Bogotá, Junio de 2017
Honorables Magistrados Corte Constitucional Colombiana E. S. D. Atención: Honorable Magistrado Dr. Alejandro Linares Cantillo Referencia: Intervención Ciudadana en el proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 903 de 2017 Expediente: RDL 0035
MARCO ALBERTO ROMERO SILVA, Director, FERNANDO VARGAS VALENCIA, Coordinador del Equipo Nacional de Incidencia Jurídica, INGRID PAOLA HURTADO, Coordinadora del equipo de tierras, CARLOS ENRIQUE NÚÑEZ, LUIS FERNANDO SÁNCHEZ, EMILIO LAGOS BRUCE y JOSUÉ DAVID SOTO, analistas del Equipo Nacional de Incidencia Jurídica de la CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO – CODHES, identificados como aparece al pie de nuestras firmas, respetuosamente nos permitimos presentar esta INTERVENCIÓN CIUDADANA, mediante la cual alertamos al Alto Tribunal sobre la Inconstitucionalidad parcial del Decreto Ley 903 de 2017, por incumplir con el requisito de conexidad con el Acuerdo de paz de noviembre de 2016, de conformidad con el Acto Legislativo 01/2016. INTRODUCCIÓN El presente proceso constitucional tiene por objeto, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 2o del Acto Legislativo 1 de 2016, la revisión de constitucionalidad por parte de la Honorable Corte Constitucional del Decreto Ley 903 de 2017 por el cual “se dictan disposiciones sobre la realización de un inventario de los bienes y activos a disposición de las FARC EP”. Para realizar el análisis, la presente intervención se articula alrededor de tres ejes: a) La exposición del contenido del Acuerdo de paz y las normas constitucionales sobre la materia; 1
b) la comparación de los contenidos del Acuerdo de paz, el Acto Legislativo 01 de 2017 y el Decreto Ley 903 de 2017 para determinar su conexidad y el cumplimiento del deber de autenticidad; c) la revisión constitucional en estricto sentido del Decreto Ley 903/2017. 1.
CONTENIDO DEL ACUERDO DE PAZ CONSTITUCIONALES SOBRE LA MATERIA
Y
DE
LAS
NORMAS
A través del Decreto con fuerza de Ley No. 903 de 2017, el Presidente de la República expide “…disposiciones sobre la realización de un inventario de los bienes y activos a disposición de las FARC EP”, lo cual es presentado como cumplimiento a lo dispuesto en el Sub Punto 5.1.3.7 del Acuerdo Final de Paz. Mediante este decreto, también se crea un patrimonio autónomo dependiente del Departamento Administrativo de la Presidencia que administrará los bienes y activos entregados por las FARC- EP (junto con sus mecanismos de gobierno y administración), y dispone la finalidad que deberá darse a los activos y recursos entregados. El sub punto 5.1.3.7 del Acuerdo de Paz, establece lo siguiente: “Durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de Armas, representantes autorizados de esta organización acordarán con representantes del Gobierno Nacional los procedimientos y protocolos para inventariar todo tipo de bienes y activos incluidos en lo que se ha venido denominando recursos para la guerra e informar sobre los mismos, todo ello conforme a lo establecido en el subpunto 3.1.1.3 "Suministro de Información" del Acuerdo de Cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo y Dejación de Armas. Conforme a lo establecido en este Acuerdo, las FARC-EP procederán a la reparación material de las víctimas, con los bienes y activos antes mencionados, en el marco de las medidas de reparación integral, observando los criterios establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a los recursos de guerra. Los bienes y activos que no hayan sido inventariados una vez concluido el proceso de dejación de armas, recibirán el tratamiento que establece la legislación ordinaria. Los términos y procedimientos para esa reparación material serán precisados en el marco de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final. En todo caso, la aprobación y puesta en marcha de las anteriores medidas no podrá suponer limitación, anulación o restricción de los derechos actualmente adquiridos de las víctimas". (Destacados fuera de texto)
El Artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, dispone la investigación y juzgamiento de los delitos continuados (capítulo V, titulo X Código Penal), cometidos sobre bienes o activos que no se hayan inventariado durante la permanencia de las FARCEP en las zonas veredales de transición (condicionado a “actos de ejecución” después de 2
la realización del inventario). Igualmente, dispone el artículo Ibídem el juzgamiento por la jurisdicción ordinaria de los no combatientes, financiadores o agentes del Estado, sobre conductas cometidas respecto a bienes inmuebles adquiridos mediante despojo o abandono forzado (capítulo V, titulo X Código Penal), condicionado a la realización de actos de ejecución después de entrar en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2017. También el Acto Legislativo 01 de 2012 (mejor conocido como Marco Jurídico para la Paz), dispone en su artículo primero, lo siguiente: “Los instrumentos de justicia transicional serán excepcionales y tendrán como finalidad prevalente facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación... (…) En cualquier caso, el tratamiento penal especial mediante la aplicación de instrumentos constitucionales como los anteriores estará sujeto al cumplimiento de condiciones tales como la dejación de las armas, el reconocimiento de responsabilidad, la contribución al esclarecimiento de la verdad y a la reparación integral de las víctimas, la liberación de los secuestrados, y la desvinculación de los menores de edad reclutados ilícitamente que se encuentren en poder de los grupos armados al margen de la ley.” (Subrayado fuera de texto).
2.
COMPARACIÓN DE LOS CONTENIDOS DEL ACUERDO DE PAZ, EL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2017 Y EL DECRETO LEY 903 DE 2017 PARA DETERMINAR SU CONEXIDAD Y EL CUMPLIMIENTO DEL DEBER DE AUTENTICIDAD ACUERDO DE PAZ
4.3.2.: Respecto de bienes originados en el narcotráfico se dispone ajustes normativos e institucionales promoviendo: “… la destinación de bienes y capitales objeto de extinción en apoyo a los planes y programas contemplados en el Acuerdo Final.” 3.1.1.3.: Contempla el suministro de datos gradual por parte de las FARC EP, que faciliten:
ACTO LEGISLATIVO 01/2017
DECRETO- LEY 903/2017
No lo contempla.
No lo contempla.
No lo contempla.
No lo contempla.
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1. La labor del mecanismo de monitoreo y verificación. 2. Presupuesto y logística. 3. Seguridad y dispositivos en terreno. 4. Cumplimiento de tareas inherentes a l proceso de CFHBD. 5. Dejación de armas. 6. reincorporación vida civil. 5.1.3.7.: Contempla el compromiso de las FARC- EP de contribuir a la reparación material de las víctimas (incluida la integral), basado en los hechos identificados por la JEP. 5.1.3.7.: Durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de Armas, representantes autorizados de esta organización acordarán con representantes del Gobierno Nacional los procedimientos y protocolos para inventariar todo tipo de bienes y activos incluidos en lo que se ha venido denominando recursos para la guerra e informar sobre los mismos, todo ello conforme a lo establecido en el sub punto 3.1.1.3 “Suministro de Información” del Acuerdo de Cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo y Dejación de Armas.
5.1.3.7.: Conforme al Acuerdo, las FARC-EP procederán a la reparación material de las víctimas, con sus bienes y activos, en el marco de las medidas de reparación integral, observando los criterios establecidos por la
El artículo 5 transitorio dispone que para acceder al tratamiento especial de la JEP, es necesario reparar a las víctimas (entre otras exigencias).
No lo contempla.
No lo contempla.
El artículo 1 dispone que durante la elaboración de un inventario definitivo de bienes y activos de las FARC- EP que debe coincidir con la expiración de la existencia jurídica de las zonas veredales y puntos transitorios.
El parágrafo del artículo 18 transitorio, dispone la improcedencia de acciones judiciales contra los beneficiarios de amnistías o indultos, que tengan por finalidad la reparación de las víctimas. Pero afirma que
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El artículo 2 señala que una vez realizado el inventario de bienes y activos, debe entregarse formalmente a través del mecanismo de la misión de la ONU y el mecanismo de monitoreo y verificación, que los harán llegar al gobierno nacional. Cuando dichos bienes se incorporen al patrimonio autónomo que dispone crear el decreto, se entiende concluido el proceso de dejación de armas, y la terminación de todas las actividades propias del conflicto armado. Está contemplado en el artículo 4 (ver infra)
jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a los recursos de guerra. 5.1.3.7.: Los bienes y activos que no hayan sido inventariados una vez concluido el proceso de dejación de armas, recibirán el tratamiento que establece la legislación ordinaria.
éstos, deben contribuir a la reparación de las víctimas.
No lo contempla.
El artículo 5 transitorio señala el juzgamiento por la jurisdicción ordinaria de los no combatientes, financiadores o agentes del Estado, sobre conductas cometidas respecto a bienes inmuebles adquiridos mediante despojo o abandono forzado (capítulo V, titulo X Código Penal), condicionado a la realización de actos de ejecución después de entrar en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2017. No lo contempla.
5.1.3.7.: Dispone que los términos y procedimientos para la reparación material deberán ser precisados en la CSIVI.
5.1.3.7.: La aprobación y puesta en marcha de las medidas dispuestas no pueden suponer
El artículo 5 transitorio señala la investigación y juzgamiento de delitos continuados, (capítulo V, titulo X Código Penal), respecto de los bienes o activos que no sean inventariados, siempre que se den actos de ejecución después de la realización del inventario.
No lo contempla.
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El artículo 2 dispone una remisión al artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, señalando que la tenencia, uso y usufructo colectivo o individual de los bienes, enseres y valores referidos en el inventario y que sean transferidos al patrimonio autónomo por crearse, no da lugar al ejercicio de acción penal alguna por la jurisdicción ordinaria (referidos a actos de ejecución anteriores a la entrega del inventario). No lo contempla.
El artículo 4 señala que los bienes entregados tendrán por destino la reparación material de las víctimas, “en el marco de las medidas de reparación integral y la implementación de los programas contemplados en el punto 3.2.2 del Acuerdo Final.” (Este punto se refiere a las medidas de reincorporación económica y social de los integrantes de las FARC- EP, por lo cual, no es asimilable a la reparación de las víctimas). El artículo 5 dispone igualmente no transgredir los
limitación, anulación o restricción de los derechos actualmente “adquiridos” de las víctimas. No lo contempla.
derechos actualmente adquiridos de las víctimas.
No lo contempla.
Dispone en el artículo 3 la creación de un “fondo de víctimas”, que administre los bienes inventariados y entregados por las FARC- EP (monetizados o no). El fondo requiere la existencia de un patrimonio autónomo que dependerá del departamento administrativo de la Presidencia. Por contrato fiduciario se dispondrá: i) la administración de tales bienes y recursos, ii) el destino a dárseles, iii) Los criterios a tener en cuenta para monetizar los bienes y acciones recibidos. Se dispone que dicho fondo debe ser gobernado por un consejo fiduciario, el que debe constituir el Gobierno nacional por recomendación de la CSIVI. Se señala que la administración del fondo fiduciario corresponde a la entidad que designe el Gobierno nacional conforme a la normativa. Se autoriza al gobierno para reglamentar los términos que permitan la transferencia de los bienes a tal patrimonio autónomo.
3.
LA REVISIÓN CONSTITUCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO DEL DECRETO LEY 903 DE 2017
3.1. Ausencia de unidad de materia del Decreto Ley 903 de 2017 De la lectura general del Decreto Ley estudiado, se desprende lo siguiente: a) Este tiene por título: “Por el cual se dictan disposiciones sobre la realización de un inventario de los bienes y activos a disposición de las FARC EP". 6
b) En sus consideraciones se cita al Acuerdo de paz, y en particular al punto 5.1.3.7. que dispone la necesidad de inventariar los bienes y activos de las FARC- EP. Este punto obliga al Gobierno nacional a expedir este tipo de normativas, previa garantía de participación amplia y suficiente de las víctimas, circunstancia que no se ve reflejada en la parte motiva del mismo. c) Consta de seis artículos, a saber: Artículo primero: Señala que deberán elaborarse los inventarios de bienes por parte de las FARC- EP, los que deben coincidir con la finalización de las zonas veredales transitorias de normalización y puntos transitorios de normalización. Artículo segundo: Dispone la entrega del inventario señalado, a la misión de verificación de la ONU y al mecanismo de monitoreo y verificación, quienes deben entregarlo al Gobierno nacional (ello implica la dejación plena de armas y la terminación de las actividades y conductas propias del conflicto). Artículo tercero: Crea un patrimonio autónomo dependiente del departamento administrativo de la Presidencia de la República, para administrar los bienes y activos entregados por las FARC- EP. Señalando como se gobernará y administrará el mismo. Artículo cuarto: Dispone una doble finalidad para los recursos y activos que integran el fondo. Artículo quinto: Reitera la “no regresividad” en materia de derechos de las víctimas. Artículo sexto: Dispone la vigencia del fondo. De lo anteriormente expuesto, se tiene que el Decreto- Ley 903/2017 carece de unidad de materia, dado que desde su título y en sus consideraciones aludidas al sub punto 5.1.3.7 del acuerdo de paz, se ha dejado en claro que dicha norma regula el “procedimiento y protocolos” para la realización de inventarios de bienes y activos por parte de las FARCEP, cuando el decreto en realidad hace ello en sus artículo 1 y 2, pero en sus artículos tercero y cuarto, determina cual será la destinación de dichos bienes y crea un mecanismo para administrarlos, aspectos que no pueden reducirse ni entenderse conexos causal, teleológica, temática o sistemáticamente a los procedimientos y protocolos para la elaboración y entrega de un inventario (máxime cuando la administración y gobierno de tales bienes es un aspecto temporalmente posterior a su inventario y entrega, y no se agota en un momento como la elaboración y entrega de inventarios sino que se extiende más allá en el tiempo). Al respecto, la Honorable Corte ha dicho que “tratándose de la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guarden relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate”. (Sentencia C- 147 de 2015). En este 7
sentido, se llama la atención sobre que los artículos 3 y 4 del Decreto 903 de 2017, en realidad no se restringen a temas procedimentales o de protocolo para la elaboración de los inventarios de bienes y activos a entregarse por parte de las FARC- EP, sino que SUBROGAN PARCIALMENTE los artículos 54 de la ley 975 de 2005 y 177 de la Ley 1448 de 2011, que ya habían creado un fondo que recibiera: “… todos los bienes o recursos que a cualquier título se entreguen…”, una forma de administrarlos, y una destinación para estos. De tal suerte que se puede afirmar que el Decreto Ley 903 de 2017 desborda la conexidad propia de la unidad de materia, al regular aspectos extraños al mismo, que van hasta la modificación del andamiaje institucional ya existente en materia de administración de los recursos entregados por los victimarios del conflicto armado. Además se expide en incumplimiento del mandato establecido en el Acuerdo final de Paz para el Gobierno nacional, de garantizar la participación amplia y suficiente de las víctimas en este tipo de normas que reforman leyes como la 1448 de 2011. Aún más grave, no debe perder de vista la honorable Corte Constitucional que el Acuerdo de Paz no prevé la derogación, suplantación o eliminación del Fondo de Reparaciones de Víctimas, sino que por el contrario, el sub punto 5.1.3.7 señala lo siguiente: “… En el marco del fin del conflicto el Gobierno se compromete a implementar las siguientes medidas acordadas: (…) Tomar todas las medidas necesarias para la financiación plena y efectiva de la Política de atención y reparación integral a víctimas, incluyendo el fortalecimiento del Fondo de Acuerdo Final Reparación para las Víctimas de la Violencia, la ampliación de sus fuentes de financiación y de los mecanismos de captación de recursos, así como la promoción de los mecanismos de participación y de veeduría como dispositivo de control de las víctimas sobre el Fondo...”
Dicha situación NO puede encajar en lo que se denomina “economía legislativa”, dado que la inclusión de elementos modificatorios del fondo de reparaciones de las víctimas de la ley 975 y 1448 que alteran una de sus fuentes de financiamiento, NO obedece a exigencias especificas del Acuerdo de paz ni fue argumentada tal situación en la parte motiva o considerandos del Decreto Ley objeto de análisis en la presente intervención. En este contexto de justificación, el Decreto- Ley explica la necesidad de establecer los protocolos y procedimientos para la elaboración y entrega de los inventarios de los bienes y activos por parte de las FARC- EP, pero no la restructuración o modificación del Fondo de reparación para las víctimas, afectando sus fuentes de financiamiento mediante una modificación expresa de las leyes 975 y 1448, y el compromiso del Gobierno nacional de fortalecer tal fondo. En juicio de CODHES, se ha desbordado la unidad de materia en dicho aspecto, por lo cual se solicitará respetuosamente a la Honorable Corte, como solicitud principal, declare 8
inconstitucional el Decreto Ley 903 de 2017 por dichas razones. 3.2. Falta de conexidad del Decreto Ley 903 de 2017 con el Acuerdo de Paz La Honorable Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “…No puede invocarse la habilitación para expedir decretos con fuerza de ley si estos no tienen una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo final. Aún más, dentro de ese ámbito, el Presidente de la República no puede emitir cualquier clase de legislación extraordinaria… en la implementación del Acuerdo final, la rama legislativa tiene competencia principal para legislar. Por tanto, se justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2 demandado solo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo correspondiente… Y, por último, fuera del campo del Acuerdo final, es el Congreso el competente para legislar.” (Sentencia C- 699de 2016).
En esta misma sentencia, también la Corte expresa: “…Los decretos ley que se profieran a causa del Acto Legislativo 1 de 2016 tienen control constitucional automático, posterior e integral. En desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento constitucional. Por su parte, el Congreso preserva las competencias de control político y jurisdiccional sobre el Gobierno y el Presidente de la República (CP arts 114, 174 y 178).” (Ibídem)
Ello responde a que como lo expresó la Corte, los dispositivos de justicia transicional que han permitido una alteración Constitucional temporal “… son objeto de un control político que se mantiene a pesar de esta alteración institucional limitada en el tiempo- y de un control jurídico que va más allá de un análisis meramente formal” (Sentencia C-160 de 2017), habiendo fijado el Congreso como constituyente derivado en el Acto Legislativo 01 de 2016 los presupuestos, límites y el sistema de controles a los que se somete el ejecutivo, entre los cuales se resalta que la Corte señaló que “los decretos expedidos en virtud del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 tienen un carácter instrumental y un objetivo preciso de acuerdo con el título de esa normativa, pues son herramientas jurídicas para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” (Ibídem). En este orden de ideas, el artículo 4 del Decreto Ley 903 de 2017, carece de Conexidad con el Acuerdo (elemento considerado como parte de los denominados “límites materiales” en la sentencia C- 160 de 2017), dado que la norma estudiada dispone que la destinación de los bienes y recursos inventariados y a trasladarse al “fondo de víctimas”, 9
tendrán por finalidad la “reparación material de las víctimas”, concepto que entiende desde dos aspectos: A. Marco de medidas de “reparación integral”: Se entendería que esto debería responder a los programas de reparación de la Ley 1448 y los propios que adelante la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). No sobra recordar que el Acuerdo de paz dispone en el sub punto 5.1.3.7. el compromiso de las FARCEP de contribuir materialmente a la reparación de sus víctimas, para lo cual deben entregar sus bienes. Dicho sub punto del acuerdo se refiere a dos aspectos distintos: a) Contribuir a la reparación en el marco de los hechos identificados por la JEP: Lo que implica una reparación dependiente de las actuaciones judiciales realizadas ante la JEP (más no reparación administrativa). b) Proceder a la reparación material de las víctimas con sus bienes y activos en un marco de reparación integral: Observando criterios establecidos por la Corte Constitucional sobre “recursos de guerra” (no contempla un condicionamiento a la existencia de procesos judiciales, por lo cual podría extenderse en términos de programas administrativos de reparación). B. Implementación de programas contemplados en el punto 3.2.2. del Acuerdo de paz: El sub punto 3.2.2. contempla medidas para la reincorporación “económica y social” de los miembros de las FARC- EP. Este sub punto señala aspectos tales como: a) Constitución de una organización de economía social y solidaria (ECOMUN), a la cual podrán afiliarse los ex combatientes de las FARC- EP. b) La creación de un centro de pensamiento y formación política, que promueva la creación del futuro partido político de las FARC- EP. c) La creación el consejo nacional de reincorporación, integrado paritariamente por dos miembros de las FARC- EP y el gobierno nacional. La destinación de los fondos a las medidas del sub punto 3.2.2., constituye una transgresión al Acuerdo de paz, al Acto Legislativo 01 de 2017 y al Acto Legislativo 01 de 2012, en la medida que como fue ya expuesto, estos programas tienen por principal beneficiario a las FARC- EP y sus ex integrantes (individual y colectivamente considerados), con lo cual, se beneficia dicha organización y sus excombatientes de los recursos que ellos han entregado. Por el contrario, el Acuerdo de Paz dispone que la entrega de esos bienes está destinada a la reparación material de las víctimas (no a la reincorporación social y económica de los victimarios), de esta manera se asimila una y otra finalidad, en desmedro de los derechos de las víctimas. 10
Por ende, esta disposición constituye una implementación violatoria del Acuerdo de paz y del propio Acto Legislativo 01 de 2017 que contempla en su artículo 5 transitorio el tratamiento penal especial de la JEP condicionado a la reparación de las víctimas, y el parágrafo del artículo 18 transitorio que señala la obligación de los combatientes beneficiarios de amnistías e indultos de contribuir a la reparación de las víctimas. De esta manera, la norma analizada confunde las medidas de reincorporación con las de reparación integral, y a los sujetos beneficiarios de tales medidas (victimarios con víctimas), cuando el Acuerdo de paz es completamente claro en haber señalado específicamente que dichos bienes se destinarias a favor de las víctimas para su reparación integral. También se viola el Acto Legislativo 01 de 2012 que contempla en su artículo 1 que los instrumentos de justicia transicional tendrán por finalidad garantizar en la mayor medida posible los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación (entre otras), lo que se pone en entre dicho al desfinanciar la política pública de reparación de las víctimas al destinar una de sus más elementales fuentes de financiamiento (bienes y activos entregados por los victimarios), a un fin distinto. Si bien es cierto que el sub punto 4.3.2. Contempla direccionar recursos a los planes y programas del Acuerdo de paz (en los cuales podrían caber los del sub punto 3.2.2.), el sub punto 4.3.2. solo lo contempla respecto de los bienes que actualmente son objeto de extinción de dominio, y no de los bienes que entregarían en un futuro las FARC-EP y que no se encuentran sometidos a este tipo de acciones. Por ello, es forzoso señalar que se carece de conexidad entre el Decreto Ley 903 de 2017 y el Acuerdo de Paz, por lo cual, esta norma desborda los límites materiales señalados por el Constituyente derivado para el uso del llamado “Fast Track”>, al otorgar una finalidad distinta a la contemplada en el Acuerdo de Paz a los bienes y activos entregados por las FARC- EP, razón por la cual, se solicita subsidiariamente a la Honorable Corte declarar inexequible la expresión: “…y la implementación de los programas contemplados en el punto 3.2.2 del Acuerdo Final” contenida en el artículo 4 del Decreto Ley 903 de 2017.
4. DESMEDRO O MENGUA DE LOS DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS El Decreto Ley 903 de 2017 contempla la creación de un “fondo de víctimas” en su artículo tercero (mencionándolo también en sus artículos 2 y 4), contemplando también aspectos referentes a un patrimonio autónomo y mecanismos para administrarlo. Estas particularidades son situaciones no previstas en el Acuerdo de paz, el cual dispuso lo contrario, al establecer expresamente, como ya se ha mencionado en líneas anteriores, el fortalecimiento del “Fondo para la Reparación de las Víctimas” de que trata el artículo 177 de la Ley 1448 de 2011. 11
El Acuerdo de paz contempla que las partes deberían acordar los procedimientos y protocolos para inventarios los bienes y activos, pero no dispuso la creación de un fondo para administrarlos (máxime cuando ya existe el Fondo para la Reparación de las Víctimas como producto de la modificación del fondo contemplado en el artículo 54 de la ley 975 de 2005, a través del artículo 177 de la 1448). Por ende, este mecanismo excede los contenidos del Acuerdo que no lo vislumbró, lo cual resultaba razonable en tanto no se requería de la existencia paralela de otras burocracias e instrumentos financieroadministrativos para poder acopiar bienes y activos cuya finalidad sea reparar a las víctimas, a no ser que la destinación exclusiva de dichos bienes sea otra, lo cual también llevaría al traste lo acordado en la materia. La norma objeto de análisis, también dispone que el encargo fiduciario se dará a través de una entidad que recomiende la CSIVI, ente en el cual tiene asiento las FARC- EP. Ello no fue contemplado en el Acuerdo de paz ni en el Acto Legislativo 01 de 2017, resultando altamente inconveniente al continuar teniendo algún grado de incidencia los responsables de daños ocasionados en el marco del conflicto armado, sobre los bienes que deben destinarse a la reparación integral de las víctimas. Las normas analizadas evidencian regresividades en materia del derecho a la reparación de las víctimas en su contenido indemnizatorio, en la medida que el artículo 54 de la ley 975 de 2005 (modificado por el artículo 177 la ley 1448 de 2011), dispone que el fondo se integra entre otros, por los bienes o recursos que a cualquier título se entreguen por las personas o grupos armados organizados ilegales. De esta manera, el Decreto Ley 903 de 2017 se hace regresivo al establecer un destino diferente de los bienes entregados por las FARC- EP (reincorporación económica y social miembros FARC- EP) y un mecanismo oneroso y de detrimento de tales recursos (configurar otro fondo, con gastos de administración y costos burocráticos diversos al fondo de reparaciones de las leyes 975 y 1448). De esta manera, se genera el riesgo de des-financiación de los programas de reparación a víctimas, poniendo en peligro la sostenibilidad y eficiencia de los mismos, máxime cuando el propio Acuerdo de paz en el sub punto 5.1.3.7 dispuso el fortalecimiento del fondo de reparaciones, y no su desmantelamiento o su reducción mediante la creación de fondo paralelos que entrarían a competir con éste en las fuentes de financiación que tendrían por origen la entrega por parte de una de las partes firmantes del Acuerdo de paz. Estos aspectos además de carecer de conexidad con el Acuerdo, constituyen una fuente de detrimento a los exiguos recursos actualmente existentes para la reparación integral de las víctimas, dado que se crean múltiples fondos con diversos gastos administrativos y de funcionamiento. Tales recursos podrían ser utilizados más eficientemente si se 12
destinan al Fondo para la Reparación de las Víctimas creado por la ley 975 y reiterado por la ley 1448 (que lo reformó adicionando nuevas fuentes de financiación), previo fortalecimiento del mismo, al minimizar costos administrativos, burocráticos y valerse de la experiencia ya acumulada al respecto por quienes desempeñan tal labor. En este aspecto, se sugiere a la Honorable Corte Constitucional recordar que a pesar que el propio Decreto Ley 903/2017 establece en su artículo 5 que “la puesta en marcha de las medidas contempladas en esta norma no podrá suponer limitación, anulación o restricción de los derechos actualmente adquiridos de las víctimas”, lo que en cierta medida reitera lo señalado en el sub punto 5.1.3.7 del Acuerdo Paz, el propio Decreto analizado se contradice al reformar y alterar las fuentes de financiamiento para la reparación integral a las víctimas mediante la destinación de los bienes y activos entregados por los responsables de las violaciones no a su reparación, sino a medidas de reintegración social y económica para los victimarios, menguando, o restringiendo significativamente este derecho fundamental de las víctimas.
5. OMISIONES LEGISLATIVAS DEL DECRETO 903/2017 Es preciso reiterarle a la Corte Constitucional que del análisis comparativo del Decreto Ley 903 de 2017 frente al Acuerdo de Paz y el Acto Legislativo 01 de 2017, se advierten varias omisiones legislativas siendo particularmente relevante, la ausencia de referencia alguna a la relación de los bienes y activos entregados por las FARC- EP y su consideración dentro de la JEP. En este sentido, el Acuerdo de paz (Sub punto 5.1.3.7), contempló el compromiso de las FARC- EP de contribuir materialmente a la reparación integral de las víctimas basado en los “hechos identificados por la JEP”, mediante el establecimiento de la reparación a las víctimas, en el Artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 , como requisito de los miembros de esta organización armada para acceder a los tratamientos especiales de la JEP (junto con otros requisitos adicionales y complementarios). Estos aspectos no fueron tenidos en cuenta por el Presidente de la República en el Decreto Ley 903 de 2017, al no contemplar su integración con la JEP, a pesar que es el resarcimiento integral de las víctimas una de las finalidades fundamentales y programáticas del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición en el que se inserta la JEP (SIVJRGNR en los términos del Acto Legislativo 01 de 2017) o de los mecanismos de justicia transicional a adoptarse (en el lenguaje del Acto Legislativo 01 de 2012).
CONCLUSIONES Y SOLICITUDES Por las razones esgrimidas con anterioridad, se precisa que la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad del Decreto- Ley 903/2017, dado que este carece de unidad 13
de materia, sus artículos 2 (parcialmente), tercero y cuatro carecen de conexidad con el Acuerdo de Paz, y además existen graves omisiones legislativas de las cuales es necesario llamar la atención al honorable tribunal y al Gobierno nacional. Finalmente, se hace necesario advertir respetuosamente a la Corte sobre la política sistemática del Gobierno nacional de desfinanciar los programas de reparación a las víctimas, estrategia de la cual hace parte el Decreto ley 903 de 2017, y con la cual se pone en serio riesgo de fracaso la política de atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado a pesar de la enorme oportunidad que ofrece el escenario del postconflicto armado inherente a la implementación del Acuerdo Final de Paz de noviembre de 2016. Lo anterior puede advertirse de aspectos tales como: a) Establecer en la normativa de implementación la no procedencia de acciones judiciales para que las víctimas obtengan indemnizaciones de amnistía, indulto o renuncia a la persecución penal, en desmedro de lo consagrado en el Acuerdo de Paz (sub punto 5.1.3.7). b) Establecer la exclusión de la acción de repetición y del llamamiento en garantía para los miembros de la Fuerza Pública, desplazando la responsabilidad de la reparación material de manera principal al Estado (Cfr. Ley 1820 de 2016). c) La reducción de la reparación integral a los términos de la ley 1448 de 2011, excluyendo la complementariedad de la reparación judicial del SIVJRGNR. d) La destinación parcial de bienes y activos entregados por la FARC- EP a programas para la reintegración social y económica de los victimarios, y no para la reparación integral de las víctimas como lo contempla el Acuerdo de Paz. e) El reiterado condicionamiento de la reparación de las víctimas a los términos de la sostenibilidad fiscal, entendida esta en términos absolutos y preponderantes, contraviniendo, entre otros, los postulados de la sentencia C753 de 2013. f) El creciente otorgamiento de competencias desde el nivel nacional a los entes territoriales en materia de víctimas, sin otorgar los recursos para ellos o contemplar medidas de compensación financiera a los municipios con mayores dificultades presupuestales en el marco de un sistema integral de corresponsabilidad entre la Nación-Territorio. g) La inclusión en el borrador de decreto- ley para la modificación de la ley de víctimas, de una disposición que otorga la competencia a los entes territoriales de incluir y financiar con recursos propios programas de indemnización para las víctimas (observando que más del 90% de los municipios en Colombia son de sexta categoría y que en términos financieros raya con lo imposible cumplir con ello). Por lo anterior, y desde la perspectiva de la centralidad de los derechos de las víctimas en la implementación del Acuerdo de Paz, se le solicita a la Corte Constitucional tomar 14
las decisiones del caso haciendo la advertencia de lo transversal y esencial que resulta la garantía de financiamiento pleno y suficiente a los programas de reparación a las víctimas, y particularmente reiterar el compromiso adquirido por el Gobierno nacional de fortalecer el Fondo de reparaciones y de las FARC- EP de contribuir a reparar materialmente a las víctimas (en la lógica de asunción del Estado de una responsabilidad subsidiaria según el sub punto 5.1.3.7 del Acuerdo).
De la honorable Corte Constitucional,
MARCO ROMERO SILVA C.C. 79.291.141 de Bogotá Director General
FERNANDO VARGAS VALENCIA C.C. 80.766.376 de Bogotá Coordinador de Incidencia Jurídica
INGRID PAOLA HURTADO C.C. 1.018.419.290 de Bogotá Coordinadora del Equipo de Tierras
CARLOS ENRIQUE NÚÑEZ C.C. 79.804.781 de Bogotá Analista de Incidencia jurídica
LUIS FERNANDO SÁNCHEZ C.C. 1.019.028.991 de Bogotá Analista de Incidencia jurídica
EMILIO LAGOS BRUCE C.C. 2.234.946 de Ibagué Analista de Incidencia Jurídica
JOSUÉ DAVID SOTO C.C. 1.085.280.524 de Pasto Asistente de investigación en Incidencia jurídica
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