Año 1_Nro. 3 Setiembre / Octubre 2008
CENTRO POR EL DERECHO A LA VIVIENDA Y CONTRA LOS DESALOJOS
Boletín_ Derecho a la Vivienda y a la Ciudad en América Latina 2008 | #03 PAG
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Editorial
Reforma constitucional / Ecuador
Asentamientos urbanos / Venezuela
Derecho a la Ciudad / Perú
Hacia una nueva Legislación / Uruguay
Avances y resistencias frente al Derecho a la Vivienda en América Latina
El Derecho a la Ciudad en el proyecto de la Constitución ecuatoriana
Los Comités de Tierras Urbanas y el proceso de regularización de tierras
Resistencia social por la Centralidad de Lima
Ley de Ordenamiento Territorial en la República Oriental del Uruguay
Por Gerardo Pisarello
Por Ada Colau
Por Silvia de los Rios Bernardini
Por Graciela Dede
Por Sebastian Tedeschi
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Créditos | Apoyos
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Editorial Avances y resistencias frente al Derecho a la Vivienda en América Latina Por Sebastian Tedeschi
América Latina está viviendo un momento de innovaciones legales en un contexto de gobiernos más progresistas. Estos avances se ven reflejados en procesos constitucionales y cambios legislativos en Bolivia, Ecuador, Venezuela, Uruguay y Brasil orientados a abordar - de manera diferente - el problema de los asentamientos informales. Acompaña este proceso, una amplia movilización social y protagonismo de movimientos sociales urbanos. Esta tendencia fue iniciada por Brasil con la promulgación de su nueva Constitución en 1988 y luego, con la Ley del Estatuto de la Ciudad (2001).
A lo largo de estos meses, le tóco el turno a Ecuador, quien innovó con la inclusión del derecho a la ciudad, al agua y saneamiento más una serie de estándares internacionales referidos al derecho a la vivienda adecuada, en su nuevo texto constitucional. En él se incorporan, además, reivindicaciones jurídicas provienentes del movimiento indígena como el reconocimiento de la Pacha Mama1 en tanto titular de derechos, y el concepto de sumak kawsay que significa “Buen Vivir” en 1 2
lengua quechua, como articulador de los mismos.
procesos especulativos en el contexto de planes de renovación urbana.
Dichos avances, también se reflejan en alguna medida - en Venezuela con el Decreto 1666 (2002) y el protagonismo de los Comités de Tierra Urbana, y en Uruguay, con la nueva Ley de Ordenamiento Territorial (2008). Sin embargo, en estos países las organizaciones sociales urbanas siguen sosteniendo que estos avances normativos se quedaron a mitad de camino. Esta situación podría mejorarse si, por ejemplo, en Venezuela se discutiera el proyecto de Ley sobre Regularización de Asentamientos o si en Uruguay, el nuevo proyecto aprobado tuviera un enfoque consistente desde los estándares de derechos humanos que no permita- como hasta ahora - los desalojos.
Sin duda, debemos reconocer que la consagración constitucional del derecho a la ciudad, un marco jurídico más adecuado a los estándares internacionales de derechos humanos, y la implementación de políticas más participativas en la planificación urbana y regularización de asentamiento, son logros significativos. Resta como deuda, focarse en el problema de los desalojos y la persistente criminalización de los “sin techo”. Por otro lado, persiste el desafío de hacer que las políticas públicas reflejen estos logros normativos.
Sin embargo, estas innovaciones presentan como contraste procesos regresivos como el de Perú. Allí, en el marco de los cambios de la última década, la eliminación del derecho a la vivienda en la Constitución o la derogación de la Ley de Inquilinato, dejaron indefensos a los vecinos pobres del Centro de Lima frente a los
Aunque estos cambios arrojan un balance positivo, requieren de un compromiso sostenido para asegurar que el derecho a la vivienda y a la ciudad sean implementados, y los destinatarios de las políticas de vivienda sean protagonistas en estos procesos. En la presente edición, queremos retratar estas tendencias con sus avances, tensiones y resistencias. Agradecemos a todos los autores por sus aportes y vitales reflexiones en este sentido.
Pacha Mama es una diosa venerada por los pueblos indígenas de los Andes, en América del Sur; significa Madre Tierra. Lengua quechua es una lengua de origen amerindio, propia de comunidades indígenas de la región de los Andes.
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Reforma constitucional / Ecuador
El Derecho a la Ciudad en el proyecto de la Constitución ecuatoriana
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Por Gerardo Pisarello *
El pasado 24 de julio fue aprobada en Montecristi, Manabí, una nueva propuesta para la Constitución de Ecuador. El texto, surgido de la Asamblea Constituyente luego de un arduo debate, se someterá a referéndum el 28 de setiembre. De ser ratificado, la Constitución del Ecuador se convertirá en la primera del mundo en reconocer, por un lado, el derecho a una vivienda adecuada y digna en el marco explícito del derecho a la ciudad, y por otro, a un hábitat seguro y saludable. El nuevo texto, que vendría a reemplazar la actual Constitución de 1998, consta de un Preámbulo, 444 artículos, 30 disposiciones transitorias, una derogatoria y una final. Si en términos generales se trata de una propuesta con claros perfiles garantistas, el abordaje de las cuestiones habitacionales resulta especialmente innovador. Los derechos ligados a la vivienda y al hábitat, se inscriben en el marco de lo que el constituyente llama derechos del buen vivir, traducción de la expresión quechua sumak kawsay. Concretamente, se consagra el derecho a un hábitat seguro y saludable, a una vivienda adecuada y digna y, lo que es más interesante, "al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos, bajo los principios de sustentabilidad, justicia social, respeto a las diferentes culturas urbanas y equilibrio entre lo urbano y
lo rural" (artículo 31). De esta manera, y haciéndose eco de los reclamos de numerosos movimientos y organizaciones sociales ecuatorianas y latinoamericanas, el texto de Montecristi es pionero en el reconocimiento constitucional del derecho a la ciudad. Un derecho que aparece ligado a la gestión democrática del espacio urbano, al ejercicio pleno de la ciudadanía y a la función social y ambiental tanto de la propiedad como de la ciudad misma (artículo 31). Junto a estos derechos, el nuevo texto recoge también una serie de obligaciones estatales específicas en materia habitacional. Así, el deber de mejorar la vivienda precaria, de dotar de albergues a las personas sin recursos, de promover el alquiler social, o de financiar la vivienda de interés social a través de la banca pública y de instituciones de finanzas populares (artículo 375). Todo ello sumado al reconocimiento de derechos con una importante proyección urbana como el derecho humano al agua y a la alimentación (artículos 12 y 13) o el derecho a la seguridad social, no sólo para quienes trabajan en el mercado formal, sino también para quienes lo hacen en los hogares como actividades autónomas y de auto sustento (artículos 33 y 34). Es interesante destacar que todos estos dere-
chos se ejercen sobre la base de dos principios centrales de la nueva iniciativa constituyente: el principio de interculturalidad y plurinacionalidad, y de sostenibilidad ambiental. Los derechos habitacionales, en efecto, se consagran en el marco de un Estado que, además de social y democrático, se define como intercultural, plurinacional y laico (artículo 1). Como consecuencia de ello, el derecho a la ciudad aparece estrechamente vinculado al equilibrio entre lo urbano y lo rural, así como al derecho a la tierra y al territorio de las diferentes comunidades, nacionalidades y pueblos que componen el Estado (indígenas, afroamericanos, montubio2) (artículos 36 y 57). El texto ecuatoriano es igualmente original en su reconocimiento a la naturaleza o Pacha Mama3 como sujeto de derechos (artículos 7174). Dicho reconocimiento conecta el ejercicio de los derechos habitacionales en un contexto muy concreto con obligaciones específicas como las de prevenir el daño ambiental, recuperar los espacios naturales degradados, promover el uso de tecnologías no contaminantes y de bajo impacto, o no alcanzar la soberanía energética en detrimento de la soberanía alimentaria o del derecho de todos al agua (artículo 15). Todas estas disposiciones, por último, aparecen apuntaladas por un complejo y rico siste-
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Ecuador Reforma Constitucional
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ma de garantías, que incluye la plena justiciabilidad de todos los derechos, sin distinción (artículo 11.3), el reconocimiento de diferentes mecanismos de democracia directa (103107), la consagración de presupuestos participativos (artículo 100) e, incluso, la admisión del derecho a la resistencia frente a acciones u omisiones, públicas o privadas, que puedan vulnerar derechos constitucionales (artículo 98). Naturalmente, la concreción del texto constitucional exige la remoción de enormes obstáculos jurídicos y materiales que, en las últimas décadas, han hecho de las ciudades y del campo ecuatorianos espacios atravesados por la exclusión y la injusticia. Las diferentes campañas por el "Sí" auspiciadas por movimientos sociales afines y críticos con el gobierno de Rafael Correa abren, en todo caso, un escenario esperanzador, no sólo para Ecuador, sino de cara al próximo Foro Social de Guatemala, previsto para el mes de octubre.
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Quechua es una lengua de origen amerindio, propia de comunidades indígenas de la región de los Andes, en América del Sur. 2 Montubio se denomina al pueblo campesino que habita la zona rural de la costa interna del Ecuador. 3 Pacha Mama es una diosa venerada por los pueblos indígenas de los Andes, en América del Sur; significa Madre Tierra.
* Gerardo Pisarello es vicepresidente del Observatorio de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Observatori DESC) y profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona. En los últimos años, ha estado vinculado a diferentes movimientos sociales de defensa del derecho a la vivienda y a la ciudad. Sobre la cuestión ha publicado, entre otros trabajos, “Vivienda para todos, un derecho en (de)construcción”, Barcelona, 2003.
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Asentamientos urbanos / Venezuela
Los Comités de Tierras Urbanas y el proceso de regularización de tierras
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Por Ada Colau*
El pasado mes de mayo, miembros del Observatori Desc de Barcelona asistimos al III Encuentro Nacional de los Comités de Tierras Urbanas, realizado en Maracaibo, Venezuela. Fuimos invitados en calidad de observadores, junto a organizaciones sociales de América Latina como el Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) y la Federación de Tierra y Vivienda (FTV) de Argentina, la Federación Unificadora de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM) de Uruguay y la Secretaría Latinoamericana de la Vivienda Popular (SELVIP).
La situación de los barrios o asentamientos urbanos populares Con 23.054.210 de habitantes, según el último censo del INE, más de la mitad de la p o b l a c i ó n d e Ve n e z u e l a v i v e e n asentamientos urbanos populares también denominados “barrios”. Éstos están formados por casas autoconstruídas en terrenos ocupados, propiedad de privados o pertenecientes al Estado. Se estima que hoy día, alrededor de 14,3 millones de habitantes viven en dichos asentamientos, ocupando aproximadamente 170.000 ha.1
Además de ser asentamientos precarios sin posesión legal del suelo, estos “barrios” suelen ubicarse en terrenos inestables, con servicios inexistentes o deficitarios en materia de acceso al agua, a la salud, a la educación o la recogida de basuras. En relación a otras zonas de las ciudades, dichos asentamientos concentran un mayor índice de desocupación y pobreza. Durante décadas “a la negación material le acompaña la negación simbólica: los barrios no son representados en las imágenes de la ciudad, no aparecen en sus mapas, no son registrados en los censos, no se cuentan en sus crónicas, no son considerados a la hora de inventariar su patrimonio. Los barrios no existen en la retórica de la ciudad, salvo como peligro o anomalía.”2
El Decreto 1666 y los Comités de Tierras Urbanas (CTU) Para revertir esta situación, en febrero de 2002, se da un punto de inflexión en la política habitacional con la promulgación del decreto 1666 que, además de reconocer a los barrios como parte de la ciudad, inicia el proceso de regularización de la tenencia de la tierra urbana; promueve la rehabilitación integral de los
asentamientos populares, y somete a discusión pública un proyecto de ley. Para el desarrollo de este proceso y consulta legislativa, el mencionado decreto también crea los Comités de Tierras Urbanas (CTU). Éste es uno de los aspectos más interesantes, ya que permite a los destinatarios de las políticas de regularización y rehabilitación (los pobres, los hasta ahora excluídos) convertirse en agentes propulsores y ejecutores de las mismas. Es decir, el CTU es la formalización legal que permite a la asamblea de vecinos de una comunidad participar en la definición de las poligonales urbanas, el levantamiento catastral, decidir sobre planes y proyectos, validar una posesión, etc. De esta forma, no sólo se reconoce a las comunidades ya existentes y su derecho a regularizar la tenencia de la tierra que habitan, sino que se avanza en experiencias de participación, autogobierno y democratización de la ciudad. Cada CTU tiene una adscripción territorial específica que no puede superar las 200 familias, reflejando una unidad no sólo espacial, sino también social y comunitaria. En la actualidad, hay casi
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Venezuela Asentamientos urbanos
7.000 CTU constituidos a nivel nacional, lo que significa más de millón y medio de familias organizadas y más de siete millones y medio de habitantes organizados. Más allá de la regularización de tierras Los CTU van mucho más allá del proceso de regularización de tierras ya que devienen agentes políticos con un planteo global de ciudad donde no haya excluidos: elaboran
propuestas en materia de hábitat como la democratización del suelo, la creación de nuevas comunidades y la planificación participativa. Además, trabajan conjuntamente con otros colectivos en el marco del “movimiento de pobladores”, como son las redes de inquilinos (cuya lucha se centra en parar los desalojos que se producen a menudo) y el movimiento de conserjes. Otro debate importante abierto por los
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CTU son las modalidades de la titularidad de la tierra. Conseguir títulos de propiedad ha sido esencial para las comunidades, ya que permite erradicar el peligro de desalojo y lograr financiación para poder mejorar la vivienda. Pero más allá de la seguridad jurídica en la tenencia, los CTU responden a comunidades con un fuerte sentimiento de arraigo que prioriza el cuidado de la identidad urbana y cultural del barrio. Por ello, algunas comunidades han comenzado a ensayar fórmulas de
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Venezuela Asentamientos urbanos
propiedad colectiva, con el fin de garantizar a las familias la posesión del inmueble que habitan, siendo que la propiedad reside en una asociación constituida por todas las familias del asentamiento. Esta asociación regula el espacio y autoriza las ventas o arrendamientos como medida para preservar los intereses colectivos y enfrentar la amenaza de desalojo indirecto que puede suponer la presión del mercado inmobiliario. Tensiones institucionaesl A pesar de que - formalmente - los CTU nacen con el Decreto presidencial 1666, el hecho de estar constituidos por comunidades que existían previamente, les brinda un marcado carácter autónomo respecto a las instituciones. Sin duda, abundan los simpatizantes del gobierno, pues se reconoce en el Presidente Chávez a la autoridad que ha dado protagonismo a los excluidos. No obstante, ese apoyo se acompaña de una crítica constante, ya que se considera que el proceso bolivariano sólo avanzará si son las bases populares las que se movilizan y deciden. Ejemplos de ese apoyo crítico al gobierno son las constantes denuncias que los CTU hacen a la excesiva burocracia, la
corrupción de algunas instituciones, los desalojos arbitrarios y en los que con frecuencia se producen abusos policiales, o conflictos con algunas instituciones en el proceso de entrega de títulos de tierras.3
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* Ada Colau es miembro del Observatorio de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Observatori DESC) de Barcelona (España). También participa en distintos colectivos de apoyo a las movilizaciones ciudadanas del Estado Español en defensa del derecho a la vivienda y a la ciudad, como el Taller contra la Violencia Inmobiliaria y Urbanística o VdeVivienda.
En este sentido, cabe destacar que recientemente los CTU se movilizaron para reclamar al Ejecutivo Nacional la aprobación de la Ley de Reforma de la Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de Los Asentamientos Urbanos Populares, esencial para agilizar el proceso de regularización y crear nuevos instrumentos como el Banco de Tierra Urbana. Al día de hoy, esta propuesta de ley está a la espera de ser debatida en la Asamblea Nacional. Desde Europa, las organizaciones que luchan para hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la ciudad, siguen con mucho interés el debate abierto no sólo en Venezuela, sino en toda América Latina, así como los mecanismos que se están impulsando desde las organizaciones sociales de la región. En este sentido, la reciente creación del Foro de Debate por el Derecho a la Ciudad en América Latina es un ejemplo que puede inspirar acciones futuras coordinadas de las organizaciones que trabajan en el ámbito europeo.
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Datos de la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de la Tierra Urbana, 2007. 2 Andrés Antillano, “La lucha por el reconocimiento y la inclusión en los barrios populares: la experiencia de los Comités de Tierras Urbanas”, Universidad de Caracas. 3 En los seis años transcurridos desde el inicio del proceso de regularización, la OTNRTTU afirma haber entregado unos 350.000 títulos de propiedad, beneficiando a unas 520.000 familias. La propia OTNRTTU reconoce lentitud en este proceso de regularización, debido a procedimientos excesivamente burocráticos en los levantamientos catastrales y en la transferencia de los terrenos públicos, así como la poca colaboración de muchas alcaldías y los insuficientes recursos financieros.
Derecho a la Ciudad / Perú
Resistencia social por la Centralidad de Lima
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* Por Silvia de los Rios Bernardini
Los habitantes organizados, especialmente los empobrecidos que habitan el Centro Histórico de Lima, escenario hoy de la Centralidad de Lima , resisten con sus luchas a la exclusión y destierro, paradigma del “modernismo inmobiliario” que pugna por el manejo de este “corazón que no para de latir” porque tiene memoria, generaciones y patrimonio que están en sus venas. La Centralidad de Lima1, que pasó por múltiples fases en su historia urbana, tiene como referente espacial el Centro Histórico, declarado por UNESCO (1991), Patrimonio Mundial de la Humanidad. Con sus 900 has., es considerado uno de los centros históricos más grandes del mundo. No obstante, y frente a esta valorada construcción, dicha Centralidad, es testigo del abandono progresivo de la sociedad prominente que la fue dejando a trabajadores e inquilinos viviendo en solares y casonas subdivididas, con hacinamiento y sin servicios básicos. Debido a la obsolescencia urbana y desatención gubernamental, es que estos solares y casonas se transformaron hoy día en 27 mil viviendas tugurizadas, albergando 126 mil2 personas equivalente al 43% de la población del Distrito del Cercado de Lima. Sin embargo, su patrimonio y simbolismo arquitectónico, su memoria cultural, su heterogeneidad de “funciones” (de gobierno, de gestión, habitacional, etc), se encuentran debilitadas por la acción inmobiliaria de esa misma “sociedad prominente contemporánea” que tiene como paradigma la atomización de la centralidad: ésta expulsa - por ejemplo - ciertas funciones antes concentradas en el Centro de la Lima hacia otros distritos. Ello termina haciendo de la capital peruana una mega ciudad policéntrica que limita su antigua parte central a un espacio de actividades comerciales que generan plusvalía y especulación urbana. Se suma a ello, su crecimiento con desbordes engrosados por los excluidos, provocando la muerte de su historia, y consolidándola como ciudad fragmentada, con un Centro Histórico
“Museo”, escenario destinado al turismo sin identidad. La resistencia social en la capital peruana por el Derecho a la Centralidad La amenaza de esta atomización del Centro de Lima genera en él, un espacio de tensión y pugna social: por un lado, los desalojos, producto de la presión inmobilaria e intereses económicos por invertir en esa zona; por otro lado, la resistencia organizada de los habitantes en la defensa de la “centralidad” de la capital que garantice el “habitar” ese espacio con identidad y cultura propia, constitutivos del patrimonio y del derecho a la ciudad adquirido por generaciones. Estos paradigmas amenazantes en la historia urbana del país, aparecen tanto en políticas públicas, como en dispositivos legales, convirtiéndose en herramientas que van mermando el derecho a la vivienda. Ello se traduce, por ejemplo en: (1) la eliminación de este derecho de la actual Constitución Política del Perú (reforma 1993); (2) la desaparición de la Ley del inquilinato y su paso al Código Civil que sirve de detonante para los inquilinos, especialmente de los que habitan por años la Centralidad de Lima para movilizarse por el reconocimiento legal del “derecho a la residencia en sus barrios”. Dicho reconocimiento fue aprobado, pero aún “declarativamente”, en las leyes D.L 696 y D.S. 11-95, desde un enfoque “privatista” que trata a la centralidad como mercancía inmobiliaria, y al desalojo, como mecanismo de “limpieza social” de los “empobrecidos”. Frente a esta situación, la resistencia social, vulnerada en su derecho a la ciudad, se organiza estratégicamente en la Coordinadora Vecinal para la Renovación Urbana, Destuguración y Defensa de los Inquilinos y Ocupantes de Lima Metropolitana3 , y hoy en el Comité Promotor para la Renovación Urbana4 . Éste último enarbola, por un
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Peru Derecho a la Ciudad
lado, la reforma urbana del Centro de Lima en proceso sin desalojos; y por otro, el reconocimiento legal del acceso a la vivienda que contribuya a dignificar la vida de los empobrecidos a través de los proyectos de Ley: “Ley General de Renovación Urbana” y “Ley que restituye el Derecho a la Vivienda en la Constitución Política”. Este accionar genera reacciones gubernamentales aún exiguas, pero señales, al fin presentes, en la agenda nacional. Son ejemplo de ello: el Programa “Mejorando mi quinta”; el anunciado subsidio o Bono para la Destugurización; la promoción del Plan Nacional y Metropolitano de Destugurización; y la participación de los habitantes en la concertación de acuerdos para los proyectos de destugurización. No obstante, el Centro Histórico continua amenazado por una Zonificación que atenta contra su uso residencial – habitacional. En muchas ciudades del mundo, el “uso habitacional”
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es protegido para garantizar CENTROS VIVOS que dinamizan la regeneración urbana, sin acciones compulsivas y confiscatorias. Hoy, la lucha social en la ciudad de Lima se moviliza para restituir normas que promuevan una “humana” reforma, esto es: sin desalojos y sin destierro. También se propone el reconocimiento legal del derecho a la vivienda, reivindicaciones compartidas con colectivos internacionales como SELVIP (Secretaría Latinoamericana de la Vivienda Popular), UNMP (União Nacional de Moradia Popular) de Brasil, MOI (Movimiento de Ocupantes e Inquilinos) de Argentina y FUCVAM (Federación Unificadora de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua) del Uruguay, con quienes se converge en la lucha por el Modelo Autogestionario, de propiedad colectiva y ayuda mutua, como alternativa de política y acción nacional de acceso a la vivienda y ciudad para los empobrecidos.
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Centralidad urbana de Lima se concibe como uno de los fenómenos urbanos de la ciudad de Lima, resultado de los diferentes momentos históricos, y no sólo del lugar geográfico o territorio físico. Se refiere al atributo, la cualidad, el fenómeno que congrega una serie de funciones y actividades como las cívicas, políticas, administrativas, comerciales, recreativas, culturales, etc. que se manifiestan en la zona denominada “centro urbano”, que además alberga el Centro Histórico de Lima. Por otro lado, dicho Centro Histórico, es el espacio urbano depositario de las manifestaciones del fenómeno de la “centralidad urbana”, que se caracteriza por su heterogeneidad de funciones, concentrando las principales actividades de gobierno, comercio, etc.; con una carga significativa de componentes simbólicos como los códigos arquitectónicos y espaciales que conforman la identidad cultural limeña. Fuente conceptual: Díaz Medina, Sergio, La Reivindicación de la Centralidad Urbana en la ciudad de Mérida, Peraza Guzmán,Tulio Marco, Arquitectura y Urbanismo Virreinal, Publicado por Universidad Autónoma de Yucatán, 2000. 2 (CIDAP-2004) 3 Movilización social que data desde 2000. 4 Organización popular, que alberga cientos de organizaciones de habitantes del Centro Histórico de Lima (abarca sectores del Distrito del Cercado de Lima y el Rímac), como organizaciones de inquilinos de las propiedades públicas, de la Iglesia y propietarios empobrecidos que habitan tugurios.
* SILVIA DE LOS RIOS BERNARDINI es arquitecta – Urbanista, con Maestría en Renovación Urbana de la FAUA, UNI, Lima (Perú). Tiene un Posgrado en Gestión del Patrimonio Urbano Integrado del CECI, en Pernambuco (Brasil), y estudios en el Lincoln Institute. Además, es profesora universitaria invitada en la Maestría Renovación Urbana / Sección Posgrado de la FAUA-UNI de Lima (Perú) y es consultora del CIDAP (Centro de Investigación, Documentación y Asesoría Poblacional)
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Hacia una nueva Legislación / Uruguay
Ley de Ordenamiento Territorial en la República Oriental del Uruguay
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* Graciela Dede
La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, Nº 18.308 (LOTDS) fue aprobada por el Poder Legislativo en el mes de mayo y promulgada por el gobierno nacional en junio 2008. Hasta esa fecha, Uruguay no contaba con una ley de esta naturaleza. Se trataba más bien de instrumentos jurídicos que permitían actuar en él, pero de manera sectorial y muy específica. A esto, se sumaba la ausencia de una ley - marco para el “desarrollo sostenible” que conjugara tanto aspectos económicos, como sociales y territoriales. Sin duda, asistimos a un avance en materia de
legislación del territorio pero que genera, por otro lado, la necesaria formulación de reglamentos que la efectivicen en su real cumplimiento. La falta – hasta el momento- de reglas claras en el ámbito del Ordenamiento Territorial en la República Oriental del Uruguay, ha permitido y fomentado durante años, la ocupación del suelo de forma desordenada, no sustentable y, por sobre todas las cosas, injusta: habitualmente, los más favorecidos eran los poderosos. A los efectos de revertir esta situación, la LOTDS pretende fijar las reglas de juego en el
territorio uruguayo, definiendo que el desarrollo sostenible - relacionado al territorio - es una cuestión en que todos los habitantes deben participar. La mencionada ley, estipula que se debe planificar el territorio y gestionarlo, lo que acotará la arbitrariedad del gobernante, explicitando reglas claras y certezas jurídicas que deberán ser correctamente monitoreadas. La LOTDS lleva muchos años en espera de aprobación, y se nutre básicamente del Estatuto de la Ciudad (Brasil, 2001). En este sentido, desarrolla una serie de principios a partir de los cuales se debe ordenar y
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Uruguay Hacia una nueva Legislación
desarrollar el territorio. Uno de los elementos más destacados, es el nuevo concepto cualitativo del espacio: político, amplio y conformado por un conjunto de ecosistemas. En su Artículo 5, se exponen los motivos y principios rectores que estructurarán el ordenamiento: la coordinación y cooperación entre las entidades públicas; la descentralización y el otorgamiento de mayor poder a los gobiernos departamentales; la conciliación del desarrollo económico con la sustentabilidad ambiental; el acceso igualitario de todos los habitantes a una calidad de vida y a equipamientos y servicios públicos, así como al hábitat adecuado y, principalmente, el derecho al acceso de la información. Por otro lado, se establecen principios tales como: la redistribución de cargas y beneficios de “manera solidaria” en el proceso de urbanización y la recuperación de mayores valores inmobiliarios, fruto del ordenamiento territorial. Esto significa: una redistribución equitativa y solidaria de las ganancias . En otras palabras, compartir las riquezas generadas. Sin embargo, aún no queda claro de qué manera se implementará dicha “redistribución”, o sea: cómo se pasa de lo “ideal” a lo concreto. En lo que se refiere a la defensa del derecho a
la vivienda, esta Ley presenta ciertas dualidades: por un lado, reconoce las potestades del Ministerio de Vivienda del Uruguay sobre la promoción y efectivización del “derecho a la vivienda adecuada”; por el otro, lo faculta para aplicar sanciones a quienes ocupen ilegalmente inmuebles. Pues entonces, lo que aparece en letra y puño de este nuevo marco jurídico, con innovadores términos referidos a la redistribución de cargas, y enarbolando principios democráticos de la Ciudad, aún no se refleja en una reglamentación que genere instrumentos para la efectiva ejecución de esta ley, es decir: regular las formas y procedimientos en que sus contenidos se materialicen y lleguen de forma concreta a la vida de todos los habitantes del Uruguay. No obstante, la promulgación de la LOTDS ya abre una nueva etapa en la vida urbana, pues prevé la generación de planes - directores para las ciudades que deben aprobarse por audiencia pública. En este sentido, quedan preguntas que solo se responderán en el andar: cómo ejecutarán sus nuevas responsabilidades aquellas intendencias debilitadas y con poca infraestructura?; cómo se abrirán los canales de participación ciudadana legítima y efectiva?; cómo se implementará y fomentará
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una cultura de la información responsable sobre los temas de la ciudad que incluya a todos y todas?; y sobretodo, cómo se llevará a cabo el reparto equitativo de cargas y beneficios en ella mencionada?
* Graciela Dede es arquitecta con Postrado de especialización en Políticas Públicas y Derechos Humanos, con opción en Derecho a la Vivienda. Trabajó en la Oficina del Alto Comisionado para los DDHH en el equipo de los Relatores Especiales de N.U. Desde 1997 trabaja en organizaciones de la sociedad civil. Actualmente, asiste algunas instituciones como consultora e integra el capítulo uruguayo de la PIDHDD (Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo) 1
El Estatuto de la Ciudad presenta mecanismos, instrumentos y principios para la implementación de la función social de la propiedad y la gestión democrática de las ciudades. 2 Los expertos en el tema llaman a este fenómeno de recuperación de plusvalías urbanas: partiendo de la base que la ciudad es una producción colectiva en la cual el valor del suelo es también un fenómeno que se nutre y favorece de las regulaciones municipales. Aplicando al suelo el concepto marxista de plusvalías, el artículo establece retornar al municipio parte de las plusvalías o incrementos en los precio producidos por acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo.
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COHRE (Centro por el Derecho a la Vivienda y Contra los Desalojos) es una organización no gubernamental, independiente y de actuación internacional comprometida con la defensa y la garantía plena del derecho humano a una vivienda adecuada para todos, y en todo el mundo. La institución promueve desde 1994 la búsqueda e implementación de soluciones al problema de la falta de vivienda y de condiciones inadecuadas de habitación. Para ello, brinda apoyo a entidades relacionadas con
derechos humanos y actua junto a diversas instancias intergubernamentales en su calidad de entidad registrada con estatus consultivo en Naciones Unidas (NU), Organización de los Estados Americanos (OEA) y estatus de observador en Unión Africana. Para llevar adelante sus acciones, COHRE se organiza en Programas Temáticos (Programa del Derecho al Agua, Programa de Litigios, Programa del Derecho de las Mujeres a la Vivienda, Programa de Restitución de Vivienda y Propiedad y Programa
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Prevención de Desalojos Forzosos) y Programas Regionales. Éstos últimos, se dividen en: Programa para Africa (COHRE – CA), Asia y Pacífico (COHRE CAPP), Europa (con proyectos especiales) y Américas (COHRE - CAP).
Asimismo, CAP lleva a cabo acciones de incidencia a nivel nacional e internacional, misiones de investigación, litigios, monitoreo y promoción de campañas contra la práctica de desalojos forzosos.
Desde 2002 el Programa para las Américas (CAP) trabaja en la defensa del derecho a una vivienda adecuada en la región, brindando programas de capacitación, asistencia legal y promoviendo el derecho a la tierra de grupos minoritarios y comunidades marginadas en asentamientos informales.
El Programa organiza éstas y demás actividades en determinados países – foco donde trabaja conjuntamente con entidades locales. Los países donde actualmente se realizan dichas actividades son: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mexico y Honduras.
Armado Karla Moroso
Este boletín es una publicación bimestral producida y editada por: COHRE – Programa para las Américas – CAP Rua Jerónimo Coelho, 102/31 orto Alegre, RS - Brasil tel: + 55 51 3212-1904 mail: cohreamericas@cohre.org
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Boletín_ Derecho a la Vivienda y a la Ciudad en América Latina Año 1_Nro. 3 | Set_Oct 2008 Editor Sebastián Tedeschi (Coordinador del Programa para las Américas de COHRE)
para las Américas – CAP Claudia Acosta, Julián Díaz Bardelli, Gilsely Barreto, Fernanda Levenzon (Programa de Derecho al Agua), Daniel Manrique, Karla Moroso, Cristiano Muller, Soledad Pujó, Victoria Ricciardi (Programa Derecho a la Vivienda y Mujeres), Robinson Tamayo, Lucas Laitano Valente, Adriano Villeroy.
Coordinación y producción Soledad Domínguez (Coordinación de comunicación del Programa para las Américas de COHRE) Equipo de trabajo de COHRE - Programa
Diseño GLOT (www.glot.com.uy)
Fotografías Tapa Venezuela / Caracas / Barrio 5 de Julio / Observatori DESC Pág 2 y 4 / Ecuador / www.sxc.hu Pág 6 / Grupo Comités de Tierras Urbanas / Observatori DESC Pág 10 / Uruguay / Ciudad de Montevideo / GLOT