Víctimas en el exterior. Población exiliada y refugiada by CODHES

VÍCTIMAS EN EL EXTERIOR, POBLACIÓN EXILIADA Y REFUGIADA: GARANTÍAS PARA LOS DERECHOS EN EL MARCO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PAZ ENTRE EL GOBIERNO DE COLOMBIA Y LAS FARC-EP

10 Papeles para la Incidencia No. 10

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES Programa de Participación y Reparación Colectiva a las Víctimas Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES Programa de Participación y Reparación Colectiva a las Víctimas en Colombia Papeles para la Incidencia No. 10 Marco Romero Silva Director CODHES Editor de la Serie Jorge Durán Pinzón Director del Programa Documento elaborado por: Camila Espitia Fonseca (Capítulos 2, 3, 5 y 6) Investigadora en migraciones forzadas y refugio Juan Carlos Villamizar (Introducción y capítulos 1, 4 y 6 parcial) Asesor de incidencia en Víctimas en el Exterior Con aportes de: Fernando Vargas Valencia Coordinador del Equipo Jurídico de Incidencia Comunicaciones Francy Barbosa Maldonado Oficial de Información Pública Claudia Ortiz Munar Asistente Técnica Nacional de Comunicaciones Diagramación Reves Diseño Ltda. | contacto@revesdiseno.com Impreso en Colombia @Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES Junio de 2017 Descargar gratuitamente esta publicación en www.codhes.org La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES- es una organización no gubernamental de carácter internacional que promueve la realización y vigencia integral de los derechos humanos de las víctimas en Colombia. Integrantes de la Asamblea: Patricia Tobón, Roberto Vidal, Fabio Lozano, Marco Romero, Rikard Nordgren, Luis Jorge Garay, Darío Fajardo, Andrés Pérez, Bibiana Ortiz, Ralf Oetzel, Héctor Fajardo, Helmer Quiñones.

Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos son responsabilidad de CODHES y no reflejan necesariamente las opiniones de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.

CONTENIDO 5 7 11

INTRODUCCIÓN 1. El Acuerdo de Paz con enfoque extraterritorial: La paz también es con las víctimas en el exterior 2. Aproximaciones para conocer quién es la población víctima en el exterior, refugiada y exiliada

13 ¿Quiénes son los refugiados y las víctimas en el exterior?

29 31 35 37 59

3. Acuerdo 1. “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral” y las víctimas en el exterior 4. Acuerdo 2. Participación Política. Apertura democrática para construir la paz 5. Acuerdo 4. “Solución al problema de las Drogas Ilícitas” 6. Acuerdo 5. Hacia un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición - SIVJRNR- para las víctimas en el exterior y el exilio Anexo 1. Propuesta de Conferencia Internacional sobre Paz y Refugio – CER –

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INTRODUCCIÓN En Colombia, la sociedad ha tenido que probar en sucesivos procesos de negociación, entre grupos insurgentes y el Gobierno Nacional, la mayoría fallidos, que existía un reto previo al acto de deponer las armas: la profundización en el reconocimiento sobre los hechos violentos acaecidos en la confrontación armada, sus perpetradores y víctimas. En efecto, no era suficiente con la intención del desarme, sino que en el fondo, una Mesa de Negociación tenía la obligación de llevar a cabo un diálogo profundo para encontrar mecanismos que solucionaran las causas del conflicto armado y ubicaran en el centro de la discusión a las víctimas de la violencia. Tal y como se pudo constatar en los cinco años de negociación, terminó siendo un ejercicio de conceptualización donde se pudo advertir que muchas violaciones graves de derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) no habían sido tenidas en cuenta o reconocidas tanto como otras; cada cual las entendía a su manera, y que en general había un cierto “relativismo” en la interpretación sobre cómo asumir los compromisos internacionales para resarcir a las víctimas. Tal ha sido el caso de las víctimas en el exterior. Durante décadas, el exilio ha sido un fenómeno social escondido en otras categorías de movilidad humana, particularmente en la migración económica. Se habla de “Colombianos en el exterior” para referirse a quienes salieron del país, sin discriminación alguna del motivo por el cual lo hicieron. Incluso, entre la gente informada, el exilio se circunscribe a un tipo de persecución política, desconociendo otras formas de persecución presentes en el complejo entramado de las violencias internas y que son reconocidas y tipificadas por la Convención de Ginebra del 51 y posteriormente por los Acuerdos de Roma1. Tan sólo en los últimos años, y a propósito de la negociación en La Habana, emergen caracterizaciones más precisas de las víctimas del conflicto que tuvieron que abandonar el país. En cualquier caso, la mayoría resulta insuficiente, precaria, ajena a realidades regionales y sectoriales, sin particularidades como el país de acogida, el enfoque diferencial o el hecho victimizante. Ciertamente, en los últimos cinco años esta tendencia ha cambiado significativamente. Aun así, la sociedad colombiana y las Instituciones del Estado no conocen a ciencia cierta cuáles son los rostros de sus refugiados, exiliados y víctimas en el exterior, los dramas que los acompañan, las expectativas de su resarcimiento, ni las posibles vías para cerrar el ciclo del desplazamiento forzado trasfronterizo. Es tal el desconocimiento del exilio colombiano, que para este segmento de víctimas se ha configurado abiertamente un caso de memoricidio e historicidio2.

1 Artículo 7 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Naciones Unidas 1998. 2 Woodly Edson Louidor. (2016). Articulación del desarraigo en América Latina. Bogotá: Universidad Javeriana.

Si la característica en el desplazamiento forzado interno es el “no lugar”, el desplazamiento transfronterizo se caracteriza por el “no ser” y el “no lugar” de manera simultánea. La persona que es obligada a abandonar su país pierde la condición de espacialidad en relación a su territorio, lo pierde como lo ha perdido cualquier persona víctima de un desplazamiento forzoso interno. Sin embargo, al cruzar una frontera pierde una parte de su ciudadanía y su lugar en el imaginario colectivo, en la cotidianidad de la sociedad, en la historia que se construye a diario. Ya no está, ya no se le escucha, ya no se le ve, esa persona para la vida de un país ya no existe. No es una cuestión exclusivamente epistemológica, el Acuerdo de Paz hace un reconocimiento explícito de las víctimas en el exterior como sujetos de reparación, sin embargo, en Colombia no existe un asidero jurídico, una estructura institucional ni un contexto sociocultural que permitan la reglamentación y la implementación efectiva del punto referido a tal fin. El “no ser” supera una negación de carácter ontológico y se convierte en el principal obstáculo para el reconocimiento y la reparación integral de las víctimas en el exterior. Es tal el desfase en materia de política pública, que el exilio colombiano es más una carga que una oportunidad. Las dimensiones, que superan con creces los registros oficiales, se han convertido en un motivo de inquietud por considerar a estas víctimas un “peso muerto” en la endeble arquitectura institucional para el post-conflicto. La presencia de las propias víctimas en el escenario nacional, sus relatos incorporados a la memoria que se construirá desde la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad, su participación en los mecanismos diseñados para la ampliación y cualificación de la democracia, el retorno activo a través de todos los componentes de reparación suscritos en el Acuerdo, permitirán nuevos enfoques del papel que las personas exiliadas pueden jugar en la reconciliación de Colombia. Quienes se han acercado y estudiado el tema, pero sobre todo, quienes lo han vivido, saben que la experiencia vital de las y los refugiados, sus experticias y el acervo cultural de la travesía, son un valioso insumo para los retos que depara la implementación de lo acordado entre el Gobierno nacional y las FARC-EP en Noviembre de 2016. Este documento propone un enfoque que busca contribuir a interpretar e implementar el Acuerdo Final de Paz de noviembre de 2016 (en adelante Acuerdo Final o Acuerdo de Paz) a la luz de esa realidad extraterritorial, contrarrestando el impacto histórico que ha tenido el desarraigo en la población víctima dentro y fuera de frontera. La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES – entiende que el proceso de paz y la fase de implementación son una oportunidad para definir jurídicamente el hecho victimizante, ampliar el universo de víctimas, replantear la temporalidad, reformar las medidas de reparación integral y los procesos de retorno; y garantizar el acceso a la verdad y la justicia de las víctimas en el exterior, exiliados y refugiados. La implementación del Acuerdo Final de Paz solo tendrá éxito en tanto garantice los derechos de las víctimas en el exterior, se fortalezcan las garantías de no repetición y se faciliten soluciones duraderas para este significativo universo de víctimas, como es el caso de la integración local en los países de acogida y el retorno.

1. El Acuerdo de Paz con enfoque extraterritorial: La paz también es con las víctimas en el exterior

El Acuerdo de Paz entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP ha demostrado que no existen inamovibles políticos ni jurídicos para alcanzar la paz. A diferencia del intento fallido en la Mesa de negociaciones del Caguán, donde el objetivo consistía en integrar a la fuerza las demandas de las partes en los marcos preestablecidos, en La Habana se trató de crear e innovar. Así por ejemplo, los negociadores crearon una jurisdicción específica y transitoria y han obligado a discutir una reforma política que dé un estatus a las organizaciones y los movimientos que busquen ejercer sus derechos a la participación política en el post conflicto. Todo ello indica, y he ahí una de las grandes ganancias del Acuerdo de Paz, que nada es estático ni inmutable, todo precepto político o jurídico es susceptible de modificarse o reinterpretarse si existen los suficientes consensos, si se trata de garantizar los derechos de las víctimas y lograr una paz estable y duradera.

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En este sentido, no existe otra opción, si de lo que se trata es de reconocer integralmente a las víctimas en el exterior, sus múltiples dimensiones, necesidades y expectativas, que adecuar las normas y los entramados institucionales, incluyendo principios fundamentales que las rigen, o en su defecto, avanzar en una nueva jurisprudencia que responda específicamente a esta realidad. En los marcos jurídicos como regla general prevalece en la aplicación de la norma el principio de territorialidad. Es decir, la ley tiene un ámbito de ejecutoriedad que se circunscribe a una extensión territorial, un espacio físico definido por fronteras políticas de tierra, mar o aire. En este marco, el Acuerdo de Paz tiene un enfoque territorial que, de acuerdo con dicho principio, tiene un límite de aplicación que no es otro que la jurisdicción geográfica del Estado colombiano.

Si el Acuerdo es territorial entonces ¿cuál es la situación y el papel de las víctimas que se encuentran en el exterior? No es una pregunta retórica, es un cuestionamiento fundado en el alcance de un Acuerdo que dispone de un entramado normativo para su implementación, ligado a principios que limitan abiertamente su materialización fuera del país. En este orden de ideas, ¿cómo implementar una garantía consagrada en una negociación sin que haya un respaldo jurídico que lo avale y lo permita? Pues bien, esa es la cuestión de fondo en el problema de la territorialidad. En términos generales, el Acuerdo busca primordialmente ampliar los derechos de las víctimas, ponerlas en el centro de la negociación con medidas de verdad, justicia y reparación, establece mecanismos de participación y define procedimientos para el alistamiento institucional que requiere la implementación. En relación a víctimas en el exterior, en el sub punto 5.1.3.5 el Acuerdo las incorpora al universo de víctimas, reconoce el desplazamiento forzado fuera del país, y asume por tanto una nueva espacialidad política y jurídica. Sin embargo, actualmente no existe una política pública para las víctimas en el exterior, debido a que no existe una jurisprudencia específica que la ordene taxativamente. La ley 1448 de 2011 es insuficiente para abarcar las medidas contempladas en el Acuerdo de Paz, de hecho, ni siquiera las medidas desplegadas en la ley 1565 de 2012, denominada Ley de Retorno, pueden garantizar los derechos de las víctimas que deseen retornar al país tal y como está consignado en el documento de La Habana. En este sentido, los mecanismos de participación y de alistamiento institucional para la implementación son una herramienta fundamental para superar el obstáculo normativo que supone el principio de territorialidad y que en la práctica deja por fuera a las víctimas que se encuentran en el exterior. La cuestión, en relación a esa territorialidad, es cómo

garantizar la exigibilidad y realización de derechos a víctimas del conflicto armado que se encuentran fuera de la jurisdicción del Estado colombiano. El exilio trastocó todo principio de espacialidad y está obligando a reconfigurar la forma de ejercer la ciudadanía y de conceptualizar el territorio. Para ello, se hace necesario dotar cada punto del Acuerdo con un enfoque extraterritorial que oriente sobre los pasos y las medidas para adecuar la normativa o crear la jurisprudencia necesaria. La urgencia de aplicar un enfoque de esta naturaleza tiene que ver con la apremiante necesidad de desarrollar medidas diferenciadas para cada punto del acuerdo en materia de protección, atención, verdad, justicia y reparación. En este sentido, el Acuerdo de Paz plantea aspectos necesarios donde es preciso activar un principio de extraterritorialidad entendido como la necesaria extensión de la aplicación de la normativa asociada al Acuerdo de Paz más allá de las fronteras territoriales del país, y en favor de los derechos fundamentales de las víctimas en el exterior: • Modificación normativa. Se precisa modificar la ley 1448 de 2011 con un apartado de categorización expresa del sujeto de derecho, el hecho victimizante y la ruta de reparación. En este sentido, el Acuerdo prevé un espacio participativo en el sub punto 5.1.3.7, explícitamente definido para que las víctimas se involucren en el proceso de modificación normativa que supone la adecuación de la actual política de atención y reparación al Acuerdo de Paz. Para tal fin, el Acuerdo establece una adecuación normativa, si fuera el caso, pero siempre en el entendido de ampliar la cobertura de derechos y en cualquier caso sin caer en reducciones en los estándares de protección o regresividades en los derechos ya reconocidos a las víctimas.

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• Participación política. Se requiere garantizar la restitución del derecho a la plena ciudadanía. El Acuerdo propicia una participación efectiva de la sociedad civil tanto en espacios deliberativos para la implementación como en la vida política y en el ejercicio de la oposición. En consecuencia, se hacen necesarias reformas del sistema político, del mecanismo de voto en el exterior, mecanismos de control político y otras medidas de promoción y fortalecimiento consignadas en el sub-punto 2.3.7. En este sentido, la implementación del punto Dos con víctimas en el exterior puede catalogarse como una medida con enfoque de reparación colectiva, en cuanto restituye los derechos de ciudadanía sin que suponga la pérdida de la condición de sujetos de protección internacional. • Contexto cultural. Toda política pública está sustentada en un contexto y un fundamento cultural, es la respuesta a una serie de demandas que surgen de un imaginario colectivo. El exilio no tiene un acervo en la cultura colombiana, de hecho, su principal característica es el desarraigo. Rompe con el sentido de pertenencia y los procesos de identificación y representación ligados al territorio. En este sentido, la restitución de derechos a las víctimas en el exterior pasa por la compilación, preservación y divulgación de su relato histórico, la dignificación de su memoria individual y colectiva, el entendimiento de los contextos en los cuales se dio su salida y el papel transformador que pueden tener en un escenario de retorno para el post conflicto. • Procesos de retorno. El Acuerdo incluye como medida de reparación inicial un plan de retorno asistido al país y de acceso a otras medidas restaurativas. Sin embargo, desde una perspectiva extraterritorial, el retorno no significa necesariamente un regreso físico

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por cuanto contempla medidas efectivas de restitución de derechos y soluciones duraderas en los países de acogida, que se pueden materializar facilitando la integración local en dichos países. El principio de extraterritorialidad que se encuentra perfectamente reglamentado en el derecho penal y en el derecho civil, supera la frontera política o administrativa y garantiza la apropiación y pertenencia más allá de una categoría espacial. Por tal motivo, debe aplicarse al Acuerdo, y en consecuencia a la adecuación normativa, con el fin de extender la soberanía del Estado a aquellos ciudadanos que están fuera de la jurisdicción geográfica, pero especialmente a las víctimas del conflicto armado, que siendo sujeto de protección internacional tienen restricciones para el disfrute y ejercicio de sus derechos. Este principio reconocido en el Derecho Internacional, es constitucional siempre y cuando se aplique de conformidad a los mandatos de reciprocidad, equidad y respeto por la soberanía foránea. La necesaria extensión territorial de la normativa colombiana a la protección subjetiva de las víctimas en el exterior, es también una aplicación necesaria y urgente de los principios de no regresividad en el reconocimiento de derechos y pro personae, en el sentido que garantiza un ámbito más amplio de protección a los derechos humanos de las personas refugiadas, asiladas o exiliadas, desde la perspectiva del reconocimiento de su ciudadanía y de las reparaciones debidas a los daños ocasionados a ésta, con el objetivo principal de procurar la finalización del ciclo de desplazamiento con garantías de no repetición y marcos perdurables de soluciones duraderas para la reconstrucción y ejercicio pleno de los proyectos de vida truncados con la violencia a la que busca poner fin el Acuerdo de Paz en Colombia.

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2. Aproximaciones para conocer quién es la población víctima en el exterior, refugiada y exiliada

Actualmente, existen 21,3 millones de personas refugiadas en el mundo, provenientes más de la mitad (el 54%) de tres países: la República Árabe Siria (4,9 millones), Afganistán (2,7 millones) y Somalia (1,1 millones). En el 2015 se presentó una cifra récord de 2 millones de personas que solicitaron por primera vez asilo o el estatuto de refugiado. De la población refugiada en 2015, los menores de 18 años representaron prácticamente la mitad de la población refugiada3. Para el caso de Colombia, además de los más de 8 millones de víctimas que ha producido el conflicto armado interno, entre ellas más de 7 millones de

3 De acuerdo con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados -ACNUR-, a finales del año 2015, “había 65,3 millones de personas desplazadas forzosamente en todo el mundo a consecuencia de la persecución, los conflictos, la violencia generalizada o las violaciones de derechos humanos”. Se trata del año con el mayor registro de población desplazada en la historia, para dimensionar, esto significa que el número de desplazados en el mundo equivale a toda la población de un país como Francia. De los 65,3 millones, 3,2 millones eran solicitantes de asilo, 21,3 millones eran refugiadas y 40,8 millones eran personas desplazadas internas. UNHCR. The UN Refugee Agency. Global Trends Forced Displacement in 2015. Pág. 02.

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desplazados forzados internos, más de 550.000 colombianos han buscado refugio por el mundo a causa de dicho conflicto. Siguiendo las estadísticas históricas oficiales del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados -ACNUR-, que dan cuenta de la población en necesidad o condición de protección internacional año a año, se puede afirmar que más de medio millón de colombianos han buscado refugio en el mundo. Sin embargo, se sabe que esta cifra hace referencia a la protección internacional, pero no precisamente da cuenta de la magnitud del desplazamiento forzado fuera de las fronteras. Hoy en día no existe un dato acumulado que refleje la realidad del fenómeno del exilio y el desarraigo a causa del conflicto armado, sin embargo, las estadísticas de ACNUR sobre las personas colombianas solicitantes de asilo y refugiadas son un indicador guía. Estas señalan que en el año 2015 había 340.240 personas refugiadas o en situación similar al refugio de nacionalidad colombiana y en el año 2007 eran más de 550.000.

Es importante aclarar que no todos los refugiados de nacionalidad colombiana migraron forzadamente y buscaron protección internacional producto del conflicto armado, ya que es posible que sean considerados refugiados por las otras causas que definen a una persona como tal, según la Convención del 51 y la Declaración de Cartagena. Sin embargo, de acuerdo con los estudios que se han realizado sobre el refugio de colombianas y colombianos, se ha identificado que buena parte de los refugiados huyeron por el conflicto armado y la violencia política del país. En el caso de las fronteras, donde ha habido histórica presencia de actores armados ilegales y conflicto armado, se reafirma la premisa de que el refugio de las y los colombianos es una extensión del desplazamiento interno, que conlleva a que la población padezca el desplazamiento forzado transfronterizo que expone a las personas afectadas a particulares dinámicas de protección y de vulnerabilidad.

Para los fines del presente documento, se entenderá como desplazamiento forzado transfronterizo la situación en que una persona se ve obligada a abandonar el país porque individual, familiar o colectivamente sufrió un daño, o se encuentra en riesgo de ser dañado, como consecuencia de violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario acaecidas con ocasión, en relación o en razón del conflicto armado interno, independientemente de su estatus o situación migratoria, incluidas las personas reconocidas como refugiadas o solicitantes de asilo en los países de destino4. La población en condición o necesidad de protección internacional de nacionalidad colombiana reside principalmente en Venezuela, Ecuador, Costa Rica, Panamá y Estados Unidos. Si bien la migración forzada de la población colombiana a causa del conflicto armado ha provocado que lleguen personas en busca de protección internacional a países lejanos como Islandia, el 91% de los refugiados habitan en los países de frontera y la mayor parte de ellos ha llegado allí cruzando las fronteras terrestres.

4 Concepto adoptado de la “Propuesta De Articulado Para Un Proyecto De Ley De Atención, Asistencia Y Garantías Para La Verdad, La Justicia Y La Reparación A Víctimas En El Exterior En El Marco De Implementación Del Acuerdo De Paz Entre El Gobierno Nacional Y Las Farc-Ep”, construida por varias organizaciones defensoras de derechos humanos y de víctimas en el exterior, en el año 2017.

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• ¿Quiénes son los refugiados y las víctimas en el exterior? Comprender el fenómeno del exilio colombiano implica aproximarse a la magnitud de la población, así como a sus perfiles sociales, políticos y económicos. Siguiendo el derecho internacional de los refugiados y los derechos de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y el derecho internacional humanitario a acceder a la justicia y a obtener reparaciones, vale la pena hacer una separación desde una perspectiva conceptual y jurídica entre la población refugiada colombiana y la población víctima del conflicto armado en el exterior. La distinción tiene como propósito aclarar cómo se ha abordado el tema desde la intervención de los Estados. Sin embargo, no tiene interés en escindir la población, que generalmente es refugiada y víctima a la vez, y por tanto, es titular de una serie de derechos que deben ser garantizados de manera integral, sin que ningún tipo de categorización los limite. Lo primero que es importante señalar es que el refugio es una figura de protección internacional, que hace parte del derecho internacional y es brindada por países distintos a aquel de donde se es nacional, mientras que la condición de víctima responde a un reconocimiento del Estado colombiano del daño ocasionado, basado en estándares internacionales, pero no configura un instrumento de protección en sí mismo. A continuación se describe y aclaran los dos conceptos, población refugiada y población víctima del conflicto armado:

A. Población refugiada Siguiendo la definición ampliada de refugiados, según la Declaración de Cartagena, que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considera también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”. Como se mencionó anteriormente, no todos los refugiados colombianos son necesariamente víctimas del conflicto armado, ya que pueden ser refugiados por otras causas contempladas en la Convención del 19515, aunque ello no se presente en la mayoría de los casos. Ahora bien, las personas que han salido forzadamente del país son más de las identificadas por ACNUR, ya que muchas de ellas ni siquiera solicitan la protección internacional por diversos motivos, entre los cuales se destacan: (a) por desconocimiento de sus derechos; (b)por miedo a que la persecución continúe; (c) por miedo a ser deportado; (d)por facilidad de permanecer de manera regularmente en el al país de llegada a través de otras visas; (e) porque otras visas, en la práctica, pueden facilitar una mejor y más ágil la integración local; (f) por decisión propia de ocultarignorar la situación de refugio y evitar algún tipo de estigma por ser refugiado.

5 De acuerdo con la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, un refugiado es una persona que “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de su país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores no quiera regresar a él”.

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Sin duda, las situaciones enunciadas conllevan a la invisibilización de la migración forzada de colombianos al exterior, que tiene como consecuencias: (1) Profundizar la falla de reconocimiento de la población desplazada forzada al exterior; (2) contribuir al imaginario interno del país según el cual toda persona que migra está en mejores condiciones, independientemente de que lo haya hecho en el marco de un desplazamiento forzado al exterior o no; (3) contar con un sub-

registro de esta tipología de desplazamiento; (4) reforzar el desconocimiento del Estado colombiano de su responsabilidad ante esta población y el carácter parcial del reconocimiento de sus derechos; (5) impedir la creación de normas y políticas públicas consistentes y coherentes con la magnitud de la población, sus diversidades y las complejidades propias de la migración hacia el exterior, entre otras.

Registro anual de la población refugiada colombiana

Gráfica 1.

551.744

Población colombiana refugiada (1981-2015)

340.240

396.717

360.298

394.117

395.949

395.577

450.000

375.596

361.760

600.000

51.927

50.503

18.635

29.591

27.564

9.279

3.538

3.537

2.168

2.377

1.902

1.363

1.042

150.000

17.938

300.000

2015

2013

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

Refugiados reconocidos

Nota. Este gráfico muestra el total de refugiados colombianos en el exterior por año a partir de los datos proporcionados por ACNUR. Global Trends 2015.

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Gráfica 2.

180.000

121.317

225.000

173.519

Paises de asilo de población colombiana. Año 2015

135.000

Canadá

Panamá

13.750

15.551

Costa Rica

10.552

16.428

45.000

16.623

90.000

EEUU

Otros países

0 Venezuela

Ecuador

Países

Nota. Este gráfico muestra el total de refugiados colombianos por país de asilo en el año 2015 a partir de los datos proporcionados por ACNUR. Global Trends 2015.

Es importante señalar que en la gráfica se registra a la población refugiada de nacionalidad colombiana, que incluye a aquellos que cuentan con el reconocimiento de la condición de refugio, las personas que son solicitantes de refugio y las personas que están en una situación similar al refugio. En ese sentido, vale la pena recordar que si bien Venezuela es el país donde reside más población refugiada, es Ecuador el Estado que ha reconocido formalmente el estatuto de refugio a más población colombiana.

Según CODHES (2014), a partir de un mapeo de connacionales en el exterior víctimas del conflicto armado colombiano, “frente al acceso a los derechos que no les son garantizados a los ciudadanos que se han visto obligados a salir del país, en los países de destino ocasionalmente se otorga protección internacional a los ciudadanos colombianos. Cuando han solicitado asilo, se les ha reconocido su condición de refugiados a 1 de cada 3 colombianos”6.

6 CODHES (2017) Mapeo de connacionales en el exterior Víctimas del conflicto armado. Pág. 60.

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B. Población víctima en el exterior A partir de la Ley colombiana 1448 de 2011, el Estado colombiano asumió la responsabilidad de reconocer parcialmente a las víctimas del conflicto armado y repararlas integralmente en un marco de justicia transicional. Hasta el año 2011, el país había desarrollado una de serie normas, una jurisprudencia y un conjunto de políticas públicas en torno a los derechos de la población desplazada interna del conflicto armado colombiano y posterior a partir del año 2011, reconoció a las víctimas de otros hechos sucedidos en el marco del conflicto armado. Según la ley 1448, se identifican como víctimas del conflicto armado aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. Como se evidencia en la definición de la norma, la población víctima que reside en el exterior o que se ha visto obligada a salir del país para salvaguardar su vida, también es víctima del conflicto armado y por tanto tiene derecho a la atención y reparación integral. A pesar de lo anterior, en la 1448, así como en el decreto reglamentario 4800 de 2011 y otras normas conexas, no hay un desarrollo normativo coherente con el contexto de las víctimas en el exterior ni se señalan de manera expresa los mecanismos necesarios para garantizar sus derechos, es decir, a pesar de que a partir de dicha ley hay un reconocimiento de este conjunto de víctimas, existen unos vacíos normativos en la materia que junto con el entramado institucional y las directrices de carácter administrativo para la implementación de los distintos componentes de la reparación, dificultan la materialización de los derechos de la población víctima en el exterior.

Reconocimiento en la legislación y la jurisprudencia del Estado colombiano En la ley 1448 de 2011 se hace mención a las víctimas en el exterior únicamente en tres ocasiones: 1) En relación con el retorno y reubicaciones, donde se señala que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-, reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3º de la presente Ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de que trata el presente artículo”7; 2) en relación con las garantías de no repetición, el articulo 149 indica que “el Estado colombiano adoptará la difusión de la información sobre los derechos de las víctimas radicadas en el exterior”8 y 3) sobre información y orientación, “el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 30, garantizará que las víctimas de que trata la presente ley que se encuentren fuera del país sean informadas y orientadas adecuadamente acerca de sus derechos, medidas y recursos”9. Por otro lado, el decreto 4800 de 2011, reglamentario de la ley 1448 del mismo año, incluye a las víctimas en el exterior, haciendo referencia a lo siguiente: (1) El procedimiento de registro, señalando que “las víctimas colombianas domiciliadas en el exterior, podrán presentar la solicitud de registro ante la embajada o consulado del país donde se encuentren”10; (2) los esquemas

7 Congreso de la República. Ley 1448 de 2011. Art 66. 8 Congreso de la República. Ley 1448 de 2011. Art 149. 9 Congreso de la República. Ley 1448 de 2011. Art 204. 10 Decreto 4800 de 2011. Capítulo 11 Del procedimiento de registro. “Las víctimas colombianas domiciliadas en el exterior, podrán presentar la solicitud ante la embajada o consulado del país donde se encuentren. En los países en que no exista representación del Estado colombiano, podrán acudir al país más cercano que cuente con misión diplomática colombiana”. Decreto 4800 de 2011. Parágrafo artículo 27. Solicitud de registro.

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especiales de acompañamiento a la población retornada11 y (3) la territorialidad del Registro Único de Víctimas, en el sentido que “los hechos victimizantes que se ejecuten dentro de los límites del territorio nacional, pero cuyos efectos ocasionen un daño en otro Estado, deberán ser cobijados por las medidas contempladas en la Ley 1448 de 2011”12. De conformidad con lo anterior, se evidencia un desarrollo normativo precario de la Ley 1448 en cuanto a las víctimas en el exterior, situación que se refleja en las dificultades de política pública para implementar las medidas relacionadas con la atención y reparación para dichas víctimas. En términos de jurisprudencia, la Corte Constitucional ha emitido dos sentencias relacionadas con los derechos de las víctimas en el exterior. La primera de ellas, la T-832 de 2014, es relevante en los siguientes términos: (1) La atención luego del retorno desde el exterior. La Corte “pudo advertir que en desarrollo de la política de atención a las víctimas del conflicto, existe un componente especial dirigido a aquellas que tras haber residido en el exterior, deciden regresar al territorio nacional, y manifestar las razones por las cuales debieron huir para proteger su vida. De modo que, a través de distintos

11 Ministerio de Justicia y Derecho. Decreto 4800 de 2011. Artículo 77.Esquemas especiales de acompañamiento para la población retomada y reubicada. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas desarrollará esquemas especiales de acompañamiento para atender de manera prioritaria aspectos relacionados con vivienda, seguridad alimentaria, ingresos y trabajo, a los hogares en proceso de retorno o reubicación individuales o colectivos en zonas rurales y urbanas. Parágrafo 3. La población víctima del desplazamiento que se encuentre fuera del territorio nacional y que manifieste su voluntad de retornar o reubicarse podrá ser incorporada en los esquemas especiales de acompañamiento. 12 Ministerio de Justicia y Derecho. Decreto 4800 de 2011. Artículo 22. territorialidad. “De conformidad con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, para efectos de acceder al Registro Único de Víctimas y a las medidas de reparación, los actos que constituyen hechos victimizantes deberán haber ocurrido dentro de los límites del territorio nacional”.

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programas de ayuda, el Estado les debe brindar la atención necesaria acorde con su situación”. (2) La Corte confirma que las solicitudes de inclusión en el Registro de Víctimas han sido rechazadas por tratarse de casos de desplazamiento forzado transfronterizo y ordena la inclusión por otros hechos victimizantes. En sus palabras, “para resolver el caso concreto, la Sala considerará que fue el desplazamiento transfronterizo la razón por la cual la entidad demandada negó la inclusión del accionante en el RUV. Pues bien, de acuerdo con la Ley 1448 de 2011, es víctima la persona que con ocasión del conflicto armado y por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, haya sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de las normas internacionales de Derecho Humanos…Teniendo en cuenta que la misma norma establece expresamente que las personas que sufren desplazamiento forzado también hacen parte del universo de víctimas del conflicto armado interno, para la Sala es claro que existen hechos victimizantes diferentes al desplazamiento como el secuestro, homicidio, desaparición forzada, delitos contra la libertad e integridad sexual, reclutamiento de niños, etc., igualmente ocurridos con ocasión del conflicto armado. Partiendo de lo anterior, cuando la UARIV afirma que el señor Breiner de Jesús no reúne los requisitos para ser considerado víctima del desplazamiento forzado por no haber migrado dentro del territorio colombiano, sino que lo hizo fuera de las fronteras nacionales, hace una interpretación restrictiva de la Ley 1448 de 2011, pues equipara el concepto de víctima con el de desplazado, reduciendo con ello al ámbito de protección que la misma norma le otorga al accionante”.

Por otro lado, en la Sentencia C-494 de 2016, sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra la expresión “dentro del territorio nacional” contenida tanto en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997, como en el parágrafo 2° del artículo 60 de la Ley 1448 de 201113, la Corte se declaró INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. Vale la pena señalar que en dicha sentencia, la Corte observa que “el amparo de los derechos de las personas que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior, ya sea que tengan la condición de refugiado, asilado o de simple migrante irregular, encuentra su fundamento normativo en la noción genérica que de víctima se introduce en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011”14. Como se puede observar, los análisis de la Corte Constitucional han develado indirectamente la no existencia de un concepto jurídico de desplazamiento forzado trasnacional y un vacíopor la ausencia de un marco legal, integrado y coherente con los derechos de las víctimas en el exterior, aunque no han logrado aclarar ni dar directrices concretas que contribuyan directamente a resolver asuntos graves relacionados con las violaciones a los derechos de las víctimas en el exterior. Es importante señalar que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T- 821 de 2007, reconoció los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas -Principios Pinheiro-, que aplica a todos

13 La corte examino el problema jurídico vinculado con la necesidad de determinar si el legislador, al definir que una víctima del desplazamiento forzado es aquella que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, incurrió en una omisión legislativa relativa, consistente en excluir de esa noción a las personas que han tenido que salir del país como consecuencia del conflicto armado interno. 14 “Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1° de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”. Artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 .

los grupos de refugiados y personas desplazadas, tanto a aquellas que opten o no por la repatriación o el retorno como solución duradera o que no pudieran hacerlo a causa de obstáculos políticos o de la continuación del conflicto, la inseguridad u otros problemas. Lo anterior por cuanto dichos principios señalan lo siguiente: “El desplazamiento prolongado no extingue las posibles reclamaciones de restitución ni les resta legitimidad, como tampoco lo hace el optar por el reasentamiento o por la integración local. Los Principios pueden servir de base para continuar abogando a favor de las personas en situaciones prolongadas de desplazamiento, así como para que sus derechos se tengan debidamente en cuenta”15.

Independencia del Registro Único de Víctimas del Sistema de Protección Internacional La Ley de Víctimas y sus decretos reglamentarios tienen como objetivo central reparar integralmente a las víctimas del conflicto armado que se encuentran en el interior y exterior del país, sin que ello afecte, en el último de los casos, la protección internacional o el estatus migratorio que le otorga el Estado receptor. En tanto la ley se concibe como un marco de reparación integral y no de protección especial, no existe una contradicción entre la protección internacional y las acciones de indemnización o satisfacción que lleve a cabo el Estado Colombiano para las víctimas del conflicto armado que se encuentran en el exterior.

15 Manual sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y Personas Desplazadas. http://www.ohchr.org/Documents/ Publications/pinheiro_principles_sp.pdf pág. 18.

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Las y los colombianos que han migrado forzosamente al exterior a causa del conflicto armado colombiano no necesariamente gozan de protección internacional, algunos son solicitantes de asilo y otros, de hecho, no desean el estatus de refugiado por cuestiones ya mencionadas. Así pues, muchas de las personas catalogadas como víctimas ante la Ley 1448 no gozan del estatus de refugiado o de algún otro mecanismo de protección internacional, y no por ello, el Estado Colombiano puede abstenerse de reparar. La Ley 1448 a través de la inclusión al Registro Único de Víctimas declara administrativamente la calidad de víctima que permite acceder a beneficios para la reparación integral, independientemente del estatus migratorio en el que se encuentre la persona en el exterior. En dicho sentido, el registro de víctimas en el exterior mantiene independencia del marco internacional del derecho a los refugiados, por cuanto constituye un procedimiento administrativo específico del Estado colombiano. La población que solicita refugio en un país lo hace generalmente ante las oficinas del ministerio de relaciones exteriores del país de acogida, y en algunos casos, recibe las orientaciones de ACNUR. Cuando se trata de registrarse como víctima del conflicto armado colombiano, este procedimiento inicia en los consulados de Colombia en los países receptores. A pesar de esta interpretación que ha realizado el Gobierno colombiano, el acercarse a los consulados o restablecer progresivamente comunicación con Colombia para acceder a derechos como la reparación, puede resultar negativo para la continuidad de la protección internacional si el país de acogida lo interpreta como una de las causales para la cesación de la condición de refugio. En dicho contexto, según la UARIV, se debe consultar con su país de acogida acerca de las posibles implicaciones de acceder a las medidas previstas en la Ley 1448.

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Resulta crítico el hecho de que sea la persona víctima del conflicto armado quien deba realizar un proceso de investigación con el país de acogida para no poner en riesgo su protección internacional, situación que en la realidad puede tener un éxito remoto, por la complejidad misma de habitar un país en condición de refugiado y en razón al temor de que tan solo con la consulta pueda perderse dicho estatus o entorpecerse el procedimiento de solicitud del mismo. Se trata de una carga demasiado onerosa que los connacionales no están en el deber de soportar y que debería ser asumida por el Estado en el marco de sus relaciones internacionales con los Estados de acogida. Es insuficiente que el Gobierno colombiano a través de la Cancillería, luego de cinco años de vigencia de la ley, actualmente solo cuente con una comunicación formal en la materia con el Gobierno Ecuatoriano.

Las víctimas en el exterior según el Registro Único de Víctimas (RUV) Como ya se ha mencionado, en el marco de la política de atención y reparación a las víctimas contemplada en la ley 1448 de 2011 se consideran víctimas las personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1 de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de graves violaciones manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión al conflicto armado. Según información de la UARIV, han sido incluidas 10.652 personas en el registro único de Víctimas desde el exterior, a través de 6.031 solicitudes de inscripción, que provienen de consulados de 42 países16.

16 UARIV. http://www.unidadvictimas.gov.co/es/atencion-asistencia-yreparacion-integral/connacionales-victimas-en-el-exterior/8942. Consultado marzo de 2017.

Gráfica 3.

804

1.200

944

1.015

1.600

1.438

Países con mayor número de declaraciones de víctimas

172

400

217

306

560

800

0 Ecuador

EEUU

España

Costa Rica

Suecia

Países

Fuente: elaboración propia a partir de datos UARIV.

Entre las personas incluidas por hechos victimizantes, 7.881 lo son por desplazamiento forzado (el 73.98%), 6.268 por amenaza (el 58.84%) y 1.999 (18,76) por homicidio17. En todo caso, es preciso señalar que en una declaración pueden relacionarse uno o más hechos victimizantes y realizarse la inclusión por cada uno de ellos.

Si bien las cifras obtenidas hasta la fecha a través del RUV son importantes, ya que a través de éstas el Estado asume directamente el reconocimiento de la población víctima que se encuentra en el exterior, siguen siendo débiles en relación a la población que se estima como parte de dicho universo. Retomando las cifras de refugiados y reiterando que no es exactamente la misma población, existe un alto nivel de sub-registro de víctimas que reside actualmente en el exterior por cuanto de los 340.240 refugiados estimados en el año 2015, aproximadamente, tan solo un 3% estaría oficialmente registrada.

17 UARIV. http://www.unidadvictimas.gov.co/es/atencion-asistencia-yreparacion-integral/connacionales-victimas-en-el-exterior/8942. Consultado marzo de 2017.

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Dificultades para el Registro Único de Víctimas El RUV es un mecanismo de reconocimiento formal del Estado colombiano frente a una población históricamente excluida, que habilita o limita el acceso a algunos derechos, que si bien en la práctica tiene efectos importantes también presenta dificultades significativas. Dentro de las varias dificultades existentes en torno al RUV, se pueden destacar las siguientes: En primer lugar, la población no cree y en algunos casos no confía en el Estado colombiano, por lo tanto, no tiene interés en las medidas de atención y reparación y, por ende, en solicitar su inclusión en el registro. Consecuencia de ello es que existe un alto nivel de sub-registro que difícilmente puede ser superado si la fecha de plazo máximo de declaración, establecida para junio del año 2017, no se modifica. En segundo lugar, los mecanismos para la toma de declaración no son necesariamente los más adecuados, ya que solo se cuenta con los consulados como instituciones con la competencia en la materia según la ley 1448 y sus decretos reglamentarios. La sociedad civil ha sugerido habilitar otras instituciones como Defensorías del Pueblo y organismos internacionales, pero el Estado colombiano no ha habilitado esta opción. Los consulados siguen siendo de difícil o imposible acceso para quienes huyeron porque el agente persecutor fue el Estado colombiano, para aquellas personas que están en Estados donde no existe claridad frente al registro de víctimas y subsiste el temor de que acercarse a los consulados se interprete como acudir nuevamente al Estado de origen y ello conlleve a la cesación de la protección internacional así como para aquellas personas que desconfían de las instituciones del Estado, incluyendo la cancillería colombiana y los cónsules asignados.

A pesar de que la cancillería colombiana junto con la UARIV manifiestan haber realizado capacitaciones a los consulados, la población víctima en el exterior sigue manifestando que hay consulados que no manifiestan interés al tomar la declaración, no son diligentes y actúan sin el conocimiento apropiado para realizar dicha tarea, circunstancias que desincentivan las posibilidades de declaración por parte de la población víctima en el exterior. Adicionalmente, los consulados no cuentan aún con los recursos técnicos y humanos suficientes para atender a las víctimas de manera adecuada. Existen casos en que se asignan citas por más de tres meses. Según el Servicio Jesuita para Refugiados (SJR), el Consejo Noruego para Refugiados (NRC) y CODHES, “esto se ha traducido en que las víctimas no encuentren horarios permanentes de atención y deban esperar largos tiempos para ser atendidos y, en algunos casos, solicitar citas para días posteriores. Esto no tendría mayores inconvenientes si las personas no tuvieran que hacer largos recorridos, en muchas ocasiones, para llegar a un consulado, además de exponerse a eventuales retenes de autoridades migratorias o controles migratorios aleatorios que podrían implicarles su deportación, o aun, dejar de recibir días de salarios mientras llevan a cabo las diligencias. Hay que recordar que la mayoría de las personas en necesidad de protección internacional no cuentan con los medios económicos que les permiten incurrir en gastos extras, incluso bajo la expectativa de un eventual beneficio. Tales recursos no están cubiertos por la ley”18.

18 CODHES, SJR y NRC. Implementación de la Ley de víctimas en el exterior y frontera. 2014.

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Por otra parte, algunas de las resoluciones que emite la UARIV sobre la no inclusión en el Registro Único de Víctimas, que CODHES y otras organizaciones que están en el exterior han conocido, presentan las siguientes inconsistencias: (1) Argumentan la no existencia de pruebas y soportes para demostrar un hecho victimizante, es decir, no hay inversión de carga de la prueba19; (2) No se reconoce la victimización por minas antipersona o municiones sin explotar (MAP-MUSE) cuando las víctimas no soportan un certificado médico que indique la afectación20 , a pesar que ello es un requerimiento difícil para las víctimas en el exterior cuando en muchos casos es complejo el acceso a documentación y a servicios de salud en el exterior; (3) No se reconocen los hechos victimizantes producidos por el actuar macro-criminal de las denominadas por el Gobierno nacional “bandas criminales”21;

19 En virtud de los principios de buena fe y favorabilidad se presenta una inversión en la carga de la prueba que atiende a las especiales circunstancias en las que suelen encontrarse las personas en situación de desplazamiento forzado interno; además, en vista de tales circunstancias, se ha entendido que las inconsistencias que presenten las declaraciones de las personas desplazadas no configuran una prueba suficiente de la falsedad de las mismas. Corte Constitucional. Sentencia 832 de 2014. http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014 /t-832-14.htm 20 Para la Corte es igualmente claro que la presencia de minas antipersona (…), constituye una transgresión grave del Derecho Internacional Humanitario que vulnera en forma profunda una multiplicidad de derechos fundamentales protegidos por la Constitución Política, entre los cuales sobresalen los derechos a la vida, la integridad personal, la seguridad personal, la libertad de movimiento y circulación, y el derecho a no ser desplazado del lugar habitual de residencia. Las autoridades nacionales están en el deber, impuesto por la Constitución Política y por diversas obligaciones internacionales, de actuar en forma expedita y coordinada para resolver, con los medios que tienen a su alcance, esta gravísima situación humanitaria que contraría. Corte Constitucional. Auto 093 de 2008. http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/ autos/2008/A093-08.htm

Se desconoce el desplazamiento transfronterizo, argumentando que la víctima pudo desplazarse al interior del país para salvaguardar su vida. En relación a los recursos de reposición y apelación, si bien se ha señalado en los cartillas orientadoras que la defensoría apoyará estos casos, es necesario anotar que en las regiones de frontera la población no siempre tiene acceso a internet para solicitar este apoyo, y son pocas las organizaciones en territorio extranjero que brindan soporte para la realización de este trámite, enfrentándose a resoluciones de no inclusión por parte de la UARIV, algunas con argumentos poco sólidos.

Reconocimiento del desplazamiento forzado transfronterizo La migración forzada fuera del territorio nacional, o desplazamiento forzado trasfronterizo, que incluye fronteras terrestres, marítimas y aéreas, además de las restricciones al pleno ejercicio de sus derechos ciudadanos y los impactos psicosociales, socioeconómicos y culturales que ello conlleva, plantea la exclusión de una población a aportar a una entidad política, a un proyecto social, político y económico para el país. El exilio es, en sí mismo, destierro, la pérdida del lugar natal o de residencia electiva, en palabras de Sznajder, “el resultado lógico del cuestionamiento de la pertenencia a una comunidad política y de prohibición de la libre participación en la esferas públicas de una sociedad dada”. Así las cosas, el hecho mismo del exilio o desplazamiento forzado transfronterizo, impide la continuidad o desarrollo de un proyecto político, entorpece los procesos de participación y, por lo tanto, anula la posibilidad de construir democracia desde las múltiples diferencias.

21 La corte ya se ha pronunciado al respecto en el Auto 011 de 2009, C-´253 de 2013, T – 781 – 2013 y Auto 009 – 2015.

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Identificar el exilio o el desplazamiento forzado transfronterizo como un hecho victimizante, es fundamental para comprender la tipología y magnitud de un daño que es claramente objeto de reparación. Sin embargo, esto es un vacío jurídico en Colombia. Como se ha señalado anteriormente, a diferencia del desplazamiento forzado interno, no hay un reconocimiento en el marco jurídico ni en la jurisprudencia del desplazamiento forzado fuera de las fronteras nacionales, es decir, no hay una definición clara y unas directrices formales sobre el reconocimiento del hecho victimizante y todas las consecuencias dañinas y perjuicios que ello tiene en la vida de las personas. La UARIV dentro de sus criterios de valoración de las declaraciones, si bien reconoce a las víctimas en el exterior, está limitada para el reconocimiento del desplazamiento forzado fuera de territorio nacional. El artículo 60 de la ley 1448 de 2011 en su parágrafo 2 ha determinado que “se entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro de territorio nacional…” lo que significaría que aquellas personas que se han visto obligadas a migrar fuera del territorio nacional no serían reconocidas en el marco de la Ley 1448 bajo ese hecho victimizante. A la fecha no hay una directriz clara y pública sobre este asunto. Es por ello que la UARIV indica que se han determinado los siguientes aspectos para el proceso de valoración de la declaración, que conllevan a la inclusión en el Registro Único de Victimas: (1) “Traslados dentro de denominadas fronteras invisibles o desplazamientos de pueblos binacionales: Estos son los que ocurren cuando las comunidades étnicas traspasan las fronteras políticas legalmente reconocidas, que sin embargo siguen siendo parte de su territorio. En estos casos se procede a reconocer el desplazamiento

forzado, siempre y cuando dicho traslado de haya producido por las causales previstas en el artículo tercero de la Ley 1448”22 (Subrayado fuera del texto original). (2) “Traslados a otro Estado por solicitud de asilo, refugio o categorías análogas: El presente aspecto se debe tener en cuenta si la solicitud se da como causa de un riesgo inminente para regresar al país como consecuencia del conflicto armado, es importante dejar claro que como lo manifiesta la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, «..las personas ya reconocidas como refugiadas, ya sea en un enfoque de protección colectivo o siguiendo los procedimientos individuales de la determinación de la condición de refugiado, conservan esta condición, es decir, el tener el estatus de refugiado, o haber presentado la solicitud de asilo, no se verá afectado por la solicitud de la inscripción en el registro de víctimas o en el registro de tierras, que son la herramienta para obtener reparación por pare del Estado colombiano…», en este caso el que la persona o las personas tengan alguna de las condiciones no interfiere en el proceso de inclusión en el registro, dejando claro que la Ley 1448 de 2011 es una ley enfocada en la reparación y no en la protección, elemento que es solicitado bajo el asilo de refugiado”23. Subrayado fuera del texto original.

22 UARIV. Respuesta a derecho de petición No Radicado 201672053327952. 15 de octubre de 2016. 23 UARIV. Respuesta a derecho de petición No Radicado 201672053327952. 15 de octubre de 2016.

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(3) “Traslados por razones de seguridad: estos son los que ocurren cuando la seguridad de las personas se encuentran en un peligro inminente y en los que la única forma de salvaguardar la vida es migrando hacia otro país, sin importar la condición en la que se encuentre en el país de arribo, por lo general esta situación ocurre a personas defensoras de DDHH, periodistas, líderes políticos o sindicales, altos funcionarios, entre otros”. “En relación a este punto es importante señalar que el traslado hacia otro país es inminente ya que la seguridad no estaba garantizada en el territorio nacional y que se vieron obligadas a cruzar las fronteras para salvaguardar sus vidas. Es de resaltar que independientemente del lugar al cual el hogar o la persona se haya trasladado, ocurrió una situación de vulnerabilidad que generó el traslado, situación que dio como consecuencia de presiones ejercidas por actores armados que tienen influencia dentro del conflicto armado colombiano, en esa medida, el Estado no puede desconocer la obligación que le compete por establecer medidas de reparación a las personas que han sido víctimas en estos términos y reconoce la situación de desplazamiento forzado. Lo anterior debido a que el declarante y su hogar se vieron afectados en su entorno social y su actividad económica habitual, enfrentando nuevas culturas y contextos diferentes a los propios de su vivir en el momento en que manifiesta ocurrieron los hechos victimizantes”24 (Subrayados fuera del texto original).

(4) Desplazamiento transfronterizo: El cual se caracteriza por ser en la mayoría de los casos un desplazamiento en tránsito, esto es “(…) los colombinos que ingresan a un país fronterizo no con el objetivo de solicitar la protección de las autoridades, sino con el único fin de usar el territorio nacional para desplazarse hacia un lugar distinto del que partieron (…)”. Incluso porque en muchos de los casos, les es más fácil a las personas trasladarse hacia otro país que hacia un municipio en el territorio colombiano en términos de cercanía. En estos casos hay que tener en cuenta dicha situación para proceder a realizar la valoración, ya que en virtud de las garantías debidas por el Estado respecto de los derechos humanos de estas personas, este elemento no se puede desconocer. La UARIV señala que desde finales de 2014 y durante el 2015 trabajó en la definición de los criterios para la valoración de los casos de declaración de desplazamientos forzados que ocurren fuera de las fronteras, y a partir de allí estableció la posibilidad de reconocerlos cuando cumplan con las siguientes características: • Desplazamiento trasfronterizo: Desde un territorio de Colombia que comparta frontera con un país vecino y se enmarca en la ley 1448 de 2011. • Traslados a otro Estado por solicitud de asilo, refugio o categorías análogas. • Desplazamiento de pueblos binacionales: de pueblos indígenas cuyos territorios no solo se encuentran en Colombia, sino también en algún país vecino.

24 UARIV. Respuesta a derecho de petición No Radicado 201672053327952. 15 de octubre de 2016.

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• Desplazamientos por riesgo inminente: De personas que por su condición de defensoras de DDHH, periodistas, líderes políticos o sindicales, altos funcionarios, entre otros, no podrían seguir viviendo en Colombia pues se encontraban en situación de riesgo inminente. Dicha situación debe estar debidamente documentada. La UARIV señala que “en cuanto al desplazamiento transfronterizo, se tiene en cuenta por ser transitorio o porque en muchos casos les es más fácil a las personas trasladarse hacia otros países que hacia un municipio en el mismo territorio colombiano en términos de cercanía”25. Si bien es cierto que el desplazamiento forzado interno y el desplazamiento forzado trasnacional tienen dinámicas de afectación similares, también tienen diferencias fuertes, por lo que no se debe permitir un tratamiento homogéneo, que no solo invisibilice la transfronterización del conflicto, sino las consecuencias diferenciadas de cruzar las fronteras. El reconocimiento del exilio o del desplazamiento forzado transnacional es determinante para la materialización integral de los derechos de las víctimas en el exterior. En el caso de la atención y reparación, esto implica garantizar el acceso a una serie de medidas que son necesarias para solventar los daños sufridos por el desarraigo y las afectaciones psicosociales, sociales, económicas, entre otras, producto de la migración forzada. Algunas de las implicaciones del reconocimiento expreso del desplazamiento forzado transfronterizo son: 1. El reconocimiento social de que el conflicto armado ha provocado el exilio de connacionales; 2. El acceso a la atención humanitaria y a la asistencia con fines de superar las condiciones de debilidad manifiesta en la que se encuentran muchas de las víctimas en el exterior; 3. La garantía de acceso a

25 UARIV. Respuesta a derecho de petición No Radicado 201672053327952. 15 de octubre de 2016.

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una reparación diferenciada a partir de los daños causados y las consecuencias del exilio, los cuales son de carácter diferencial respecto de otros hechos o circunstancias victimizantes; 4. La necesidad de programas de restablecimiento de derechos sociales, económicos y culturales y políticos direccionados a alcanzar soluciones duraderas; 5. La garantía de acceso a programas de retorno; 6. La inclusión del daño del exilio a sujetos colectivos en los planes de reparación colectiva; 7. La implementación de planes de reparación colectiva en los que se caractericen los daños luego del exilio hacia el colectivo, sus integrantes y se repare la transformación negativa de las formas de vida de quienes debieron abandonar el país.

Aproximación sobre los perfiles Los perfiles de la población colombiana víctima del conflicto armado, que reside en el exterior son múltiples y se pueden identificar a partir de diversos criterios, por ejemplo: i) siguiendo el estatus migratorio o tipo de protección internacional; ii) según el perfil socio-económico; iii) según la postura política e ideológica en Colombia; iv) según el grupo poblacional al que pertenecen (indígenas, afrodescendientes, mujeres, población LGBTI, etc.); v) según la colectividad a la que pertenecían y el rol social que desempeñaban en Colombia (periodistas, campesinos, sindicalistas, políticos, académicos, líderes sociales y comunitarios, defensores de derechos humanos, etc.); vi) la distancia del país de acogida, y otros más. Lo anterior, teniendo en cuenta un enfoque de interseccionalidad26 como perspectiva y enfoque crítico a nociones poblacionales, identitarias y multiculturalistas tradicionales en las políticas públicas.

26 Se puede entender la interseccionalidad como “un enfoque y una perspectiva que buscan comprender el funcionamiento de las opresiones entrelazadas como una “matriz de dominación” (Collins 1998), en la cual no existen categorías de poder jerarquizadas o sumadas, sino ejes de poder entretejidos que configuran redes de posiciones sociales estructuradas por la inseparabilidad de las categorías de género, raza, clase, sexualidad, edad, capacidad, entre otras categorías de diferencia (Esguerra y Bello 2013)” . Cfr. Esguerra, Camila (2014) http://www. scielo.org.co/pdf/res/n49/n49a03.pdf

En términos de perfiles según la protección internacional, el informe de mapeo de CODHES elaborado en 2014 y publicado el presente año en el marco de estos papeles de incidencia, identifica tres perfiles en términos de población en necesidad de protección internacional, con diferentes niveles de protección o en trámite de la misma, población en necesidad de protección internacional, sin acceso a medidas, por rechazo o ausencia del trámite y población sin necesidad de protección internacional, víctimas que no han requerido medidas de protección, de manera que su situación migratoria está resuelta de manera temporal o definitiva27. Partiendo de la diversidad de la diáspora colombiana, es necesario que los múltiples perfiles deben ser reconocidos expresamente por la institucionalidad con el objetivo de que sirvan como como criterio básico para la determinación diferencial de medidas de atención y reparación integral y transformadora a las víctimas en el exterior, particularmente en lo referente a las medidas de reparación de carácter individual y colectivo. Un primer aspecto a tener en cuenta es el carácter individual y colectivo de la victimización asociada al conflicto armado, en el que se deben tener en cuenta las connotaciones particulares de los hechos victimizantes, entre éstos los efectos del desplazamiento forzado fuera del territorio nacional y se debe establecer unas diferencias claras en relación al desplazamiento forzado interno. En el caso de sujetos colectivos afectados por el exilio, su identificación y reconocimiento como sujetos de reparación colectiva debe contemplar los casos donde un colectivo (por ejemplo un partido político, sindicato o comunidad étnica, entre otros) se haya desintegrado a partir del exilio y la mayoría de sus representantes estén dispersos por el mundo. En este caso, vale la pena preguntarse

27 CODHES (2017). Mapeo de connacionales en el exterior Víctimas del conflicto armado. Pág. 61.

si los integrantes de este colectivo conocen el derecho a la reparación colectiva, y en caso de estar interesados, cómo el Estado colombiano está preparado para abordar esta reparación en reconocimiento de su situación de desarraigo. Para los pueblos y comunidades indígenas, Rom, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, la UARIV identifica dos categorías de víctimas en el exterior: la primera, son los pueblos y comunidades binacionales cuyos territorios están ubicados en el ámbito de las fronteras internacionales, que han sufrido daños y afectaciones por el conflicto armado interno en Colombia, y que se han visto desplazadas. La segunda categoría es la de familias o personas pertenecientes a grupos étnicos que no tienen el carácter de binacionales y están fuera del país. Vale la pena señalar que existe un desconocimiento institucional de cuál es el universo de la población exiliada perteneciente a pueblos étnicos. Sin embargo, está claro que estas comunidades han padecido el desplazamiento forzado transfronterizo de sus integrantes, especialmente aquellas que habitan en las zona fronterizas, altamente afectadas por el conflicto armado. Algunos integrantes de pueblos y comunidades étnicas, por ejemplo los Awá o los miembros de consejos comunitarios del Pacífico Sur, han sido víctimas del desplazamiento forzado transfronterizo y residen especialmente en los países de frontera como Ecuador, Venezuela y Panamá, y en países de distancia media, como Chile, de manera particular la población afrocolombiana de eje pacífico. En estos casos, los procesos de reparación colectiva deberán desarrollarse a través de los decretos ley 4633 y 4635 dirigidos a pueblos étnicos (incluyendo el decreto reglamentario 4634 dirigido al Pueblo Rom). En relación con los pueblos indígenas binacionales, la reparación individual y colectiva implica modificar el diseño de la política pública actual, para adecuarla a la prevalencia del derecho internacional desde la perspectiva de la especial

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protección debida en dicho marco a los pueblos étnicos. A pesar de que la política de reparación solo reconoce los hechos ocurridos dentro del territorio nacional, el fenómeno de la transfronterización del conflicto y sus factores subyacentes y vinculados han provocado procesos sistemáticos y masivos de victimización en territorio extranjero, inclusive en territorios de grupos étnicos binacionales, o que han obligado a comunidades pertenecientes a pueblos étnicos a cruzar las fronteras nacionales.

Las víctimas en fronteras

Así las cosas, la reparación para pueblos étnicos en fronteras deberá considerar los derechos colectivos y territoriales de las comunidades binacionales y contemplar la solicitud de reparación colectiva de sujetos con esta particularidad cultural y territorial, que contenga medidas de reparación a partir de la caracterización del daño en la zona transfronteriza con efectos en territorio extranjero, situación que demandará una gestión especial interinstitucional de carácter internacional.

La población en frontera se encuentra afectada por una serie de dinámicas transnacionales y del propio conflicto armado interno, que hacen que las migraciones forzadas tengan un carácter particular. En la frontera, la población víctima del conflicto armado colombiano puede residir en territorio nacional, en territorio del Estado fronterizo o en tránsito permanente por la línea de frontera.

Por otro lado, en relación con los perfiles a partir de los países receptores, en el informe de mapeo de connacionales en el exterior víctimas del conflicto armado colombiano, que CODHES desarrolló en el 2014 y que ha sido recientemente publicado en el número 7 de la presente colección, se presentan unos perfiles de la población que tienen como criterio la distancia de los países receptores, teniendo en cuenta los incentivos y desincentivos que suponen los países para la población colombiana víctima. Allí se identificaron tres categorías: países frontera, países vecinos cercanos y países lejanos28. Dicho criterio también debe ser tenido en cuenta por la institucionalidad transicional colombiana para determinar medidas, garantías y mecanismos diferenciales de acceso y de goce efectivo de derechos tales como la atención, la estabilización socio-económica y la reparación.

En el caso puntual de las regiones de frontera, las graves afectaciones del conflicto armado, la fuerte presencia de los actores armados ilegales aún vigente, aunadas al histórico abandono estatal, los modelos económicos excluyentes y las políticas de securitización predominantes, hacen que la caracterización de las víctimas y el acceso a sus derechos merezcan un abordaje diferenciado.

Las múltiples violaciones a los derechos humanos que se presentan en zonas fronterizas y que provocan migración forzada, de carácter interno y trasnacional, han ocasionado que grupos poblacionales requieran atención reforzada con un enfoque diferencial, bajo pautas de intervención especial incluyendo las de interseccionalidad y acción sin daño. De conformidad con lo anterior, la aplicación de la ley 1448 de 2011 respecto de las víctimas en frontera, debe garantizar la atención y reparación de manera diferencial a poblaciones como comunidades indígenas (nacionales y binacionales), grupos afrodescendientes, niños y niñas, algunos de ellos no acompañados, mujeres vulneradas por violencia de género asociada al conflicto armado y redes de trata de personas y tráfico de migrantes, entre otras.

28 CODHES (2017) Mapeo de connacionales en el exterior Víctimas del conflicto armado. Pág. 9.

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Igualmente, las características de la región de frontera como un lugar habitual de tránsito permanente, resalta que el riesgo de victimización ocasionado por el conflicto armado no ha afectado únicamente a personas de nacionalidad colombiana, sino también a extranjeros, y sobre todo, nacionales de países vecinos que transitan o tienen su domicilio en las fronteras dentro del territorio colombiano. En la guía de orientaciones de la UARIV, se contemplan estos casos, indicando que se debe seguir una ruta diferente, dependiendo si la persona se encuentra en su país o en un tercer Estado.

Adicional a lo anteriormente descrito, algunos de los hechos victimizantes que obedecen al conflicto armado colombiano, son perpetrados por agentes armados colombianos, y se consuman en territorio de países vecinos, no son reconocidos por el Estado colombiano para efectos de garantizar la reparación, el esclarecimiento de la verdad y el acceso a la justicia de sus víctimas.

Los casos de victimización a extranjeros en razón del conflicto armado colombiano son recurrentes en las regiones de frontera. Sin embargo, el desconocimiento y las barreras para el acceso a un procedimiento claro, hacen que esta situación sea ignorada. Desafortunadamente, el conflicto armado también ha afectado a familias extranjeras y de países vecinos que perdieron a sus familiares o fueron desaparecidos en nuestro territorio, y aunque la Ley 1448 de 2011 no excluye expresamente la atención y reparación para estos casos, los procedimientos no existen y la condición misma de extranjero o familiar residente en el extranjero dificulta a estas personas el acceder a sus derechos. Es de conocimiento de CODHES la existencia de casos y narraciones de familiares de víctimas de asesinatos, desaparición y secuestro, en donde las familias extranjeras, a pesar de interponer recursos a diferentes entidades del Estado colombiano, no reciben respuesta alguna.

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3. Acuerdo 1. “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral” y las víctimas en el exterior

La posibilidad de una Reforma Rural Integral a partir del Acuerdo de Paz constituye una alternativa real para el goce efectivo de los derechos de las víctimas del conflicto armado de origen rural, en la medida en que busca la trasformación estructural del campo, contribuyendo a la construcción de una paz estable y duradera. Esta posibilidad es una puerta de entrada para garantizar los derechos de las víctimas y a su vez, para evitar nuevos hechos victimizantes surgidos por conflictos territoriales, asociados al conflicto armado colombiano. Sin duda, la implementación de un Fondo de Tierras, el acceso integral a las mismas, la formalización de la propiedad, la restitución de derechos territoriales, el catastro rural, la jurisdicción agraria, entre otras, son acciones y medidas que contribuyen a las garantías de los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado transfronterizo y a las víctimas de despojo o abandono forzado de tierras y territorios que residen en el exterior.

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La implementación de un Fondo de Tierras como mecanismo de distribución de la tenencia y la propiedad rural, el acceso a subsidios integrales y a créditos especiales para la compra de tierras para la población retornada del exterior, víctima de desplazamiento forzado fuera del territorio nacional, es una alternativa para contribuir a la construcción del proyecto de vida que se desestructuró tras el exilio. Inclusive, si se trata del no retorno, abre la posibilidad del acceso a tierras de familiares de exiliados que están en territorio nacional. Por otro lado, la articulación de la restitución de tierras y los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PDET), permitirá mejorar los procesos de restablecimiento de derechos territoriales desde la perspectiva de la garantía de sostenibilidad de la restitución material, dentro de cuyos casos se encuentran también víctimas en el exterior.

Es oportuno recordar que la población en necesidad o condición internacional colombiana, identificada por ACNUR que reside en los países vecinos, corresponde al 91% de la población refugiada en el mundo. Un buena parte de ellos se ubica en las regiones de frontera. CODHES ha realizado grupos focales en los que la población manifiesta tener un origen campesino o pertenecer a territorios colectivos en el caso de los afrodescendientes y territorios ancestrales o de resguardos en el caso de los indígenas, particularmente de pueblos indígenas binacionales. En grupos focales, aproximadamente el 50% de los participantes indicaba haber perdido sus tierras y tener interés en el proceso de restitución.

Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que priorizan según el grado de afectación las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto, así como los planes nacionales rurales, configuran garantías para el retorno. Son incentivos para que la población exiliada vea una oportunidad real de regresar y construir nuevamente un proyecto de vida en Colombia, lo cual fortalece e incentiva de manera positiva su voluntad de retorno.

De esta manera, un mejor acceso y uso de la tierra garantizará la restitución de sus derechos, independientemente de su deseo de regresar o no. Sin embargo, en caso de realizarse el retorno, una transformación del campo encaminada a un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad, es una garantía mínima para regresar en condiciones dignas a zonas rurales.

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4. Acuerdo 2. Participación Política. Apertura democrática para construir la paz

El preámbulo del punto Dos sobre participación política del Acuerdo de Paz declara la necesidad de hacer “revisiones y ajustes institucionales necesarios que conduzcan a una plena participación política y ciudadana de todos los sectores políticos y sociales”. Esta necesidad, desde la perspectiva extraterritorial, obliga a una reflexión previa sobre el ejercicio de la plena ciudadanía. El exilio se constituye en un daño inherente a un proceso de victimización, independiente del hecho por el cual una persona fue obligada a abandonar el país en el marco del conflicto armado, y comporta efectos directos relacionados con la perdida de la facultad para ejercer la plena ciudadanía. Un ciudadano o ciudadana de pleno derecho en Colombia que se ve forzado a abandonar el país porque su vida corre peligro y considera que el Estado colombiano no puede garantizar la preservación de su vida o la de su familia, transita por diferentes categorías administrativas en los países de tránsito y en el país de acogida.

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En la gran mayoría de casos, en el periodo entre la salida y el reconocimiento de un estatus migratorio en el lugar de destino, dicha persona pierde de facto la posibilidad de ejercer plenamente sus derechos. Además, buena parte de la población exiliada no se encuentra en una situación migratoria regular en el país de acogida, de manera que estas personas transitan por una situación de “clandestinidad”. Una vez obtenido un documento que resuelve su situación administrativa en el nuevo país de residencia, esta víctima del conflicto armado, salvo aquellas excepciones en las cuales ha podido acceder a una nacionalidad, adquiere permisos de permanencia sin derechos políticos o con derechos políticos limitados.

Las distancias geográficas y la escasez de instrumentos que habiliten la participación en la vida política de Colombia desde el exterior, sumadas a la imposibilidad de que víctimas con protección internacional puedan ingresar al territorio colombiano, es decir, a los consulados y embajadas, provocan una pérdida significativa o incluso total de derechos políticos. La finalización de un conflicto armado implica fundamentalmente la profundización de los valores democráticos, el “respeto por la vida y la libertad de pensamiento y opinión”. En razón de lo anterior, el Acuerdo Final de Paz establece un sistema integral para el ejercicio de la Política como contribución a la creación y garantía de “una cultura de la convivencia, tolerancia y solidaridad, que dignifique la política y brinde las garantías para prevenir cualquier tipo de estigmatización” (Sub-punto 2.1.2). El conflicto armado en Colombia ha sido de tales dimensiones que se extraterritorializó. En el exterior también hubo estigmatizaciones, la gente escapó de un conflicto con todo y sus heridas, el miedo al vecino se reprodujo en los países de acogida, el señalamiento basado en un estereotipo, la sospecha sobre una opinión política, el tabú y el aislamiento social a quienes eran considerados simpatizantes de alguna de las ideologías que supuestamente sustentaban a alguna de las partes en la confrontación armada interna. El clima de intolerancia entre la comunidad colombiana residente en el exterior se cebó con particular rudeza en las víctimas que fueron señaladas y criminalizadas por el hecho victimizante que las había hecho salir del país. El momento más álgido de dichos señalamientos tuvo lugar bajo el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, cuando a través del entonces Departamento Administrativo de Seguridad (DAS),

como ha sido ampliamente reseñado, se utilizaron los consulados como centros de inteligencia para perseguir a la oposición política del Estado colombiano29. En este contexto, la necesidad de una reconstrucción del tejido social y el desmonte de una lógica policiva entre los connacionales que viven en el exterior es un paso previo y necesario para cualquier intento de restituir los derechos políticos. La implementación del Punto 2.1.2 del Acuerdo de Paz debe acompañarse de la adecuación normativa necesaria descrita en el 2.1.2.1 la cual contiene dos aspectos centrales: a. La creación de una instancia consular que garantice una interlocución permanente entre el Estado colombiano y los movimientos y partidos de la oposición en el exterior. b. La prevención de conductas, actividades o vías de hecho producto de intolerancia política o injerencia de grupos paramilitares (con presencia entre la comunidad colombiana en el exterior) a través de la habilitación del defensor comunitario como representante del ministerio público. En este sentido, y justamente con el fin de promover una cultura política que restaure los valores democráticos sacrificados en el marco del conflicto para la implementación de este punto con enfoque extraterritorial, se recomienda lo siguiente: a. Garantizar un artículo de enfoque extraterritorial en el proyecto de ley de garantías y promoción de la participación ciudadana que cree mecanismos de participación y una estrategia de pedagogía para el estímulo de la deliberación y el asociacionismo desde el exterior a través del cuerpo consular.

29 Documento con No. de Radicación 12753-11 de la Fiscalía General de la Nación

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b. Se debe dotar a los consulados de un sistema de información que ofrezca a la ciudadanía organizada la misma posibilidad de acceso que tienen las organizaciones y movimientos sociales dentro del territorio colombiano, ya que el déficit en el acceso a la información oficial en el exterior es mucho más notable en cuanto que la misión consular se limita a una figura notarial. c. Crear la figura especializada de un asesor legal y técnico para la creación de asociaciones para registro legal en Colombia. d. Diseñar una capacitación permanente desde la Cancillería para que las entidades constituidas puedan lograr sus objetivos misionales y una solidez organizativa. e. Las instancias de participación ciudadana creadas a través del proyecto de ley descrito en el punto 2.2.1 del Acuerdo deben garantizar cupos para connacionales tal y como ha ocurrido con la Resolución 01281 de 2016 que incorpora a dos víctimas en el exterior a la Mesa Nacional de Víctimas. f. Desarrollar metodologías y canales de comunicación que permitan la participación de la ciudadanía organizada en el exterior en las instancias de control de garantías, rendición de cuentas y veedurías de la implementación del Acuerdo Final de Paz. g. Promover una agenda de trabajo local entre el cuerpo consular en representación del Estado colombiano y las organizaciones sociales. Dicha instancia debería ser homologable a la Comisión de Diálogo creada en el Acuerdo de paz. En gran medida han sido los medios de comunicación, y en particular los programas de radio y los periódicos latinos, los que han logrado contrarrestar el impacto del desarraigo. Han sido durante décadas un vehículo para fortalecer la

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identidad nacional, los códigos culturales y los lazos con el país de origen. Han cumplido, desde la perspectiva extraterritorial, con el objetivo educador y cohesionador de una radio comunitaria local. En su momento, han sido las radios y medios de comunicación creados por colombianos y colombianas en el exterior los que han promovido la solidaridad y la participación. De hecho, fueron los espacios en los que se asumieron desde diferentes puntos de vista la deliberación y la pedagogía en la coyuntura del plebiscito. Por todo ello, el desarrollo del numeral 2.2.3 del Acuerdo Final se convierte en una herramienta de gran valor para la promoción de valores democráticos y participativos y se podría implementar en el exterior en el siguiente sentido: (1) Mediante la habilitación de un plan de fortalecimiento de las emisoras de radio dirigidas a colombianos y colombianas en el exterior y de regularización en el país de acogida a través de convenios bilaterales y programas especiales de cooperación internacional. (2) Mediante la formulación a través del Consejo Territorial de Participación (ver numeral 2.2.6) de una estrategia de comunicación para víctimas en el exterior en la perspectiva de contribuir a paliar los efectos del desarraigo, restituir el derecho a la plena ciudadanía de las victimas e incorporarles en los debates y procesos organizativos nacionales. En este mismo sentido, el punto 2.2.3 permite desarrollar un plan de comunicación comunitaria en el exterior que contribuya a la construcción de una narrativa propia de este universo de victimas bajo los principios de dignidad y pertenencia. (3) A través del diseño de una estrategia de pedagogía que acerque a la comunidad a la implementación del Acuerdo de Paz, y que en especial contribuya a garantizar su participación en los órganos extrajudiciales creados en el punto 5 (Comisión de la verdad y Unidad de Búsqueda de Desaparecidos).

Los medios de comunicación, incluidos los comunitarios, generan o consolidan cambios culturales. La implementación de este numeral con víctimas en el exterior permitirá incorporar un nuevo enfoque a la realidad territorial colombiana que ambientará y contextualizará los procesos de retorno en el marco de los Acuerdos de Paz. Por su parte, el subpunto 2.2.5 prevé la creación de veedurías ciudadanas, observatorios de transparencia y otros mecanismos de control. Tales mecanismos no sólo son indispensables en el territorio nacional sino que deben ser garantizados en el exterior para el control de la gestión consular y las relaciones internacionales en todos aquellos temas ligados a los recursos de cooperación internacional para el Fondo de Paz, los diversos programas y enfoques de la implementación y sobre todo, para la reparación integral de las víctimas. En consecuencia, es indispensable llevar a cabo las siguientes acciones: a. Reglamentar el sistema ciudadanas en el exterior.

veedurías

b. Implementar una campaña masiva y regionalizada (en cada país de acogida) sobre los derechos de ciudadanía así como las obligaciones y deberes de las autoridades en materia de participación y control de la administración pública. c. Crear un mecanismo de rendición de cuentas en todo para el cuerpo consular y agencias del Estado en el exterior. Los Consejos Territoriales de Planeación son uno de los mecanismos más importantes del punto 2 del Acuerdo. Su objetivo es desplegar un modelo de planeación participativa y de injerencia directa de la ciudadanía en la gestión pública local. Por todas las razones esbozadas con antelación, la implementación del subpunto 2.2.6 es una necesidad extraterritorial que les permitirá a los colombianos y colombianas en el exterior su concurso directo en la vida pública del país en el postconflicto armado. Para ello, se deberán tener en cuenta los siguientes aspectos:

a. Garantizar una representación amplia y pluralista de connacionales en el Consejo Nacional de Planeación a través de un mecanismo presencial o virtual cuyo funcionamiento sea responsabilidad de la Cancillería, y auditado por una Organización externa. b. Una campaña de divulgación sobre el mecanismo y el carácter del Consejo Nacional de Planeación. Seguramente el punto en común entre las personas que han sido desplazadas forzadamente fuera de las fronteras de Colombia y aquellas que han salido en el marco de los flujos migratorios sin que estos estén ligados al conflicto armado tiene que ver con la escasa participación electoral. Entre las víctimas ocurre lo mismo con el agravante de restricciones para el acceso a consulados y embajadas debido, en muchos casos, a su estatus de protección internacional. Si se diera por sentado que la esencia del Acuerdo de paz es la participación, se puede deducir que con esta tendencia, las víctimas en el exterior quedarán marginadas de cualquier posibilidad de incidir en la implementación. Por tal razón, es urgente que en la reforma normativa que modificará la forma de ejercer la política en Colombia (Reforma política) se incorporen medidas de estímulo a la participación de los connacionales en el exterior. Algunas de esas medidas pueden ser: a. Permitir y reglamentar la inscripción de cédulas de manera electrónica. b. Permitir y reglamentar el voto electrónico en el exterior. c. Crear los Consejos de Participación en cada uno de los consulados de Colombia. d. Activar el Estatuto de la Oposición en cada uno de los consulados de Colombia.

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5. Acuerdo 4. “Solución al problema de las Drogas Ilícitas”

Como se ha venido señalando, la población más afectada por el desplazamiento forzado transfronterizo, y que ha solicitado refugio, reside en los países vecinos. Aunque no todos los exiliados en países vecinos provienen de departamentos fronterizos, una buena parte de ellos tiene origen en las regiones de frontera, altamente afectadas por el conflicto armado y las consecuencias funestas de los cultivos de uso ilícito. Así, por ejemplo, según la Oficina de las Naciones Unidad contra la Droga y el Delito30 los tres departamentos con mayor área de cultivos de coca son fronterizos: Nariño, Putumayo y Norte de Santander. Éstos se caracterizan por ser lugares de origen de población desplazada interna y transfronteriza por conflicto armado, presencia de actores armados ilegales y violencia generalizada, que se alimenta por las dinámicas violentas de control territorial para la producción y comercialización de éstos y otros cultivos de uso ilícito.

30 UNODC. Oficina de las Naciones Unidad contra la Droga y el Delito. Colombia: Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2015. Julio de 2016.

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Para la erradicación de los cultivos, el Estado ha empleado principalmente la fumigación área con glifosato, como parte de la estrategia antidroga que ha desarrollado desde hace más de treinta años31. En el año 2015 se suspendió la fumigación área, sin embargo no existe actualmente plena certeza de que dicho mecanismo no volverá a ser empleado para la erradicación, toda vez que incluso decisiones judiciales recientes al parecer han abierto la puerta para su aplicación condicionada.

31 En la década de 1980, las fumigaciones se enmarcaban en un plan de desarrollo alternativo de dos programas de las Naciones Unidas: el PNUD y el UNDCP. En 1999, en el marco de la estrategia de cooperación bilateral entre el Estado colombiano y Estados Unidos, denominada Plan Colombia (también conocido como Plan para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado), se desarrollaron programas de erradicación forzada de cultivos ilícitos con presupuesto estadounidense. Quince años después, a 2014, la efectividad de las fumigaciones seguía siendo baja y la población se mantenía afectada por las graves consecuencias del glifosato. En mayo de 2015, el presidente Juan Manuel Santos anunció que el país suspendería la aspersión con glifosato, siguiendo las recomendaciones del Ministerio de Salud basadas en un informe de la Organización Mundial de la Salud (OMS) que clasificó ese herbicida como primero en la lista de los cinco plaguicidas probablemente carcinogénicos para los humanos. Cfr. CODHES (2015) Continuidades de la desprotección. Frontera entre Colombia y Ecuador.

La fumigación ha provocado confinamiento de la población, graves afectaciones de salud y daños ambientales, los cuales han sido causantes de desplazamiento forzado interno y transfronterizo por varias décadas y han producido el abandono de tierras que facilitan el despojo y posteriormente la apropiación para explotación del suelo y el subsuelo por parte de agentes que detentan poder económico y realizan actividades extractivas. Teniendo en cuenta lo anterior, el Punto 4 del Acuerdo de Paz, que promueve la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito mediante la transformación de las condiciones territoriales de las zonas afectadas y la generación de condiciones de bienestar para las comunidades que habitan zonas afectadas por estos cultivos, en particular de aquellas que derivan su subsistencia de dichos cultivos, resulta favorable para los habitantes de frontera y por tanto, facilita las condiciones para el retorno digno de las personas desplazadas que tuvieron que cruzar las fronteras nacionales, y previene este tipo de desplazamientos causados por acciones asociadas a las dinámicas económicas de la producción y tráfico de drogas ilícitas.

El programa nacional integral de sustitución y desarrollo alternativo, posibilita que la participación de las comunidades evite la eliminación de cultivos por aspersión área, como una de las causantes históricas de la migración forzada a los países vecinos. En este aspecto, se podrían desarrollar programas y fondos especiales para población retornada en zonas destinadas para la sustitución. Por otro lado, la lucha contra el crimen organizado evitará el surgimiento de nuevas estructuras armadas en las zonas rurales de las fronteras, lo que con seguridad constituiría una garantía preventiva y de no repetición de violaciones a derechos humanos en las regiones de frontera. Para ello, es central que en las zonas destacadas, la lucha contra el crimen no conlleve acciones de securitización (diseño de instrumentos financieros, bonos de renta fija o variable) respaldados por flujos provenientes de activos de distinta naturaleza), sino que por el contrario, tenga un enfoque de desarrollo social y económico. Toda acción de lucha contra el crimen, como la investigación y la detención, deben partir de un enfoque de derechos, protegiendo de manera particular a los niños, niñas, adolescentes, mujeres, adultos mayores y pueblos étnicos.

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6. Acuerdo 5. Hacia un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición SIVJRNR- para las víctimas en el exterior y el exilio

El fundamento inicial del SIVJRNR tiene directa relación con el objeto del principio de extraterritorialidad que se propugna para las víctimas en el exterior. Se trata del reconocimiento que el Sistema hace a las víctimas como ciudadanos y ciudadanas con el goce pleno de sus derechos. Este principio, que aún sigue siendo objeto de luchas de reivindicación, implica la posibilidad de lograr una verdad plena sobre lo ocurrido, el reconocimiento de responsabilidad directa e indirecta, un principio de satisfacción y la materialización del fundamento reparador inherente a la justicia restaurativa en la que se encuentra sustentada la Jurisdicción Especial para la Paz. Sin embargo, la condición de ciudadanía, previa y fundamental para desplegar las acciones y mecanismos institucionales para el goce efectivo de los derechos a la verdad, la justicia

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y la reparación de las víctimas, es un supuesto que no se cumple a cabalidad en el caso de las que se encuentran en el exterior. Tal y como se ha venido esbozando en este documento, el principal problema de las víctimas en el exterior y personas exiliadas, radica justamente en que el Estado colombiano no ha logrado garantizar su condición de ciudadanos de pleno derecho sin que ello suponga como condición necesaria, entre otras cosas, renunciar a la protección internacional o regresar al territorio nacional. Como ya se ha sugerido en líneas anteriores, en este caso es preciso entender el territorio nacional como la red de consulados y embajadas que se encuentran alrededor del mundo.

El principal reconocimiento que debe hacer el Estado colombiano tiene que ver con el universo de víctimas que se encuentra fuera del país y paralelo a ello, el reconocimiento del desplazamiento forzado transfronterizo o transnacional como un hecho victimizante producto del conflicto armado. Estos dos reconocimientos abren la puerta para formular mecanismos específicos de ciudadanía que respondan a la realidad espacial de las víctimas en el exterior y del exilio. En este contexto, es necesario señalar las condiciones mínimas de protección, reivindicación y garantía de derechos que es necesario que se contemple en la implementación del SIVJRNR establecido en el Acuerdo Final para las víctimas en el exterior en el marco de los cinco mecanismos que lo conforman, saber: Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, Unidad especial para la búsqueda de personas dadas por desaparecidos en el contexto y en razón al conflicto armado, Jurisdicción Especial para la Paz, Medidas de Reparación Integral para la construcción de la paz y Garantías de No Repetición. Lo anterior en el entendido que todos los componentes del SIVJRNR son susceptibles de ser implementados en referencia al universo que componen las víctimas en el exterior, personas refugiadas y exiliadas. Para los cinco componentes es necesario ampliar la normativa vigente o crear una jurisprudencia nueva y protocolos concretos de implementación.

Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetición La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV), acordada en el numeral 5.1.1.1, ha sido el primer órgano extrajudicial de este tipo (organizado a través del decreto ley 588 del 05 de abril de 2017) en el cual se propone abiertamente el esclarecimiento y la participación de las víctimas en el exterior y en condiciones de exilio.

En efecto, todos los conflictos armados que se conocen en las experiencias comparadas han producido desplazamientos forzados transfronterizos, generando implicaciones inmediatas, silenciosas y dramáticas. A pesar de sus repercusiones internacionales y del visible impacto en la opinión pública mundial, las personas desplazadas y refugiadas no han hecho históricamente parte de los sendos informes posteriores a la implementación de comisiones de la verdad. En la mayoría de casos (Sierra Leona, Ghana, Timor, Perú, Marruecos, Guatemala, Chile, El Salvador, Uganda o Argentina) el exilio no es considerado entre los hechos victimizantes priorizados. Es cierto que en múltiples informes como el de El Salvador, “De la locura a la esperanza” (Febrero de 1996), o Guatemala, “Memoria del silencio” (1999) se recogió la voz de victimas emblemáticas que estuvieron en el exilio; tan sólo en Sudáfrica, “Truth and Reconciliation Comision of South Africa” (Marzo de 2003) se relacionaron hechos del conflicto ocasionados fuera de las fronteras nacionales, a saber: (i) asesinatos por agentes del Estado dentro o fuera del país; (ii) incursiones en países vecinos por las fuerzas armadas para atacar la oposición32. La CEV acordada por el Gobierno Nacional y las FARC-EP, contempla como parte de su mandato en el Titulo III, artículo II, numeral 3, dar cuenta del impacto humano y social del conflicto, entre otros, en exiliados y víctimas en el exterior. Se convierte así en una Comisión con un componente inédito en el ámbito de otras Comisiones de Verdad pero sobre todo, en la principal oportunidad para incrustar el relato del exilio y de las víctimas en el exterior en la verdad histórica que se pretende escribir con ocasión de la terminación del conflicto armado con las FARC-EP.

32 Priscilla B. Hayner. (Junio de 2006). Comisiones de la Verdad: Resumen esquemático. International Review of the Red Cross, Edición No. 862, 9-11

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La envergadura institucional de la CEV, de ámbito nacional, con autonomía administrativa presupuestal y técnica y un régimen legal propio permitirá a las y los comisionados tomar las decisiones de la manera más autónoma posible e implementar las medidas necesarias para cumplir a cabalidad con el mandato para la cual dicha comisión ha sido creada. Este perfil institucional es sin duda relevante en cuanto que permitirá a las y los comisionados diseñar y ejecutar mecanismos especiales para víctimas en el exterior. Sin embargo, la dimensión de la cobertura, los alcances de la participación, la profundidad y el detalle de los informes dependerá en gran medida del nivel de incidencia que las organizaciones de víctimas tengan en la etapa preparatoria de la Comisión. Dicha etapa tiene una duración de seis meses a partir de la designación de las y los Comisionados. Tal y como aparece detallado en el Acuerdo, los objetivos de la CEV permitirán elaborar una explicación de la complejidad del conflicto, de sus causas y además de sus consecuencias. Entre ellas, es preciso destacar el vínculo de causalidad que existe entre la confrontación armada y un segmento significativo de la diáspora colombiana. Dicho entendimiento deberá dar cuenta de los aspectos desconocidos del desplazamiento forzado transfronterizo, del aislamiento de las víctimas en el exterior, del nivel y el tipo de relación que han guardado con su país de origen, de las distintas facetas emocionales y políticas del exilio como tragedia histórica, de los procesos de integración en el país de acogida y en paralelo de los procesos de resiliencia emprendidos, lo cual permitirá establecer una caracterización más precisa de las personas que componen este segmento de las víctimas y en consecuencia de las medidas de reparación más adecuadas que se deben implementar, entre ellas las relacionadas con el retorno voluntario y las soluciones duraderas, entre otras de especial connotación.

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Es fundamental el reconocimiento las víctimas en el exterior como ciudadanos y ciudadanas con derechos vulnerados, la imperativa restitución de los derechos de ciudadanía y sobre todo, el reconocimiento a este universo de víctimas como sujetos políticos. En este sentido, cabe recordar que una parte del conflicto armado colombiano cruzó las fronteras nacionales y se desarrolló en el exterior de múltiples maneras. Por estas razones, el desarrollo de las actividades de la CEV, tal y como consta en sus objetivos, puede permitir otros parámetros para la convivencia territorial, en el caso de las víctimas en el exterior, extraterritorial, y para la construcción de un ambiente transformador con base en la satisfacción de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición de las víctimas en el exterior. Uno de los aspectos más recurrentes que ha imposibilitado el acompañamiento del Estado colombiano a las iniciativas llevadas a cabo para las víctimas en el exterior, y fundamentalmente en la reparación integral a la que está obligado, radica en los impedimentos y las limitaciones presupuestarias ligadas al estatuto de contratación, contemplado en normas de derecho administrativo ordinario. En este sentido, la CEV se ha dotado de competencias para realizar actos y contratos o convenios internacionales bajo las normas del derecho privado que le permitirán realizar audiencias, actos de reconocimiento de responsabilidad y perdón y las actividades que considere oportunas en el exterior para cumplir sus objetivos tal y como se prevé en el artículo 13 sobre funciones de la Comisión. Se precisa entonces reforzar esta perspectiva desde la especial protección que merecen las víctimas en el exterior por su situación espacial respecto de otros segmentos del universo de víctimas del conflicto armado colombiano.

Desde una perspectiva territorial, la CEV podrá constituir grupos de trabajo regionales en el mundo para sus fines, en consecuencia se deberán diseñar los mecanismos para la creación de dichos grupos regionales que aglutinen a las víctimas en el exterior, con el fin de promover su participación e incidencia en la comisión. En dicho marco, se deben desarrollar actividades de pedagogía, colaborar en el desarrollo de las audiencias y demás actividades específicas, procurar el entendimiento de las dinámicas del exilio en su contexto regional y local, garantizar los enfoques diferenciales y especialmente del enfoque de género, así como orientar a las víctimas connacionales en el exterior sobre las alternativas para la dignificación de su memoria individual y colectiva. Mención especial en este punto merecen las víctimas de desplazamiento forzado transfronterizo producidas en la dinámica de los cultivos ilícitos, de manera que la CEV debe tener en cuenta aquellos relatos y narrativas que advierten la conexidad de dicha dinámica con la confrontación armada y la diáspora masiva de connacionales inocentes hacia países vecinos. Miles de estas víctimas se encuentran en zonas Venezuela, Panamá y Ecuador, la mayoría bajo estatus administrativos que no corresponden a su condición de sujetos de protección internacional y de víctimas de graves violaciones a sus derechos humanos.

Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD) La UBPD es otro de los mecanismos extrajudiciales de los cuales se dota el punto 5 para satisfacer las obligaciones del Estado respecto de los derechos de las víctimas. En este sentido y como sucede en el resto de puntos del Acuerdo, son varios los componentes de esta Unidad en los cuales debe aplicarse un enfoque extraterritorial con el fin de garantizar la participación y la cobertura de las medidas restaurativas para las víctimas respectivas en el exterior. En dicho contexto, se hace necesario recomendar lo siguiente: • Crear un protocolo específico y habilitar un equipo especializado que agrupe regiones o continentes y que pueda recoger la información necesaria para establecer el universo de personas desaparecidas cuyos familiares se encuentren en el exterior, previendo la cooperación con organismos internacionales que permitan la comunicación con las víctimas en lugares alternativos a las oficinas consulares. • El Acuerdo de Paz prevé una “Búsqueda activa” para el proceso de búsqueda, identificación, localización y entrega digna. A las víctimas en el exterior que deseen acceder a la UBPD se les deberá garantizar la confidencialidad y el acompañamiento psicosocial en el lugar donde se encuentren sin que ello suponga renunciar a la protección internacional, gastos económicos derivados de desplazamientos ocasionados por entrevistas o trámites, ni ingreso involuntario al territorio nacional.

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• Se tendrá que diseñar un protocolo específico para garantizar la participación de las víctimas en el exterior, organizadas y no organizadas, en todo el proceso de búsqueda en el que se incluya un sistema para la rendición de los informes periódicos que contempla el Acuerdo. Todo ello sin menoscabar la decisión individual de la víctima de acogerse a las limitaciones que pueda suponer su estatus de protección internacional si lo tuviese. • El punto también contempla la alianza con organizaciones internacionales para todo el proceso, para ello será de gran importancia contar con la opinión de las organizaciones de víctimas y su conocimiento y avances al respecto. • Se requiere de manera particular un programa de búsqueda en zonas de frontera, que cuente con el apoyo de organizaciones de víctimas y defensoras de derechos humanos locales. Es central que para el desarrollo efectivo del programa se realicen procesos de cooperación binacional en frontera.

Atención y Asistencia Las medidas de atención y asistencia, que incluyen (a) asistencia y atención, (b) atención humanitaria de emergencia y (c) atención humanitaria de transición, no están habilitadas para las víctimas en el exterior ni siquiera para las de desplazamiento forzado transnacional, a excepción de la medida de identificación. La guía de orientación de la UARIV ha señalado que las “medidas de atención y asistencia están vinculadas a la oferta nacional que, como se mencionó en el punto 3.2 de esta Guía, depende de la oferta del SNARIV a la cual se puede acceder únicamente en territorio nacional”33. De

33 UARIV. Guía sobre atención, asistencia y reparación a víctimas en el exterior en el marco de la ley 1448 de 2011 y legislación complementaría.

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conformidad con lo anterior, la única medida a la que actualmente acceden las víctimas en el exterior es la de identificación, en la que la Registraduría Nacional del Estado Civil, exonera por una sola vez del pago de duplicados y rectificaciones de la tarjeta de identidad, de la cédula de ciudadanía y de las copias de registro civil a los ciudadanos que acrediten su condición de víctimas, a través de los consulados. Desde 2014, SJR, NRC y CODHES han advertido sobre las dificultades de las víctimas en el exterior de no acceder a la atención y asistencia, en los siguientes términos: “La mayoría de víctimas del conflicto que se encuentran en el exterior están en una situación migratoria irregular. Pocos son aquellos que logran obtener el estatus de refugiado o que han comenzado el proceso, o quienes tienen visas bajo otras modalidades. Esto hace que el acceso a los derechos básicos en sus países de acogida sea muy bajo. Casi siempre su llegada al país receptor se hace con un presupuesto muy bajo y con el tiempo comienzan a enfrentarse a otro tipo problemáticas económicas. Aún la mayoría de las personas que llevan más tiempo en el proceso de integración no cuentan con una solución de vivienda ni tampoco tienen empleo formal -hechos que hacen que tengan que desplazarse continuamente por diferentes puntos geográficos del país de origen para buscar mecanismos de subsistencia-. Usualmente son las organizaciones de la sociedad civil, en coordinación con ACNUR, quienes intentan solventar en alguna medida la ausencia de atención por parte de los Estados”.34

34 CODHES, SJR y NRC. Implementación de la Ley de víctimas en el exterior y frontera. 2014.

En el mismo informe, se señalaba también que “existen, de otro lado, una serie de medidas que podrían eventualmente aplicarse como fórmulas de atención y asistencia a víctimas en el exterior y que aliviarían sensiblemente la situación de las víctimas. Ejemplo de ello serían los acuerdos para el traslado de cuerpos cuando familiares han muerto, el envío de registros de estudios y experiencias laborales legalizadas y apostilladas que, en muchas ocasiones, se tornan sumamente difíciles de obtener cuando se está en el exterior”35.

Reparación a Víctimas en el exterior Indica el Acuerdo de Paz que “restablecer los derechos de las víctimas y transformar sus condiciones de vida en el marco del fin del conflicto es parte fundamental de la construcción de la paz estable y duradera”. Si bien el Acuerdo no enuncia de manera expresa a las víctimas en el exterior, en repetidas oportunidades se hace un reconocimiento de las personas refugiadas y exiliadas señalando que son un grupo con afectación diferenciada por el conflicto armado e indicando que son parte de las víctimas pertenecientes a los grupos más vulnerables, que son sujetos de especial protección y que merecen una reparación y protección especial. Dentro de las medidas de reparación integral reconocidas por el Acuerdo para la construcción de paz, se incorporaron en el subpunto 5.1.3.5. procesos colectivos de retornos de personas en situación de desplazamiento y reparación de víctimas en el exterior. Allí se enuncia el fortalecimiento del programa de reconocimiento y reparación de víctimas en el exterior, incluyendo refugiados y exiliados victimizados con ocasión del conflicto, mediante la puesta en marcha de planes de “retorno acompañado y asistido”.

CODHES ha insistido en diversos espacios que la interpretación e implementación del acuerdo deben estar gobernadas por un enfoque de no regresividad y amplitud de reconocimiento, de manera que las acciones concretas del Sistema de Verdad, Justicia y Reparación deben incluir a las víctimas en el exterior de manera enfática y expresa. En este sentido, las medidas para la reparación del Acuerdo deben incorporar a las víctimas en el exterior de manera automática, en tanto son parte de las víctimas del conflicto armado al que busca poner fin el Acuerdo. Tales medidas son: (1) Actos tempranos de reconocimiento de responsabilidad colectiva. (2) Acciones concretas de contribución a la reparación. (3) Reparación colectiva en el fin del conflicto. (4) Rehabilitación psicosocial. (5) Procesos colectivos de retornos de personas en situación de desplazamiento y reparación de víctimas en el exterior (también el retorno individual). (6) Medidas sobre restitución de tierras encaminadas a la dinamización de los procesos y su articulación con reparación colectiva, programas de desarrollo con enfoque territorial, planes y programas del Acuerdo final. (7) Adecuación y fortalecimiento participativo de la política de reparación integral a víctimas en el marco del fin del conflicto.

35 Ib.

Codhes

A continuación se comparte un análisis aproximativo de las medidas de reparación que como mínimo deben reconocerse a las víctimas en el exterior: restitución, indemnización, satisfacción, rehabilitación, reparación colectiva, garantías de no repetición y retornos, mediante la incorporación de los avances y los retos derivados de la implementación de la Ley 1448 de 2011 hasta la fecha, de manera tal que se tengan en cuenta aspectos mínimos para los procesos de reforma de la política de reparación, incorporando los desafíos y oportunidades que trae consigo el Acuerdo final.

Restitución de tierras A partir de la Ley 1448 de 2011, el Estado colombiano se ha comprometido a restituir las tierras de las personas que hayan sido despojadas de las mismas o las hayan tenido que abandonar forzadamente a causa del conflicto armado interno, por hechos acaecidos a partir del 1 de enero de 1991. El trámite diseñado para ello consta de dos fases, una administrativa y otra judicial, y cuenta con una ruta para víctimas en el exterior36. El proceso de restitución de tierras se puede adelantar desde el país donde se encuentre la víctima y es independiente de su voluntad de retorno. Según la Unidad de Restitución de Tierras (URT), a 31 de agosto de 2016, existe un total de 1.305 solicitudes de víctimas en el exterior, residentes en 53 países, siendo los diez primeros: Estados Unidos, Venezuela, Ecuador, Canadá, España, Panamá, Chile, Suecia, Brasil y Liechtenstein.

36 Para la restitución de tierras, las víctimas que están en el exterior, solicitan la declaración para la inscripción en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente a través del consulado, para que luego, la Unidad de Restitución de Tierras estudie el caso y realice los trámites necesarios, teniendo en cuenta la macro focalización y la micro focalización; posteriormente, de da paso a la etapa judicial, siendo un juez o magistrado especial el que falle mediante sentencia judicial sobre la restitución.

VÍCTIMAS EN EL EXTERIOR

Para habilitar la ruta de restitución de tierras para víctimas en el exterior, en donde la persona interesada debe acercarse a solicitar ante el Consulado respectivo la inclusión del predio correspondiente en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, se han capacitado 63 consulados, según la URT, para prestar el apoyo tecnológico y logístico37. A 28 de septiembre de 2016, la URT ha recibido 108 solicitudes de manera directa, con el apoyo de consulados y también, de manera presencial, en las oficinas de la URT por personas que vienen a Colombia de viaje o que nombran representantes para dichos trámites. De las solicitudes recibidas del exterior, el 51.64% hacen referencia a predios ubicados en zonas microfocalizadas, lo que corresponde a 674 solicitudes. Los predios solicitados por parte de las víctimas que están en el exterior provienen de 274 municipios, entre los cuales se destacan: ValleduparCesar (108 solicitudes), Tibú-Norte de Santander (63), Bogotá D.C. (40), Sonson –Antioquia (39), Santa Marta-Magdalena (33), Remedios-Antioquia (30), Cúcuta-Norte de Santander (23), TumacoNariño (19), Turbo-Antioquia (17), BecerrilCesar (17), Barranquilla-Atlántico (16), SilvaniaCundinamarca (17), Policarpa-Nariño (16), El Tarra-Norte de Santander (15), San Vicente del Caguán-Caquetá (14), Carmen de Bolívar-Bolívar (13), Cali-Valle del Cauca (13), Ipiales-Nariño (12), Valle del Guamuez-Putumayo (12)38.

37 Los consulados donde se puede acceder a la información y el proceso de restitución de tierras son: Madrid, Moscú, Las Palmas de Gran Canaria, Valencia, Ciudad de Panamá, Colón, Esmeraldas, Nueva Loja, Santo Domingo de los Colorados, Berna, Tabatinga, Buenos Aires, Toronto, Antofagasta, Calgary, Vancouver, La Paz, Sao Paulo, Asunción, Santiago, Orlando, Washington, San Francisco, Newark, Houston, Nueva York, Manaos, Brasilia, Hong Kong, Beijing, Guangzhou, Shanghai, Seul, Auckland, Hanoi, Sevilla, Argel, Abu Dhabi, Palma de Mallorca, Bilbao, Rabat, Varsovia, Milán, Ankara, París, Guadalajara, San José, Willemstad, Oranjestad, Ciudad de México, Puerto España, Lima, Managua, San Salvador, son los consulados donde los colombianos que allí residen y aspiran a ser cobijados por la Ley 1448 de 2011, pueden acceder a la información y al proceso de restitución. URT. Grandes avances para la restitución de tierras a víctimas en el exterior. 5 de diciembre de 2016. https://www.restituciondetierras.gov.co 38 URT. Respuesta a derecho de petición. 27 de octubre de 2016. Radicado No. DSC2-201607185.

En este contexto, actualmente se han proferido veintinueve (29) sentencias que han beneficiado a víctimas que se encuentran en el exterior, de las cuales en 28 se ha ordenado la restitución material del inmueble y en la restante se compensó en especie a los solicitantes. De las 28 sentencias, existen 23 actas de entrega de material. A marzo de 2017 se han restituido cerca de 3.30039 hectáreas a víctimas en el exterior, sobre las cuales ahora pueden ejercer sus derechos independientemente del retorno pleno, bajo las siguientes opciones: (1) El retorno económico directo, en el que es posible explotar el predio, dándole uso con un proyecto productivo sin vivir en él; (2) el retorno indirecto o familiar, que implica que se toma posesión del bien permitiendo que familiares vivan en él o lo exploten económicamente; y (3) el aprovechamiento económico sin retorno, donde se puede dar uso al predio por medio de arriendo, partija o aparcería, lo cual implica que el propietario no habita ni explota directamente el bien, pero obtiene algún provecho económico del mismo40. En relación con la restitución de derechos territoriales para pueblos étnicos, la URT señala que se cuenta con los siguientes casos de comunidades étnicas con familiares víctimas ubicados en países fronterizos: a. Sentencia de restitución del Resguardo Eyareka – Dogibi – Pueblo Embera Dodiba -ubicado en Córdoba - (Frontera con Panamá). b. Resguardo Arquia-Pueblo Guanatule (Frontera con Panamá). c. Resguardo Cuti-Pueblo Embera Katio (Frontera con Panamá).

39 URT Víctima reclamante en el extranjero recupera su predio en el Meta. Martes 7 de marzo 2017. https://www.restituciondetierras.gov.co/ historico-de-noticias/-/noticias/805968

d. Resguardo Danta Mata de Curiche - Pueblo Wounaan - (Frontera con Panamá). e. Asentamiento Kanalitojo - comunidades Sikuani, Saliba y Amorúa - (Frontera con Venezuela). f. Consejo comunitario de Juradó - (Frontera con Panamá). g. Consejo comunitario de Delfines - (Frontera con Panamá). h. Consejo comunitario de Alto y Bajo Mira y Frontera - (Frontera con Ecuador). i. Consejo comunitario de Cupica - (Frontera con Panamá). La URT ha estado participando en jornadas masivas de toma de declaraciones y en ferias de servicios en el exterior, en donde se brinda asistencia a través del contact center con punto de atención virtual, teniendo a disposición de los ciudadanos el servicio de video llamada, con el fin de poder comunicarse directamente con sus asesores. Durante las jornadas se da a conocer la ruta para que las víctimas en el exterior recuperen los derechos sobre sus predios en Colombia, de conformidad con la Ley 1448 de 2011 y los Decretos ley 4633 y 4635 del mismo año. Es oportuno señalar que el procedimiento para la restitución de tierras en la práctica genera los mismos riesgos o incertidumbres para las personas solicitantes o con la condición de refugio, que en el procedimiento del Registro Único de Víctimas (RUV). Además de lo anterior, si bien la URT puede representar a las víctimas ante los jueces de restitución de tierras, es normal que por tratarse de procesos de carácter judicial, la persona demandante pueda ser requerida en algunas oportunidades. Por lo anterior, la Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) señaló en un informe lo siguiente:

40 URT. Grandes avances para la restitución de tierras a víctimas en el exterior. 05 de diciembre de 2016 https://www.restituciondetierras.gov.co

Codhes

“Es indispensable, entonces, que el Estado colombiano busque alternativas para que las personas que están fuera no se tengan que trasladar hasta Colombia o que, de ser necesario su traslado, las [Personas en Necesidad de Protección Internacional] PNPI no vayan a ver comprometido su estatuto por ese hecho. Para ello, podría establecerse un convenio con los Estados de acogida mediante el cual se permita, bajo ciertas circunstancias, que los nacionales colombianos, refugiados o solicitantes de asilo, puedan venir al país a realizar los trámites necesarios para acceder a la restitución de su tierra, sin perder por ello el estatuto de protección”41. De conformidad con lo anterior, se identifican los siguientes retos de implementación del Acuerdo de Paz en materia de restitución en lo que concierne a las víctimas en el exterior: (1) Si bien la restitución de tierras a víctimas en el exterior no conlleva necesariamente el retorno de los titulares, el disfrute de la misma implica una serie de acciones que no son siempre de la preferencia de las víctimas en el exterior, especialmente cuando muchas personas no tienen voluntad de retornar a Colombia o no cuentan con familia en el país que pueda facilitar el ejercicio de los derechos sobre el predio. En este sentido, una de las solicitudes desde el exterior ha sido habilitar la medida de compensación monetaria o en dinero, como medida principal excepcional para estos casos, en tanto la restitución in natura es por regla general, la medida preferente. La solicitud proviene del interés de las víctimas en el exterior de recibir en dinero el equivalente al valor del predio y destinarlo

41 Viviana Tacha, Impactos de la Ley de Víctimas en la situación de las personas que se encuentran en necesidad de protección internacional, Refugiados y Ley de Víctimas. Abril 2012. Pág. 26.

VÍCTIMAS EN EL EXTERIOR

según su voluntad, por ejemplo, facilitando la integración local en el país de acogida. Dicha compensación debería ser entregada a un familiar en Colombia y ser divisible entre familiares, si la víctima así lo desea42. (2) En materia de seguridad es importante contar con las garantías de protección de los solicitantes, de manera tal que la exigencia del derecho a la restitución de tierras deje de ser una causal de desplazamiento forzado al exterior. Esta situación ha venido afectado tanto a miembros de comunidades indígenas como a solicitantes individuales. (3)

Identificar integrantes de pueblos indígenas binacionales que se han desplazado forzadamente a países vecinos, algunos incluso a territorios ancestrales, pero que se encuentran viviendo en condiciones precarias, no tienen acceso a la información sobre sus derechos o sobre los procesos de restitución de derechos territoriales. Es central llevar a cabo recorridos fronterizos que permitan identificar a esta población y dar respuesta prioritaria a la reparación de sus derechos territoriales.

(4) Los procesos de restitución de tierras que ya se adelantan o se materializan pueden involucrar a víctimas en el exterior sin que éstas, por desconocimiento o ausencia de notificación debida, hayan solicitado la restitución a la URT. Esto puede ser problemático, en la medida en que puede haber población exiliada con derechos sobre un territorio que es titulada o restituida a otras personas.

42 “Si las víctimas que están en el exterior así lo desean, el dinero que se entregue por concepto de indemnización debe poder ser entregado a algún familiar que se encuentre en Colombia; incluso debe permitirse la entrega del dinero sea divisible, para que una parte sea entregada a familiares en Colombia y otra a sus directos beneficiarios el país en el que se encuentren. Esto es necesario para garantizar la libertad de las PNPI en el manejo del dinero que reciben como compensación, así como la posibilidad de que cumplan con obligaciones que todavía tienen en Colombia frente a la manutención de familiares o personas dependientes”. Viviana Tacha, Impactos de la Ley de Víctimas en la situación de las personas que se encuentran en necesidad de protección internacional, Refugiados y Ley de Víctimas. Abril2012. Pág. 16.

(5) Teniendo en cuenta de manera particular los contextos sociales, políticos y económicos de los países vecinos como Venezuela, la intensificación de los retornos espontáneos pueden provocar conflictos territoriales tras los procesos de restitución donde no han participado las víctimas en el exterior con derechos sobre dichos territorios. Igualmente, la restitución de tierras debe tener en cuenta los casos de conflictos entre indígenas del mismo pueblo tras el retorno desde el exterior.

Indemnización El Decreto 4800 de 2011 dispuso una serie de montos de indemnización por hechos victimizantes sufridos en el marco del conflicto armado colombiano, que oscilan entre 17 y 40 salarios mínimos mensuales legales vigentes. En el exterior ésta es una de las medidas de reparación que más se ejecuta. A pesar de lo anterior, existen actualmente grandes retos para su efectiva implementación. Así, a septiembre de 2016, de conformidad con información suministrada por la propia UARIV, ésta ha otorgado 1.067 giros de indemnización a víctimas en el exterior, por un valor total de $6.385.995.662, consignadas a cuentas en el exterior y a cuentas nacionales43. Con base en el reconocimiento de la dificultades particulares de las víctimas en el exterior, la UARIV ha priorizado a las siguientes personas: (1) los connacionales víctimas de desplazamiento forzado que hayan retornado a territorio colombiano como consecuencia de catástrofes naturales ocurridas en el país de residencia, o hayan sido acompañadas en el proceso de retorno y reubicación por parte de la UARIV; (2) victimas connacionales que sea diagnosticadas con enfermedades catastróficas, ruinosas o de alto costo; (3) víctimas connacionales.

Es necesario aclarar que la indemnización no se debe considerar como una medida final del proceso de atención y reparación a las víctimas, sino que debe ser complementaria a las otras medidas de reparación. Ese es uno de los elementos críticos de la política en sentido estructural: la idea de supeditar el acceso a la indemnización a la superación de las condiciones que dan lugar a la necesidad de acceder a la ayuda humanitaria, lo que genera el riesgo de una postergación indefinida del acceso a la medida, cuando ésta puede ser entregada de manera simultánea al cumplimiento de otras obligaciones que el Estado tiene para con las víctimas. En el específico caso de las víctimas en el exterior, según la UARIV, si las personas luego de recibir la indemnización deciden retornar a Colombia, se habilita la ruta de atención y reparación a víctimas, iniciado con la ayuda humanitaria. Es necesario señalar que para la indemnización también es relevante el reconocimiento diferenciado del desplazamiento forzado interno del de carácter transnacional, ya que la afectación no es la misma. Por ejemplo, los costos en los que incurre una persona para salir del país, ya sea fronterizo, de distancia media o lejana es muy alta, y la afectación económica dependerá también del grado de vulnerabilidad de la víctima, por estas razones, en términos de daño emergente se precisa de un reconocimiento diferenciado. Una investigación da cuenta de ello en los siguientes términos:

43 UARIV. Respuesta a derecho de petición No Radicado 201672053327952. 15 de octubre de 2016.

Codhes

Gráfica 4.

Giros de indemnización a víctimas en el exterior por año

151 341

105

2013 2014 2015 2016

470

Fuente: elaboración propia a partir de información de la UARIV.

“Dos tipos de daños materiales por los que las víctimas sentían que deberían de recibir compensación, son más particulares al desplazamiento externo que habían sufrido. Primero, muchas víctimas habían incurrido en gastos significativos para llegar al país vecino… una vez en el país vecino, las personas entrevistadas que habían sido profesionales o gente adinerada en Colombia, se encontraron trabajando en puestos no profesionales por salarios bajos. Como ya no podían ejercer su profesión, muchos recurrieron al rebusque”44

Dentro de las formas distintas de sufrimiento que las víctimas en el exterior han vivido como resultado de haber sido obligadas a salir del país, la investigación citada identifica tres que la población ha considerado que deberían ser reconocidas y verse reflejadas en las medidas de compensación o indemnización. En primer lugar, el reto psicológico de haber tenido que “empezar de cero otra vez” en un país nuevo. En segundo lugar, la incapacidad de la mayoría de las víctimas en el exterior de retornar a Colombia, en tanto contribuyó a la desintegración familiar.

44 David James Cantor, NUEVOS TEMAS EN LA INVESTIGACIÓN SOBRE REFUGIADOS, Informe de investigación No. 215, Restitución, compensación, satisfacción: Reparaciones transnacionales y la Ley de Víctimas de Colombia.

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Finalmente, la sensación de aislamiento personal en los países vecinos parecía acentuarse más entre profesionales que no podían ejercer su vocación de vida45. Esto es importante en la medida en que los montos establecidos no pueden ser los mismos para el desplazamiento trasfronterizo, ya que la afectación es diferenciada, en tanto la dimensión material es diferente, y las consecuencias inmateriales del daño, tienen particularidades que deben ser expresamente examinadas por la institucionalidad desde el reconocimiento del dolor y la congoja. Lo anterior, por tanto, debe verse reflejado en criterios diferenciados de distribución de las medidas y especialmente en los montos reconocidos desde la perspectiva de la indemnización administrativa. Con base en lo anterior, los principales retos que en materia de indemnización se precisa destacar, son los siguientes: (1) Buena parte de la población que está en el exterior, especialmente en los países fronterizos, tiene dificultades de bancarización, sobre todo aquellas personas que están en situación migratoria irregular. Se precisa entonces del diseño e implementación de una estrategia que no haga depender el acceso a la medida, a que las personas deban tener cuentas bancarias en el exterior. (2) La indemnización no tiene en cuenta las diferencias monetarias asociadas a las tasas de cambio y de divisas, situación que provoca que en algunos casos la población reciba cifras insignificantes al cambiar a la moneda del país en que reside.

45 David James Cantor, NUEVOS TEMAS EN LA INVESTIGACIÓN SOBRE REFUGIADOS, Informe de investigación No. 215, Restitución, compensación, satisfacción: Reparaciones transnacionales y la Ley de Víctimas de Colombia

(3) Una vez la población en el exterior recibe la indemnización, no tiene acompañamiento ni orientación alguna que le permita dar una destinación adecuada a los recursos. CODHES ha identificado que la ausencia de dicho acompañamiento ha provocado en casos el despilfarro de los recursos y efectos colaterales a las comunidades de acogida, que viven en condiciones de pobreza y vulnerabilidad igual que las víctimas toda vez que el dinero no administrado de manera prudente y adecuada puede generar inconvenientes en el entorno colectivo. (4) Existen casos en donde las cuentas bancarias solamente permiten recibir un monto limitado de dinero, situación que complejiza y demora el desembolso de la totalidad de los montos de indemnización. (5) Las personas víctimas en el exterior demandan mayor información y respuesta del Estado colombiano, señalan que han tenido serias dificultades para conocer en qué va su proceso, situación que les genera incertidumbre y en varias ocasiones falsas expectativas. (6) Los montos no identifican la afectación diferenciada, especialmente del desplazamiento forzado transfronterizo.

Satisfacción Las medidas de satisfacción que buscan propender por el restablecimiento de la dignidad de los sujetos individuales y colectivos víctimas, así como la difusión de la verdad de lo sucedido, que según la ley 1448 de 2011 se alcanzan a través de: (1) iniciativas de memoria histórica; (2) medidas de satisfacción de carácter sociocultural; (3) medidas de carácter pedagógico; (4) exención de ciertas obligaciones como el servicio militar; (5) día nacional de la memoria y solidaridad con las víctimas.

Codhes

La UARIV considera que las medidas de satisfacción se pueden llevar a cabo sin mayores limitaciones para las víctimas en el exterior. El Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) ha formulado un proyecto de cartografía del exilio que tiene como fin construir diez capítulos del mismo, uno de ellos sobre los países de frontera, trabajo que ya se ha venido desarrollando en ciudades fronterizas, incluyendo el retorno desde el exilio. Adicionalmente, la UARIV, junto a los consulados de Colombia, desarrolla actividades en los consulados de conmemoración a las víctimas del conflicto el 9 de abril de cada año. Uno de los retos más importantes para el fortalecimiento de las medidas de satisfacción se relaciona con la pedagogía en el nivel nacional de la existencia del exilio y el refugio a causa del conflicto armado. El país sigue desconociendo esta realidad, que es a su vez un impedimento para la reivindicación de los derechos de esta población. En algunos foros, personas exiliadas y refugiadas exigen transformaciones y cambios sociales que extingan las causas que provocaron el desplazamiento forzado y el desarraigo producto del exilio. Por cuanto las medidas de satisfacción no tienen mayores limitantes para realizarse en el exterior, es necesario que la UARIV y la cancillería identifiquen y consensuen con la población víctima en el exterior cuales son las medidas apropiadas para el restablecimiento de la dignidad e intensifiquen acciones para ello. A partir de los relatos de la población exiliada, es claro que estas medidas tienen diversas dimensiones, individuales, familiares, colectivas y pasan por una reivindicación tanto en Colombia como en las comunidades y países de acogida.

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Rehabilitación Como medida de reparación la rehabilitación agrupa estrategias, planes, programas y acciones dirigidas al restablecimiento de condiciones físicas y psicosociales de las víctimas. En el marco de la normativa legal actualmente vigente, consta de dos grandes componentes: (i) atención psicosocial y (ii) atención integral en salud. La UARIV ha señalado que por el hecho de que tenga que desplegarse en un país distinto al colombiano, la oferta institucional en la materia es limitada lo que claramente dificulta la implementación de las medidas de rehabilitación. El equipo psicosocial de la UARIV ha brindado acompañamiento psicosocial de víctimas en el exterior de manera telefónica como una acción focalizada de acompañamiento y no como una medida de rehabilitación. La entidad en mención indica que se trata de cinco sesiones en donde se enfatiza el trabajo psicosocial en las principales dificultades personales, familiares o sociales presentes en la vida de las personas y en sus recursos de afrontamiento ante las mismas. La no realización de medidas de rehabilitación tiene efectos funestos para la población exiliada y refugiada. Llegar a un país de acogida no garantiza mejores condiciones de vida ni plena realización de los derechos fundamentales, como acceso a salud, y generalmente no se cuenta con acompañamiento o apoyo psicosocial para tramitar el desarraigo que provoca el exilio. En ese sentido, la rehabilitación es un vacío importante para la reparación a las víctimas en el exterior, que se puede solventar a través de acuerdos binacionales o acuerdos de entendimiento con organizaciones internacionales que brinden apoyo psicológico y atención médica a las víctimas en el exterior.

Reparación colectiva a víctimas en el exterior La reparación colectiva, como un derecho fundamental de los grupos, pueblos, u organizaciones sociales y políticas que hayan sido afectadas por la violación de los derechos colectivos, por la violación de los derechos individuales de sus miembros o por el impacto colectivo de la violación de derechos individuales, debe ser implementada para las víctimas en el exterior. En este caso, CODHES identifica tres escenarios en los que se debe activar una ruta de implementación: (a) cuando se trate de grupos étnicos, caso en el cual, la reparación colectiva debe partir de los Decretos 4635, el Decreto 4633 y el Decreto 4634; (b) cuando algunos de los integrantes de los sujetos colectivos estén en el exilio o hayan retornado; (c) cuando un sujeto colectivo (por ejemplo, un partido político, sindicato, organización social, entre otros) se haya desintegrado a partir del exilio y la mayoría de sus representantes estén dispersos por el mundo. Para el primer caso, existe además un conjunto complejo de escenarios entre los cuales se destacan: (a) comunidades que se han desplazado forzadamente de manera colectivamente a países vecinos por las fronteras terrestres; (b) integrantes de pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes que se desplazaron de manera individual al exterior, alejándose de su comunidad; (c) pueblos binacionales, afectados como sujeto étnico colectivo, más allá de las limitaciones territoriales y administrativas que imponen los Estados-Nación. Así las cosas, la reparación colectiva para comunidades étnicas en fronteras exige el cumplimiento de la perspectiva étnica a que hace referencia el propio Acuerdo de paz, desde la perspectiva de las salvaguardas necesarias para garantizar que la institucionalidad aplique un

enfoque especialmente dirigido al cumplimiento de sus deberes de especial protección para con los pueblos étnicos, particularmente desde el restablecimiento de la armonía y el equilibrio en lo referente a los derechos colectivos y territoriales de las comunidades binacionales y gestionar la inclusión en la ruta de reparación colectiva de sujetos binacionales, a partir de una caracterización del daño diferencial en la zona transfronteriza con efectos en territorio extranjero, situación que demandará una gestión especial interinstitucional binacional. En el segundo caso, en el que algunos de los integrantes de los sujetos colectivos se encuentran exiliado o retornaron, se requiere facilitar la comunicación con los integrantes que están en el exterior para garantizar su participación en todas las fases de la reparación colectiva, si es su voluntad. En el tercer caso, cuando un sujeto colectivo se vio desintegrado a partir del exilio y la mayoría de sus representantes se encuentran dispersos por el mundo, la UARIV indica que, para la interlocución con el colectivo, se establecen espacios informales de participación y representación, dentro de la fase de alistamiento, denominados comités de impulso para los colectivos no étnicos y grupos de apoyo para los sujetos étnicos respectivamente. En este contexto, la subdirección de reparación colectiva de la UARIV ha identificado 19 sujetos que cuentan con integrantes en el exterior46 los cuales se encuentran en diferentes fases de la ruta, y no todos cuentan con diagnóstico de daño. En los espacios autónomos resaltados, la UARIV sugiere que el comité de apoyo esté conformado por personas que representen los diversos sectores del sujeto, incluyendo a las víctimas que se encuentran en el exterior. Sin embargo, se trata de una decisión autónoma del sujeto de reparación colectiva.

46 UARIV. Respuesta a derecho de petición No Radicado 201672053327952. 15 de octubre de 2016.

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Según la Unidad, en el formato único de declaración se encuentra un apartado especial para declarar si alguno de los integrantes del colectivo se encuentra exiliado con ocasión de hechos victimizantes. Posteriormente, en la etapa de diagnóstico de los daños, se realiza la identificación de impactos en la que se observa el exilio desde diversos focos: (1) Cambios en las prácticas y formas organizativas y cambios en el liderazgo causados por el exilio de sus integrantes; (2) cambios en las relaciones con el Estado y su incidencia política producto de la perdida de sus integrantes; (3) variación en redes de incidencia; y (4) rompimiento del tejido social.47 Los principales retos que pueden identificarse en materia de reparación colectiva para víctimas en el exterior en los casos anteriormente destacados, son los siguientes: (1) Altos niveles de dificultad para conocer los datos de las personas que se encuentran en el exterior. En varios casos, el sujeto de reparación colectiva desconoce los datos de sus integrantes en el exilio. (2) La ruptura al interior de los colectivos entre los integrantes que están en Colombia y los que se vieron obligados al exilio, puede ser una causal para que el fenómeno no se caracterice, visibilice y se repare en las magnitudes reales de su significado para el colectivo respectivo. (3) Para los casos étnicos, existen innumerables retos en materia de reparación colectiva. Varias comunidades y pueblos han manifestado interés en ser reparadas, sin que hayan iniciado registro o fase de alistamiento. En los casos de los pueblos binacionales, la caracterización del daño implica tener en cuenta al pueblo de manera transfronteriza y las afectaciones más allá de las limitaciones territoriales y administrativas.

(4) La distancia territorial es una dificultad para que los integrantes de colectivos mantengan comunicación permanente con los sujetos que están en territorio nacional, situación que dificulta participar activamente a lo largo de la ruta. (5) Es importante que se habilite en los consulados la declaración de registro de sujetos colectivos, especialmente para las regiones fronterizas, donde comunidades étnicas se desplazaron forzadamente. (6) Como ya ha señalado CODHES, es necesario eliminar el criterio de inclusión de colectivos en la ruta administrativa que condiciona su reconocimiento como sujetos de reparación colectiva a que hayan existido como colectividades antes de la fecha de ocurrencia de los hechos victimizantes (parágrafo 2 del artículo 223 del Decreto 4800 de 2011) pues es claramente un criterio de exclusión para algunos sectores de víctimas en el exterior para quienes la organización posterior como colectivo de reivindicación de derechos es un espacio adecuado para implementar medidas materiales e inmateriales de reparación colectiva.

Garantías de no repetición Las Garantías de No repetición, que tienen como fin que no vuelvan a ocurrir las violaciones de los Derechos Humanos de las víctimas, así como eliminar y superar causas estructurales de las mismas, son medidas que también se encuentran destinadas a la sociedad en general. En el caso de la población víctima en el exterior, las garantías de no repetición operan en territorio nacional, ya que por cuestiones de soberanía, el Estado solo puede implementarlas en el marco de sus fronteras.

47 UARIV. Respuesta a derecho de petición No Radicado 201672053327952. 15 de octubre de 2016.

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Entendiendo que las garantías de no repetición contienen una dimensión preventiva y otra reparadora, es importante anotar que en tiempos de post acuerdo de paz con las FARC-EP y de negociaciones con el ELN, el Estado debe centrar sus acciones en prevenir nuevos desplazamientos forzados transfronterizos de manera concomitante con la construcción de paz inherente a la implementación del Acuerdos Final. La prevención del exilio debe ser un asunto prioritario de Estado, especialmente en las regiones de frontera. Dado que este tipo de garantías están asociados con dimensiones de seguridad humana, es importante que se realicen programas concretos para los casos de retornos temporales o definitivos de víctimas en el exterior, así como que se garantice la implementación de protocolos concretos de confidencialidad de la información de víctimas en el exterior que decidan acceder a los mecanismos de verdad, justicia y reparación.

Retorno El artículo 28 de la Ley 1448 de 2011 establece como uno de los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado, el de retornar a su lugar de origen o reubicarse en condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad. El retorno de víctimas en el exterior se encuentra consagrado en el parágrafo 2 del artículo 66 de la misma ley. De conformidad con el seguimiento realizado por CODHES durante los últimos dos años, puede considerarse que los retornos de víctimas en el exterior pueden ser de dos tipos: (i) organizados y (ii) espontáneos.

En relación con los retornos organizados, la UARIV ha realizado procesos acompañados para población que hace parte del Registro Único de Víctimas (RUV), independientemente si las personas tienen o no estatus de refugiado. Estos retornos se han realizado a través de la Ley 1448 de 2011 en articulación con la Ley 1565 de 2012 y el Decreto 1067 de 2015, a través de Retorno Solidario. Si bien el Estado, a través de la UARIV y la Cancillería, ha acompañado algunos casos de retorno, estos están limitados por tratarse solamente de personas registradas y que hayan sido reconocidas como víctimas de desplazamiento forzado. De nuevo, en esta materia se expresan con claridad las dificultades en torno a la ausencia de reconocimiento del desplazamiento forzado transnacional planteada en líneas anteriores, por cuanto dicha modalidad se encuentra excluida del acompañamiento del retorno desde el exterior. Por otro lado, la Cancillería ha indicado en comunicación formal que no ha llevado a cabo ningún proceso de repatriación organizada de refugiados de nacionalidad colombiana, ni se han activado mecanismos de repatriación con comisiones cuadripartitas (Estado de acogida, Estado de origen, ACNUR y refugiados). Los procesos de retorno actualmente se realizan a través de la coordinación de los consulados y la UARIV, pero no cuentan con acompañamientos reales que incluyan apoyos económicos en el traslado desde el país de acogida a Colombia. En este caso, es una vez que la persona llega a territorio nacional de manera autónoma que se habilita la oferta institucional. Sin embargo, este apoyo está sujeto a que la persona llegue a un municipio en el que existan garantías de seguridad corroboradas por la UARIV, y consiste en un auxilio de trasporte y posteriormente, en el acceso a la oferta institucional en el municipio de llegada.

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CODHES ha podido constatar que en el país, y en especial en las fronteras, la ruta de retornos en la práctica no es efectiva, ya que la población no tiene un tratamiento diferenciado por ser retornada desde el exterior, por cuanto una vez la persona llega al municipio para la reintegración, debe someterse a la oferta institucional que otras víctimas también están esperando. Adicionalmente, los municipios fronterizos no tienen la capacidad técnica ni fiscal para facilitar la integración de la población que estuvo refugiada en otro país. Se han identificado casos donde la población retornada llega a albergues con pocos cupos, donde habitan niños, niñas y adultos sin condiciones adecuadas, y no se cuenta con las condiciones de seguridad necesarias para la integridad de las víctimas. Según la Unidad, las personas retornadas tienen derecho a la atención humanitaria de emergencia para connacionales, apoyo al traslado de enseres al lugar de retorno (de no haber recibido antes este apoyo), realización del proceso de medición de subsistencia y superación de la situación de vulnerabilidad y de la formulación del Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI) en el componente de asistencia para garantizar la remisión a las medidas correspondientes e identificar si la persona requiere o no atención humanitaria de transición y en qué componentes48. A pesar de lo anterior, no existe una directriz manifiesta sobre el tema y no hay claridad sobre si se trata únicamente de personas a las que se les haya reconocido el hecho victimizante de desplazamiento forzado o si toda víctima del conflicto armado que esté en el exterior y retorne, podría acceder a la atención humanitaria y si la misma depende o no de haber iniciado el proceso vía consular o una vez en territorio nacional.

En ese sentido, frente a los casos de retornos acompañados en los departamentos fronterizos, es limitada la capacidad de los municipios y las gobernaciones para garantizar un acompañamiento con condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad para la población víctima. En los municipios fronterizos existen diversas formas de atención para la población retornada, inclusive, existen casos en que las personas son incluidas como víctimas tras el retorno y otras no, y casos en que las personas reciben atención humanitaria y otros no, lo que revela un alto nivel de desinformación y de ausencia de directrices claras por parte de los funcionarios. Por otro lado, en los casos de retornos espontáneos de víctimas en el exterior, la población ha regresado a Colombia sin ningún tipo de acompañamiento, y una vez está en territorio colombiano se acerca a las instituciones, o retorna y no demanda ningún tipo de atención. Esto ocurre en los casos en que las personas no se encuentran registradas como víctimas de desplazamiento forzado o como población víctima del conflicto. En los casos de víctimas retornadas, las diferentes organizaciones las remiten a la UARIV para que las atienda e inicien una ruta de atención y reparación. En cuanto a la población no incluida en el RUV, la Unidad les toma la declaración para la inclusión. Sin embargo, pueden haber casos de personas que fueron víctimas pero que por haber huido de la violencia al exterior no se registraron como víctimas dentro de los plazos establecidos y por tanto, se encuentran en un estado de vulneración mayor pues no reciben ningún tipo de ayuda (excepto un subsidio de transporte al interior del país reconocido por la Cancillería) por parte del Estado al solicitar la inclusión en el registro extemporáneamente.

48 UARIV. Respuesta a derecho de petición No Radicado 201672053327952. 15 de octubre de 2016.

VÍCTIMAS EN EL EXTERIOR

En el momento de la crisis humanitaria de la Frontera entre Colombia y Venezuela a principios del 2015, desde la Defensoría del Pueblo y desde el Ministerio Público se inició una labor de identificación de las personas en condición de víctimas, tanto las que hicieron su declaración antes de irse a Venezuela, como quienes declararon ante consulados en Venezuela, o no declararon. Para los casos de víctimas que se encontraban en el RUV, se solicitó a la UARIV su atención inmediata. A pesar de que dicha Unidad en sus centros de atención municipal ha atendido población víctima retornada, no existe un seguimiento de dichos casos, y los funcionarios señalan no contar con cifras actualizadas de dicha población. La ausencia de registro, claramente contribuye a que se invisibilice la situación de la población víctima del conflicto que ha retornado al país. Desde algunas Mesas municipales de víctimas se resaltan acciones en el tema de retornos, desplegadas por organismos internacionales como ACNUR, en cuanto al apoyo a las víctimas retornadas, especialmente a familias mixtas, es decir, padres colombianos con hijos venezolanos. En estos casos, los hijos son registrados y a partir de allí acceden a salud y a educación. En los departamentos fronterizos se brinda ayuda humanitaria de emergencia por parte de las alcaldías, pero no existe una ruta formal para el retorno. Son entonces los entes territoriales los que deben asumir la integración de la población retornada, sin contar con programas específicos para ello. Las oficinas territoriales de la UARIV señalan que la atención que se presta se hace sobre oferta y no sobre demanda, ya que no hay capacidad institucional para dar una respuesta integral. De esta manera, resulta necesario fortalecer la oferta institucional en el territorio, ya que está llegando una nueva población que no se esperaba. La UARIV tiene dificultades por su capacidad limitada de respuesta, ya que sus oficinas territoriales no cuentan con recursos, ni con instalaciones adecuadas para atender a las personas que llegan solicitando apoyo.

A pesar de la existencia de las dos normas referidas sobre retorno (leyes 1448 de 2011 y 1565 de 2012), la población retornada ha señalado que la ruta de retorno para connacionales no es adecuada para quienes quieren acceder al plan de retorno acompañado pues no ofrece medidas integrales que garanticen la dignidad y seguridad49, a lo que agregan que los consulados no están en las condiciones para soportar las solicitudes de retorno50. Para las personas que pertenecen a pueblos indígenas, la ruta de retorno tiene mayores retos. El principal problema es la ausencia de aplicación de la normativa especial de retorno por parte de la UARIV, teniendo en cuenta que en el país no se ha avanzado en la implementación ni socialización del Decreto Ley 4633 de 2011. A esto se suman las barreras de acceso que impone la limitación por parte de los funcionarios por no tener en cuenta el idioma originario de los indígenas que buscan acceder al retorno lo cual se agrava con la presencia de grupos armados en la frontera, la cual evidentemente pone en riesgo las garantías del retorno digno y en especial las garantías de no repetición51. El Acuerdo Final de Paz trae consigo un punto (5.1.3.5.) referente a los procesos colectivos de retornos de personas en situación de desplazamiento y reparación de víctimas en el exterior que incluye “planes de retorno acompañado y asistido para víctimas en el exterior” a través del fortalecimiento de su articulación a nivel territorial con la implementación de otros componentes de la Política de Reparación de Víctimas, en particular los programas de reparación colectiva y de restitución de tierras, y con la implementación del acuerdo

49 CODHES (2016) Memorias Encuentro en la Frontera entre Colombia y Ecuador. 2016 50 CODHES (2016) Memorias Encuentro en la Frontera entre Colombia y Ecuador. 2016 51 CODHES (2016) Memorias Encuentro en la Frontera entre Colombia y Ecuador. 2016

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denominado “Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral”, en los casos en los que haya lugar a ello. Con este fin, el Acuerdo contempla la puesta en marcha de medidas para garantizar retornos y reubicaciones colectivas o individuales en condiciones de seguridad, dignidad y voluntariedad, que deberán tener en cuenta los siguientes elementos: 1. Identificación de territorios; 2. Coordinación interinstitucional; 3. Seguridad en los territorios para el retorno y 4. Fortalecimiento de los defensores comunitarios. Finalmente, el Acuerdo establece que la reparación a víctimas en el exterior se fortalecerá mediante la puesta en marcha de planes de “retorno acompañado y asistido”52. De conformidad con lo anterior, puede considerarse que el Acuerdo de paz es progresivo en materia de retorno, ya que compromete al Estado a realizar un programa integral de retorno asistido, con una formulación coherente y articulada con otros programas de carácter social y de reparación. La descripción inicial de este capítulo da cuenta de los retos en términos de registro, adecuación institucional, relación Nación-territorio y coordinación interinstitucional, donde la UARIV no puede ser la única institución responsable para la integración efectiva de las víctimas en el exterior tras el retorno.

52 “El retorno asistido consistirá en promover condiciones para facilitar su retorno al país y la construcción de su proyecto de vida, incluyendo condiciones dignas de acogida a través de la coordinación de estos planes con la oferta institucional específica para garantizar progresivamente el acceso a derechos básicos, al empleo digno, vivienda, salud y educación en todos los niveles según las necesidades de cada quien. Se priorizará su reubicación en los lugares desde donde tuvieron que partir respetando la voluntad de la víctima. El Gobierno adoptará las medidas necesarias para articular estos planes, donde haya lugar, con los diferentes planes y programas acordados, en particular los PDET. Lo anterior sin perjuicio de las diferentes medidas que, en un escenario de fin del conflicto, se deben adoptar para impulsar y promover el regreso de los exiliados y demás colombianos que abandonaron el país por causa del conflicto”. Cfr. Acuerdo Final Para La Terminación Del Conflicto Y La Construcción De Una Paz Estable Y Duradera Pág. 183.

VÍCTIMAS EN EL EXTERIOR

La articulación real de los retornos asistidos con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) significa una garantía para la integración de la población en condiciones de dignidad, cuando se tratara de personas retornadas de origen o vocación campesina. En estos casos, sería necesario articular los procesos de identificación del sitio final del retorno o reubicación con los PDTE, garantizando una participación prioritaria de las víctimas provenientes del exterior, en el diseño y ejecución de los planes de acción para la transformación regional. Para el acceso a los retornos asistidos, es fundamental que se revise y se reformen los hechos victimizantes reconocidos hasta la fecha, de manera tal, que se incluyan el exilio y el desplazamiento forzado trasfronterizo, y de conformidad con dicha inclusión, se actualicen los registros de víctimas en el exterior. Igualmente, a diferencia de lo que sucede actualmente en la política actual, el Estado debería apoyar económicamente el traslado de las víctimas que deseen retornar a Colombia, como una muestra mínima del compromiso de integrarlas nuevamente, reconciliarse con ellas y hacerlas participes de la construcción de paz. De esta manera, en el retorno se garantizaría la (re)construcción del proyecto de vida y el acceso a los derechos básicos de los que trata el propio Acuerdo de Paz, partiendo del reconocimiento del exilio como una vulneración diferenciada al desplazamiento forzado interno, y por lo tanto, que amerita el reconocimiento de una serie de medidas diferenciadas para la reintegración al territorio nacional. De otro lado, los retornos asistidos deben considerar programas complementarios para la estabilización socioeconómica (diferenciando entre entornos rurales y urbanos), que incluyan, entre otros, aspectos como: (1) Homologación gratuita y prioritaria de títulos académicos; (2) capacitaciones efectivas para la integración económica; (3)

estímulos económicos para la generación de ingresos; (4) convenios binacionales para acceder al sistema pensional; (5) casas de acogida; y (6) sistemas y redes para la integración social y económica. Por otro lado, es necesario entender el retorno como una alternativa de soluciones duraderas para los refugiados y víctimas en el exterior, pero no la única, así el acuerdo de paz haya obviado otras formas como la integración local y el reasentamiento. Es preciso recordar que las soluciones duraderas son aquellas que buscan “poner fin al ciclo del desplazamiento y que permiten a las personas desplazadas reanudar una vida normal en un entorno seguro”53. En relación al Acuerdo de Paz, es importante tener en cuenta “las encuestas sugieren que los refugiados colombianos no quieren regresar… [lo que probablemente] se debe a que tienen dudas razonables sobre la repatriación, entre ellas la incertidumbre con respecto a la efectividad del proceso de paz en terminar un conflicto de más de cincuenta años y en lograr verdaderas condiciones de seguridad ante otros riesgos, como el desplazamiento causado por otros actores armados o criminales”54. Siguiendo lo anterior, es fundamental no promover los retornos de no existir las condiciones para garantizar su dignidad, seguridad y voluntariedad sin que el Estado deje de avanzar en responder efectivamente a los retornos gota a gota que actualmente se están presentando.

53 ACNUR. Soluciones Duraderas. http://www.acnur.org/que-hace/solucionesduraderas/ 54 Martin Gottwald y Nicolás Rodríguez Serna, NEW ISSUES IN REFUGEE RESEARCH, ResearchPaper No. 279 - Soluciones Integrales para los Refugiados Colombianos en América Latina, p. 14. Los autores continuan resaltando que “en Ecuador, donde se encuentran la mayoría de los refugiados colombianos reconocidos formalmente, una encuesta ACNUR en 2014 reveló que tan solo el 6% de los hogares de refugiados colombianos en Quito deseaba regresar a Colombia”.

El retorno desde la Integración local Como se puede apreciar en los procesos de retorno dados hasta ahora, la forma como se aplican los mecanismos para tal fin y la capacidad del Estado colombiano de aplicar un enfoque diferencial a la población víctima en el exterior, permiten suponer con meridiana certeza que la estructura institucional no está acondicionada para asumir procesos sistemáticos de retorno tal y como lo promueve la normativa actualmente vigente. Paradójicamente, el numeral 5.1.3.5 del Acuerdo Final enfoca las medidas de reparación a las víctimas en el exterior justamente bajo la idea de promover retornos colectivos. La paradoja no se reduce exclusivamente al evidente desconocimiento de las partes en relación al carácter y el perfil de este universo de víctimas, puesto que incluye también la insistencia en ligar la exigibilidad de los derechos al componente territorial y un enfoque de promoción de regresos sin soluciones duraderas y condiciones de voluntariedad y seguridad. Además de todo ello, la visión del retorno que plantean el Gobierno Nacional y las FARC-EP en el Acuerdo, parece partir de una interpretación simplificadora de las demandas de reparación expuestas reiteradamente por las victimas en el exterior. Ello por cuanto reduce la restitución de derechos al regreso físico de la víctima al país y condiciona el acceso a medidas de reparación integral a un criterio de espacialidad que contradice abiertamente el carácter extraterritorial del exilio y de las propias víctimas en el exterior. No por ello el retorno deja de ser una opción en el complejo proceso de reparación, sin embargo no debe ser la única por cuanto la mejor alternativa para lograr soluciones duraderas debe garantizar procesos de integración que permitan la ampliación y restitución definitiva de los derechos de las víctimas en el exterior.

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En efecto, una opción razonable en los casos en que no existan garantías reales y efectivas de seguridad, sostenibilidad y dignidad, es la integración local. Ésta junto con la normalización de las condiciones de seguridad en el país de origen suponen que a la persona sujeto de derecho se le resuelve de manera definitiva su situación administrativa en el país de acogida (a través de una residencia permanente o la adquisición de la nacionalidad) y que por lo tanto se le restituye su derecho a la plena ciudadanía del país del que se desplazó. En este caso, la restitución de derechos implica que la persona pueda acceder a territorio nacional libre y voluntariamente, acceder a sedes consulares y ejercer su derecho a la participación política. Este tipo de solución es en sí misma un retorno al país y una medida directa para revertir el desarraigo del exilio y del desplazamiento en sentido amplio.

VÍCTIMAS EN EL EXTERIOR

Contemplar la posibilidad de negociar la integración local entre Estados (del país emisor con el país receptor de víctimas y refugiados) y organismos multilaterales como medida reparadora para las víctimas, es una forma de reconocer las expectativas de una población que sin querer abandonar lo que difícilmente ha podido construir en los años de exilio, desea volver a ser ciudadano o ciudadana de pleno derecho en su país natal. Pensar la ciudadanía en su concepción más universal y extraterritorial significaría para las víctimas en el exterior una medida efectiva de satisfacción dentro del componente de reparación integral y en este caso para Colombia, circunstancia que implica el reto de ampliar su visión de territorio nacional y supone la oportunidad para reformular el papel de la Cancillería y la red de Embajadas y Consulados colombianos en el mundo.

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Anexo 1. Propuesta de Conferencia Internacional sobre Paz y Refugio – CER –

CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE PAZ Y REFUGIO Propuesta presentada por: Comisión Sobre Migraciones Forzadas, Exilio Y Reconciliación (CER) La magnitud del conflicto armado colombiano es tal, que hace muchos años dejó de ser un asunto interno con impacto únicamente en el territorio nacional. La violencia en Colombia ha traspasado sus fronteras produciendo más de 550.000 refugiados que han migrado forzadamente fuera del país en busca de protección internacional, generando un complejo fenómeno de desarraigo de la población colombiana víctima del desplazamiento transnacional, que se recrudece por el histórico abandono y olvido por parte del Estado colombiano de sus connacionales. Actualmente el Gobierno Nacional y las FARC-EP han avanzado en la firma de un acuerdo de paz que, si bien es favorable a la situación de las víctimas, no elimina las diferentes causas de la violencia, ni incluye a los demás actores armados que hacen presencia en el territorio nacional. De allí que es fundamental que el pos acuerdo no se interprete como la terminación del conflicto en Colombia, ni se traduzca en la cesación de la protección internacional de la población Colombia. Pero además, es indispensable encaminar esfuerzos para el reconocimiento de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral, el fortalecimiento de las soluciones duraderas que procuren la integración local, el avance en procesos de naturalización de aquellos colombianos que no desean volver a su país, y los procesos de retornos con garantías de voluntariedad, seguridad y dignidad, de quienes deseen regresar. Al tiempo, es necesario dotar de garantías la participación de estas víctimas en la implementación de los acuerdos y la construcción de paz. El camino por recorrer para la satisfacción efectiva de los derechos de la población exiliada por el conflicto armado en Colombia es largo. Se requiere de un trabajo conjunto a nivel nacional, regional y mundial, que permita acuerdos políticos y programas con enfoque de Derechos Humanos, que contribuyan a la realización de soluciones duraderas. Particularmente se necesita el establecimiento de acuerdos binacionales y regionales que faciliten la realización de estos derechos sin poner en riesgo la protección internacional de la población.

En este orden de ideas, la Comisión sobre Migraciones Forzadas, Exilio y Reconciliación propone la realización de una Conferencia Internacional sobre Paz y Refugio que se funde en estos propósitos y se erige como una iniciativa hacia la consolidación de la ciudadanía latinoamericana como ámbito más amplio de protección regional para las víctimas colombianas que residen en el exterior.

Objetivo General La Conferencia Internacional sobre Paz y Refugio tiene como fin que los Estados de acogida de población refugiada acompañen a Colombia en la implementación de los acuerdos de paz y la construcción de soluciones integrales para las víctimas del conflicto armado en el exterior.

Objetivos Específicos (1) Procurar un compromiso político de los Estados y Organismos Multilaterales para la integración local y el reasentamiento definitivo para las víctimas colombianas que desean quedarse en el lugar de llegada, bajo la garantía de sus derechos, a través de esfuerzos para romper barreras de movilidad y garantizar la protección de la vida. (2) Obtener una manifestación de los Estados de conservar los estándares de protección internacional una vez se firme el acuerdo final, tanto para los refugiados históricos como para las posibles nuevas personas en necesidad de protección internacional. (3) Lograr una cooperación para el retorno organizado bajo los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad. (4) Promover la implementación de los derechos a la verdad, justicia y reparación en los Estados de acogida. (5) Promover que el Estado colombiano reafirme su compromiso con los estándares internacionales de protección a población migrante y desarrolle acorde con ello, políticas internas de protección como mecanismo de reciprocidad con los demás Estados.

Con el apoyo de: