El Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE) con el apoyo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) realizó una Misión sobre la situación del derecho a la vivienda y a la tierra en la Argentina, entre el 25 de agosto y el 3 de septiembre de 2004, con el fin de producir este informe sobre problema del derecho a la vivienda y a la tierra en la zona metropolitana de Buenos Aires, así como el derecho al territorio de las comunidades indígenas en las provincias de Salta y Jujuy. En este informe presenta la situación general de la vivienda y de la tierra en el país y sobre los derechos que protegen en la Constitución Nacional y en los tratados de derechos humanos. Se analiza el proceso de deterioro de las políticas de vivienda durante la década de los años 90 y se formula una evaluación crítica, a la luz de los estándares de derecho a la vivienda adecuada, de las políticas en vigencia, con enfoque en las de regularización de la tenencia de la tierra y las de facilitación de acceso a la vivienda. El informe se completa con un estudio de la situación del derecho al territorio de los pueblos indígenas en las provincias de Salta y Jujuy.
el derecho a la vivienda en
Finalmente, se proponen recomendaciones para el gobierno nacional y para las autoridades locales respeto de la promoción, protección y defensa del derecho a la tierra y a la vivienda en la Argentina.
M I S I ó N D E
El Centro de Derecho a la Vivienda y contra Desalojos (COHRE) es una organización independiente, internacional, no gubernamental de derechos humanos con su Secretaría Internacional en Ginebra, Suiza. COHRE emprende una variedad amplia de actividades que apoyan la realización completa del derecho a la vivienda para todas las personas, en todas partes del mundo. En este aspecto, COHRE hacer campañas en contra y se opone a los desalojos forzosos dondequiera que ocurran o se planeen, y trabaja activamente en todas las regiones del mundo. Además posee estatus consultivo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA). Vea: www.cohre.org
a r g e ntina
83 Rue de Montbrillant 1202 Ginebra SUIZA tel.: +41.22.734.1028 fax: +41.22.733.8336 email: cohre@cohre.org página web: www.cohre.org
Programa de las Américas Sede Brazil Rua Demétrio Ribeiro 990/conj 305 90010-313 Porto Alegre, RS Brasil tel./fax: +55.51.3212.1904 e-mail: cohreamericas@cohre.org
I N F O R M E
Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE) Secretaría Internacional
DESAFÍOS PARA LA PROMOCIÓN DEL DERECHO A LA VIVIENDA Y A LA TIERRA EN ARGENTINA
Informe misión de investigatión, 2004 Ce n t r o d e d e r e c h o a l a v i v i e n d a y c o n t r a l o s d e s a l o j o s ( C O H R E )
El Derecho a la Vivienda en
argentina
DESAFÍOS PARA LA PROMOCIÓN DEL DERECHO A LA VIVIENDA Y A LA TIERRA EN ARGENTINA
Informe Misión de Invest iga ci ó n , 2 0 04 .
Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE) Secretaría Internacional 83 Rue de Montbrillant 1202 Ginebra SUIZA tel.: +41.22.734.1028 fax: +41.22.733.8336 email: cohre@cohre.org paágina web: www.cohre.org Programa de Restitución de Propiedades y Viviendas 83 Rue de Montbrillant 1202 Ginebra SUIZA tel.: +41.22.734.1028 fax: +41.22.733.8336 email: restitution@cohre.org Programa sobre las mujeres y el Derecho a la Vivienda PO Box A 497 LA Accra GHANA tel.: +233.21.238821 fax: +233.21.231688 email: women@cohre.org
Programa Global contra los Desalojos Forzosos PostNet Suite 247 Private Bag X9118 3200 Pietermaritzburg SOUTH AFRICA tel.: +27.33.3423437 e-mail: evictions@cohre.org Programa de las Américas Sede Brazil Rua Demétrio Ribeiro 990/conj 305 90010-313 Porto Alegre, RS BRASIL tel./fax: +55.51.3212.1904 e-mail: cohreamericas@cohre.org Oficina en los EEUU Suite 208 Temple Building 8 N. 2nd Avenue East Duluth, MN 55802 EEUU tel./fax: +1.218.733.1370 email: bret@cohre.org email: mayra@cohre.org
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© Copyright 2005 Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE), Ginebra, Suiza El derecho a la Vivienda en Argentina. ISBN: 92-95004-33-7 Todos los Derechos reservados Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE) está registrado en Holanda, los Estados Unidos y en Brasil como una Organización sin fines de lucro. Las copias están disponibles en la Secretaría Internacional de COHRE (vea la información de contacto anteriormente). Preparado por: COHRE Programa de las Américas Diseño Gráfico: Ontwerpburo Suggestie & illusie, Utrecht, Holanda, www.illusie.nl Cover photo: Mujeres indígenas de la Comunidad de San Luis. Lhaka Honhat. Provincia de Salta.
Ta bl a d e Co n tenido
1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 2 2.1
Resumen E je cu t i vo
5
Introducci ó n
7
La situaci ó n a c tu al d e la vi vi e n da u r ba na e n la A rge n t i na y en el área m e t ro p ol i ta na d e Bu e n os A i res La población del país y la predominancia urbana La pobreza en la Argentina y su relación con la violación del derecho a la vivienda El déficit habitacional La situación de la tenencia de la tierra Las modalidades de vivienda de los sectores más pobres en la Argentina Los asentamientos irregulares Villas, inquilinatos y pensiones en el área metropolitana de Buenos Aires El acceso a los servicios públicos
10 10 11 13 16 16 18 19 19 22 22
2.8
El derech o a la vi vi e n da , su h isto r ia y su a c tu al i dad El derecho a la vivienda en el derecho internacional de los derechos humanos 2.1.1 Los compromisos internacionales de Argentina en materia de derecho a la vivienda La Protección del derecho a la vivienda en la Constitución Nacional de Argentina 2.2.1 Derecho de propiedad y función social 2.2.2 El derecho a la vivienda La legislación federal de la Argentina en materia de vivienda El derecho a la vivienda en el área metropolitana Buenos Aires Leyes relevantes 2.5.1 De la Ciudad de Buenos Aires 2.5.2 De la Provincia de Buenos Aires La regulación jurídica de la ocupación del suelo 2.6.1 Instrumentos nacionales de regularización dominial 2.6.2 Instrumentos de regularización de la provincia de Buenos Aires Jurisprudencia 2.7.1 El caso Villa La Dulce Ataque a defensores del Derecho a la Vivienda
3 3.1 3.2 3.3
Las polít i cas d e vi vi e n da e n l os ú l t i m os 2 0 a ñ os La descentralización y desfinanciación de las políticas nacionales y provinciales Privatizaciones de bancos, carteras de clientes y empresas de servicios públicos Transformaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires en los años 90
41 43 45 46
2.2
2.3 2.4 2.5
2.6
2.7
25 26 26 27 30 31 32 32 32 33 34 35 35 39 40
4 4.1 4.2
4.3
4.4
5 5.1 5.2
5.3
5.4
6
Los plan es q u e su bsiste n y las n u e vas p ol í t i cas d e vi vi e n da d e l G obi e r n o La reinversión del gasto en vivienda a partir del segundo semestre de 2003 Las políticas de regularización y urbanización de barrios 4.2.1 Programas de regularización del Gobierno nacional 4.2.2 Programas de regularización de la provincia de Buenos Aires 4.2.3 Programas de regularización de la Ciudad de Buenos Aires Los programas de construcción de vivienda e infraestructura 4.3.1 Programas federales 4.3.2 Programa de Autogestión para la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires Un análisis preliminar de los nuevos programas desde una aproximación del derecho humano a la vivienda adecuada
49 49 50 51 56 57 60 60 64
La situaci ó n d e l d e re ch o al te r r i to r i o d e l os pu ebl os o r i g i na r i os Situación general El marco jurídico de protección 5.2.1 El derecho a la tierra de las comunidades indígenas en la Constitución Nacional 5.2.2 El Convenio Nº 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes 5.2.3 El Proyecto de Ley de Emergencia de la Propiedad Comunitaria Indígena Políticas Nacionales 5.3.1 El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas 5.3.2 La falta de una políticas de tierras El acceso al territorio de las comunidades indígenas de las provincias de Jujuy y Salta 5.4.1 La situación en la provincia de Jujuy 5.4.2 Algunos casos en la provincia de Salta
67 67 71 71
Conclusi o n es y Re co m e n da ci o n es
85
Anexos
92
Anexo I Anexo II Anexo III
Villa La Cava Comentário General No 4 del Comite de Derechos Economicos, Sociales y Culturales Comentário General No 7 del Comite de Derechos Economicos, Sociales y Culturales
Bibliogra fía
4
El Derecho a la Vivienda en Argentina
65
72 74 75 75 76 77 77 81
92 99 106 1 12
Resu m e n E jecutivo El Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE) con el apoyo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) realizó una Misión sobre la situación del derecho a la vivienda y a la tierra en la Argentina, entre el 25 de agosto y el 3 de septiembre de 2004, con el fin de producir un informe que focalice el problema del derecho a la vivienda y a la tierra en la zona metropolitana de Buenos Aires, así como el derecho al territorio de las comunidades indígenas en las provincias de Salta y Jujuy.1 Durante esos días se realizaron diferentes reuniones con comunidades en conflicto con el derecho a la tierra y a la vivienda en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el conurbano bonaerense, también con ONGs, universidades, especialistas y autoridades locales, provinciales y nacionales. COHRE se entrevistó con funcionarios de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno nacional, de la Secretaría de Derechos Humanos, del Programa ARRAIGO, del Programa de Emergencia Habitacional, con el Jefe de Gabinete de la Ciudad, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, diputados de la Comisión de Vivienda de la Cámara de Diputados de la Nación, legisladores de la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, el Defensor y el Asesor Tutelar ante el Fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, el ministro de Desarrollo Humano de la provincia de Buenos Aires y el intendente de la Municipalidad de San Isidro. También se contactó a entidades especializadas en el problema de la vivienda desde una perspectiva de derechos humanos, como el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, el Secretariado de Entidades Autogestionarias (SEDECA), la Asociación Madre Tierra y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). COHRE visitó algunas de las comunidades urbanas en conflicto por la violación de su derecho a la vivienda: la Comisión de Tierras de los vecinos de la villa La Cava en la localidad de San Isidro, los habitantes de Villa La Dulce, el Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) y la Federación de Tierra y Vivienda (FTV) de la provincia de Buenos Aires. Para relevar la situación del derecho a la tierra de los pueblos indígenas se realizaron entrevistas con la Secretaría de Derechos Humanos, el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) y la presidenta de la Comisión de Población y Recursos Humanos de la Cámara de Diputados de la Nación. En la provincia de Salta, se mantuvieron reuniones con la Secretaría de Derechos Humanos, el Instituto Provincial de Pueblos Indígenas (IPPIS), el presidente de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados provincial, el Programa de Emergencia Habitacional y el Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda (IPDUV). En
1
Este informe fue escrito por Sebastián Tedeschi, con la colaboración de Leticia Osorio (COHRE). El autor agradece la colaboración de Damián Navarro en la búsqueda de Jurisprudencia sobre derecho a la vivienda en la Argentina.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
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la provincia de Jujuy, con el Ministerio de Desarrollo Social, el Programa de Regularización de la Tierra de los Pueblos Indígenas (PRATPAJ) y el presidente de la Comisión de Relaciones Institucionales de la Cámara de Diputados provincial. Además, COHRE y CELS visitaron las comunidades agrupadas en la Asociación de Comunidades Aborígenes Argentinas Lhaka Honhat (del pueblo wichi), Río Pilcomayo (Salta), de la provincia de Salt Asociación de Mujeres Indígenas Warmi, y al presidente de las Organizaciones Aborígenes de Yavi (Jujuy). Durante la realización de la misión se pudo constatar que existen múltiples violaciones al derecho a la vivienda y a la tierra en la Argentina y que la información y los instrumentos para impedir estas violaciones no se utilizan o no se adecuan a la realidad que vive el país. En este informe se presenta información general sobre los indicadores que dan cuenta de la situación de la vivienda y de la tierra en el país. Luego se realiza un estudio sobre el derecho a la vivienda en la Constitución Nacional y en los tratados de derechos humanos firmados por Argentina, junto con un repaso de la legislación más relevante en el ámbito nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En un breve capítulo se hace un análisis del proceso de deterioro de las políticas de vivienda durante la década de los años 90 y más tarde, una presentación crítica, a la luz de los estándares de derecho a la vivienda adecuada, de las políticas en vigencia, con enfoque en las de regularización de la tenencia de la tierra y las de facilitación de acceso a la vivienda. El informe se completa con un estudio de la situación del derecho al territorio de los pueblos indígenas en las provincias de Salta y Jujuy. Finalmente, se proponen recomendaciones para el gobierno nacional y para las autoridades locales respeto de la promoción, protección y defensa del derecho a la tierra y a la vivienda en la Argentina. La conclusión del equipo de COHRE es que a pesar de las graves violaciones del derecho a la vivienda que se presentan en el país, el Gobierno nacional está en condiciones de afrontar cambios en su política, que permitan adecuar los programas actuales y las normas –muchas de ellas dictadas durante gobiernos militares– , por nuevos instrumentos y leyes que se adapten a los estándares internacionales de derecho a la vivienda y que garanticen una mejor calidad de vida para la población pobre. Creemos que la participación de la ciudadanía y de los grupos afectados por las violaciones del derecho a la vivienda y a la tierra, en conjunto con las organizaciones de la sociedad civil, es fundamental para que esas políticas puedan ser eficaces y tengan legitimidad desde el punto de vista de los derechos humanos.
6
El Derecho a la Vivienda en Argentina
Ninõs de la comunidad San Luis - Lhaka Honrat - Salta
I n t ro d u cci ó n Argentina es el segundo país más grande de América del Sur, y se ubica detrás de Brasil con una superficie continental de 2.791.810 km2 y una superficie total de 3.761.274 km2 (que incluye islas oceánicas y sector antártico). Su población ronda los 39.5 millones de habitantes, según estimaciones de 2005. El país está organizado institucionalmente como una república federal representativa y democrática constituida por 23 provincias, una Capital Federal autónoma (cuyos límites son los de la ciudad de Buenos Aires), el sector antártico reclamado, islas Malvinas e Islas del Atlántico Sur. El gobierno es ejercido a través de tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El primero lo desempeña el Presidente de la Nación, elegido para un mandato de cuatro años. Posee amplias facultades, que incluyen la posibilidad de aprobar o vetar decisiones del Congreso. El segundo es el Congreso de la Nación, bicameral. La Cámara de Diputados consta de 254 miembros elegidos directamente. El Senado tiene 72 miembros elegidos por jurisdicciones provinciales, a razón de tres por provincia y tres por la Capital Federal. El tercero es el Poder Judicial, encabezado por la Corte Suprema de Justicia. Cada una de las 23 provincias tiene su propia Constitución y su organización institucional, con la división de los tres poderes y orden legal propio. La ciudad de Buenos Aires goza de un régimen especial de autonomía, con un estatuto jurídico similar al de las provincias. A partir de 1985 comenzó un proceso de integración comercial con Brasil que culminó con la creación del Mercosur2 en 1991 y con la reciente Comunidad Sudamericana en 2004.3 2
3
El Mercado Común del Sur o Mercosur es un bloque económico integrado por la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay como miembros plenos. Su propósito es promover el libre intercambio y movimiento de bienes, personas y capital entre los países que lo conforman, así como avanzar haciauna mayor integración política y cultural entre los países miembros y asociados. El Mercosur se creó el 26 de marzo de 1991 por el Tratado de Asunción, vigente desde el 29 de noviembre de 1991. Instauró un régimen aduanero externo común y, desde 1999, una zona libre de aranceles entre sus integrantes. En los últimos años otros países se han incorporado en calidad de asociados: Bolivia (1996), Chile (1996), Perú (2004), Colombia (2004), Ecuador (2004) y Venezuela (2004), por medio de los Acuerdos de Complementación Económica. Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela integran la Comunidad Andina (CAN), bloque con el que el Mercosur firmará también un acuerdo comercial. La Comunidad Sudamericana de Naciones es una comunidad política y económica entre los doce países sudamericanos, constituida el 8 de diciembre de 2004 en la ciudad de Cusco (Perú) durante la III Cumbre Sudamericana. Está integrada por los paísesde la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), los miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), junto con Chile, Guyana y Surinam. Entre sus objetivos se incluyen la concertación y coordinación política y diplomática de la región, y la convergencia entre el Mercosur, la Comunidad Andina y Chile en una zona de libre comercio; y la integración física, energética y de comunicaciones en América del Sur. Impulsado por la Iniciativa de Integración Regional Sudamericana (IIRSA), apunta a la armonización de políticas de desarrollo rural y agroalimentario; la transferencia de tecnología y de cooperación horizontal en todos los ámbitos de la ciencia, la educación y la cultura, y la creciente interacción entre empresas y sociedad civil en el proceso de integración.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
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La Constitución argentina, redactada por primera vez en 1853, es una de las que más perduran en el mundo, aun con los pequeños cambios introducidos desde 1860 y con la reforma de 1994. Sin embargo, la Constitución fue desconocida durante numerosas intervenciones gubernamentales de las Fuerzas Armadas, desde 1930 hasta 1983. La última dictadura militar, que tomó el poder de 1976 a 1983, cometió graves violaciones a los derechos humanos. Éstas fueron internacionalmente denunciadas, y juzgadas parcialmente en 1985. Desde 1983 la Argentina no ha vuelto a sufrir golpes militares, pero sí diferentes actos de presión para garantizar la impunidad de los crímenes de la última dictadura. Tales circunstancias generaron una gran conciencia pública acerca del respeto por los derechos humanos, pese a los intentos de impunidad alentados repetidamente desde 1986 con distintas leyes que determinaron la interrupción de los juzgamientos, el cierre de investigaciones y el perdón de las penas. Durante la década del 90 se implementaron una serie de reformas que tuvieron un impacto decisivo en la realidad económica y social del país. Las políticas apuntaron a estabilizar la moneda al anclar su valor en el del dólar norteamericano, priorizar el superávit fiscal y el pago de la deuda pública, privatizar las actividades productivas y servicios rentables que gestionaba el Estado, desregular las actividades económicas, flexibilizar y liberalizar las relaciones laborales, transnacionalizar empresas, y abrir abruptamente la economía a los flujos financieros del exterior.4 En diciembre de 2001 estalló una grave crisis social, política y económica en la Argentina. La explosión social que puso fin al régimen económico implantado durante los años 90 condicionó fuertemente la política que sobrevino en los últimos cuatro años. En quince días el país tuvo cinco presidentes, cayó en default financiero, abandonó la férrea política cambiaria que sostenía desde 1991, y devaluó el peso. Todo ello en medio de una crisis marcada por un exagerado aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso, el crecimiento del desempleo y el subempleo a niveles alarmantes. Si se analiza la evolución de la cantidad de individuos que cayeron al nivel de indigencia en los últimos años, se adquiere una idea del impacto violento de la crisis.5 Entre octubre de 2000 y mayo de 2002 la población que no podía acceder a una canasta básica de alimentos se duplicó, al pasar de 3.7 millones a 8.7 millones de personas (el 24.8% de la población), lo que implicó un incremento del 135% entre ambos extremos.6 Como resultado de la crisis económica, entre 2001 y 2002 se transformó la estructura social del área metropolitana de Buenos Aires y se incrementaron las tasas de indigencia y pobreza en el aglomerado del Gran Buenos Aires.
4 5 6
8
Fidel Carlos, ‘Orientación y particularidades de la política económica, social y habitacional en la Argentina. La década del 90’, en Beatriz Cuenya, Carlos Fidel e Hilda Herzer (Coords.), Fragmentos Sociales. Problemas Urbanos en la Argentina.(Argentina: Siglo Veintiuno Editores, 2004). El concepto de “línea de indigencia” utilizado por el INDEC procura establecer si los hogares cuentan con ingresos suficientes para cubrir una canasta de alimentos básica, que satisfaga un umbral mínimo de necesidades energéticas y proteicas. De esta manera, los hogares que están por debajo de ese umbral o línea, se consideran indigentes. Sistema de Información Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO), en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) y el Censo Nacional de Población y Vivienda 2001.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
Año 2000 2001 2002
Período
Tasa de pobreza
Tasa de indigencia
Mayo 2000
29.7%
7.5%
Octubre 2000 Mayo 2001
28.9% 32.7%
7.7% 10.3%
Octubre 2001
35.4%
12.2%
Mayo 2002
49.7%
22.7%
Octubre 2002
54.3%
24.7%
Fuente: INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina). Encuesta Permanente de Hogares (EPH) puntual y continua (2000, 2001, 2002)
Estas circunstancias han tenido un alto impacto en el contexto del derecho a la vivienda, agravando una situación que se vino deteriorando durante la década del 90. Luego del proceso de descentralización y desfinanciación de la política habitacional de finales de esos años, el nuevo gobierno asumido en 2003, ha aumentado considerablemente la inversión en construcción y modificación de viviendas. Sin embargo, las nuevas obras no alcanzan: si se cuentan las viviendas a construir anualmente, su número será inferior al crecimiento del déficit que se acumula año tras año. Las nuevas políticas no han abordado el problema de la democratización del acceso al suelo. Paralelamente se constata que los programas de regularización, que llevan entre 10 y 15 años de implementación, no han normalizado ni la mitad de las situaciones. Una gran mayoría de los barrios aún no han sido urbanizados ni tienen título alguno que garantice la seguridad jurídica de la tenencia. El panorama se agudiza frente a las dificultades para implementar políticas eficaces de emergencia habitacional, sobrepasadas por el aumento cada vez más acelerado de los desalojos. El Poder Judicial, a excepción de la Justicia Contenciosa Administrativa de la Ciudad de Buenos Aires y algunos casos aislados, no está considerando los estándares internacionales de derechos humanos en materia de vivienda adecuada para evitar los desalojos forzosos de familias pobres y orientar las políticas y programas públicos de vivienda.. Como contraste a esta perspectiva, el diálogo mantenido por esta misión de COHRE con las asociaciones de vecinos de villas, movimientos urbanos de personas sin techo, cooperativistas y ONGs, da cuenta del enorme potencial humano que tiene la Argentina para encarar la solución de sus problemas habitacionales.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
9
Imagen de población Wichi
1
- Comunidad San Luis Lhaka Honhat - Salta
La situación actual de la vivienda urbana en la Argentina y en el área metropolitana de Buenos Aires
1.1 La pobla ci ó n d e l pa í s y la p re d o m i na n cia u r ba na La población de la Argentina es predominantemente urbana (entre el 88% y el 96%). Algunas provincias como Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, La Pampa, Entre Ríos y la ciudad de Buenos Aires, concentran un 66.9% de los habitantes del país en sólo el 28.9% de la superficie.7 El último Censo Nacional de Población y Vivienda 2001 reveló que población total del país es de 36.260.130 habitantes y la estimación actual ronda los 39,5 millones de habitantes. 1.1.1 El área metropolitana El área metropolitana de Buenos Aires incluye la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y otros 24 municipios, comúnmente conocidos como Gran Buenos Aires. El núcleo central está constituido por la ciudad de Buenos Aires, en un radio de 50 kilómetros aproximadamente. La rodean los municipios de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Martín, San Miguel, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López. 7
10
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Argentina 2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (2004).
El Derecho a la Vivienda en Argentina
En esta área vive aproximadamente el 30% de la población del país, que se reparte entre 2.776.138 habitantes en la ciudad de Buenos Aires y 8.684.437 en los 24 partidos del Gran Buenos Aires (del total de 13.827.203 de la provincia). En comparación con el censo realizado durante 1991, la población aumentó en todos los distritos a un promedio nacional del 11.20%, mientras que en la ciudad de Buenos Aires disminuyó en un 6.40%. Este dato es significativo si se considera que en los últimos 60 años casi no se habían registrado cambios en cantidad de población en esta área, siempre cercana a los 3 millones de habitantes. El conglomerado urbano que en el censo de 1947 era de sólo 1.741.338 habitantes, se ha quintuplicado en 2001. Esta zona marca un fuerte contraste de concentración de riqueza en la ciudad de Buenos Aires, y de la pobreza en importantes áreas del conurbano bonaerense. La situación del derecho a la vivienda debe ser analizada en este marco general de agravamiento socioeconómico de los últimos diez años. Tras el final de la crisis de diciembre de 2001, la situación de pobreza comenzó a disminuir levemente.
1.2 La pob re za e n la A rge n t i na y su re la ci ó n co n la vi ola ci ó n d e l derecho a la vivienda 8 La población pobre representa el 44.7% de la población del país, lo que equivale a 17.145.034 personas. La indigencia es soportada por el 17% de la población, un total de 6.579.358 habitantes. Las regiones más afectadas son el Noreste y el Noroeste, donde la tasa de pobreza es del 60.3% y 56.4% respectivamente; mientras que la de indigencia es del 30.4% y 24.5%. La provincia de Buenos Aires concentra el 40.6% del total de pobres y el 38.3% del total de indigentes. Le siguen en importancia la provincia de Córdoba, con el 8.8% de pobres y el 8.4% de indigentes; y Santa Fe con 8.1% de pobres y 8.4% de indigentes. Tanto la pobreza como la indigencia afectan en forma parecida a hombres y mujeres. Pero donde se evidencia una concentración de estas problemáticas es en la población menor de edad. Más de la mitad de los pobres e indigentes argentinos son menores de 22 años. Al mismo tiempo, la tasa de pobreza para menores de 13 años es de 63.4% y la de indigencia del 30.1%. La Argentina atraviesa un proceso de desaceleración en la reducción de la pobreza y la indigencia.9 Así, en tanto la cantidad de pobres se redujo en el segundo semestre de 2003 en 1.210.421 personas, este achicamiento es inferior en un 54% al observado en el período inmediato anterior, el primer semestre. Lo mismo sucede con los indigentes: la cantidad actual es menor a la de finales del 2003 en 1.292.747 personas, lo que representa una reducción inferior en un 48% a la que se verificó en la comparación del segundo semestre con el primero de 2003. Además del ingreso, otro criterio utilizado en la Argentina para medir la pobreza es el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Este índice se construye contabilizando los hogares que presentan al menos uno de los siguientes indicadores de privación: 1) hacinamiento: hogares con más de tres personas por habitación; 2) vivienda: hogares en una vivien8 9
Instituto de Estudios y Formación de la Central de Trabajadores Argentinos, Boletín Estadístico: pobreza e indigencia, desempleo estructural, distribución regresiva de los ingresos y ganancias empresariales extraordinarias. (Buenos Aires: septiembre 2004). Id.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
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da de tipo inconveniente (pieza de inquilinato, vivienda precaria u otro tipo, lo que excluye casa, departamento y rancho); 3) condiciones sanitarias: hogares que no tienen ningún tipo de retrete; 4) asistencia escolar: hogares que tienen algún niño en edad escolar (6 a 12 años) que no asiste a la escuela; 5) capacidad de subsistencia: hogares que tienen cuatro o más personas por miembro ocupado, y cuyo jefe no ha completado tercer grado de escolaridad primaria; 6) sin cobertura médica privada u obra social: ninguno de los miembros del hogar está afiliado a una obra social ni adherido a un plan de salud privado ni a una mutual; 7) sin provisión de agua en la vivienda: hogares con abastecimiento de agua dentro del terreno pero fuera de la vivienda, o sin abastecimiento de agua en la vivienda ni en el terreno; 8) con piso de tierra en la vivienda: donde el material predominante de los pisos es tierra; y 9) sin teléfono: los miembros del hogar no poseen teléfono fijo ni celular. El relevamiento realizado en 2001 es revelador acerca del nivel de respeto de importantes estándares de derecho a la vivienda adecuada. Tabla 1
Hogares con necesidades básicas insatisfechas (algunas provincias), según indicadores seleccionados (2001)10 Total de hogares
Total del Pais
Total hogares NIB sobre el total de hogares
Sin previsión de agua en la vivienda
Con piso de tierra en las viviendas
10.075.814
14.3%
1.442.934
50.8%
733.010
17.6%
253.956
Ciudad de Buenos Aires
1.024.540
7.1%
72.658
21.8%
15.839
1.2%
872
Buenos Aires
3.921.455
13.0%
508.671
44.8%
27.885
7.0%
35.607
- Partidos del Gran Buenos Aires
2.384.948
14.5%
346.613
46.4%
160.828
6.4%
22.183
- Resto de la Provincia de Buenos Aires
1.539.507
10.5%
162.058
41.2%
66.768
8.3%
13.451
Corrientes
225.957
24.0%
15.402
64.7%
9.965
37.6%
5.791
Chaco
238.182
27.5%
97.405
76.5%
74.515
39.0%
37.988
Formosa
114.408
28.0%
32.041
81.3%
26.049
50.6%
16.213
Jujuy
141.631
26.1%
37.028
58.0%
21.476
37.1%
13.737
Misiones
235.004
23.5%
55.215
70.5%
38.927
15.1%
8.337
Salta
241.407
27.5%
66.434
64.7%
42.983
41.7%
27.703
Santiago del Estero
178.201
26.2%
46.684
83.2%
38.841
52.5%
24.509
La situación de desempleo es otro factor que incide fuertemente en las estrategias de acceso a la vivienda, y un elemento fundamental al momento de diseñar mecanismos de acceso. Ninguno de los programas de acceso a la vivienda, a excepción del Programa Techo y Trabajo, han considerado esta realidad que padece gran parte de la población argentina.
10
12
La Tabla selecciona las provincias que abarca el informe (Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires con desagregado de Gran Buenos Aires, Salta y Jujuy) mas las cinco provincias que revelan los índices mas altos de probreza.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
Tabla 2
Categorías ocupacionales del mercado de trabajo, total aglomerados urbanos (2004) Categorías ocupacionales
2º Trimestre 2004
Total
34.855.175
PEA
16.103.091
Ocupada
13.732.939
Desocupada
2.383.257
Subocupadas
2.447.670
Subocupados demandantes
1.723.031
Subocupados no demandantes
724.639
Desocupados reales
3.075.690
Ocupados reales
13.035.836
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Encuesta Permanente de Hogares ( EPH) del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC)
1.3 El dé f i ci t ha bi ta ci o nal El déficit habitacional resulta de especial interés en relación a las personas en situación de pobreza, quienes están peores condiciones para afrontarlo. Los guarismos pueden tener diferentes lecturas. Desde la perspectiva del derecho a la vivienda es importante resaltar el contraste de esta situación con los datos sobre la cantidad de viviendas vacías, información que no surge claramente del Censo Nacional realizado en 2001. Tabla 3
Viviendas deficitarias (2001)
HacinaHogares Hogares no Total de hogares deficitarios Porcen- deficitarios deficitarios / miento Viviendas Viviendas Viviendas Total de hogares Total Total taje Quintil11 precarias irrecuperables recuperables por cuarto TOTAL 1
57.6%
307.507
831.258
225.290
650.671
67.70%
2
22.2%
118.780
461.861
145.424 28.8%
48%
726.065 27.49% 1.288.660
36.06%
3
11.3%
60.241
216.599
57.310 13.2%
334.150 12.65% 1.680.575
16.59%
4
5.7%
30.524
111.645
22.250
164.419
6.23% 1.850.306
7.1%
1.364.054 51.65%
8.16%
5
3.2%
16.986
25.601
9.595
2.8%
52.182
1.98% 1.962.543
2.59%
TOTAL
100%
534.037
1.646.965
459.869
100%
2.640.871
100% 7.432.754
26.22%
Fuente: Datos elaborados por la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales en base al Censo 2001.
11
Representa un quinto de la población, que se mide clasificándola por el nivel de ingreso y dividiéndola en cinco segmentos. El primer quintil refiere al sector de menores ingresos y el quinto, al sector de mayores ingresos.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
13
Tabla 4
Hogares según el tipo de vivienda (2001) Tipo de vivienda
Número de hogares
Porcentaje
Departamentos
1.599.348
15.9%
Casas A
6.268.228
62.2%
Subtotal hogares en viviendas no deficitarias
7.867.576
78.1%
Casas B
1.573.462
15.6%
73.503
0.7%
534.037
5.3%
2.171.002
21.7%
–
0%
Piezas en inquilinato Viviendas precarias (rancho, casilla, vivienda móvil, local no construido para habitación) Subtotal hogares en viviendas deficitarias Otros o desconocidos Piezas en hotel o pensión Total
25.047
0.2%
10.073.625
100%
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), Censo Nacional 2001
Se debe hacer notar que en 2.328.923 viviendas no se aplicó la cédula censal, 1.161.347 de ellas estarían ocupadas; 923.121 desocupadas y el resto era viviendas en construcción, o de uso ignorado. De la cifra de viviendas desocupadas, 276.487 se consideran abandonadas.
14
El Derecho a la Vivienda en Argentina
Hacinamiento (2001)
Hasta 0,50
A (3)
Vivienda movil
Local no construido para habitación
Pieza en hotel o pensión
Pieza en inquilinato
Departamento
Casa total
Hogares
Rancho
Tipo de vivienda
Total 2
Personas por cuarto
Tipo de vivienda según hacinamiento
Casilla
Tabla 5
B (4)
10.073.625
7.841.690
6.268.228
1.573.462
227.293
281.411
1.599.348
2.100.112
1.585.514
1.414.954
170.560
19.921
18.348
471.216
0,51 – 0,99
1.846.981
1.524.795
1.405.022
119.773
8.809
10.051
302.386
1,00 - 1,49
3.178.699
2.445.964
2.056.349
389.615
54.982
67.739
560.500
73.503 25.047 21.326 2.394
4.007
1.614
696
409
328
162
384
66
27.305 12.314
8.417
1.478
1,50 – 1,99
1.032.665
853.376
643.464
209.912
19.983
32.368
123.554
1.911
220
1.062
191
2,00 – 3,00
1.433.548
1.099.750
638.954
460.796
66.445
95.287
125.939
28.522
8.784
5.796
1.025
Mas de 3,00
481.620
332.291
109.485
222.806
55.153
57.618
15.753
13.823
2.871
3.273
838
35.923.907
29.243.149
22.482.143
6.761.006
960.859
1.157.245
4.254.369
3.209.475
2.555.240
2.329.983
225.257
22.367
20.114
606.557
Población en Hogares Hasta 0,50 0,51 – 0,99
5.652.356
4.809.824
4.468.891
340.933
21.782
24.066
794.638
1,00 - 1,49
11.501.656
9.437.144
8.154.007
1.283.137
119.885
170.260
1.717.628
190.014 50.423 56.179 11.669 1.614
696
2.465
656
324
909
157
30.188 12.873 11.751
1.927
6.215
748
422
1,50 – 1,99
5.089.990
4.314.339
3.297.933
1.016.406
90.354
141.646
532.057
4.071
742
2,00 – 3,00
7.303.273
5.899.205
3.491.960
2.407.245
324.927
437.500
517.266
80.648 21.618 18.968
3.141
Mas de 3,00
3.167.157
2.227.397
739.369
1.488.028
381.544
636.841
86.223
70.693 14.164 18.015
5.280
(1) Representa en cociente entre la cantidad total de personas del hogar y la cantidad total de habitaciones o piezas de que dispone el mismo. (2) Se excluyen los hogares y la población censados en la calle. (3) Se refiere a todas las casas no consideradas tipo B. (4) Se refiere a todas las casas que cumplen por lo menos con una de las siguientes condiciones: tienen piso de tierra o ladrillo suelto u otro material (no tienen piso de cerámica, baldosa, mosaico, mármol, madera o alfombrado) o no tienen previsión de agua por cañería dentro de la vivienda o no disponen de inodoro con descarga de agua. Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).
El Derecho a la Vivienda en Argentina
15
1.4 La si tu a ci ó n d e la te n e n cia d e la t i e r ra En la Argentina existe un alto grado de situaciones de irregularidad en la tenencia de la tierra. Los datos del Censo no revelan claramente esta situación, pero pueden servir como una primera guía para la formulación de políticas públicas. Sin embargo, no existe un relevamiento lo suficientemente detallado como para precisar la cantidad de personas que se encuentran en situación de irregularidad. Tabla 6
Hogares según régimen de tenencia de la vivienda (2001)
Régimen de tenencia Capital Federal
Situaciones legales12
Porcentaje
Situación irregular13
Porcentaje
Total de hogares
944.983
92.3%
79.248
7.7%
1.024.231
Gran Buenos Aires
2.009.421
84.3%
375.261
15.7%
2.384.682
Total del País
8.491.395
84.3%
1.582.230
15.7%
10.073.625
Fuente: Dirección Nacional de Políticas Habitacionales, Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Elaboración propia a partir del Censo Nacional 2001
1.5 Las m o dal i dad es d e vi vi e n da d e l os s e c to res m á s p ob res e n la Arge n t i na 14 Situaciones de irregularidad en relación al título jurídico de propiedad y al uso del suelo: • Ocupación de tierras fiscales o privadas sin las condiciones de utilización para residencia, que ofrecen riesgo a la salud o a la seguridad: se trata de tierras inundables, sin urbanización,
de difícil accesibilidad a los centros de empleo, educación y servicios de salud. En estos asentamientos se agudizan los problemas de tierra sin infraestructura por la contaminación de napas freáticas, salinización, cercanía a basurales y a hornos de ladrillo. • Autoconstrucción de vivienda en lote propio: generalmente en zonas alejadas de los centros urbanos, con dificultades de acceso y deficiente infraestructura, en similares condiciones al apartado anterior.
12 13 14
16
Las situaciones legales incluyen: propietario de vivienda y terreno, inquilino y ocupante en relación de dependencia. Las situaciones irregulares incluyen: propietario solo de la vivienda, ocupante por préstamo, ocupante de hecho y otra situación. Clichevsky, Nora, ‘Regularización dominial: solución para el “hábitat popular” en un contexto de desarrollo sustentable’, en Cuenya, Beatriz y Falu, Ana (compiladoras), Reestructuración del Estado y Políticas de Vivienda en Argentina. (Buenos Aires: Oficina de Publicaciones del CBC, Centro de Estudios Avanzados, Universidad de Buenos Aires, 1997). Grillo, Oscar; Lacarrieu Mónica y Raggio, Liliana. ‘Notas sobre las formas de asentamientos de los sectores populares en relación a los impactos de las políticas de ajuste’, en Políticas sociales y Estrategias habitacionales. (Buenos Aires: Espacio Editorial, 1995). Elías, Jorge. El proceso de las Casas Tomadas en la Ciudad de Buenos Aires, www.trabajo-social.org.ar/Nota4.htm
El Derecho a la Vivienda en Argentina
• Ocupación de inmuebles abandonados y toma de casas: esta modalidad se inició a partir de
la Ley de Alquileres de 1977, que rompió con una larga tradición de legislación protectora de los locatarios. A partir de la década del 80, tras la reforma del Código de Planeamiento Urbano en la Ciudad de Buenos Aires, la violenta erradicación de villas, la destrucción de viviendas por autopistas con indemnización a propietarios pero sin resolución del problema a inquilinos, la nueva Ley de Locaciones Urbanas (que desprotegió a los locatarios); y frente a la dificultad de acceso a la compra de vivienda de los asalariados, miles de familias ocuparon viviendas en la ciudad de Buenos Aires y tomaron tierras en el Gran Buenos Aires. El nuevo Código de Planeamiento Urbano privilegia el uso de equipamiento comercial y mantuvo en forma muy restringida el uso residencial del área de localización de los inquilinatos, lo que desata un proceso de especulación inmobiliaria que estimula el desalojo. Al primer tipo de ocupación se lo denomina “casa tomada” y al segundo “asentamiento15”. La ocupación ilegal busca la legalidad, ejerciendo la posesión para acceder a la propiedad de la tierra. Puede ocurrir sobre tierras públicas, privadas o sobre ambas. La falta de alternativas donde vivir, sumado a un parque del 15% de viviendas desocupadas en Buenos Aires, forzaron a la población de bajos ingresos a ocuparlas. • Inquilinato: es una de las formas más antiguas de habitación en condiciones de gran hacinamiento. Formalmente se trata de piezas de alquiler, cercanas a los centros de empleo. Fue la residencia habitual de los inmigrantes europeos que llegaron al país y luego lograron acceder a la propiedad urbana. Más tarde el inquilinato pasó a ser residencia de inmigrantes internos y de los provenientes de países limítrofes con la Argentina. Pero esta modalidad casi ha desaparecido y fue sustituida por otras formas de habitación hacinada, como los hoteles y las piezas de inquilinato. • Hoteles, pensiones y piezas de inquilinato: a partir de 1959 los hospedajes excluidos de la Ley de Alquileres aparecen con esta denominación para disimular la existencia de residentes permanentes, haciéndolos figurar como pasajeros transitorios (aparecen en libro de huéspedes en lugar de tener contrato de alquiler) y con reglamentaciones restrictivas a su permanencia. Este tipo de alojamiento sigue existiendo y las escandalosas condiciones de hacinamiento y maltrato que lo rodean han salido a luz en 2001, a partir de una serie de denuncias judiciales que pusieron en jaque los programas de emergencia habitacional de la Ciudad de Buenos Aires. • Villas miseria: entre 1920 y 1930 surgieron asentamientos de desocupados en la zona de Puerto Nuevo. En la década del 40, con la expansión metropolitana y las migraciones internas, se extendieron por la ciudad y el conurbano. La ocupación de los terrenos fue paulatina, sin acción previa organizada, por sucesivas incorporaciones de miembros. En 1958 una encuesta de la Comisión Municipal de la Vivienda estimaba en 200.000 los habitantes de villas en Capital Federal y Gran Buenos Aires. Las villas ocupan parcelas fiscales o terrenos privados no utilizados. Suelen ser de trazado irregular, con calles interiores que no respetan manzanas ni división en parcelas. Sus construcciones y materiales son precarios, con hacinamiento, insalubridad, deficiencias alimentarias y sanitarias, y falta de servicios. Están fuera de los mecanismos legales del mercado
15
A diferencia de las villas, la ocupación de terrenos responde a una estrategia colectiva. La forma de la apropiación prevé la subdivisión de lotes, construcción de calles y espacios comunes, y respeta la trama urbana.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
17
residencial. Durante la dictadura militar padecieron procesos violentos de erradicación, como parte de un plan de renovación urbana, para “embellecimiento de la ciudad” y la organización en la Argentina del Campeonato Mundial de Fútbol 1978. En la actualidad, la mayoría de las familias que las habitan tienen mas de diez años de residencia en el lugar, pero siguen padeciendo inseguridad sobre su situación legal. • Otras situaciones de irregularidad: en menor medida se dan otras situaciones como la ocupación de inmuebles de propiedad fiscal, o de propiedad privada, loteamientos clandestinos producidos sobre todo a partir de la Ley 8912/77 de la Provincia de Buenos Aires, loteos con diferentes grados de irregularidad, propiedad horizontal aplicada a la tierra urbana, venta de lotes rurales como partes indivisas, y situaciones de irregularidad en la tenencia de la tierra y vivienda por ilegalidades derivadas de la compra del lote o de las ocupaciones individuales de lotes abandonados. Muchas de estas formas de irregularidad se superponen en las más variadas combinaciones, todas ellas degradantes para las personas que allí habitan. Así, es bastante común que algunas villas y asentamientos estén sobre zonas inundables o antiguos basurales. El incumplimiento de las normas de derecho privado y urbanísticas no ha sido excepcional sino continuo, al constituir la única forma de que los sectores más pobres de la Argentina pudieran encontrar un lugar donde vivir. La ilegalidad fue y es forzada por el Estado ante la falta de oferta de alternativas de acceso a la tierra y a la vivienda sostenibles.
1.6 Los as e n ta m i e n tos i r reg ula res El programa ARRAIGO ha hecho una estimación en base al Censo Nacional de 2001 revelando la importancia que tiene en la Argentina la dificultad de acceso al suelo, como un problema central para concretar el derecho a la vivienda adecuada. Sobre el cálculo de una población de 35.923.907 habitantes en el año 2001, 13.599.393 personas se hallaban con dificultades de acceder al suelo, lo que representa a unos 2.719.879 hogares. De esta cifra, el 37% corresponde a hogares en villas y asentamientos irregulares, mientras que el 63% corresponde a casas tomadas, inquilinatos, viviendas de construcción oficial sin escrituración, viviendas individuales sin escrituración, inquilinos, comunidades indígenas y minifundistas sin techo. El programa ha estimado en 2004 que entre 500 mil y 1 millón de hogares están asentados en villas y asentamientos irregulares, pero sólo 100 mil de esos hogares están asentados sobre tierras fiscales nacionales.
18
El Derecho a la Vivienda en Argentina
1.7 Villas , i n q u il i na tos y p e nsi o n es e n e l á rea m e t ro p ol i ta na d e Buen os A i res Según estimaciones de julio de 2004 en el conurbano bonaerense se contabilizan unos 640 barrios precarios (villas y asentamientos), que afectan a 690 mil habitantes y 111 mil viviendas. Según datos del Instituto de la Vivienda de la Ciudad, el déficit habitacional involucra a 87.000 hogares, el 8.5% de la población porteña. De ellos, 18.600 viven en hoteles y pensiones. En las villas, la población se duplicó en los años 90 y hoy llegan a albergar a 116.000 personas (cerca de 30.000 familias). Sin embargo, hay 40.000 familias en las listas de espera del citado instituto. Tabla 7
Población residente en villas de la ciudad de Buenos Aires (1960-2005) Año
Población
1960
34.430
1962
42.462
1966
93.554
1970
101.000
1976
213.823
1978
103.839
1979
41.234
1980
37.040
1983
12.593
1991
50.945
2001
110.387
2005 (estimación)
120.00016
Fuente: Dirección de Estadísticas y Censos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2001) y estimación 2005 propia
1.8 El acces o a l os s e r vi ci os p ú bl i cos El acceso a los servicios públicos es parte del contenido del derecho a la vivienda. De nada valen cuatro paredes y un techo si no están provistos de ellos. La Argentina padeció un proceso de privatizaciones que no redundó en un mejoramiento de la situación de los pobres en el acceso a los servicios. Los contratos de concesión firmados con las empresas no contemplaron adecuadamente la situación de los sectores de menores ingresos. Las estadísticas oficiales muestran la distribución desigual en el acceso a los servicios públicos. Los sectores de ingresos más bajos y peor situación de habitabilidad e inseguridad en
16
Distribuidos en 15 villas y dos Núcleos Habitacionales Transitorios.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
19
cuanto al título de sus viviendas, también son quienes padecen los peores niveles de acceso a los servicios. El cuadro se completa con la prestación irregular de los servicios por la falta de una tarifa accesible al nivel de ingresos de esas personas. El Gobierno está actualmente en un proceso de renegociación de los contratos de concesión con las empresas. Ésta es una oportunidad para incluir en el nuevo marco regulatorio los estándares internacionales de derechos humanos en lo que respecta a los servicios públicos. Por su parte, las instituciones financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial deberán evitar ejercer presiones indebidas contra el Estado argentino para que suba las tarifas de los servicios públicos, toda vez que estas entidades también se encuentran sujetas a las obligaciones internacionales de derechos humanos. Tabla 8
Acceso a los servicios en el área urbana (2001)
Accesibilidad al servicio de:
Total urbano nacional
Villas y asentamientos
Recolección diaria de basura
94.7%
67.4%
Alumbrado público
63.5%
68.8%
Calle pavimentada
68.7%
21.8%
Veredas completas
62.8%
8.7%
Desagüe pluvial entubado
65.0%
15.7%
Red eléctrica
99.1%
91.6%
Red de agua corriente
87.9%
66.8%
Red de cloacas
63.3%
20.7%
Red de gas
73.0%.
23.8%
Fuente: INDEC, Encuesta de Condiciones de Vida, Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales (SIEMPRO, 2001).
Sin embargo, estos datos no son suficientemente reveladores de la situación de acceso a los servicios en los asentamientos populares. Por ejemplo, para el caso del agua corriente, según datos del Ministerio de Planificación el servicio alcanza a un 81% y sólo el 43% cuenta con sistema de cloacas. Por otra parte, en el diálogo con las organizaciones sociales pudimos constatar que en la mayoría de las villas (que en la información oficial están registradas con servicio de electricidad y provisión de agua) los habitantes poseen una red de distribución extremadamente inestable. En el caso de la electricidad, las instalaciones representan un grave peligro para los que viven en estos barrios, con cables que pasan a un metro de las viviendas, también precarias; habituales cortes de luz por colapso del sistema, y numerosos accidentes que han costados la vida a varias personas en los últimos diez años.
20
El Derecho a la Vivienda en Argentina
Tabla 9
Acceso a equipamiento y servicios urbanos (2001)
Equipamiento y servicio urbano
Barrios con trazado urbano
Villas de emergencia y asentamientos
Transporte público
87.9%
82.7%
Teléfono público
89.9%
70.7%
Escuela primaria pública
79.3%
72.2%
Centro primario de salud
41.9%
49.9%
Farmacia
86.3%
57.4%
Banco o cajero automático
52.0%
18.5%
Escuela secundaria
64.8%
46.1%
Hospital público
30.0%
14.1%
Comisaría o destacamento
55.0%
36.9%
Fuente: INDEC, Encuesta de Condiciones de Vida 2001.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
21
Reunión con la comisión de vecinos de
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Villa La Cava - San Isidro - Provincia de Buenos Aires
E l d e re ch o a la vivienda, su h isto ria y su actualidad 2.1 El de re ch o a la vi vi e n da e n e l d e re ch o i n te r na ci o nal d e l os derech os h u ma n os El Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales (PIDESC) es el instrumento principal para la protección del derecho a la vivienda.17 En lo que respecta al derecho a la vivienda adecuada, las Observaciones Generales Nº 418 y Nº 719 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (en adelante el Comité DESC) ha establecido los contenidos del derecho a la vivienda adecuada y las reglas específicas en materia de desalojos forzosos. Estos son: a) Seguridad jurídica de la tenencia20, b) Disponibilidad de servicios, materiales e infra-
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Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966; entró en vigor el 3 de enero de 1976; El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales es el órgano encargado de velar por el cumplimiento del Pacto por los Estados. Aprobada por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU, en la 6º Sesión del 12 de diciembre de 1991. Documento UN E/1992/23. Aprobada por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU, en la 16º Sesión del 16 de mayo de 1997. Documento UN E/1999/22 Anexo IV. Todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los gobiernos deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección, consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.
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estructuras21, c) Gastos de vivienda soportables22, d) Vivienda habitable23, e) Vivienda asequible24, f) Lugar25, y g) Adecuación cultural de la vivienda.26 Respeto de los desalojos forzosos, el PIDESC los define como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole, ni permitirles su acceso a ellos. La legislación sobre desalojos deberá comprender medidas que a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos. La legislación debe aplicarse además a todos los agentes que actúan bajo la autoridad del Estado o que responden ante él. También, habida cuenta de la creciente tendencia que se da en algunos estados a que el gobierno reduzca grandemente su responsabilidad en el sector de la vivienda, los Estados Partes deben velar para que las medidas legislativas y de otro tipo sean adecuadas para prevenir y, llegado el caso, castigar los desalojos forzosos que se lleven a cabo sin las debidas salvaguardias, particulares o entidades privadas. Los estándares internacionales son: a) Garantías judiciales en los desalojos27, b) Desalojo a personas sin recursos28 y c) Obras de infraestructura, renovación urbana.29 21 22
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Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deben tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, agua potable, energía para la cocina, calefacción y alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, almacenamiento de alimentos, eliminación de desechos, drenaje y servicios de emergencia. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deben ser de un nivel que no impida ni comprometa el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Se deben crear subsidios para los que no puedan costearse una vivienda y se debe proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados partes deben adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales. Una vivienda adecuada debe ser habitable. En otras palabras, debe ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otros peligros para la salud, riesgos estructurales y vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho a ella. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debe garantizarse una cierta prioridad en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos desahuciados, las personas infectadas con el virus VIH, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a centros de empleo, servicios de atención de salud, guarderías, escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que pongan en peligro el derecho a la salud de los habitantes. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir una adecuada expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en esta esfera deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda. El Comité considera que entre las garantías procesales que se deberían aplicar en el contexto de los desalojos forzosos figuran: a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales. Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda. Las medidas adoptadas durante programas de renovación urbana, proyectos de nuevo desarrollo, mejora de lugares, preparación de acontecimientos internacionales (olimpíadas, exposiciones universales, conferencias), campañas de embellecimiento urbano, etcétera, deben garantizar la protección contra la expulsión y la obtención de una nueva vivienda sobre la base de acuerdo mutuo, por parte de cualquier persona que viva en los lugares de que se trate o cerca de ellos.
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Estas medidas amplias de protección ponen de manifiesto algunas de las complejidades relacionadas con el derecho a una vivienda adecuada. También permiten apreciar las muchas esferas que deben tener plenamente en cuenta los Estados que han asumido obligaciones jurídicas a fin de realizar el derecho a la vivienda de su población. Cuando una persona, familia, hogar, grupo o comunidad vive en condiciones en que estos aspectos no tienen plena efectividad, pueden aducir justificadamente que no disfruta del derecho a una vivienda adecuada tal como está consagrado en las normas internacionales de derechos humanos. Los estados están obligados, al menos, a proteger el “umbral mínimo” de obligaciones sin el cual el derecho no tendría razón de ser. Y en ese sentido, a adoptar “todas las medidas adecuadas” y “hasta el máximo de los recursos disponibles” para satisfacer el derecho en cuestión, otorgando prioridad a los grupos más vulnerables y a los que tienen necesidades más urgentes. Esos principios a su vez se complementan con estándares generales de derechos económicos, sociales y culturales que pueden ser aplicados para monitorear el cumplimiento del derecho a la vivienda. Entre esos estándares se encuentran los siguientes: • Progresividad y no regresividad: el estado debe mejorar progresivamente las condiciones de goce y ejercicio del derecho a la vivienda. Prohíbe la adopción de políticas, medidas, normas jurídicas o vías de hecho mediante las cuales el Estado empeore la situación del derecho a la vivienda.. • Producción de información y formulación de políticas: la producción de información relativa a la situación de la población respecto del derecho a la vivienda es un presupuesto para la vigilancia del cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos económicos Sociales y Culturales. El Comité DESC ha dispuesto el deber de producir información y garantizar el acceso a ella. Por otra parte, el Estado tiene el deber de formular políticas orientadas a superar las violaciones del derecho a la vivienda. • Participación de los sectores afectados en el diseño de las políticas. • Provisión de recursos efectivos: la Observación General Nº 9 del Comité DESC ha señalado que cuando un derecho reconocido en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales no se puede ejercer plenamente sin una intervención del Poder Judicial, es necesario establecer recursos judiciales para posibilitarlo. El conjunto de obligaciones descriptas anteriormente tiene en la Argentina un doble valor jurídico de supremacía. No sólo son obligatorias desde el punto de vista del derecho internacional de los derechos humanos, que como tales obligan a los poderes del Estado frente a la responsabilidad internacional, sino que también por decisión de su constituyente están en la base fundamental del ordenamiento jurídico interno, de tal modo que todas las normas inferiores – leyes, decretos y resoluciones administrativas – deben adecuarse a ellas, so pena de ser consideradas inconstitucionales.
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2.1.1 Los compromisos internacionales de Argentina en materia de derecho a la vivienda Argentina aprobó30 el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales – en adelante “el Pacto” o “el PIDESC”- que entró en vigor el 3 de enero de 1976,y reconoció la competencia del Comité de Derechos Humanos Adoptado por Resolución 2200 del 19 de diciembre de 1966 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Cuando Argentina decidió voluntariamente formar parte del Pacto asumió importantes obligaciones en materia de derechos económicos sociales y culturales que tienen un fundamento jurídico. Dentro de esas obligaciones se comprometió voluntariamente a armonizar la legislación, las políticas y la práctica nacionales con sus obligaciones jurídicas internacionales vigentes.31 Al ratificar el Pacto de carácter obligatorio, Argentina asumió una responsabilidad ante sus habitantes, ante los demás Estados partes en el mismo instrumento y ante la comunidad internacional en general, y dentro de esas obligaciones asumió la de informar periódicamente cada 5 años acerca de las medidas adoptadas para garantizar la efectividad de estos derechos, así como de los progresos realizados en ese sentido. El 1 de diciembre de 1999 el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (en adelante el Comité DESC) de la Organización de las Naciones Unidas, examino el Segundo Informe Periódico de la Republica Argentina (E/1990/6/Add. 16) y entre sus Observaciones finales (E/C12/1/Add.38, 8 de diciembre de 1999) destacaba como aspectos positivos la inclusión del art. 75 inc. 22 en la Constitución Nacional y las normas constitucionales que dispone la restitución a los pueblos indígenas de algunas de sus tierras tradicionales (punto 3), pero también tomaba nota de la aplicación parcial del plan de gobierno para facilitar la adquisición de viviendas a los ocupantes ilegales de inmuebles de propiedad pública, dándoles la posibilidad de adquirir los terrenos que ocupan, con tasas de interés preferenciales (punto 7). Sin embargo manifestaba su preocupación por la falta de vivienda en Argentina y la inadecuación de las iniciativas públicas al respecto (punto 20), por el alto grado de ocupación ilícita de edificios, sobre todo en Buenos Aires y por las circunstancias en que se producen los desalojos (punto 21) y que a pesar de que el Gobierno venia ejecutando desde diez años atrás un programa para hacer frente a la cuestión de los niños de la calle, no se habían abordado debidamente los problemas fundamentales, puesto que el número de esos niños siguió aumentando. Finalmente en sus recomendaciones sugería que el Estado adopte medidas institucionales en la administración pública para: garantizar que se tengan en cuenta las obligaciones que ha contraído en virtud del Pacto, al formular políticas nacionales sobre cuestiones tales como la vivienda, la salud y la educación (punto 27); que el Estado prosiga e incremente sus iniciativas para superar la escasez de vivienda y que le facilite en su próximo informe periódico datos estadísticos completos sobre la situación de la vivienda en el país (punto 35), que prosiga e incremente su política de entregar títulos a quien esté en su posesión de una vivienda y que, con carácter prioritario se revisen los procedimientos en vigor para el desalojo de ocupantes ilícitos exhortándolo a asegurar que la política, las leyes y la práctica tomen debidamente en cuenta sus Observaciones Generales Nº 4 (1991) y Nº 7 (1997) sobre el derecho a una vivienda adecuada(punto 36). Por ultimo le pedía al Estado que de una amplia difusión nacional a las observaciones precedentes.
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El Pacto fue firmado el 19 de febrero de 1968 y fue aprobado por el Congreso en incorporado a la legislación interna a través de la Ley 23.313 del 17 de abril de 1986 (Publicada en el Boletín Oficial del 15/05/1986). A partir de 1994 fue incorporado a la Constitución con jerarquía constitucional mediante el artículo 75 inciso 22. Folleto Informativo No.21, El Derecho Humano a una Vivienda Adecuada. Organización de las Naciones Unidas, www.unhchr.ch/spanish/html/menu6/2/fs21_sp.htm
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2.2 La Pro te cci ó n d e l d e re ch o a la vi vi e n da e n la Co nst i tu ci ó n Naci o nal d e A rge n t i na La Argentina posee una de las Constituciones más antiguas de América Latina (1853/1860). Como toda Carta Magna decimonónica, exalta entre sus contenidos el derecho de propiedad, careciendo en su versión original de una protección especial a los derechos sociales, con la única excepción del Preámbulo, que entre los propósitos de la Constitución estableció “promover el bienestar general”. 2.2.1 Derecho de propiedad y función social El derecho a la propiedad está protegido en el artículo 14 y 17 de la Constitución Nacional (CN) desde su versión original en 1853/60. Así el artículo 14 CN concede el derecho de usar y disponer de su propiedad a todos los habitantes. El artículo 17 CN completa la definición estableciendo: La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La redacción de estos dos artículos que consagran la protección del derecho a la propiedad ha sido bastante vaga, de tal manera que no excluía las otras formas de propiedad como la propiedad colectiva. El propio artículo 17 CN ya mencionaba la posibilidad de privar a un habitante de su propiedad en virtud de una sentencia fundada en ley, lo que abrió una puerta a la función de utilidad pública o social de la propiedad. Asimismo el artículo 18 protegía el derecho de inviolabilidad del domicilio y el artículo 33 CN admitía la posibilidad de considerar incluidos otros derechos implícitos. Algunos constitucionalistas de fines de la década del cuarenta como Confr. Rafael Bielsa, Sánchez Viamonte, Segundo V. Linares Quintana, entre otros, entendían que según su formulación - derecho a la propiedad conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio - la constitución no definía el contenido del derecho a la propiedad y delegaba a los legisladores esta tarea, quienes podían reglamentarlo y limitarlo con el fin de proteger a los individuos, pero también a la comunidad. Como consecuencia de ello se podía interpretar que aún antes de las reformas posteriores en el ordenamiento legal argentino, el derecho a la propiedad podía estar condicionado a su función social. Algunas leyes de la década del 40 como la 12.636, que instituía el Consejo Agrario Nacional, establecía en su artículo 1º que la propiedad de la tierra quedaba sujeta a las limitaciones y restricciones que se determinan en esa ley de acuerdo al interés colectivo. La reforma de la Constitución en 1949 estableció la función social de la propiedad. En el artículo 38 disponía que: La propiedad privada tiene una función social y, en consecuencia, estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común. Incumbe al Estado fiscalizar la distribución y la utilización del campo o intervenir con el objeto de desarrollar e incrementar su rendimiento en interés de la comunidad, y procurar a cada
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labriego o familia labriega la posibilidad de convertirse en propietario de la tierra que cultiva. La expropiación por causa de utilidad pública o interés general debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. Sin embargo esta Constitución fue suspendida tras el golpe militar de 1955, formalmente eliminada y reemplazada por la Convención Constitucional de 1957. Solo le fue agregado el artículo 14 bis que condensaba una síntesis de algunos derechos sociales, pero no decía nada acerca de la función social de la propiedad.32 Este principio sólo fue formalmente incorporado a partir de la reforma constitucional de 1994 que al incluir con jerarquía constitucional entre otros tratados a la Convención Americana de Derechos Humanos, adoptó el artículo 2133, que subordina el uso y goce de los bienes al interés social. 2.2.2 El derecho a la vivienda En la reforma de 1949 citada se había aprobado una cláusula de protección al derecho a la vivienda adecuada. El artículo 37 parte I, inciso 6, protegía el derecho a la vivienda dentro del derecho de los trabajadores al bienestar: Derecho al bienestar - El derecho de los trabajadores al bienestar, cuya expresión mínima se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda, indumentaria y alimentación adecuadas, de satisfacer sin angustias sus necesidades y las de su familia en forma que les permita trabajar con satisfacción, descansar libres de preocupaciones y gozar mesuradamente de expansiones espirituales y materiales, impone la necesidad social de elevar el nivel de vida y de trabajo con los recursos directos e indirectos que permita el desenvolvimiento económico. Así también se establecía: “el derecho a un albergue higiénico, con un mínimo de comodidades hogareñas, es inherente a la condición humana para la tercera edad” en el artículo 37, parte III, inciso 2. La dictadura militar que derroco a Perón en 1955 decretó la necesidad de reformar la Constitución y la convocatoria a una Convención Constituyente con la proscripción del peronismo. La convención se reunió en 1957 y sobre la base de la anormalmente vigente Constitución de 1853 sólo consiguió agregar el artículo 14 bis, confirmando el resto del texto de 1853. El nuevo artículo hace una mención explícita al derecho a una vivienda digna en su parte final, con las siguientes palabras: El Estado otorgará los beneficios de la seguridad
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Esa reforma tuvo un vicio de origen ya que el Partido Justicialista se encontraba proscrito y no pudo participar de las elecciones de convencionales, pero ha sido pacíficamente aplicado por la jurisprudencia y tácitamente consentida por todos los partidos políticos hasta su aceptación por la Convención Constituyente de 1994. Confr. Emilio Mignone ‘Los derechos económicos, sociales y culturales en las Constituciones políticas de los países del Cono Sur de América’, en Estudios Básica de Derechos Humanos, Tomo V (San José: Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) 1996), p. 27. Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada 1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley. 3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley”.
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social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: ...el acceso a una vivienda digna.34 Esa ley que debería definir el contenido y los alcances del derecho a la vivienda nunca fue dictada, pero una interpretación armónica e integrativa del marco jurídico debería comprender que todas las normas que crearon instrumentos para la implementación de políticas de acceso a la vivienda como, por ejemplo la Ley 21.581 (FONAVI) y la que instituyó el Programa Arraigo, deben ser interpretadas como aplicaciones de la norma constitucional que protege el derecho a la vivienda digna o adecuada. Dándole valor jurídico a estas normas se podría interpretar que hay un derecho de las familias de bajos recursos a acceder a viviendas económicas construidas por el gobierno y a la regularización legal y urbanística de los asentamientos informales sobre tierras públicas y privadas. Sin embargo, ninguna de estas normas ha considerado al derecho a la vivienda como derecho subjetivo, y no han garantizado la posibilidad efectiva de demandar su violación ante los tribunales, como veremos más adelante. La Ley 21.581 que crea el régimen de financiamiento del Fondo Nacional de la Vivienda, en su art. 4º expresa que: Los recursos del FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA serán destinados exclusivamente a financiar total o parcialmente (...) la construcción de viviendas económicas para familias de recursos insuficientes (inc. a), y la ejecución de obras de urbanización, de infraestructura, de servicios, de equipamiento comunitario y otras complementarias destinadas al desarrollo de programas comprendidos en la presente Ley (inc. b) [el resaltado nos pertenece]. De esta manera, el sistema jurídico interno ha establecido vagamente el contenido de la manda constitucional sobre el alcance del derecho a la vivienda digna y respecto los sujetos que deben recibir un trato prioritario como destinatarios de la política que se implemente. El alcance del derecho a la vivienda se complementó con la reforma constitucional de 1994, que incorporó una serie de tratados internacionales de derechos humanos a la Constitución Nacional con jerarquía constitucional mediante su artículo 75 inciso 22.35 Entre los instrumentos incorporados que protegen el derecho a la vivienda el más relevante es el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales en su Artículo 11 primer párrafo: Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado de vida para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia .... En idéntico sentido incorpora otros tratados internacionales de derechos humanos que también contienen previsiones respecto al derecho a la vivienda, entre ellos la Declaración
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Que fue introducido por la Reforma Constitucional de 1958. Esa reforma solo incorporó ese artículo, y fue un vestigio de una anterior, de 1949, que protegía en forma más abarcadora y detallada los derechos sociales. Esto quiere decir que las normas de la Constitución Nacional y las de los tratados internacionales a ella incorporados, se encuentran en un plano de igualdad en lo que respecta a su valor jurídico: ambos gozan de la mayor jerarquía normativa dentro del ordenamiento jurídico interno.
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Universal de Derechos Humanos (artículo 25),36 la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 5);37 la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (articulo 14);38 la Convención de los Derechos del Niño (artículo 27), la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre ( específicamente en el artículo XI39) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 2640, que remite a las normas sociales de la Carta de la OEA).41 Luego de estas incorporaciones al texto constitucional el derecho a la vivienda del artículo 14 bis debe entenderse en consonancia con los artículos mencionados de los tratados internacionales de derechos humanos. El artículo 75 inciso 22 de la Constitución Argentina es claro cuando establece que estos tratados tienen jerarquía constitucional, y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías reconocidos por la Constitución en su primera parte. Estos tratados están destinados a obligar a los estados no sólo en la esfera internacional sino en su jurisdicción interna y gozan de las características del derecho internacional de los derechos humanos como normas ius cogens, es decir inderogables, imperativas e indisponibles.42 Estos convenios han establecido órganos de fiscalización del cumplimiento de los tratados que están autorizados a interpretar los alcances de los derechos protegidos.43 36
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Art. 25, inciso 1. Derecho a satisfacer las necesidades básicas. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. Art. 5. En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes: ... d) Otros derechos civiles, en particular: ... i) El derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado; ... v) El derecho a ser propietario, individualmente y en asociación con otros; ... e) Los derechos económicos, sociales y culturales, en particular: ... iii) El derecho a la vivienda. Art. 14, inciso 2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho a: ...h) Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones. Artículo XI. Derecho a la preservación de la salud y al bienestar: Toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad. CAPITULO III. Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Artículo 26. Desarrollo Progresivo “Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.” Art. 34. Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para lograrlos, conviene asimismo dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguientes metas básicas:...inciso k) Vivienda adecuada para todos los sectores de la población”. Bidart Campos, German J. ‘El artículo 75 inciso 22 de la Constitución y los derechos humanos’, en Martín Abregú y Christian Courtis (Compiladores), La Aplicación de los tratados internacionales sobre derechos humanos por los tribunales locales. (Buenos Aires: Editores del Puerto SRL, segunda edición, 1998). Este criterio ya ha sido sostenido uniformemente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su leading case “Giroldi” (CSJN, “Giroldi, H.D. y otro s/ recurso de casación”, 7 de abril de 1995, publicado en JA, t. 1995-III). En este caso, la Corte interpretó que: “la ya recordada ‘jerarquía constitucional’ de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ha sido establecida por voluntad expresa del constituyente ‘en las condiciones de su vigencia’ (artículo 75, inc. 22, 2º párrafo), esto es, tal como la Convención citada efectivamente rige en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación. De ahí que la aludida jurisprudencia deba servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales en la medida en que el Estado argentino reconoció la competencia de la Corte Interamericana para conocer en todos los casos relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana (conforme artículos 75 de la Constitución Nacional, 62 y 64 Convención Americana y artículo 2, Ley 23.054)”.
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2.3 La leg isla ci ó n fe d e ral d e la A rge n t i na e n ma te r ia d e vi vi e n da Si bien en algunos momentos de la historia del siglo XX han existido normas tendientes a solucionar problemas específicos y afrontar crisis establecidas en su momento como coyunturales, fuera del marco constitucional nunca ha existido en el ámbito federal una ley que en forma explícita y directa proteja el derecho a la vivienda adecuada.44 − El artículo 2508 del Código Civil establece que el dominio sobre las cosas se entiende como exclusivo y se extiende a toda la profundidad del suelo y al espacio aéreo (artículo 2518 del Código Civil). Sin embargo, el uso regular (artículo 2513 del Código Civil) puede ser restringido cuando fuere abusivo privando a terceros de ventajas y comodidades (artículo 2514) no bien cuando fuere excesivo (art. 2618 del Código Civil). − La Ley Nº 14.394 establece el régimen de Bien de Familia. Es un mecanismo que permite preservar a la vivienda familiar de embargos, hipotecas y venta. Solamente puede ser ejecutado por deudas de impuestos o tasas que pertenezcan al inmueble o crédito por construcción o mejoras introducidas en la casa. Se requiere la inscripción ante el Registro de Propiedad Inmueble, presentando la escritura, el certificado de matrimonio y la partida de nacimiento de los hijos − La Ley Nº 21.581 crea el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) y establece el origen de los fondos y la forma y los criterios de distribución en el país. Define a los beneficiarios como personas de recursos económicos insuficientes y el sistema de adjudicación de las viviendas que se construyan con esos fondos. Además distribuye las funciones entre el Estado federal y las provincias. − La Ley Nº 23.091, del Régimen de Promoción de Locaciones destinadas a Vivienda, establece limitaciones para los contratos de alquileres con el fin de proteger a los locatarios de viviendas. Algunas de sus previsiones nunca han sido implementadas como, por ejemplo, el artículo 21 que faculta al Municipio de la Ciudad de Buenos Aires y a los del Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártica e Islas del Atlántico Sur para fijar gravámenes diferenciales sobre las viviendas deshabitadas. − La Ley Nº 24.464 crea el Sistema Federal de Vivienda y facilita las condiciones necesarias para posibilitar a la población de recursos insuficientes, en forma rápida y eficiente, el acceso a la vivienda digna, conforme lo previsto en el artículo 14 de la Constitución Nacional. Establece el destino y el control del destino de los fondos.
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Hay una basta legislación desde 1923 hasta nuestros días tendientes a solucionar situaciones de emergencia frente al aumento de los precios de alquiler o los desalojos. Entre ellas: el decreto 1580 del 29/06/43 rebaja alquileres, prorroga de contratos, paraliza juicios de desalojo, crea la Cámara de Alquileres. El decreto 33059/44 exceptúa del anterior al propietario que necesite alojamiento en su propiedad. La Ley 12.998 suspende desalojos hasta 30/06/49; la Ley 13.228 modifica la 12.998 incluyendo nuevos causales de desalojo; la Ley 12.886 (19/11/46) prorroga locaciones hasta el 31/12/47; la Ley 13.026 (01/11/49) prorroga locaciones hasta 30/06/49; la Ley 13.525 prorroga las 2 leyes anteriores hasta 30/09/49; la Ley 13.581 (05/11/49) establece un régimen de emergencia hasta el 30/10/51, regula la locación de inmuebles de propiedad privada, luego prorrogada por las leyes 14.043, 14139, 14.288 y 14.256; Ley 23091 Régimen de Promoción de Locaciones destinadas a Vivienda y su decreto reglamentario Nº 977 del 30/05/1985; la Ley 23.073 (publicada en BO el 01/08/1984) de adquirentes de lotes destinados exclusivamente a la edificación económica, para la habitación única y permanente.
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2.4 El de re ch o a la vi vi e n da e n e l á rea m e t ro p ol i ta na Bu e n os A i res En el área conviven dos regímenes jurídicos encabezados por dos Constituciones, una para la provincia de Buenos Aires y otra para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, el artículo 31 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reconoce expresamente el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. La propia norma establece las obligaciones emergentes de este reconocimiento, al sostener que la Ciudad: a) resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos; b) auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva; y c) regula los establecimientos que brindan alojamiento temporáneo, cuidando excluir los que encubran locaciones. Asimismo la Constitución porteña señala en el artículo 10 que en el ámbito de la ciudad “rigen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen…” y en cuanto a la aplicación y reconocimiento, los mismos “no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos”. Es clara la directriz del constituyente de la Ciudad de Buenos Aires. Los derechos reconocidos en la Constitución local no pierden su eficacia por la falta de reglamentación. Tampoco esta reglamentación puede reducirlos o alterarlos. Además, en materia de políticas sociales el texto fundamental sostiene que para paliar y superar las condiciones de pobreza y exclusión la ciudad debe asistir a las “personas con necesidades básicas insatisfechas” y promover “el acceso a los servicios públicos para los que tienen menos posibilidades”. Incluye el derecho a la vivienda como un elemento integrador, junto con la alimentación, el trabajo, la educación, la vestimenta, la cultura y el ambiente del derecho a la salud integral. En la provincia de Buenos Aires el derecho a la vivienda está protegido en el artículo 36, inciso 7. Su formulación contiene una garantía que ha sido controvertida con el contenido del derecho a la vivienda adecuada que se deriva del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU. El artículo establece limitaciones injustificadas, teniendo en cuenta que el 80% de los habitantes de la provincia vive en municipios con mayor cantidad de habitantes, lo que implica que para acceder a esta garantía deberían ser desarraigados.45
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Art. 36 – La provincia promoverá la eliminación de los obstáculos económicos, sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales. A tal fin reconoce los siguientes derechos sociales: ... a la vivienda. Inciso 7. La provincia promoverá el acceso a la vivienda única y la constitución del asiento del hogar como bien de familia; garantizará el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos.
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2.5 Leyes re le va n tes 2.5.1 De la Ciudad de Buenos Aires − La ordenanza N° 42.582 autoriza subsidios con donaciones de materiales de construcción y asesoramiento técnico y gratuito a personas y/o familias carentes de recursos domiciliarios en la ciudad de Buenos Aires, que se hallen en situación de emergencia habitacional. − La Ley Nº 148 dispensa atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las Villas y Núcleos habitacionales transitorios. − La Ley Nº 1.251 transforma a la Comisión Municipal de la Vivienda en Instituto de Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a fin de adecuarla a la Constitución y leyes de la Ciudad. − El Decreto Nº 607/997 establece el Programa integrador para personas o grupos familiares en situación de “emergencia habitacional”, e incluye Programa para las Personas Sin Techo y el Programa para las Personas Solas o Familias Sin Techo. − El Decreto Nº 895/002 modifica la ejecución de los programas de emergencia habitacional y establece que no podrán entrar nuevos beneficiarios en la modalidad transitoria de alojamiento en hoteles, pudiendo los beneficiarios acogerse al subsidio que se implementa. − El decreto Nº 1.234/004 crea el Programa de Apoyo Habitacional, destinado a efectivizar la asistencia de las personas beneficiarias del programa social establecido en el artículo 19 in fine del decreto N° 895/GCBA/02, alojadas en hoteles en los que se disponga o haya dispuesto la clausura administrativa. − La Ley 1408 declara en estado de “Emergencia Habitacional” a la Ciudad de Buenos Aires, por un plazo de tres años. Constituye el Fondo para la Emergencia Habitacional. El artículo 2º que establecía las personas incluidas y el artículo 7, que suspendía los desalojos en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires de todos aquellos inmuebles pertenecientes al gobierno local utilizados con uso manifiesto de vivienda, fueron vetados por el Jefe de Gobierno con la firma del decreto Nº 1.611/004. 2.5.2 De la Provincia de Buenos Aires − Ley Nº 5.396. Ley General de la Vivienda. Con las modificaciones introducidas por las Leyes 5.630; 5.687 y los decretos - Leyes 8.958/77 y 9.685/81. − La Ley provincial 7822/72 resguarda el derecho de niños y familias en casos de desalojos, estableciendo un plazo de 6 meses para la ejecución de la sentencia. − La Ley Nº 7.406/68 faculta a las municipalidades la venta directa de inmuebles para la construcción de viviendas. − La Ley Nº10.283 reserva un 10% de las unidades habitacionales que construya el gobierno de la Provincia de Buenos Aires con destino a su eventual adjudicación a jubilados y pensionados. − La Ley Nº 10.830 permite que las escrituras traslativas de dominio sean gratuitas para las personas de bajos recursos cuando el Estado (nacional, provincial o municipal) esté interesado o sea parte en la compraventa.
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− La Ley Nº 11.215 establece un cupo del 3% de las viviendas construidas en cada municipio por el Instituto de la Vivienda para mujeres jefes de familia con hijos menores de 16 años y/o discapacitados a su cargo. − La Ley Nº 11.599 convalida el decreto 4.317 /94, Programa Provincial de Financiamiento Habitacional. − La Ley Nº 11.622 dicta normas sobre la consolidación del dominio inmobiliario con fines de solidaridad social.
2.6 La reg ula ci ó n j u r í d i ca d e la o cu pa ci ó n d e l su e l o El ordenamiento jurídico argentino está tibiamente regulado en la Constitución Nacional. Su artículo 75, inc. 5, establece como facultad del Congreso “disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional”. Por su parte en el mismo artículo, inc. 15, se establece que corresponde al Congreso “arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación, fijar los de las provincias...”. El inciso 17 “reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinas” y el 19 establece que el Congreso también es competente en “proveer el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual redesarrollo relativo de provincias y regiones...” Sin embargo, el artículo 121 de la Constitución Nacional establece que las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal. Las provincias se dan sus propias instituciones (art. 122 CN) y aseguran la autonomía municipal reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político administrativo, económico y financiero (art. 123 CN). Este marco jurídico ha determinado que la Argentina no tenga un criterio homogéneo de ocupación y uso del territorio. Así, los criterios para establecer municipios varían de provincia en provincia. La Ley Nº 8912 de la Provincia de Buenos Aires organiza el uso, la ocupación, la subdivisión y el equipamiento del suelo en la provincia de Buenos Aires. Prohibió los loteos sin obras de infraestructura, y con ello disminuyó sustantivamente la cantidad de loteos legales. Desde el mismo año de su sanción (1977) comenzaron a producirse loteos clandestinos, cuya cuantificación aún es difícil de realizar.46 La ley no prevé la situación de las personas con bajos ingresos. Las dimensiones mínimas de parcela (12 metros de ancho y 300 metros cuadrados de superficie) no permiten regularizar la situación de ninguna de las villas y dificultan la situación para la mayoría de los asentamientos. Sin embargo, existen algunas normas que permiten eximir estos requisitos como las leyes de expropiación, incorporándose al Régimen de reconstrucción urbana (decreto 3736/91), en el caso de los planes pro-tierra (decreto 4931/88) y los asentamientos sobre tierras fiscales provinciales cuyo destino es la venta a sus ocupantes. 46
Clichevsky, Nora, ‘Regularización Dominial:¿Solución para el habitat popular en un contexto de desarrollo sustentable?’, en Cuenya, Beatriz y Falú, Ana (compiladoras), Restructuración del Estado y Política de Vivienda en Argentina, (Buenos Aires: Centro de Estudios Avanzados, Oficina de Publicaciones del CBNC, Universidad de Buenos Aires, Junio de 1997).
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2.6.1 Instrumentos nacionales de regularización dominial El régimen jurídico argentino de propiedad de la tierra distingue tres situaciones: a) tierras de dominio público del Estado: los bienes que están bajo esta categoría no pueden venderse (artículo 2339 Código Civil); b) tierras de domino privado del Estado: los bienes bajo esta categoría pueden venderse siguiendo algunos requisitos (artículo 2342 del Código Civil); c) tierras de dominio particular (artículo 2314 del Código Civil y siguientes, 2347). 2.6.1.1 Tierras de dominio privado del Estado Nacional
La regularización del dominio de esas tierras en beneficio de las familias ocupantes se da basada en la venta a sus ocupantes. Es aplicada en al ámbito del Programa Arraigo del Gobierno Nacional, el cual instrumenta un procedimiento para la regularización de tierras fiscales (públicas) que están ocupadas por particulares. El funcionamiento del programa se analiza en el Capítulo V. 2.6.1.2 Tierras privadas
Las tierras privadas se regularizan con la aplicación de los siguientes instrumentos: 1. Usucapión o Prescripción Adquisitiva de Dominio: todo poseedor individual (comportándose como propietario) que tenga un bien inmueble y que permanezca en esa situación durante un tiempo determinado puede acceder a la propiedad del inmueble, siempre que la posesión sea continua, pública y pacífica. Se prevén dos modalidades: a) prescripción corta cuyos requisitos son 10 años de posesión, justo título y buena fe; b) prescripción larga cuyo único requisito es el transcurso de 20 años de posesión. Si bien en la Argentina es posible la usurpación sobre tierras bajo el dominio privado del Estado, este sistema no contempla la situación de las villas y asentamientos ya que no permite una petición colectiva y el proceso judicial es muy costoso. En general, es un instrumento utilizado por las personas de mayor poder adquisitivo y en el ámbito rural el proceso es largo. En el caso de los inmuebles públicos se debe realizar ante un Juzgado con competencia contencioso administrativa. No alcanza la prueba de testigos, la presentación de comprobante de pagos de impuestos y tasas es muy relevante y se deben acompañar los planos de mensura. 2. La Ley Nº 24.374: establece un régimen de regularización dominial en favor de ocupantes que acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante tres años, con anterioridad al 1/1/92, y su causa lícita, de inmuebles urbanos que tengan como destino principal el de casa habitación única y permanente.47 3. Expropiación, prevista en la Ley 21.499 (se analiza en el capítulo V).
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Fue promulgada parcialmente el 22 de septiembre de 1994. En ese momento el ex presidente Menem vetó el artículo 7 mediante el cual se establecía que respecto a los inmuebles que fuesen de dominio privado del Estado nacional, provincial o municipal se procedería a la inmediata escrituración por intermedio de las escribanías habilitadas, con el beneficio de gratuidad para todos los procedimientos. El artículo vetado también preveía que en caso de incumplimiento por parte del Estado, los peticionantes podrían adherir al régimen y procedimientos de esta ley y si el Estado nacional, provincial o municipal no habilitare este procedimiento, procedería la acción de amparo.
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2.6.2 Instrumentos de regularización de la provincia de Buenos Aires La Ley Nº 11.418 autoriza al Poder Ejecutivo a donar a los municipios de los Partidos en donde se encontraren ubicados los inmuebles del dominio privado del Estado provincial, cuando estuvieren siendo usufructuados por ocupantes exclusivamente con destino a vivienda propia y la de su grupo familiar, que hayan construido en el mismo su vivienda o hayan introducido mejoras de carácter permanente, que no sean propietarios y que el monto del canon anual de ocupación no supere un monto determinado.
2.7 Jurisp r u d e n cia El derecho a la vivienda ha estado casi ausente de la jurisprudencia argentina de los últimos diez años, pese a existir una ampliación del alcance de protección del derecho a la vivienda, a partir de la incorporación de los tratados de derechos humanos y de un aumento de las violaciones al derecho. La Corte Suprema de Justicia en la primera mitad del siglo veinte acompañó la legislación de emergencia estableciendo que la propiedad privada no era absoluta y podía ser limitada teniendo en cuenta la realidad social. Este criterio aparece en los leading cases “Ercolano c. Lanteri de Renshaw”; “Manuel F. Cornü c. José Ronco” del 17 de octubre de 1924; “Oscar Agustín Avico c. Saúl G. de la Pesa” del 7 de diciembre de 1934, y “Gobierno Nacional c. Carlos Saberna” del 23 de febrero de 1945, entre otros.48 Lamentablemente la cultura jurídica contemporánea de magistrados y funcionarios ha tenido poco en cuenta este principio jurídico. A la hora de formular políticas o analizar conflictos planteados por vecinos de los barrios más pobres se suele considerar el marco jurídico de protección del derecho a la propiedad privada absoluta y solo en contadas ocasiones se han utilizado o formulado alguna referencia al derecho a la vivienda adecuada. Son pocos los casos donde los tribunales utilizan estándares internacionales o nacionales de derecho a la vivienda adecuada en la resolución de conflictos en los cuales esta implicada el derecho a la vivienda. En líneas generales, existe un predominio hegemónico del Código Civil y de la regulación del derecho a la propiedad privada para resolver los conflictos de derecho a la vivienda. Se debe destacar especialmente que en los últimos diez años la Corte Suprema de Justicia de la Nación aún no ha dictado ninguna decisión que proteja al derecho a la vivienda. Por el
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Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fallos T. CXXXVI, p. 161.
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contrario, ha adoptado decisiones que esquivan el problema o que son decididamente regresivas, como en los casos “Banco de Suquía S.A. c. Juan Carlos Tomassini s/Ejecutivo”.49 Existen casos que abren nuevos caminos para una jurisprudencia protectora de los derechos habitacionales. Entre los que se deben destacar están los siguientes: a) Comisión Municipal de la Vivienda C / Saavedra, Felisa Alicia y Otros S / Desalojo S / Recurso de Inconstitucionalidad Concedido” – Expte. N° 1556/02, del 07/10/2002 y “Comisión Municipal de la Vivienda c/ Tambo Ricardo s/ desalojo”, Expte. nº 1472/02, del 16 de octubre de 2002.50 El Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires declara la inconstitucionalidad del artículo 463 del Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires.51 Pone de manifiesto la conexión necesaria entre el derecho a una vivienda adecuada y las garantías del debido proceso. Además, considera que el hecho de que sea el propio Gobierno quien propicia el desalojo exige extremar los recaudos para asegurar que quien controle la legalidad del desalojo sea una autoridad judicial con suficiente capacidad de revisión de hechos y prueba, y de consideración de excepciones y argumentos tendientes a oponerse al desalojo. El fallo, además, se destaca por el voto de la Jueza Alicia Ruiz, quien funda su opinión en el derecho de defensa y el debido proceso (Artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Artículo 18 de la Constitución Nacional y Artículo 13 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires), en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención sobre los Derechos del Niño, a los que agrega las Observaciones Generales Nº 4 y Nº 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre el derecho a una vivienda adecuada. b) Ortiz Celica y otros c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo – Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Buenos Aires. Sala 1ª (28/12/2001). El tribunal revisa la decisión del Gobierno de la Ciudad de poner fin a los programas de Emergencia Habitacional y ampara la situación de un grupo de familias afectadas por la medida. Funda su decisión en el derecho a la vivienda digna protegido por la Constitución
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En varios tribunales superiores de las provincias argentinas se ventilaron debates acerca de la constitucionalidad de disposiciones de las constituciones provinciales (Córdoba) o Códigos de Procedimiento (Mendoza) que establecían un mejor estándar de protección de la vivienda única familiar frente a los embargos de la Ley Nacional 14.394. En el caso de Córdoba el artículo 58 de la Constitución disponía que “la vivienda única familiar es inembargable en la forma y en las condiciones que fija la ley”. Por su parte, la Ley provincial 8267/91 consideraba automáticamente inscripta de pleno derecho como bien de familia a partir de la vigencia de esa ley. Luego de varios precedentes que declaraban la inconstitucionalidad de la ley cordobesa y el artículo 58 de la Constitución provincial, el caso “Banco de Suquía S.A. c. Juan Carlos Tomassini s/Ejecutivo” fue resuelto por el Superior Tribunal de Justicia de Córdoba en 1999, en sentido favorable a la constitucionalidad de estas disposiciones. Sin embargo la Corte Suprema de Justicia de la Nación (19/03/2002) pone fin a la controversia declarando la inconstitucionalidad del artículo 58 de la Constitución de Córdoba. En el caso “Comisión Municipal de la Vivienda c/ Fernández, Martha Isabel y otros desalojo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido” Expediente. n° 2108/03 del 29 de abril de 2003, volvieron a reiterarse estos criterios. El artículo 463 establecía que “en los casos de ocupación de bienes del dominio privado del Estado, cualquiera sea su causa o motivo, si se ha cumplido el plazo previsto o, en su caso, declarado la rescisión o revocación del acto por el cual se hubiera otorgado, aquella intima la desocupación del/la o de los/las ocupantes, quienes tienen la carga de restituir el bien dentro del términos de diez (10) días. La autoridad administrativa debe requerir judicialmente el desalojo del/la o de los/las ocupantes. En tal caso, el tribunal, previa acreditación del cumplimiento de los recaudos establecidos en el párrafo anterior, sin más trámite, ordena el lanzamiento con el auxilio de la fuerza pública, sin perjuicio de las acciones de orden pecuniario que pudieran corresponder. La medida no puede suspenderse sin la conformidad de la autoridad administrativa”.
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Nacional y local y en su regulación en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos. Además evalúa las medidas gubernamentales utilizando el principio de No regresividad aplicado a políticas de vivienda. c) Comisión Municipal de la Vivienda contra Gianelli, Alberto Luis y Otros sobre Desalojo, Exp 973/0 (12/09/2002) el Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires nº 3 (Secretaría 5). Se dispuso que el Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires del que forman parte tanto la Comisión Provincial de la Vivienda como la Secretaría de Desarrollo Social no puede perseguir el desalojo de una vivienda a una familia de escasos recursos, y que está integrada por personas menores de edad, sin cumplir simultáneamente con la normativa vigente, que lo obliga a brindar ayuda a personas que se encuentran atravesando una emergencia habitacional. d) Moron Jorge Luis c GCBA s AMPARO EXP 7093/0, Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires - Sala I - 08/10/2003.52 Confirma la sentencia de primera instancia en cuanto decide ordenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que garantice en términos efectivos el derecho a una vivienda adecuada, a través de los planes existentes hasta tanto cesen las causas que dieron origen al estado de pobreza del actor. e) Delfino, Jorge Alberto y Otros c. GCBA s Amparo (Exp. 2968/0, J.10 - S.20. / Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Sala I. Fallo de los jueces. Carlos Francisco Balbín y Dr. Horacio Guillermo A. Corti, con disidencia parcial Dr. Esteban Centenaro (11/06/2004). Confirma la Sentencia de primera instancia que ordena al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires disponga lo necesario para que los varios grupos familiares sean alojados en un lugar adecuado a sus necesidades. Constatan que el alojamiento de los actores (hoteles pagados por el Gobierno de la Ciudad en el marco de un programa de Emergencia Habitacional) no reúne las condiciones establecidas en los programas asistenciales, en tanto se han denunciado serias falencias en las condiciones generales del hotel donde se encuentran alojados. Deja probado que las irregularidades son de tal gravedad que atentan contra la seguridad y salubridad de las personas. El tribunal considera que tales circunstancias permiten considerar que no se ha suministrado una vivienda digna, incumpliéndose de este modo el objetivo del programa prestacional por el que fueron asistidos f) Ramallo, Breatriz c. Ciudad de Buenos Aires. Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sala II.(30/09/2004). Establece una sanción pecuniaria diaria de pesos doscientos cincuenta ($ 250) contra el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el Secretario de Desarrollo Social y el Presidente del Instituto de la Vivienda de la Ciudad, por haber incumplido un acuerdo judicial de garantizar adecuadas condiciones de alojamiento a unas familias beneficiarias del Programa de Emergencia Habitacional. g) Paez Hugo y Otros contra GCBA s/ Amparo. Expediente 11903 / Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires n 9 (17/05/2004). El juez concede medidas cautelares para que se incorpore al peticionario al Programa de Subsidios Habitacionales.
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h) Rosito Alejandra contra GCBA sobre amparo. Expte: 8540/0 Jdo. 5 sec. 9 /3 de mayo de 2004. La jueza hace lugar a la acción de amparo y ordena al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que brinde una adecuada cobertura en la emergencia a la peticionante y su grupo familiar, hasta tanto se hallen en condiciones de superar el estado de “situación de calle” que motivó su admisión en el programa regulado por el decreto 895/02. II) Asimismo, la autoridad administrativa deberá llevar a cabo una completa evaluación a efectos de determinar si la Sra. Alejandra Rosito, sus hijos y su esposo, continúan en la situación descripta, periódicamente. i) Perez, Victor y otros c/ GCBA. Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sala I . 25/01/2001. Establece que un grupo de personas que no tiene trabajo y vivienda y que estaba utilizando los servicios del Hogar de Noche de la Ciudad de Buenos Aires, deben ser trasladadas por motivos de salud. El lugar no reúne condiciones de alojamiento y dignidad. El tribunal funda su decisión en el derecho a la condiciones mínimas de asistencia e inclusión social, como derivado del principio de autonomía protegida por el artículo 19 de la Constitución Nacional. j) Defensor de Derechos del Niño y del Adolescente c/ Provincia de Neuquén Cámara Civil de Neuquén, 03/09/2002, de 18 de octubre de 2002, pág. 29-35. Si bien la sentencia de Segunda Instancia es más limitada que la resolución de primera instancia, establece estándares de derecho a la vivienda y a la salud. En el caso se resolvió favorablemente una acción de amparo que solicitaba la afectación inmediata de una vivienda para el alojamiento del grupo familiar de una niña que padecía una grave enfermedad. La Cámara retrocede en cuanto rechaza la disposición de primera instancia de adecuar la vivienda ocupada por la niña, dejando para el ámbito de discrecionalidad de la administración los caminos a seguir. k) “Bermejo” Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal nº 11, Abril de 2004. En un proceso de usurpación promovido por el Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado contra 60 familias que vivían en el asentamiento irregular Bermejo, considera que el reclamo criminaliza a los ciudadanos desaventajados y faltos de recursos. Previo al desalojo, solicita que el Gobierno nacional y el de La Ciudad de Buenos Aires adopten medidas que permitan una solución integral y definitiva para los ocupantes del asentamiento. l) Spolita, Sergio Ariel c/ Korell, Luisa y otros s/ejecución hipotecaria. Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de San Isidro (Provincia de Buenos Aires) - SALA I (09/05/2002). Defiende la constitucionalidad de la suspensión de las ejecuciones por 180 días a aquellas que recaigan sobre la vivienda del deudor (art. 16 de la Ley de Emergencia Nº 25.563). También considera razonable la postergación del remate de las viviendas familiares por 180 días, porque intenta la protección de la vivienda que tiene una garantía constitucional superior a otros bienes garantizados por el derecho de propiedad, y que se vería muy afectada si se admitieran remates en plena crisis recesiva. Funda su decisión en la Constitución Nacional y Provincial, y en varios tratados de Derechos Humanos, entre ellos: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
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2.7.1 El caso Villa La Dulce En octubre de 2000 un grupo de familias que se hallaba en situación de precariedad habitacional ocupó en forma pacífica un predio que hacía más diez años estaba desocupado y en estado de abandono en la intersección de las calles Pergamino y Ferré, en la Ciudad de Buenos Aires. Con el correr del tiempo muchas otras familias se fueron sumando al núcleo inicial hasta llegar a un total de 180. La situación de estas familias tomó estado público cuando el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Correccional Nº 9, Secretaría Nº 65, tramitó la causa por el delito de usurpación en la que el 16 de julio de 2001 se ordenó el inmediato desalojo de los ocupantes del predio donde se encontraban las precarias viviendas. Las familias acataron la medida judicial, sin oponer resistencia alguna. Pero como no tenían otro lugar a donde ir, la mayoría de ellos con niños en edad escolar, construyeron casillas sobre la vereda y la calle, enfrente del predio desalojado. Del grupo inicial sólo 86 familias quedaron viviendo allí. Junto con el apoyo de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, el Asesor Tutelar en lo Contencioso Administrativo de la Ciudad y la Iglesia Católica comenzaron un proceso de negociación con el gobierno local. Ese proceso culminó con la firma de un Acta Acuerdo el 7 de noviembre de 2001. Allí el gobierno se comprometió a proveer a los vecinos la construcción de 86 viviendas, dentro de un plazo máximo de 60 días, en un terreno ubicado en la localidad de Villa Celina, Partido de La Matanza. Vencido el plazo comprometido, en febrero de 2002, el Gobierno de la Ciudad no había iniciado las obras. Por eso los vecinos patrocinados por el CELS iniciaron una acción judicial de amparo para complementar su reclamo social. En el proceso judicial se reclamó la efectivización del derecho a la vivienda digna protegido por la Constitución Nacional, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y los tratados internacionales de derechos humanos. La primera medida que adoptó la jueza fue hacer un reconocimiento físico de la situación en que vivían las familias. Tomó contacto directo con el asentamiento y luego ordenó una medida cautelar mediante la cual inmovilizó aproximadamente 500.000 pesos del presupuesto del Gobierno de la Ciudad, afectados a la construcción de las viviendas. Asimismo, para resolver el problema de alojamiento de las familias, se abrió un proceso de negociación en el marco del juicio, que culminó con un acuerdo que disponía el traslado de las familias a hoteles de la Ciudad, que esta vez reunían condiciones de habitabilidad. Durante la tramitación del proceso judicial se fueron presentando algunos inconvenientes como la contaminación en el predio escogido para construir las viviendas, que demoraban la solución del problema. Por otra parte, mientras el juicio no se resolvía, el gobierno debía pagar todos los meses sumas importantes de dinero para mantener a las personas desplazadas en los hoteles acordados, a lo que se suman los 500.000 pesos del presupuesto público congelado. Por ello, se abrió un nuevo proceso de negociación, en el marco del expediente judicial, entre los vecinos y el gobierno, con la participación del CELS, la Defensoría del Pueblo, el Asesor Tutelar y el Departamento de Pastoral Social de la Arquidiócesis de Buenos Aires. Luego de cinco meses de negociaciones, en diciembre de 2003, se arribó a un acuerdo que
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incorpora estándares internacionales en materia de derecho a la vivienda adecuada. El Gobierno se comprometió, a construir 91 viviendas en tres etapas. En la licitación de la obra de construcción, el Gobierno deberá dar preferencia, en la etapa de evaluación de ofertas, a las empresas que prevean la contratación de un 20% de personal administrativo, técnico o de obra de las personas afectadas por la falta de vivienda. Los vecinos de la ex villa La Dulce podrán adquirir las viviendas construidas. Para ello el Gobierno se comprometió a otorgar, a través de la Instituto de la Vivienda, un contrato de leasing con opción a compra, o una línea de crédito especial que resulte accesible a los beneficiarios. Esto quiere decir que del préstamo de dinero no devengará interés de ningún tipo para las familias beneficiarias. El monto de la cuota y los plazos de pago se adecuarán a la capacidad de pago de cada familia beneficiaria. Para ello, el valor de la cuota mensual no podrá superar el 20% del ingreso real de cada grupo familiar.
2.8 Ataq u e a d e fe ns o res d el De re ch o a la Vi vi e n da El panorama alentador que se puede observar en el activismo a favor del derecho a la vivienda del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires ha tenido un caso que contradice esta tendencia, además de incurrir en violación de otros derechos humanos. El Asesor Tutelar General de la Ciudad ante el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Dr. Roberto Cabiche, ha dictado durante 2003 las Resoluciones Nºs 71 y 72. Estas disposiciones fueron severamente cuestionadas por asociaciones de magistrados, ONGs y movimientos sociales de la ciudad, ya que restringían significativamente las funciones del Asesor Tutelar de primera y segunda instancia, Dr. Gustavo Moreno. Ese recorte de facultades afecta directamente a Asesores Tutelares ante los tribunales de primera y segunda instancia de la Ciudad, que tiene entre sus funciones la defensa de las niñas, niños y adolescentes en un fuero en donde se discuten, entre otras cuestiones, las vinculados a políticas públicas y los derechos sociales. Entre las facultades cercenadas al funcionario judicial se encuentran la obligatoriedad de elevar en consulta los expedientes en los que se tramitan acciones colectivas y amparos, y hasta de simples oficios dirigidos a autoridades públicas. También restringe los contactos institucionales con otras organizaciones, transformando el cargo de Asesor Tutelar que había sido concursado, en un puesto como empleado. Las Resoluciones 71/03 y 72/03 afectaban la autonomía funcional que es un aspecto de la independencia judicial interna. Es de destacar que el Dr. Gustavo Moreno tuvo un importante papel en los precedentes judiciales a favor del derecho a la vivienda, y que las resoluciones cuestionadas parecen más un castigo a la labor del único Asesor Tutelar concursado que intervino en los casos vinculados a esta materia.
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El Derecho a la Vivienda en Argentina
Plano de Villa La Cava con las propuestas de urbanización de los vecinos
3
L as p ol í t i cas de vivienda en los ú lt i m os 2 0 años La situación de la vivienda actual debe ser entendida en el marco de un proceso de deterioro de las políticas habitacionales durante los últimos quince años. El recorte del campo de estudio de la misión investigativa no incluyó las etapas anteriores. Durante la década del 90 las estrategias en el sector se focalizaron en dos líneas: la facilitadora de vivienda y los programas de alivio a la pobreza.53 La primera, ampliamente desarrollada en los documentos del Banco Mundial, consistió en impulsar una multiplicación de los efectos de las actividades del sector privado. El rol del Estado quedó relegado a facilitar el buen desempeño de los mercados, implementando instrumentos regulatórios apropiados y sistemas financieros saludables. Con esta línea comenzaron a perder sustento los programas de “lotes con servicios” y “mejoramiento de asentamientos precarios” que se habían impulsado en la década anterior. Estos eran percibidos negativamente por el organismo internacional, en virtud de su incapacidad para recuperar la inversión.54
52 53 54
Sigue el criterio de la misma Sala en los casos “Pérez, Victor Gustavo y Otros C/ G.C.B.A, S/ Amparo”, Expediente. 605 (26/01/01); en sentido concordante, “Benitez. Maria Romilda y Otros c/ G.C.B.A. s/ Medida Cautelar “ Expediente. 2069 del Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires numero 2. Secretaria 3 (16/11/0l). Cuenya, Beatriz, ‘Descentralización y política de vivienda en Argentina’, en Cuenya, Beatriz y Falu, Ana (compiladoras), Restructuración del Estado y política de vivienda en Argentina, (Buenos Aires: Oficina de Publicaciones del CBC, Centro de Estudios Avanzados, Universidad de Buenos Aires). Tedeschi, Sebastián ‘La ausencia de una política de vivienda en Argentina’., en Informe Anual del Centro de Estudios Legales y Sociales (Buenos Aires: Editorial Siglo XXI, 2003).
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41
El Banco Mundial promovió entonces otra serie de mecanismos: regularización de terrenos, promoción del financiamiento hipotecario, racionalización de los subsidios, suministro de infraestructura para urbanización residencial, promoción de la industria de la construcción, etcétera.55 Todas estas políticas se orientaban al mercado de la vivienda sin tener en cuenta que en los países pobres el problema habitacional incluye factores como ingresos insuficientes, subempleo y desempleo, que dejan fuera del mercado a vastos sectores de la población. En una dirección diferente se orientaron los programas focalizados que aportaron fondos destinados a infraestructura y equipamiento, tanto en el conurbano (Fondo de Reparación Histórico del Conurbano) como en el interior (a través del Programa de Mejoramiento de Barrios, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID).56 Estos, junto a otros programas administrados en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, si bien tienen componentes de fortalecimiento de la organización comunitaria, operaron de forma descoordinada entre sí y sin una clara priorización de los sectores más postergados en la inversión efectivamente realizada.57
55 56 57
42
Id., p. 22-23. Una de las diferencias significativas es que mientras el Banco Mundial exige e impone la necesidad del recupero de las inversiones en infraestructura, este requisito no se exige en los programas financiados por el BID, donde el costo es financiado por todos los contribuyentes a través de la deuda pública. Fidel, Carlos. ‘Orientación y peculiaridades de la política económica, social y habitacional en la Argentina. La década del 90’, en Beatriz Cuenya, Carlos Fidel e Hilda Herzer (Coordinadores), Fragmentos Sociales, Problemas Urbanos de la Argentina (Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2001).
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3.1 La desce n t ral i za ci ó n y d es f i na n cia ci ó n d e las p ol í t i cas nacio nales y p rovi n ciales Las políticas descentralizadas – incluyendo los programas de mejoramiento de asentamientos precarios, de apoyo a la autoconstrucción y de fomento a los actores y organizaciones locales – no llegaron a conformar nunca una estrategia de real envergadura.58 Hasta comienzos de esta década, el FONAVI se financiaba con la percepción de la tasa contributiva sobre los salarios. La contribución del FONAVI ya venía achicándose como consecuencia de la reducción de los asalariados y el ingreso. A partir de 1992 se reemplazó esa fuente de financiamiento por un porcentaje sobre el impuesto al combustible y se transfirieron los recursos directamente a las provincias, limitándose las funciones de la Secretaría de Vivienda de la Nación.59 El intento de reformar el FONAVI que se expresó en el Decreto Nacional Nº 690 (1992) jamás se llevó a la práctica. Esta norma recogía los cuestionamientos de las organizaciones populares al desempeño de esa institución y proponía nuevos principios rectores, entre ellos, diversificar las soluciones según el tipo de déficit, instrumentar líneas de acción diferenciadas en función del nivel socioeconómico de los hogares y descentralizar la gestión. La descentralización se efectuó finalmente en el marco de una situación de emergencia del sistema previsional, que obligó al Estado a reasignar a las provincias los fondos coparticipables correspondientes al FONAVI. Entre 1991 y 1999 se construyeron 327.350 viviendas, representando un total del 17.109.751 m2 de superficie. Tabla 10 Producción de Viviendas, FONAVI (1991-1999) Año
Cantidad de viviendas
1991
38.206
m2 construidos 1.907.460
1992
22.546
1.143.295
1993
41.521
2.048.841
1994
37.637
1.880.414
1995
33.604
1.805.427
1996
33.794
1.867.145
1997
49.360
2.620.607
1998
39.935
2.160.088
1999
30.747
1.676.474
TOTAL
327.350
17.109.751
Fuente: INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos)60
58 59 60
Cuenya, Beatriz. Ob Cit., p. 24. Id., p. 83. Fidel, Carlos; Fernández, Gabriel; Farías, Cristina y Leva, Germán, ‘La política social en la Argentina en los 90. El Lugar del Hábitat’. Versión preliminar del proyecto de Investigación Nuevas formas de producción de la ciudad: el caso de la RMBA. (Departamento de Ciencias Sociales Universidad Nacional de Quilmes, Programa Aldea XXI).
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Tabla 11 Tasas de crecimiento de la producción, FONAVI (1991-1999) TOTAL DEL PAIS Año
Tasa de crecimiento respecto al año anterior, n° de viviendas
Tasa de crecimiento respecto año anterior, m2
1991
–
–
1992
-41.0%
-40.6%
1993
84.2%
79.2%
1994
-9.4%
-8.2%
1995
-10.7%
-3.9%
1996
0.6%
3.4%
1997
46.1%
40.3%
1998
-19.1%
-17.5%
1999
-23.0%
-22.3%
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos. (INDEC).
El régimen legal que hoy regula el FONAVI, ahora provincializado, es el Sistema Federal de la Vivienda.61 La nueva ley estableció que los recursos debían integrarse con un 42% de lo obtenido por el impuesto al combustible, pero hasta un límite de 900 millones de pesos al año. Luego, en 1999 (decreto 455/99) se quitó la restricción del mínimo de aportes y se transfirieron 600 millones de pesos. Finalmente la reducción de flujos para el FONAVI fue mayor con los pactos de coparticipación, que autorizaron a las provincias a aplicar un 50% de esos recursos a gastos corrientes. En 2002 el margen se amplió al 100%.62 Como consecuencia de ello, el organismo se encuentra actualmente desfinanciado.63 Vale aclarar que en la última década el FONAVI, aún con su escasez, perdió toda referencia como financiador de vivienda social. Se convirtió en una fuente de financiación para los que efectivamente podía pagar, es decir la clase media y, en algunos casos, la clase media alta.64 Por otra parte, el crecimiento de la población no se acompañó con la facilitación del acceso a la vivienda. La irrupción de nuevos pobres y la precarización del nivel de vida de los sectores medios fueron factores determinantes en el aumento de la demanda de accesibilidad a una vivienda digna.
61 62 63
64
44
Creado por Ley 24.464 (marzo 8, 1995). Fidel, Carlos. Ob.Cit., p. 83. ‘La tierra es nuestra. Hacia una política de tierra, vivienda y hábitat. Análisis y propuestas de los trabajadores y organizaciones territoriales’, Federación de Tierra, Vivienda y Hábitat e Instituto de Estudios y Formación de la CTA, con la colaboración de Fundación Vivienda y Comunidad, Carla Rodríguez, Lucila Pucci, José Rocha, Soraya Giraldez, Andrea Echevarría, Eduardo Balán, Javier Bráncoli, Ruben Pascolini, Jorge Ñancucheo y Benigno López. (Buenos Aires: Junio 2001). Según este documento, a partir de la Leyes nacionales 24.464 (de Creación del Sistema Federal de Vivienda) y 24.441 (sobre Fideicomiso, conocida como “Ley Cavallo”), se comienza a actuar fundamentalmente en la problemática del recupero de fondos, coherente con la política recaudadora impulsada por los organismos financieros internacionales. En términos de asignación de riquezas, ello no significa producir transferencias progresivas hacia los sectores más necesitados (sentido que tienen los fondos FONAVI o cualquier otro fondo provincial o municipal que se conforma con recaudación proveniente de áreas con capacidad de contribución) sino avanzar hacia el “autofinanciamiento” de cada sector a través del mercado de libre competencia, sin intervención del Estado. Tedeschi, Sebastián Ob.Cit.
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Los recortes presupuestarios y el cambio de partidas con destinos específicos implicaron el remate casi definitivo del sistema público de vivienda, tal como lo habían impulsado distintos organismos financieros internacionales. La suma total de recursos destinados al FONAVI se redujo severamente de 1.400 millones en 1990 a 700 millones en 1999, hasta desaparecer en 2002. El impacto de la descentralización sobre las políticas nacionales, por la cual se confirió a los organismos ejecutores provinciales la facultad de administrar, distribuir y aplicar los recursos que se les transfieren, sumado a la desfinanciación del FONAVI, llevó a una parálisis total en los planes de vivienda durante el año 2002. Recién a mediados de 2003 se volvió a realizar una inversión significativa en la construcción y mejoramiento de viviendas, como explicaremos en el capítulo siguiente.
3.2 Priva t i za ci o n es d e ba n cos , ca r te ras d e cl i e n tes y e m p resas d e ser vi ci os p ú bl i cos La privatización del Banco Hipotecario Nacional (BHN) junto con la transferencia de las carteras de deudores de los planes oficiales de vivienda (a través de convenios con los Institutos Provinciales de Vivienda) constituyó la más clara mercantilización de la política habitacional pública, que debe resolver un déficit de más de tres millones de viviendas en todo el país. La reforma que siguiendo los lineamientos del Banco Mundial (BM) eliminó el crédito blando (altamente subsidiado), intentó formar un mercado de capitales utilizando el mercado secundario de hipotecas como fuente de recursos a largo plazo. Se buscó extender los plazos de financiamiento, reducir las tasas de interés y aumentar la proporción de vivienda financiada.65 La reforma intentó que entidades crediticias financiaran la construcción de viviendas a las empresas. El BHN adquirió las hipotecas generadas (estaban reaseguradas en el exterior) constituyendo un fondo de inversión inmobiliaria. Mediante un Fondo Común emitió títulos que fueron vendidos al público. Este régimen convirtió las deudas hipotecarias en títulos especiales que se ofertaron en el Mercado de Valores. Esto implicó que los bancos que operaron en el sistema cobraran las cuotas de las hipotecas y pagaran las utilidades correspondientes a los tenedores de títulos. El esquema apuntaba a atraer a hogares de niveles de ingresos medios (desde 1.500 pesos) que no poseían vivienda propia. El umbral de acceso establecido era alto, pues en la Argentina apenas el 35% de los hogares pasarían este “corte”. Finalmente en 1998, el BHN privatizó el manejo de su cartera bajo una figura que se denomina Banco Hipotecario SA. Su control mayoritario está ejercido por el grupo IRSA, que en los años 90 devino en uno de los mayores propietarios de tierras urbanas del país.66 Por otro lado, el proceso de privatización de empresas de servicios públicos no se encaró desde la perspectiva de garantizar el derecho de acceso a estos servicios para todos los habitantes. Los pocos compromisos asumido por las empresas no fueron monitoreados por los entes reguladores del Estado. Esta situación, unida al desentendimiento del Estado 65 66
Cravino, María Cristina, Fernández Wagner, Raúl, y Varela, Omar. Notas sobre la política habitacional en el área metropolitana de Buenos Aires en los años 90. (Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, 2002). Mimeo. Id.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
45
nacional, provincial y municipal de su responsabilidad subsidiaria de garantizar el acceso a los servicios esenciales, inhibió a una importante cantidad de habitantes del goce de su derecho a una vivienda adecuada. El sistema de tarifas ofrecidas por la empresas favorecidas con el proceso privatizador ha experimentado un incremento considerable en la última década. Este aumento fue sustancial e implicó un fuerte impacto en el presupuesto familiar de los sectores más pobres, realizando una transferencia de ingresos desde los usuarios residenciales (familias) para subsidiar el consumo de los grandes usuarios (empresas). Así ocurrió en el caso del gas y la electricidad, servicios de consumo masivo. El principal argumento que sustentó la política de privatizaciones supuso que en el área de los servicios públicos se retomara el proceso de inversión y modernización que se había interrumpido décadas atrás, pero se focalizó en las áreas más rentables. Asimismo, la llegada del suministro de los servicios públicos esenciales a comunidades y familias en localidades inhóspitas o alejadas de centros urbanos, se vio obstaculizada por su incapacidad de representar ganancias comerciales para las empresas. El proceso privatizador fue determinante en el proceso de concentración económica y motivó el empeoramiento de las condiciones de vida de los sectores populares. Ante situaciones de suspensión del servicio, falta de obras de infraestructura y aumentos tarifarios, desarrollaron acciones de presión y gestión sobre las empresas, en condiciones desfavorables.67 En la actualidad el Gobierno ha abierto un proceso de renegociación de los contratos. Sus resultados deberán ser evaluados oportunamente, a la luz de los estándares internacionales de derechos humanos.
3.3 Trans fo r ma ci o n es e n e l Á rea Me t ro p ol i ta na d e Bu e n os A i res en los a ñ os 9 0 68 Durante la década del 90 el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) sufrió importantes cambios, caracterizados por una violenta transformación de los mercados inmobiliarios, que encarecieron la tierra, el transporte y los servicios, es decir el “habitar la ciudad”. Al mismo tiempo, tuvo lugar una apropiación de mayor superficie urbana por habitante a manos de los sectores sociales altos, que condicionan el espacio residencial contiguo habitado tanto por sectores medios como de bajos ingresos. Como resultado de los nuevos emprendimientos aparecieron nuevos y complejos problemas ambientales y urbanos. En primer lugar se debe considerar que existen fuertes diferencias y matices en las políticas públicas implementadas en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires. Y dentro de éste, entre las distintas municipalidades, con diferentes conceptualizaciones acerca de la cuestión de la tierra y la vivienda. En el AMBA las escasas acciones, producto de políticas habitacionales, están confusamente diversificadas, constituyendo por lo general un conjunto de actividades paralelas y adaptables a las modalidades de gestión. En algunos casos son complementarias y en otros, contradictorias entre sí.
67 68
46
Id. En base al texto de Cravino, María Cristina, Raúl Fernández Wagner y Omar Varela, Ob.Cit.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
Los programas establecidos podrían esquematizarse de la siguiente manera: a) Programas de provisión de vivienda llave en mano (rémoras del sistema del Estado de Bienestar); b) Programas concertados con el capital privado, vinculados a la reforma urbana (para sectores medios altos); c) Programas diseñados por las condiciones del financiamiento externo para la población con NBI (inscriptos en la denominada “lucha contra la pobreza”); d) Programas locales (concertados entre población y municipios y/o ONGs); e) Programas de regularización dominial (focalizados y de alcance parcial). Todos ellos siguen sin resolver el problema social de fondo –los conflictos de vivienda originados en la pobreza– y el problema urbano, acumulador de inequidades que se corresponden con la pauperización y la fragmentación socio-espacial creciente de la población. Sin embargo, durante esta década se observó en el Gran Buenos Aires la continuación de la modalidad de toma de tierra por parte de sectores de ingresos bajos o nulos. Como contraste, hubo una explosión de las formas de urbanización de los sectores de altos ingresos tales como countries, barrios cerrados, clubes de campo, chacras, etcétera. Ambos procesos tienen lugar particularmente en la segunda y tercer corona del Gran Buenos Aires. La novedad a fines de los años 90: los sectores de bajos y de altos ingresos entraron a competir por los espacios intersticiales vacantes. En la Ciudad de Buenos Aires, las “villas miseria” crecieron en densificación a partir de la construcción en altura y, excepcionalmente, en la ampliación del suelo ocupado. Las cifras registran un crecimiento en este sentido del 100% entre 1991 y 1999 según datos oficiales, y del 200% según los números que se manejan en ámbitos políticos o de organizaciones villeras de segundo grado. Se han observado desalojos, especialmente en algunas zonas de reconversión urbana de la ciudad, como por ejemplo el barrio del Abasto. La política habitacional de esta región prácticamente se centró en el tratamiento de la cuestión de la tierra. Las acciones en el rubro vivienda resultaron marginales en relación al conjunto. Los sectores de bajos ingresos fueron los protagonistas de la política habitacional, autourbanizando y autoconstruyendo la ciudad. La esquizofrenia urbanística de superposición de proyectos faraónicos con objetivos contrapuestos en la Ciudad de Buenos Aires es un claro ejemplo de la extrema fragmentación sociohabitacional experimentada en la última década.69 Las características más relevantes de la situación habitacional urbana en el Área Metropolitana de Buenos Aires describen el siguiente panorama:70
69 70
Kullock, David, ‘Política y realidad urbana en Buenos Aires: impacto y compatibilidad de los proyectos urbanos en gestión’, en Revista Area, nº 2, (Buenos Aires: JLCaivano Editori, 1995). Cravino, María Cristina, Fernández Wagner, Raúl y Varela, Omar. Ob. Cit.
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• La cuestión habitacional urbana está relegada en las agendas político-institucionales argentinas. Paradójicamente, en el Área Metropolitana de Buenos Aires –el espacio donde el problema urbano y habitacional es más crítico– la ausencia del tema es total. • Los municipios, receptores de crisis transferidas, debieron enfrentar el problema en un marco institucional de escasa autonomía, pocos recursos y, en muchos casos, deficiente organización y capacidad de gestión. • En las organizaciones civiles y comunitarias recayó, en gran medida, la responsabilidad de atender a la penuria habitacional de la población más pobre (como se daba en los tiempos de la filantropía). Lo hacen con mucho esfuerzo y pocos fondos, y tienen un impacto pequeño en la solución integral. • Durante casi 10 años el AMBA ha soportado una política explícita de la Provincia de Buenos Aires de no-construcción de viviendas con fondos públicos en su territorio. Si bien se invirtió en otros servicios habitacionales (infraestructura y equipamiento), han sido insuficientes en cantidad y calidad. • El AMBA se manejó con instrumentos de política territorial y urbana que constituyen un compilado de leyes inviables, regulaciones socialmente injustas y una gran imposibilidad de gestión integral de la región, donde la relación entre la ciudad de Buenos Aires y el conurbano está todavía lejos de conjugarse. • Existe una grave situación en materia de regularización dominial. Las principales situaciones dan cuenta de: a) problemas en la transferencia de la propiedad; b) falta de instrumentos normativos homogéneos; c) lentitud en la regularización frente a la dinámica del proceso de ocupaciones ilegales; y d) falta de financiamiento. La década que concluye con la crisis del 2001 termina con una situación de alto grado de inaccesibilidad a la tierra urbana y a los servicios para los sectores empobrecidos. El cuadro se completa con la falta de trabajo y la precariedad laboral –que en la periferia de las grandes urbes se ubica por encima de la media nacional– afectando a las familias de trabajadores, que asisten así al deterioro progresivo de sus condiciones de vida. Por último, la alta valorización inmobiliaria y los aumentos tarifarios de los servicios públicos (luz, agua, gas, desagües cloacales) producidos después de las privatizaciones, constituyen las principales barreras para el acceso de los sectores populares al hábitat urbano.71
71
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‘La tierra es nuestra’. Ob.Cit.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
Reunión de COHRE con la comisión
4
de vivienda de la legislatura de la cuidad de Buenos AiresAires
Los pl a n es que subsisten y l as n u e vas políticas de vivienda d e l G obi e r n o
En el presente capítulo analizamos los principales programas del Gobierno Federal que se están aplicando en el área metropolitana de Buenos Aires, formada por la ciudad de Buenos Aires y 24 municipios que lo rodean.72 La cantidad y la dispersión de programas es muy grande, por ello la investigación se focalizó en la situación de los programas de regularización del ámbito federal y de los programas de construcción y mejoramiento de viviendas. En forma secundaria se abordan algunos programas de regularización y autogestión que se implementaron en la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires.
4 .1 La re i nve rsi ó n d e l gasto e n vi vi e n da a pa r t i r d e l s eg un d o semest re d e 2 0 03 El nuevo equipo que asumió el Gobierno de la Argentina en mayo de 2003, del Partido Justicialista, anunció desde el principio una fuerte inversión en infraestructura y vivienda. Ya el presidente Néstor Kirchner había anunciado en su discurso de asunción que tenía como fin”…cubrir las necesidades de vivienda y de infraestructura en sectores críticos de la economía para mejorar la calidad de vida…” y con relación al criterio de distribución presupuestaria entre el gasto social y la deuda externa anunciaba: “…tampoco podemos pagar a costa de que cada vez más argentinos vean postergados su acceso a la vivienda digna, a un trabajo seguro, a la educación de sus hijos, o a la salud…”
72
Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Martín, San Miguel, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López.
El Derecho a la Vivienda en Argentina
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El cambio de inversión en construcción de vivienda y en políticas sociales en general, se destacó frente a los gobiernos anteriores, pero no existieron grandes variaciones si se compara el presupuesto del año 2004 con el de 2005. La situación económica más favorable le permitió, durante la segunda mitad del año 2003, al contar con mayores recursos y aumentar en un 4% el nivel total de gasto respecto de lo presupuestado inicialmente por la administración anterior. El incremento se observa en el gasto social que asciende al 52% del gasto total.73 En el segundo semestre de 2003, gestionado en su totalidad por el nuevo Presidente, el incremento de inversiones del presupuesto social alcanzó los 1.000 millones de pesos, mientras que en el primer semestre, gestionado por el gobierno de transición del Dr. Eduardo Duhalde, alcanzó una variación de 200 millones de pesos. En el gobierno de Kirchner, 400 millones de pesos fueron transferidos a las provincias para financiar programas sociales, aunque ese incremento estuvo atado al aumento de la recaudación del impuesto a las ganancias, que creció un 100%. Uno de los principales cambios del presupuesto de 2005 fue el aumento del gasto y de los recursos: la presión tributaria, medida como los recursos en términos del PBI, se mantiene constante y el gasto sobre el PBI aumenta en un 0,3%. En el marco de las nuevas prioridades de gasto social del Gobierno se crearon una serie de programas que tienen rasgos bastantes similares a los programas de construcción de vivienda de posguerra que explicaremos más adelante. El nuevo Gobierno no ha hecho todavía grandes innovaciones en lo que respecta a la política de acceso al suelo y a la seguridad de la tenencia. Algunos programas de la década anterior se han mantenido.
4 .2 Las p ol í t i cas d e reg ula r i za ci ó n y u r ba n i za ci ó n d e ba r r i os La Argentina inició desde 1944 la organización de catastros provinciales e implementó una legislación para subdividir y ocupar el suelo urbano, junto con una política crediticia para las familias poseedoras de lotes individuales. Esa política finalizó en 1955. Como la legislación era poco exigente respecto de la incorporación del suelo rural a las áreas urbanas, no existían loteos clandestinos. Los sectores populares habitaban en lotes periurbanos, adquiridos con mensualidades, en inquilinatos nacidos a fines del siglo XIX, en hoteles–pensiones (inquilinatos encubiertos) y en las incipientes villas miseria.74 Con la aparición de la Ley 8912 de la provincia de Buenos Aires, en 1977 se exigió que los lotes debían poseer obras de infraestructura, por lo que el acceso a los terrenos de los sectores empobrecidos se encareció. A esta ley restrictiva se sumaron reducciones salariales, períodos de inflación y dificultades crecientes de inserción en el mercado de trabajo. Ello significó el inicio de loteos clandestinos.
73 74
50
Laura Malajovich, Economista de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento). Clichevsky, Nora, ‘Regularización dominial:¿Solución para el hábitat popular en un contexto de desarrollo sustentable?’, Ob.Cit., pp 235-236.
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Durante la década del 80 hubo masivas ocupaciones de tierras públicas y privadas como forma de solucionar la falta de tierras para construir viviendas. En 1989 habían crecido enormemente las formas no legales de ocupación del suelo urbano. A diferencia de las villas miseria, estas ocupaciones eran planificadas por los nuevos pobladores. El Gobierno de esa época, con el objetivo de deshacerse de tierras fiscales junto con la necesidad de regularización, implementó dos grandes políticas: el Programa ARRAIGO, para regularizar tierras públicas ocupadas, y la Ley de Regularización Dominial, para las ocupaciones en tierras privadas.75
4.2.1 Programas de regularización del Gobierno nacional 4.2.1.1 El programa ARRAIGO
En 1989 por medio de la Ley 23.697 (de emergencia económica y reforma del Estado) en los artículos 61 y 62 se reguló el procedimiento de enajenación de los inmuebles de jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional, posibilitando la transferencia a título oneroso a sus ocupantes o a sus formas asociativas. Luego el Poder Ejecutivo Nacional, mediante el Decreto n° 846 (1991), creó la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales - Programa Arraigo - con el objetivo de impulsar todas aquellas acciones tendientes a lograr la regularización dominial urbana y social de las tierras fiscales nacionales, mediante su transferencia a favor de los actuales ocupante. El decreto promovía la participación de las organizaciones sociales destinatarias del programa, mediante la realización de mesas de concertación nacionales, provinciales o de distritos. Luego, por medio de la Ley N° 23.967 y su Decreto reglamentario N° 591 (1992), se estableció el cuerpo normativo que regula la transferencia de tierras fiscales nacionales ocupadas por viviendas permanentes a favor de Estados Provinciales y la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires -hoy Ciudad Autónoma de Buenos Aires- para su posterior venta a los actuales ocupantes o incorporación a los planes provinciales de vivienda social destinados a familias de recursos insuficientes. La Comisión de Tierras Fiscales Nacionales – Programa Arraigo – resulta el organismo ejecutor de dicha Ley. Así, el Estado propició que las tierras declaradas innecesarias para el Estado nacional, ocupadas por pobladores, sean vendidas a éstos o a las organizaciones que los representan, con el cargo de construcción de viviendas. Unos años más tarde, mediante el Decreto Nacional N° 597 (1997), el presidente del Programa Arraigo fue facultado a suscribir, en representación del Estado nacional, las escrituras públicas traslativas de dominio por las cuales se realicen enajenación de inmuebles.76 Luego de la última modificación de la Ley de Ministerios, este organismo fue transferido a la órbita de la Secretaría de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social. 75 76
Decreto Nacional N° 846 (1991). En el marco de la Ley N° 23.967, su reglamentación, y del decreto N° 1085/94, entre otros, del Poder Ejecutivo Nacional.
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El Programa ARRAIGO, a pesar de que en su formulación actual parece contemplar fines más abarcadores,77 originariamente sólo impulsaba acciones para lograr la regularización dominial de las tierras fiscales nacionales, mediante la transferencia de la propiedad a favor los ocupantes en barrios populares y villas.78 Los inmuebles que se mencionan deberán haber sido ocupados pacífica e ininterrumpidamente con anterioridad al 2 de mayo de 199179 Las tierras se transfieren en bloque a una cooperativa o mutual barrial, o a cada beneficiario en particular, sólo si está hecha la subdivisión; o a la provincia, o al municipio. Se exceptúa el pago de asesoramiento y sellados del Tribunal de Tasación80 y de aranceles para escriturar tierras.81 Los pasos que deben seguirse para comprar las tierras son los siguientes: a) El ente público titular de las tierras debe desafectarla, es decir declararla innecesaria para sus funciones, mediante una resolución. b) La mensura de las tierras debe ser realizada por un agrimensor y aprobada por la Dirección de Geodesia de la Provincia. c) Se debe realizar la tasación por un organismo oficial para determinar el valor del terreno. d) Se debe constituir jurídicamente una organización barrial bajo las formas de cooperativa, mutual o asociación civil. e) Se puede firmar el Boleto de compraventa de la tierra en bloque (por la organización barrial), por cada beneficiario individualmente (si está hecha la subdivisión), a la provincia o el municipio. f) La organización barrial paga un adelanto del precio estipulado y se otorga el acta de posesión (que sólo reconoce la posesión anterior ejercida por los ocupantes). g) La organización barrial continua pagando las cuotas de manera que, cuando alcanza un porcentaje determinado, puede pedir la escritura traslativa del dominio. h) Si aún debe dinero, puede hacer una hipoteca a favor del Estado nacional. i) Sellado el Boleto de compraventa 77
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En un folleto que reparte el Estado hoy se establece que el ‘Programa ARRAIGO, para el cumplimiento de su misión y funciones, puede encuadrarse en dos grandes campos. El primero, referido a la regularización de las tierras que habita la población, y el segundo, referido a la producción y/o recuperación del hábitat popular. En la práctica, existen muchas acciones en las cuales ambas instancias actúan simultáneamente y son interdependientes. Para el desarrollo de estos programas este organismo promueve convenios con las provincias y la conformación de unidades ejecutoras locales. Esto facilita la tarea de regularización dominial, ya que el proceso de transferencia y escrituración involucra a múltiples áreas de nivel provincial y municipal como por, ejemplo, Catastro y Registro de inmuebles, Hidráulica, Geodesia, Escribanía provincial, y Rentas de la provincia. Las acciones de recuperación y mejoramiento del hábitat requieren una máxima coordinación con aquellas emprendidas por provincias y municipios y la confluencia en una planificación común. Asimismo, en su formulación actual contemplan la regularización dominial y social (lo que, según el folleto explicativo, incluye una serie de líneas de acción destinadas a cubrir todos los pasos técnicos, legales y administrativos para identificar los bienes y llegar a la escritura traslativa de dominio, así como toda la tarea social destinada tanto a la adecuada caracterización de la población y sus necesidades, como al fortalecimiento y promoción de las organizaciones sociales que cumplen un rol protagónico en todo este proceso). Según el folleto distribuido, partiendo de la titularidad de la tierra que ocupan los asentamientos y barrios carenciados, el Programa Arraigo coordina acciones concatenadas en una estrategia de arraigo territorial, vivienda digna y desarrollo urbanoambiental sustentable. Basa su gestión en la propiedad de la tierra. La tenencia es vista como el paso inicial y necesario de todo proceso de mejoramiento del hábitat. Se afirma la seguridad jurídica y la inserción social de los habitantes de uno o más terrenos en la cogestión participativa, que es el trabajo conjunto y articulado de las diversas instancias estatales, y en la concertación con las organizaciones sociales de los vecinos de los asentamientos, fortaleciendo los procesos de participación comunitaria. Decreto Nacional Nº 1085 (1994). Decreto Nacional Nº 156 (1992). Deecreto Nacional Nº 773 (1994).
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4.2.1.2 Programa de regularización de inmuebles urbanos
La Ley Nº 24.374 (1994) estableció el régimen de regularización dominial en favor de ocupantes de inmuebles urbanos que tengan como destino principal la vivienda permanente. Los requisitos para acceder al régimen son acreditar la posesión pública, pacífica y continua durante 3 años y con causa lícita, con anterioridad al 1º de enero de 1992. Pueden ser beneficiarios las personas físicas que acrediten ser ocupantes originarios del inmueble a regularizar; el cónyuge y los sucesores hereditarios del ocupante originario que hayan continuado la ocupación; las personas que hayan convivido con el ocupante original, recibido trato familiar por un lapso no menor a dos años, y las personas que por acto legitimo fueran continuadoras de la ocupación. Los beneficiarios gozarán del beneficio de gratuidad en todos los actos y procedimientos. En ningún caso constituirán impedimentos la existencia de deudas tributarias, impositivas o de tasas que recaigan sobre el inmueble, ya sean de jurisdicción nacional, provincial o municipal, con excepción de la contribución especial establecida por el artículo 9º.82 La ley establece el siguiente procedimiento (artículo 6º): a) Los beneficiarios deberán presentar ante la autoridad de aplicación una solicitud de acogimiento al presente régimen, con sus datos personales, las características y ubicación del inmueble, especificando las medidas, linderos y superficies, datos dominiales y catastrales, y toda documentación o título que obrase en su poder. Deberán acompañar una declaración jurada en la que conste su carácter de poseedores del inmueble, origen de la posesión, año de la que data la misma, y todo otro requisito que prevea la reglamentación. b) La autoridad de aplicación practicará las verificaciones respectivas, un relevamiento social y demás aspectos que prevea la reglamentación, pudiendo desestimar las solicitudes que no reúnan los requisitos exigidos. c) Cuanto la solicitud fuese procedente, se remitirán los antecedentes a la Escribanía de Gobierno o las que se habilitasen por las jurisdicciones respectivas, que requerirá los antecedentes dominiales y catastrales del inmueble. No contándose con estos antecedentes se dispondrá la confección de los planos pertinentes y su inscripción. d) La Escribanía citará y emplazará al titular del dominio de manera fehaciente en el último domicilio conocido. Sin perjuicio de ello lo hará también mediante edictos que se publicarán en el Boletín Oficial y en un diario local. e) No existiendo oposición y vencido el plazo, la escribanía labrará una escritura con la relación de lo actuado, la que será suscripta por el interesado y la autoridad de aplicación, procediendo a su inscripción ante el registro respectivo, haciéndose constar que la misma corresponde a la presente ley. f) Si el titular del dominio prestase consentimiento para la transmisión en favor del peticionante, la escrituración se realizará conforme a las normas de derecho común, siendo de aplicación las exenciones y beneficios previstos. El artículo 8º prevé que la inscripción registral a que se refiere el inciso e) del artículo 6 se convertirá de pleno derecho en dominio perfecto transcurrido el plazo de diez años contados a 82
A los efectos del financiamiento del sistema, la ley crea en el artículo 9º una contribución única del 1% del valor fiscal del inmueble, a cargo de los beneficiarios.
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partir de su registro. Los titulares de dominio y/o quienes se consideren con derecho sobre los inmuebles que resulten objeto de dicha inscripción, podrán ejercer las acciones que correspondan, inclusive, en su caso, la de expropiación inversa, hasta que se cumpla el plazo aludido. La ley se reglamentó para la Provincia de Buenos Aires recién en 1996, por medio del Decreto Nacional Nº 2815. En la reglamentación se estableció como límite que la valuación fiscal no excediera de 56.000 pesos y que los lotes no superen los 600 metros cuadrados, aunque admite la posibilidad de exceptuarse este precepto si la cantidad de familias u otro motivo social lo justificaran. 4.2.1.3 Expropiación
Este mecanismo está previsto en la Ley Nº 21.499 de 1977. Para que el Estado pueda expropiar la tierra a un propietario privado, se requiere una ley que declare la utilidad pública y verificar que el bien está sujeto a expropiación. El Estado deberá pagar una indemnización en efectivo de acuerdo a la tasación del Tribunal de Tasaciones de la Nación. Durante la misión de COHRE no se pudo constatar la utilización de este mecanismo en el ámbito federal para regularizar tierras privadas ocupadas por población de bajos ingresos para fines de vivienda. 4.2.1.4 Dificultades para el logro de los objetivos de los programas de regularización
Con el acento puesto en la transferencia del título de propiedad, el Programa ARRAIGO no contempló inicialmente la provisión de sistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado, alumbrado público, o recolección de basura, dejando la resolución de este problema en las manos de los gobiernos provinciales, municipales o de los propios vecinos. La mayoría de los barrios que quedaron encuadrados en el Programa ARRAIGO son villas. Esto significa que no sólo carecen de subdivisión en lotes, sino que padecen situaciones de grave hacinamiento. Ello requiere la realización del ordenamiento urbano, obligación que fue incumplida por la mayoría de los municipios. Dada la situación de hacinamiento, para subdividir también puede ser necesaria la relocalización de familias, lo que implica la adquisición de tierra adicional y construcción de nuevas viviendas. Para las gestiones de aprobación de plano y la gestión de la mutual o cooperativa, hace falta el asesoramiento técnico, legal, contable, de gestión y de administración a la organización barrial. Gran parte de la población beneficiaria del programa carece de condiciones para hacer frente al pago de las cuotas, tasas municipales, impuestos y de servicios públicos privatizados. Se debe resaltar que no están previstos años de gracia, ni tarifas de servicios públicos con precios accesibles a la realidad económica de las familias más pobres. La población que está en el Programa ARRAIGO y que no pudo cumplir con las condiciones detalladas anteriormente, no tiene una protección frente a la posibilidad de ser desalojada en el futuro. Las personas que comenzaron a vivir en los asentamientos bajo el programa luego de firmado el boleto de compraventa, tampoco están contempladas en los planes oficiales.
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La regularización dominial es insuficiente si no se encara en conjunto con una regularización urbanística y social. En caso de obtener seguridad jurídica sobre su vivienda, las personas están forzadas a caer en otro tipo de ilegalidades para proveerse los servicios esenciales. Por otra parte, estos asentamientos están ubicados en zonas degradadas de las ciudades, lo que requiere una inversión sostenida en el tiempo y con prioridad en el gasto de mejoramiento urbano. A casi quince años de operación del Programa ARRAIGO, sólo se han transferido (el primer paso del programa) un 44% de las tierras y apenas se ha titulado un 27 % de las mismas. La mayor carga de tareas en el proceso de regularización estaba en manos de la propia población; el Gobierno puso la mayoría de las responsabilidades de provisión de servicios y organización social en las comunidades beneficiarias, reduciendo su actividad a la transferencia de la propiedad. Por su parte, las provincias y los municipios no acompañaron este programa, y en algunos casos – como el de villa La Cava - es el municipio el principal obstáculo para la regularización del barrio. El actual equipo de gestión del Programa ARRAIGO reconoce que entre las dificultades que enfrenta están las siguientes: a) estructuras de gestión superpuestas, obsoletas, fragmentadas y descoordinadas; b) diagnósticos poco certeros sobre el mercado informal de suelo; c) insuficiencia de planificación territorial sobre el uso del suelo en las provincias; d) falta de tierras libres para relocalizar familias; e) escasa inversión pública para el mejoramiento integral del hábitat. El programa reconoce que tiene una alta limitación en el alcance de actuación: sobre un total de 2.719.879 hogares con dificultades para acceder a la propiedad del suelo, entre 500 mil y 1 millón están en villas y asentamientos irregulares. De ellos sólo 100 mil están sobre tierras fiscales nacionales. De esta última cifra, apenas 30 mil hogares tienen posibilidades de regularización dominial en las actuales condiciones. El Programa de Regularización de Inmuebles Urbanos (Ley Nº 24.374) ofrece una única solución para las viviendas ocupadas hasta fin de 1991, y no contempla las situaciones producidas durante los últimos catorce años. La ley demoró mucho en ser instrumentada, ya que requería la creación de organismos en las provincias y municipios para su puesta en práctica. Esta última operatoria no ha sido articulada con otras políticas de subsidio para mejorar las condiciones del hábitat. Por otra parte, enfoca el problema de la regularización como un conflicto individual, perdiendo la perspectiva colectiva de estos procesos que deben afrontar el equipamiento urbano, escolar, sanitario, recreativo y obras de infraestructura básica. Otros mecanismos de regularización de asentamientos como la usucapión o prescripción adquisitiva de dominio sobre tierras privadas también han resultado ser ineficaces. Los pobladores deben iniciar un proceso judicial donde tienen a su cargo la producción de pruebas, además los costos son muy altos. Se calcula que los vecinos deben pagar entre honorarios de abogados y agrimensores un mínimo de 30 % del valor del inmueble. Por otra parte no se prevee la usucapión colectiva (que incluya todo un barrio) y los plazos de 20 y 10 años resultan muy largo y poco adecuados a la actual realidad urbana. Otros países han establecido plazos de 3 y 5 años y la usucapión colectiva para facilitar los procesos de regularización de asentamientos informales.
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4.2.1.5 El Banco de Tierras
El Gobierno nacional creó recientemente el Banco Social de Tierras en el ámbito del Programa Arraigo.83 Entre sus fundamentos reconoce: la particular situación por la que atraviesan sectores que han sufrido el incremento de la pobreza y el desempleo, encontrando una objetiva materialización en la situación de marginación que padecen para acceder a la tierra propia, a la vivienda digna y al hábitat adecuado. La resolución Nº 835 (2004) evalúa como negativo en materia presupuestaria el recurso a expropiación de terrenos y el hecho de que aún existen inmuebles fiscales nacionales ociosos distribuidos en todo el territorio nacional. Por ello, establece un registro que llama “Banco Social de Tierras” a fin de reunir la información acerca de todos los inmuebles de dominio privado del Estado federal que puedan ser afectados a fines sociales.84 Sin embargo, mas allá de armar un registro, no se vislumbran otras medidas para formular una política de tierras que pueda tener intervención en el mercado de tierras de la Argentina. Mucho menos se han constatado políticas que frenen procesos especulativos de los propietarios más grandes. 4.2.2 Programas de regularización de la provincia de Buenos Aires 4.2.2.1 Expropiación
Este mecanismo está previsto en la Ley Nº 5708 (1949) y ha sido utilizado en la provincia de Buenos Aires para frenar desalojos de asentamientos informales. A fin de que el Estado pueda expropiar la tierra a un propietario privado, se requiere una ley que declare la utilidad pública y verificar que el bien está sujeto a expropiación. El Estado deberá pagar una indemnización correspondiente al valor del bien. El proyecto de ley puede presentarlo el gobierno provincial o municipal, un diputado, un senador o un particular. Desde que entra el pedido existe un plazo de dos años para que se sancione la ley. Luego de sancionada, el Poder Ejecutivo tiene un plazo de dos años para iniciar el juicio de expropiación. Luego de la valuación del terreno y establecido el valor de indemnización por la Fiscalía de Estado, si el propietario no se opone, puede cobrar el precio. Si, en cambio, se opone, hay que esperar que el juez dicte sentencia estableciendo el valor de la indemnización. Finalmente el Poder Ejecutivo de la Provincia debe dictar un decreto que determine la partida para el depósito judicial. El juez entrega la propiedad del terreno al Estado y se inscribe en el Registro de la Propiedad a nombre de la provincia con cargo de vender la tierra a los ocupantes. Recién entonces se puede trasladar el dominio a los ocupantes. Este mecanismo ha servido para frenar situaciones de desalojo en el momento en que estaban por ser efectivizados. Existen unas 120 leyes de este tipo, pero lamentablemente la mayoría de las expropiaciones no se ha concluido. El Poder Ejecutivo alega que no existen fondos para ello y deslinda su responsabilidad atribuyéndola al clientelismo que promueven 83 84
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Ver Resolución del Ministerio de Desarrollo Social Nº 835 del 6 de julio 2004. Incluye la Administración Pública Nacional, sus empresas y entes descentralizados, y los entes donde el Estado tiene participación total o mayoritaria de capital o en la formación de las decisiones societarias.
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los legisladores en sus tomas de decisiones. Lo cierto es que mas de una centena de asentamientos están en una situación de amenaza de desalojos postergados por leyes que prorrogan el plazo pero no eliminan el peligro, lo que constituye una violación a la seguridad en la tenencia de sus viviendas. 4.2.2.2 Regularización de asentamientos sobre tierras fiscales del municipio
Como fruto del reclamo que vienen formulando las organizaciones de barrios asentados sobre terrenos fiscales municipales desde 1985, se ha logrado que los municipios de la Provincia de Buenos Aires dictaran una serie de ordenanzas municipales que disponen la venta de los terrenos fiscales a sus actuales ocupantes. Ello fue posible bajo el amparo de la Ley Provincial nº 11.418 (1993) que autoriza donaciones del gobierno provincial a los municipios para que éstos los vendan a sus ocupantes. Estas normas establecen quiénes son los beneficiarios y las condiciones que deben cumplir. Estipulan formas de tasación, fijación del precio y forma de pago. En algunas ordenanzas como las del Municipio de Moreno, se ha agregado una lista de los barrios favorecidos. En el Municipio de Morón se incluyó a todos los asentamientos existentes sobre tierras fiscales municipales. En todos los casos se requiere la aprobación de los boletos de compraventa por una nueva ordenanza.85 Las organizaciones que asesoran a los vecinos de estos asentamientos denuncian que son muy pocos los títulos que los gobiernos municipales han entregado a los vecinos Los municipios se excusan en la falta de tierras adicionales para solucionar el problema de hacinamiento de estos barrios, sin embargo salvo raras excepciones no impulsan políticas para que aumente la disponibilidad de suelo en sus jurisdicciones.86 4.2.3 Programas de regularización de la Ciudad de Buenos Aires 4.2.3.1 Programas y acciones del Plan de Urbanización de Villas
En 1987, la Comisión Municipal de la Vivienda puso en marcha el Plan Piloto de Recuperación, Renovación e Integración Urbana de Villa 6, que se convertiría más tarde en un modelo de referencia para el resto de los asentamientos. De esta manera se inició un proceso de integración física y social con vistas a lograr que, finalmente, los asentamientos precarios se constituyan en barrios urbanos similares a otros existentes. El marco normativo está reglamentado por la ordenanza Nº 44.873 (1989) en la cual se dispone la apertura de calles conforme a las trazas diseñadas, y se establecen las normativas urbanísticas para el Distrito U 31 (carácter, subdivisión, usos, disposiciones particulares, etc.) y la modalidad de la operatoria de venta. Finalmente el plan se instrumentó a partir de la Ley 148 (1998) de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires “De atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y núcleos habitacionales transitorios”. Esta ley creó una Comisión Coordinadora Participativa 85 86
Fuente: entrevista con miembros de la Asociación Civil Madre Tierra y miembros del Consejo de Asentamientos de Morón. Id.
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(C.C.P.) para el diagnóstico, propuesta, planificación y seguimiento de la ejecución de las políticas sociales habitacionales a desarrollarse en el marco de la presente ley, cuyas funciones son las siguientes: • Diseñar los lineamientos generales de un programa integral de radicación y transformación definitiva de las villas y núcleos habitacionales transitorios, realizable en un plazo máximo de 5 (cinco) años, que contemplará un relevamiento integral que describa las condiciones poblacionales de los barrios afectados con relación a: a) La regularización dominial de las tierras e inmuebles afectados; b) La urbanización integral y la integración de estos barrios al tejido social, urbano y cultural de la ciudad, mediante la apertura de calles, el desarrollo de infraestructura de servicios, la regularización parcelaria, la creación de planes de vivienda social; c) El fortalecimiento de la infraestructura de servicios y la recuperación de las áreas urbanas adyacentes; d) El desarrollo de políticas sociales activas e integrales y el equipamiento social, sanitario, educacional y deportivo; e) La planificación participativa presupuestaria de los recursos que se determinen como necesarios para la ejecución del programa; f) La incorporación, a través de metodologías autogestionarias, de los pobladores afectados al proceso de diagramación, administración y ejecución del programa. • Elevar a la Legislatura de Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, simultáneamente, a la población de los barrios afectados, informes bimestrales sobre la ejecución del programa. • Proponer las medidas necesarias para el desarrollo y cumplimiento efectivo del programa. • Garantizar a través de la representación vecinal el adecuado ajuste entre las necesidades de los pobladores y las respuestas conducentes para la satisfacción de las mismas, y un adecuado mecanismo de gestión y promoción social. • Coordinar la planificación y ejecución de todas las acciones tendientes a una rápida y efectiva prevención y atención de las emergencias que se presenten con los distintos organismos del Poder Ejecutivo que tomen intervención. El artículo 2 permite al Poder Ejecutivo extender el ámbito de aplicación de esta ley a otros barrios o sectores de barrios afectados por alguna de las siguientes condiciones: carencia de infraestructura, situaciones de irregularidad en la posesión de terrenos o viviendas, condiciones de deterioro o precariedad en las viviendas. Los objetivos del Plan de Urbanización son lograr la integración física y social de los asentamientos precarios con el conjunto urbano y mejorar la calidad de vida de los habitantes, mediante la adecuación de las condiciones medioambientales a los patrones de uso y ocupación del suelo vigentes para la ciudad formal. El programa, entre sus actividades, incluye la apertura de calles peatonales y vehiculares, la dotación de redes de infraestructura, pavimentación, arbolado público y aceras, la construcción de viviendas colectivas para enfrentar la necesidad de relocalizaciones y de viviendas individuales (sea por autoconstrucción, empresa o gestión compartida). También implica el reordenamiento parcelario, el saneamiento ambiental, el equipamiento comunitario (educativo, de salud, deportivo, cultural y de esparcimiento), el mantenimiento y las mejoras.
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En la última década se ha logrado avanzar en la transferencia de dominio a dos cooperativas (25 de Marzo y Flor de Ceibo) así como en la regularización de la tenencia en la villa 12. No obstante, en estos casos “los tiempos previstos” no fueron cumplimentados y la transferencia del dominio se realizó sin que pudieran concretarse normas establecidas por la ordenanza 44873 en lo referido al equipamiento e infraestructura.87 El desarrollo de las operatorias, no ha tenido el mismo alcance en las diferentes villas de la ciudad. Una de las razones recae en la paralización durante el período 1994-1997. Además, si bien en el año 1989 las organizaciones intermedias fueron incorporadas a la definición de las líneas programáticas en cada una de las villas de la ciudad, este modelo fue retomado recién en la Ley 148 de 1998, tras una larga etapa de falta de iniciativas durante casi seis años. 4.2.3.2 Situación de implementación de los programas
Entre los obstáculos que presenta hoy el programa una cuestión central es el crecimiento poblacional en las villas. El número de habitantes se ha duplicado en casi diez años, en especial en aquellas densamente pobladas. Además, llevar adelante la transferencia de dominio a sus actuales habitantes cumpliendo con los principales postulados del marco legal actual implica la provisión de tierras adicionales y la mejora del diálogo con los pobladores para adecuar las propuestas a su realidad.88 En las entrevistas mantenidas con el presidente y asesores del Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires, los funcionarios reconocieron que desde 2001 a 2003 el programa también estuvo paralizado. Lo justifican como consecuencia del proceso de devaluación de la moneda, que implicó la renegociación de los costos con las empresas constructoras. Además la Villa 31, una de las más grandes, pobladas y antiguas de la ciudad, quedó excluida del proceso. El gobierno local no reconoció otros problemas en la ejecución del programa. Sin embargo, de las consultas que COHRE efectuó durante la misión con la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, hemos constatado reticencias del gobierno local por abrir procesos reales y efectivos de participación social en los programas de urbanización. Una experiencia para resaltar es la desarrollada por los vecinos de la Villa 1-11-14. Movilizados por la reivindicación de la vivienda propia –con un discurso que incluye el derecho a la vivienda– generaron su propia representación y se organizaron con el apoyo de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires. La movilización forzó al gobierno a abrir una mesa de discusión en el ámbito de la Legislatura de la Ciudad, donde participan representantes de los vecinos, legisladores y funcionarios del gobierno. Allí se discuten las políticas públicas para la Villa y se ha logrado frenar algunas decisiones ampliamente rechazadas por los vecinos.
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Martínez Clarisa, ‘Redefiniciones de la política de radicación de villas de la Ciudad de Buenos Aires. Período 1984-2000’, en Revista Digital Mundo Urbano. (Buenos Aires: Universidad Nacional de Quilmes, Nº 19, marzo-abril de 2003), www.argiropolis. com.ar/mundourbano/anteriores/19/Martinez.html Martínez Clarisa. Ob.Cit.
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4 .3 Los p ro g ra mas d e co nst r u cci ó n d e vi vi e n da e i n f ra est r u c tu ra 4.3.1 Programas federales 4.3.1.1 El Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI)
El FONAVI tiene por objetivos: a) atender la demanda habitacional destinada a familias de recursos insuficientes, mejorando la calidad de vida de los adjudicatarios, facilitando el acceso a una vivienda; b) disminuir el déficit habitacional en las distintas jurisdicciones; c) promover el desarrollo tecnológico del sector de la construcción mediante la aplicación de técnicas y materiales que conduzcan a mejorar la calidad de los productos, con disminución de tiempos y costos; y d) contribuir a la generación de empleos directos e indirectos, apoyando el fortalecimiento de las economías regionales y locales. El cambio más significativo del programa se operó en 1995, cuando se creó el Sistema Federal de Vivienda. Establecido en la Ley Nacional N° 24.464/95, con el objeto de facilitar las condiciones necesarias para posibilitar a la población de recursos insuficientes, en forma rápida y eficiente, el acceso a la vivienda digna. Este Sistema está integrado por el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), los Organismos Ejecutores Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, responsables de la aplicación de la Ley en sus respectivas jurisdicciones, y el Consejo Nacional de la Vivienda. La responsabilidad primaria de la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda en el desarrollo de este programa se encuentra asignada a la Dirección Nacional de Política Habitacional.89 El aspecto operativo está a cargo del área Control de Gestión del FONAVI .90 Los recursos del FONAVI están destinados a financiar total o parcialmente los emprendimientos que cumplen con el objetivo de la ley y se realizan con la intervención de los organismos ejecutores de vivienda a nivel provincial, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El presupuesto del FONAVI también puede destinarse por acción directa o con la participación de municipios, comunas o entidades intermedias. La responsabilidad de los ejecutores (Institutos Provinciales de Vivienda) son las de programación, ejecución, control, adjudicación y recupero de las inversiones realizadas. Generalmente, los siguientes emprendimientos, financiados total o parcialmente, se desarrollan a través de la implementación de diversas líneas de acción, estando facultados los organismos ejecutores al dictado de normas y reglamentaciones que tiendan al fiel cumplimiento del destino impuesto por la citada Ley: a) construcción de viviendas, por acción directa o a través entidades intermedias mediante el otorgamiento de créditos individuales o mancomunados; b) otorgamiento de créditos individuales para la compra, mejoramiento,
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Directora Nacional: Lic. Lydia Mabel Martínez de Jiménez. Calle Sarmiento 151, 5° Piso, Buenos Aires. Teléfono/Fax: (54) 11-43479761. E-Mail: lymart@miv.gov.ar Coordinador: Arq. Raúl P. Rodríguez, Calle Sarmiento 151 5° Piso, Buenos Aires. Teléfono/Fax: (54) 11-4347-9693/9937 E-Mail: rprodri@miv.gov.ar
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terminación y/o ampliación de viviendas; c) provisión de materiales y/o mano de obra; d) desarrollo de programas de lotes con servicios, y e) ejecución de obras de urbanización, de infraestructura básica y de equipamientos comunitarios. El Fondo Nacional de la Vivienda se integra con recursos provenientes de un porcentaje del Impuesto a los combustibles líquidos (Art.18° de la Ley 23.966 y sus modificatorias), a los que se le adicionan los provenientes de los recuperos de las inversiones y los propios aportados por las jurisdicciones. Las transferencias de los recursos a las jurisdicciones son automáticas, y se distribuyen a medida que se acreditan de acuerdo a los coeficientes de distribución determinados en el Art. 5° de la Ley 24.464. Cabe señalar que estos coeficientes se encuentran sujetos a ajustes cada dos años, de acuerdo a la evaluación que sobre su correcta aplicación debe efectuar el Honorable Congreso de la Nación en cada jurisdicción. El control de la utilización de los recursos transferidos a las diferentes jurisdicciones es realizado a través de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, cumplimentando lo dispuesto por el art. 9° de la Ley 24.464 y lo determinado en el decreto 2.483/93. En este se establece que el Poder Ejecutivo, a través del órgano competente en materia de vivienda, auditará al finalizar el ejercicio fiscal la aplicación realizada en cada jurisdicción del Fondo Nacional de la Vivienda, ya sean éstos de transferencias automáticas o de recuperos. Estas auditorias están orientadas a verificar el desarrollo del programa, poniendo énfasis en el seguimiento de la evolución física de los emprendimientos así como en la fiscalización de aspectos financieros, sociales y tecnológicos que hacen al buen uso de los recursos transferidos por parte de cada uno de los organismos ejecutores. Los informes sobre las auditorías realizadas a los organismos ejecutores, conjuntamente con un Informe Síntesis Anual, son remitidos periódicamente a estos organismos y a las Comisiones de Vivienda de ambas Cámaras Legislativas. La situación legal del FONAVI y su proceso de deterioro fue descripta en el capítulo anterior. 4.3.1.2 Programa de reactivación de las obras FONAVI
Fue creado durante el año 2003 para la reactivación de los planes de vivienda financiados con los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda y ejecutados por los organismos provinciales, a través del aporte de un financiamiento no reintegrable del Gobierno nacional. El Programa tiene los siguientes objetivos: a) reactivar la construcción de viviendas promoviendo la normalización de los emprendimientos actualmente paralizados o a muy bajo ritmo de construcción, a fin de aprovechar el efecto dinamizador del sector sobre el resto de la economía como gran generador de ocupación de mano de obra; b) promover e incentivar la plena afectación de los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda para iniciar o reactivar emprendimientos habitacionales; y c) contribuir a la generación de empleo productivo reinsertando en el mercado laboral mano de obra actualmente desocupada.
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Los criterios para la selección de los proyectos que podrán ser incluidos en el Programa de Reactivación son los siguientes: a) los proyectos deberán encontrarse en condiciones técnicas y financieras de continuar en forma inmediata, para lograr su terminación en el plazo de reprogramación pactado; b) los contratos de las obras deberán haber sido readecuados en función de la normativa vigente en cada jurisdicción provincial; c) el plan de trabajo y las curvas de inversión de la obra a reiniciar deberán tener un ritmo adecuado. La responsabilidad primaria en el desarrollo de este programa se encuentra asignada a la Dirección Nacional de Política Habitacional, pero otros órganos públicos son también responsables en su implementación en las distintas jurisdicciones. Estos son: • La Secretaría de Obras Públicas, por intermedio de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, con recursos que proveerá el Ministerio de Economía, se compromete a otorgar al Instituto Provincial de la Vivienda un financiamiento complementario no reintegrable que podrá llegar a ser de hasta un treinta por ciento (30%) del monto de la certificación faltante. • El Instituto Provincial de la Vivienda deberá asegurar que los recursos de las transferencias del FONAVI a la provincia son suficientes para cubrir el porcentaje de las certificaciones, que no será abonado con los fondos de este financiamiento complementario. • El Gobierno provincial se compromete a que dichos recursos no se verán afectados con medidas basadas en las normas de libre disponibilidad de los fondos con destinos específicos. • De acuerdo con el cronograma de certificaciones que contiene el Plan de Trabajos, de cada proyecto incluido en el programa, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda gestionará los desembolsos correspondientes por anticipado y procederá a la liquidación de la financiación complementaria. • Los financiamientos se concederán en forma individual por proyecto. La segunda etapa del programa fue diseñada a partir de un relevamiento realizado en todas las jurisdicciones para conocer el estado de las obras y las disponibilidades financieras de los organismos provinciales de vivienda. A partir de este cuadro de situación, se diseñó la segunda etapa del Plan Federal de Reactivación, incrementando a un 50% del monto de certificación faltante, el aporte nacional no reintegrable. Por otra parte, se incorporó un nuevo objetivo al programa: la utilización de los beneficiarios de los planes Jefes y Jefas de Hogar Desocupado como mano de obra a fin de generar una política que simultáneamente resuelva los problemas habitacionales y los de pleno empleo y producción. El objetivo de la medida es permitir reorientar la aplicación de fondos que actualmente están destinados a subsidios, a la generación de un proceso productivo que permita su reinserción social y laboral.91
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El Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupado otorga un subsidio mensual a todo jefe o jefa de hogar desocupado con hijos a cargo menores de 18 años.
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4.3.1.3 Programa de Emergencia Habitacional
El Programa de Emergencia Habitacional tiene por finalidad solucionar la emergencia habitacional y laboral, utilizando a los beneficiarios de los planes Jefes y Jefas de Hogar organizados en forma de cooperativas de trabajo para la construcción de viviendas, a fin de generar una política que simultáneamente resuelva los problemas habitacionales y de pleno empleo y producción. La idea del programa es permitir aplicar fondos que actualmente están destinados a subsidios por desempleo en la emergencia, a la generación de un proceso productivo de reinserción. El programa se desarrolla a través de la acción coordinada de distintos organismos que intervienen en nivel nacional, provincial y municipal. Los objetivos del programa son contribuir al desarrollo y mejoramiento de las condiciones del hábitat, vivienda e infraestructura básica de los hogares con ingreso por debajo del nivel de indigencia y grupos vulnerables en situación de emergencia o marginalidad; y generar la inserción laboral de personas desocupadas y beneficiarios de planes asistenciales o subsidios por desempleo. El programa se implementó conforme lo establecido en el Convenio Marco firmado entre el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y las Provincias firmantes del Convenio, así como posteriores adhesiones al mismo: Buenos Aires, Catamarca, CórdobaCapital, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Jujuy, Mendoza, Misiones, Río Negro, San Juan, Santa Fé, Tierra del Fuego y Tucumán. Podrán presentar proyectos las organizaciones sociales que agrupan potenciales beneficiarios, los municipios y/o los institutos provinciales de vivienda que dispongan de tierras aptas, física y dominialmente integradas a áreas urbanas de uso predominantemente residencial con factibilidad de infraestructura. 4.3.1.4 Programa de Solidaridad Habitacional
El Programa Federal de Solidaridad Habitacional es una iniciativa del Gobierno nacional destinada a paliar las consecuencias del proceso de pauperización que han sufrido muchas de las áreas urbanas del país. Plantea la construcción de viviendas con infraestructura de servicios a fin de generar una política que resuelva simultáneamente los problemas habitacionales, de empleo y producción. Ello se realizará mediante la acción coordinada de los distintos organismos que intervienen a nivel nacional, provincial, municipal, y de la sociedad civil, incorporando asimismo para cubrir el 50% de la mano de obra necesaria para la ejecución de las unidades a los beneficiarios de los planes de Jefes y Jefas de Hogar o mano de obra actualmente desocupada no beneficiaria de planes asistenciales, posibilitando su inserción como trabajadores formales de las empresas que ejecutarán las obras. A través del financiamiento, con recursos nacionales y con carácter de subsidio no reintegrable de proyectos que permitan mejorar las condiciones del hábitat, se logrará una reactivación productiva a partir de la generación de empleo, dadas las características dinamizadoras del sector de la construcción.
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Los objetivos perseguidos en la implementación del Programa son los siguientes: a) contribuir al mejoramiento de las condiciones del hábitat en aquellas áreas urbanas localizadas en las regiones del país más castigadas por la situación de emergencia económica y con población con alto nivel de necesidades básicas insatisfechas (NBI)92; b) promover en esas áreas la reactivación productiva a partir de la generación de contratos para la construcción de viviendas, privilegiando la participación de las pequeñas y medianas empresas radicadas en la zona a fin de potenciar la utilización intensiva de la mano de obra local; y c) generar la inserción laboral de personas beneficiarias de planes Jefes y Jefas de Hogar, así como de aquellas desocupadas que no se encuentren incluidas en planes asistenciales. El programa se implementó de acuerdo a lo establecido en el Convenio Marco de Adhesión suscripto entre el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y las jurisdicciones provinciales participantes, donde se establece la cantidad de viviendas en cada localidad de la provincia y el monto de financiamiento nacional para cada jurisdicción. Basado en la premisa de que las provincias del norte del país son las que presentan la situación más desfavorable en cuanto a población con alto nivel de NBI, a la fecha se han incluido en este programa las jurisdicciones de Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta y Tucumán. Actualmente el programa prevé la construcción, por contratos de obra, de un total de 18.160 viviendas en las diferentes localidades de las provincias participantes. Ningún contrato podrá superar las 40 unidades de vivienda y ninguna empresa podrá ser beneficiaria de más de dos contratos. En los contratos a celebrarse se incluirá una cláusula en la cual se establezca la obligación de las empresas de incorporar en relación de dependencia un 50% de la mano de obra necesaria para la construcción de las viviendas de entre los actuales beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar o con mano de obra actualmente desocupada. Esos trabajadores pasarán a formar parte del plantel de operarios de las empresas. La responsabilidad primaria en el desarrollo de este programa se encuentra asignada a la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales. Estos programas destinan fondos a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires, de modo que se ejecutan a través de los programas ya creados en cada estado provincial. 4.3.2 Programa de Autogestión para la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires Este programa funciona en el marco de la Ley Nº 341 (2000) y su modificatoria, Ley Nº 964 (2003), a través de la cual se otorga el acceso a vivienda para uso exclusivo y permanente de hogares de escasos recursos en situación crítica habitacional. Los destinatarios pueden ser individuos o grupos de personas en procesos de organización colectiva, bajo la forma de cooperativas, mutuales u organizaciones civiles, sin fines de lucro.
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Ver explicación en el Capitulo I, pagina 2.
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Los beneficiarios no podrán ser propietarios de inmuebles aptos para vivienda, ni haber recibido indemnización originada en expropiación por causa de utilidad pública,. Tampoco pueden haber sido adjudicatarios de créditos o subsidios para la compra o construcción de vivienda en los últimos diez años y no deben estar inhibidos para contraer créditos. Tendrán prioridad aquellas personas o familias que hayan perdido la vivienda a causa de un siniestro o estén con sentencia judicial de desalojo. Entre los posibles beneficiarios están las familias que tengan un integrante con problemas de salud que requiera el cambio de las características de la vivienda, o un ex combatiente de la guerra de las Islas Malvinas. También tendrán oportunidades de acceso a la vivienda las familias que habiten inmuebles afectados a obra pública, y las que presenten situaciones de violencia familiar. El monto de los créditos no puede superar los 42.000 pesos por grupo familiar y se puede financiar hasta el 80% de la operatoria. En los casos en que las operatorias se implementen a través de procesos de organización colectiva, la CMV suministra la correspondiente asistencia técnica interdisciplinaria en una primera etapa. Iniciada la operatoria, los beneficiarios deberán contar con sus propios equipos técnicos.
4 .4 Un a n á l isis p re l i m i na r d e l os n u e vos p ro g ra mas d es d e una aproxi ma ci ó n d e l d e re ch o h u ma n o a la vi vi e n da ad e cu ada El aumento de inversión en la construcción de viviendas es una noticia alentadora. Quiebra el deterioro y la parálisis que existió en la construcción de viviendas en la Argentina durante la última década. También es positiva la línea de financiación de reparación de viviendas toda vez que se trata de mejorar lo que hay, y no hacer un dispendio presupuestario de construcción de vivienda nueva, que sólo es un negocio para las empresas constructoras. Pero estas nuevas políticas, que en realidad siguen el modelo de posguerra, parecen apuntar más a la reactivación económica y a la generación rápida de empleo que a la solución de los problemas estructurales de falta de vivienda, falta de acceso al suelo urbanizado que constituyen los puntos centrales de la violación del derecho a la vivienda adecuada. La creación del Banco Social de Tierra, está también entre las cuestiones a rescatar como positivas de la nueva, aunque es una política insuficiente. Se ha visto que uno de los problemas centrales de la política de vivienda en el país es el acceso al suelo. Inclusive los nuevos programas de construcción de viviendas del Gobierno federal pueden toparse con este obstáculo para lograr concretarse. Se debe señalar que el nuevo Banco Social de tierras no ha previsto desde su formulación la utilización y destino social de las tierras privadas vacías. Ello no es un problema sólo de competencia legal, sino que también exhibe una ausencia de instrumentos legales y técnicos que concreticen la función social de la propiedad. No hay sanciones para quienes no dan un fin social a las propiedades. Mientras la propiedad privada no esté adecuada al modelo de desarrollo urbano previsto para la ciudad, y haya una persona sin vivienda por motivos especulativos, no se está cumpliendo la función social de la propiedad en el país. Este pro-
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blema deberá ser abordado por el Poder Ejecutivo Nacional, el Congreso y las Provincias, creando un marco jurídico apropiado, articulado con políticas de gestión urbana, de democratización del uso del suelo y de distribución de la renta urbana. Otras políticas, como las de densificación que crean suelo por medio de la habilitación de la construcción en niveles superiores a los índices urbanísticos establecidos, pueden contribuir para aumentar la cantidad de suelo disponibley para la recaudación de recursos para inversión en proyectos de desarrollo urbano y de vivienda popular. Se ha visto que los programas de regularización, que llevan entre 10 y 15 años de implementación, no han llegado a regularizar ni la mitad de las situaciones existentes, y una gran mayoría de los barrios no han sido urbanizados ni tienen ningún título que garantice la seguridad jurídica de la tenencia. Otro elemento que parece ausente en las nuevas políticas es la instrumentación de sistemas institucionalizados de participación en el diseño y la implementación. Hay una experiencia inicial gestionada desde la provincia de Buenos Aires de alentar encuentros de líderes de asentamientos y ONGs del gran Buenos Aires, lo que podría ser una oportunidad para cumplir la obligación que surge del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de participación de la población afectada en las políticas de vivienda. Sin embargo, se ha notado que los nuevos programas federales son diseñados por equipos técnicos y dirigentes del Gobierno, y el margen de participación de la población y de los beneficiarios, en esos espacios, es bastante limitado. Tampoco se está teniendo en cuenta la experiencia de decenas de ONGs especializadas en la problemática del hábitat que vienen trabajando desde hace dos décadas, sobre todo en el Gran Buenos Aires, con programas de autoconstrucción de vivienda y asesoramiento técnico. Finalmente, las políticas de autogestión de la vivienda también son limitadas. El Programa de Autogestión para la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires ha establecido reglas casi imposibles de cumplir para concretar la construcción. Muchos de los profesionales convocados para asesorar a las cooperativas no estaban preparados para trabajar desde un enfoque social, con excepción de las organizaciones que ya tenían una trayectoria en organización como el Movimiento de Ocupantes e inquilinos (MOI) o el Movimiento Territorial de Liberación (MTL), entre otras, que tuvieron que recurrir a recursos adicionales para concretar las obras.
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Comunidad San Luis - Lhaka Honrat - Salta - Argentina
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La situación del derecho al territorio de los pueblos originarios Este capítulo presenta algunas situaciones de violación del derecho al territorio de las comunidades indígenas de las provincias de Jujuy y Salta. Comienza por una referencia de la situación general para luego hacer foco en algunos casos concretos de estas provincias del norte argentino.
5.1 Situa ci ó n ge n e ral Los pueblos indígenas viven en la Argentina desde tiempos inmemoriales. Existen pruebas de los antepasados más remotos en el territorio, que datan de 10 mil años atrás. Pero a su llegada a América, los conquistadores europeos implantaron su forma de vida aplastando y sometiendo a los pueblos originarios. En el siglo XVI, la Argentina estaba poblada por pueblos indígenas. Durante la conquista española muchos de ellos “desaparecieron” a causa de la explotación de la colonización española. Más tarde, en plena etapa de organización constitucional del país, dos expediciones militares al norte y al sur (1870-1884) perpetraron una gran matanza indígena, especialmente en la Patagonia. Los pueblos sobrevivientes quedaron relegados a las zonas más inhóspitas y los gobiernos fueron entregando paulatinamente sus territorios a los inmigrantes europeos.
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En la actualidad no existe información precisa y confiable en la Argentina acerca de la cantidad de personas, comunidades y territorios que corresponden a los pueblos indígenas. Tampoco se han realizado estudios históricos oficiales sobre los procesos de desapropiación de sus tierras. El Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 fue cuestionado por no constituir un instrumento idóneo para dar cuenta de la situación de la población indígena. De toda la planilla censal, sólo una única pregunta se refería a si algún miembro de la casa pertenecía a alguna comunidad indígena. A pesar de que la planilla había sido confeccionada con participación de miembros de las comunidades indígenas locales y observadores aborígenes de otras zonas, la comisión fue cuestionada por su falta de representatividad de la realidad de los pueblos originarios. El Censo fue rechazado por las comunidades. Durante 2002 se realizaron varias reuniones con el objetivo de alcanzar acuerdos para la participación directa de los indígenas en la capacitación de los censistas y en la difusión del censo, así como en la creación de instancias de articulación con el INDEC a fin de diseñar el contenido de la encuesta complementaria 2002 y proponer la metodología a aplicar. Estos objetivos no pudieron alcanzarse plenamente porque los pueblos indígenas no participaron en el diseño ni la implementación. La Comisión de Juristas Indígenas en la Argentina presentó un recurso de amparo para solicitar la postergación del censo, alegando que no habían tenido participación en las condiciones establecidas por los tratados de derechos humanos y la Constitución Nacional. El descontento desencadenó en una toma de las instalaciones del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) por parte de distintos representantes de las comunidades. Finalmente, el censo se llevó a cabo. En algunas provincias contó con la participación directa de censistas y capacitadores aborígenes. Sin embargo, muchos siguen negando su validez. Teniendo en cuenta los cuestionamientos y la precariedad de la información disponible, presentamos este panorama de datos sólo a fines indicativos, subrayando la obligación del Gobierno de producir información certera, que permita avanzar en la formulación de políticas adecuadas.
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Tabla 12 Población aborigen en la Argentina (2005) Etnia
Provincia
Población
Rankulche
Río Negro, La Pampa, Buenos Aires
S/D
Huarpes
Mendoza, San Juan
400
Tapietes
Salta
400
Chorote
Salta
1.000
Tehuelches
Chubut, Santa Cruz, Tierra Del Fuego
1.000
Tonocotes
Santiago del Estero
1.000
Chulupi
Salta
1.300
Chane
Salta
1.500
Guaraní
Misiones
3.100
M’bya
Misiones
4.800
Pilaga
Formosa
5.500
Mocovi
Santa Fe, Chaco
8.000
Diaguita calchaquí
Catamarca, Tucumán, Santiago del Estero, La Rioja
10.000
Chiriguanos
Salta, Jujuy
23.000
Toba
Chaco, Formosa, Salta, Santa Fe, Buenos Aires
66.000
Wichi
Chaco, Salta, Formosa
85.000
Mapuche
Neuquén, Río Negro, La Pampa, Chubut, Buenos Aires
100.000
Kolla
Jujuy, Salta
200.000
Población urbana
Ciudades: Santa Fe, Resistencia, Posadas, Formosa, Salta
TOTAL ARGENTINA
500.000 1.012.000
Fuente: Informe Indígenas en las Argentina (por provincia)93
La estimación que hacen las organizaciones aborígenes y ONGs hablan de 800.000 a 2.000.000 de habitantes indígenas en la Argentina.
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Material de Trabajo de la Cátedra de Derecho de los Pueblos Indígena de la Dra. Teodora Zamudio. Universidad de Buenos Aires, www.indigenas.bioetica.org/base-D.htm
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Tabla 13 Etnias por provincias
Provincia
Etnia
Número de comunidades
Buenos Aires
Mapuche-Rankulche
15
Chaco
Wichi-Toba- Mocoví
60
Chubut
Mapuche
Formosa
Tapiete-Chulupí-Wichi-Toba-Pilagá
115
Jujuy
Kolla
266
La Pampa
Rankulche
15
Mendoza
Huarpe-Mapuche
20
Misiones
Mbya Garaní
53
Neuquén
Mapuche-Pehuenche
37
Río Negro
Mapuche
Salta
Guaraní-Chané- Chorote-Toba-Wichi
160
San Juan
Huarpe
S/d
Santa Cruz
Tehuelche
Santa Fe
Toba
Santiago del Estero
Tonocotec
Tierra del Fuego
Selk´Nam (Ona) Yamana (Yagán)
Tucumán
Diaguita Calchaquí
TOTAL
25
66
10 100 50 1 2 966
Fuente: Informe Indígenas en las Argentina (por provincia)94
Un estudio reciente realizado en nueve provincias por el Equipo Nacional de Pastoral Aborigen de la Iglesia Católica indica que el 66% de las comunidades aborígenes no tiene títulos de propiedad de sus tierras, a lo que se suman otras irregularidades que no respetan sus derechos legales. Cuando se otorgan tierras a los aborígenes “generalmente se entregan pequeñas parcelas –a veces tierras no aptas, áridas – que no permiten la subsistencia”. Incluso muchas veces se les dan tierras fiscales que ya están ocupadas por otros, “generándose conflictos entre pobres y transfiriendo el problema a los grupos afectados”. El Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial (CERD) de la ONU en agosto de 2004 cuestionó al Estado argentino por la falta de información respecto de la composición y situación general de los pueblos indígenas y le pidió explicaciones sobre este punto. También le subrayó el hecho de no aportar información sobre las condiciones sociales y económicas que atraviesan las comunidades aborígenes del país. El comité pidió al Estado aclaraciones por los conflictos sobre tierras indígenas, y específicamente acerca de cómo se compatibiliza la legislación no-indígena con las formas de tenencia y uso de la tierra de las comunidades; de qué forma acceden al título sobre las tierras que habitan, y de qué manera se garantiza su ocupación tradicional y el uso de los recursos naturales.
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Material de Trabajo de la Cátedra de Derecho de los Pueblos Indígena de la Dra. Teodora Zamudio. Universidad de Buenos Aires, www.indigenas.bioetica.org/base-D.htm
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5.2 El ma rco j u r í d i co d e p ro te cci ó n 5.2.1 El derecho a la tierra de las comunidades indígenas en la Constitución Nacional La Constitución sancionada en 1853/60, hasta ser reformada en 1994 guardaba para los indígenas sólo una remota referencia en el artículo 67, donde se enumeraban las atribuciones del Congreso de la Nación. Allí expresaba, en el inciso 16, que corresponde al Congreso: “Conservar el trato pacífico con los indios, y promover la conversión de ellos al catolicismo”. Además de configurar un trato degradante en cuanto indirectamente este texto trataba a los aborígenes de “incivilizados”, significaba entre otras cosas que para ellos no regía la libertad de cultos consagrada en la misma Carta Magna. Mucho menos se reconocían sus tierras, sus formas de organización, su lengua y sus derechos. Las comunidades indígenas tuvieron la posibilidad real de ser reconocidas como sujetos de derecho recién a partir de la Ley 23.302, la Resolución 4811 (1996) de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación y las leyes provinciales respectivas. En varias provincias, desde la década del 60 comenzó a darse un reconocimiento expreso utilizando el concepto de Reservas Indígenas pero que tampoco revestía el carácter de persona jurídica. En el orden nacional, entre 1984 y 1993 se promulgaron una serie de leyes “integrales” destinadas a establecer los derechos indígenas. La Ley Nacional N° 23.302 fue sancionada en 1985 y reglamentada en 1989. En la provincia de Salta se sancionó la Ley N° 6.373 (1986) luego reformada en el año 2000 y en la provincia de Jujuy la Ley 5030, luego reformada por la Ley N° 5231. La Ley Nacional N° 23.302 creó el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) como entidad descentralizada para actuar como organismo de aplicación de la política aborigen del Estado. Las leyes provinciales, por su parte, crearon organismos semejantes. Todas introducen una serie de medidas positivas tendientes a la “preservación, mejoramiento, promoción, respeto, desarrollo, y participación” de los ciudadanos indígenas. El Articulo 7 de la Ley N° 23.302 determina que la adjudicación de tierras se hará dando preferencia a las comunidades que carezcan de tierras o las tengan en cantidad insuficiente; y posibilita que se entreguen en propiedad individual, a favor de indígenas no integrados en la comunidad, dando prioridad a quienes formen parte de grupos familiares, con la obligación de los adjudicatarios de radicarse y trabajar personalmente dichas tierras. El decreto 155 (1989) agrega que los títulos de dominio deberán indicar que se trata de tierras cuya titularidad es inembargable e inejecutable, no susceptible de ser vendida, arrendada o transferida sin autorización del INAI y que toda adjudicación de tierras deberá hacerse con el consentimiento de la comunidad indígena involucrada. La Resolución N° 4811 de 1996 de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación establece los criterios para la inscripción en el Registro Nacional de las Comunidades Indígenas de las personerías jurídicas. Sin embargo, por falta de conocimiento, asesoramiento y apoyo, muchas comunidades terminan inscribiéndose en registros provinciales. Controlados por las direcciones provinciales de personas jurídicas, carecen de criterios adecuados a los estándares internacionales de derechos humanos de los pueblos indígenas.
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En 1994 se reformó la Constitución Nacional y el artículo 75 en su inciso 17 reemplazó al antiguo artículo 67 inciso 16, quedando redactado de la siguiente manera: …Corresponde al Congreso…Inciso 17: Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural. Reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, trasmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones. En el orden internacional, la Argentina incorporó a su legislación interna el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a través de la Ley Nº 24.071 de 1992, y en el año 2000 ratificó el convenio, que entró en vigencia a partir del 3 de julio del 2001. En 1995 se aprobó, por Ley Nº 24.544, la Constitución del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe (ONU). En 1997, la Ley Nº 24.874 adoptó el Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo (ONU). Además de estas normas existen varios tratados de derechos humanos que relatamos en el capitulo 2 que contienen expresas referencias a los derechos económicos sociales y culturales de los pueblos indígenas. El marco jurídico anterior al Convenio Nº 169 de la OIT aún no ha sido reformado, lo que suscita controversias que obstaculizan la efectividad de los derechos de los pueblos indígenas. 5.2.2 El Convenio Nº 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes El Convenio Nº 169 de la OIT es el instrumento más importante de protección de los derechos indígenas. Sin embargo, no tiene jerarquía constitucional de modo que permita llenar las cuestiones no definidas en el artículo 75, inciso 17 de la Constitución Nacional, como son la definición de pueblos indígenas y de propiedad comunitaria. De todos modos, el criterio que establece el artículo constitucional y el Convenio 169 de propiedad comunitaria de la tierra modifican la visión limitada de la Ley Nº 23.302. El convenio enuncia una serie de estándares que se deben considerar en cuanto al reconocimiento del derecho a la tierra de las comunidades indígenas: • Autodefinición: la conciencia de su identidad es considerada un criterio fundamental para determinar los grupos a que se aplica el Convenio (art. 1, inc. 2). • Políticas especiales: los gobiernos deberán adoptar las medidas especiales necesarias para salvaguardar las personas, instituciones, bienes, trabajo,culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. Tales medidas especiales no deberán ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados (art. 4, inc. 1 y 2).
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Sobre el derecho a la tierra de las comunidades: • Los gobiernos deberán respetar la importancia especial que tienen las culturas y valores espirituales de los pueblos en relación con las tierras o territorios, en particular los aspectos colectivos de esa relación (art. 13, inc. 1). • La utilización del término “tierras” deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera. (art. 13, inc. 2). • Deberá reconocerse el derecho a la propiedad y a la posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. En los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes (art. 14, inc. 1). • Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar cuáles son las tierras de los pueblos originarios y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión (art. 14, inc. 2). Sobre los recursos naturales en su territorio: • Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Éstos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos (art. 15, inc. 1). • Los pueblos indígenas deben ser consultados sobre los problemas que pueden ser causados por la explotación de los recursos. Deberán participar siempre que sea posible de los beneficios de tales actividades y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de ellas (art. 15, inc. 2). Traslados de su territorio: • Los pueblos indígenas no deberán ser trasladados de las tierras que ocupan (art. 16, inc. 1). • Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicación fueren considerados necesarios, solamente deberán ser efectuados con su consentimiento, libremente y con pleno conocimiento de la causa (art. 16, inc. 2). • Siempre que sea posible los pueblos tienen derecho a retornar a sus tierras tradicionales. Si no fuese posible, corresponde una indemnización (art. 16, inc. 3, 4 y 5). Sobre la transferencia de tierras: • Se deben respetar sus propio modos de transferencia de la tierras (art. 17, inc. 1). • Se debe consultar a los pueblos indígenas para vender de modo diferente las tierras a personas foráneas a su comunidad (art. 17, inc. 2). • La ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras de los pueblos interesados, o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones (art. 18).
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Programas agrarios: • Los programas agrarios nacionales deberán garantizar a los pueblos interesados condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la población, a los efectos de: a) la asignación de tierras adicionales a dichos pueblos, cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico; b) el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que dichos pueblos ya poseen. 5.2.3 El Proyecto de Ley de Emergencia de la Propiedad Comunitaria Indígena Durante 2004 la Comisión de Población y Recursos Humanos de la Cámara de Diputados de la Nación aprobó un anteproyecto de Ley de Emergencia de la Propiedad Comunitaria Indígena que pasó al debate de otras comisiones que aún espera una sanción del Congreso.95 El proyecto declara por el término de cuatro años en todo el territorio nacional la emergencia en materia de propiedad y posesión de tierras que, tradicionalmente, hubieran sido ocupadas por comunidades indígenas, cuya personería jurídica estuviese debidamente avalada ante el Registro Nacional de Comunidades Indígenas, organismo provincial competente, o por aquellas preexistentes que aún no estén registradas pero que manifiesten voluntad de hacerlo (Artículo 1). Asimismo, suspende por igual plazo el trámite de ejecución de sentencias de desalojos dictadas en los procesos judiciales que tengan por objeto principal o accesorio la desocupación y/o desalojos de las tierras comprendidas en el artículo anterior, con fundamento en la existencia de procesos judiciales que afecten el dominio y/o posesión de esas tierras por parte de esas comunidades indígenas. La posesión debe ser ancestral, pública y con una continuidad mínima de un (1) año inmediato al anterior al 6 de Septiembre de 2004 (Artículo 2) El proyecto establece que dentro de los dos primeros años el INAI deberá realizar un censo y posterior registro que determinen las familias e individuos que integran cada una de las comunidades, delimitación del territorio donde se asientan actualmente y/o los que ocupaban con anterioridad a ser desplazados o expulsados, situación dominial de los mismos y la actividad principal que desarrollan. Además dispone que el INAI podrá articular acciones con el Consejo de Coordinación, los institutos aborígenes provinciales, universidades nacionales, el INDEC y las ONGs (Artículo 3). Las comunidades que con posterioridad a la fecha hubieran sido desalojadas, despojadas o expulsadas de los territorios tradicionalmente ocupados, serán reubicadas de inmediato y transitoriamente en los mismos predios. Cuando ello no resultare fáctica o jurídicamente posible, serán de igual modo reubicadas en aquellos otros terrenos que la comunidad acepte voluntariamente ocupar o que se les asigne, con ajuste a lo establecido en el artículo 16, inciso 4 del Convenio Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, por el término que dure la situación de emergencia (Artículo 4). 95
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El proyecto fue girado a la Comisión de Legislación General para su análisis, con fecha miércoles 29 de septiembre de 2004.
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Sin perjuicio de que se debe dictar una legislación general que establezca el procedimiento de titulación de los territorios de los pueblos indígenas (y no limitar el reconocimiento de ciertos derechos a la situación de emergencia), este proyecto es un avance respecto de la legislación vigente, ya que considera los estándares internacionales de derechos humanos.
5.3 Polít i cas N a ci o nales 5.3.1 El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas El Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) fue creado en 1985 como organismo de aplicación, a fin de velar por el cumplimiento y consecución de sus objetivos. La Ley de creación (Nº 23.302) declara de Interés Nacional la atención y el apoyo de los aborígenes y de las comunidades indígenas existentes en el país, su defensa y desarrollo para su plena participación en el proceso socioeconómico y cultural de la Nación, respetando sus propios valores y modalidades. La reglamentación de la Ley Nº 23.302 se instrumentó por el decreto 155 en el año 1989 y dotó de facultades al INAI para entender como autoridad de aplicación en todo lo referente a esa ley, disposiciones modificatorias y complementarias. El INAI tiene entre sus facultades llevar el Registro Nacional de Comunidades Indígenas y disponer la inscripción de las comunidades que lo soliciten; elaborar e implementar planes de adjudicación y explotación de las tierras, de educación y de salud; (artículo 6 de la Ley Nº 23.302), elaborar y ejecutar programas de corto, mediano y largo plazo, destinados al desarrollo integral de la comunidades indígenas, incluyendo planes de salud, educación, vivienda, adjudicación, uso y explotación de tierras, promoción agropecuaria, pesquera, forestal, minera, industrial y artesanal, desarrollo de la comercialización de sus producciones, especialmente de la autóctona; realizar estudios y censos que permitan diagnosticar los problemas que afecten a las comunidades y propiciar la realización de procedimientos electivos según la tradición y pautas culturales de cada comunidad, para la designación de representantes de la misma (Artículo 3 del Decreto Nacional 155/89). Sin embargo recién fue creado efectivamente tras años de demora en agosto del 2000 y como consecuencia de una orden judicial.96 A pesar de la sentencia mencionada, después de varios 96
En el año 1991 el PEN dictó el decreto 667/91 en el cual el INAI aparece dependiente de la Dirección de Desarrollo de Grupos Sociales y a su vez de la Subsecretaría de Desarrollo de la Persona, en contradicción con el decreto 155/89 que establecía que el INAI debía funcionar como entidad descentralizada y con las amplias facultades. Ante dicha situación, la Asociación Indígena de la República Argentina (AIRA) y otras organizaciones, iniciaron una acción ante la Justicia en lo Contencioso Administrativo Federal contra el PEN, a fin de obtener sentencia meramente declarativa que cese con el estado de incertidumbre que provocó el dictado del decreto 667/91, considerando que de su texto surge una “gravísima alteración y restricción a las disposiciones de la ley 23.302 y su reglamentación dec. 155/89. La Jueza de primera instancia, Dra. Claudia Rodríguez Vidal, que intervino en la causa, en el pto. 5 de la sentencia dictada con fecha 5 de junio de 1998 considera que “el principal agravio reside en el distinto carácter que se asigna a ese organismo (INAI) reduciéndolo a una mera repartición de la Subsecretaría de Desarrollo de la Persona. Y en este sentido resulta de fundamental importancia el respeto a la estructura asignada por la ley, en tanto con ella se pretendía que fueran las propias comunidades indígenas las que tuvieran una participación directa en todo lo que estuviera relacionado con el fomento, promoción y desarrollo de dichas comunidades, en especial lo relativo al registro de las comunidades y a la implementación de los planes de adjudicación y explotación de las tierras, de la educación y de la salud. Dicha sentencia fue confirmada por la Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal con fecha 4/02/00, y dice: “…surge palmaria y manifiesta la inconstitucionalidad del art. 9 del dec. 1667/91, desde que como Jefe Supremo de la Nación y administrador de ella no pudo dejar de lado una norma de carácter legislativo que imponía de modo expreso el carácter que el INAI revestiría desde el punto de vista de su ubicación administrativa.”
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planteos para que el Estado nacional cumpliera con ella, recién el 19 de junio de 2003 con el dictado del Decreto Nacional Nº 246 de 2003, se dio cabal cumplimiento con la sentencia al designarse su presidente. Sin embargo aún no se ha aprobado su estructura administrativa. Su magro presupuesto no guarda relación con las necesidades que surgen de la titulación de las tierras indígenas. En 2004 ascendía a 12.798.660 pesos de los cuales 3.848.900 pesos son aportados por el Banco Mundial a través de un contrato de préstamo que establece el Programa de Desarrollo en Comunidades Indígenas, destinado a comunidades de las provincias de Neuquén, Salta y Tucumán.97 Hacia octubre de 2004 sólo habían ejecutado el 30% del presupuesto correspondiente a ese año.98 Este abandono del Estado de la política indígena no ocurre por primera vez. Es fruto de una larga historia de falta de prioridad y desatención, que constituye una grave violación de derechos humanos. Hasta el momento no se ha implementado un mecanismo que garantice la adecuada participación de los pueblos indígenas en las políticas del Gobierno que los afectan, a través de representantes designados por sus comunidades. A pesar que desde la sanción de la Ley Nº 23.302 de 1985 se había dispuesto la creación del Consejo Coordinador de Pueblos Indígenas. 5.3.2 La falta de una políticas de tierras En la Argentina no existe una ley que establezca el procedimiento de titulación de las tierras indígenas y todavía no se ha aprobado ningún proyecto que adecue la legislación nacional a los estándares establecidos en el Convenio 169 de la OIT en el ámbito federal. Son escasas las experiencias en que las comunidades indígenas han conseguido efectivizar su derecho a la posesión y propiedad comunitaria de la tierra que tradicionalmente ocupan. En la mayoría de los casos, no se ha logrado la titulación definitiva y en aquellos en que se han entregado títulos comunitarios, no fue reconocido el territorio reclamado en su totalidad o el Estado dejó sin resolver la situación de los habitantes no indígenas en las tierras.99 Las formas de tenencia previstas en el ordenamiento jurídico no se adecuan a los modos especiales en que las comunidades se relacionan con el territorio, ni contemplan los criterios de uso y la cosmovisión propia de los pueblos originarios.100 Persisten las intimidaciones, presiones y, lamentablemente, las persecuciones hacia algunos miembros de comunidades, para que renuncien a la reivindicación sobre sus tierras. En estos años se han producido casos de desalojos de las comunidades o de algunos de sus miembros, con o sin orden judicial, o les son iniciados procedimientos penales, paradójicamente, por el delito de usurpación de las tierras que ocupan ancestralmente.101
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El decreto 1294/2001 aprobó el Contrato de Préstamo celebrado con el Banco Mundial por la suma de 5 millones de dólares. Durante 2003 sólo se ejecutó el 44,7 % del crédito previsto en el presupuesto anual. Según revela un informe reciente del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). 99 Informe alternativo presentado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y otras organizaciones ante el Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial en su sesión de agosto de 2004. 100 Ib. 101 Ib.
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En la actualidad, continúan desarrollándose en diversas regiones del país varias obras de infraestructura o desarrollo que ponen en peligro la integridad territorial y la vida de algunas comunidades indígenas.102 El Plan Nacional de Regularización de Tierras para todas las familias, comunidades y pueblos indígenas del país se creó en 1996 sin embargo nunca tuvo un alcance nacional. El programa se instrumentó a través de una serie de convenios que se celebraron con las provincias de Chubut, Río Negro y Jujuy con resultados dispares. La frustrada experiencia del plan en la provincia de Jujuy se analizará en el título siguiente. Desde 1996 hasta la actualidad muchas provincias han impulsado la entrega de los títulos de propiedad individual en grave desconocimiento de las reglas internacionales de derechos humanos. Además, no se ha considerado específicamente la situación de las comunidades que viven en la ciudad y no pueden regresar a su comunidad debido a que la tierra no es suficiente, debiéndose atender los casos de títulos individuales existentes. Por otra parte no esta regulado el sistema de participación en las ganancias por la explotación de los recursos naturales en sus territorios, ni sistemas de consultas que garanticen la participación indigna en estos emprendimientos.
5.4 El acces o al te r r i to r i o d e las co m un i dad es i n d í ge nas d e las provi n cias d e J u j uy y S al ta 5.4.1 La situación en la provincia de Jujuy Jujuy es la provincia argentina con mayor porcentaje de población indígena. Los pueblos originarios de la región siempre mantuvieron el reclamo de sus tierras. Desde el siglo XIX existieron numerosos pedidos que fueron reprimidos por las autoridades públicas. Luego del Malón de la Paz realizado en 1947 para pedir la titulación de sus tierras, el Gobierno Nacional en 1949 expropió tierras de la Quebrada de Hmahuaca y la Puna para ser entregadas a los antiguos pobladores. A partir de 1953 la provincia de Jujuy comenzó a entregar “usufructos vitalicios”, “autorizaciones” o “tenencias precarias” a los pobladores; pero nunca efectivizó los títulos de propiedad. En 1958 se transfirieron las tierras de la Nación a la Provincia, pero tampoco se entregaron los títulos. La excusa gubernamental fue el “elevado costo” que resultaba realizar las mensuras. Con la reforma constitucional de 1994 las comunidades indígenas volvieron a insistir con su reclamo por la titulación de sus territorios. En 1996 se firmó el Convenio entre Nación y la provincia de Jujuy103 mediante el cual la Provincia se obligaba a utilizar el aporte otorgado dentro de un plazo de noventa días. Esta previsión inicial no se cumplió. La Legislatura jujeña sancionó con posterioridad la Ley Nº
102 Ib. 103 El convenio se celebró el 27 de diciembre de 1996 y preveía “...un subsidio no reintegrable, en favor de la Provincia, de un millón quinientos treinta y ocho mil ciento ochenta y cinco pesos ($ 1.538.185), para que proceda a la ejecución del programa de regularización y adjudicación de tierras en beneficio de la Población Aborigen de la Provincia de Jujuy”.
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5030, mediante la cual aprobaba el Convenio.104 La ley habilitaba la posibilidad de que la adjudicación de las tierras a los aborígenes podría ejecutarse según optaran los beneficiarios por el sistema de propiedad comunitaria o individual (Artículo 2º). Este mecanismo contrario al texto constitucional federal fue un obstáculo para la entrega de las tierras. A ello debe agregarse que desde el comienzo del programa existieron problemas en la ejecución, que motivaron la suspensión de los desembolsos del Gobierno Nacional y consecuentemente una parálisis por años. Mientras el convenio estuvo paralizado, el Instituto Jujeño de Colonización y la Dirección General de Inmuebles de la provincia de Jujuy impulsaron la entrega de tierras indígenas a título individual en el marco de la Ley provincial 5020. La entrega de títulos individuales, además de contradecir el Convenio 169 de la OIT, era sumamente lenta, lo que implicó la imposibilidad de cumplir una vez más con la entrega de tierras. Luego de varias protestas y movilizaciones de los pueblos indígenas jujeños en el año 2000,105 se firmó un nuevo convenio entre la Nación y la Provincia.106 El convenio creó también la Comisión de Participación Indígena (CPI),107 integrada por un representante por cada comunidad aborigen en cuyas tierras se realizaran las mensuras, y se acordó que el Instituto Jujeño de Colonización no podría adjudicar tierras bajo ningún procedimiento -tanto a beneficiarios del programa como a terceros-, de aquellas enumeradas en el Convenio de 1996. Además se incluyeron las tierras fiscales ocupadas tradicionalmente por las comunidades indígenas de los Departamentos Ledesma y San Pedro, y la previsión de que en caso de no existir tierras fiscales en dichos departamentos o si las mismas resultaren insuficientes, las partes evaluaran la posibilidad de adjudicación de otras tierras fiscales, aptas y suficientes para su desarrollo humano. Para ejecutar estas acciones se creó el Programa de Regularización y Adjudicación de Tierras para la Población Aborigen de la Provincia de Jujuy (PRATPAJ). Las nuevas autoridades que asumieron en 2003 explicaron las demoras en la titulación de tierras a causa del tiempo que tarda en realizarse el deslinde de los terrenos. Aunque, sostienen que ya tienen un 80% del territorio realizado. El 31 de agosto de 2004 (8 años después de creado el programa) la Provincia de Jujuy entregó los primeros tres títulos de propiedad comunitaria de la tierra en las localidades de Humahuaca y Ramal (a las comunidades de Huancar, Pasto Chico y Puesto 6), que abarcan una superficie equivalente a 220 mil hectáreas.
104 Este convenio, en su artículo 1º señaló: “Otórgase en carácter de subsidio no reintegrable al Ministerio de Bienestar Social de la Provincia de Jujuy, con domicilio en Av. Italia esquina Independencia, ciudad de San Salvador de Jujuy, Provincia de Jujuy, la suma de pesos un millón quinientos treinta y ocho mil ciento treinta y cinco ($1.538.135) para ejecutar el Programa de Regularización y Adjudicación de Tierras a la Población Aborigen de la Provincia de Jujuy, que comprende la regularización de un millón doscientas ochenta y tres mil trescientas hectáreas fiscales rurales (1.283.300 Has.) y quince mil quinientas ochenta y tres parcelas fiscales urbanas (15.583 Has), en los Departamentos de Cochinoca, Yavi, Tumbaya, Rinconada, Santa Catalina, Susques, Humahuaca, Tilcara, Santa Bárbara, y Valle Grande, beneficiando a veinte mil doscientas treinta y tres familias (20.233) de las Comunidades Aborígenes de la Provincia, para la posterior entrega de los títulos traslativos de dominio”. 105 Esta movilización fue acompañada por una acción de amparo presentada por la Comisión de Participación Indígena y del Foro Permanente de Pueblos Indígenas, solicitando al Estado que se abstuviese de seguir entregando a particulares (sean miembros de pueblos indígenas o terceros) tierras afectadas para su entrega a las comunidades indígenas. 106 El Convenio fue aprobado por Ley Nº 5231 de Aprobación del Protocolo Adicional al Convenio de Regularización y Adjudicación de Tierras a la Población Aborigen de Jujuy y modificación de la Ley N Nº5030. 107 El 31de marzo de 2001 se conformó la Comisión de Participación Indígena (CPI). Para ello se realizó una asamblea en toda la provincia y fueron elegidos los delegados de los Departamentos de Yavi. Santa catalina; Pueblo de Atacama (Susques); Región de Tilcara, Valles, Tumbaya, Manuel Belgrano, Valle Grande; Departamento de. Humahuaca; Región de Cochinoca y Rinconada; Pueblo Guaranía y APG.
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5.4.1.1 El procedimiento para obtener la propiedad comunitaria
A pesar de no existir un procedimiento instrumentado en una norma jurídica, las autoridades del PRATPAJ indicaron a la misión de COHRE el procedimiento para la titulación de las tierras comunitarias, a través de los siguientes pasos: 1. Se inicia el expediente con el pedido de una comunidad para regularizar su territorio. Es requisito tener la Personería Jurídica en trámite para iniciar la solicitud. 2. Se realiza el amojonamiento del terreno. 3. Un equipo del Programa estudia los títulos y verifica que no existan tierras privadas dentro del territorio. 4. Se consulta a la comunidad la opción de propiedad individual o comunitaria de las tierras. En caso de que se opte por la individual, la separación de las tierras se realiza a través del Instituto Jujeño de Colonización. 5. Se practican las mensuras y confeccionan los planos. 6. Se aprueban los planos por la Dirección General de Propiedad Inmuebles. Se verifican las restricciones al dominio. 7. Se realizan verificaciones en distintas áreas: Dirección de Minería, Recursos Naturales. 8. Decreto Provincial para que el Gobernador haga la adjudicación de las tierras a la comunidad. 9. Mediante una escritura se instrumenta la transferencia de las tierras a las comunidades. Mientras el Gobierno demora en entregar tierras a las más de 200 comunidades indígenas de la Provincia que aún restan, muchos aborígenes continúan obligados a vivir en sus propias tierras en carácter de “arrendatarios”, expuestos a desalojos y a la violencia privada de los supuestos propietarios. 5.4.1.2 Casos Judiciales que denuncian la violación del derecho al territorio
a) Amparo contra el Estado Provincial: Caso Rosario Quispe En el Expte. nº B-105437/03 “Acción de Amparo: Andrada de Quispe Rosario Ladiez, Vaquez, Lucía Vilca, Nicolás y Otros C/ Estado Provincial”, que tramita ante el Tribunal Contencioso Administrativo se ha solicitado al Estado se abstenga de continuar entregando a particulares las tierras afectadas para su entrega a comunidades aborígenes, y afecte expresamente las tierras comprendidas en el Convenio y Protocolo Adicional para el Programa de Regularización y Adjudicación de Tierras para Población Aborigen. Se le solicita informar sobre la planificación que hubiere a los fines de la entrega de las tierras a las comunidades aborígenes, los cursos de acción que se estuvieran siguiendo para entregar tierras que resulten aptas y suficientes para el desarrollo humano a las comunidades indígenas de los departamentos de Ledesma y San Pedro de esta provincia. Sobre la situación de las tierras afectadas para el cumplimiento del programa de entrega, en especial lo referido a los lotes ex 1 y 515 de tierras fiscales situadas en El Talar y Vinalito, se le pide establezca el plazo dentro del cual el estado provincial deberá completar los trabajos necesarios y efectuar la definitiva transferencia de las tierras a las comunidades aborígenes. Ellas deben ser parte obligatoria en las actuaciones administrativas que traten la situación de tierras ubicadas en sus territorios. Requiere al Estado hacer lo necesario para la entrega de tierras aptas y suficientes para el pueblo guaraní. La demanda fue presentada el 5 de agosto
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de 2003. Se ha verificado una demora al admitirse y dar trámite de incidente a una presentación de terceros que reclamaban derechos sobre una zona de las mencionadas en el amparo. Este incidente fue rechazado. Desde el 18 de marzo de 2004 la causa se encuentra en autos para sentencia. Se encuentra naturalmente vencido el término dentro del cual debió dictarse la sentencia en la causa que, por tratarse de un amparo, tiene previsto el trámite sumarísimo. b) Amparo: Cueva del Inca Expediente Nº B-109.544/03 “Amparo: Cueva del Inca c/ Estado Provincial - Gutiérrez, Nélida”, que tramita ante el Tribunal Contencioso Administrativo. En estas actuaciones la comunidad aborigen Cueva del Inca promovió acción de amparo a efecto de que se deje sin efecto el Decreto Provincial Nº 7010 (2/05/2003) que dispuso la adjudicación en venta a favor de un particular de un terreno individualizado ubicado en Villa Florida, La Banda, Departamento de Tilcara. El terreno adjudicado formaba parte de las tierras que la comunidad tradicionalmente ocupa y se encontraba destinado a la práctica de agricultura y ganadería, lo que constituye el único sustento de la mayoría de sus miembros. El 25 de agosto de 2004 se dictó sentencia estableciendo que la causa era de competencia del Tribunal Contencioso Administrativo. Sin embargo,se sostiene que la cuestión no puede tratarse dentro del ámbito del amparo. Se pretende que el fundamento de la acción es la propiedad o la existencia de actos posesorios regulados en el Código Civil. Se ha presentado un recurso de inconstitucionalidad en contra de la sentencia, fundando el pedido en que la sentencia ha omitido tomar en consideración la índole de los derechos invocados por la comunidad aborigen como la tutela constitucional a las comunidades indígenas que alcanza el concepto de “territorios”. También se ha omitido considerar todo lo dicho en la demanda en el sentido de los compromisos asumidos por el Estado provincial, de cumplir el proceso de entrega de las tierras a las comunidades aborígenes de la zona antes de continuar disponiendo de las mismas con finalidades diversas. c) Daños: Comunidad de Liviara Expediente Nº 125-P-2003 del Juzgado Administrativo de Minas, por el que la comunidad aborigen de Liviara ha solicitado el resarcimiento de los daños provocados por las explotaciones mineras autorizadas en la localidad de Liviara. Se ha reclamado por: 1) animales perdidos (daños emergentes y lucros cesantes); 2) pérdida de campos de pastoreo; 3) contaminación o falta de agua; 4) daño ambiental y 5) deterioro a la calidad ambiental. La demanda ha sido contestada y se encuentra pendiente de apertura a prueba. d) Oposición a otorgamiento de derechos mineros También ante la Jueza Administrativa de Minas se han formulado varias oposiciones a que se otorguen derechos, permisos o concesiones sobre inmuebles a los que las comunidades aborígenes tienen derecho. Así por ejemplo: 1) En las actuaciones correspondientes a la Mina Orosmayo (Nro. 077-B-96) ubicada en el distrito de Orosmayo, Departamento Rinconada. 2) También una oposición formulada por la Sra. Isabel Prieto, con domicilio en Llulluchayoc, localidad de Orosmayo, Departamento de Rinconada, quien se ha presentado en las actuaciones referidas a la Mina Rosario Sur en el distrito de Orosmayo. 3) También la oposición formulada por la comunidad aborigen de Loma Blanca en el Expte. Nº 173-A-03 s/ Mina Dante.
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No existen resoluciones sobre estas oposiciones pero el Juzgado no volvió a otorgar derechos a empresas mineras en las zonas en las que se encuentran comunidades aborígenes. e) Denuncia al Defensor del Pueblo Provinicial. Se ha efectuado también una denuncia ante el Defensor del Pueblo de la Provincia de Jujuy que tramitó por Actuación Nº 00341/04, Trejo, Santos Eugenio s/solicitud de intervención por supuestos daños del medio ambiente, animales, pasturas, paisaje, cauce del río, etcétera, en la localidad de Liviara, Departamento Rinconada, provincia de Jujuy, producidos por explotaciones mineras. En las actuaciones consta la intervención de organismos dependientes del Estado provincial (Dirección Provincial de Minería y Dirección Provincial de Recursos Hídricos), que en sus informes relativizan o minimizan la importancia del daño sufrido por las comunidades como consecuencia de las explotaciones mineras. 5.4.2 Algunos casos en la provincia de Salta La provincia de Salta se ubica junto con la provincia de Jujuy en tener la mayor proporción de población indígena del país. Siguiendo los nuevos principios instituidos por la reforma de la Constitución Federal en 1994, Salta reformó en 1998 su constitución provincial. En su artículo 15 establece: I. La Provincia reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas que residen en el territorio de Salta. Reconoce la personalidad de sus propias comunidades y sus organizaciones a efectos de obtener la personería jurídica y la legitimación para actuar en las instancias administrativas y judiciales de acuerdo con lo que establezca la ley. Créase al efecto un registro especial. Reconoce y garantiza el respeto a su identidad, el derecho a una educación bilingüe e intercultural, la posesión y propiedad comunitaria de las tierras fiscales que tradicionalmente ocupan, y regula la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano. Ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes ni embargos. Asegura su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y demás intereses que los afecten de acuerdo a la ley. II. El Gobierno Provincial genera mecanismos que permitan, tanto a los pobladores indígenas como no indígenas, con su efectiva participación, consensuar soluciones en lo relacionado con la tierra fiscal, respetando los derechos de terceros. Para adjudicar las tierras fiscales a las comunidades indígenas el gobierno salteño creó el Instituto Provincial de Pueblos Indígenas de Salta (IPPIS). La administración del IPPIS está compuesta por ocho vocales y un presidente de las etnias Chorote, Chulupí, Chané, Tapiete, Guaraní, Wichí, Toba y Diaguitas Calchaquíes. Sin embargo, durante 2003 el instituto fue intervenido. El marco jurídico provincial fue establecido en la Ley Nº 6373 y sus posteriores modificatorias (año 2000). Los tres casos que se presentan a continuación muestran distintas violaciones del derecho a la tierra y a la participación en los recursos naturales. Sirven de ejemplo de tierras públicas y privadas en las cuales, pese a existir leyes nacionales y provinciales, fallos judiciales y aún la intervención de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, las comunidades aún no han podido obtener sus títulos.
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a) El caso Lhaka Honhat Los pueblos aborígenes de la zona de frontera de la argentina con Bolivia y Paraguay, pertenecientes a varias etnias Mataco (Wichi), Chorote (Iyojwaja), Toba (Komlek), Chulupi (Niwackle) y Tapiete (Tapy’y) vienen realizando numerosos reclamos desde la constitución del Estado. Desde hace 40 años (1965) estas comunidades piden la titulación de sus territorios. En el mes de julio de 1991, las 27 comunidades indígenas del Lote Fiscal 55, de la misma zona, presentaron un pedido formal al Gobierno de la Provincia de Salta por el título de propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan, unas 460.000 hectáreas, siendo el Lote Fiscal 55 en su integridad y una parte del Lote Fiscal 14. Ambos están titulados a nombre del Gobierno de la Provincia de Salta. Las comunidades formaron una asociación civil para formalizar sus reclamos antes de la reforma constitucional de 1994.108 En las tierras reclamadas también habitan criollos (población no indígena) desde 1902, que llegaron a la zona impulsados por el gobierno nacional para colonización de las tierras. Los antepasados de las comunidades de la zona fueron hospitalarios con los recién llegados, permitiendo que construyeran allí sus casas. Pero los conflictos comenzaron a suscitarse en razón de que el territorio de cada grupo no estaba claramente demarcado. Por otra parte, las actividades económicas que llevaban adelante uno y otro grupo resultaban contrapuestas, ya que los criollos son esencialmente ganaderos. En la actualidad la tierra está empobrecida. “Las vacas de los criollos han destruido los pastizales, la caña hueca, nuestras plantas alimenticias. Las vacas comen los brotes de los frutos; los árboles son viejos y ya no tienen fruta. Han acabado con los animales del monte, porque ocupan las aguadas y destruyen nuestros cercos y las cosechas”, dicen los aborígenes de la zona. Lejos de responsabilizar a los criollos, la constante puja entre ellos y los indígenas es responsabilidad del Gobierno de la Provincia de Salta, que no adoptó las medidas necesarias para demarcar los territorios correspondientes a cada uno de los grupos.109 En diciembre de 1991, el gobierno salteño aprobó el Decreto Nº. 2609, comprometiéndose a: adjudicar una superficie sin subdivisiones y mediante Título Único de Propiedad a las comunidades aborígenes en las dimensiones suficientes para el desarrollo de sus modos tradicionales de vida a suspender hasta la entrega de los títulos definitivos la celebración de cualquier acto que implique la concesión de explotaciones forestales o agropecuarias en todo el territorio mencionados. Luego el gobernador de Salta promulgó el Decreto Nº 18 de 1993 creando una Comisión Asesora Honoraria para estudiar y hacer recomendaciones acerca de la metodología adecuada para concretar la entrega. Después de dos años de deliberaciones la comisión presentó sus conclusiones en abril de 1995. En ella se recomienda hacer entrega a las comunidades indígenas de dos tercios de una superficie total de 640.000 hectáreas, y un tercio de ese territorio a las poblaciones criollas. A los aborígenes se les debería entregar la tierra reclamada respetando las “áreas de recorrido” de las comunidades con asentamientos en ambos 108 En diciembre de 1992, la Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat, obtiene su personería jurídica. En la actualidad la asociación comprende aproximadamente 40 comunidades indígenas y unas 6.000 personas de todos los pueblos mencionados en el área del Lote Fiscal 55 y 14 de la provincia de Salta. 109 Denuncia presentada por Lhaka Honhat con el patrocinio el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos).
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lotes. Esta propiedad deberá ser comunitaria, sin subdivisiones y bajo título único. El área total a ser adjudicada (330.000 hectáreas) representa el 42.2% del total de la superficie afectada, hallándose comprendidas en su casi totalidad en el Lote Fiscal 55. Para los pobladores criollos se establece entregar 150.000 hectáreas., debiendo preverse 60.000 más para ser distribuidas entre familias en las zonas más degradadas. La situación se agravó ese mismo año cuando el gobierno provincial salteño comenzó la construcción de un puente internacional sobre el río Pilcomayo para conectar Pozo Hondo (Paraguay) con Misión La Paz (Argentina), zona ubicada dentro del área reclamada por las comunidad indígena. Mientras, se proyecta la construcción de un centro fronterizo en el mismo lugar y una carretera para unir Misión La Paz con Tartagal, pasando por el medio de las tierras previamente reclamadas por las comunidades indígenas. La ruta propuesta forma parte de un megaproyecto de integración regional que uniría el sur de Brasil, Paraguay, el noroeste argentino y Chile mediante una red de carreteras, conocida como el “corredor bioceánico”. La comunidad se movilizó y luego de algunos reclamos formulados ante el Defensor del Pueblo de la Nación, en septiembre de 1995, inició una acción judicial contra el Gobierno de la Provincia de Salta, El 29 de abril de 1996 la Corte de Justicia de Salta resolvió rechazar la Acción de Amparo promovida por la Asociación Lhaka Honhat y se recurrió a la Corte Suprema Federal de Justicia, donde resultó asimismo rechazado en diciembre de 1997.110 En junio de 1998 miembros de las comunidades indígenas del Pilcomayo cortaron el camino que va a Misión La Paz y luego impidieron el paso de la denominada “Caravana de la Integración” en el momento en que intentaba cruzar el puente internacional al territorio paraguayo. Finalmente el 29 de diciembre de 1998, con el patrocinio del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) de Buenos Aires y CEJIL se presentó una denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la OEA, por las múltiples violaciones de derechos humanos, en particular el derecho a la vida, a la integridad física, a la salud y a la subsistencia, consagrados en la Convención Americana de Derechos Humanos y la Declaración de Derechos y Deberes del Hombre, entre otros instrumentos legales internacionales. El Estado argentino respondió ofreciendo una negociación para resolver el problema. El proceso de diálogo se abrió en la audiencia celebrada ante la CIDH en septiembre de 1999. A partir de una audiencia celebrada en esa comisión el 12 de octubre de 2000, las partes acordaron iniciar un proceso de solución amistosa, a fin de acordar la entrega de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas en la provincia de Salta nucleadas en la Asociación Lhaka Honhat, así como la forma en que se llevará a cabo el informe de impacto socio-ambiental de las obras planeadas y comenzadas a ejecutar en el territorio reclamado. En diciembre de 2004 se realizó una reunión convocada por la CIDH, en la cual la provincia de Salta presentó mapas y una serie de criterios generales para la posible reubicación de pobladores no indígenas que habitan la zona. Los representantes de las comunidades indígenas indicaron que persiste la tala de árboles y el amojonamiento en la zona, a pesar de los compromisos asumidos por la Provincia en contra. El comisionado de la CIDH expresó que el 110 En la demanda solicitaban “que se ordene la inmediata suspensión de las obras de construcción del puente Misión La Paz – Pozo Hondo, así como toda otra obra o acto de alteración de la reserva de Misión La Paz y/o de los lotes fiscales 55 y 14 ....”.
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Gobierno nacional y el provincial deben realizar acciones rápidas y concretas que permitan llegar a una solución eficaz del conflicto. Para ello, deben tener en cuenta el derecho internacional de los derechos humanos que privilegia el derecho indígena a la tierra tradicionalmente ocupada. De no arribarse a una solución del conflicto para el próximo periodo de sesiones, la CIDH dará por concluido el proceso de solución amistosa y continuará con el trámite del caso hasta su presentación a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, máxima autoridad del sistema de protección regional de derechos humanos. En marzo de 2005 la provincia de Salta presentó la propuesta definitiva de entrega de tierras que actualmente se encuentra en estudio por los peticionarios. b) Comunidad El Tabacal Para defender la posesión de sus tierras, esta comunidad está librando una batalla con la empresa estadounidense Seabord Corporation. Los reclamos que desde hace un año efectúan sus miembros son respondidos con golpes y amenazas de parte de agentes de la seguridad privada de la empresa, quienes destruyeron los puentes de acceso a las 5000 hectáreas que la comunidad reclama en el paraje La Loma. En virtud de la gravedad de estos hechos, la Comisión de Población de la Cámara de Diputados de la Nación citó el 24 de agosto de 2004 a funcionarios del gobierno salteño para que dieran explicaciones ante las denuncias presentadas por las comunidades El Tabacal, Río Blanco Banda Sur y Río Blanco Banda Norte, también conocida como Comunidad Kolla Guaraní de Orán. Esta última, con una superficie de 300 hectáreas, mantiene un conflicto con otra empresa llamada Río Zenta SRL, quien sería subsidiaria del Ingenio El Tabacalimer.112 c) Comunidad Wichi Hoktek T´oi La comunidad Wichi Hoktek T´oi sufre la devastación del monte que un particular compró, a pesar de que la comunidad vive allí dentro. El caso llegó a la Justicia como “Comunidad Indígena Hoktek T´Oi Pueblo Wichi c/ Secretaría de Medio ambiente y desarrollo Sustentable s/Amparo- recurso de apelación”.113 La Corte Suprema de Justicia de la Nación reiteró su criterio en cuanto a los derechos de los pueblos indígenas “la participación en la gestión vinculada a sus recursos naturales y los demás intereses que los afecten están asegurados por la Constitución Nacional”.114 Pese a existir esta resolución de la Corte Suprema Federal y una Ley de expropiación nacional, aún la comunidad no posee los títulos sobre esas tierras.115
111 Participaron representantes del gobierno nacional y de la provincia de Salta. Viajaron especialmente a Buenos Aires nueve caciques de distintas comunidades indígenas agrupadas en la asociación Lhaka Honhat, acompañados por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Por la CIDH asistió el comisionado a cargo de los casos de la Argentina, Florentín Meléndez, el secretario ejecutivo Santiago Cantón y dos abogados de la CIDH. 112 Zimerman, Silvina, Carrasco Morita y Cerdeiro, Julia, ‘Identidad cultural y democracia: el reclamo desoído de los pueblos indígenas’, en Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) Los Derechos Humanos en Argentina. Informe 2004 (Buenos Aires: Siglo XXI. Editores, diciembre 2004). 113 CSJN, Comunidad Indígena Hoktek T’Oi Pueblo Wichi c/ Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable s/ amparorecurso de apelación (8 de septiembre de 2003), www.csjn.gov.ar 114 Ib., Cconsiderando Nº 8. 115 Caso denunciado: Daneri, Jorge Oscar. ‘Conflictos sociales y políticos en torno al uso y la protección de los recursos naturales’, en Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Informe Anual de Derechos Humanos (Buenos Aires, Siglo XXI Editores, diciembre de 2001).
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Reunión de COHRE con vecinos
6
de Villa La Dulce - Provincia de Buenos Aires
Co n cl usi o n es y Recomendaciones 6.1 Concl usi o n es 6.1.1 Sobre el derecho a la vivienda y la tierra urbana a) En lo que respecta a la legislación La Argentina todavía no tiene una ley que establezca con claridad el alcance y los contenidos del derecho a la vivienda a nivel federal o provincial. Es notable que la mayoría de la legislación al respecto ha sido dictada bajo dictaduras militares. El Parlamento aún no ha hecho una adaptación de estas normas a los estándares establecidos en la legislación internacional de derechos humanos. El país carece de leyes e instrumentos que obliguen a los propietarios privados el cumplimiento de la función social de la propiedad, con el objetivo de darle un uso social, ambiental, económico, histórico y/o cultural en los casos de no-edificación, no-utilización o subutilización. Por el contrario, todos los programas implementados a nivel nacional, provincial y local, las políticas impositivas y las normas sobre el uso del suelo, fueron creadas desde una concepción que protege al derecho a la propiedad privada absoluta propia del Código Napoleónico del siglo XIX, aunque no utilizada o subutilizada. Por dar un ejemplo, el déficit habitacional en la ciudad de Buenos Aires está estimado en 120 mil viviendas, mientras en esta misma ciudad existen 100 mil departamentos vacíos. b) En lo que respecta a los desalojos Si bien este informe no incluyó un análisis de los desalojos, COHRE realiza desde hace tres años un relevamiento mensual de desalojos forzosos en toda América Latina. Se ha consta-
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tado el aumento de desalojos masivos especialmente en la ciudad de Buenos Aires. Y es alarmante su número entre las familias pobres afectadas, sin que el Estado asuma su obligación de facilitarles el acceso a una vivienda adecuada Por otra parte, pese a que la Constitución Argentina ha incorporado con rango constitucional el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, la mayoría de los jueces no considera los estándares de Naciones Unidas en materia de desalojos forzosos para garantizar el derecho a la vivienda en los numerosos procesos judiciales que se resuelven día a día. La única excepción son algunos casos en los Tribunales Contencioso Administrativos y Tributarios de la Ciudad de Buenos Aires, y el fallo recaído en el caso del asentamiento Bermejo, resuelto por el Juzgado Criminal y Correccional Federal Nº 11 de la Capital Federal. Las leyes de procedimientos se han modificado en dirección a criminalizar las situaciones de pobreza al agravar las penas frente al delito de usurpación y al acelerar los procesos de desalojo sin intervención de los demandados, como sucede con la modificación del artículo 680 y 684 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, y con varios códigos provinciales que siguieron el mismo criterio. En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, es preocupante el veto del Jefe de Gobierno a la ley que suspendió los desalojos. Esto significa que el gobierno local insiste en ejercer su poder de policía para desalojar inquilinos, beneficiarios de programas de vivienda social. c) En lo que respecta a los procesos de regularización y urbanización de asentamientos informales y villas A pesar de que desde hace 15 años existen diferentes programas de regularización de las tierras fiscales urbanas del Gobierno nacional (Programa Arraigo) en las provincias y municipios, la mayoría de las familias pobres que las habitan aun no ha podido obtener un título que les dé seguridad jurídica sobre la posesión. No se ha logrado superar el 27% de escrituración de los asentamientos precarios en las tierras fiscales nacionales, lo que implica una grave violación al derecho a la vivienda adecuada, protegido en el art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, y la Observación General Nº 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU. En la Argentina hay una ausencia de políticas urbanas que piensen la ciudad en forma integral y consideren la integración de los asentamientos informales de baja renta a las ciudades, como una política de desarrollo urbano que toma en cuenta la realidad y la responsabilidad del Estado en la promoción de políticas del derecho a la vivienda. Observamos con preocupación el atraso en los procesos de urbanización de las villas de emergencia, implementados sin coordinación con los programas de titulación, lo que resulta en la permanencia de la situación de precariedad jurídica y urbana en las zonas carentes. Existen leyes provinciales que cedieron la titularidad de los terrenos a los Municipios para que ellos avanzaran en la titulación de sus ocupantes, que no se ha llevado a la práctica. En la provincia de Buenos Aires, pese a que existen leyes de expropiación que procuraron frenar los desalojos de asentamientos sobre tierras privadas, el Gobierno de la Provincia no ha avanzado en hacer efectiva la expropiación de dichas tierras. Existen aproximadamente unas 120 leyes de expropiación sin efectivizar.
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Hay casos emblemáticos como el de la villa La Cava que muestran la ineficacia de las políticas de regularización. Entre las razones que se pueden atribuir está que la voluntad del poder público respecto de la regularización de la tenencia de la tierra de La Cava siempre fue divergente. En ninguno de los dos planes formulados para el barrio se tuvo en cuenta seriamente la participación de los vecinos en el diseño y control de cumplimiento de los mismos, ninguna de las propuestas contempló un enfoque integral del problema, devolviendo a los ciudadanos pobres los problemas no resueltos en el ámbito gubernamental. Esto se debe al hecho de que siempre ha existido una fuerte presión del sector inmobiliario especulativo, que tiene fuertes intereses en el área y que ha encontrado fácilmente aliados en el gobierno municipal, con la tolerancia de los gobiernos provincial y nacional. d) En lo que respeta a los programas de vivienda Existe una gran dispersión de programas sociales en implementación. La emergencia se transforma en política permanente, tal como sucede con el programa de alquiler de cuartos en hoteles: cumplido los plazos de ocupación y sin una solución definitiva, los afectados están nuevamente en una situación de desamparo. Las leyes sobre edificación y uso del suelo urbano en el área metropolitana de Buenos Aires no consideran a la ciudad real, y no integran las villas precarias (la ciudad marginal) al régimen y a los derechos urbanos. Si bien se valora el esfuerzo del Gobierno nacional en el lanzamiento de nuevos planes de vivienda, con una cantidad de inversiones considerables. Sólo para el Programa Techo y Trabajo se invertirán 3.800 millones de pesos, de acuerdo a datos del Ministerio de Planificación. Pero todavía el Gobierno puede enfrentar dificultades en la ejecución, por falta de regularización de las tierras donde se pretenden construir las viviendas y por la poca participación que tienen los destinatarios de los programas y sus asociaciones. Los programas habitacionales no consideran la participación de los distintos agentes que construyen, habitan y utilizan la ciudad, ni a las personas afectadas por las políticas en su control y ejecución. Esto sucede, por ejemplo, en villa La Cava, donde permanentemente se hacen anuncios sin escuchar la voz de los vecinos. e) En cuanto al acceso a los servicios públicos El proceso de privatización de las empresas de servicios públicos no fue acompañado de un marco regulatório que garantice el acceso a los servicios básicos y a las tarifas sociales para los sectores de menores ingresos. 6.1.2 Sobre el derecho al territorio de las comunidades indígenas El Gobierno carece de información acerca de la cantidad de personas y pueblos indígenas que habitan en el país, y sobre la cantidad y ubicación de los territorios que por derechos ancestrales les pertenecen. Es muy difícil que sin un diagnóstico preciso se puedan formular políticas adecuadas para avanzar en los procesos de titulación colectiva de las comunidades. Preocupa la cantidad de desalojos de comunidades indígenas, pese a la existencia de normas nacionales y provinciales que protegen los derechos preexistentes a la propiedad colectiva de las tierras aborígenes, tanto en el noreste como en el noroeste del país.
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Existe una fuerte reticencia de muchos gobiernos provinciales a avanzar en los procesos de titulación de las tierras en forma colectiva. En algunas provincias directamente no existen procedimientos. En otras, existen políticas que impulsan la titulación individual, en abierto desconocimiento del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). No hay un procedimiento que determine los pasos a seguir para la titulación de las tierras de las comunidades indígenas, garantice la gratuidad de los trabajos técnicos de demarcación y amojonamiento, ni remedios judiciales frente al incumplimiento. Entre 1996 y 2004 sólo tres provincias han firmado convenios con el Gobierno Nacional para avanzar en los procesos de titulación de tierras. Sin embargo, hay pruebas de casos de omisión como el acontecido en la Provincia de Jujuy, que suscribió convenios por más de 1.500.000 pesos en 1995 y 2000 y recién ha titulado apenas tres territorios de las comunidades, de los más de 180 que se reclaman. Tanto a nivel nacional como en algunas provincias, por ejemplo en Salta, no existen ámbitos institucionalizados de participación y representación de los pueblos indígenas, para que puedan monitorear la implementación de los programas y participar en la elaboración de nuevas propuestas. Destacamos positivamente el proyecto de ley elaborado por las diputadas Barbagelata y Maffei, que tramita en el Congreso Nacional, en cuanto procura establecer un procedimiento de titulación colectiva de las tierras, como por la previsión que suspende por cinco años los desalojos de las comunidades indígenas. Los pueblos originarios de la Argentina no han recibido participación en las ganancias de las empresas que explotan los recursos naturales en sus territorios. Por el contrario, padecen la agresión a su hábitat natural, la contaminación del agua y el desplazamiento forzado por la degradación del medio ambiente o la invasión de sus tierras. Se registran casos extremos como el sucedido en Río Blanco (Salta), donde el gobierno provincial vendió una reserva de las comunidades indígenas a un grupo privado para su explotación. No existe una política a nivel nacional o provincial para avanzar en la desapropiación de tierras privadas sobre las cuales los pueblos originarios tienen derechos y están asentados desde tiempos ancestrales.
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6.2 Reco m e n da ci o n es 6.2.1 Sobre el derecho a la vivienda y a la tierra urbana a) En lo que respecta a la legislación Se deben dictar normas en el nivel federal que respetando la autonomía de los municipios, establezcan un marco jurídico mínimo que proteja el derecho a la tierra y a la vivienda en el ámbito de la ciudad. Es necesario se provean instrumentos jurídicos que faciliten la regularización y urbanización de barrios informales, y que establezcan el derecho subjetivo de exigir ante los Tribunales la implementación de estas herramientas. Esas normas deberán ser reglamentadas en detalle en el ámbito municipal, garantizando la participación de la sociedad civil y, especialmente, de la población que vive en los barrios irregulares, conforme lo establecido por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU en su Observación General nº 4. Es necesario promover la creación de instrumentos que obliguen a los propietarios privados al cumplimiento de la función social de la propiedad, con el objetivo de emplearse en un uso habitacional-social, ambiental, económico, histórico y/o cultural en los casos de no-edificación, no-utilización o subutilización. b) En lo que respecta a los desalojos El Gobierno federal debe promover una reforma legal que incorpore los estándares de Naciones Unidas en materia de desalojos forzosos (Observación General nº 7 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales) al Código de Procedimientos Civil y Comercial, y en el Código de Procedimiento Penal. Las políticas gubernamentales deben garantizar el acceso a una vivienda digna a la población de baja renta. En aquellos casos en que el desalojo es inevitable, deben garantizar el adecuado reasentamiento en un local cercano de la ocupación original, con acceso a servicios públicos y equipamientos sociales. c) En lo que respecta a los procesos de regularización y urbanización de asentamientos informales y villas Se recomienda acelerar los procesos de regularización de las tierras fiscales urbanas del Gobierno Nacional (Programa Arraigo) en las provincias y municipios. Es necesario promocionar diálogos con ellos sobre políticas urbanas. Éstas deberían pensar la ciudad en forma integral y considerar la integración de los asentamientos informales de bajos ingresos al proceso de desarrollo urbano, mediante la aplicación de instrumentos y políticas que tengan en cuenta la realidad y la responsabilidad del Estado en la promoción de políticas de derecho a la vivienda y democratización del acceso a la tierra urbana. Es fundamental implementar mecanismos procesales para que los residentes en asentamientos precarios y villas puedan reclamar judicialmente el derecho a la regularización de las áreas donde viven.
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Finalmente se deben crear otros instrumentos en un tiempo más breve y favorecer la disminución de los costos en los procesos de usucapión, adecuándolos a la realidad urbana actual. d) En lo que respecta a los programas de vivienda Se recomienda una mejor articulación de los programas de vivienda tanto entre los órganos del Gobierno Federal como en su relación con las provincias y municipios. Es necesaria la formulación de políticas unificadas para el área metropolitana de Buenos Aires, que eviten la segregación de las personas de bajos ingresos. Además, los programas de vivienda deben incluir la implementación de proyectos de generación de empleo y renta para garantizar la permanencia de la población beneficiaria en las áreas regularizadas y/o en las viviendas producidas por el poder público y así garantizar la sustentabilidad de esos programas. El Gobierno debe formular una política de democratización del acceso al suelo urbano e intervención del Estado en la reglamentación del uso y ocupación de la propiedad privada, para frenar procesos especulativos que imposibilitan el acceso a la vivienda a los sectores más empobrecidos de la Argentina. Se recomienda que el Gobierno garantice la participación de los beneficiarios y de las personas afectadas por las violaciones del derecho a la vivienda en las diversas modalidades de programas y proyectos de planeamiento y gestión urbanos, en el diseño y monitoreo de los programas de construcción de viviendas, de regularización y urbanización de asentamientos informales. e) En lo que respecto al acceso a los servicios públicos El Gobierno debe promover un marco regulatório de los servicios públicos, que garantice tarifas diferenciadas, adecuadas al ingreso de los sectores de menores recursos. También debe implementar acciones de urbanización de asentamientos informales y precarios de bajos ingresos, en conjunto con los procesos de titulación de tierras. 6.2.2 Sobre el derecho al territorio de las comunidades indígenas El Gobierno Nacional debe proveerse de información adecuada acerca de la cantidad y ubicación de los territorios que por derechos ancestrales pertenecen a las comunidades indígenas, de modo tal de poder impulsar políticas adecuadas para avanzar en los procesos de titulación colectiva de las comunidades, con base en el Convenio 169 de la OIT y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Asimismo, se deben determinar los principales obstáculos, a fin de poder formular propuestas de solución para avanzar en el atraso de una década de titulación colectiva de los territorios de los pueblos originarios. El Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales deben adoptar medidas que garanticen la suspensión o solución negociada de todos los desalojos de comunidades indígenas. Y establecer normas y procedimientos con debidas garantías, que posibiliten en un plazo razonable la titulación de la propiedad colectiva de todas las comunidades.
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Los gobiernos provinciales deben avanzar en los procesos de titulación de las tierras en forma colectiva, procurando no impulsar enfrentamientos entre la población criolla y las comunidades aborígenes, adecuando sus normas provinciales al Convenio Nº 169 de la OIT. El Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales deben adoptar medidas para garantizar la participación democrática, de acuerdo al criterio de auto-reconocimiento, de todos los pueblos y comunidades indígenas en los ámbitos institucionales donde se formulan y ejecutan las políticas que los involucran. Además, a fin de evitar el uso irregular de los recursos financieros que llegan a las provincias por medio de convenios para titulación de tierras, es necesario garantizar la participación de los pueblos indígenas en la definición y aplicación de estos recursos, pues que son los mejores conocedores de sus necesidades. El Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales deben adoptar normas y políticas que garanticen la participación de las comunidades indígenas en las ganancias de las empresas públicas y privadas que explotan recursos naturales, y evitar que ellas agredan el hábitat natural de las comunidades, contaminen el agua y el suelo, cometan agresiones y amenazas contra las comunidades indígenas. Se debe establecer una política a nivel nacional o provincial y la destinación de recursos que posibiliten la desapropiación de tierras privadas sobre las cuales los pueblos originarios de la Argentina tienen derechos y están asentados desde tiempos inmemoriales.
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A N E X OS ANEXO I
El Caso De Villa La Cava (Gran Buenos Aires) 116 Introducci ó n La villa de emergencia La Cava,117 se localiza en el partido de Beccar, Municipio de San Isidro. Esta localidad, forma parte del Gran Buenos Aires.118 Se encuentra a unos 25 kilómetros del centro de la Capital Federal. El Municipio tiene una extensión de 48 km2 y una población de alrededor de 300 mil habitantes, lo que representa una densidad de 6.250 hab./km 2. Sus características lo ubican como eminentemente residencial, aunque presenta zonas industriales en disminución. El barrio no está urbanizado en toda su extensión, apenas hay dos calles abiertas; posee redes de servicio público muy limitadas de agua potable y electricidad; no dispone de desagües de alcantarillado ni pluviales. Tal situación afecta los derechos a la salud (falta de condiciones de higiene y saneamiento, imposibilidad del ingreso de ambulancias, entre otras), el ambiente sano, y la seguridad (imposibilidad del ingreso de medios policiales, bomberos). La ocupación del territorio del barrio se produce bajo la autorización de la Empresa Estatal de Agua y Saneamiento Obras Sanitarias de la Nación (OSN) quien permite que de obreros perforadores que la empresa traía del interior del país asentarse en el lugar Estos obreros se desplazaban con su familia y pertenencias, siendo en un primer momento, una población itinerante, según las necesidades de la Empresa, para luego asentarse definitivamente en el predio mencionado.119
116 Este trabajo es una síntesis del artículo “El Caso Villa La Cava” de Sebastián Tedeschi, en “Compilación Regularización de Asentamientos Informales en América Latina” publicación en imprenta del Lincoln Institute of Land Police. 117 Se conoce con el nombre de “villas de emergencia” a asentamientos precarios instalados en tierras ocupadas irregularmente, fiscales o privadas, con construcciones de muy baja calidad, lotes irregulares, carencia de servicios públicos y equipamiento comunitario. 118 El Conurbano bonaerense es la región compuesta por 24 municipios que rodean la Ciudad de Buenos Aires en un radio de 50 kilómetros aproximadamente. Lo integran los municipios de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Martín, San Miguel, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López. En este área vive aproximadamente el 30 por ciento de la población del país. 119 Zapiola, Antonia. Historia de Villa La Cava. Documento de Trabajo del Proyecto “La Cava de Villa a Barrio” de la Asociación para el apoyo a Comunidades (APAC).
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Tabla A
La Cava. Datos de Población SECTOR
SUPERFICIE (hectáreas)
TOTAL HABITANTES
DENSIDAD (hab/ha.)
20 de Junio
2,78
1788
521,28
20 de Junio (parte privada)
0,65
2847
465,95
La Cava Grande
6,11
–
–
La Montaña
3,50
1344
384,00
La Isla
2,23
718
321,97
Quinta del Niño
3,85
1856
482,07
TOTAL (BRUTO)
19,12
8553
447,00
TOTAL (NETO)
15,77
8553
542,35
CANTIDAD DE HABITANTES
CANTIDAD DE VIVIENDAS
PROMEDIO (hab. / vivienda)
8553
1854
4,6
Fuente: Asociación para el Apoyo a Comunidades (APAC), en base a Censo Nacional 2001.
I.1 Los f r ust rad os pla n es d e Vi vi e n da I.1.1 El plan de Renovación Urbana del Barrio La Cava En 1984 el Gobierno Nacional (Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental (SVOA) del Gobierno Nacional–dependiente del entonces Ministerio de Salud y Acción Social)– convino con el Gobierno Provincial (Instituto de la Vivienda) la realización de un estudio para la implementación de un plan de vivienda para villa La Cava. Para ello, en primer lugar, se firmo un contrato para el financiamiento de un equipo técnico que diseñó el proyecto mediante el cual el Gobierno Federal pagó la suma de pesos argentinos $a. 3.631.664.120 El resultado de este proceso fue la creación del Programa de Renovación Urbana del Barrio La Cava121, para ser desarrollado en seis etapas sucesivas y continuas de construcción de viviendas de interés social. El plan contemplaba la construcción de viviendas de todos los habitantes y la urbanización de todo el predio en dónde estaba asentada la villa que fuera de propiedad pública. Un presupuesto adjunto contemplaba financiamiento para el sistemas de abastecimiento de agua, de desagües de alcantarillado, la red eléctrica, alumbrado público, provisión de gas, red vehicular y desagües pluviales.122 Las tres primeras etapas del plan se circunscribieron a los terrenos ubicados hacia el Este de la Avenida Rolón, entre las calles Tomkinson e Intendente Neyer de Beccar, San Isidro123 y las
120 Ver Expediente 1.693 (1984) y Resolución Nº 795 (1984) de la Secretaria de Vivienda y Ordenamiento Urbano (SVOA). 121 Ver Resolución SVOA Nº 795 (1984)y sus sucesivas recaídas en el expediente 1.693 (1984)–anexo VII-, y expedientes IVBA 24166540/83, 2416-6540/84, 2416-6885/84, 2416-5582/84 y 2416-1951/86). 122 Conforme surge. de la Resolución SVOA nº 549/91 Anexo 1ro. 123 Identificados con la Nomenclatura Catastral: C. VIII; S. E; Fr. IV; Parcelas 6a y 7a y Fr. VI; Parcelas 1, 2 y 3.
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restantes tres etapas estaban destinadas a ser realizadas en los predios ubicados al oeste de la Avenida Rolón124, donde actualmente está asentada el 90 por ciento de la Villa La Cava.125 La utilización de terrenos suplementarios se explica debido al gran hacinamiento en que vivían y viven aún hoy los vecinos y en que una porción importante de las tierras se inunda frecuentemente, como consecuencia de la depresión del terreno y errores en el diseño de las pocas obras de desagüe pluvial que hay en el barrio.126 En este predio el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires comenzó a implementar un plan de vivienda, del cual sólo se ejecutó la primera etapa. En ésta se construyeron viviendas para unas 280 familias de la Villa La Cava (originariamente eran 276, pero luego se agregaron 4 más). Las viviendas se entregaron en 1989, pero las familias todavía hoy no cuentan con los títulos de propiedad.127 Las familias del Barrio no participaron en ninguna instancia del diseño de las unidades habitacionales, ni se les consultó para conocer sus necesidades o preocupaciones.128 Para iniciar la segunda etapa, el Gobierno Federal transfirió las tierras correspondientes IVBA que estaban ocupadas ilegítimamente por dos entidades (Agrupación Tradicional Argentina El Lazo y el Club Hípico del Norte). A fin de posibilitar la escrituración, el IVBA decidió asumir a su cargo las deudas existentes en concepto de servicios vencidos de Obras Sanitarias de la Nación y Municipalidad devengadas por los terrenos en cuestión.129 Sin embargo, cuando la segunda etapa del plan ya se encontraba en marcha130 –incluso con la licitación para la construcción de 194 viviendas adjudicadas a una empresa constructora– el proyecto se detuvo porque requerían resolver dos juicios de desalojo que el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires había iniciado en 1991 en contra de la Agrupación Tradicional Argentina El Lazo y contra Club Hípico del Norte.131 El plan de viviendas se paralizo frente a la resistencia de las instituciones a desocupar los terrenos destinados al plan (parcelas 6a y 7a de la Fracción IV). Precisamente sobre estos terrenos se construiría el segundo y tercer tramo del plan.
124 Identificado con la Nomenclatura catastral (C. VII; S. B; Fr. II. Parcelas 1a, 1c, 2, 3, 4, 25c y 27). 125 El diez por ciento restante corresponde al Sector 20 de junio. 126 Zapiola Ezequiel y Patricio Ezcurra. Informe sobre aspectos físicos de Villa La Cava. Documento de trabajo del proyecto “La Cava de Villa a Barrio” de APAC. Agosto de 2003. 127 Según relata Antonia Zapiola en la obra citada, las viviendas construidas consistieron en duplex de 2, 3 y 4 dormitorios, en planta baja y primer piso los departamentos grandes y en segundo y tercer piso los departamentos de dos dormitorios, contaban con todos los servicios de infraestructura necesarios y alto grado de terminación y se adjudicaron según el número de integrantes de cada grupo familiar. 128 Id. 129 Ver al respecto la resolución nº 2859 de fecha 18 de diciembre de 1990 del IVBA, citada en la escritura de fecha 18 de abril de 1991. 130 Ver la aprobación de la solicitud de financiamiento para la realización de la segunda etapa del “Programa de Renovación Urbana del Barrio La Cava” por un total de 21.548.288.310 Australes para construcción de viviendas, 1.113.276.127 Australes para realización de obras de infraestructura, y 792.613.287 Australes para nexo de agua potable, desagües cloacales, electricidad y alumbrado público (Artículo 1º y anexo I de la resolución 549/91 de la SVOA de fecha 15 de noviembre de 1991. 131 La preadjudicación de la segunda etapa del “Programa de Renovación Urbana del Barrio La Cava” se hizo a favor de la empresa Dalla Marta y Galli S.A., para la construcción de 194 viviendas (conforme lo. manifestación de los abogados de la Fiscalía de Estado de la Provincia de Buenos Aires en las demandas de desalojo obrantes en los expedientes “Instituto de la Vivienda c/ Club Hípico del Norte s/ desalojo”, Expte. 24.247; e “Instituto de la Vivienda c/ Agrupación Tradicional ‘El Lazo’ s/ desalojo”, Expte. 24.248, que tramitan por ante el Juzgado en lo Civil y Comercial de Primera Instancia Nº 9, Secretaria nº 10, del Departamento Judicial de San Isidro, Pcia. de Buenos Aires, y resolución 549/91 de la SVOA de fecha 15 de noviembre de 1991.
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Los juicios de desalojo tuvieron una Sentencia favorable al Gobierno provincial,132 sin embargo, los efectos de esta sentencia fueron suspendidos, sine die, por pedido de las partes.133 Dicha suspensión quedó supeditada a que las entidades demandadas pagaran el precio que el IVBA debería desembolsar para adquirir otro predio a 400 metros de los reclamados.134 Sólo en dicho caso, la provincia le enajenaría a dichas entidades los terrenos ilegalmente ocupados. Esta cláusula era de cumplimiento imposible,135 ya que los terrenos en cuestión eran propiedad del Gobierno Federal y ya habían sido puestos en disponibilidad seis meses antes mediante el Programa Arraigo, para ser vendidos a precio subsidiado a los propios vecinos del Barrio La Cava.136 Hoy luego de trece años de celebrado dicho pre-acuerdo, tanto el IVBA como las entidades que ocupan ilegalmente los terrenos no han realizado acto alguno tendiente a instrumentar las obligaciones asumidas en dicha ocasión, por lo que el único efecto real del convenio ha sido suspender los efectos de las sentencias que ordenaban el lanzamiento. Por el contrario, no se ha efectuado enajenación alguna, y el plan quedo suspendido ipso facto y se ha paralizado completamente el plan de vivienda del IVBA.
I.2 El Pro g ra ma A R R A I G O Villa La Cava entró en los alcances del Programa ARRAIGO y la Mutual de Tierras y Vivienda “La Cava” Lda.137 Compró las tierras ocupadas del Barrio “La Cava” al Programa Arraigo.138 En diciembre de 1992, el Estado Federal y la Asociación Mutual de Tierras y Viviendas de La Cava, firmaron un Boleto de compraventa por medio del cual se transfirieron a la mutual los inmuebles. 132 Ver autos “Instituto de la Vivienda c/ Club Hípico del Norte s/ desalojo”, Expte. 24.247, donde la juez interviniente declaró que “la actora ya construyó alrededor de 280 viviendas en parte de las tierras adquiridas según escritura de fojas 79/85, entre las que se halla el terreno ocupado por la demandada. También está admitido que se ha encarado la erradicación de La Cava y para continuar ese plan, se construirá no sólo en los terrenos ocupados por el club sino también en restantes parcelas del bien, ocupadas por otros”. Posteriormente, para desestimar el planteo argüido por la demandada de abuso de derecho, la magistrada afirmó que “... no hay sorpresa ni abuso en el reclamo (...) máximo cuando el objetivo final es la construcción de viviendas para erradicar una villa de emergencia”. 133 De acuerdo con el pre-acuerdo judicial celebrado el 05 de junio de 1992 entre la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires –a cargo del IVBA-, el Club Hípico del Norte y la Agrupación Tradicional Argentina El Lazo (ver anexo X). Este preacuerdo no fue homologado en sede judicial, y sólo fue agregado al expediente. 134 Ubicado en la localidad de Beccar, Provincia de Buenos Aires, identificado catastralmente como Circ. VIII Sección E Parcela 3ª (cláusulas 2ª y 4ª) denominado popularmente “Los Caños”. Años más tarde en 1986 se construyó un plan de viviendas para XX familias que explicaremos más adelante bajo el título ¨El Barrio Angelita¨. 135 Las condiciones establecidas en las cláusulas 2ª y 4ª del preacuerdo, indispensables para que la provincia pudiera transferir el dominio de los predios en cuestión, eran de imposible cumplimiento, ya que seis meses antes de la celebración del mencionado pre-acuerdo ese inmueble ya había sido afectado al Programa Arraigo que implementa el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (Anexo I del decreto 156/92 del 20 de enero de 1992, publicado en el BO el 29-01-92. Años más tarde por un acuerdo del Programa Arraigo con la Provincia de Buenos Aires se instrumentó un plan de vivienda en este predio (Barrio Angelita). 136 (Anexo I del decreto 156/92 del 20 de enero de 1992, publicado en el BO el 29-01-92, 137 El Decreto 156/92 menciona dentro de los terrenos a transferir a sus ocupantes los ubicados dentro del perímetro delimitado por las calles Tomkinson, Rolón, Intendente Neyer y Hudson. La nomenclatura catastral de este predio es la siguiente: Circunscripción VII; Sección B; Fracción II - Parcelas 1a / 1c / 2 / 3 / 4 / 25c y 27. 138 El precio de venta fue de 750 mil dólares norteamericanos. Sin embargo, solo se abonaron 225 mil dólares norteamericanos a través de un subsidio que entregó a la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación y el resto más los intereses, se acumularon como deuda que nunca fue saldada. Esto quiere decir que el Gobierno Federal se pagó a si mismo por segunda vez. La mutual de vecinos no pagaba las cuotas y usaba el dinero para hacer actividad política en el barrio a favor del partido que ocupaba el gobierno federal.
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Con la excusa del atraso en los pagos de la Mutual al Gobierno Federal, el Municipio de San Isidro comenzó a desarrollar una serie de medidas tendientes a adquirir las tierras de la Villa. El 28 de abril de 2000 se celebra un Acuerdo entre el Programa Arraigo, la Mutual y la Municipalidad de San Isidro en el cual la Municipalidad se comprometió a realizar las obras de apertura de vías públicas, así como también a confeccionar, tramitar, visar y lograr la aprobación final de los Planos de Mensura y Subdivisión tendientes a la determinación de las áreas destinadas a las calles públicas, espacios verdes y reservas de uso comunitario. El 30 de noviembre del mismo año la Mutual cedió a la Municipalidad de San Isidro todos los derechos, acciones y obligaciones que pudieren corresponderle con relación al boleto de compraventa celebrado con el Programa Arraigo, quien prestó conformidad con dicha cesión.139 Finalmente el 17 de septiembre de 2001 se celebró el contrato de compraventa de inmuebles y escrituración entre la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales “Programa Arraigo” y la Municipalidad de San Isidro. En dicha ocasión la Escribana autorizante hizo constar la existencia de una condición en el boleto de compra-venta original entre el Programa Arraigo y la Mutual, y transcribió la cláusula quinta de dicho boleto, donde consta que es condición esencial del mismo que los inmuebles se destinen a la construcción de viviendas para sus adjudicatarios. De ese modo, el Municipio quedó como propietario de las tierras, a un precio muy bajo, solo 550 mil dólares.140 Sin embargo, luego de obtenida la compra de las tierras, el Municipio nunca adoptó medida alguna tendiente a regularizar el barrio. Mientras tanto, ha abandonado toda obra de infraestructura y mantenimiento de los servicios básicos, para desalentar a que los vecinos continúen viviendo allí. A partir de 2003 y hasta fines de 2004, la situación se agravó ya que -en abierta contradicción a las obligaciones jurídicas asumidas- la Municipalidad de San Isidro anunció en varias oportunidades que iba a erradicar la villa, ofreciendo a los pobladores viviendas individuales en otras localidades o en otras provincias de Argentina. Esto produjo una serie de reclamos de la Comisión de Tierras del Barrio y el Centro Comunitario ProVivienda La Cava, con el acompañamiento de la Asociación para el Apoyo a Comunidades (APAC) y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).
139 En el contrato de cesión, la Municipalidad de San Isidro se obligó “a realizar acciones y gestiones para lograr, en forma directa, o por intermedio de terceros, que los ‘miembros de la mutual’ puedan concretar una solución habitacional” (cláusula tercera). En dicha ocasión, la Mutual manifestó que no se encontraba en condiciones económicas financieras de realizar las acciones necesarias para destinar los inmuebles adquiridos a la construcción de los inmuebles para los adjudicatarios. El acto se completó con la cesión del boleto de compraventa que fue ratificada por una Asamblea Extraordinaria de la Mutual, celebrada el 19 de enero de 2001. Por su parte, también fue ratificada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de San Isidro, el día 16 de febrero de 2001. En la exposición de motivos de la ordenanza respectiva, se expresó que “el único destino que puede dársele a las tierras adquiridas es el de brindar solución habitacional a sus actuales ocupantes, ya que esa fue condición de venta originaria y mantenida en la cesión”, y que “la Municipalidad se obliga a mantener sus Planes sociales en el asentamiento, y a reconocer el derecho de los actuales ocupantes para acceder a la vivienda”. 140 Es curioso que para realizar esta operación no se utilizaron los mecanismos habituales en una escrituración entre dos personas públicas, recurriéndose a un Escribano privado. Crece la sorpresa al saber que en una entrevista que tuve con las autoridades nacionales del Programa me indicaron que ellos no tenían copia de la Escritura de compraventa.
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I.3 La si tu a ci ó n a c tu al El 5 de enero de 2005 se firmó un convenio entre el Gobierno Federal y la Provincia de Buenos Aires que crea el Programa de Urbanización de Villas y prevé la construcción de 1.854 viviendas en Villa La Cava entre otros asentamientos Sin embargo, a la fecha de cierre de este escrito, el Municipio estaba haciendo fuertes presiones sobre el Gobierno Federal para frenar las licitaciones que permitirían iniciar las actividades de construcción. Es notable que ya se abrieron el 21 de marzo de 2005 los procesos de licitación para la construcción de viviendas, mejoramientos e infraestructura de todas las Villas de San Isidro mencionadas en el Convenio (Villa Uruguay, Bajo Boulogne, Covicom y Villa Cava Chica), mientras que sobre Villa La Cava aún no. Los vecinos patrocinados por el CELS han efectuado una serie de pedidos de información sobre los proyectos que tiene el gobierno Nacional y el Municipio, pero hasta el momento no han tenido respuesta.
I.4 Anál isis d e la ex p e r i e n cia Las distintas propuestas de regularización en el barrio nunca pudieron culminarse. Presentamos aquí algunas razones que imposibilitaron el efectivo cumplimiento del derecho a la vivienda de los pobladores de Villa La Cava. En primer lugar por razones políticas propias de la compleja organización institucional del país. La voluntad del poder público respecto de Villa La Cava siempre fue divergente. Por un lado, nunca coincidieron las propuestas del Gobierno Nacional, del gobierno provincial y del gobierno municipal. En 1991 coexisten los dos programas, y se da cierta competencia entre ellos, pero finalmente el segundo, con mayor voluntad política, logra desplazar al primero, desperdiciando todo el gasto de infraestructura y fondos disponibles que se hallaban disponibles para urbanizar el barrio. En segundo lugar los programas de vivienda o titulación propuestos para la Villa jamás han respetado los parámetros internacionales de derechos humanos relativos de derecho a la vivienda adecuada incorporados a la constitución. Ello, además de ser inconveniente por las consecuencias legales para el gobierno, ha sido una muestra de la parcialidad en la concepción de regularización que tuvieron los planes oficiales.141 O focalizaban en la construcción de la vivienda, sin considerar la seguridad de la tenencia de sus destinatarios, o pretendían transferir el titulo de dominio, pero sin condiciones de infraestructura urbana, y en todos los casos siempre sin participación de los vecinos.
141 El creciente desarrollo del derecho internacional está avanzando en un proceso de mayor responsabilización de los Estados respectos al incumplimiento de los tratados de Derechos Humanos. Así ya existen procedimientos de denuncias individuales ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dónde se han declarado admisibles casos vinculados a la violación del derecho a la vivienda. Por otra parte el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales y el Relator Especial de Derecho a la Vivienda de la ONU han efectuado severas recomendaciones a muchos Estados que violan al derecho a la vivienda, comprometiendo la Responsabilidad Internacional del Estado.
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Efectivamente, en tercer lugar, encontramos que en ninguno de los dos planes formulados para el barrio se ha teniendo en cuenta seriamente la participación de los vecinos en el diseño y control de cumplimiento de los planes. Jamás se ha consultado a los vecinos, y más bien tanto desde el gobierno federal, provincial y municipal se ha optado por trabajar con ‘punteros políticos” con la intención de obtener créditos políticos incrementados y tolerando situaciones de manipulación de los pobladores ansiosos de una solución a su problema de vivienda. Sin embargo, los vecinos organizados del barrio han mantenido, con altibajos durante los últimos veinte años, vivos sus reclamos para conseguir mejores viviendas y la urbanización del barrio. En los últimos tres años, a partir de un proyecto de movilización, educación popular y organización en relación con el derecho a la vivienda, realizado por la Organización NoGubernamental APAC con el apoyo del Centro de estudios Legales y Sociales los pobladores han establecido un diálogo permanente con el gobierno provincial y están planeando conjuntamente la apertura de algunas calles, y la construcción de algunas nuevas viviendas. También están en diálogo con las empresas de electricidad y agua para mejorar la provisión de servicios, sin obtener mejores resultados. Por el momento, el Municipio no se anima a insistir en sus propuestas de erradicarlos, pero intenta impedir que los vecinos avancen en su proyecto de urbanización. En cuarto lugar ninguna de las propuestas contempló un enfoque integral del problema, devolviendo a los vecinos pobres, los problemas no resueltos en el ámbito gubernamental. Si bien en el Programa de Renovación Urbana (1984) estaban contemplados los aspectos legales y urbanísticos. No se consideró la regularización social. De modo que hoy las pocas personas que viven en los departamentos construidos durante la primera etapa del plan, padecen de condiciones de vida muy similares a las de sus vecinos de la Villa. Por su parte, la regularización legal, a más de quince años de culminadas las obras, aún no llega, careciendo los habitantes de un título que garantice la seguridad de la tenencia. La amenaza de desalojo cuelga como espada de Damocles sobre la cabeza de los pobladores, que sólo pueden calmar su temor por las reiteradas promesas verbales de los funcionarios que no van a desalojarlos, pero sin un titulo jurídico formal que garantice su seguridad definitiva.
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ANEXO II
Aplicación Del Pacto Internacional De Los Derechos Económicos, Sociales Y Culturales - Observación General 4: El Derecho A Una Vivienda Adecuada (Párrafo 1 Del Artículo 11 Del Pacto) 6º Período De Sesiones, 1991
1. De conformidad con el párrafo 1 del artículo 11 del Pacto, los Estados partes “reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia”. Reconocido de este modo, el derecho humano a una vivienda adecuada tiene una importancia fundamental para el disfrute de todos los derechos económicos, sociales y culturales. 2. El Comité ha podido acumular gran cantidad de información sobre este derecho. Desde 1979, el Comité y sus predecesores han examinado 75 informes relativos al derecho a una vivienda adecuada. El Comité dedicó también un día de debate general a esa cuestión en sus períodos de sesiones tercero y cuarto. Además, el Comité tomó buena nota de la información obtenida en el Año Internacional de la Vivienda para las Personas sin Hogar (1987) y de la Estrategia Mundial de la Vivienda hasta el Año 2000, que hizo suya la Asamblea General. El Comité también ha examinado los informes pertinentes y otra documentación de la Comisión de Derechos Humanos y de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías. 3. Aun cuando existe una amplia variedad de instrumentos internacionales que abordan los diferentes aspectos del derecho a una vivienda adecuada, el párrafo 1 del artículo 11 del Pacto es la más amplia, y quizás la más importante, de todas las disposiciones pertinentes. 4. A pesar de que la comunidad internacional ha reafirmado con frecuencia la importancia del pleno respeto del derecho a una vivienda adecuada, sigue existiendo un abismo preocupante entre las normas fijadas en el párrafo 1 del artículo 11 del Pacto y la situación reinante en muchas regiones del mundo. Aunque esos problemas suelen ser especialmente graves en algunos países en desarrollo que enfrentan limitaciones graves de recursos y de otra índole, el Comité observa que existen también considerables problemas de falta de vivienda y de viviendas inadecuadas en algunas de las sociedades más desarrolladas económicamente. Las Naciones Unidas calculan que hay más de 100 millones de personas sin hogar y más de 1.000 millones alojadas en viviendas inadecuadas en todo el mundo. No existe indicación de que estén disminuyendo esas cifras. Parece evidente que ningún Estado parte está libre de problemas importantes de una clase u otra en relación con el derecho a la vivienda. 5. En algunos casos, los informes de los Estados partes examinados por el Comité reconocen y describen las dificultades para asegurar el derecho a una vivienda adecuada. Pero, en su mayoría, la información proporcionada ha sido insuficiente para que el Comité pueda obte-
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ner un cuadro adecuado de la situación que prevalece en el Estado de que se trata. Esta Observación General se orienta, pues, a determinar algunas de las principales cuestiones que el Comité considera importantes en relación con este derecho. 6. El derecho a una vivienda adecuada se aplica a todos. Aun cuando la referencia “para sí y su familia” supone actitudes preconcebidas en cuanto al papel de los sexos y a las estructuras y actividad económica que eran de aceptación común cuando se adoptó el Pacto en 1966, esa frase no se puede considerar hoy en el sentido de que impone una limitación de algún tipo sobre la aplicabilidad de ese derecho a las personas o los hogares en los que el cabeza de familia es una mujer o a cualesquiera otros grupos. Así, el concepto de “familia” debe entenderse en un sentido lato. Además, tanto las personas como las familias tienen derecho a una vivienda adecuada, independientemente de la edad, la situación económica, la afiliación de grupo o de otra índole, la posición social o de cualquier otro de esos factores. En particular, el disfrute de este derecho no debe estar sujeto, según el párrafo 2 del artículo 2 del Pacto, a ninguna forma de discriminación. 7. En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, “la dignidad inherente a la persona humana”, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término “vivienda” se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de la Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: “el concepto de “vivienda adecuada”... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”. 8. Así pues, el concepto de adecuación es particularmente significativo en relación con el derecho a la vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie de factores que hay que tener en cuenta al determinar si determinadas formas de vivienda se puede considerar que constituyen una “vivienda adecuada” a los efectos del Pacto. Aun cuando la adecuación viene determinada en parte por factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole, el Comité considera que, aun así, es posible identificar algunos aspectos de ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a estos efectos en cualquier contexto determinado. Entre esos aspectos figuran los siguientes:
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a) Seguridad jurídica de la tenencia La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados; b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia; c) Gastos soportables Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales; d) Habitabilidad Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas;
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e) Asequibilidad La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho; f) Lugar La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes; g) Adecuación cultural La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos. 9. Como se señaló anteriormente, el derecho a una vivienda adecuada no puede considerarse aisladamente de los demás derechos que figuran en los dos Pactos Internacionales y otros instrumentos internacionales aplicables. Ya se ha hecho referencia a este respecto al concepto de la dignidad humana y al principio de no discriminación. Además, el pleno disfrute de otros derechos tales como el derecho, a la libertad de expresión y de asociación (como para los inquilinos y otros grupos basados en la comunidad), de elegir la residencia, y de participar en la adopción de decisiones, son indispensables si se ha de realizar y mantener el derecho a una vivienda adecuada para todos los grupos de la sociedad. De manera semejante, el derecho a no ser sujeto a interferencia arbitraria o ilegal en la vida privada, la familia, el hogar o la correspondencia, constituye una dimensión muy importante al definir el derecho a una vivienda adecuada.
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10. Independientemente del estado de desarrollo de tal o cual país, hay ciertas medidas que deben tomarse inmediatamente. Como lo ha reconocido la Estrategia Mundial de la Vivienda y otros análisis internacionales, muchas de las medidas requeridas para promover el derecho a la vivienda requieren sólo la abstención del gobierno de ciertas prácticas y un compromiso para facilitar la autoayuda de los grupos afectados. En la medida en que tales medidas se considera que van más allá del máximo de recursos disponibles para el Estado parte, es adecuado que lo antes posible se haga una solicitud de cooperación internacional de conformidad con el párrafo 1 del artículo 11 y los artículos 22 y 23 del Pacto, y que se informe al Comité de ello. 11. Los Estados partes deben otorgar la debida prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables concediéndoles una atención especial. Las políticas y la legislación, en consecuencia, no deben ser destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas de los demás. El Comité tiene conciencia de que factores externos pueden afectar al derecho a una continua mejora de las condiciones de vida y que en muchos Estados partes las condiciones generales de vida se han deteriorado durante el decenio de 1980. Sin embargo, como lo señala el Comité en su Observación General Nº 2, a pesar de los problemas causados externamente, las obligaciones dimanantes del Pacto continúan aplicándose y son quizás más pertinentes durante tiempos de contracción económica. Por consiguiente, parece al Comité que un deterioro general en las condiciones de vida y vivienda, que sería directamente atribuible a las decisiones de política general y a las medidas legislativas de los Estados partes, y a falta de medidas compensatorias concomitantes, contradiría las obligaciones dimanantes del Pacto. 12. Si bien los medios más apropiados para lograr la plena realización del derecho a la vivienda adecuada variarán inevitablemente de un Estado parte a otro, el Pacto claramente requiere que cada Estado parte tome todas las medidas que sean necesarias con ese fin. Esto requerirá casi invariablemente la adopción de una estrategia nacional de vivienda que, como lo afirma la Estrategia Mundial de la Vivienda en su párrafo 32, “define los objetivos para el desarrollo de condiciones de vivienda, determina los recursos disponibles para lograr dichos objetivos y busca la forma más efectiva de utilizar dichos recursos, en función del costo, además de lo cual establece las responsabilidades y el calendario para la ejecución de las medidas necesarias”. Por razones de pertinencia y eficacia, así como para asegurar el respeto de los demás derechos humanos, tal estrategia deberá reflejar una consulta extensa con todas las personas afectadas y su participación, incluidas las personas que no tienen hogar, las que están alojadas inadecuadamente y sus representantes. Además, deben adoptarse medidas para asegurar la coordinación entre los ministerios y las autoridades regionales y locales con objeto de conciliar las políticas conexas (economía, agricultura, medio ambiente, energía, etc.) con las obligaciones dimanantes del artículo 11 del Pacto. 13. La vigilancia eficaz de la situación con respecto a la vivienda es otra obligación de efecto inmediato. Para que un Estado parte satisfaga sus obligaciones en virtud del párrafo 1 del artículo 11, debe demostrar, entre otras cosas, que ha tomado todas las medidas que son necesarias, sea solo o sobre la base de la cooperación internacional, para evaluar la importancia de la falta de hogares y la vivienda inadecuada dentro de su jurisdicción. A este respecto, las Directrices generales revisadas en materia de presentación de informes adoptadas por el Comité destacan la necesidad de “proporcionar información detallada sobre aquellos
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grupos de [la] sociedad que se encuentran en una situación vulnerable y desventajosa en materia de vivienda”. Incluyen, en particular, las personas sin hogar y sus familias, las alojadas inadecuadamente y las que no tienen acceso a instalaciones básicas, las que viven en asentamientos “ilegales”, las que están sujetas a desahucios forzados y los grupos de bajos ingresos. 14. Las medidas destinadas a satisfacer las obligaciones del Estado parte con respecto al derecho a una vivienda adecuada pueden consistir en una mezcla de medidas del sector público y privado que consideren apropiadas. Si bien en algunos Estados la financiación pública de la vivienda puede ser utilizada más útilmente en la construcción directa de nuevas viviendas, en la mayoría de los casos la experiencia ha demostrado la incapacidad de los gobiernos de satisfacer plenamente los déficit de la vivienda con la vivienda construida públicamente. La promoción por los Estados partes de “estrategias capaces”, combinada con un compromiso pleno a las obligaciones relativas al derecho a una vivienda adecuada, debe así alentarse. En esencia, la obligación consiste en demostrar que, en conjunto, las medidas que se están tomando son suficientes para realizar el derecho de cada individuo en el tiempo más breve posible de conformidad con el máximo de los recursos disponibles. 15. Muchas de las medidas que se requerirán implicarán asignaciones de recursos e iniciativas de política de especie general. Sin embargo, el papel de las medidas legislativas y administrativas oficiales no se debe subestimar en este contexto. La Estrategia Mundial de la Vivienda, en sus párrafos 66 y 67, ha destacado el tipo de medidas que pueden tomarse a este respecto y su importancia. 16. En algunos Estados, el derecho a la vivienda adecuada está consagrado en la constitución nacional. En tales casos, el Comité está interesado particularmente en conocer los aspectos jurídicos y los efectos concretos de tal enfoque. Desea, pues, ser informado en detalle de los casos específicos y otras circunstancias en que se ha revelado útil la aplicación de esas disposiciones constitucionales. 17. El Comité considera que muchos elementos componentes del derecho a la vivienda adecuada como que son por lo menos conformes con la disposición de recursos jurídicos internos. Según el sistema jurídico tales esferas incluyen, pero no están limitadas a: a) apelaciones jurídicas destinadas a evitar desahucios planeados o demoliciones mediante la emisión de mandatos de los tribunales; b) procedimientos jurídicos que buscan indemnización después de un desahucio ilegal; c) reclamaciones contra acciones ilegales realizadas o apoyadas por los propietarios (sean públicos o privados) en relación con los niveles de alquiler, mantenimiento de la vivienda y discriminación racial u otras formas de discriminación; d) denuncias de cualquier forma de discriminación en la asignación y disponibilidad de acceso a la vivienda; y e) reclamaciones contra los propietarios acerca de condiciones de viviendas insalubres o inadecuadas. En algunos sistemas jurídicos podría ser también adecuado estudiar la posibilidad de facilitar juicios en situaciones que implican niveles de gran aumento de personas sin hogar.
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18. A este respecto, el Comité considera que las instancias de desahucios forzados son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto y sólo podrían justificarse en las circunstancias más excepcionales y de conformidad con los principios pertinentes del derecho internacional. 19. Finalmente, el párrafo 1 del artículo 11 concluye con la obligación de los Estados partes a reconocer “la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. Tradicionalmente, menos del 5% de toda la asistencia internacional se ha dirigido hacia la vivienda o los asentamientos humanos y con frecuencia la manera en que se dispone esa financiación se dirige poco a las necesidades de vivienda de los grupos desventajados. Los Estados partes, tanto receptores como suministradores, deberían asegurar que una proporción sustancial de la financiación se consagre a crear condiciones que conduzcan a un número mayor de personas que adquieren vivienda adecuada. Las instituciones financieras internacionales que promueven medidas de ajuste estructural deberían asegurar que tales medidas no comprometen el disfrute del derecho a la vivienda adecuada. Cuando consideran la cooperación financiera internacional, los Estados partes deberían buscar indicar las esferas relativas al derecho a la vivienda adecuada en las que la financiación externa tendría el mayor efecto. Tales solicitudes deberían tener plenamente en cuenta las necesidades y opiniones de los grupos afectados.
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ANEXO III
Aplicación Del Pacto Internacional De Los Derechos Económicos, Sociales Y Culturales - Observación General 7: El Derecho A Una Vivienda Adecuada (Párrafo 1 Del Artículo 11 Del Pacto): Los Desalojos Forzosos, 16º Período De Sesiones, 1997. El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): los desalojos forzosos (16º período de sesiones, 1997) * 1. En su Observación general Nº 4 (1991) el Comité señaló que todas las personas deberían gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desalojo forzoso, el hostigamiento u otras amenazas. Llegó a la conclusión de que los desalojos forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto. Habiendo examinado un número considerable de informes sobre desalojos forzosos en los últimos años, incluso de casos en que se ha comprobado que los Estados Partes no cumplían sus obligaciones, el Comité está en condiciones de ofrecer nuevas aclaraciones sobre las consecuencias de esas prácticas para las obligaciones enunciadas en el Pacto. 2. La comunidad internacional reconoce desde hace mucho tiempo que la cuestión de los desalojos forzosos es grave. En 1976, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos señaló que debería prestarse especial atención a “iniciar operaciones importantes de evacuación sólo cuando las medidas de conservación y de rehabilitación no sean viables y se adopten medidas de reubicación” (1). En 1988, en la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000, aprobada por la Asamblea General en su resolución 43/181, se reconoció la “obligación fundamental [de los gobiernos] de proteger y mejorar las casas y los barrios en lugar de perjudicarlos o destruirlos” (2). En el Programa 21 se declaraba que “debería protegerse legalmente a la población contra el desalojo injusto de sus hogares o sus tierras” (3). En el Programa de Hábitat los gobiernos se comprometieron a “proteger a todas las personas contra los desalojos forzosos que sean contrarios a la ley, tomando en consideración los derechos humanos, y garantizar la protección y reparación judicial en esos casos; [y] cuando los desahucios sean inevitables tratar, según corresponda, de encontrar otras soluciones apropiadas” (4). La Comisión de Derechos Humanos también ha señalado que “la práctica de los desalojos forzosos constituye una violación grave de los derechos
* Figura en el documento E/1999/22, anexo IV. 1 2 3 4
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Informe de Hábitat: Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, Vancouver, 31 de mayo a 11 de junio de 1976 (A/CONF.70/15), cap. II, recomendación B.8, párr. c) ii). Informe de la Comisión de Asentamientos Humanos sobre la labor realizada en su 11º período de sesiones, adición (A/43/8/Add.1), párr. 13. Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Rio de Janeiro, 3 a 14 de junio de 1992, vol. I (A/CONF.151/26/Rev.1(vol. I)), anexo II, Programa 21, cap. 7, párr. 9 b). Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) (A/CONF.165/14), anexo II, Programa de Hábitat, párr. 40 n).
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humanos” (5). Sin embargo, aunque estas declaraciones son importantes, dejan pendiente una de las cuestiones más decisivas, a saber, determinar las circunstancias en que son admisibles los desalojos forzosos y enunciar las modalidades de protección que se necesitan para garantizar el respeto de las disposiciones pertinentes del Pacto. 3. El empleo de la expresión “desalojos forzosos” es en cierto modo problemático. Esta expresión pretende transmitir el sentido de arbitrariedad e ilegalidad. Sin embargo, para muchos observadores la referencia a los “desalojos forzosos” es una tautología, en tanto que otros critican la expresión “desalojos ilegales” por cuanto que supone que la legislación pertinente brinda una protección adecuada y se ajusta al Pacto, cosa que no siempre es así en absoluto. Asimismo, se ha señalado que el término “desalojos injustos” es aún más subjetivo dado que no se refiere a ningún marco jurídico. La comunidad internacional, especialmente en el contexto de la Comisión de Derechos Humanos, ha optado por la expresión “desalojos forzosos” sobre todo teniendo en cuenta que todas las alternativas propuestas adolecían también de muchos de esos defectos. Tal como se emplea en la presente Observación general, el término “desalojos forzosos” se define como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los desalojos forzosos efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos. 4. La práctica de los desalojos forzosos está muy difundida y afecta a las personas tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Dadas la interrelación y la interdependencia que existen entre todos los derechos humanos, los desalojos forzosos violan frecuentemente otros derechos humanos. Así pues, además de infringir claramente los derechos consagrados en el Pacto, la práctica de los desalojos forzosos también puede dar lugar a violaciones de derechos civiles y políticos, tales como el derecho a la vida, el derecho a la seguridad personal, el derecho a la no injerencia en la vida privada, la familia y el hogar, y el derecho a disfrutar en paz de los bienes propios. 5. Aunque la práctica ante los desalojos forzosos parece darse principalmente en zonas urbanas densamente pobladas, también se produce en relación con traslados forzados de población, desplazamientos internos, reasentamientos forzados en caso de conflicto armado, éxodos en masa y movimientos de refugiados. En todas estas circunstancias puede haber una violación del derecho a una vivienda adecuada y a la protección contra el desalojo forzoso a causa de una serie de actos u omisiones atribuibles a los Estados Partes. Incluso en las situaciones en que pudiera ser necesario imponer limitaciones a ese derecho, se exige el pleno respeto del artículo 4 del Pacto, en el sentido de que las limitaciones que se impongan deberán ser “determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos [económicos, sociales y culturales] y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática”.
5
Comisión de Derechos Humanos, resolución 1993/77, párr. 1.
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6. Muchos casos de desalojos forzosos están relacionados con la violencia, por ejemplo, los causados por conflictos armados internacionales, las disensiones internas y la violencia comunitaria o étnica. 7. Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos en gran escala, la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades, el desbroce de tierras para fines agrícolas, la especulación desenfrenada de terrenos o la celebración de grandes acontecimientos deportivos tales como los Juegos Olímpicos. 8. Fundamentalmente, las obligaciones de los Estados Partes en el Pacto en relación con los desalojos forzosos se basan en el párrafo 1 del artículo 11 interpretado junto con otras disposiciones pertinentes. En particular, el párrafo 1 del artículo 2 obliga a los Estados a utilizar “todos los medios apropiados” para promover el derecho a una vivienda adecuada. Ahora bien, dada la naturaleza de la práctica de los desalojos forzosos, la referencia en el párrafo 1 del artículo 2 al logro progresivo de tales derechos basándose en los recursos disponibles rara vez será pertinente. El propio Estado deberá abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se aplique la ley a sus agentes o a terceros que efectúen desalojos forzosos (tal como se definen en el párrafo 3 supra). Este planteamiento se ve reforzado además por lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que complementa el derecho a no ser desalojado forzosamente sin una protección adecuada. En esa disposición se reconoce, entre otras cosas, el derecho a la protección contra “injerencias arbitrarias o ilegales” en el domicilio propio. Es de señalar que la obligación del Estado de garantizar el respeto de ese derecho no está condicionada por consideraciones relativas a los recursos de que disponga. 9. El párrafo 1 del artículo 2 del Pacto exige a los Estados Partes que utilicen “todos los medios apropiados”, inclusive la adopción de medidas legislativas, para promover todos los derechos protegidos por el Pacto. Aunque el Comité ha señalado en su Observación general Nº 3 (1990) que es posible que tales medidas no sean indispensables en relación con la totalidad de los derechos, es indudable que una legislación contra los desalojos forzosos es una base esencial para crear un sistema de protección eficaz. Esa legislación debería comprender medidas que a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos. La legislación debe aplicarse además a todos los agentes que actúan bajo la autoridad del Estado o que responden ante él. Además, habida cuenta de la creciente tendencia que se da en algunos Estados a que el gobierno reduzca grandemente su responsabilidad en el sector de la vivienda, los Estados Partes deben velar por que las medidas legislativas y de otro tipo sean adecuadas para prevenir y, llegado el caso, castigar los desalojos forzosos que lleven a cabo, sin las debidas salvaguardias, particulares o entidades privadas. Por tanto, los Estados Partes deberían revisar la legislación y las políticas vigentes para que sean compatibles con las exigencias del derecho a una vivienda adecuada y derogar o enmendar toda ley o política que no sea conforme a las disposiciones del Pacto.
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10. Las mujeres, los niños, los jóvenes, los ancianos, los pueblos indígenas, las minorías étnicas y de otro tipo, así como otros individuos y grupos vulnerables, se ven afectados en medida desproporcionada por la práctica de los desalojos forzosos. En todos estos grupos las mujeres son particularmente vulnerables a causa de la discriminación jurídica y otras formas de discriminación que suelen darse en materia de derecho de propiedad (incluida la propiedad de una vivienda) o del derecho de acceso a la propiedad o a la vivienda, y de su particular vulnerabilidad a los actos de violencia y abuso sexual cuando se quedan sin hogar. Las disposiciones contra la discriminación del párrafo 2 del artículo 2 y del artículo 3 del Pacto imponen a los gobiernos la obligación adicional de velar por que, cuando se produzca un desalojo, se adopten medidas apropiadas para impedir toda forma de discriminación. 11. Aunque algunos desalojos pueden ser justificables, por ejemplo en caso de impago persistente del alquiler o de daños a la propiedad alquilada sin causa justificada, las autoridades competentes deberán garantizar que los desalojos se lleven a cabo de manera permitida por una legislación compatible con el Pacto y que las personas afectadas dispongan de todos los recursos jurídicos apropiados. 12. El desalojo forzoso y el derribo de viviendas como medida punitiva son también incompatibles con las normas del Pacto. Asimismo, el Comité toma nota de las obligaciones contenidas en los Convenios de Ginebra de 1949 y los Protocolos de 1977, en lo concerniente a las prohibiciones de los traslados de población civil y la destrucción de bienes de propiedad privada, en la medida en que guardan relación con la práctica de los desalojos forzosos. 13. Antes de que se lleve a cabo cualquier desalojo forzoso, en particular los que afectan a grandes grupos de personas, los Estados Partes deberían velar por que se estudien en consulta con los interesados todas las demás posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza. Deberían establecerse recursos o procedimientos legales para los afectados por las órdenes de desalojo. Los Estados Partes deberán velar también por que todas las personas afectadas tengan derecho a la debida indemnización por los bienes personales o raíces de que pudieran ser privadas. A este respecto conviene recordar el párrafo 3 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que exige a los Estados Partes que garanticen “un recurso efectivo” a las personas cuyos derechos hayan sido violados y que “las autoridades pertinentes” cumplan “toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”. 14. Cuando se considere que el desalojo está justificado, debería llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos y respetando los principios generales de la razón y la proporcionalidad. A este respecto, cabe recordar en particular la Observación general Nº 16 del Comité de Derechos Humanos relativa al artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que señala que la injerencia en el domicilio de una persona sólo puede tener lugar “en los casos previstos por la ley”. El Comité observó que en tales casos la ley debía “conformarse a las disposiciones, propósitos y objetivos del Pacto”. El Comité señaló también que “en la legislación pertinente se deben especificar con detalle las circunstancias precisas en que podrán autorizarse esas injerencias”.
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15. Aunque la debida protección procesal y el proceso con las debidas garantías son aspectos esenciales de todos los derechos humanos, tienen especial pertinencia para la cuestión de los desalojos forzosos que guarda relación directa con muchos de los derechos reconocidos en los pactos internacionales de derechos humanos. El Comité considera que entre las garantías procesales que se deberían aplicar en el contexto de los desalojos forzosos figuran: a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales. 16. Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda. 17. El Comité sabe que varios proyectos de desarrollo financiados por instituciones internacionales en los territorios de Estados Partes han originado desalojos forzosos. Respecto de ellos, el Comité recuerda su Observación general Nº 2 (1990) que dice, entre otras cosas, que “los organismos internacionales deberían evitar escrupulosamente toda participación en proyectos que, por ejemplo [...] fomenten o fortalezcan la discriminación contra individuos o grupos contraria a las disposiciones del Pacto, o que entrañen la expulsión o desplazamiento en gran escala de seres humanos sin proporcionarles toda la protección y compensación adecuadas [...] En cada una de las fases de los proyectos de desarrollo debería hacerse todo lo posible para que se tengan en cuenta los derechos reconocidos en los Pactos (6). 18. Algunos organismos, como el Banco Mundial y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) han aprobado directrices en materia de reubicación y/o reasentamiento a fin de limitar los sufrimientos humanos causados por los desalojos forzosos. Esas prácticas suelen ser el corolario de proyectos de desarrollo en gran escala, como la construcción de presas y otros proyectos importantes de producción de energía. Es esencial la plena observancia de esas directrices, en la medida en que reflejan las obligaciones contenidas en el Pacto, tanto por los propios organismos como por los Estados Partes en el Pacto. A este respecto, el Comité recuerda lo señalado en la Declaración y Programa de Acción de Viena en el sentido de que: “el desarrollo propicia el disfrute de todos los derechos humanos, pero la falta de desarrollo no puede invocarse como justificación para limitar los derechos humanos internacionalmente reconocidos” (parte I, párr. 10).
6/ E/1990/23, anexo III, párrs. 6 y 8 d).
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19. En las directrices aprobadas por el Comité para la presentación de informes se pide a los Estados Partes que proporcionen diversas informaciones directamente relacionadas con la práctica de los desalojos forzosos, entre ellas información sobre: a) “el número de personas expulsadas de su vivienda en los últimos cinco años y el número de personas que carecen actualmente de protección jurídica contra la expulsión arbitraria o cualquier otro tipo de desahucio”; b) las “leyes relativas a los derechos de los inquilinos a la seguridad de ocupación, la protección frente al desahucio” y c) “las leyes que prohíban todo tipo de desahucio” (7). 20. Se pide también información en cuanto a las “medidas adoptadas, entre otras circunstancias, durante programas de renovación urbana, proyectos de nuevo desarrollo, mejora de lugares, preparación de acontecimientos internacionales (olimpiadas, exposiciones universales, conferencias, etc.), campañas de embellecimiento urbano, etc., que garanticen la protección contra la expulsión y la obtención de una nueva vivienda sobre la base de acuerdo mutuo, por parte de cualquier persona que viva en los lugares de que se trate o cerca de ellos” (8). Sin embargo son pocos los Estados Partes que han incluido en sus informes al Comité la información solicitada. En consecuencia, el Comité reitera la importancia que asigna a la recepción de esa información. 21. Algunos Estados Partes han señalado que no disponen de información de ese tipo. El Comité recuerda que la vigilancia efectiva del derecho a una vivienda adecuada, bien sea por el gobierno interesado o por el Comité, es imposible si no se cuenta con los datos apropiados y por ello solicita a todos los Estados Partes que velen por que se reúnan los datos necesarios y se incluyan en los informes presentados en virtud del Pacto.
7/ E/C.12/1990/8, anexo IV. 8/ Ibíd.
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El Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE) con el apoyo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) realizó una Misión sobre la situación del derecho a la vivienda y a la tierra en la Argentina, entre el 25 de agosto y el 3 de septiembre de 2004, con el fin de producir este informe sobre problema del derecho a la vivienda y a la tierra en la zona metropolitana de Buenos Aires, así como el derecho al territorio de las comunidades indígenas en las provincias de Salta y Jujuy. En este informe presenta la situación general de la vivienda y de la tierra en el país y sobre los derechos que protegen en la Constitución Nacional y en los tratados de derechos humanos. Se analiza el proceso de deterioro de las políticas de vivienda durante la década de los años 90 y se formula una evaluación crítica, a la luz de los estándares de derecho a la vivienda adecuada, de las políticas en vigencia, con enfoque en las de regularización de la tenencia de la tierra y las de facilitación de acceso a la vivienda. El informe se completa con un estudio de la situación del derecho al territorio de los pueblos indígenas en las provincias de Salta y Jujuy.
el derecho a la vivienda en
Finalmente, se proponen recomendaciones para el gobierno nacional y para las autoridades locales respeto de la promoción, protección y defensa del derecho a la tierra y a la vivienda en la Argentina.
M I S I ó N D E
El Centro de Derecho a la Vivienda y contra Desalojos (COHRE) es una organización independiente, internacional, no gubernamental de derechos humanos con su Secretaría Internacional en Ginebra, Suiza. COHRE emprende una variedad amplia de actividades que apoyan la realización completa del derecho a la vivienda para todas las personas, en todas partes del mundo. En este aspecto, COHRE hacer campañas en contra y se opone a los desalojos forzosos dondequiera que ocurran o se planeen, y trabaja activamente en todas las regiones del mundo. Además posee estatus consultivo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA). Vea: www.cohre.org
a r g e ntina
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I N F O R M E
Centro de Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE) Secretaría Internacional
DESAFÍOS PARA LA PROMOCIÓN DEL DERECHO A LA VIVIENDA Y A LA TIERRA EN ARGENTINA
Informe misión de investigatión, 2004 Ce n t r o d e d e r e c h o a l a v i v i e n d a y c o n t r a l o s d e s a l o j o s ( C O H R E )