Bogotá, junio de 2017
Honorables Magistrados Corte Constitucional Colombiana E. S. D. Atención: Honorable Magistrado Alberto Rojas Ríos Referencia: Intervención Ciudadana en el proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 898 de 2017 Expediente: RDL0031
MARCO ALBERTO ROMERO SILVA, Director, INGRID PAOLA HURTADO, Coordinadora del equipo de tierras, FERNANDO VARGAS VALENCIA, Coordinador del Equipo Nacional de Incidencia Jurídica, CARLOS ENRIQUE NÚÑEZ, LUIS FERNANDO SÁNCHEZ, EMILIO LAGOS BRUCE y JOSUÉ DAVID SOTO, analistas del Equipo Nacional de Incidencia Jurídica de la CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO – CODHES, identificados como aparece al pie de nuestras firmas, respetuosamente nos permitimos presentar esta INTERVENCIÓN CIUDADANA, mediante la cual alertamos al Alto Tribunal sobre la constitucionalidad parcial e inconstitucionalidad del Capítulo III del Título I y el título II del Decreto Ley 898 de 2017 por incumplir con los requisitos de finalidad, conexidad y estricta necesidad con el Acuerdo de paz de noviembre de 2016. INTRODUCCIÓN El presente proceso constitucional tiene por objeto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o del Acto Legislativo 1 de 2016, la revisión de constitucionalidad por parte de la Honorable Corte Constitucional del Decreto - Ley decreto ley 898 de 2017 por el cual “se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz”. Para realizar el análisis el presente texto se articula alrededor de tres ejes a) la exposición del contenido del acuerdo de paz b) el contraste entre los contenidos del acuerdo de paz y el decreto 898 de 2017 y c) la revisión constitucional en estricto sentido, para argumentar que el Capítulo III del Título I y el título II del decreto 898 de 2017 carecen de conexidad directa con el acuerdo de paz y exceden las materias que debían ser abordadas en el mecanismo excepcional del fast track. 1
Para cumplir con lo anterior debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional ha indicado que deben cumplirse los siguientes requisitos a) competencia material, b) conexidad, c) finalidad y d) estricta necesidad (Corte Constitucional Sentencia C-699 de 2016; Corte Constitucional Sentencia C 160 de 2017).
1. CONTENIDO DEL ACUERDO EN LA MATERIA A través del Decreto con fuerza de Ley No. 898 de 2017, el Presidente de la República crea al interior de la Fiscalía General de la Nación una “Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”, lo cual es presentado como cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final de Paz. Mediante este decreto, también se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones para facilitar la implementación y el desarrollo normativo de los puntos 1.1.1., 2.1.2.1., 2.1.2.2., 3.4.3., 3.4.7., 5.1.2., 5.1.3.7. y 6 del Acuerdo. Es importante destacar que el punto 3.4. del Acuerdo Final de paz se encuentra estrechamente relacionado y complementado con los puntos 2 (Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la política en términos de protección de los derechos y libertades de quienes ejercen la oposición política), 3.6 (garantías de seguridad), 3.7. (medidas para el esclarecimiento del fenómeno del paramilitarismo) y el punto 5 en lo que se refiere a las garantías de no repetición como derecho fundamental de las víctimas, el cual exige al Estado, la creación de instancias o mecanismos judiciales complementarios a la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) que contribuyan a esclarecer y desmantelar el fenómeno del paramilitarismo para evitar que se vuelva a repetir (punto 5.1.2.). En este contexto, el Decreto Ley 898 debería reflejar, en todo o en parte, los siguientes compromisos adquiridos por el Gobierno nacional en el punto en mención: 1.
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Garantizar la implementación de las medidas necesarias para intensificar con efectividad y de forma integral, las acciones contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo. Asegurar la protección de las comunidades en los territorios, que se rompa cualquier tipo de nexo entre política y uso de las armas, y que se acaten los principios que rigen toda sociedad democrática. Aplicar las normas de persecución penal contra las organizaciones y conductas 2
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criminales objeto del Acuerdo, con respeto a los derechos humanos en sus acciones. Observar las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, a efectos de proteger a la población. Ostentar el monopolio del uso legítimo de las armas con la finalidad de garantizar el pleno disfrute de todos los derechos humanos para todos los colombianos/as.
Por su parte, y de conformidad con el punto 3.4.1. los principios que deben orientar la implementación del Acuerdo en la materia por parte del Gobierno nacional son los siguientes: a. Respeto, garantía, protección y promoción de los derechos humanos. b. Monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado en todo el territorio con el fin de garantizar el respeto y los derechos fundamentales de toda la ciudadanía. c. Fortalecimiento de la administración de justicia para garantizar el acceso ciudadano a una justicia independiente, oportuna, efectiva y transparente. d. Asegurar el monopolio de los tributos por la Hacienda Pública mediante el desmantelamiento de economías ilegales y rentas criminales vinculadas al crimen organizado. e. Enfoque territorial y diferencial. f. Enfoque de género. g. Coordinación y corresponsabilidad institucional mediante la articulación de las instituciones del orden nacional, departamental y municipal. h. Participación ciudadana. i. Rendición de cuentas por parte de las Instituciones. j. Garantías de No Repetición a través del esclarecimiento del fenómeno paramilitar y garantizar el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, y violencia sistemática en particular contra las mujeres, o que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra las personas que participan en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz. En el marco de los anteriores principios y en articulación con la implementación del Pacto Político Nacional (Punto 3.4.2.) y la conformación de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (Punto 3.4.3.), el Gobierno nacional se ha comprometido en el punto 3.4.4. a impulsar todas las medidas que sean necesarias para la creación y puesta en marcha, en el marco de la jurisdicción ordinaria, de una Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo. De conformidad con el Acuerdo Final de Paz, el mandato de dicha Unidad de Investigación debe ser “la investigación, persecución y acusación de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática en particular contra las mujeres, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”. Según el propio Acuerdo, esta Unidad Especial 3
de Investigación debía: (1) Crearse dentro de la jurisdicción ordinaria y de la Fiscalía General de la Nación, como una estructura institucional autónoma que le permita actuar ante cualquier jurisdicción, con grupos de trabajo y garantías de funcionamiento, promoviendo la participación efectiva de las mujeres en la misma; (2) contar con un abogado como director, a designarse por el Fiscal General por un periodo de cuatro años1, responsable de la toma de decisiones respecto de cualquier función o competencia de la Unidad; (3) acumular casos y de ser procedente, presentar imputaciones y acusaciones ante la jurisdicción ordinaria o ante la de Justicia y Paz; (4) no sustituir las funciones ordinarias de la Fiscalía General de la Nación ante la jurisdicción de Justicia y Paz ni ante la jurisdicción ordinaria, y funcionar en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación; (5) contar con un enfoque territorial, diferencial y de género; (6) contar con una Unidad Especial de Policía Judicial conformada por funcionarios/as especializados/as de la Fiscalía y la Policía Judicial de la Policía Nacional, experto/as en distintas materias, que deberán tener conocimiento del desarrollo y la consolidación de las organizaciones de crimen organizado; (7) tener como base de funcionamiento la articulación de un enfoque investigativo multidimensional que se ocupe de toda la cadena criminal de las organizaciones y conductas objeto de su mandato; (8) disponer de recursos y presupuesto suficientes para su funcionamiento mediante la garantía de su financiación proveniente del Presupuesto General de la Nación y de la cooperación internacional mediante una partida de obligatoria inclusión en el presupuesto anual de la Fiscalía y la posibilidad de solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional; (9) presentar informes periódicos a la Comisión Nacional de Garantías; (10) tener acceso a toda la información judicial disponible que requiera para sus investigaciones; (11) garantizar la reserva legal en el cumplimiento de sus funciones y tomará las medidas necesarias para proteger a los testigos y víctimas que así lo requieran. También el punto 3.4.4. establece dentro de las competencias de la Unidad, las siguientes: i. ii.
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Perseguir judicialmente las conductas y a las organizaciones objeto de su mandato conforme a los tipos penales vigentes. Investigar las respectivas responsabilidades penales de los integrantes de dichas organizaciones y remitir la información obtenida sobre autores/as, instigadores/as, organizadores/as y financiadores/as de estas estructuras a la autoridad competente a efectos de apertura de juicio o de investigación por otro órgano que resultara competente. Asumir las investigaciones en los supuestos en los que se hayan producido compulsas de copias en la jurisdicción ordinaria o en la jurisdicción de Justicia y
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Sostiene el Acuerdo que el primer director se elegirá de una terna de candidatos/as que proponga el mecanismo de selección y nombramiento de magistrados y otros funcionarios judiciales de la Jurisdicción Especial para la Paz y una vez concluido el mandato del primer Director/a, los sucesivos directores/as se elegirán por el Fiscal General de la Nación de entre una terna que propondrán los magistrados que conforman el Tribunal de Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz.
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v. vi.
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Paz para que se investigue la responsabilidad penal de aquellas personas que integraron redes de apoyo de organizaciones criminales incluidas en el punto 3.4. del Acuerdo de Paz. Implementar planes metodológicos de investigación especializados respecto a los más graves hechos de victimización que las organizaciones objeto del punto 3.4. del Acuerdo ejecuten contra las mujeres, niñas, niños, adolescentes y población LGTBI. Asumir las investigaciones sobre los vínculos entre organizaciones criminales incluidas en su mandato. De encontrar evidencia sobre la responsabilidad de funcionarios/as públicos, continuar conduciendo la investigación penal, y adicionalmente, dar traslado a la Procuraduría General de la Nación o a la Contraloría General de la República, con el fin de que se inicien las investigaciones disciplinarias y fiscales correspondientes, y solicitar ante las autoridades judiciales competentes la imposición de penas accesorias como la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas. Velar porque no existan normas que, directa o indirectamente, permitan o promuevan la existencia de estructuras paramilitares o sucesoras de estas, informando sobre lo anterior a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para que se adopten las medidas pertinentes. Informar periódicamente a la opinión pública nacional e internacional acerca de los avances y obstáculos en el cumplimiento de su misión. Coordinar con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y la Jurisdicción Especial para la Paz el intercambio de información sobre lo que sea de su competencia.
El análisis que aquí se comparte sobre el Decreto Ley 898 de 2017 parte de la coherencia del mismo con los postulados y contenidos anteriormente destacados en el sentido dado por la Corte Constitucional al examen de constitucionalidad de las normas expedidas en el marco de la vía rápida creada excepcional y temporalmente para la implementación del Acuerdo Final de Paz en las sentencias C- 699 de 2016, C-160 de 2017 y C- 174 de 2017, en términos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el Decreto y el Acuerdo de Paz en los contenidos que supone implementar, de conformidad con la refrendación del mismo a través del Acto Legislativo 1 de 2016, y de necesidad estricta para su expedición, con especial énfasis en un examen del respeto de la autenticidad del Acuerdo Final por parte del Presidente de la República en la norma analizada. 2. COMPARACIÓN ENTRE LOS CONTENIDOS DEL DECRETO Y LOS DEL ACUERDO PARA DETERMINAR SU CONEXIDAD Y EL CUMPLIMIENTO DEL DEBER DE AUTENTICIDAD Decreto Ley 898 de 2017
Acuerdo de Paz
Art. 1. Establece que la Unidad asumirá la investigación, persecución y acusación de homicidios y masacres, o conductas que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o
El punto 3.4.4. establece que la Unidad deberá investigar, perseguir y acusar conductas asociadas con violencia sistemática en particular contra las mujeres.
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atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, para garantizar el fin de la impunidad.
Igualmente, establece que la Unidad además de asumir la investigación, persecución y acusación de las conductas mencionadas, también deberá contribuir al desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de dichas conductas, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo. También establece que la Unidad deberá contribuir a investigar los vínculos de las organizaciones criminales entre sí, y de éstas con funcionarios públicos y personas particulares, naturales y jurídicas. Finalmente, señala que la finalidad de la Unidad no es solamente garantizar el fin de la impunidad, sino también la no repetición, la seguridad de quienes participan en la implementación del Acuerdo (así como de las y los defensores de derechos humanos, los movimientos sociales o políticos) y el esclarecimiento del paramilitarismo, en los siguientes términos: “...contribuirá al cumplimiento de los objetivos de la Ley de Justicia y Paz y de la Jurisdicción Especial para la Paz. En la medida en que aportará al fortalecimiento de la justicia y al desmantelamiento de las organizaciones que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo, garantizará a su vez la no repetición del fenómeno paramilitar, prevendrá la comisión de nuevas violaciones a los derechos humanos, y aportará así a la construcción de una paz estable y duradera”.
Art. 4. Principios. Establece como principios orientadores de la Unidad los de: (a) respeto, garantía, protección y promoción de derechos humanos; (2) fortalecimiento de la Administración de Justicia sin discriminación; (3) enfoque territorial; (4) asegurar el monopolio de los tributos por la Hacienda Pública; (5) enfoque diferencial y de género; (6) coordinación; (7) garantías de no repetición.
El punto 3.4.1. incluye otros principios que fueron ignorados por el decreto, a saber: (i) monopolio legítimo de la fuerza; (ii) participación ciudadana y de las víctimas; (iii) rendición de cuentas. Estos principios son de especial importancia en tanto la Unidad deberá contar con un equipo de investigación criminal que debe basarse en el respeto irrestricto del monopolio de las armas en cabeza del Estado como garantía de no repetición del 6
paramilitarismo. Por otro lado, el principio de participación ciudadana supone que las medidas y acciones establecidas para la implementación del punto 3 del Acuerdo Final de Paz, deben contar con la participación de la sociedad civil, lo que incluye claramente a las víctimas y sus organizaciones. El Decreto reproduce la ausencia de voluntad del Gobierno de garantizar la participación procesal, sustancial y probatoria de las víctimas en el esclarecimiento judicial de las organizaciones y conductas de que trata el punto 3.4.4. Finalmente, el decreto desconoce sin justificación el principio de rendición de cuentas según el cual, las acciones de la Unidad “deberán contar con un sistema de rendición de cuentas permanente… que ilustre los logros y avances de las acciones tomadas, incluyendo aquellas que se tomen en respuesta a las informaciones puestas en conocimiento por las comunidades” y las víctimas. Por otro lado, las descripciones de los principios de enfoque territorial, enfoque de género y coordinación incluidos en el Decreto se apartan sustancialmente de las contenidas en el Acuerdo. El enfoque territorial que establece el decreto se concentra en la presencia institucional de la Unidad en coordinación con las seccionales de la Fiscalía en los territorios y obvia que el Acuerdo considera como enfoque territorial el reconocimiento de diferentes amenazas, particularidades y experiencias de las personas en su diversidad, de las comunidades y los territorios, con el fin de que las acciones de la Unidad otorguen garantías a la población para el goce efectivo de sus derechos y libertades. Especial mención amerita el enfoque de género por cuanto el decreto opta por una perspectiva poblacional e ignora que en virtud de lo establecido por el Acuerdo de Paz, la Unidad debe poner especial énfasis 7
en la protección de mujeres, niñas, niños y adolescentes, quienes han sido afectados por las organizaciones criminales objeto de la Unidad, tener en cuenta los riesgos específicos que enfrentan las mujeres contra su vida, libertad, integridad y seguridad de manera que sus decisiones sean adecuadas a dichos riesgos. Finalmente, el principio de coordinación establecido en el Decreto Ley sólo se limita a aspectos internos de la Fiscalía, desatendiendo las exigencias del Acuerdo de garantizar la articulación de la Unidad y de la Fiscalía con los órganos judiciales de la jurisdicción ordinaria, de Justicia y Paz y de la Jurisdicción Especial para la Paz, así como con los demás órganos del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición del Punto 5, como la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas.
Art. 5. Funciones. Sin perjuicio de las atribuciones y funciones de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad EspeCial de Investigación cumplirá las siguientes funciones generales: 1. Investigar y acumular casos, en lo que sea de su competencia, y de ser procedente presentará imputaciones y acusaciones ante la jurisdicción ordinaria o ante la de Justicia y Paz, en este último caso, siempre que no haya vencido el plazo legal para las postulaciones. 2. La Unidad podrá solicitar ante el órgano competente la acumulación, en el juzgado de mayor instancia, de las competencias judiciales por todos los delitos cometidos por la organización criminal, dentro de la respectiva jurisdicción, 3. Analizar y generar estrategias de investigación penal sobre la identificación y el desmantelamiento de estructuras criminales y/o conductas delictivas cometidas, que amenacen o atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales, movimientos políticos o la implementación del Acuerdo de paz.
El decreto no incluye dentro de las funciones de la Unidad, las siguientes de que trata el punto 3.4.4. del Acuerdo de Paz: ● Perseguir judicialmente las conductas y a las organizaciones objeto de su mandato conforme a los tipos penales vigentes. ● Investigar las respectivas responsabilidades penales de los integrantes de dichas organizaciones y remitir la información obtenida sobre autores/as, instigadores/as, organizadores/as y financiadores/as de estas estructuras a la autoridad competente a efectos de apertura de juicio o de investigación por otro órgano que resultara competente. ● Implementar planes metodológicos de investigación especializados respecto a los más graves hechos de victimización que las organizaciones objeto del punto 3.4. del Acuerdo ejecuten contra las mujeres, niñas, niños, adolescentes y población LGTBI.
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4. Acudir a la asociación de casos y analizar los contextos políticos y sociales de agresiones que afecten la implementación del Acuerdo y la construcción de una paz estable y duradera que permita establecer patrones comunes. 5. Desplegar su capacidad de investigación con un enfoque territorial, diferencial y de género, para enfrentar la amenaza, con énfasis en zonas donde confluyen variables que ponen en peligro las comunidades y la construcción de la paz, priorizando la investigación de hechos o conductas cometidos por estructuras de crimen organizado que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz. 6. Ubicar, solicitar, centralizar, sistematizar y analizar la información suministrada o recabada por los funcionarios que hagan parte de la Unidad Especial de Investigación, y de otras dependencias de la Fiscalía General de la Nación y de otras entidades nacionales o locales que se refieran a asuntos de su competencia. Para ello gestionará el acceso a las bases de datos y sistemas de información que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto, así como cualquier información sobre personas, grupos armados, bienes, hechos y demás que sea relevante para el cumplimiento de sus funciones, con observancia de las disposiciones sobre reserva de la información y recolección de evidencia. 7. Garantizar la reserva legal en el cumplimiento de sus funciones. 8. Garantizar la protección de los funcionarios de la Unidad, los testigos y víctimas que así lo requieran, de conformidad con las competencias de la Fiscalía , General de la Nación. 9. Acceder a toda la información judicial disponible que requiera para las investigaciones, incluyendo la información que repose o que haya sido trasladada a otras unidades de la Fiscalía, especialmente la Unidad de
● Informar periódicamente a la opinión pública nacional e internacional acerca de los avances y obstáculos en el cumplimiento de su misión.
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Justicia y Paz. Podrá utilizar los mecanismos de acceso a documentos y fuentes de información previstos para la Jurisdicción Especial para la Paz. 10. Velar porque no existan normas que, directa o indirectamente. permitan o promuevan la existencia de estructuras paramilitares o las que hayan sido denominadas como sucesoras de estas. informando sobre lo anterior a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad. para que se adopten las medidas pertinentes. 11. Asumir las investigaciones en los supuestos en los que se hayan producido compulsas de copias en la jurisdicción ordinaria o en la jurisdicción de Justicia y Paz para que se investigue la responsabilidad penal de aquellas personas que integraron redes de apoyo de organizaciones criminales incluidas en el Acuerdo Final de Paz de fecha 24 de noviembre de 2016, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo. 12. La Unidad de Investigación, compartirá periódicamente a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, un informe sobre los avances y resultados. 13. Asumirá las investigaciones sobre los vínculos entre organizaciones criminales incluidas en su mandato, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo, y funcionarios/as del Estado. 14. De encontrar evidencia sobre la responsabilidad de funcionarios/as públicos, continuará conduciendo la investigación penal y, adicionalmente, dará traslado a la Procuraduría General de la Nación o a la Contraloría General de la República, con el fin de que se inicien las investigaciones disciplinarias y fiscales correspondientes, y solicitará ante las autoridades judiciales competentes, la imposición de penas accesorias como la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, entre otras. 15. Las demás que le sean asignadas 10
conforme a su mandato por el Fiscal General de la Nación. Artículo 6. Estructura orgánica. El Director de la Unidad Especial de Investigación podrá establecer su organización interna, el número de equipos que la componen yel número de funcionarios que serán requeridos para el ejercicio de su mandato. En todo caso deberá contar como mínimo con la siguiente estructura orgánica: 1. Dirección 1.1. Grupo de Análisis e Investigación Nacional 2. Coordinadores Territoriales 2.1. Grupos destacados en territorio 2.2. Grupos Itinerantes
Artículo 7. La Unidad Especial de Investigación estará conformada por: 1. Un (1) Director o directora de Fiscales. 1.1. Cinco (5) profesionales expertos. 1.2. Cinco (5) profesionales especializados. 1.3. Un (1) profesional de gestión 1. 1.4. Cinco (5) profesionales de gestión III. 2. Dieciséis (16) Fiscales entre delegados ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial, especializados, secciona les y locales con dieciséis (16) asistentes de fiscal. 3. Cinco (5) secretarios ejecutivos. 4. Un (1) relator o relatora. 5. Dos (2) notificadores. 6. Tres (3) conductores. 7. Un (1) jefe especial de policía judicial. 8. Cincuenta (50) funcionarios de Policía Judicial. Parágrafo 1. La Unidad Especial de Investigación contará con policía judicial, conformada por miembros del CTI y de la Policía Nacional con dedicación exclusiva, permanente y con competencia en todo el territorio nacional. Los servidores públicos de la Unidad serán nombrados por el Fiscal General de la Nación de conformidad con la Constitución y la ley. El director de la Unidad escogerá servidores públicos para ser nombrados en la Unidad de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final, observando altos estándares de
El punto 3.4.4. establece que la Unidad se creará por fuera de la Jurisdicción Especial para la Paz. Será parte de la jurisdicción ordinaria y de la Fiscalía General de la Nación. La Unidad decidirá lo necesario para su funcionamiento y la conformación de sus grupos de trabajo e investigación, promoviendo en estos espacios la participación efectiva de las mujeres. Tendrá autonomía para decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción.
Establece el Acuerdo que contará con una Unidad Especial de Policía Judicial conformada por funcionarios/as especializados/as de la Fiscalía y la Policía Judicial de la Policía Nacional, experto/as en distintas materias, que deberán tener conocimiento del desarrollo y la consolidación de las organizaciones de crimen organizado, incluyendo conocimiento del fenómeno paramilitar y de las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo. Se buscará que dichos funcionarios/as tengan conocimiento en violencia y justicia de género. También señala que los servidores/as públicos que la integren serán elegidos/as por el Director/a de la Unidad, aplicando mecanismos especiales de selección, incorporación y seguimiento al desempeño de sus funcionarios/as, priorizando altos estándares de transparencia, efectividad en el ejercicio público.
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transparencia y efectividad en el ejercicio de la función pública, sin perjuicio de la observancia del régimen constitucional sobre servidores públicos y el régimen legal de incompatibilidades e inhabilidades. Parágrafo 2. Los fiscales de la Unidad tienen competencia en todo el territorio nacional y actúan siempre en representación de la Fiscalía General de la Nación. Parágrafo 3. Se garantizarán las condiciones necesarias para el desarrollo de la actividad de los servidores públicos con responsabilidad en las actividades y funciones de la Unidad, garantizándoles las condiciones necesarias para su desarrollo, previniendo cualquier perturbación o amenaza al ejercicio de sus funciones.
Artículo 8. Director de la Unidad Especial de Investigación. El Director de la Unidad Especial de Investigación será elegido por el Fiscal General de la Nación y nombrado para un periodo de cuatro (4) años, de una terna de candidatos/as que proponga el mecanismo de selección y nombramiento de magistrados y otros funcionarios judiciales de la Jurisdicción Especial para la Paz, seleccionados de conformidad con lo establecido en el Decreto 587 de 2017. Una vez concluido el mandato del primer DirectorIa de la "Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de la organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y otros ( ... )", previsto en el numeral 74 del acuerdo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz y desarrollado en el subpunto 3.4.4. del Acuerdo Final de Paz, los sucesivos Directoreslas de esta Unidad se elegirán por el Fiscal General de la Nación de entre wna terna que propondrán los magistrados que conforman el Tribunal de Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz. Recibida la terna, el Fiscal General de la Nación elegirá para su nombramiento, dentro de los 20 días calendario siguientes.
El Director/a de la Unidad será elegido por parte del Fiscal General de la Nación, de entre una terna de candidatos/as que proponga el mecanismo de selección y nombramiento de magistrados y otros funcionarios judiciales de la Jurisdicción Especial para la Paz, plasmado en el numeral 68 de la Jurisdicción Especial para la Paz y desarrollado en el punto 5.3 del Acuerdo Final para la Terminación del conflicto, denominado “Acuerdo complementario sobre el “Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición”.
Parágrafo 1. El Fiscal General solamente podrá devolver la terna porque alguno de sus integrantes no satisfaga los requisitos legales o se encuentre inmerso en causa
El Acuerdo, a diferencia del Decreto, no hace referencia a la posibilidad de devolución de la terna por parte del Fiscal General.
Una vez concluido el mandato del primer Director/a de la “Unidad Especial de investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y otros (…)”, previsto en el numeral 74 del Acuerdo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz y desarrollado en el subpunto 3.4.4 del Acuerdo Final de Paz, los sucesivos directores/as de esta Unidad se elegirán por el Fiscal General de la Nación de entre una terna que propondrán los magistrados que conforman el Tribunal de Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz.
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de inhabilidad o incompatibilidad constitucional o legal para el ejercicio del cargo. En este caso, los postulantes deberán remitir una nueva terna dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. Parágrafo 2. En caso' de falta absoluta del director de la Unidad, el Fiscal General de la Nación elegirá su sucesor de entre una terna que propondrán los magistrados que conforman el Tribunal de Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz. En este caso, los postulantes deberán remitir una nueva terna dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes. El Fiscal General de la Nación proveerá el cargo de director de la Unidad Especial de Investigación, quien permanecerá en encargo, hasta que el Tribunal de Paz envíe la nueva terna o hasta que desaparezca la causa que originó la ausencia temporal. El cargo será desempeñado por un servidor público de la Unidad Especial que cumpla con los requisitos legales del cargo.
Artículo 9. Requisitos para el cargo de Director(a). Para ser Director(a) de la Unidad Especial de Investigación, se requiere: 1. Título de abogado 2. Título de Postgrado relacionado con las funciones del cargo 3. Tarjeta profesional vigente 4. Diez (10) años de experiencia profesional relacionada con el cargo y, 5. Satisfacer criterios de idoneidad técnica y transparencia Parágrafo. Al Director de la Unidad Especial de Investigación le será aplicable el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarioslas de la Fiscalía General de la Nación. En ningún caso el Director/a de la Unidad podrá ser destituido/a del· cargo por faltas que no sean consideradas graves conforme al régimen disciplinario vigente. Los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Director/a de la Unidad Especial de Investigación serán conocidos en única instancia por la Comisión Nacional
Su Director/a deberá ser jurista, satisfacer criterios de idoneidad técnica y transparencia y deberá tener experiencia en el campo de las investigaciones penales y haber demostrado resultados en la lucha contra el crimen organizado, y será designado/a por un período de 4 años. Al Director/a de la Unidad le será aplicable el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios/as de la Fiscalía General de la Nación. En ningún caso el Director/a de la Unidad podrá ser destituido/a del cargo por faltas que no sean consideradas graves conforme al régimen disciplinario vigente. Los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Director/a de la Unidad serán conocidos en única instancia por la Comisión Nacional Disciplinaria.
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Disciplinaria. Artículo 10. Funciones del Director. Las siguientes serán las funciones generales del(a) Director(a): 1. Diseñar estrategias y políticas relacionadas con la investigación de homicidios y masacres, hechos o conductas que atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales, movimientos políticos, la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz; la identificación de estructuras criminales y sus redes de apoyo que sean de su competencia, por parte de la Unidad Especial de Investigación; y el análisis de contextos políticos y sociales que permitan establecer patrones comunes de agresiones o conductas definidas en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz. 2. Solicitar al Fiscal General de la Nación la reasignación de los casos que de acuerdo con los criterios materiales que se establecen en este decreto, serán de conocimiento de la Unidad Especial, cuando en razón de circunstancias sobrevinientes puedan resultar afectados el orden público, la imparcialidad o independencia de la administración de justicia, las garantías procesales, la publicidad del juzgamiento, la seguridad del procesado o su integridad personal, así como de los demás partícipes del proceso penal. 3. Implementar planes metodológicos de investigación especializados respecto a los graves hechos de victimización que las organizaciones y conductas objeto del acuerdo ejecuten contra las mujeres, niñas, niños, adolescentes y población LGBTI. 4. Gestionar el efectivo acceso de la Unidad Especial de Investigación a la información que requiera para el pleno ejercicio de sus funciones. Para ello podrá solicitar a cualquier entidad la información que considere necesaria para el cumplimiento de sus funciones. 5. Acordar convenios de cooperación con entidades de otros Estados y con las instituciones nacionales públicas o privadas a que hubiere lugar, cuya protocolización corresponderá al Fiscal General de la
El Acuerdo de Paz señala que el Director/a de la Unidad será el responsable de la toma de decisiones respecto de cualquier función o competencia de la Unidad, pudiendo delegar dichas responsabilidades, en todo o en parte, en otros servidores/as públicos adscritos a la misma. El decreto en las funciones del Director establece los alcances metodológicos y estrategias de fondo para la investigación criminal y demás labores de la Unidad, obviando dentro de las funciones del Director, la importancia dada por el Acuerdo de Paz a la acumulación de casos. En efecto, el Acuerdo señala que la Unidad investigará, acumulará casos en lo que sea de su competencia, y de ser procedente presentará imputaciones y acusaciones ante la jurisdicción ordinaria o ante la de Justicia y Paz, siempre que no haya vencido el plazo legal para las postulaciones. La Unidad podrá solicitar ante el órgano competente la acumulación, en el juzgado de mayor instancia, de las competencias judiciales por todos los delitos cometidos por la organización criminal, dentro de la respectiva jurisdicción. Por otro lado, las estrategias y enfoques contenidos en el artículo del decreto sobre funciones del Director, contrastan con las contenidas en el Acuerdo, en los siguientes términos: 1) Aplicación de métodos de investigación, persecución y acusación que den cuenta de situaciones de violencia sistemática, en particular contra las mujeres. 2) Enfoque preventivo de la comisión de nuevas violaciones a los derechos humanos. 3) Capacidad de investigación con un enfoque territorial, diferencial y de género, para enfrentar la amenaza, con énfasis en zonas donde confluyen variables que ponen en peligro las comunidades y la construcción de la paz. 4) Articulación de un enfoque investigativo multidimensional que se 14
Nación. 6. Participar en la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad y rendir ante ésta los informes que le sean solicitados sobre el funcionamiento de la Unidad. 7. Rendir informes públicos y periódicos sobre las actividades de la Unidad Especial de Investigación. 8. Diseñar, implementar y hacer seguimiento del plan de acción para el funcionamiento de la Unidad de Investigación. El mismo, incluirá la conformación de grupos de trabajo e investigación, promoviendo en estos espacios la participación efectiva de las mujeres, organizaciones de derechos humanos y de victimas. También incluirá el plan de gastos, sin perjuicio de los controles consagrados en la ley. 9. Coordinar y liderar el trabajo de los funcionarios del CTI y de la Policía Judicial adscritos a la Unidad bajo su mando funcional. 10. Coordinar con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y la Jurisdicción Especial para la Paz el intercambio de información sobre lo que sea de su competencia. 11. Sin perjuicio de las facultades constitucionales del Fiscal General de la Nación, organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución de acciones en procura del desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales de su competencia. 12. Las demás que le sean asignadas por el Fiscal General de la Nación, de acuerdo con su competencia.
ocupe de toda la cadena criminal de las organizaciones y conductas objeto de su mandato, incluyendo las conductas criminales que afecten a mujeres, niñas, niños y adolescentes.
Del artículo 11 al 15, el Decreto establece una distribución territorial a través de Grupos de trabajo al interior de la Unidad, a saber: (i) un grupo de Análisis e Investigación Nacional, (ii) grupos destacados en territorio, (iii) grupos itinerantes, y (iv) coordinadores territoriales. El Grupo nacional se encargará de analizar contextos nacionales de victimización y caracterizar grupos armados, mientras que los grupos itinerantes y coordinadores territoriales se
El Acuerdo establece que la Unidad deberá desplegar su capacidad de investigación con un enfoque territorial, diferencial y de género, para enfrentar la amenaza, con énfasis en zonas donde confluyen variables que ponen en peligro las comunidades y la construcción de la paz, priorizando la investigación de estructuras de crimen organizado que se encuentren dentro de su competencia. Mientras el Acuerdo ordena el despliegue 15
encargarán de “operaciones necesarias en territorio” y de apoyar a fiscales y policía judicial que hayan asumido el conocimiento de los delitos asociados a los contextos y estructuras a cargo de la Unidad. El criterio de asignación de grupos itinerantes y territoriales es la mayor ocurrencia de hechos victimizantes.
territorial de las actividades de la Unidad con base en un enfoque preventivo y de detección de riesgos para las comunidades y la implementación del propio Acuerdo, el Decreto establece criterios cuantitativos basados en la ocurrencia de hechos victimizantes.
3. INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE DESARROLLAR EL ACUERDO (CRITERIO
FINALÍSTICO) Y CONEXIDAD DEL CAPÍTULO III DEL TÍTULO I SOBRE PRIORIZACIÓN Y FOCALIZACIÓN DE RECURSOS Y EL ACUERDO DE PAZ El Decreto Ley 898 de 2017 confunde criterios de priorización de la investigación criminal con criterios de focalización de recursos económicos para la instalación de la Unidad de la que trata el punto 3.4.4. del Acuerdo Final de Paz. Al respecto, el punto en mención, por un lado, solamente establece que la priorización en el despliegue de la capacidad de investigación con un enfoque territorial, diferencial y de género, debe estar orientada a las estructuras de crimen organizado a las que hace referencia su mandato o competencia, con base en un único criterio de focalización territorial que comience por las zonas donde confluyen variables que ponen en peligro las comunidades y la construcción de la paz. Por otro, el Acuerdo de Paz es enfático en que la norma de creación de la Unidad debe garantizar para su funcionamiento, la inclusión obligatoria de una partida del presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación, y la posibilidad de llegar a acuerdos de financiación con la Cooperación Internacional. A pesar de lo anterior, el Decreto ley analizado establece la obligación en el Director de la Unidad de presentar al Fiscal General un Plan de Priorización Anual para focalización de sus recursos financieros. Para ello se confunde la priorización de recursos con la priorización de los casos objeto de la investigación, cambiando los establecidos por el Acuerdo en tanto se hace referencia a criterios materiales de “selección de objetivos” tales como el tipo de conducta (el cual debería ser siempre el mismo: las conductas objeto de su mandato – homicidios, masacres, amenazas y conductas que se consideren de violencia sistemática en conexidad) y el sujeto pasivo (el cual ya está establecido en su mandato, defensores y defensoras de derechos humanos, miembros de organizaciones sociales). También se establecen criterios territoriales que hacen referencia solamente a los municipios con mayor número de agresiones, Zonas Veredales Transitorias de Normalización y dos criterios difusos que hacen referencia a “municipios con mayor riesgo de corrupción y cooptación” y “capacidad institucional de la Fiscalía en los municipios”. En este caso no se establecen las fuentes de información en la que se fundamentan los criterios, ni se recogen otros criterios territoriales que el propio Acuerdo Final establece para su implementación en términos de reconocimiento de “las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socio-ambiental” procurando 16
“implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada, con la participación activa de la ciudadanía”. Con base en este enfoque territorial del Acuerdo de Paz, los criterios territoriales para la priorización de objetivos de la Unidad creada en el Decreto Ley 898, debieron atender a otras circunstancias vinculadas estrechamente con su mandato a saber: (i) municipios respecto de los cuales se crearon circunscripciones electorales especiales para la paz; (ii) municipios o zonas de focalización de restitución de tierras, en el sentido que la reclamación de la misma es un factor de riesgo asociado al mandato de la Unidad; (iii) municipios o zonas donde se implementen Planes de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PDET); (iv) zonas de priorización territorial del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de no Repetición (SVJRNR); (v) zonas donde existan planes de reparación colectiva o éstos se articulen con los PDET, entre otros. Finalmente, resulta preocupante que se consideren como criterios adicionales o accesorios, las condiciones de vulnerabilidad de la víctima o su pertenencia a grupos poblacionales afectados por patrones históricos de discriminación. Además, se ordena la priorización de casos que versen sobre mujeres, niños, niñas y adolescentes y población LGBTI, ignorando a los pueblos étnicos y a las víctimas en el exterior. Lo anterior es de suma gravedad por cuanto el Decreto ignora: (1) que el punto 6.2. del Acuerdo Final de Paz ordena que la implementación e interpretación del mismo debe tener una perspectiva étnica y cultural; (2) el impacto desproporcional y diferenciado de los riesgos de victimización actuales y potenciales en los pueblos étnicos, y en particular, la actualidad de las violaciones en territorios mayoritariamente étnicos, como sucede con los casos recientemente denunciados de crisis humanitaria en Chocó y Montes de María por el Consejo Nacional de Paz Afrodescendiente (CONPA), donde se denuncia cómo estructuras sucesoras de los paramilitares copan territorios sobre los cuales no ejercían presión con anterioridad y someten a la población a riesgos extraordinarios de victimización; (3) que buena parte de los casos de exilio y desplazamiento forzado transfronterizo obedecen a agresiones o amenazas infligidas contra personas que ejercen liderazgos en organizaciones sociales y políticas o que trabajan en la defensa de los derechos humanos. Finalmente, preocupa que el Decreto Ley no profundiza en la investigación y acusación por parte de la Fiscalía sobre los vínculos de terceros con las organizaciones criminales a que hace referencia el punto 3.4.4. del Acuerdo de Paz. Si la norma en cuestión se sustenta en buena medida en el reconocimiento de la necesidad de fortalecer las capacidades de la Fiscalía para el esclarecimiento judicial de las diversas aristas de fenómenos de macro-criminalidad y macro-victimización, resultaba urgente y necesario resaltar metodologías de investigación, mecanismos de indagación y metodologías probatorias para determinar las relaciones económicas y políticas entre sujetos aparentemente legales o grises (que actúa entre la legalidad y la ilegalidad) y las redes de poder y acción criminal de las estructuras armadas de que trata el punto 3.4.4. Ello con el objetivo de contribuir a la verdad en las distintas instancias judiciales y extrajudiciales establecidas en el Acuerdo, y en especial, para determinar grados de responsabilidad y beneficio, especialmente de tipo económico, con el objetivo de identificar fuentes de financiación para las medidas de reparación a las víctimas. 4. FALTA DE CONEXIDAD ENTRE EL TÍTULO II SOBRE REORGANIZACIÓN 17
ADMINISTRATIVA DE LA FISCALÍA Y EL ACUERDO El Decreto en su título II excede su objeto al reorganizar administrativamente la Fiscalía en términos de creación de dependencias y supresión de cargos, a través del mecanismo excepcional de vía rápida. Es importante recordar que el Acuerdo de Paz, hace referencia a la Fiscalía General de la Nación en los siguientes términos: ● Necesidad de articulación con la instancia de alto nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (Punto 2.1.2.1.) ● Necesidad de articulación con Unidad Especial de Investigación de la Jurisdicción Especial para la Paz - JEP (Punto 5.1.2.) ● Deber de presentación de informes a la Sala de reconocimiento de verdad y responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas de la JEP (Punto 5.1.2.) ● Deber de compulsas de copias que le hayan sido remitidas por la jurisdicción de Justicia y Paz creada por la Ley 975 del 2005, para que por la JEP se determine si las conductas relacionadas son de su competencia. (Punto 5.1.2.) ● Deber de remitir a la JEP la totalidad de investigaciones que tenga sobre los hechos y conductas de su competencia, momento en el cual la Fiscalía o el órgano investigador de que se trate perderá competencias para continuar investigándolos (Punto 5.1.2.) ● Deber de prestar apoyo a los órganos del SVJRGNR cuando se le solicite. La Unidad de Investigación de la JEP en el marco de sus funciones y competencias, podrá solicitar la colaboración que entienda necesaria a la Fiscalía General de la Nación, así como establecer acuerdos de cooperación con ésta. ● El Gobierno Nacional fortalecerá la coordinación con la Fiscalía General de la Nación para el impulso y seguimiento, caso por caso, a las denuncias e investigaciones por violaciones a los derechos de los defensores y defensoras de derechos humanos. Se harán informes públicos de avance cada tres meses. (Punto 5.2.2.) ● Deber de solicitar preclusión en casos de delitos objeto de amnistía o indulto. ● Deber de coordinar con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y los responsables del procedimiento de dejación de armas, la expedición de las providencias o resoluciones necesarias para no demorar los plazos establecidos para concluir dicho proceso de dejación de armas. ● Facilitar la persecución de los bienes de las FARC-EP que permitan una reparación material de las víctimas (punto 5.1.3.7) El Decreto Ley 898 modifica al Decreto Ley 016 de 2014 constituyéndose en una típica reestructuración orgánica y funcional de una entidad del Estado, a través de la creación de dependencias, unidades y direcciones, o del cambio de denominación de dependencias existentes, acompañado de la supresión de cargos, que en principio, debería obedecer a la finalidad de adecuar a la Fiscalía a los retos de implementación del Acuerdo de Paz. Sorprendentemente, los planteamientos esbozados en la parte motiva del Decreto no se ven reflejados en el articulado del Título II en su totalidad, sino solamente de forma marginal y excepcional en los siguientes casos: 1.
En el artículo 25 se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación (art. 2 del Decreto ley 016 de 2014), y dentro de la misma se incluye la “Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y 18
2.
3.
masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos…” como una dependencia del Despacho del Fiscal General. En el artículo 36 se adiciona un artículo al Decreto Ley 016 de 2014 en el sentido que se crea una dirección de altos estudios dentro de cuyas funciones se incluye la de “desarrollar los programas de formación sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales que pongan en riesgo la implementación o estabilidad del Acuerdo Final de Paz, dirigidos a los funcionarios de Fiscalía General de la Nación de acuerdo con pleno cumplimiento de los lineamientos de calidad de este sector de la educación”. En el artículo 41 se incluye dentro de las direcciones especializadas de la Delegada contra la Criminalidad Organizada y la Delegada para las Finanzas Criminales una Dirección de Justicia Transicional.
Los demás contenidos del título destacado del Decreto ley 898 no aluden explícitamente al Acuerdo de Paz ni establecen la conexión de las modificaciones con la implementación del mismo, lo cual genera en el intérprete la idea de una reestructuración institucional con base en las actuales prioridades misionales de la Fiscalía desde la perspectiva de su rol de ente acusador que detenta la persecución penal en la justicia ordinaria. Desde la perspectiva formal, por las razones anteriormente expuestas, el Decreto ley se excede en relación con su objeto, que es, en principio, crear la Unidad Especial de Investigación contemplada en el punto 3.4.4. del Acuerdo de Paz, lo cual compromete la unidad de materia entre el título, el título II y el objetivo del Decreto desde la perspectiva de haber sido expedido en el marco del Mecanismo Abreviado para el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz en los términos del artículo 2 del Acto Legislativo 01 del 7 de Julio de 2016. Sin embargo, cobraría sentido, por lo que podría denominarse economíalegislativa, la inclusión de elementos modificatorios de la estructura ordinaria de la Fiscalía, siempre y cuando éstos respondan a las exigencias específicas que el propio Acuerdo establece para la adecuación institucional de esta entidad a la luz de su implementación. La parte motiva del Decreto Ley afirma, en efecto, que no solamente se responde con el mismo a las exigencias establecidas en el punto 3.4.4. del Acuerdo sino también, “…facilita la implementación y el desarrollo normativo del punto 1.1.1 del Acuerdo, relacionado con los procesos de extinción de dominio que son competencia de la Fiscalía General de la Nación; el punto (sic) 2.1.2.1 y 2.1.2.2 relativos al sistema de seguridad en el ejercicio de la política y garantías para líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos; el punto 3.4.3 relacionado con la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad del que forma parte la Fiscalía General de la Nación; el punto 3.4.4 relativo a lucha contra las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que hayan sido denominadas sucesoras del paramilitarismo, que representan la mayor amenaza a la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz; el punto 3.4.7 sobre el Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la Política con el que debe coordinarse la Fiscalía General de la Nación; el punto 5.1.2 que prevé obligaciones de la Fiscalía en 19
relación con el componente de justicia desarrollado por la Jurisdicción Especial para la Paz; el punto 5.1.3.7 para facilitar la persecución de los bienes de las FARC-EP que permitan una reparación material de las víctimas; el punto 6 relativo a la implementación de lo acordado”.
En este contexto de justificación, el Decreto Ley explica la creación en el área misional de la Entidad contará de tres Delegadas, adscritas al Despacho del Vicefiscal General de la Nación (Delegada contra la Criminalidad Organizada, Delegada para las Finanzas Criminales y Delegada para la Seguridad Ciudadana) como un mecanismos para fortalecer las capacidades de investigación y acusación de la Fiscalía necesarias para su adecuación a las exigencias del Acuerdo de Paz. En principio, la reestructuración administrativa de la Fiscalía contenida en el título II del Decreto Ley 898 busca reflejar una política de focalización de los esfuerzos de persecución criminal en la lucha contra el crimen organizado, la corrupción, el narcotráfico, y las violaciones a los derechos humanos, entre otras, como respuesta a la problemática actual del país en materia criminal, relacionada especialmente con el escenario del postconflicto. En este contexto, algunos puntos del Acuerdo se verían parcialmente recogidos en los contenidos del decreto, como sucede por ejemplo, con la creación dentro de la Delegada contra la Criminalidad Organizada de una Dirección Especializada contra la Corrupción, en el marco del programa especial para la eliminación y prevención de la corrupción del punto 2.2.5. Con la creación en la Delegada contra la Criminalidad Organizada de una Dirección Especializada contra el Narcotráfico, encargada de investigar las diversas manifestaciones delictivas derivadas del tráfico de narcóticos. Especial atención amerita la creación en la Delegada contra la Criminalidad Organizada de una Dirección de Justicia Transicional que según la parte motiva del Decreto Ley, “implementará mecanismos que permitan dar un cierre adecuado a las investigaciones que actualmente se adelantan en contra de postulados y desmovilizados”, pero que en el articulado no cuenta con un desarrollo de sus funciones, ni se percibe su relación con la implementación del Acuerdo de paz de cara precisamente a los mecanismos transicionales o transitorios de justicia contemplados en él. También la parte motiva del Decreto Ley 898 reconoce la necesidad de fortalecer el ejercicio eficiente de la acción de extinción de dominio a cargo de la Fiscalía General de la Nación, lo cual incide directamente en la implementación del punto 1 del Acuerdo Final, “toda vez que la acción de extinción de dominio será una de las fuentes del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral que el Gobierno pretende distribuir gratuitamente”. En respuesta a dicho reconocimiento, el Decreto crea en la Delegada para las Finanzas Criminales una pluralidad de dependencias, a saber: (a) la Dirección Especializada contra el Lavado de Activos, (b) la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio, y (c) la Dirección Especializada de Investigaciones Financieras. También sobresalen en este cometido, los contenidos del Decreto Ley orientados a fortalecer la presencia territorial de la Fiscalía. A pesar de lo anterior, el Decreto Ley 898 en su Título II sobre “reorganización administrativa” omite establecer estrategias, mecanismos, medios o medidas para garantizar la articulación de la Fiscalía con la Comisión Nacional de Garantías de 20
Seguridad y para fortalecer su participación en la misma, con lo cual, no contribuye a desarrollar el punto 3.4.3. Por otro lado, el título analizado solamente hace mención a la protección de los líderes/as y defensores/as de que tratan los Puntos 2.1.2.1 y 2.1.2.2 cuando incluye dentro de la estructura de la Fiscalía, la Unidad Especial de Investigación a que refiere el punto 3.4.4., de manera que los puntos destacados no se ven implementados de manera concluyente en el Decreto como sostiene su exposición de motivos, como si podrían verse reflejados en cierta medida en el Título I del Decreto Ley analizado. En tercer lugar, a pesar que se plantea el fortalecimiento y reorganización de las funciones misionales en nuevas delegadas de la Fiscalía, o en algunas que existían previamente pero tuvieron un cambio de nombre en el Decreto Ley, su título II no establece medidas o estrategias de coordinación de la Fiscalía con el Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la Política, de manera que el Decreto no implementa ni contribuye a materializar el punto 3.4.7 del Acuerdo, como sostiene su parte motiva. El título de reorganización administrativa tampoco recoge las obligaciones que el Acuerdo de Paz establece en cabeza de la Fiscalía en relación con el componente de justicia desarrollado por la Jurisdicción Especial para la Paz (punto 5.1.2) ni establece como función, misión, atribución o competencia de ninguna de sus delegadas (nuevas, anteriores o con cambio de nombre) la de facilitar la persecución de los bienes de las FARC-EP que permitan una reparación material de las víctimas (punto 5.1.3.7.). Ahora bien, el fortalecimiento de capacidades de investigación y acusación de la Fiscalía que en cierta medida justificaría su reorganización administrativa en el marco de la vía rápida para la implementación del Acuerdo de Paz, no refleja tampoco algunos de los elementos excepcionales, temporales o transitorios y de transición que son necesarios para, entre otros cometidos, garantizar la debida articulación de la Fiscalía con el SVJRNR establecido en el punto 5 del Acuerdo de Paz. Si bien se crea una dependencia denominada “dirección de justicia transicional” que podría suponerse como la instancia de articulación externa e interna en la materia, a ésta el Decreto no le establece funciones ni fue creada como una instancia de alto nivel (del despacho del Fiscal General, por ejemplo) sino como una dependencia de dos delegadas. Así, el Decreto Ley no establece obligaciones, funciones o preceptos encaminados a garantizar la articulación de la Fiscalía con la Unidad Especial de Investigación de la Jurisdicción Especial para la Paz - JEP (Punto 5.1.2.). Tampoco desarrolla el deber de presentación de informes a la Sala de reconocimiento de verdad y responsabilidad y de determinación de los hechos y conductas de la JEP, ni el deber de compulsas de copias que le hayan sido remitidas por la jurisdicción de Justicia y Paz creada por la Ley 975 del 2005, para que por la JEP se determine si las conductas relacionadas son de su competencia, ni tampoco el deber de remitir a la JEP la totalidad de investigaciones que tenga sobre los hechos y conductas de su competencia, contemplados también en el punto 5.1.2. El Decreto Ley tampoco desarrolla el deber de la de Fiscalía de prestar apoyo a los órganos del SVJRNR cuando se le solicite, en términos de articulación interinstitucional o de colaboración armónica, o cooperación orgánica. Tampoco desarrolla el 21
fortalecimiento de la coordinación de la Fiscalía General de la Nación con el Gobierno nacional para el impulso y seguimiento, caso por caso, a las denuncias e investigaciones por violaciones a los derechos de los defensores y defensoras de derechos humanos. Se harán informes públicos de avance cada tres meses (Punto 5.2.2.). Finalmente, a pesar que su parte motiva lo presenta como un instrumento de implementación del Acuerdo de Paz en lo que atañe a la Fiscalía General de la Nación, el decreto omite en su articulado sobre reorganización administrativa de dicha entidad, desarrollar o implementar el deber de la Fiscalía de solicitar preclusión en casos de delitos objeto de amnistía o indulto, su obligación de coordinar con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y los responsables del procedimiento de dejación de armas, la expedición de las providencias o resoluciones necesarias para no demorar los plazos establecidos para concluir dicho proceso de dejación de armas, y su obligación institucional de garantizar la persecución de los bienes de las FARC-EP, de los agentes del Estado y de miembros de estructuras paramilitares o sucesoras, incluyendo a sus financiadores y beneficiarios, que permitan una reparación material de las víctimas (punto 5.1.3.7).
CONCLUSIONES Y SOLICITUDES Se precisa que la Corte Constitucional declare la constitucionalidad condicionada del Título I del Decreto Ley 898 de 2017, en el sentido de que se incorpore al mismo aquellos contenidos que se encuentran en el Acuerdo de Paz y que no fueron recogidos íntegramente en la norma analizada, a pesar que esta refleja en un porcentaje significativo lo establecido en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final. Por su parte, el capítulo II del Título I del Decreto no refleja el enfoque territorial del Acuerdo de Paz, desatendiendo criterios territoriales para la priorización de objetivos de la Unidad creada en el Decreto Ley 898 que resultan transversales a varios puntos del acuerdo mismo.Complementariamente, dicho capítulo omite profundizar en la investigación y acusación por parte de la Fiscalía sobre los vínculos de terceros con las organizaciones criminales a que hace referencia el punto 3.4.4 del Acuerdo de Paz, omitiendo a su vez destacar metodologías de investigación, mecanismos probatorias y de indagación para determinar las relaciones económicas y políticas entre sujetos aparentemente legales o grises (que actúa entre la legalidad y la ilegalidad) y las redes de poder y acción criminal de las estructuras armadas de que trata el punto 3.4.4 con el objetivo de contribuir a la verdad. Por estas razones, dicho capítulo debe ser declarado inconstitucional o amerita una decisión de exequibilidad condicionada a que la normativa refleje dichos aspectos. Finalmente, en tanto es cuestionable la relación de conexidad entre el título II del Decreto Ley 898 de 2017 y el Acuerdo de Paz, en todos aquellos contenidos que se han destacado en la presente intervención en los que sin fortalecerse las capacidades de investigación y acusación de la Fiscalía para responder a sus roles en las instancias, mecanismos y sistemas creados o fortalecidos por el Acuerdo de Paz, ni plantearse estrategias o preceptos que garanticen la articulación de dicha entidad con las instancias de implementación del propio Acuerdo, se lleva a cabo una reestructuración significativa de la entidad en términos funcionales y orgánicos, lo que incluye una sensible modificación de la planta de personal con supresión de cargos, se 22
solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de dicho título. De la honorable Corte Constitucional,
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