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정부광고의 정석 진정성, 상관성, 일관성을 지키면 정부광고는 성공한다. 정부 기관장 등장하면 망한다. 재미만 찾아다니면 망한다. 이것저것 자꾸 바꾸면 망한다. 국민은 진실을 원하기 때문이다.

70여 년간 일관된 메시지를 보여 준 ‘스모키 베어’ 캠페인. ＜70세 생일 축하＞ 편, 2014

인텔리겐치아 2674호, 2015년 7월 9일 발행

김병희가 쓴 ≪정부광고의 정석≫

정부광고의 크리에이티브가 예전에 비해 몰 라보게 좋아졌다. 그런데도 정부광고의 크 리에이티브 수준을 높여야 한다며 문제를 제 기하는 사람들이 뜻밖에도 많다.

- ‘정부광고 크리에이티브의 문제점’, ≪정부광 고의 정석≫, 14쪽.

커뮤니케이션 준거양식이 뭔가? 문제 제기자가 뜻밖에 많은 이유가 뭔가? 국민의 눈높이가 높아졌기 때문이다. 정부 광고가 국민 수준 향상 속도를 따라가지 못 한다. 정부광고의 지체 원인이 뭔가? 구태의연한 태도 때문이다. 기관이나 단체 장이 아직도 광고 모델로 등장한다. 가장 큰 문제는 무엇인가? 계도성 메시지다. 정부광고가 획일적이고 일 방적이라는 비판은 바로 여기서 비롯된다.

정부가 국민을 가르치려 하는가? 그렇다. 단체장이 광고 모델로 나와 “000로 오십시오”라고 외친다. 스마트 시대에 누가 오라 해서 가겠는가? 메시지 문제인가? 진정성 문제이기도 하다. 국민을 위한 정책 이라고 백 번 말하는 것보다는 국민이 직접 ‘내 이야기네’라고 느낄 수 있게 말해야 한다. 진정성을 높이려면? 광고 내용과 정부 정책의 상관성을 높이려 고 노력해야 한다.

상관성이란? 광고에서 제품의 특성과 소비자 혜택의 관 계를 말한다. 광고 내용이 제품과 관련되는 정도를 뜻한다. 상관성 높은 광고의 예를 들면? 식품의약품안전처가 ‘행복은 건강한 음식에 서 시작된다’는 콘셉트로 집행한 광고를 보 자. 텔레비전 광고에서 음식을 섭취할 때 손 씻기, 익혀 먹기, 끓여 먹기를 실천함으로써 식중독을 예방할 수 있다는 점을 전달했다. 전달 내용이 너무 많아 복잡하긴 했지만 손 씻기, 익혀 먹기, 끓여 먹기에 관련된 내용 을 상관성 있게 전달하는 데 성공했다.

너무 재미없지 않은가? 맞다. 재미있게 구성해야 설득력도 높아진 다. 그리고 일관돼야 한다. 무엇이 일관돼야 하는가? 우리 정부광고는 즉흥적이다. 기관장이 바 뀌면 메시지도 바뀐다. 정부광고는 정말로 장기 캠페인이 필요하다. 왜 정부광고는 장기성이 중요한가? 정부광고가 거시 담론을 형성하는 중요 소 통 도구가 될 수 있기 때문이다. 외국에는 5 년에서 10년 이상 계속되는 장기 캠페인이 많다.

10년 넘는 장기 캠페인의 사례는? ‘스모키 베어’다. 1947년 이후 무려 70여 년 간 계속한다. 미국에서 1944년 여름에 담배 꽁초로 산불이 났다. 아기 곰이 화상을 입은 채 나무 위에 매달려 있다 구조되었다. 아기 곰 이름이 스모키 베어다. 매년 3000만 에이 커에 달하던 산불 피해 지역이 캠페인 이후 500만 에이커로 좁아졌다. 캠페인 내용은?

2014년에 제작된 ‘70세 생일 축하’ 편을 보 자. 스모키 베어의 생일을 축하하려고 등산 객들이 초에 불을 붙인 케이크를 가져왔다. 스모키 베어는 물이 담긴 양동이로 촛불을 끄려 한다. 산불 예방 메시지를 유머러스하

게 전달하는 점이 인상적이다. 이 책, ≪정부광고의 정석≫은 무엇을 다루는 가? 정부광고를 기획하고 시행하는 관계자라면 반드시 알아야 할 열 가지를 정리했다. 정석 이라는 제목처럼 꼭 알아야 할 내용만을 한 땀 한 땀 엮었기 때문에 현장에서 바로 적용 할 수 있다. 당신은 누구인가? 김병희다. 서원대학교 광고홍보학과 교수다.

정부광고의 정석 진정성, 상관성, 일관성을 지키면 정부광고는 성공한다. 정부 기관장 등장하면 망한다. 재미만 찾아다니면 망한다. 이것저것 자꾸 바꾸면 망한다. 국민은 진실을 원하기 때문이다.

70여 년간 일관된 메시지를 보여 준 ‘스모키 베어’ 캠페인. ＜70세 생일 축하＞ 편, 2014

정부광고의 정석 김병희 지음 광고 기획과 제작 2015년 5월 20일 사륙판(128*188) 무선 제본, 136쪽 9,800원

작품 속으로

정부광고의 정석

정부광고를 더 잘하기 위하여

정부광고란 중앙행정기관, 지방자치단체, 정부투자기관 및 일부 특별법인에서 정책의 내용을 국민들에게 알리기 위해 정책에 대한 메시지를 미디어를 통해 유료로 전달하는 일 체의 광고 행위를 말한다. 따라서 정부광고는 이윤을 추구 하는 일반 상업광고와는 달리 비상업적 광고이며 공공성을 중시하는 광고에 해당된다(김상훈·안대천, 2012; 윤태 일·김병희·이정교, 2007). 정부광고의 유형에는 크게 행 정광고(법정광고), 시책홍보광고, 의견광고, 긴급쟁점광고, 공공봉사광고(공익광고), 상품 및 서비스 광고로 분류할 수 있으며 국민 생활에 미치는 영향이 생각보다 크다. 사실 정부광고는 광고학자나 광고인의 많은 관심을 끌 지 못했던 것이 사실이다. 대한민국 정부 수립 이후 정부 에서 하는 광고는 대체로 지나치게 계몽적인 주제로 국민 들에게 가르치려 하는 경우가 많았기 때문이었다. 그렇지 만 최근 들어 정부광고의 크리에이티브 수준은 놀라울 정 도로 달라졌다. 계몽적인 주제에서 많이 탈색해 국민들의 문화적 수준에 맞추려는 노력을 많이 하고 있다. 더욱이

정부광고는 우리의 일상생활에 상당한 영향을 미친다는 점에서 학계의 관심도 늘어나고 있다. 예컨대 교통, 환경, 질서, 도덕심 앙양 같은 공공봉사광 고(공익광고)는 정책 추진을 위한 목적이 아니라 공공의 이익을 고려한 정부광고라는 점에서 상당한 의의가 있다. 정부광고란 단순히 정책을 알리기에 급급한 메시지가 아 닌 셈이다. 이 책은 정부광고에 대한 그동안의 관심과 고 민의 흔적을 한 땀 한 땀 꿰어 본 것이다. 이 책에서는 정 부광고를 기획하고 시행하는 관계자는 물론 정부광고에 대해 관심을 가진 독자들이 꼭 알아야 할 10가지 사항을 소개한다.

정부광고의 10가지 쟁점 1장 ‘정부광고의 개념과 대행 제도’에서는 정부광고의 개 념과 정의를 두루 살펴보고, 현재 우리나라의 정부광고가 광고주체(광고주)를 대신해 한국언론진흥재단에서 독점 적으로 대행하기까지 정부광고 대행 제도의 변천을 소개 했다. 2장 ‘정부광고 크리에이티브의 문제점’에서는 계도 성 메시지, 진정성의 부족, 균형감의 부족, 기업광고의 어 설픈 추종감, 일관성의 부족, 긍정 프레임에 대한 과도한 집착, 완성도의 미흡, 표적 수용자의 모호성 같은 여덟 가

지가 정부광고 크리에이티브의 문제점이라고 지적했다. 3 장 ‘정부광고의 창의성 평가’에서는 정부광고의 크리에이 티브 수준을 평가하는 데 필요한 독창성, 정교성, 상관성, 조화성, 적합성, 명료성 같은 여섯 가지 준거를 제시했다.

4장 ‘정부광고 크리에이티브의 향상 방안’에서는 관심 가질 메시지를 재미있게 구성하기, 진정으로 공감이 가는 내용을 전달하기, 정책PR와 광고의 조화로운 접점 찾기, 진솔한 표현을 개발해 상관성 높이기, 자주 바꾸기보다 일 관성 유지하기, 부정적 프레이밍도 과감하게 채택하기, 핵심만 단순하고 명료하게 표현하기, 전형적인 핵심 수용 자를 정해 광고 메시지를 소구하기 같은 정부광고의 크리 에이티브 파워를 높이는 여덟 가지 해결책을 검토했다. 5 장 ‘정부광고의 효과 측정’에서는 독립 변인(정부광고), 매 개 변인(광고에 대한 태도), 수용자 변인(정책에 대한 관 여도, 정책에 대한 기존 태도, 국정 운영에 대한 평가, 정 부기관에 대한 신뢰도), 종속 변인(정책 이해도, 정책 순 응도, 정책 만족도)을 고려해 정부광고의 효과를 측정해 야 한다고 주장했다.

6장 ‘정부광고와 정책PR의 시너지’에서는 정부광고와 정책PR는 다르다는 전제하에, 정부광고와 정책PR의 차이 를 인정하고, 정부광고와 정책PR의 접점을 찾아내고, 정

부광고와 정책PR의 상호작용 방안을 모색하고, 정부광고 와 정책PR의 통합 캠페인을 전개해야 시너지를 일으킨다 는 점을 환기했다. 7장 ‘정부광고 운영 전략’에서는 정부광 고의 운영에서 이원화 전략을 구사하고, 적정 예산을 확보 해 최저유효빈도를 유지하고, 공공성을 강화해 마음 점유 율을 더 높이고, 아이디어 제안사와 제작사를 분리해 관리 하기를 권고했다. 8장 ‘정부 정책의 브랜딩’에서는 정책의 가치를 국민 스스로가 이해하도록 하고, 정책에 열정을 담 아 친밀하게 약속하고, 정책을 차별적인 브랜드로 포지셔 닝하고, 정책광고의 크리에이티브 수준을 높여야 정부 정 책의 브랜딩이 가능하다고 전망했다.

9장 ‘정부광고의 미디어 전략’에서는 광고에서 기대하 는 설득 목표에 따라 미디어를 선정하고, 주어진 예산으로 효과를 극대화하는 미디어 전략을 수립하고, 특정 미디어 에 집중할 것인지 다양한 미디어를 운용할 것인지 선택하 고, 언론사의 안배 차원에서 광고 물량을 배정하는 관행을 과감히 재검토해야 정부광고의 효과를 높일 수 있다고 강 조했다. 10장 ‘정부광고의 크리에이티브 전략’에서는 본원 적 전략, 선점 전략, 고유판매제안 전략, 브랜드 이미지 전 략, 포지셔닝 전략, 공명 전략, 정서 전략 같은 일곱 가지 의 크리에이티브 전략이 정부광고의 크리에이티브에도

유용하다는 점을 환기했다.

정부광고의 시행 절차 한국언론진흥재단의 광고 대행은 정부광고주(국가행정 기관, 지방자치단체, 공공기관, 지방공기업 및 특별법인) 와 상호 신뢰를 바탕으로 별도의 계약서를 작성하지 않고 도 ‘광고 의뢰서’만 제출하면 광고를 의뢰하고 집행할 수 있다. 정부광고의 시행 절차는 다음과 같다. ① 광고주체 (광고주)의 사전 광고 계획 수립 ② 광고 의뢰서 작성 ③ 광고 의뢰서 접수 ④ 매체 선정 및 지면과 시간대의 확보 ⑤ 광고 단가의 조정 및 제작 시안의 제시 ⑥ 광고료의 청 구 및 지불. 광고 매체 부문을 보다 자세히 설명하면 다음과 같다. 방송에는 텔레비전(지상파, 종합편성채널, 케이블), 라디 오, DMB 광고들이 해당되며, 인쇄에는 한국ABC협회 (www.kabc.or.kr)에서 전년도의 발행부수 검증을 마친 신문과 잡지의 광고가 해당된다. 또한 인터넷에는 포털, 인터넷 신문, 모바일, SNS 광고가 해당되며, 옥외에는 교 통(버스, 지하철, KTX), 전광판, 극장, 야립 광고가 해당 된다. 모든 광고가 그렇듯이 정부광고에서도 사전에 광고 계

획을 체계적으로 수립해야 한다. 이때 광고의 성격이 행 정광고, 시책홍보광고, 의견광고, 긴급쟁점광고, 공공봉 사광고(공익광고), 상품 및 서비스 광고 같은 여섯 가지의 세부 영역 중 어디에 해당되는 것인지 전략적으로 판단할 필요가 있다. 더욱이 스마트 미디어 시대가 열림으로써 미디어 환경이 급변하는 상황에서 정부광고의 효과를 늘 릴 수 있는 매체가 무엇인지, 주어진 광고 예산을 바탕으 로 어떻게 하면 최적의 효과를 기대할 수 있는지, 미디어 믹스(media mix) 전략을 체계적으로 수립해야 한다. 다음으로 정부광고주는 ‘광고 의뢰서’를 작성해 한국언 론진흥재단에 접수해야 한다. 광고 의뢰서에는 광고 내용, 게재 희망 매체, 게재 요청일, 규격, 소요 예산을 양식에 알맞게 기술해야 한다. 광고주체(광고주)의 광고 의뢰에 서 광고의 집행 및 광고비 청구에 이르기까지 일련의 과정 이 간편하게 이루어지고 있다. 광고를 의뢰하기 전에 한 국언론진흥재단의 담당자와 1차 사전 상담을 하여 ‘광고 의뢰서’를 제출하면 된다. 지상파 텔레비전용 광고(15초, 20초, 30초)는 최소한 광고 집행 전월 10일 전까지, 신문 광고는 최소 3일 전에 광고 의뢰서를 발송하면 비교적 원 활하게 정부광고를 집행할 수 있다. 광고비 청구는 금융 결제원의 트러스빌(www.trusbill.or.kr) 전자 세금 계산

서로 이루어진다.

외국의 정부광고 제도 먼저, 미국의 경우를 보자. 미국에서는 정부광고를 하나 의 부처에서 총괄적으로 관리하지 않고 정부부처별로 분 권식으로 시행한다. 부처별로 광고PR 활동을 담당하는 공 보실(Office of Public Affairs)을 설치하고, 해당 부서에서 예산을 확보하고 대행사를 선정함으로써 독자적으로 광 고 캠페인을 시행한다. 정부의 부처별 광고는 해당 부처 에서 공보 담당관과 마케팅 전문가의 주도로 개별적으로 집행한다. 각 부처에서 기획한 정부광고 캠페인에 따라 3 ∼5년의 대행을 원칙으로 경쟁 프레젠테이션을 실시해 광고회사를 선정하는 것이 일반적이다(윤태일·김병희· 이정교, 2007). 정부와 민간 광고업계가 긴밀한 관계를 맺고 정부광고 의 역할을 공유한다는 점이 미국 정부광고의 대표적인 특 성이다. 미국 정부광고의 또 다른 특성은 광고협의회(AC, Advertising Council)와 밀접한 관계를 유지하며 무료로 공 익 캠페인을 전개한다는 것이다. 정부광고 중에서 공익적 성 격을 갖는 정부 공공광고(Public Service Announcements) 는 전적으로 광고협의회의 주도로 광고 캠페인을 기획, 제

작하고 집행한다. 다음으로, 영국의 정부광고는 어떠한가. 영국의 정부광 고 제도에서 가장 인상적인 점은 광고 집행의 창구를 단일 화했다는 사실이다. 영국의 정부광고는 정부시책광고나 PR 자료의 기획과 집행에 관여하는 중앙공보원(COI, Central Office of Information)이 종합적으로 관리했다. 중앙공보 원(COI)은 제2차 세계대전 직후인 1946년에 창립되어 66년 동안 모든 정부광고를 총괄해 오다 2011년 6월에 폐쇄되었 다. 곧이어 영국 정부는 다시 정부 조직 내에 정부소통센터 (GCC, Government Communication Centre)를 설치했다. 중앙공보원이 있었지만 새로운 정부광고 조직을 창설 한 이유는 정부 예산이 삭감됨에 따라 영국 정부기관들의 포괄적 공보 업무가 자연스럽게 축소되었다는 점에서 찾 을 수 있다. 또한 정부의 대국민 직접 소통이 더욱 필요해 짐에 따라, 전문성을 강화하는 쪽으로 조직을 재편한 것이 다(심성욱·김유경, 2013, 61쪽). 정부소통센터(GCC)에 서는 정부부처들을 대상으로 정부광고와 정책PR 활동에 대해 조언하며 정부광고주의 역할을 수행한다. 정부소통 센터는 정부부처를 대신해 광고회사와 계약을 체결하며, 이때 내부의 광고자문위원회(ACA, Advisory Committee on Advertising)의 자문을 받는다. 광고자문위원회의 자

문위원은 외부의 광고 마케팅 전문가로 구성되며 이들은 정부소통센터의 정책 결정과 광고회사 선정에 영향을 미 친다. 마지막으로, 일본의 정부광고 제도에 대해 살펴보자. 일본의 정부광고는 내각부에 설치된 정부광보실(내각광 보실)에서 정부광고의 종합 계획을 수립해 관장하고 있 다. 정부광보실은 정부 각 부처의 광고와 관련된 업무를 조정하고 부서별 광고 업무 연락을 담당하며 각 부처에 속 하지 않은 정부광고도 집행한다. 정부광보실에서는 결정 된 정부광고 캠페인 주제를 가지고 연간 계획에 근거해 캠 페인에 활용할 매체의 규모를 확정한다. 매년 초에 매체 별로 활용 지면을 확보하여 정부광고에 이용케 함으로써 각 정부기관이 매체를 공동으로 이용할 수 있도록 제도화 하고 있다. 일반적인 대국민 정부시책광고와 홍보성 광고 는 전문 광고회사를 통해 제작, 집행되고 있다. 공고나 법 정광고 같은 간단한 광고는 해당 부처에서 집행한다. 일본 정부광고 예산의 대부분을 정부광보실에서 관리 하기 때문에, 정부광고의 창구가 단일화된다는 장점이 있 다. 예산을 정부광보실에 집중하는 까닭은 정부광고를 보 다 효율적이고 안정적으로 집행하기 위해서다. 경쟁 프레 젠테이션을 통해 광고회사를 선정하는데, 정부광보실에

서 정부광고의 주제를 제시하면 경쟁에 참여한 광고회사 들은 기획안을 제시하게 된다. 이런 과정을 거쳐 광고회 사가 선정되면 정부광고의 기획이나 제작은 최종 선정된 광고회사가 대행하게 된다. 정부광고 집행 방식을 살펴보면 나라마다 차이가 있고 각각의 장단점이 있다. 우리나라 정부광고의 장점으로는 민간 광고회사보다 저렴한 수수료율, 정부광고의 창구 단일화로 정부부처의 예산 절감 효과 및 거래 질서 확립, 언론기관의 정부기관 에 대한 광고 강요 및 과다 유치 경쟁 최소화, 매체사가 광 고를 사전 협의 없이 게재하고 광고비를 요구하는 무신탁 광고의 방지 기여, 정부기관의 기밀 보안 유지, 수수료 수 입의 환원을 통한 사회적 순기능 발휘 등이 있다. 이에 비 해 단점으로는 독점 대행의 법률적 정당성의 취약, 정부광 고 독점으로 인한 기업의 자유와 권리 제한, 창의적인 광 고 기획 및 제작을 위한 조직의 전문성이 아직 충분히 확 보되지 않았다는 점 등이 있다. 미국 정부광고의 장점으로는 분권형 광고 집행 방식을 통한 업무의 효율성과 개별 부처의 경쟁력 제고, 정부와 광고업계의 긴밀한 상호 협조하에 정부광고의 역할 분담, 경쟁 프레젠테이션을 통해 경쟁력 있는 광고회사 선정 등

을 꼽을 수 있다. 이에 비해 단점은 광고 집행 창구의 다원 화로 인한 정부기관의 기밀 누설 가능성, 개별적인 매체 구입으로 가격 절감 효과를 기대하기 어렵다는 점이 지적 되고 있다. 영국 정부광고의 장점은 광고자문위원회(ACA) 설치를 통한 정부광고 집행의 전문성과 투명성 유지, 매체 구입 창구의 단일화를 통한 업무 효율성 및 예산 절감 효과, 경 쟁 프레젠테이션을 통한 민간 광고회사의 활용, 광고 이외 다양한 마케팅 커뮤니케이션이 가능하다는 사실이다. 이 에 비해 단점은 중앙집권식 매체 구입 및 업무 통제를 통 한 개별 부처의 매체 집행 자율성의 침해, 매체 구입과 광 고 제작의 분리 운영으로 캠페인의 일관성 유지와 광고 효 과의 극대화가 어렵다는 점이다. 일본 정부광고의 장점은 정부광보실의 광고 예산 관리 를 통해 정부광고의 안정적인 집행이 가능하다는 점, 정부 기관들이 매체를 공동으로 이용하도록 제도화되어 매체 집행이 용이하다는 점, 민간 광고회사의 참여가 어느 정도 제도적으로 보장되었다는 점이다. 이에 비해 단점으로는 중앙집권식 광고 업무 통제를 통한 개별 부처의 자율성 침 해, 정부시책광고와 공익광고의 집행이 정부와 광고업계 간에 분리되어 실시, 공공 광고기구와 긴밀한 교류가 없다

는 점을 들 수 있다. 여러 나라의 제도를 비교하면 정부광고 집행 방식을 두 가지로 분류할 수 있다. 하나는 미국처럼 개별 정부부처 및 공공기관이 개별적으로 민간 광고회사와 직접 계약을 체결해서 독자적으로 광고를 시행하는 분권식 방식이다. 다른 하나는 영국, 프랑스, 일본처럼 정부광고 및 홍보를 하나의 중앙부처에서 종합적으로 조정하고 통합 관리하 는 중앙집권식 방식이다. 영국의 정부소통센터(GCC), 일 본의 정부광보실, 프랑스의 정부공보처(SIG)가 중앙집권 식 방식을 운용하는 부처다. 우리나라의 정부광고 시행 방식은 기본적으로는 유럽 의 중앙집권식에 가까우면서도 약간은 다른 매우 독특한 제도다. 완전 분권식인 미국은 물론 영국이나 일본 같은 중앙집권식 제도에서도 (국가별로 주관 기구와 매체 사용 측면에서 어느 정도의 차이는 있으나) 경쟁 프레젠테이션 을 통한 민간 광고회사를 활용한다는 점에서는 세 나라 모 두가 동일하다(윤태일·김병희·이정교, 2007). 즉, 민간 광고회사의 참여가 어느 정도 제도적으로 보장되는 운영 시스템인 데 비해, 우리나라에서는 민간 광고회사의 참여 가 부분적으로 제한된다는 점에서 차이가 있다. 그동안 각 나라에서는 정부광고의 메시지 효과를 높이

기 위해 민간 광고회사의 참여 기회를 늘리기 위해 노력했 다. 민간 광고회사에 정부광고를 위임하면 정부광고의 주 체는 큰 틀에서 정책 방안을 결정하고 광고회사의 전문가 들은 정부광고 집행의 효율성을 높일 수 있다는 기대감이 있었기 때문이다. 각 나라에서는 자국의 현황에 맞게 정 부광고의 유형별 특성을 고려해 미디어 믹스 방안을 연구 해 왔다. 우리나라에서도 정부광고의 유형별 집행 현황, 매체별 집행 현황, 정부기관별 집행 현황, 매체별 효과와 효율성(예: 매체별 특성을 고려한 노출 빈도와 태도 변화 등)을 고려한 정부광고 미디어 플래닝 모델을 구축해서 정부광고를 시행해야 한다(황근·최일도, 2013). 이러한 미디어 플래닝 모델은 정부광고의 효과성을 높이고 정부 광고 집행의 효율성을 향상시키는 척도가 될 것이다.

정부광고 독점 대행의 순기능과 역기능 정부광고를 한국언론진흥재단에서 독점 대행하는 문제에 대해 순기능과 역기능 차원에서 이런저런 논의가 이루어 졌다. 일찍이 한국언론(진흥)재단에서는 정부광고의 효율 성 제고, 예산 절감 효과, 광고 강요 행위 및 과다 유치 경쟁 방지, 저렴한 수수료율, 수수료 수입의 환원 같은 다섯 가 지 기능을 제시하며 정부광고 대행의 당위성을 주장했다

(한국언론재단, 2000, 17∼19쪽). 그렇지만 수천억 원에 달하는 정부광고를 한국언론진흥재단이 독점적으로 대행 하는 문제의 순기능과 역기능에 대하여 지속적으로 다양 한 논의가 전개되었다(김상훈·이경렬·이시훈, 2004; 김 영욱, 2010; 윤태일·김병희·이정교, 2007; 한상필·김 병희, 2007; 홍문기·이경렬·이희복, 2014). 먼저, 정부 광고 독점 대행의 순기능에 대해 살펴보자. 첫째, 정부광고 업무의 효율성이 높아진다는 점이다. 정 부광고는 법정 시한을 준수해 긴급히 집행해야 하는 경우 가 많다. 긴급한 상황에서 광고료 가격 협상이나 매체 계획 을 수립할 시간적 여유가 없어 예산 집행 과정에서 문제가 발생할 가능성이 높다. 정부광고 중에는 4000여 개에 달 하는 중앙정부와 지방자치단체 소액 광고(300만∼500만 원 이하)가 많다는 점도 창구 단일화의 논리적 근거를 제 시한다. 심지어 같은 정부기관에서도 과 단위로 광고 예 산을 집행하기 때문에 광고주체가 모호해지는 경우도 있 다. 이에 따라 창구를 단일화하면 정부광고 업무의 효율 성을 높이고 광고 집행을 원활히 조정할 수 있다는 것이 다. 또한, 정부광고를 시행할 때 광고비의 규모에 관계없 이 별도의 계약서를 작성하지 않고 ‘광고 의뢰서’ 하나로 광고 대행 계약을 할 수 있어 신속히 광고를 집행할 수 있

다는 것이다. 둘째, 정부광고 예산을 절감시킨다는 점이다. 정부광고 의 주체인 중앙행정부처에서는 광고 예산을 별도로 책정 하지 않고 단위 사업별 예산에 광고비를 포함시킨다. 포 함된 광고 예산은 광고 매체의 일반적인 광고 단가보다 낮 은 수준에서 책정되는 경우가 비일비재한데, 이때 책정된 예산으로 광고 효과를 높이려면 비영리적 차원에서 정부 광고 예산의 구조적 한계를 설명하며 가격 협상을 이끌어 내는 공익적 대행기관이 존재해야 한다는 것이다. 더욱이 우리나라의 광고 요금 체계는 합리적이지 않은 경우가 많다. 예컨대 신문 광고의 경우 공식적인 광고 단 가표는 있지만 그대로 적용되는 경우는 매우 드물고 경우 에 따라 신축적으로 적용되고 있다. 이에 따라 국민의 세 금으로 운영되는 정부광고 예산을 절감하려면 정부광고 대행 창구를 단일화해 운영해야 한다는 것이다. 셋째, 광고 대행 수수료가 저렴하다는 점이다. 민간 광 고회사는 방송(지상파 TV, 케이블 TV, 라디오)에 집행 금 액에 따라 11∼13%의 매체 대행 수수료를 지불하고, 인쇄 (신문, 잡지), 온라인(인터넷), 옥외(버스, 지하철 등 옥외 및 기타 매체) 매체에 15∼20%의 매체 대행 수수료를 지 급한다. 그렇지만 한국언론진흥재단에서는 앞서의 4개

매체를 대행할 때 일괄적으로 10%의 수수료를 지급한다. 제작물에 대한 수수료와 관련해서도 민간 광고회사는 제 작비의 17.65%를 제작 대행 수수료로 지불하지만, 한국언 론진흥재단에서 대행할 경우에는 수수료를 지불하지 않 는다(한국언론진흥재단, 2013). 결국 한국언론진흥재단에서 정부광고를 대행하면 민 간 광고회사에서 대행할 때보다 광고 대행 수수료가 매체 별로 5∼10% 정도 저렴하다고 할 수 있다. 이 밖에도 매 체사를 설득하고 광고비를 협상하는 과정에서 한국언론 진흥재단은 더 저렴한 비용으로 광고를 집행할 수 있다는 것이다. 나아가 한국언론진흥재단은 광고료의 수납 처리 와 신속한 결제를 위해 현금 결제 시스템으로 1개월 이내 에 결제함으로써 정부광고 대행 업무의 효율성을 높이고 있다. 넷째, 수수료 수입 전액을 언론계로 환원한다는 점이 다. 일반 상업광고의 대행 수수료는 민간 광고회사의 이 윤으로 귀착되지만, 정부광고 대행 수수료는 언론진흥기 금으로 출연되어 기자 교육, 연구 조사, 세미나, 국제 언론 교류, 뉴스 저작권 사업 같은 언론 활성화를 위한 공익적 사업에 사용되고 있다. 한국언론진흥재단에서 정부광고 를 대행하면 모든 대행 수수료가 공익적 사업에 활용되지

만 정부광고가 민간 광고회사로 넘어가면 그렇지 못하다 는 것이다. 또한, 여러 정부기관이 다양한 사회적 이슈에 대해 적극적으로 대처하면서 정부광고를 통한 공공 커뮤 니케이션을 적극적으로 전개한다는 점도 순기능이라고 해석할 수 있다. 이런 상황에서 광고 관련 단체의 의견이나 학자들의 연 구에서는 한국언론진흥재단의 정부광고 독점 대행의 역 기능을 지적하고 있다. 정부광고가 광고 시장에 미치는 영향이 지금처럼 커지면 결국 광고 시장 내 공정 경쟁을 막는 장애 요인으로 작용함으로써 광고 산업 발전에 부정 적 영향을 미친다는 것이다. 또한, 정부의 성향에 따라 특 정 매체 사업자에게 정부광고가 집중될 수 있다는 것이다. 여러 연구에서 지적된 정부광고 독점 대행에 대한 주요 비판은 정부광고 대상 기관에 대한 국무총리훈령 적용의 혼란과 형평성 문제, 정부광고 대행 수수료의 용도에 대한 타당성 문제, 정부광고 크리에이티브의 질적 저하 문제, 그리고 여러 가지 문제가 복합적으로 얽혀 나타나는 정부 광고의 효율성 문제로 요약할 수 있다. 한국언론진흥재단 의 정부광고 수수료 실적과 비율이 거의 매년 증가해 온 상황에서, 이런 현상은 정부광고의 독점력이 점점 더 커진 다는 해석이 가장 대표적인 비판이다. 이와 관련하여 김

영욱(2010)은 정부광고위원회나 의회의 권한 강화, 언론 의 자체 감시 시스템 가동, 정부 커뮤니케이션의 전반적인 원칙을 확립해 정부광고를 비롯한 공익사업의 수행 기준 을 체계화해야 한다고 주장했다. 어떤 정책에 대한 논의는 전형적으로 두 가지 철학적 이념이 대립할 수밖에 없다. 하나는 사회문화적 가치나 규범을 우선시하는 공동체주의(communitarianism)이고, 다른 하나는 개인이나 개별 기업의 자율성과 경쟁을 통해 경제적 가치를 우선시하는 자유주의(liberalism)다. 방송 이나 광고 같은 사회적 커뮤니케이션 영역에서는 공익론 과 산업론이 대립하는 양상을 보여 준다(윤석민, 2005). 장기적으로 정부광고의 대행 제도를 어떻게 운영할 것인 지의 문제도 마찬가지다. 경제적 가치를 우선시하는 광고회사 중심의 산업론과 공동체적 가치의 실현을 우선시하는 정부 입장의 공익론 중 어떤 관점이 정책 이념으로 더 적합한지에 대한 보다 깊이 있는 철학적 성찰이 필요하다. 정책 이념에 대해 근 본적인 검토를 한 후에는 다시 행정학이나 법학, 경제학, 사회학 같은 여러 분야에서 총체적으로 검토하고 분석해 야 한다(윤태일·김병희·이정교, 2007). 정부광고는 공공 커뮤니케이션의 하나다. 공공 커뮤니

케이션의 주된 목표는 사람들의 습관이나 행동을 변화시 키는 것이다(주디 라논, 이정철 옮김, 2010). 상품 판매나 브랜드 인지도를 높이기 위해 집행하는 일반 상업광고와 는 달리 공공 커뮤니케이션에서는 사회적 이슈와 관련된 문제에 대해 대중의 변화를 유도하는 데 그 목적을 두어야 한다. 어떤 정부광고 제도가 바람직한지, 정부광고의 크 리에이티브 수준을 높이기 위해서는 어떤 노력을 해야 하 는지, 앞으로 소개할 10개의 장을 읽으며 함께 고민해 보 도록 하자. 정부광고의 보다 빛나는 내일을 위하여.

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