정책 PR_맛보기

신호창·이두원·조성은

대한민국, 서울, 커뮤니케이션북스, 2011

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정책 PR 시대의 도래

민주주의의 실현 정책 PR은 민주주의의 발전과 궤도를 같이한다. 이는 정책 PR이 민주주 의를 발전시키는 초석이며, 민주주의 국가 토대 위에서 꽃 피울 수 있다 는 것을 의미한다. 민주주의는 국민의 참정권을 보장하는 정치체계로서 민의의 전달, 지지의 공학을 하는 국민의 동의(agreement)와 참여 (participation)의 순환 과정이다(김창룡·신호창, 1998). 정책 PR은 국 민의 진정한 이해와 동의 획득을 목적으로 정부와 국민 간의 균형 커뮤니 케이션 과정을 관리하는 것이다. 그러므로 민주주의는 정책 PR(Public Relations, 공중 관계)에 의존하지 않을 수 없다. 반면, 언론의 자유, 공 정한 언론, 진정한 국민 참여, 숨김없는 정보 공개, 힘의 균형, 다양성의 보장, 정부와 국민 간의 자유롭고 억압받지 않는 의사소통이 전제되지 않 는 사회에서 정책 PR은 비윤리적인 조작의 기술로 추락될 수밖에 없다. 정책의 속성은 본질적으로 갈등을 내포하고 있기 때문에, 정책이 형 성되고 결정되어 집행되고 평가되는 일련의 정책 과정은 정치적이고 역 동적이다(Himes, 1980). 정책은 정부가 공공 문제를 해결하기 위해 문 화, 가치, 규범, 행태, 물리적 환경 등을 포함한 사회적 상태나 조건들을 유지하거나 변경시키고자 할 때 사용하는 개입의 수단이다(노화준, 2007). 즉, 정책은 정부의 개입을 필요로 하는 환경, 교통, 교육, 경제, 복 지, 국방 등의 공공 문제를 해결하기 위해 정부가 채택한 방안이다. 정부

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가 수많은 공공문제 중에 어떤 공공 문제에 개입하고, 어떤 내용으로 해 당 공공 문제를 해결하기 위한 정책을 만들고 실행하느냐의 과정은 국민 개개인의 삶에 결정적 영향을 미친다. 우리 지역에 쓰레기 매립장이 들 어서느냐, 아니면 공기업 이전 후보지로 선정되느냐에 따라 지역 주민 의 이해관계가 달라진다. 지역 주민의 삶에 영향을 미치는 정책 사안에 대해 주민의 이해와 동의를 얻지 못하면 정부와 지역 주민 간에 갈등이 일어날 수밖에 없다. 그러므로 어떤 사회 문제가 정부에 의해 정책의제 로 받아들여지고 추진되는 일련의 과정은, 상호 이해관계를 달리하는 다양한 제도적·비제도적 정책 참여자들이 자신들의 관점과 이익을 관 철하기 위해 상호작용하는 갈등을 내포한 과정이 될 수밖에 없다. 다원화되고 민주화된 사회일수록 정책을 둘러싼 갈등 표출이 많아 진다(Turner, 1978). 민주주의 사회에서 정책이 추진되는 과정에서 발 생하는 갈등적·대치적 공중의 출현은 필연적인 것으로, 이를 ‘혼란’, ‘무 질서’, ‘집단이기주의’, ‘비효율’, ‘위법’ 등으로 몰아붙일 수는 없는 자연 스런 현상이다. 정책적 갈등과 대립은 혼란과 무질서로 보일 수 있지만, 오히려 건전한 토론과 협의를 통해 보다 합리적인 의사 결정을 이끌 수 있기 때문에 사회적 발전을 가져오는 동력이 될 수 있다. 그러므로 우리 사회가 직면하고 있는 정책 갈등으로 인한 혼란과 정책 실패는 갈등 그 자체의 문제에서 기인하는 것이 아니라, 국민으로부터 진정한 이해와 협력을 얻어 내는 정부의 ‘대 국민 의사소통 능력’의 부재에 있다고 볼 수 있다. 곧 국민과 소통하는 정책 PR 능력의 부재 때문이라고 보아야 할 것이다. 정책의 궁극적 목적은 인간의 존엄성을 실현하기 위해 공공의 가치 를 극대화하는 것이다. 인간의 존엄성을 실현하기 위한 공공의 가치들 은 효율성, 형평성, 평등, 건강, 안전, 환경, 자유 등 하나로 규명할 수 없 으며 매우 다양하다. 이처럼 다양한 공공의 가치들 중 어떤 가치를 우선 순위로 추구할 것인가는 정부와 국민 간, 그리고 국민 사이에서도 일치 4

할 수 없기 때문에 갈등이 존재한다. 정부와 국민 간의 공공 가치 선호에 대한 이해와 합의의 실패는 정책적 실패로 이어지고 막대한 사회 경제적 손실을 가져온다. 예를 들어 정부는 여타 에너지 확보 방식에 비해 경제 적 효율성을 내세워 원자력 발전소 건립 및 방사성 폐기물 처리장(이하 방폐장) 건립을 추진하고 있다. 그러나 경제적 효율성보다 안정성의 가 치를 우선하는 환경단체와 지역 주민들의 반대에 부딪히고 있다. 그 외 에도 정부와 국민 간에 서로 선호하는 공공 가치의 차이를 줄이지 못하 여 사회 경제적 손실을 초래한 정책 사례들이 많다. 새만금 간척지, 천정 산 터널, 사패산 터널, 경인운하, 동강 댐 건설 사업 등은 경제적 가치와 효율성을 내세우는 정부와 이와 반대로 환경보존을 내세우는 국민 간의 대립으로 지연되거나 백지화되었다. 대한상공회의소 분석(2005. 2)에 의하면 정부는 이처럼 국민적 이해와 동의 획득에 실패함으로써 4조 2000여 억 원에 달하는 경제적 손실을 초래했다. 지난 2008년 새 정부 출범 직후 정부는 경제적 이익을 목적으로 미국 쇠고기 수입을 전격 결 정했다. 그러나 정부와 달리 국민들은 경제적 가치에 앞서 안심하고 먹 을 수 있는 건강권 확보를 요구하였고, 정부는 국민들의 저항을 맞았다. 그 결과 새정부 출범으로 80%가 넘었던 대통령에 대한 국민적 신뢰는 10%대까지 급락했다. 민주주의 사회에서 정부가 추구하는 공공 가치는 국민들의 선호(public preference)가 가장 핵심적 기준이다. 국민들만 이 그들에게 무엇이 진정으로 가치 있는가를 결정할 수 있다(노화준, 2007, 64∼65). 그러므로 민주주의 사회에서 좋은 정책은 정부가 선호 하는 공공가치에 의해 일방적으로 결정할 수 있는 것이 아니라 국민의 선호를 충족하고 그들의 동의와 신뢰를 기반으로 할 때 가능하다. 최근 논쟁이 되고 있는 무상급식과 보편적 복지에 대한 논쟁들을 생 각할 수 있다. 그동안 우리 사회에서 경제 성장과 복지는 서로 양립할 수 없는 정책 목표처럼 대립해 왔다. 어느 하나만 우리 사회가 추구해야 할 정책 목표인가? 과연 경제 성장과 복지는 서로 양립할 수 없는 대립적 정

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책 목표인가? 아니면 이 둘을 서로 양립시킬 수 있는 커뮤니케이션 능력 이 부재한 정부 또는 정치권의 무능력인가? 블록(Block)은 좋은 정책은 공중과의 전략적 커뮤니케이션에 의해 결정된다고 말한다(Block, 1987). 정책 PR은 정부와 국민들 사이에 상충하는 공공 가치들 간의 갈 등을 상호 조정하고 합의를 도출하는 전략적 커뮤니케이션 관리 활동이 기 때문이다. 오늘날 민주주의 사회에서 법·제도적 수단만으로 공공문제 해결과 같은 정책 목표를 달성하는 데는 한계가 있다. 정부가 정책 목표를 달성 하기 위한 강제적인 법적 수단을 가지고 있어도 정책 수용자들이 따르지 않는다면 무용지물이 될 수밖에 없는데, 이러한 정책 실패 사례들은 적 지 않다. 예를 들어 지난 2006년 제정된 비정규직보호법은 비정규직 노 동자들의 고용환경을 개선하고자 만들어졌지만, 법의 취지가 제대로 실행되지 않아 비정규직 고용자들의 고용환경을 더 어렵게 만드는 정책 이 되었다. 2년 이상 고용한 비정규직은 정규직으로 전환해야 한다는 보 호 규정은 오히려 기업들이 비정규직 고용자들을 2년이 되기 이전에 해 고하는 문제를 초래했다. 고령자들의 취업을 지원하는 정책이 있지만, 여 전히 기업은 고령자 고용을 기피하고 있다. 여성 근로자를 위한 모성 보호 와 육아 지원 정책들은 기업이 여성 고용을 꺼리는 이유가 되고 있다. 민 주주의 사회가 될 수록 정부는 강제적 수단만으로 국민들의 정책 순응을 이끌어 내기가 더욱 힘들어지고 있다. 정책 수용자들이 비정규직 보호, 고령자 고용, 모성 보호 및 육아 지원 등의 정책에 대해 자발적으로 정책 에 공감하고 동의할 때, 각각의 의도한 정책 목표를 효과적으로 달성할 수 있게 된다. 정책 PR은 정책 수용자들의 자발적 정책 순응을 이끌어 내 는 전략적 커뮤니케이션 관리 활동이다. 그러므로 민주주의 사회에서 정 책 PR은 법적 강제성과 달리 커뮤니케이션을 통해 정책 수용자들의 자발 적인 정책 순응을 이끄는 정책 수단으로서 그 중요성이 강조되고 있다. 민주주의 국가에서 정책 PR의 중요성에도 불구하고, 정책 PR에 대 6

한 이해 부족과 오용은 정책에 대한 국민적 신뢰를 추락시키고 갈등을 확산시키는 역작용을 불러오고 있다. 성공한 정책을 이끄는 정책 PR은 국민적 이해와 동의를 획득하는 커뮤니케이션이며, 이는 정책 PR에 대 한 윤리적이고 올바른 인식에서 출발한다. 정책 PR은 정부가 의도한 정 책을 무조건 옹호하거나 정당성을 일방적으로 국민에게 알리고 설득하 는 커뮤니케이션이 아니다. 정부가 의도한 정책에 대한 일방적이고 옹 호적인 PR 활동은 정책 PR에 대한 국민들의 불신을 키워 민주 행정의 핵 심인 정책 PR의 기능을 잠식하고 있다. 정책 PR은 정부와 국민 간의 균 형 커뮤니케이션 활동을 통해 공공 문제를 해결하기 위한 대안을 선택하 고 집행하는 데 있어 정부와 국민 간의 상충하는 관점을 서로 이해하고 합의를 도출하는 전략적 커뮤니케이션이다. 미국 건국의 아버지, 토머스 제퍼슨(Thomas Jefferson)은 ‘민주주의 는 국민의 동의로부터 나온다’고 “美독립선언문”에서 말하고 있다. 영국 학자 핌롯(Pimlott, 1951)은 ‘미국 민주주의 역사는 PR(Public Relations) 의 역사’라고 규정했다. 그는 미국 민주주의 연구를 통해서 미국이 영국 보다 짧은 민주주의 역사에도 불구하고 더 일찍 민주주의를 확립할 수 있었던 이유는 바로 PR에 있었다고 결론을 내렸다. 민주주의 국가에서 정책과 PR은 동의어다. 민주국가에서 국민적 동의와 이해를 전제로 하 지 않은 정책은 좋은 정책이 아니며, 좋은 정책은 커뮤니케이션을 통해 국민적 동의와 이해를 구하는 전략적 PR에 달려 있다.

새로운 국정 운영의 패러다임, 거버넌스의 구현 정책을 어떻게 결정하고 대안을 어떻게 선택하며 집행을 어떻게 하느냐 하는 문제는 정책의 성패를 좌우하는 관건이다. 21세기는 과거 정보 접 근성에 대한 제한과 통제에 의해 독점되고 유지되었던 정부의 정책 추진

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방식을 변화시키고 있다. 이러한 정책 추진 방식의 변화는 민주화와 더 불어 국가 간, 지역 간, 계층 간, 개인 간에 개방적(open)이고 참여적인 (participatory) 네트워크를 기반으로 상호 연결된 인터넷(internetwork) 구축에서 비롯되고 있다. 동일한 사안에 대한 사회 집단 간의 다양한 입 장과 시각이 존재하는 개방적 정보와 네트워크 중심 사회는 다양한 정 보, 의견, 대안, 정책 등이 자유롭게 표출되고 교환되면서 정책 갈등과 위기의 표출이 많아지고 있다. 정책 환경이 다양해지고 복잡해지고 있 는 오늘날, 정책의 효율성만 추구하는 정부의 일방적이고 독점적인 정 책 추진 방식은 합리적 의사 결정을 높일 수 있는 정보를 제한함으로써 정책의 질을 담보할 수 없게 만드는 요인이 되고 있다. 또한 정책 환경 변화를 감지하지 못하고 다양한 집단들의 의견을 원활하게 반영하지 못 함으로써 정책 불응이라는 비효율성을 초래하고 있다. 불확실하고 복잡 한 정책 환경에서 서로 이해를 달리하는 다양한 집단들을 정책 과정에 참여시키는 것은 이들에게 창의적인 대안들을 제시하는 역할을 부여함 으로써 정책의 질을 높일 수 있는 기회가 된다(주성수, 2004). 이처럼 21세기 정책 환경의 변화는 정책의 민주성이 정책의 성패를 좌 우하는 관건이 되고 있다. 따라서 과거와 달리, 정책 과정에서 시민단체, 이해집단 등 다양한 정책 참여자 간의 이해관계를 조정(coordination)하고 연결(networking)하는 새로운 국가 운영 방식이 요구되면서(Kooiman, 1993; Kooiman & Vliet, 1993), 거버넌스(Governance)가 중요시되고 있 다(March & Olsen, 1995; Peter, 1996; Rhodes, 1996). 거버넌스는 정책 의 민주성을 배제하고 정책의 효율성만 추구하는 과거의 정책 추진 방식 을 대체하는, 정책의 민주성과 효율성을 동시에 추구하는 새로운 국정 운영 개념이다. 정부의 배타적이고 일방적인 지시와 통제에 의한 정책 추진에서 벗어나, 정책 결정, 집행, 평가 등 일련의 정책 과정에 관련 이 해집단을 참여시키고, 이해집단들과의 협상과 설득을 기반으로 하는 정 책 추진 모델이다.

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정책 PR은 정책 참여자들에 대한 조정과 네트워크를 통해 공공 문제 를 해결하는 새로운 국정 운영 방식인 거버넌스를 실현할 수 있는 열쇠다. 정책 PR은 정책 구상, 결정, 집행, 평가 등 정책 과정에 관련 이해집단들 을 효율적으로 참여시키고, 서로 다른 입장과 시각으로 인한 갈등과 대 립을 조정하는 전략적 커뮤니케이션 관리 활동이기 때문이다. 오늘날 새로운 정책 환경에서 정책의 성패는 정책의 민주성과 효율성을 확보하 는 새로운 국정 운영 방식인 거브넌스를 실현할 수 있는 정부의 정책 PR 능력에 달려 있다.

불확실한 정책 환경 적응 PR의 역할은 조직이 생존·발전할 수 있도록 변화하는 환경에 조직을 적응(adaptability)시키는 것이다. 오늘날 정책 환경의 불확실성이 커지 면서 정부가 직면할 수 있는 위기 가능성은 더 높아지고 있다. 위기는 조 직과 관련하여 발생되는 모든 부정적인 사건 또는 현상을 말한다. 위기 는 상황에 대처할 사이 없이 돌발적으로 발생하며, 정부와 국민 간의 관 계를 악화시켜 국정 운영을 위협하고 경제적·사회적으로 막대한 손실 을 가져온다. 그건데 위기는 점점 더 피할 수 없는 불가피한 현상이지만, 그 충격은 줄일 수 있다(Pauchant, 1988). 정부의 커뮤니케이션 결함은 위기를 확산시키는 주요인이 되고 있다. 그동안 우리 정부가 엄청난 피해를 키웠던 많은 위기 사례들은 커 뮤니케이션의 결함에서 비롯되고 있다. 2003년 2월 대구 지하철 방화 사건은 사고를 감지·보고·대응하는 체계가 제대로 작동되었다면, 192명이 사망하고 148명이 부상하는 참사를 막을 수 있었다. 전 국민에 게 큰 충격과 공포를 안겨 준 이라크 김선일 피살 사건(2004. 6)의 경우 도 마찬가지다. 감사원의 조사 결과, 주 이라크 대사가 테러 위협에 관한

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첩보를 제대로 전달하지 않는 등 안전 조치를 게을리 하고, AP 통신으로 부터 납치 확인 요구 전화를 사전에 받고도 묵살하는 무책임한 대응을 했음이 드러났다. 이로 인해 외교부는 ‘자국민의 보호를 저버렸다’는 비 난을 피할 수 없었다. 보건복지부에 대한 전 국민의 공분을 불러일으킨 군산 결식아동 ‘건빵 도시락’ 사건(2005. 1)은 부실 도시락을 개선해 달 라는 민원에 대한 급식 담당 공무원들의 묵살이 발단이었다. 군산시의 한 아동복지시설에서 수차례 부실 도시락의 개선을 요구했으나 시당국 과 급식 관계자들이 이를 묵살하자 문제의 도시락을 언론에 제보함으로 써 전국적인 사건이 되었다. 북한 황강댐 무단 방류로 인한 임진강 야영 객 사망 사건은(2009. 9) 국방부와 수자원공사 등의 보고 지연과 늦장 대응, 담당자의 근무 태만 등이 피해를 키운 것으로 드러났다. 보통 우리 는 이러한 사고를 접하면, 한 치 앞을 못 본 정책 탓이라거나 인재라고 말한다. 사고가 예견이 되었다든지 구조적인 문제가 드러났다고 이야기 한다. 그러나 이 같은 대형 사고들은 커뮤니케이션 결함에서 비롯된 것 이다. 정책 환경의 불확실성이 커지면서 정부가 위기 상황에 직면할 가 능성은 더욱 높아지는 가운데 정부의 커뮤니케이션 결함은 위기를 증폭 시키고 국민의 불신을 자초하고 있다. 조직 활동의 실체는 빙하의 얼음에 비유할 수 있다. 빙하의 얼음에 서 10분의 1은 수면 위에 드러나고, 나머지 10분의 9는 물에 잠겨 보이지 않는다. 빙하의 얼음처럼, 조직 활동에서 드러나 보이는 부분은 1/10이 며, 드러나지 않는 부분은 9/10나 된다. 대부분의 경우, 조직의 커뮤니케 이션 활동은 보이지 않기 때문에 관리되지 않고 있다. 정부의 행정 업무, 서비스 질 향상, 대민 관계, 조직 환경, 인사 등 현재 정부가 행하는 대부 분의 전통적 조직 활동들은 드러나 보이는 부분에 불과하다. 반면 실제 조직 활동의 9/10는 드러나지 않는 부분이다. 이제까지 정부는 노출된 부분(1/10)만을 관리의 대상으로 여겨 왔다. <표 1-1>에서 나타난 것처럼, 현재 우리 정부가 수행하고 있는 정책 PR 10

은 수면 아래의 ‘보이는 부분’을 관리하는 데 치중하고 있다. 정치, 경제, 사회적 상황의 변화와 적극적인 공중의 등장으로 인해 ‘보이지 않는 부 분’에 대한 커뮤니케이션 관리의 중요성이 갈수록 증대되고 있다. ‘보이 지 않는 부분’에 대한 커뮤니케이션 관리를 간과하는 것은 치명적인 조 직의 위기를 가져올 수 있다. 대구 지하철 참사 사건을 비롯하여 이라크 김선일 피랍 살해 사건, 임진강 야영객 참사 사건에 이르기까지 정부에 대한 국민적 불신을 자초한 위기 사례들은 조직의 ‘보이지 않는 부분’에 대한 커뮤니케이션 관리의 실패라고 볼 수 있다. 정책 PR은 조직 활동의 보이지 않는 부분까지 관리하는 것이다. 수면 아래 보이지 않는 부분(10 분의 7)에 대한 정책 PR을 수행할 때 정부는 불확실한 정책 환경 속에서 위기를 예방하고 효과적으로 대응함으로써 국민의 신뢰를 높일 수 있다. 정부의 정책 책임자와 정책 PR 담당자는 이 수면 아래 부분을 찾아 내어 정책 PR 활동에 적극적으로 반영하는 역할을 해야 한다. 그동안 우 리나라 정부는 이러한 정책 PR 영역을 인식하지 못하고 간과하여 왔다. 민주화·정보화·지역화 시대 도래로 정책 환경의 불확실성이 커지는

표 1-1 조직 활동에서 커뮤니케이션이 차지하는 비율과 정책 PR 관리 범위 조직 활동의 실체

현 조직 활동 내용

수면 위 부분 표면적 조직 활동 =1/10)

대민 행정 서비스, 지역사회 활동, 공공 서비스, 조직 인사 등 전통적인 조직의 제반 대내외 활동.

보이는 부분 (2/10)

현재 관리하고 있음 국정브리핑, 도정, 시정 뉴스, 언론 관계 및 모니터링, 민원 서비스 광고, 공무원 복지, 공무원 조직 문화, 캠페인, 민원 인 만족 서비스 방안.

보이지 않는 부분 (7/10)

관리의 필요성에 대한 인식이 부족함 기업 경영의 사전 쟁점 및 위기 관리 접근처럼, 정부기관도 정책 PR 접근이 필요함(예를 들면, 보이지 않는 민원인의 욕구, 내부 공무원 불만, 부서 간 갈등, 조직 내 커뮤니케이 션 문제, 지역주민과의 갈등, 지역 여론, 정책 PR 과정의 하자 등).

수면 아래 부분 (커뮤니케이션 =9/10)

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상황에 있는 우리 정부의 난제는 여기서 비롯된다. 정부가 정책 PR 영역 과 기능을 확대하고 그에 맞는 PR 능력을 갖추어야만 국민으로부터 신 뢰 받는 초일류 국가, 경쟁력 있는 정부로 자리매김할 수 있다.

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정책 PR의 개념과 목표

최근 정책 PR이 중요하다는 인식은 커지고 있지만 안타깝게도 ‘정책 PR 이 무엇인가’에 대한 올바른 인식은 제대로 형성되어 있지 않다. 시대착 오적인 비윤리적인 인식에 기반을 두는 정책 PR은 국민으로부터 이해와 동의를 이끌어 내기보다 국민들의 불신을 키우는 결과를 빚고 있다. 정 부가 야심차게 추진하던 정책들이 국민적 반발에 부딪혀 정책적 위기에 직면할 때마다 주요 원인을 PR의 기술(technique)에 돌리고 있다. 그러 나 정책에 대한 국민적 신뢰와 지지를 획득할 수 있는 정책 PR은 기술적 문제에 앞서서 정책 PR에 대한 올바른 인식에 있다. 오늘날 PR은 윤리 성을 기반으로 한 개념이며, PR 학자들은 쌍방적, 균형적, 윤리적 PR만 이 관련 공중의 이해와 동의를 가져올 수 있다고 강조하고 있다. 그러므 로 정책 PR은 정부와 국민 간의 쌍방적, 균형적, 윤리적 커뮤니케이션이 라고 할 수 있다. 정책 PR이 다른 PR 영역들과 구분되는 것은 정책이 지닌 특성에서 비롯되므로, 정책 PR의 개념과 목표는 정책이 무엇이며 어떤 특성을 지 니고 있는가를 이해하는 것에서 출발한다. 특히 정책의 특성은 효과적 인 정책 PR을 기획하고 실행하는 데 고려되어야 하는 요소다. 정책 PR 의 개념과 목표를 정확히 이해하는 것은 효과적인 정책 PR 수행의 출발 점이다.

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정책 PR의 개념 정책 특성과 정책 PR 정부는 출산율 저하, 지속적 경제성장, 환경 파괴, 고용 불안, 범죄, 국민 건강 등 국민의 행복 및 국가 미래와 직결된 다양한 공공 문제들을 해결 해야 한다. 정책은 여러 공공 문제 중에서 정부가 개입할 정책 의제를 선 택하는 것에서 시작되어, 정책 의제를 해결하기 위한 대안을 결정하고 실행하여 평가하는 일련의 순환 과정을 통해 이루어진다. 정책의 개념은 학자들마다 다르게 정의하고 있다. 다이(Dye, 1984, 2)는 “정책이란 정 부가 하기로 선택했거나 하지 않기로 선택한 모든 것”이라고 정의한다. 젠킨스(Jenkins, 1978, 15)는 정책은 “특정한 상황에서 어떤 목적을 달성 할 권한을 가진 행위자들이 목적들과 이것을 실현할 수 있는 수단들을 선택하는 일련의 상호 관련된 의사 결정이다”고 규정하고 있다. 최봉기 (2008, 5)는 정책은 “문제 해결 및 변화 유도를 위한 정부의 제반 활동 지 침”이라고 정의 내린다. 이러한 다양한 정책에 대한 개념들은 정책의 특 성을 내포하고 있으며, 정책 PR의 개념과 목표는 정책의 특성들에 의해 규정지을 수 있다. 첫째, 정책은 일련의 순환적 과정으로 이루어진다(Anderson, 1984; Dye, 2002). 정책은 공공 문제의 발생 단계에서부터 정부에 의한 정책 의제 채택을 거쳐 정책 결정, 정책의 집행, 집행 결과에 대한 평가, 평가 결과의 환류 등과 같은 일련의 순환적 정책 과정을 통해 이루어진다. 예 를 들어 조두순 사건은 아동 성폭력 문제를 정부가 시급히 해결해야 할 정책 의제로 채택하게 만들었다. 아동 성폭력 문제를 해결할 수 있는 방 안으로 성범죄자 유전자은행 및 전자 발찌 도입, 형량 강화, 신상 공개 등 여러 대안들이 찬반 논의되고 다양한 대안 논의에서 최종 대안이 결 정된다. 이러한 아동 성폭력 문제 해결을 위한 최종 대안이 정책이며, 전 14

자 발찌 도입, 형량 강화와 같이 결정된 정책들은 목표를 달성할 수 있도 록 잘 집행되어야 하며, 집행된 정책은 평가를 통해 정책이 지속되거나 변경된다. 그러므로 정책 PR은 정책 과정의 어느 한 단계에서만 이루어 지는 국민과의 커뮤니케이션 활동이 아니라, 정책 구상, 정책 결정, 정책 집행, 정책 평가로 이어지는 일련의 정책 과정에서 이루어지는 국민과 의 전략적 커뮤니케이션 관리 활동이라고 할 수 있다. 그러나 이와 달리 우리나라 정책 PR은 전반적으로 정책 집행 단계에서 결정된 정책을 알 리고 정책에 대한 지지를 호소하는 데 집중되고 있다. 둘째, 정책은 역동적 과정에 의해 이루어진다. 어떤 정책이 구상되 고, 결정되고, 집행되고, 평가되는 일련의 과정에는 이를 찬성 또는 반대 하는 제도적·비제도적 참여자들이 존재한다. 정책은 정부와 이들 정책 참여자들 간의 상호작용에 의해 영향을 받으며, 그 영향력은 정책 의제 형성 단계부터 집행 단계에 이르기까지 광범위하게 미친다((Richardson & Jordanm, 1979). 일련의 정책 과정에서 정부를 비롯한 서로 다른 이해 관계가 얽힌 다양한 정책 참여자들이 자신들의 관점을 관철시키려는 역 동적인 상호작용이 일어난다. 특히, 민주주의 사회는 다양한 이해집단 들이 자신들의 의견을 표출하는 정치 체계로서, 정책 과정에서 정책 참 여자들 간에 상충하는 이해, 입장, 가치들이 조정되고 협의되지 않는다 면 내재된 갈등이 표출되면서 정부가 의도한 정책은 정책 결정 단계에 이 르지 못하고 정책 구상 단계에서 중단되거나 지연될 수 있다. 또한 정부 의도대로 정책이 결정되어도 성공적인 정책집행이 불가능해질 수 있다. 최근 정부 주도의 ‘4대강 살리기’ 정책 사업은 국민적 동의와 지지를 얻 지 못한 채 지속적인 저항 속에 강행되고 있다. 국민적 동의와 지지를 획 득하기 위해서, 정부는 정책 의제 선택 전에 먼저 국민들이 정부의 의도 처럼 ‘4대강 살리기’가 정부가 추진해야 하는 정책 의제라는 공감대를 형 성하는 커뮤니케이션을 했어야 한다. 국민들이 정부와 같이 ‘4대강 살리 기’가 주요 국가 정책으로 추진되어야 한다는 공감대가 형성될 때, 국민

02 정책 PR의 개념과 목표

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정책 구상 단계

정책

정책 평가 단계

정책 결정 단계

PR

정책 집행 단계

그림 2-1 정책 과정과 정책 PR

은 정부가 채택한 정책 의제에 정당성을 부여하기 때문이다. 또한 ‘4대 강 살리기’라는 정부의 정책 의제에 대한 국민적 공감대를 확보했다 할 지라도, 정책 결정 단계에서 정부와 그 밖에 정책 참여들 간에 ‘4대강 살 리기’를 어떤 방안으로 달성할 것인가에 대한 다양한 대안들에 대한 논 의와 최종 대안에 대한 합의가 이루어져야 한다. 정부의 방안과 차이가 있 는 다양한 의견들이 자유롭게 논의되고 이에 대한 조정과 합의의 과정을 거쳐 정책이 결정될 때 국민적 이해와 동의를 획득할 수 있기 때문이다. 이러한 과정을 무시한 채 정부의 의도대로 결정하고 추진하는 일방적 정 책은 정책의 정당성을 훼손시킴으로써 정부와 국민 간에 불신의 골을 심 화시키고, 국민들의 정책 불응을 초래해 정책 집행에 부정적 영향을 준다. 그러므로 정책의 성공은 정책 과정의 어느 한 단계가 아니라 정책 구상, 정책 결정, 정책 집행, 정책 평가 등 전 과정에서 다양한 참여자들의 이 해와 협력을 이끌어 내는 커뮤니케이션 능력을 요구한다. 정책 과정의 양상은 정책 환경, 정책 유형, 정책 참여자의 특성 등 다 16

양한 요인들에 의해 영향을 받는다(노화준, 2007). 지정학적 특성, 인구 학적 특성, 정치문화, 사회구조적 특성, 그 사회를 둘러싸고 있는 국제적 요인 등의 정책 환경이 어떠하냐에 따라 정책에 대한 요구와 지지의 내 용과 강도가 달라진다. 또한 정책의 유형과 정책 참여자의 수, 활동 정 도, 영향력의 크기, 이해관계 등에 의해 정책 과정의 형태는 영향을 받게 된다. 그러므로 정책 PR은 일련의 정책 과정에서 정책 환경, 정책 유형, 정책 참여자의 특성 등을 고려한 전략적 커뮤니케이션을 실행할 때 효과 적이다. 이는 정책 과정에서 해당 정책 사안이 가지는 정책 환경, 정책 유형, 그리고 관련 정책 참여자들의 특성을 세분화하여 이에 적합한 정 책 PR을 실행하여 한다는 것을 의미한다. 셋째, 정책은 정책 과정에서 자신들의 이해관계를 관철시키려는 다 양한 제도적·비제도적 정책 행위자 간 상호 작용의 결과물이다. 민주 주의 사회에서 정책은 정부의 독점적 행위가 아니라 서로 이해관계를 달 리하는 여러 행위자들의 상호 작용에 의해 이루어진다. 언론, 시민단체, 이익집단, 전문가 집단 등은 정책 과정 참여에 대한 공식적 권한을 가진 제도적 정책 행위자들은 아니지만, 이들은 사회 문제를 정책 문제로 의 제화하거나 정책 방향을 주도하는 역할을 하고 있다. 기업들은 자신들 의 기업 환경에 유리한 정책이 결정될 수 있도록 영향을 미치려 한다. 시 민단체들은 경제적 불균형, 환경 파괴 등이 예상되거나 해결될 수 있는 정부 정책에 반대하거나 요구한다. 이와 같이 정책은 정부를 비롯한 다 양한 제도적·비제도적 행위자들이 그들의 이익 또는 관점을 반영시키 려는 역동적 과정에 의해 이루어진다는 관점에서 볼 때, 정책 PR은 정책 과정에서 자신들의 정책적 목적을 위해서 영향력을 행사하려는 모든 제 도적·비제도적 행위자들의 전략적 커뮤니케이션 활동이라고 총칭할 수 있다. 그러나 제도적으로 정책의 주체는 정부다. 다양한 사회 문제 중 정 책 의제를 선택하고, 정책 결정을 주도하고, 결정된 정책을 집행하는 권

02 정책 PR의 개념과 목표

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한은 정부에 있다. 이와 같이 정부가 정책 의제를 선택하고 정책 결정을 주도하고 집행하는 주체라는 관점에서, 정책 PR은 정부가 정책 과정에 서 동의와 지지를 이끌어내기 위한 관련 공중과의 모든 커뮤니케이션 활 동이라고 할 수 있다. 그러므로 정책 PR은 좁은 의미에서 정책 과정에서 정부가 정책적 이 해와 동의를 획득하기 위해 실행하는 관련 정책 참여자들과의 모든 전략 적 커뮤니케이션 관리 활동이라고 할 수 있으며, 넓은 의미에서는 정책 과정에 관여된 제도적·비제도적 정책 참여자들이 자신들의 이익과 관 점을 반영시키기 위해 실행하는 전략적 커뮤니케이션 활동이라고 할 수 있다. 넷째, 정책은 가치 배분적이며 강제성을 지닌다. 공공의 문제를 해 결하기 위해 어떠한 수단과 방법들이 동원되는가에 따라 사회 구성원들 가운데 혜택을 보는 개인이나 집단이 있는가 하면 그와 반대로 혜택의 범위를 벗어나거나 손해를 보는 개인이나 집단이 생기게 된다. 예를 들 어 흡연 구역 제한은 비흡연자에게 혜택을 주는 반면 흡연자는 불이익을 받는다. 부동산 경기 회복을 위한 부동산 다수 보유자에 대한 양도세 감 면 정책은 집값 상승으로 무주택자에게 불이익이 돌아갈 수 있다. 쓰레 기 매립장, 화장장과 같은 공공시설은 모든 국민에게 반드시 필요한 시 설이지만, 해당 지역주민들에게는 집값 하락, 소음, 공해 등 환경적 피해 를 가져다준다. 이처럼 정책은 가치 배분적 특성을 가지기 때문에 정책 과정은 본질적으로 갈등을 내포하고 있다. 그러므로 해당 정책 문제와 관련된 공중은 정책 과정에서 자신들의 이익을 극대화하거나 손실을 최 소화하기 위해 정책 의제 선택과 정책 결정과 정책 집행 권한을 가진 정 부와 상당한 갈등을 야기할 수 있다. 특히, 정책은 해당 정책에 의해 영 향을 받는 사람들이나 집단에게 제약을 가하는 강제성을 가지고 있기 때 문에, 해당 정책으로 자신들에게 주어지는 불이익이 크다고 인식할수록 갈등의 양상은 더욱 증폭될 수 있다. 이들은 매스컴을 통해 여론을 조성 18

하기도 하며 때로는 집단적 시위를 통해 정책 과정에 영향력을 행사하여 자신들의 입장을 관철시키려고 한다. 이와 같이 정책의 가치 배분적이며 강제적 특성은 정책으로 인한 피 해 집단의 발생이 불가피하며, 갈등이 증폭될 수 있다. 그러나 정책 과정 에서 정부와 관련 정책 참여자들 간의 상호 이해를 도모할 수 있는 커뮤 니케이션 활동은 최적의 대안을 모색함으로써 특정 집단의 피해를 최소 화하고 갈등을 해소할 수 있다. 이와 반대로 정책 과정에서 커뮤니케이 션 단절 또는 일방적 커뮤니케이션은 관련 집단들에게 감정적으로 왜곡 된 인식을 유발시켜 실제 존재하는 것보다 피해를 더 크게 느끼게 함으 로써 집단적 반발을 증폭시킬 수 있다. 그러므로 정책 PR은 정책 과정에 서 정책으로 인해 피해를 볼 수 있는 개인이나 집단의 손실을 최소화하 고 상호 이익을 도모할 수 있는 정책이 이루어질 수 있도록 지원하는 전 략적 커뮤니케이션 관리 활동이다. 다섯째, 정책은 목적 지향적이다. 정책은 어떠한 사회를 어떻게 만들 겠다고 하는 바람직한 상태를 실현하려는 목적 지향성을 내포한다. 이는 현재 상태로 방치하면 결코 도달할 수 없는 상태를 정책을 통해서 실현하 고자 하는 의도적인 활동 내용을 의미한다. 그러나 무엇이 바람직한 상태 인가를 판단하는 것은 가치 판단에 의존하기 때문에 주관적이다. 예를 들 어, ‘사이버모독죄’ 신설을 둘러싸고 표현의 자유와 인권 침해의 문제가 서로 충돌하고 있다. 경제정책에 있어 분배와 성장이 대립하고 있다. 교 육정책도 보편적 공교육을 우선할 것인가 인재 육성을 우선할 것인가를 두고 논쟁이 붙고 있다. 우리 사회가 정책을 통해 어떤 사회를 지향할 것 인가에 대해 경쟁하는 것은 자연스러운 일이지만, 특정 가치를 절대적 인 것으로 여기고 대립적 가치를 적대시하게 되면 갈등은 커질 수밖에 없다. 그러므로 정책 PR은 어느 한쪽이 지향하는 가치를 일방적으로 설 득하는 커뮤니케이션 활동이 아니라, 상충하는 다양한 가치들이 정책에 통합될 수 있도록 지원하는 전략적 커뮤니케이션 활동이다.

02 정책 PR의 개념과 목표

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여섯째, 정책의 목적은 공공 가치의 실현이다. 정부는 기업과 다른 점은 영리를 목적으로 하는 것이 아니라, 정책을 통해 사회적 공공 가치 를 실현하고자 하는 데 있다. 정부가 정책을 통해 실현해야 하는 공공 가 치는 효율성, 쾌적한 환경, 건강, 공정성, 평등성, 형평성, 자유 등 다양 한 가치들이다. 정부는 에너지 확보 정책에서 효율성만을 우선적 가치 로 내세울 수 없으며, 그와 더불어 국민이 선호하는 안전과 건강이라는 또 다른 공공 가치를 실현할 수 있는 정책을 수립해야 한다. 수자원 확 보, 교통문제 해결 등에 관한 정책들도 국민들이 선호하는 환경보호라 는 또 다른 공공 가치를 도외시 한 채 효율성만을 내세운 정책으로 국민 들의 이해와 동의를 얻을 수 없다. 효율성만이 인간의 존엄성을 실현하 는 공공 가치가 아니기 때문에, 정부는 효율성만이 아닌 여타 공공의 가 치들도 함께 실현할 수 있는 정책을 만들어야 한다. 그러므로 민주주의 사회에서 정부는 서로 충돌할 수 있는 다양한 공 공 가치들을 정책에 조화시킬 수 있는 커뮤니케이션 역량을 키워야 한다. 정책 PR은 정책 과정에서 다양한 공공 가치들이 통합되는 정책이 이루 어질 수 있도록 지원하는 전략적 커뮤니케이션 관리 활동이다.

정책 PR의 개념 정책 PR이란 무엇인가? 그동안 우리나라에서 정책 PR은 ‘행정 홍보’(고 영철·정연우, 2001; 김덕모, 2001; 오두범, 1997), ‘국정 홍보’(박현순· 문철수·박주연, 2005; 신호창, 1999), ‘행정 PR’(고영철, 2003; 박성원, 2001; 신호창·이두원, 2002), ‘정책 PR’(차희원·김영욱·신호창, 2005), ‘정부 PR’(문철수, 2002; 윤정길, 2000) 등 통일되지 않은 다양한 용어로 쓰여 왔다. 이는 학자들이 연구 관점에 따라 정책 PR의 주체와 대상, 범위 등에 대한 접근을 달리하는 데서 오는 차이라고 볼 수 있다 (김세훈, 2007). 이처럼 학자들마다 정책 PR에 대한 용어상의 차이는 있 20

으나, 정책 PR은 정부가 공공 문제를 해결하기 위한 일련의 정책 과정에 서 국민들의 이해와 동의를 획득할 수 있는 관련 공중들과의 전략적 커 뮤니케이션 관리 활동이라는 유사한 의미를 내포하고 있다. 우리가 당면한 정책 PR의 문제는 정책 PR에 대한 다양한 용어들의 혼재가 아니라, 정책 PR에 대한 잘못된 인식에서 찾아볼 수 있다. 정책 PR에 대한 올바른 인식은 국민의 동의를 획득할 수 있는 효과적인 정책 PR의 출발점이기 때문에 무엇보다 중요하다. 그러나 그동안 정책 PR에 대한 잘못된 이해에 근거한 비윤리적 정책 PR 활동의 남용은, 정책 PR을

표 2-1 정책 PR에 대한 다양한 정의 정책 PR에 대한 다양한 정의 오두범(1997)

시민과의 관계에 있어 ‘대화 상대(커뮤니케이션)’로서 작용하며, ‘교류와 협력’ 을 형성해 나가는 것이다.

이준일(1993)

국가 정책을 수립, 집행하는 정부가 정책의 대상이 되는 국민과의 관계를 개선하 고자 하는 의도적 행위로, 국민들이 국가와 국가기관에 대하여 관심과 신뢰를 갖도록 하는 커뮤니케이션 행위다.

김창룡·신호창 (1998)

민주 행정의 가장 기본적인 핵심을 이루며 민주주의의 발전과 궤도를 같이하는 것으로 동의와 참여의 순환 과정, 민의의 전달, 지지의 공학을 필요로 하는 정치 체계에서 상호 교류의 커뮤니케이션 과정을 관리하는 것이다.

신호창(1999)

국가의 대내외 정책을 가장 효과적으로 입안하고 이를 효율적으로 수행하도록 하는 커뮤니케이션 국가 경영 전략이다.

고영철·정연우 (2001)

이해가 상충되어 갈등이 발생된 집단의 이해와 타협을 이끌어 내고 최대한의 공공이익을 창출할 수 있는 정책 대안을 마련함과 동시에 반대자의 이해와 협조 를 구하기 위한 능동적·적극적 커뮤니케이션 활동이다.

윤정길(2000)

국민의 신뢰와 지지의 협조 관계의 형성이다. 즉, 이미 결정된 정책과 계획을 국민에게 통보하는 것이 아니라 정책 결정이 이루어지기 전에 민의를 광범위하 게 흡수하고 정보를 제공해야 하는 것이다.

이강웅(2002)

국민과 행정 사이의 수평적인 쌍방향 커뮤니케이션이다.

이두원(2005)

‘공중 집단의 조사’, ‘공중 집단과의 우호 관계 형성’, ‘공중 집단의 차별화된 커뮤 니케이션’이다.

김종호·김세훈 (2006)

정부의 정보 제공과 국민의 참여로 신뢰성 있는 상호 의견이 교환되고, 이러한 관계가 수평적·쌍방향적으로 형성되는 것이다.

02 정책 PR의 개념과 목표

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‘민주주의 실현의 도구’가 아니라 ‘정권 유지 수단’, ‘여론 조작’이라는 비 난과 공격의 대상으로 전락시켜 왔다. 정책 PR이 ‘국민의 동의 획득’이라 는 민주주의의 명제를 구현할 수 있는 도구로서의 역할을 발휘할 수 있 기 위해서는 무엇보다 정책 PR에 대한 개념이 바로 정립되어야 한다. 첫째, 정책 PR은 정부와 공중 간의 전략적 커뮤니케이션 통해 정부 와 공중 간의 상호 호혜적 관계(reciprocal relationships)를 관리하는 것 이다. 커틀립과 그의 동료들(Cutlip, et al., 2000)은, PR은 조직의 성패 가 달려 있는 공중과 조직 간의 상호 호혜적인 관계를 만들고 유지시키 기 위한 커뮤니케이션 관리(management) 기능이라고 정의한다. 이와 비슷하게 브룸과 그의 동료들(Broom, et al., 1991)은, PR은 조직에 우 호적인 환경을 조성하기 위한 활동으로 다양한 공중들과 좋은 관계를 형 성하고 유지하기 위한 커뮤니케이션 관리 활동이라고 규정한다. 이러한 개념 정의에서 볼 때, PR의 가치는 조직과 공중 간의 상호 호혜적 관계 를 발전·유지시키는 것에 있다. 조직은 불확실한 환경 변화 속에서 생 존·발전하기 위해 환경에 적응(adaptation)해야 하는데, 조직과 공중 간의 상호 호혜적 관계는 조직이 환경에 적응하여 지속적으로 유지되고 번영할 수 있도록 해주기 때문이다. 상호 호혜적 관계는 조직과 공중 간의 상호 이익을 기반으로 한 관계 를 의미한다. 즉, 어느 일방이 아닌 조직과 공중 간의 상호 이익이 균형 을 이루는 균형적(symmetrical) PR 활동을 말한다. PR은 조직과 공중 간 의 상호 호혜적 관계를 형성하게 해 줌으로써 조직이 불확실한 환경 속 에서 생존하고 발전할 수 있도록 해 준다. 이러한 관점에서 정책 PR은 정책 과정에서 어느 일방의 목적, 즉 정부의 의도대로 국민을 설득하는 커뮤니케이션 활동이라고 할 수 없다. 이러한 정책 PR은 상호 호혜적 관 계를 구축하기보다는 깨뜨리기 때문이다. 그러므로 정책 PR은 정부와 관련 정책 참여자들 간의 상충하는 목적과 이해를 상호 이득이 될 수 있 는 방향으로 이끌어 가는 전략적 커뮤니케이션 활동을 의미한다.

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표 2-2 PR에 대한 다양한 정의 PR에 대한 다양한 정의 바스킨(Baskin), 아로노프(Aronoff), & 라티모어(Lattimore), (1997)

PR은 조직 목적을 달성하고 조직 철학의 정의를 통하여 조직의 변화를 원활하게 만드는 관리(management) 기능이다.

브룸(Broom), 라우젠(Lauzen), & 터커(Tucker), (1991)

PR은 조직에 우호적인 환경을 조성하기 위한 활동으로 다양한 공중들과 좋은 관계를 형성, 유지하기 위한 커뮤니케이션 관리 활동이다.

크래블(Crable) & 비버트(Vibbert), (1986)

PR은 조직과 다양한 측면의 환경 사이의 관계를 조사, 분석하고, 영향력을 미치거나 재평가하는 다단계 커뮤니케이션 경영 기능 이다.

커트립(Cutlip), 센터(Center), & 브룸( Broom), (2000)

PR은 조직의 성패를 좌우하는 공중과 조직 간의 상호 호혜적인 관계를 만들고 유지시키기 위한 커뮤니케이션 관리 기능이다.

그루닉(Grunig) & 헌트(Hunt), (1984)

PR은 조직과 공중을 이어주는 커뮤니케이션 관리 활동이다.

바우스 허버트(Baus Herbert), (1948)

Public Relations란 그 말이 뜻하는 것처럼 공중과의 관계이며 그것은 일반 공중 및 특수한 공중과의 관계를 의미한다.

할로우(Harlow), (1976)

PR은 조직체와 공중 간의 상호 커뮤니케이션, 수락, 협력 등이 구성 및 유지되도록 돕는 특수한 조정 기능이다. 문제나 이슈의 관리를 수반하며, 관리자로 하여금 여론을 알고 여론에 반응하도 록 돕고, 공동의 이익을 위한 관리의 책임감을 규정하고 강조하며, 새로운 경향을 예견하는 조기 경보 체계 역할을 하여 관리로 하여 금 변화에 뒤떨어지지 않고 효과적으로 대처하며, 연구와 건전한 윤리적 커뮤니케이션 기술을 주요 도구로 사용한다.

뉴섬(Newsom), 터크(Turk) & 크루커버그(Kruckeberg), (2004)

PR은 조직과 공중 간의 갈등을 공개적으로 정직하게 직면함으로 써 갈등을 해결하는 활동을 의미한다.

놀테(Nolte), (1979)

PR은 조직과 공중 쌍방의 이익을 위하여 조직을 사회, 정치와 경제적 환경에 적응시키고 이들 환경을 그 조직에 적응시키는 경 영 기능이다. 이것은 두 가지 형태의 활동을 의미한다. 첫째, PR 실무자는 일반 공중의 지지를 받기에 합당한 범위 내에서 관리 측으로 하여금 그 조직에 어떤 조치를 취하도록 설득해야 한다. 둘째로 PR 실무자는 조직이 지지를 받을 만하다는 것을 공중에게 확신시켜야 한다.

롱(Long) & 헤즐턴(Hazelton), (1987)

PR은 조직의 목표를 달성하기 위하여 환경에 적응하고 환경을 변화시키거나 유지하려는 경영 커뮤니케이션 기능이다.

핌롯(Pimlott), (1951)

PR은 사회가 변화하는 환경에 적응하며 상치되는 태도, 사고, 제도 및 인간성들 간의 충돌을 해결하는 하나의 방법이다.

02 정책 PR의 개념과 목표

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PR에 대한 다양한 정의

미국PR협회(PRSA) (PR 정의에 공통적으로 포함된 요인, PRSA, 1982)

① 조직 관리의 한 부분으로 계획되고 지원적인 프로그램을 행한다. ② 조직과 공중 간의 관계를 다룬다. ③ 조직 내외의 인지, 의견, 태도와 행위 등을 모니터한다. ④ 정책, 절차, 행위가 공중에게 미치는 영향력을 분석한다. ⑤ 공중 이익과 조직의 생존의 갈등에서 빚어질 문제점들을 발견 하여 정책, 절차, 행위를 조절한다. ⑥ 조직과 공중이 상호 호혜적인 정책의 수립과 절차, 행위에 대한 관리방법에 대해 상담해 준다. ⑦ 조직과 공중 간의 쌍방향 커뮤니케이션을 수행하고 유지한다. ⑧ 조직 내외의 인지, 의견, 태도와 행위에 특정한 변화를 야기한다. ⑨ 조직과 공중 간의 새로운 유지적 관계를 가져온다.

레일리(Reily), (1981)

PR은 이해관계자들에게 정책과 절차들이 수용되도록 공중에게 지속적인 커뮤니케이션과 적응을 유도해 공중의 호의를 획득하 는 것으로, 이를 통해 조직의 이익 증진 또는 그에 상응하는 결과를 가져오는 직간접적인 관리 기능이다.

국제PR협회(1978)

PR은 시대의 경향과 변화를 분석하고 그러한 경향과 변화를 초래 할 결과를 예측하는 것이다. 예측 결과를 바탕으로 조직 경영자에 게 조언을 하며, 조직과 공중의 이익을 보장하기 위해 PR 프로그 램을 실행하는 사회과학인 동시에 하나의 예술과 같은 것이다.

공중과의 상호 호혜적 관계는 단순히 메시지 전달보다는 행동이 수 반되는 커뮤니케이션에 의해 형성된다(Grunig, et al., 2002). 국민들의 동의와 지지 획득은 말뿐인 상징적 조작에 의해서가 아니라, 국민들의 요구를 수렴하는 진실한 행동 변화를 보여주는 커뮤니케이션에 의해 좌 우된다는 것이다. 그러므로 정책 PR은 정책 과정에서 반대하는 공중뿐 만 아니라 정부의 행동 변화를 꾀하는 전략적 커뮤니케이션 활동을 의미 한다. 곧, 정책 PR은 정부 의도대로 국민들을 설득하려는 일방적 설득 커뮤니케이션이 아니라, 반대하는 국민들의 요구가 무엇인지를 찾아 필 요하다면 정부가 의도한 정책도 변화시킬 수 있는 상호 지향적 커뮤니케 이션이다. 둘째, 정책 PR은 단순히 기술(technique) 차원의 커뮤니케이션 활동

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이 아니라 국정 운영(management) 차원의 커뮤니케이션 활동이다. 신 호창(1999)은 정책 PR은 정부가 대내외적 정책을 가장 효과적으로 입안 하고 이를 효율적으로 수행하기 위한 커뮤니케이션 국가 경영 전략이라 고 규정한다. 커뮤니케이션 기술 차원의 정책 PR은 정부가 의도한 정책 을 최대한 국민들에게 잘 전달하고 설득할 수 있도록 하는 역할로서 보 도자료 작성과 배포, 홍보·광고물 제작, 연설문 작성 등과 같은 구체적 인 커뮤니케이션 프로그램들을 기획하고 실행하는 것이다. 국정 운영 차원의 정책 PR은 기술 차원의 커뮤니케이션 활동을 포함 하여 정부와 국민 간의 정책 차이를 조정하고 합의를 도출하는 커뮤니케 이션 활동을 포함한다. 놀테(Nolte, 1979)는, PR은 조직과 공중 쌍방의 이익을 위하여 조직을 사회, 정치와 경제적 환경에 적응시키고, 환경을 그 조직에 적응시키는 경영(management) 기능이라고 본다. 이는 첫째 로 PR 실무자가 일반 공중의 지지를 받기에 합당한 범위 내에서 경영자 측으로 하여금 그 조직에 어떤 조치를 취하도록 설득하는 한편, 둘째로 그 조직이 지지를 받을 만하다는 것을 공중에게 확신시키는 것을 의미한다. 이러한 경영적 차원의 정책 PR은 단순히 정부 대변인 역할이 아니라 정 부와 국민 간의 관점을 상호 교류할 수 있게 함으로써 양측의 이견을 조 정할 수 있도록 지원하는 정부와 국민 간의 교량자(boundary spanner) 역할을 한다. 그러므로 정책 PR은 단지 정부가 의도한 정책을국민들에 게 전달하는 커뮤니케이션에 아니라. 정책 과정(정책 구상, 결정, 집행, 평가)에서 정책적 이해와 합의를 도모하기 휘해 정부 내·외부 공중들 에 대한 커뮤니케이션을 전반적으로 기획하고, 실행하고, 평가하는 것 이다. 셋째, 정책 PR은 퍼블리시티(publicity)와 동일어가 아니다. 퍼블리 시티는 국민의 이해와 동의를 획득하기 위한 PR의 도구로서, 뉴스가치 를 높일 수 있는 전략적 접근을 통해 정부의 메시지가 신문, 방송 등의 언론 매체에 실리도록 하는 활동을 의미한다. 우리나라 정부의 PR 실무

02 정책 PR의 개념과 목표

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자는 주로 보도 자료 작성과 배포, 브리핑, 기자 관리 등의 퍼블리시티를 담당하고 있다. 퍼블리시티 뉴스 과정에 간섭하는 것이 아니다(Reily, 1981). 부정적인 뉴스를 다음 판이 나오기 전에 작게 하거나 없애는 일이 아니다. 그런 것은 국민과의 신뢰 관계와 국가 발전을 저해하는 기능을 한 뿐이다. 장관, 시장, 도지사의 활동을 신문의 동정란에 실리게 하거나 전시 행정적인 이벤트를 언론이 많이 보도하도록 하는 행위는 공중과의 관계성 관리 측면에서 그다지 효과를 기대할 수 없는 낭비적 활동이다. 정책 PR은 퍼블리시티보다 더 넓은 개념으로서, 퍼블리시티를 포함 한 정책 관련한 모든 공중과의 관계를 관리하는 커뮤니케이션 활동 일체 를 의미한다. 넷째, 정책 PR은 윤리적 커뮤니케이션 활동이다. 이는 정책 PR은 거 짓에 근거하는 선전(propaganda)이 아니라는 것을 의미한다. 히버트 (Hiebert, et al., 1974)는 선전이란 미리 계획된 목적을 위해 심리적인 조작을 통해 개인이나 단체에 의해서 의도적으로 행해지는 의견이나 행 동의 표현이라고 말한다. 선전은 이성이 개입할 여지가 없고, 진실을 말 할 필요도 없다(Hale, 1975). 단지 선전은 여론을 조작하는 수단이다 (Mott, 1968). 이와 같이 선전은 불완전한 또는 거짓 정보 조작을 통해 조직이 의도한 대로 공중의 믿음과 행동에 영향을 미치려는 비윤리적인 커뮤니케이션 활동이다. 역사적으로 국가에 의해 자행된 수많은 선전을 볼 수 있다. 히틀러 는 제1차 세계대전 패전으로 독일 국민이 가진 경제적 불안감과 승전국 들에 대한 분노를 악용한 선전을 통해 독일 국민들로 하여금 제2차 세계 대전과 575만여 명의 유대인 대학살을 동조 묵인하게 만들었다. 미국 정 부는 9·11테러로 인한 미국 국민들의 불안과 분노를 이용함으로써 이 라크 침공에 대한 정당성과 국민적 지지를 이끌어 냈다. 1971년 유신헌 법은 국민들의 전쟁에 대한 공포심과 경제 성장에 대한 갈망을 악용한 선전을 통해 91.5%의 찬성률을 이끌어 냈다. 유신헌법은 독재정치를 지 26

정부

국민 언론 목표 공중

PR 프로그램

국민 언론 목표 공중

정책 과정

출처: 채원호·손호중(2004), 방사능폐기물처리장 입지결정과 정책 PR, ≪정책분석평가학회보≫, 14권 2 호, 185∼208.

그림 2-2 정책 PR의 개념도

속시키고 강화시키는 기반이 되었으며 그로 인해 수많은 인권침해와 희 생자들을 양산했다. ‘한순간에 서울을 물바다로 만들 수 있다’는 평화의 댐 건설 캠페인은 거짓 정보로 국민들의 불안감을 조작한 선전이었다는 비난을 받고 있다. ‘부자가 되고 싶다’는 주민들의 욕망을 담보로 한 ‘뉴 타운 개발 공약’ 남발은 당선만을 염두에 둔 무책임한 국민 속임수였다 는 비난을 면하기 힘들다. 비록 선전이 정부가 의도한 국민적 동조를 이 끌어 낼 수 있다 할지라도, 거짓 정보 조작을 통해 사람들의 불안, 분노, 탐욕 등과 같은 비합리적 본능과 감정을 악용한 설득은 자발적 동의라고 할 수 없으며 PR이라고 말할 수 없다. 뉴섬과 그의 동료들(Newsom, et al., 2004)은, PR은 조직과 공중 간 의 갈등을 공개적으로 정직하게 직면함으로써 갈등을 해결하는 활동이 라고 정의한다. 할로(Harlow, 1976)는, PR은 건전한 윤리적 커뮤니케이 션 기술을 도구로 사용한다고 말하고 있다. 정책 PR은 정직하고 정확한 커뮤니케이션을 생명으로 한다. 국민과의 ‘눈속임’식 커뮤니케이션은 공공의 가치를 훼손하고 결과적으로 정부의 신뢰를 잃게 만든다. 미국 링컨 대통령의 말처럼, ‘소수의 사람을 잠시 속일 수 있어도, 다수의 국 민을 영원히 속일 수 없다’. 정책 PR은 정부와 공중 간의 정직하고 진실 하고 공개적인 커뮤니케이션 활동이다.

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정책 PR의 목표 앞에서 살펴본 바와 같이 정책 PR은 정책에 대한 국민들의 이해와 동의 를 획득하기 위한 정부와 관련 공중 간의 쌍방적·균형적·윤리적·전 략적 커뮤니케이션 관리 활동이다. 이러한 정책 PR은 다음과 같은 목표 들을 가지고 있다. 첫째, 국민의 이해와 동의를 획득하는 것이다. 정책은 다양한 정책 관련 이해집단이 자신들의 요구를 반영시키려는 정치적이고 역동적인 과정을 통해서 만들어진다. 정책 과정에서 관련 이해집단의 이해와 동 의를 얻지 못하면, 추진하고자 하는 정책이 정책 결정 과정에서 표류 또 는 좌초될 수 있다. 또한 결정된 정책이 국민들의 정책 불응으로 인해 집 행이 지연되거나 왜곡되는 등 의도한 정책 목표의 달성이 힘들어진다. 그러므로 성공적인 정책 수행을 위해서 정책 PR은 정책 과정에서 국민 들의 이해와 동의를 획득하는 역할을 해야 한다. 특히, 정부는 정책 과정 에서 출현하는 적극적 반대 집단들을 적대시하거나 배제해서는 안 되며 동의는 어렵더라도 이해를 얻어 내야 한다. 둘째, 국민의 알 권리를 충족시키는 것이다. 정책 PR은 정책 과정에 서 정확하고 시의 적절한 정보를 제공함으로써 국민의 알 권리를 충족시 켜야 한다. 정책은 국민의 일상적인 삶, 특히 정책과 관련된 이해집단에 미치는 영향이 지대하다. 그러므로 정책 과정에서 국민의 알 권리가 충 족되지 못할 때 왜곡된 정보가 확산되고 국민적 반발을 초래하게 된다. 예 를 들어 정부는 지난 2008년 미국산 쇠고기 수입 결정(2008. 4. 18) 이후 정책의 필요성과 당위성에 대한 대대적인 대국민 PR 활동을 전개했다. 그러나 비공개적인 방식으로 정책 결정이 진행되었기 때문에 미국산 쇠 고기 수입에 대한 정부 정책은 국민들의 동의와 이해를 얻는 데 실패했다. 무엇보다 정부가 정보를 제공하는 시점과 자발성은 이해집단들의 정책 수용도와 매우 밀접한 관계가 있다. 정책 과정에서 정보 제공에 대한 정 28

부의 폐쇄적 태도는 국민적 불신을 키우고 갈등을 증폭시키는 주요인이 된다. 국민들의 요구에 밀려서 제공하는 정부의 비자발적 정보공개는 진실한 정보에 대한 신뢰성조차 잃게 되기 때문에, 국민들이 원하는 정 보를 간접적으로 접하기 전에 정부의 자발적이고 충분한 정보 제공은 왜 곡된 정보를 차단하고 국민들의 동의를 얻어 내는 길이다. 셋째, 국민들에게 정책 내용을 신속히 널리 알리는 것이다. 국민들 이 실행되는 정책 내용을 정확히 알지 못하면 받을 수 있는 정책적 수혜 를 인지하지 못하거나 불필요한 피해를 당할 수 있다. 이는 의도한 정책 목표를 달성하는 데 장애가 될 수 있으며 국민들의 불만을 키울 수 있다. 예를 들어 정부가 노인요양지원 정책을 실시한다 해도, 정책적 수혜자 들이 이를 인지하지 못하고 수혜를 받을 수 있는 방법을 제대로 알지 못 한다면, 정부는 국민들의 노인 부양에 대한 부담을 줄이려는 목표를 달 성하기 힘들게 된다. 만약 변경된 교통법규를 제대로 알리지 않고 시행 한다면 국민들은 법규 위반으로 인한 범칙금 부과로 경제적 피해를 볼 수 있다. 지난 2004년 6월 서울시의 전면적인 대중교통 체계 개편의 경 우, 노선 변경과 신설에 대한 PR 부족은 노선에 대한 혼란, 요금 인상에 대한 반발, 극심한 교통 혼잡 등으로 시민들의 거센 반발을 불러일으켜 결국 서울 시장이 사과문을 발표하기까지 했다. 이는 국민들에게 새로 실 시되는 정책 내용을 신속하고 정확히 널리 알리지 못해서 초래한 결과다. 넷째, 정책 대상자와 정책 집행자들의 정책 순응(compliance)을 높 이는 것이다. 정책 순응이란 정책 결정자의 의도나 정책 내용에 포함된 행동 규정에 대해 정책 집행자나 대상 집단이 규정과 일치된 행동을 하 는 것을 의미한다(Young, 1979, 4). 결정된 정책이 모두 성공하는 것은 아니다. 정책 집행 단계에서 정책이 의도한 목표를 달성하기 위해서는 정책 대상자는 물론 정책 집행자들의 정책 순응이 요구된다. 정책이 공 공 문제 해결을 위해 어떤 특정한 행동을 금지하거나 촉진하는 정책을 실행한다 해도 정책 집행자들이나 정책 대상자들이 이를 제대로 따르지

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않는다면, 의도한 정책 목표는 달성하기 힘들어지기 때문이다. 오늘날 정부는 법규에 의한 처벌이나 인센티브만 가지고 정책의 실 효성을 담보하기 어려워지고 있다. 보건복지부와 국민건강보험공단은 폐암을 예방하고 국민들의 건강을 증진하기 위해 금연을 유도하는 PR 활동을 하고 있는데, 이는 금연 구역 제한 등 법적 조치를 한다 해도 흡 연자들의 자발적인 태도와 행동 변화 유도 없이는 정책 효과를 거두기 힘들기 때문이다. 다양한 정책들이 실효성을 거두기 위해서는 법적 처 벌만으로 한계가 있으며, 정책 대상자들이 자발적으로 해당 정책을 따 르도록 유도할 필요가 있다. 또한, 정책의 실효성을 확보하기 위해 정책 대상자는 물론 정책을 집 행하는 공무원들의 자발적인 정책 순응을 높여야 한다. 조두순 사건을 계기로 조사된 자료에 의하면, 정책 집행 집단의 문제가 아동 성폭력 방 지 정책의 실효성을 떨어뜨리는 요인이 되고 있다. 무기징역까지 가능 한 아동 성폭력 범죄자에 대한 처벌 규정이 있으나, 제대로 집행이 되지 않고 있는 것으로 나타났다. 실제 13세 미만 아동에 대한 성폭력 가해자 5명 중 2명꼴로 불구속 처분을 내리며, 재판을 받은 가해자 중 40%정도 만 실형을 선고받고 있으며, 그중 40%는 집행유예, 71%가 3년 이하 징 역을 받고 있다. 또한 강간 등 성폭력 범죄 가운데 음주 상태의 범행을 감경 요인으로 판단하는 것은 객관적 기준에 의해서가 아니라 관행적 문 제로 지적되고 있다. 지난 1999년 10년 제정된 성폭력방지법에 의해 전 담 검사 및 경찰에 의한 성폭력 피해자 전담 조사제, 성폭력 범죄 수사에 필요한 전문 지식과 피해자 보호를 위한 수사 방법 등에 관한 교육, 성폭 력 피해자의 신원과 사생활 비밀 누설 금지 등에 대한 정책이 있지만, 조 두순 사건으로 국민적 질타를 받은 검찰은 “아동 성폭력 사건 매뉴얼도 몰랐다”고 답변했다. 이는 정책이 제대로 집행되기 위해서는 정책 집행 자들이 얼마나 정책에 대한 정확한 인지와 공감, 강력한 집행 의지를 가 지는 것이 중요한가를 보여 준다.

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그러므로 정책 PR의 목표는 전략적 커뮤니케이션을 통해 정책 대상 자와 집행자들의 정책 순응을 높이는 것이다. 다섯째, 정부의 권위(authority) 획득이다. 권위는 정부의 존립·유 지와 밀접한 관계를 갖고 있다. 권위는 국민의 인정과 위임으로부터 이 루어진다. 따라서 정부는 정책 PR을 통하여 국민이 자발적으로 정부의 정책 수행에 동의하고 순응하도록 국민들의 신뢰와 믿음을 확보할 필요 가 있다. 국민들의 반대에도 불구하고 정부의 의도대로만 정책을 강행 한다면 정부의 권위는 실추될 수밖에 없다. 우리 사회의 시급히 해결해 야 할 문제라고 국민들이 공감하는 부동산 문제 해결에서조차도, 찬반 논란에 대한 사회적 합의 없이 강행한 부동산종합토지세는 오히려 정부 에 대한 지지율을 추락시켰다. 국민과 소통 없이 정부 의지대로 밀어붙 이는 4대강 살리기 사업은 정책에 대한 정당성을 확보하는 데 실패함으 로써 정부의 권위를 떨어뜨리고 있다. 그러므로 정책 PR의 목표는 성공 적 국정 운영의 기반이 되는 정부의 권위를 확보하는 것이다. 여섯째, 사회 통합, 국민 통합이다. 정책은 정책 과정에서 정부와 관 련 공중 간 및 공중들 간의 접근 방법, 가치, 이해관계에 대한 차이점으 로 인하여 의견의 합치를 도출하지 못할 때 갈등이 발생한다(Mok & Pops, 1991). 정책 결정 단계에서 어떤 목표를 정책의 최종 목표로 설정 할 것인가의 문제와, 정책의 목표를 어떻게 확정할 것인가를 둘러싸고 갈등이 첨예하게 대립하게 되며, 관련 공중은 자기들에게 유리한 대안 을 선택하기 위하여 서로 경쟁하거나 대립하게 된다(Wheelen, et al., 2004). 정부가 정책 과정에서 발생하는 관련 공중과의 갈등을 조정하고 통합하지 못한다면 사회적 분열을 초래할 수밖에 없다. 주요 공기업을 어 느 지역으로 이전하느냐의 문제는 지역 갈등을 야기했으며, 방사성 페기 물 처리장 건립은 찬성과 반대 지역주민 간의 갈등과 반목을 초래했다. 대북정책은 보수와 진보의 극렬한 대립과 불신을 심화시키고 있다. 국 민들의 가치와 요구가 다양해지면서 정책 과정에서 관련 이해집단 간의

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입장과 의견 차이 및 갈등 표출은 자연스런 현상이 되고 있다. 그러나 정 부가 어느 한편의 의견만을 수용하거나 이에 반대하는 집단의 의견을 배 제하게 된다면 각 대립하는 집단을 중심으로 국민적·사회적 분열을 심 화시켜, 결국 정부는 사회 통합이 아닌 사회 분열의 역할자로 전락할 수 있다. 정부는 상호 대립하는 공중 간의 의견을 조정·통합하는 조정자 의 역할을 할 때, 사회 분열이 아니라 사회 통합을 이룰 수 있다. 그러므 로 정책 PR은 정책을 둘러싼 공중 간의 의견을 조정·통합하는 사회 통 합, 국민 통합을 목표로 한다. 일곱째, 정책에 대한 지지자와 후원 집단을 확보하는 것이다. 정부 는 정책을 수립하고 실행하는 과정에서 반대 집단과의 갈등을 완화하고 조정해 줄 수 있는 적극적인 후원 집단을 확보하는 활동이 필요하다. 이 러한 후원 집단은 국민들, 특히 반대 집단에게 중립적·객관적 집단으 로 인식될 수 있는 집단이어야 한다. 예를 들어 호주제 폐지를 추진하기 위해서는 여성단체보다 남성들 및 유학자들과 같은 후원 집단을 확보하 는 것이 반대 집단과의 갈등을 완화하고 범국민적 지지 분위기를 조성할 수 있다. 그러므로 정책 PR의 목표는 정부가 하고자 하는 정책에 대한 정당성, 즉 국민들에게 객관적 가치판단의 준거 틀이 될 수 있는 지지자 와 후원 집단을 확보하는 것이다. 여덟째, 입법기관, 즉 국회와 지방의회의 지지와 협력을 이끌어 내 는 것이다. 정부는 의도한 정책을 추진하려면 입법권 및 예산 심의의 권 한을 지닌 입법기관의 협조가 절대적으로 필요하다. 행정수도 이전, 이 라크 파병, 4대강 살리기, 한미 FTA 등에서부터 쓰레기봉투 가격 및 과 태료, 수도 요금과 같은 공공요금 인상 등과 같이 일상적인 국민 생활에 영향을 미치는 크고 작은 정책에 이르기까지 국회 또는 지방의회의 동의 없이는 추진할 수 없다. 그러므로 정부(중앙 또는 지방자치단체)는 의도 한 정책 추진을 위해서 국회 또는 지방의회 등 입법기관의 협력을 이끌 어 내야 한다. 그동안 우리나라 정부는 입법기관의 자발적 동의와 협력 32

보다는 밀어붙이기식 정책 추진으로 국회를 대화와 타협의 장이 아닌 여·야 간의 싸움의 장으로 만들었다. 정책 PR은 입법기관에 직간접적 인 영향을 미치며 지속적인 협력을 획득하는 수단이다(Center & Jackson, 1997). 정부가 국민적 지지와 동의를 얻지 못한 정책을 강행하 기 위해 국회를 싸움의 장으로 만드는 것은 정책 PR의 부재이며 실패를 의미한다. 그러므로 정책 PR의 목표는 정부가 대화와 타협을 통해 입법 기관의 자발적 협력을 획득할 수 있도록 지원하는 것이다.

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