Proyección Económica | Octubre 2021 by ConsejoCABA

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AUTORIDADES Presidente Dra. Gabriela V. Russo Vicepresidente 1° Dra. Patricia Sánchez Ruiz Vicepresidente 2° Dra. Miriam S. Roldán Secretario Dr. Julio R. Rotman Tesorero Dr. Oscar Fernández Prosecretario Dr. Alejandro C. Piazza Protesorero Dr. José L. Serpa

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Es una publicación del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Presidente Dra. Gabriela V. Russo

STAFF Director Editorial Dr. Julio ROTMAN

Producción Comercial Dr. Cristian CABRERA publicidad@consejo.org.ar / 5382-9444

Editor Responsable Dr. Gabriel VILCHES

Diseño y Diagramación Voz & Imagen

Coordinación General Dr. Carlos QUARRACINO

Impresión New Press

Registro Nacional de la Propiedad Intelectual en trámite ISSN 2250-4540 CPCECABA - Viamonte 1549 - CABA (1055) www.consejo.org.ar Queda permitida la reproducción total o parcial de esta publicación citando la fuente. El contenido de las notas y los comentarios de colaboradores no reflejan necesariamente el pensamiento y filosofía del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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ÍNDICE Introducción Gabriel Vilches

Enfoque económico del sistema tributario Roberto Darío Pons

Los desafíos de una nueva agenda tributaria postpandemia en América Latina: Debilidades persistentes, emergencia sanitaria, descontento social y urgencias climáticas Juan Pablo Jiménez y Dalmiro Morán

¿Cómo puede la política fiscal promover la inversión en el periodo postpandemia? Luis Alejos, Emilio Pineda y Oscar Valencia

Tributación y justicia de género: perspectivas desde el caso argentino Corina Rodríguez Enríquez y Noelia Méndez Santolaria

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El rol distributivo de los impuestos en Argentina Darío Alejandro Rossignolo

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Impuestos provinciales en Argentina al 2020 Luciana Díaz Frers

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INTRODUCCIÓN Rindo mi homenaje al recientemente fallecido Juan Carlos Gómez Sabaini, inigualable y generoso maestro en los temas que presenta este número de Proyección Económica.

Las cuestiones tributarias son de marcado interés para los profesionales de nuestro Consejo. Varias comisiones académicas están vinculadas con la temática; se organizan con frecuencia seminarios sobre asuntos impositivos y una vasta oferta de cursos está siempre a disposición de los matriculados. Generalmente, la perspectiva de los eventos hace hincapié en los aspectos relacionados con la liquidación de impuestos y la administración tributaria, aunque el espectro de miradas es diverso.

Gabriel Vilches Editor Responsable

Haciéndonos eco de esa vocación, quisimos que este número de Proyección Económica presentara y profundizara sobre algunos desafíos del sistema tributario argentino que vienen de larga data y otros que están planteados como consecuencia de los impactos de la crisis sanitaria. Y quisimos hacerlo desde el punto de vista del análisis de incidencia sobre variables sociales y económicas relevantes. Para ello, como siempre, convocamos a un conjunto de articulistas de reconocida autoridad, con la convicción de que la publicación despertará un interés que excederá el ámbito de nuestra institución. El volumen se inicia con un texto de Roberto Darío Pons, para quien el vínculo entre la economía y el sistema tributario es indisoluble. Si una reforma tributaria es necesaria, esta no puede dejar de tener en cuenta la estructura económica en la cual se inserta. Resulta imprescindible, según el autor, establecer cuál debe ser el rol participativo del Estado; para ello distingue entre “economía mixta” y “economía dual”. En el primer caso, el Estado provee algunos bienes y servicios públicos no ofrecidos por el mercado y su accionar no debería alterar las decisiones individuales. En el segundo caso, la economía de mercado convive con “una provisión de bienes y servicios que no responden al funcionamiento del mercado, que son aportados por el Estado y que son considerados por la sociedad como bienes esenciales o sociales”. Para definir un sistema tributario y diseñar la estructura impositiva, el requisito de neutralidad, que debe estar presente en la concepción de economía mixta, no sería reclamado en la visión de economía dual. Sostiene Pons que el sistema impositivo que financie el gasto será siempre un orden coercitivo, que estará determinado por quienes tienen la capacidad de imponer, por manifestaciones de la actividad económica y por la forma en cómo, a efectos prácticos, se establece la base imponible. En un recorrido por la historia argentina y mundial, Pons destaca los cambios producidos en esos patrones a lo largo del tiempo y señala que los actuales sistemas tributarios, argentino y mundial, no se corresponden con las estructuras económicas vigentes, por lo que la reforma es imperiosa, teniendo en cuenta, como mínimo, los cambios tecnológicos sobre el sistema laboral, la globalización financiera, el cambio de paradigma energético y de

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comunicaciones, y las innovaciones en los modelos de comercialización. Finalmente, quedarán por resolver la armonización tributaria nacional y la diplomacia de la armonización global. El trabajo de Juan Pablo Jiménez y Dalmiro Morán parte -pareciera en continuidad con el autor anterior- de los cambios en las actividades económicas producidos en los últimos tiempos y de las actuales debilidades de las estructuras tributarias. Cambios y debilidades que se ven reforzados por el tremendo e inesperado impacto de la pandemia COVID-19, que ya lleva más de un año y medio de duración. La necesidad de contrarrestar las consecuencias de la crisis ha disparado el gasto público para sostener la actividad económica y contener los problemas sanitarios y sociales. Los autores prevén que esa necesidad perdurará aún en el tiempo, por lo que será necesario garantizar sus fuentes de financiamiento: el sistema impositivo en su conjunto enfrentará retos no imaginados. En particular, proponen Jiménez y Morán, será la oportunidad de echar mano de las nuevas tendencias tributarias a nivel global. Esto es, dar un mayor énfasis a la imposición directa (en particular, a los impuestos sobre la propiedad), estimular la tributación sobre las actividades digitales e impulsar los impuestos selectivos sobre los consumos nocivos, como los “males tradicionales” (alcohol, tabaco), los “nuevos males” (productos azucarados, plásticos), bienes suntuarios y, particularmente, los que provoquen alteraciones en el medio ambiente. Si bien los autores, referenciándose en otros estudios, plantean que estas reformas no permitirían cubrir las necesidades de gasto previstas, también afirman que no por ese motivo deben abandonarse las nuevas tendencias impositivas. Deben sostenerse tanto por razones de eficiencia como de equidad. Por ello, entonces, deberán complementarse con cambios en la recaudación de recursos tributarios tradicionales, IVA y Rentas, atacando las dos grandes fragilidades existentes: la proliferación de gastos tributarios y la elevada evasión fiscal. Luis Alejos, Emilio Pineda y Oscar Valencia están preocupados, en la etapa posterior a la pandemia, por cómo los sistemas tributarios en los países de América Latina pueden favorecer los procesos de inversión, tanto públicos como privados, que permitan recuperar los niveles de crecimiento económico. Los autores sostienen que los incentivos tributarios a la inversión son instrumentos que pueden ser utilizados por la política fiscal para contribuir al objetivo buscado, particularmente cuando se enmarcan en un conjunto más amplio de acciones. Sin embargo, indagando en las políticas llevadas adelante en el pasado, Alejos, Pineda y 9

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Valencia observan que no todos los incentivos tributarios tienen los mismos efectos sobre la inversión, al detectar que tienen una mayor efectividad aquellos que tienden a disminuir los costos de inversión por sobre los que mejoran la rentabilidad de las empresas. En un rápido paneo sobre los incentivos vigentes en América Latina entre 2016 y 2019, los autores descubren que en la mayoría de los países prevalecen los incentivos que incrementan la rentabilidad. Al analizar los datos ofrecidos por los autores, se observa con algún optimismo que la Argentina se encuentra entre los países con importantes incentivos sobre los costos de inversión. Si bien el camino por recorrer es aún largo, queda señalado un sendero por transitar, en el cual deben incluirse medidas que mejoren la administración y transparencia de los incentivos, disminuyendo su costo económico y fiscal. Finalmente, Alejos, Pineda y Valencia sugieren no dejar de prestar atención a las iniciativas internacionales relacionadas con la coordinación tributaria entre países. Desde una perspectiva distinta, Corina Rodríguez Enríquez y Noelia Méndez Santolaria analizan el sistema tributario argentino para indagar acerca de sus secuelas sobre la equidad de género y para intentar detectar los sesgos explícitos e implícitos en la tributación que tengan implicancias desfavorables para las mujeres y otras orientaciones no binarias. Al abordar la cuestión, las autoras plantean, en primer lugar, desde un punto de vista valorativo, que se debe ser preciso en cuanto al criterio de justicia que guíe el análisis de la evidencia empírica y se preguntan: “Por caso, ¿qué sería justo?, ¿que la incidencia tributaria fuera equivalente para hombres y mujeres? O, por el contrario, ¿la incidencia tributaria debería ser menor para las mujeres, como forma de corregir la desigualdad de género económica estructural? Pero entonces, ¿por qué habría de ser menor la incidencia tributaria para una mujer de ingresos medios o altos que para un varón en situación de pobreza?”. En segundo lugar, y ahora desde una dimensión práctica, señalan que la información disponible no permite una desagregación por las categorías de género relevantes para el análisis, ni es posible discriminar dentro de los hogares quién consume los bienes ni quién los paga, por lo que será necesario avanzar en cambios estadísticos que permitan mejorar la diferenciación. A partir de esas limitaciones, presentan metodologías alternativas para realizar un análisis empírico que les permite concluir que persiste una situación de notable desventaja para las mujeres que con10

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forman hogares monoparentales y que se deberían formular propuestas para evitar la discriminación que opera el sistema tributario. Darío Alejandro Rossignolo también apunta a la cuestión de la equidad, pero mirada desde el punto de vista de la distribución del ingreso. Su principal objetivo consiste en observar si los gobiernos han utilizado el sistema tributario para mejorar las condiciones de vida de la ciudadanía y si los cambios en la estructura tributaria han provocado, y provocan, modificaciones en la distribución del ingreso. Para ello, el autor define, en primer lugar, un indicador de bienestar relevante. Luego, utiliza los resultados de diversos estudios efectuados a lo largo del tiempo para concluir que los cambios en la estructura tributaria, al pasar de un esquema basado fundamentalmente en impuestos indirectos a otro con mayor participación de impuestos directos, provocan mejoras en la distribución del ingreso, medidas por el indicador seleccionado. Posteriormente, Rossignolo realiza ejercicios de simulación de nuevos cambios (eliminación del impuesto a los débitos y créditos y de los derechos de exportación, entre otros) y obtiene como resultado el impacto distributivo de las medidas. El autor concluye que las propuestas de política tributaria deben ser claramente evaluadas, que es indispensable, también, sostener la recaudación y, al mismo tiempo, evitar obstáculos o ineficiencias respecto del crecimiento de la economía. Luciana Díaz Frers estudia los tributos provinciales y plantea alternativas de mejoras que deberían formar parte de la agenda futura. La autora comienza con un análisis de las características que deberían reunir los impuestos subnacionales, según las reglas y prescripciones más generalizadas que emanan de la teoría del federalismo fiscal. A partir de esa caracterización, estudia la estructura tributaria de las diversas provincias argentinas, su evolución en el tiempo, y las compara entre sí. A partir de allí, Díaz Frers confronta las estructuras tributarias provinciales con los principios que emanan de la teoría. Ello la lleva a identificar la distancia existente entre los postulados de la doctrina y la realidad. Para acercarlos, propone una serie de acciones cuyas dificultades no ignora. Particularmente, plantea la expansión en las provincias de los impuestos patrimoniales, que son los más recomendados por la literatura; para ello será necesario buscar objetivos no exentos de obstáculos: un “… mejor seguimiento de las propiedades y su valuación; la regularización de los títulos de propiedad; la minimización de las exenciones; la flexibilización en las formas de pago, así como la implementación de sistemas graduales de sanciones por 11

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incumplimiento; una menor competencia entre las distintas jurisdicciones, particularmente sobre la misma base imponible”. En esta rápida síntesis de las contribuciones de los autores quedan revelados los retos que deberán enfrentar gobiernos e instituciones para alcanzar objetivos de equidad de género, mejorar la distribución del ingreso, favorecer la inversión, hacer más eficientes los tributos provinciales, incorporar a la tributación nuevas fuentes que resultan de los cambios tecnológicos y muchos otros. La lectura del presente volumen de Proyección Económica aportará luz sobre las dificultades existentes y algunas soluciones posibles.

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LOS AUTORES Roberto Pons Roberto Pons es Licenciado en Economía Política por la Universidad Nacional de Buenos Aires. Actualmente es Subdirector del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de esa universidad donde fue designado Profesor Honorario. Es Profesor en Energía y en Política Industrial en diferentes cátedras en las universidades de Buenos Aires y de Tres de Febrero. Ejerce la actividad profesional en el ámbito público y privado y en consultoría económica para diversos clientes privados e institucionales. Actualmente es Presidente de la Comisión de Estudios Económicos del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la CABA, institución que la ha otorgado el Premio a la Trayectoria Profesional.

Juan Pablo Jiménez Juan Pablo Jiménez es Profesor Titular de Finanzas Públicas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Buenos Aires, e Investigador y Socio Fundador de la Asociación Iberoamericana de Financiación Local (AIFIL). Fue Director de la Oficina de la CEPAL en Uruguay y coordinador del área fiscal de la CEPAL, Chile. Trabajó en el Ministerio de Economía en la Argentina, en el Departamento de Asuntos Fiscales del FMI y en la Universidad de Columbia en Nueva York. Ha sido consultor de numerosas organizaciones incluidas el Banco Mundial, FMI, BID, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y UNICEF. Es autor de numerosos libros y artículos en un amplio espectro de temas fiscales y tributarios. Posee una Licenciatura en Economía de la Universidad de Buenos Aires y maestrías en Políticas Públicas de la Universidad de Columbia y en Economía del Instituto Di Tella.

Dalmiro Morán Dalmiro Morán es economista, graduado de la Universidad Nacional de La Plata con estudios de posgrado en finanzas públicas de la misma institución. Ha sido consultor en la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT). También fue Asesor en la Secretaría de Políticas Tributarias del Ministerio de Economía de la Nación, Subdirector General de Gestión Tributaria en la Administración Gubernamental de Ingresos Públicos (AGIP) y Analista Fiscal en el Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires. Es autor de numerosas publicaciones vinculadas con la política tributaria de los países de América Latina. Ha sido profesor invitado en cursos de posgrado en la UBA y expositor en foros internacionales. 14

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Luis Alejos Luis Alejos es Especialista de la División de Gestión Fiscal del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Cuenta con más de 10 años de experiencia en instituciones del sector público, organismos multilaterales e instituciones académicas como el BID y la Universidad Rafael Landívar en Guatemala. Sus intereses de investigación abarcan temas como la identificación y reducción de prácticas de evasión y elusión tributaria, el impacto fiscal de los eventos climáticos extremos en América Latina y el Caribe, así como los desafíos y oportunidades de las monedas digitales en las finanzas públicas. Tiene un PhD en Política Pública y Economía de la Universidad de Michigan y Licenciatura y Maestría en Economía de la University College London de Inglaterra.

Emilio Pineda Emilio Pineda es Jefe de la División de Gestión Fiscal del BID desde septiembre de 2019. Realizó sus estudios en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y en la Universidad de Columbia (Estados Unidos de Norteamérica), donde obtuvo el Doctorado en Economía Política. Trabajó en el Fondo Monetario Internacional (FMI) en el Departamento del Hemisferio Occidental como responsable para el análisis monetario, fiscal y deuda para el Caribe. Posteriormente, en la Secretaría de Hacienda en México, fue responsable, entre otros temas, del régimen fiscal de las empresas públicas. Luego, como Especialista Fiscal Principal de la División de Gestión Fiscal del BID lideró programas de fortalecimiento de la gestión fiscal subnacional en Brasil, Argentina y Uruguay. Ha realizado publicaciones en las áreas de descentralización, impuestos subnacionales, deuda subnacional y empresas públicas.

Oscar Valencia Oscar Valencia es Especialista Líder en la División de Gestión Fiscal del BID. Previamente, fue Director General de Política Macroeconómica en el Ministerio de Finanzas de Colombia. Se ha desempeñado como secretario técnico del Comité Independiente para la Regla Fiscal de Colombia y miembro de varios consejos de administración en empresas colombianas. También fue investigador del Banco Central de Colombia y del Departamento Nacional de Planeación de Colombia, así como consultor en temas fiscales en el Departamento de Investigación del BID. Ha publicado en varias revistas académicas sobre temas relacionados con la política macroeconómica. Tiene un Ph.D. en Economía con Honores y Maestría en Economía Matemática de la Escuela de Economía de Toulouse (TSE), y Licenciatura y Maestría en Economía con Honores de la Universidad Nacional de Colombia.

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Corina Rodríguez Enríquez Corina Rodríguez Enríquez es economista egresada de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Posee una maestría en Políticas Públicas (Institute of Social Studies, Países Bajos) y un doctorado en Ciencias Sociales (FLACSO, Sede Argentina). Se desempeña como investigadora independiente del Conicet en el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP). Es miembro del Comité Ejecutivo de Mujeres por un Desarrollo Alternativo para una Nueva Era (DAWN).

Noelia Méndez Santolaria Noelia Méndez Santolaria es Licenciada en Economía y Maestranda en Economía de la Universidad de Buenos Aires. Es investigadora del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP) y consultora de agencias internacionales.

Darío Rossignolo Darío Rossignolo es un economista especializado en el análisis y evaluación de los efectos económicos de las políticas públicas en general y de los impuestos en particular en Argentina y América Latina. Es Doctor en Economía de la Universidad Nacional de La Plata, Máster en Economía de la Universidad Torcuato Di Tella y Licenciado en Economía de la Universidad de Buenos Aires. Actualmente, es docente de grado (Macroeconomía, Finanzas Públicas y Política Económica) en la Universidad de Buenos Aires y de postgrado en maestrías de la Universidad Nacional de Córdoba y de la Universidad de Tres de Febrero. Es consultor de organismos nacionales e internacionales e investigador asociado del Proyecto Commitment to Equity de la Universidad de Tulane y del Unesco Inclusive Policy Lab.

Luciana Díaz Frers Luciana Díaz Frers es Licenciada en Economía (Universidad de Buenos Aires), Magíster en Historia Económica de países en desarrollo (London School of Economics, Reino Unido) y posgrado en Economía Internacional (Instituto Kiel, Alemania). Actualmente es Supervisora de dos equipos de auditoría en la Auditoría General de la Nación (AGN), en la Gerencia de Transferencias a Provincias, Municipios y Sector Privado. Fue Directora Nacional de Política Fiscal y de Ingresos del Ministerio de Economía de la Nación y Directora de Política Fiscal en CIPPEC, donde publicó numerosos artículos y participó en debates académicos y políticos sobre federalismo fiscal, transparencia presupuestaria, reformas tributarias y seguridad social. Trabajó, también, como investigadora económica en IERAL y consultora internacional sobre temas fiscales varios.

Enfoque económico del sistema tributario Roberto Darío Pons Economista Presidente de la Comisión de Estudios Económicos del CPCECABA

SÍNTESIS Cuando se plantea el tema impositivo, surge, casi obligadamente, la referencia a la necesidad de una reforma tributaria, aunque al consenso inicial de esa necesidad le siguen posiciones contradictorias que dificultan llevarla a la práctica. Las pujas de intereses afectados directamente por la detracción de sus ingresos y beneficios compiten con la necesidad de la eficiencia recaudatoria del Estado y el resultado suele ser una estructura tributaria compleja, con superposiciones y fallas de integridad, que inevitablemente tienen efectos no deseados en el funcionamiento económico. Es necesario analizar el problema de una forma integral y sistémica que permite diferenciar los efectos directos esperados del modelo impositivo –estímulos, castigos, eficiencia recaudatoria, etc.– de los efectos indirectos, que, actuando sobre estructuras económicas heterogéneas, pueden contrariar los objetivos previstos en la formulación de ese modelo tributario. Los enfoques no solo tienden a atacar diferentes facetas de la eficiencia fiscal, sino que además requieren especialistas en diferentes campos –económico, social y jurídico, entre otros–, por lo que debemos distinguir, de lo más amplio a lo más específico, entre un sistema tributario, una estructura impositiva, la política fiscal y la administración tributaria. Los bienes públicos y bienes comunes que pueden favorecer la productividad del sector privado y los no afectados directamente a mejorar la productividad económica, pero que atienden necesidades esenciales de la sociedad, propenden al bienestar económico de mediano plazo más allá de lo que podríamos medir por el ingreso/ producto per cápita. Pero el sistema de decisiones es dual. Mientras los bienes privados se deciden con la lógica de la economía de mercado, aunque sea imperfecta, los bienes públicos y comunes lo hacen con la lógica de la economía del sector público, aunque algunos sean concesionados por administración privada. Lo que se pretende en esta reseña es poner la lupa sobre una de las facetas del tema impositivo y es la descripción del sistema tributario bajo la óptica de la dinámica económica. El sistema impositivo es una consecuencia de un determinado funcionamiento de la economía. Partiendo de lo absurdo, sería inconducente un sistema impositivo basado en las rentas del comercio internacional en una economía cerrada. No es realista suponer que la estructura económica que regía en las Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, de Alberdi, es la misma que rige en la actualidad. Tampoco las condiciones locales e internacionales, en el momento de la creación del impuesto a los réditos en la década del 30, son comparables con el actual proceso de globalización financiera, cadenas globales de valor y paraísos fiscales. La actual estructura económica y social argentina requiere una reforma del sistema tributario que se adapte a la nueva dinámica del sistema económico internacional y a los cambios tecnológicos de la sociedad del futuro.

ÍNDICE a) Dos enfoques para un mismo problema b) Algunas determinaciones estadísticas a considerar c) Un encuadre metodológico y algunos procesos históricos a considerar d) Las fuerzas constituyentes del sistema rentístico de un Estado nacional e) Las manifestaciones económicas predominantes del sistema rentístico nacional argentino f) Los cambios posteriores del sistema rentístico nacional argentino g) El sistema tributario en un mundo cambiante y disruptivo h) La estructura impositiva está en crisis i) Es necesaria una reforma tributaria, pero no cualquiera j) Conclusiones Referencias bibliográficas

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a) Dos enfoques para un mismo base en una contribución coerproblema citiva ya que del funcionamiento del sistema económico privaNormalmente se considera que la do difícilmente surja la satisfacrecaudación de los impuestos es ción de las necesidades consila fuente de financiación de los deradas como bienes públicos gobiernos y del sector público y de acceso universal. Habría en general y, a la inversa, que los necesidades esenciales, pero no impuestos se crean para financiar la suficiente “demanda solvenlas erogaciones del Estado. Estas te” para que accedan todos y, en consideraciones se encuentran algunos casos, no habría interés tanto en la literatura económi- privado para ofrecer su cobertura. ca como en la de los expertos No surgiría del mercado su finanen temas fiscales. Sin embargo, ciamiento, ya que es “impuesto” estas definiciones, aunque cier- externamente por un orden públitas, requieren ser relativizadas en co que define fuentes y aplicación su incidencia práctica. de recursos en el presupuesto de gastos gubernamentales. “Los gobiernos suelen financiar, al menos, parte de sus actividades Al sistema teórico de funcionacon ingresos no impositivos, miento económico se le introcomo la deuda pública, la ven- duce un actor que tiene otra lógita de activos, ganancias proce- ca de decisión diferente al privadentes de recursos naturales de do para la asignación de recursos propiedad pública, tasas, multas, escasos en esas necesidades conetc.” Por otra parte, “las políticas sideradas comunes, esenciales o impositivas se están utilizando públicas. Ya no son los precios las cada vez más para promocionar señales para la decisión, sino los objetivos no recaudatorios, tales mandatos de la opinión pública y como estimular algunas activi- la satisfacción de los electores. dades, regiones, conductas sociales, etc.” (Tanzi, 2009) Sin embargo, también la política fiscal está sujeta a la presión de Es inevitable que la financia- los intereses y a la complacencia ción para sostener un Estado se de los electores, lo que conlleva 22

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la aparición de otros mecanismos de financiación, que, en ciertos momentos, pueden representar un atajo en el sistema de decisión recaudatoria impositiva, como:

equilibrio microeconómico como un privado más o podrá alejarse de ese óptimo empresario para satisfacer beneficios sociales.

1. Endeudamiento público: es una recaudación presente para su repago a través de impuestos futuros. En otros términos, es una transferencia de ingresos intergeneracional, que en el corto plazo compite con la capacidad del sector privado de obtener crédito.

4. Impuestos y subsidios específicos: retenciones y subsidios en diferentes momentos de la actividad económica en función de externalidades positivas y negativas, regímenes promocionales, compensación de riesgos en la cadena de valor (impuesto al tabaco) y otras formas de intervención sobre los mercados.

2. Tasas y tarifas: identificación genérica del beneficiario de la prestación del bien público a través de un precio fijado unilateralmente por el administrador de ese bien en función de parámetros teóricos de beneficios económicos y sociales, y, eventualmente, compensación del gasto público en el que se ha incurrido.

La consecuencia de la intervención externa de un actor con “otra racionalidad económica”, diferente al funcionamiento económico entre privados, no solo se aparta del mecanismo de mercado y de las señales de precios en la asignación de los recursos, sino que, además, los altera de distintas maneras:

3. Tarifas de servicios públicos de monopolio natural: apropian las rentas extraordinarias de la posición dominante de mercado en forma de regalías, subsidios cruzados, inversiones regulatorias, etc. En otros términos, su valor tarifario podrá considerar el

1. Los impuestos directos distorsionan el valor del stock de riqueza y los impuestos indirectos afectan al flujo de transacciones, desviando la señal del precio de equilibrio (se desfasa el precio esperado por el oferente del precio aceptado por el deman23

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dante en el equilibrio sin inter- Incluso en las teorías económivención, entrando en la teoría de cas que ignoran al Estado como la imposición distorsiva). un actor económico diferente, se entiende que los ingresos y gas2. Las tasas, impuestos y otras tos públicos no son neutrales contribuciones genéricas para en relación con el equilibrio mafinanciar servicios específicos croeconómico, y en la dinámica regulados conlleva “costos de económica de mediano y largo transacción”, “subsidios cruza- plazo. dos” y otras afectaciones del sistema contractual de opera- Sin embargo, la formulación de ciones económicas. la política fiscal es diferente en función de lo que cada doctrina 3. El endeudamiento público económica asume cuál y cómo tiene efecto inmediato en la apro- debería ser la participación del piación del ahorro de la socie- Estado: dad compitiendo con la demanda privada y un efecto posterga- 1. El concepto de “Economía Mixdo sobre los futuros ingresos fis- ta”: habría una única economía cales, distribuyendo en el tiempo objetiva –la privada de mercado inversiones y pagos de la infraes- con maximización de utilidades tructura o de los servicios que individual– y, otra, el Estado proson suministrados. veyendo de algunos bienes y servicios públicos no ofrecidos por Por ello podemos afirmar que con el mercado. En este concepto, la regulación de la “estructura el Estado debería tener efectos impositiva” no alcanza para com- neutros sobre decisiones indiprender la totalidad del finan- viduales. El mercado es el único ciamiento del Estado y que, al medio entre necesidad y satisfacresolver su financiamiento, hay ción. Por lo tanto, la política fisque considerar cómo modifica cal debería ser lo menos distorla actividad económica, porque siva posible, limitando al máxipodrían alterarse las bases de cál- mo posible su intervención para culo previstas en la “política fis- corregir algunas distorsiones del cal”. mercado (competencia mono24

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polística, externalidades y otras fallas de mercado) o actuando como un privado utilizando las señales de los precios y las estimaciones de costo y beneficio microeconómico.

cree que tiene el mercado”. Pero, “Cada vez se reconocen más las limitaciones del Estado, los ‘fallos del Estado”, o limitaciones de información, de control de las respuestas privadas y del control de la burocracia, además de los Según Stiglitz (2000): condicionantes impuestos por el “Los países occidentales tienen lo proceso político. que se denomina una economía mixta: aunque muchas de las 2. El concepto de “Economía actividades económicas son rea- Dual”: existe una estructura y lizadas por empresas privadas, un sistema económico que funotras son realizadas por el Esta- ciona como economía de mercado. Éste influye, además, en la do, incluyendo las intervenciones conducta del sector privado me- correctivas de la competencia por diante toda una variedad de parte del Estado y de los servicios reglamentaciones, impuestos y públicos. No obstante, también subvenciones. Es precisamente el existe una provisión de bienes hecho de que las economías mix- y servicios que no responden al tas tengan que definir constan- funcionamiento del mercado, que temente las fronteras entre las son aportados por el Estado y actividades públicas y las privadas son considerados por la sociedad lo que hace que el estudio de la como bienes esenciales o sociaeconomía del sector público de les, entre los cuales también se estos países sea tan importante encuentran los bienes públicos, e interesante”. Más adelante sin- los bienes públicos globales y los tetiza el concepto: “El papel que bienes comunes. desempeña el Estado —y las opiniones sobre cuál debería desem- El cálculo económico de esos peñar— han variado mucho con bienes y servicios, reflejados en el paso del tiempo. Una impor- el accionar del Estado, no siemtante razón para que el Estado pre sigue o puede seguir la misrealice determinadas actividades ma racionalidad que existe en la son los fallos que tiene o que se estructura y el funcionamiento de 25

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la economía privada. Estos bienes si no disponemos también de los podrían estar entre aquellos de demás bienes (complementarios) orden superior que expresara de orden superior”. Menger (1871): En otros términos, los bienes de “Si tenemos bienes de primer primer y segundo orden son parte orden, está en nuestra mano uti- de la estructura y funcionamiento lizarlos directamente para sa- privado de la economía de mercatisfacer nuestras necesidades. Si do porque cumplen con los printenemos los correspondientes cipios para que algo se convierta bienes de segundo orden, está en en bien: la manifestación de una nuestro poder transformarlos en necesidad humana; que ese algo bienes de primer orden y de este tenga una conexión causal con modo suministrarlos para la satis- la satisfacción de dicha necesifacción de nuestras necesidades. dad; que el individuo tome coSi sólo tenemos bienes de ter- nocimiento de esta relación caucer orden, está en nuestra mano sal y que pueda disponerla para transformarlos en los correspon- la satisfacción de la mencionada dientes bienes de segundo orden, necesidad. y éstos de nuevo en los correspondientes bienes de primer orden”… Podríamos considerar los bienes “La calidad de los bienes de orden públicos como de orden superior, superior depende de nuestra por lo cual el consumidor no tiene capacidad para transformarlos en una relación causal directa con su la satisfacción de las necesidades, satisfacción, sino que, de alguna deseos y anhelos humanos”… manera, los percibe como tales “Los bienes de orden supe- cuando nota su ausencia. Uno rior (mayores que los de primer aprecia la salud cuando la pierde. orden) requieren el uso de bienes Y esos bienes públicos son sumicomplementarios de orden supe- nistrados por un orden superior. Se trata de una restricción de rior de los medios, por ejemplo, gran importancia”...“porque no la organización institucional de está en nuestra mano utilizar un la hacienda pública, que los prosolo bien de orden superior para vee en forma genérica y permasatisfacer nuestras necesidades nente aún antes de que se mani26

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fieste una necesidad individual, cada caso, para definir los objetal como la seguridad o la defen- tivos del “sistema tributario”, del sa nacional. diseño de la “estructura impositiva” compatible con estructura En definitiva, mientras el mercado económica, y, finalmente, de la debe funcionar autónomo para “política fiscal” como instrumentodos los bienes privados respon- to de corto, mediano y largo pladiendo a las señales de los pre- zo de la política económica. cios, la administración del Estado, en cambio, se debería ocupar El que parte del concepto de solamente de los bienes públi- una “economía mixta” propencos y comunes respondiendo a derá a definir el “sistema tributalas señales políticas de la socie- rio” como neutral y el gasto públidad. Un buen gobierno suminis- co como mínimo para que no se trador de ese “bienestar general” vean alteradas las señales de la recibirá la aprobación en las elec- economía de mercado; mientras ciones o en la opinión pública, que quien parte del concepto de pues es un valor que no tiene un la “economía dual” aceptará que precio monetario ad hoc. la neutralidad impositiva no es un fin en sí mismo, o al menos que es ¿Cómo se establece, enton- inconducente en la práctica, y traces, la interfase entre esos dos tará de cotejar los efectos negatisistemas distintos de racionali- vos de la distorsión de las señales dad económica -el privado y el del mercado con los positivos de público- cuando queremos apli- los “bienes públicos” suministracar una política que incorpore a dos. ambos? Pues, a través del sistema tributario y la política fiscal, Veamos, por ejemplo, la contratanto si sustentamos el concep- dicción entre proponer simultáto de “economía mixta” o el de neamente un sistema impositivo “economía dual”. neutral con una estructura impositiva que sea progresiva. Según La diferenciación entre uno u otro el Premio Nobel de la Economía, concepto se hará a partir de los Gary Becker (2006), citado por principios que utilizaremos, en Tanzi (2009): 27

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“… las complicaciones de la legislación tributaria son un excelente ejemplo del conflicto que surge a veces entre lo que es racional a escala individual y lo que es racional para la sociedad en su conjunto. Cada grupo de interés presiona para favorecer los intereses de sus miembros, aunque ello vaya, usualmente, en contra de los intereses de los demás”.

1 La Reserva Federal de los Estados Unidos controla la oferta monetaria en esa nación, y ese control origina la magnitud de dólares billetes que imprime el Departamento del Tesoro. Si bien es autónoma del gobierno, la FED y las necesidades de financiamiento del Tesoro van prácticamente pari passu, aunque resulten resueltas con el artificio de compras de Bonos del Tesoro a partir de las normas de “flexibilización cuantitativa” (QE, su sigla en inglés, Quantity Easing). No siempre es una operación de mercado abierto de compra de bonos públicos, sino es emisión de bonos públicos con intereses que cubren la emisión monetaria originada por el déficit del Tesoro de EE.UU.

lación con el comercio internacional son diferentes para cada uno de los países, así como sus características de desarrollo humano que considera no solo el ingreso per cápita de la población, sino también su acceso a la salud, a la educación y al empleo, según la PNUD, entre otras características que determinan el bienestar social de una población.

b) Algunas determinaciones Por otra parte, la existencia de estadísticas a considerar otras fuentes de financiación, tal como el endeudamiento público, Para establecer si esta duali- suele ser importante en muchos dad o mixtura del funcionamien- casos, lo que incrementaría la to económico es una curiosidad participación pública en la actiteórica o es una realidad que nos vidad productiva y de servicios señala la práctica, podríamos de las diferentes economías. establecer algunas relaciones estadísticas de la presión tributa- Tal podría ser el caso de EE.UU., ria o niveles impositivos por países con una presión tributaria por y su evolución en el tiempo. No debajo del promedio OCDE, pero es el único ni el mejor de los indi- que se financia con la emisión de cadores, pero es el más utiliza- dinero a través de la colocación do en la discusión de las políticas de bonos de la deuda pública fiscales, especialmente, cuando en una magnitud significativa1. desde el sector privado se recla- En el Cuadro I, la incidencia de ma una menor y menos distorsiva los impuestos en ese país es del 25%, mientras que, según datos presencia de impuestos. de la OCDE, la incidencia del gasEste indicador refleja, anual- to público total es alrededor del mente, la relación entre la recau- 37,8%. dación impositiva y el Producto Bruto Interno (PBI) de los países. En otros casos, el Estado tiene Lógicamente, las estructuras pro- una actividad productiva con constituidas como ductivas nacionales y la vincu- empresas

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Cuadro I: Incidencia de los impuestos sobre el PBI (Promedio) En porcentaje del PBI

Fuente: OCDE (Dataset: Global Revenue Statistics Database) 29

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sociedades privadas, pero que han sido formadas con fondos públicos y sujetas a una cierta influencia de la política económica estatal en sectores clave -automotriz, energía, siderurgia, etc–, como ha sido, por ejemplo, la característica de la estructura económica francesa.

Igualmente, las estadísticas que elabora la OCDE pueden ayudar a resolver esta relación entre público y privado, midiendo la presión impositiva para un grupo de 30 países, tal como se puede ver en el Cuadro I considerando el período de años 1965-2019.

El año 1975 representa el estado de la política fiscal mundial luego de los impactos financieros y macroeconómicos originados en: la decisión unilateral de EE.UU. de declarar la inconvertibilidad del dólar (Nixon en 1971) y la abrupta suba del precio del petróleo en el año 1973. Estas dos crisis condujeron a una posterior fuerte suba de las tasas de interés y la consecuente crisis de deuda alrededor de los años 80. Algunos denominan esta época como el segundo ordenamiento económico financiero mundial o Bretton Woods y el inicio del cuestionamiento del Estado de Bienestar.

El año 1965 es representativo de las tendencias fiscales posguerra y en plena vigencia del orden económico-financiero definido a partir de 1944 en Bretton Woods sobre la base de tres instituciones: el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Acuerdo General de Comercio y Aranceles (GATT, su sigla en inglés), actualmente, la Organización Mundial de Comercio (OMC) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), devenido en el actual Banco Mundial (BM).

El año 2019 representa el estado actual del orden económico financiero internacional pre-pandemia del COVID-19 -cuyos efectos fiscales se comprenderán en unos años-, que se ha constituido por una sucesión de cambios estructurales: en 1986, el proceso de convergencia gradual de las estructuras tributarias en el mundo, impulsado por la reforma fiscal de EE.UU.; en 1987, la caída de las bolsas mundiales y el período de desregulación de la actividad financiera encarada por Greens-

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pan como Secretario del Tesoro norteamericano y la consecuente multiplicación de derivados financieros; en 1989, el Consenso de Washington recomendando de reformas del Estado y del equilibrio fiscal; y, en 2008, otra burbuja financiera que terminó en la crisis de las subprime. Podríamos caracterizar este período como la expansión de la globalización financiera internacional y la “financiarización de la economía”2. Al mismo tiempo que se modificaba el sistema económico mundial, el promedio de incidencia tributaria sobre el PBI, elaborado por la OCDE para un conjunto de 30 países miembros de esa organización, fue subiendo: era en 1965 del 25,6%; luego de 1975 alcanzó el 30% y dio otro salto cualitativo en 1985 a casi 33%. Actualmente, se establece que ese porcentaje es cercano al 35%. Para mayor detalle me remito al Cuadro I. Si se analizan los datos por país, en general se repite la misma tendencia ascendente de la incidencia impositiva sobre el produc-

to. Si observamos el año 2019, vemos que solo 7 países están por debajo del 30% de incidencia (rango entre 25/29%), y notamos un caso aparentemente anómalo: México, con casi el 15%. La incidencia baja de los impuestos en México, en parte, se explica porque tiene una incidencia del gasto público más baja que otros países -24% del PBI- pero, además, la financiación del mismo depende sustantivamente de los resultados de la renta petrolera y la compra y venta de derivados del petróleo -considerado como no tributario–, y del endeudamiento público, que significan, con fluctuaciones en algunos años, casi el 60% del financiamiento del gasto público mexicano3. De la interpretación de estas evidencias estadísticas, surgen algunas conclusiones interesantes que sirven para caracterizar el enfoque del sistema tributario: En primer lugar, la incidencia promedio de los impuestos sobre el producto crece fuertemente a partir de 1975 y luego se mantiene por encima del 30% en si-

El neologismo de “financiarización” se aplica al cambio de paradigma en las decisiones económicas de los Estados y de los agentes económicos, que ponen como prioridad los efectos financieros más que los productivos: el apalancamiento financiero (Modigliani-Miller, 1958); el ajuste monetario de la balanza de pagos propuesto por el FMI; y la especulación de los valores futuros de derivados influyendo en el precio de los commodities.

Según López Pérez y Vence (2021): “Esa reducida dimensión del sistema fiscal tiene consecuencias no sólo en términos cuantitativos para financiar el gasto público, sino asimismo porque al tener escasa dimensión tampoco tiene capacidad para orientar de forma importante los comportamientos de los agentes económicos por parte de los instrumentos tributarios (ni por la vía del gasto, que también tiene recorrido orientador limitado)”.

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tuaciones internacionales con cri- deberían estar equilibrados, o sin considerar qué efectos directos o sis de diversa naturaleza4. indirectos sobre el sector privaEn segundo lugar, este fenóme- do tiene la decisión de recurrir a no es casi universal, al menos en otras fuentes de financiamiento el universo determinado por los vía endeudamiento o reduciendo países pertenecientes a la OCDE, el gasto vía incremento de tarifas con las excepciones que se men- públicas, disminuyendo los subsidios. cionan más arriba. En tercer lugar, la incidencia de los impuestos afecta a un tercio de la economía, lo que resulta suficientemente significativo. Estas conclusiones, tomadas en conjunto, nos indican que, más allá de las posturas ideológicas sobre la función del Estado, reflejada parcialmente por la recaudación impositiva, son lo suficientemente significativas como para intentar una visión de una “economía que se comporta en forma dual”.

Tanzi (2009), analizando la incidencia impositiva en el período 1965/2007 con estadísticas de la OCDE, observa que, para el último año –2007–, algunos países han disminuido la presión impositiva en relación con el pico que tuvieron en todo el período, aunque ese pico ha sido en diferentes años para cada país. Sin embargo, comparado con el año de inicio del análisis -1965-, la relación impuestos/PBI mantiene un rango mayor.

No puede haber política macroeconómica eficaz, que tome esta situación exclusivamente por el lado del déficit, sin contemplar los efectos directos e indirectos tanto de la “estructura impositiva” como de las características y orientación del gasto, que constituyen los dos componentes que

No puede haber una política tributaria que desconozca los efectos que tendrá sobre el equilibrio económico y que, desviando la orientación del ahorro, la inversión y el gasto, pueda alterar los objetivos macroeconómicos de corto plazo y los de crecimiento y desarrollo a largo plazo. Lo más probable es que ambas “políticas”, si fueran proyectadas y ejecutadas en forma independiente, fracasarían en el alcance de sus propios objetivos y alterarían, además, los resultados de la otra. En la teoría económica, la participación del gobierno en la economía dentro de un modelo de crecimiento endógeno puede ser representada, desde el lado de la oferta, a partir de la “provisión de bienes públicos que potencian la productividad de los factores privados”, cuyo valor, al no tener

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precios de mercado, se determina a partir del “gasto público” incurrido para su provisión. Pero también ese mismo gasto es considerado como un componente de la “demanda final” cuando se estima el PBI.

de la productividad”, tienen un efecto positivo sobre la demanda en forma directa –gasto en bienes y servicios privados– e indirecta por los salarios del personal y los subsidios sociales que demandarán bienes privados.

Veamos el tema por el “lado de la oferta”. El crecimiento del producto originado en el sector privado dependerá del capital y el trabajo aplicado y de la productividad de los factores de la producción, de acuerdo con la tecnología y la escala de producción más competitiva. Esa productividad privada podría aumentar por la provisión de bienes públicos, directamente (servicios e infraestructura adecuados para favorecer la producción y la circulación de los bienes) o indirectamente (nivel educativo, sanitario y de ciencia y técnica, entre otros).

Podemos sintetizar, con la siguiente referencia, la interrelación entre los sectores público y privado, descripta por Hugh Stretton y Lionel Orchad (1994) en su libro sobre los bienes públicos y refiriéndose a que los servicios esenciales deben seguir siendo públicos (Essential Services– Keep them Public):

El gasto público, realizado con criterios adecuados, puede ser un “acelerador de la productividad” que actúa sobre la contribución marginal de los factores privados. Si lo miramos desde el “lado de la demanda”, los gastos del Estado, aunque no todos puedan ser considerados como “acelerador

“Una compañía privada extrae gas estatal, lo envía a través de un gasoducto público a otra compañía privada de gas que, sin embargo, tiene una franquicia pública y lo envía, esta vez a través de un gasoducto privado, a una fábrica de ladrillos privada; allí se mezcla con electricidad pública y arcilla privada para fabricar ladrillos que transitan en camiones privados por carreteras públicas hasta un contratista privado de la construcción que está edificando viviendas públicas en terrenos públicos; más tarde se venderán a 33

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ciudadanos privados con una primera hipoteca de un banco privado y una segunda hipoteca de un organismo de viviendas públicas. ¿Tendrían los ideólogos del mercado la amabilidad de separar el ‘sector público’ del ‘sector privado’ en el ejemplo anterior, y demostrar cómo la supresión del sector público permitiría un más libre crecimiento del sector privado?”.

ductividad económica, pero que atienden necesidades esenciales de la sociedad, propende al bienestar económico de mediano plazo más allá de lo que podríamos medir por el ingreso/producto per cápita, creando condiciones de entorno social, cultural y político más favorables para el funcionamiento de la sociedad. Un entorno político social inestable y conflictivo no es buena señal para decisiones de inversión a largo En principio, para simplificar, en plazo. una economía cerrada, la contribución a mejorar la actividad c) Un encuadre metodológico económica está relacionada con y algunos procesos históricos a una formulación sencilla: para considerar un sector que produce bienes, además del trabajo, el capital y La incidencia de los impuestos los insumos que combina en su en el PBI no es suficiente para actividad, está la provisión de considerar las diferentes caraclos “bienes públicos” que, efi- terísticas de los sistemas y estruccientemente producidos, pueden turas tributarios. La organización incrementar, directa o indirec- del ser humano en sociedades tamente, la productividad margi- con- lleva establecer un ordenal de la contribución de los fac- namiento del comportamientores privados utilizados, que to de los individuos entre sí y compense la distorsión sobre los una provisión de bienes comunes precios de insumos o el costo de o públicos. En otros términos, capital, o los gastos improducti- el sistema y la estructura econóvos del Estado. mica, el campo de estudio y la interpretación de la teoría La existencia de bienes públicos económica quedan comprendidos y bienes comunes no afectados en el sistema mayor, el SOCIAL, directamente a mejorar la pro- que, a su vez, está inserto en el 34

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sistema más general: la NATU- definirse como una rama de la política económica -la polítiRALEZA. ca fiscal-, consistente en la utiUna determinada “estructu- lización de diversos instrumenra impositiva” será percibida de tos de financiación; entre ellos, diferente manera para el equili- los impuestos, para conseguir los brio social y el medio ambiental, objetivos económicos y sociasurgiendo el concepto de “desa- les que una comunidad políticarrollo sostenible” que contempla, mente organizada desea promoademás del desarrollo económi- ver. co, el desarrollo humano y el equilibrio ambiental, aspectos que, 3. Estructura tributaria: contemmientras no exista una gobernan- pla el conjunto de impuestos, sus za universal, son responsabilidad alcances, bases imponibles, principios tributarios y otros concepde los estados nacionales. tos que determinan el sistema Para organizar la sociedad bajo el de recaudación de una nación o concepto de Nación, se requiere jurisdicción con poder impositivo. constituir el Estado, cuya administración -gobierno- requiere 4. Administración tributaria: es fuentes de financiamiento ordi- el conjunto de instituciones, nornarias, o sea, oportunas, perma- mativas, gestión administrativa y nentes y certeras para su sostén5. operativa de la recaudación de Esto conlleva definir diferentes impuestos en una jurisdicción que ejerce el poder impositivo. conceptos: 1. Sistema tributario: podría quedar definido como la organización legal, administrativa y técnica que crea el Estado con el fin de ejercer de forma eficaz y objetiva el poder tributario en un marco estructural del funcionamiento económico de una nación. 2.

Política

tributaria:

El sistema impositivo siempre será un orden coercitivo que impone renunciar o sacrificar flujos de ingresos a un universo de contribuyentes comprendidos en la jurisdicción soberana de ese Estado. Lo que diferencia a un sistema impositivo de otro se relaciona con las siguientes situapodría ciones:

5 La cuestión del Tesoro es, en el fondo, el eje de toda política argentina desde la emancipación de la Corona Española. Juan Bautista Alberdi establece el sistema rentístico como una de las Bases para constituir la Nación y expresa que: “Luego que se organiza o erige un gobierno, es menester darle medios para subsistir… el Tesoro y el Gobierno son dos hechos correlativos… El país que no puede costear su gobierno, no puede existir como Nación independiente, porque el gobierno no es más que el ejercicio de su soberanía por sí mismo…”.

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i. Las fuerzas constituyentes del sistema rentístico original: quiénes en la sociedad tienen la capacidad de imponer y reformar un determinado sistema rentístico. ii. Las manifestaciones económicas predominantes del sistema rentístico: qué manifestaciones de la actividad económica local e internacional se corresponden con ese determinado sistema rentístico. iii. Cómo se establece esa base imponible a los efectos prácticos de su recaudación. El método más simple para analizarlo es el histórico, ya que nos permite comprender no solo los objetivos abstractos de un sistema tributario, sino analizar su aplicabilidad, sus efectos en la estructura económica y social, y su dinámica a través del tiempo. d) Las fuerzas constituyentes del sistema rentístico de un Estado nacional Desde el origen organizativo del Estado se imprime una característica política al régimen ren36

tístico que representa las fuerzas constituyentes de los poderes nacionales, que definen, no solamente las funciones del nuevo Estado, sino que determina quiénes deben sacrificar ingresos para su financiamiento. Según André Marchal (1961): “El sistema tributario original… se corresponde con la estructura histórica de la sociedad y el ordenamiento institucional del Estado...”. “En esta alternativa… la libertad de la autoridad política es necesariamente subsidiaria. Su conducta no es idónea, per se, para alterar –autónomamente- en representación de toda la sociedad, condicionamientos que nacen de posiciones de poder de sectores sociales integrantes de la misma”. Continúa diciendo: “… al principio del capitalismo espontáneo, los comportamientos de los diversos miembros de los grupos que viven al margen de una posible modificación de las estructuras y conducen a la aparición de fluctuaciones coyunturales clásicas que son la señal de tensiones estructurales periódicas”... “La sucesión de estas tensiones y de las fluctuaciones correspondientes incita a los agentes a orga-

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nizarse de una manera progresiva. La conjunción del fenómeno de la organización y el de repetición del ciclo hacen aparecer tensiones estructurales no periódicas. Es entonces que los grupos dominantes elaborarán planes que tienen un contenido estructural”. A decir de Oszlak (1982): “Si la civilización tiene precio es porque a alguien le cuesta producirla. En este caso, ese alguien no es una abstracción sino un sujeto social concreto. Un sistema institucional –el Estado en su manifestación material– cuya viabilidad exige el continuado ejercicio de la capacidad de extraer de la sociedad los recursos necesarios para reproducirse y reproducir un Estado en su manifestación material– cuya viabilidad exige el continuado ejercicio de la capacidad de extraer de la sociedad recursos necesarios para reproducirse y reproducir determinado orden social”.

paso previo a la Constitución…”, a los efectos de reconocer que “la Confederación debe tener la misma aptitud que Buenos Aires para sostener y costear a su gobierno”. Queda así, claramente, expresada la concepción del poder basado en un sistema rentístico fuerte y unificado; queda reflejado ese razonamiento en el modelo doctrinario de la división de poderes tributarios contenido en la Constitución Nacional de 1853 y sus reformas del siglo pasado.

El “sacrificio de rentas” correspondería a Buenos Aires unificando en el Tesoro Nacional las contribuciones aduaneras, reservando los impuestos indirectos, especialmente al consumo, como rentas originarias de las provincias. Mientras la actividad económica predominante era la exportación y la importación, la “parte que podría captarla” –Buenos Aires– debería Alberdi plantea como elemen- incorporarla al “todo constituido to esencial la Unidad de Rentas del nuevo Estado”, la Confedecomo punto de partida consti- ración. tucional. Afirma que “el egoísmo de Buenos Aires en su abstención e) Las manifestaciones económiy aislamiento… es la principal cau- cas predominantes del sistema sa que se debe erradicar como rentístico nacional argentino 38

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La Constitución Argentina de 1853 y sus reformas posteriores en el siglo XIX, especialmente la de 1866, que tuvo por objeto fortalecer los recursos financieros del Gobierno Federal, no solo constituyeron un sistema rentístico acorde con la realidad política resultante de una prolongada lucha interna, sino que, además, se correspondían con la realidad económica mundial y el modelo de inserción de nuestro país a esa realidad que con altibajos marcó el desarrollo argentino hasta la crisis del 30:

ii. Los especializados en productos industriales, cuyos establecimientos se ubicaban también en los conglomerados industriales que se habían desarrollado a partir de la Primera y la Segunda Revolución Industrial. iii. La riqueza monetaria tenía la misma referencia que la del comercio internacional –la conversión en metálico, oro o plata– o en acciones de empresas productivas o proyectos ambiciosos de infraestructura.

iv. Consecuentemente, la base a. Los principales flujos económi- imponible tenía tres grandes cos estaban relacionados con pilares: el comercio internacional y respondían a una “especialización 1. La imposición sobre los flude la producción y la división jos comerciales internos y exterinternacional del trabajo”. nos, con predominio de estos últimos –impuestos al movimienb. El stock de riqueza se corres- to de bienes del comercio inpondía con esa característica: ternacional–, y los internos, en parte, por el comercio de lo i. Los especializados en productos importado y de las manufacturas primarios, cuyos establecimientos locales. productivos estaban localizados en los mismos países en los que 2. La riqueza conspicua o manise originaban las exportaciones: festación de riqueza, expresada, plantaciones, minas, campos fér- fundamentalmente, sobre el valor tiles, establecimientos de acondi- de los inmuebles. cionamiento de los productos, como frigoríficos, silos, etc. 3. La capacidad de los estados 39

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de controlar localmente la base al Crédito Público como otro de imponible. los recursos del Tesoro Nacional. Este ingreso “extraordinario” f) Los cambios posteriores tiene su contrapartida en los del sistema rentístico nacional recursos ordinarios de la renta argentino aduanera. “El régimen rentístico original queda establecido en sus orígenes por los intereses permanentes que constituyeron el Estado dándole un carácter estable a su financiamiento, pero puede sufrir modificaciones en el tiempo por la aparición de otras fuerzas sociales que pugnan por ejercer otras influencias sobre el gobierno del Estado” (Pons, 1984). El sistema rentístico se corresponde biunívocamente con el “plan implícito de la organización nacional”. Básicamente, Alberdi lo asocia partiendo del concepto de que la libertad de comercio generó renta aduanera que hizo fuerte al Estado de Buenos Aires y que la libre navegación de los ríos interiores contribuiría a extender ese beneficio a toda la Confederación.

Ha sido así de manera que hasta mediados del siglo pasado el Presupuesto Nacional tenía dos secciones: el presupuesto de funcionamiento de la administración pública, normalmente financiado por los ingresos ordinarios, y el presupuesto extraordinario –podía ser para inversiones en capital o simplemente para financiar hechos extraordinarios, como una guerra, o una crisis financiera, como con la Caja de Conversión, o un desastre natural–, financiado por empréstitos patrióticos o simplemente con el Crédito Público.

Sin embargo, circunstancias propias del devenir político-económico y social, o ajenas por los cambios en la dinámica de las relaciones internacionales, generan fluctuaciones periódicas del orden estructural o actúan produciendo quiebres periódicos del La captación de esas rentas orden estructural vigente. Esas aduaneras servirá, además, para transformaciones serán sutilgarantizar el repago del acceso mente evolutivas o francamente 40

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disruptivas o revolucionarias –en el sentido de traspaso de poder–, creando cambios en la organización del Estado y en su financiamiento. Ante la crisis de 1890, que afectó a la Argentina en su comercio exterior, en 1894, el Congreso Nacional aprobó leyes que autorizaban a la Nación a recaudar impuestos internos, que gravaban las ventas, y que, hasta entonces, eran recursos provinciales. José A. Terry, citado por R. Pons (1984), en su defensa de la prórroga en 1894 de la Ley de impuestos internos ante el Congreso Nacional, manifestaba: “Es sabido… que nuestra Constitución es una especie de transición entre el sistema unitario y el sistema federal, y que, en esta transición, ella ha fijado a la Nación como a las Provincias su respectiva órbita de acción… Todos nuestros publicistas, todos nuestros historiadores, todos los hombres que se han ocupado de estas cuestiones, han estado siempre contestes en que en la República Argentina hemos procedido de diferente manera que en los Estados Unidos, es decir… la unidad ha exis-

tido desde el tiempo del coloniaje… la Revolución de Mayo no se hizo a nombre del Pueblo de Buenos Aires o el de Jujuy… se hizo en nombre del PUEBLO argentino… todas las constituciones del año 11, del año 15 o del año 17 estaban todas calcadas en el principio de la preexistencia del pueblo argentino sobre el pueblo de cada uno de los estados provinciales... Hemos procedido de la unidad a la diversidad…”. Con la crisis de 1930, el mundo tuvo un cambio drástico en su funcionamiento económico, y la Argentina lo sufrió por la alteración exógena de su modelo agroexportador. Ya las rentas aduaneras perdían importancia como mecanismo recaudador y la actividad económica interna de los países pasaba a ser la fuente de financiación más preciada. Así nace otra gran excepción al régimen tributario nacional: el impuesto a los réditos (actualmente, ganancias), que es un impuesto directo que debería haber sido excepcional y por un número limitado de años6. Esta excepcionalidad que se hizo permanente introdujo el ac-

Este hito es significativo. Ya Hipólito Yrigoyen, en su primera presidencia, quiso incorporar el impuesto a los réditos –ya usado en EE.UU. y en Europa, especialmente como impuesto extraordinario ante emergencias bélicas o económicas–, pero el Senado, con mayoría conservadora, lo impidió. Luego los conservadores, en el gobierno de Uriburu, lo impusieron ante la crisis del año 30.

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tual concepto de “coparticipación impositiva”. En otros términos, la realidad económica condujo a otro modelo estructural de impuestos, o sistema impositivo, adecuado al nuevo funcionamiento económico del mundo y del país, pero que debía ser compartido en su uso entre la Nación, como conjunto, y las Provincias en cuanto a su localidad (en términos de Alberdi). Esa década fue la del cierre de la Caja de Conversión, la creación del Banco Central, el Acuerdo Roca-Runciman, un cambio de paradigma económico internacional más cerrado y una ampliación de la actividad de las economías locales. En 1934, por un decreto del Poder Ejecutivo, se desdobla el precio de la libra esterlina con un valor para los importadores -$18 por libra esterlina- y otro para los exportadores -$15 por libra esterlina-, casi un anticipo de las actuales retenciones a las exportaciones o el “impuesto sobre los cambios” (como lo denominó Lisandro de la Torre).

ces Ministro de Hacienda, lo explicaba de la siguiente manera en su exposición ante la Cámara de Diputados de la Nación: “… a los importadores y consumidores y a los ferrocarriles, para hacer remesas al extranjero, ... les es absolutamente indiferente que el Gobierno se quede con algo,… si la libra la pagan a $18… les es indiferente… que nosotros le paguemos a Bunge y Born, a Dreyfus o a los exportadores de carne $15 o $18”. Y continúa: “… El productor agrícola es el que paga ese tributo… pero se lo devolvemos… porque ese margen nos permite acumular reservas capaces de pagar un precio básico aún si se derrumban los precios mundiales” (Citado por R. Pons, 1984).

Esa década fue también la de la creación de la Junta de Granos, de Vialidad Nacional y otras instituciones públicas que requerían financiación ad hoc a sus objetivos y operatividad. Es interesante analizar este origen de los fondos viales, sustentados por décadas con impuestos específicos sobre el precio final de los combustibles y el crecimiento del transporte automotor, una verdadera revoFederico Pinedo, en ese enton- lución que vino a desplazar al fe42

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rrocarril, que supo tener una competitividad entre el agro y la hegemonía en el transporte por industria. más de ochenta años7. Luego vinieron otras realidades. Poco tiempo después, se desa- Y otros gobiernos nacionales, rrolla en el país otro sistema ante las crisis económicas y finaneconómico basado en los prin- cieras de nuestro país, adoptaron, cipios de la protección social –el acordada o unilateralmente, cosistema jubilatorio– y la necesi- rrientes de descentralización de dad de integrar el país con infra- muchos de los servicios, espeestructura económica –cami- cialmente sociales –escuelas, nos para el transporte automotor, hospitales, etc–, tendientes no a industria pesada y otras–, que, fortalecer el federalismo, sino a aunque pueda haber desarrollos transferir gastos nacionales –en locales, se requiere una coordi- muchos casos sin la corresponnación financiera y de redes de diente contrapartida de recurintegración territorial, y de infra- sos– para aminorar el déficit fiscal estructura social -hospitales, nacional. viviendas y otras–, que tuvieron un fuerte impulso desde el Estado Por eso, es que hoy nos encontraNacional. mos con una complicada red de impuestos y regímenes directos e Por último, en la década del indirectos de coparticipación o de 70, la incorporación del IVA en transferencia de fondos a las proreemplazo de los efectos en cas- vincias, pero recaudados por el cada de los impuestos a las ven- Tesoro Nacional, lo que ha creado tas modernizó la estructura tri- una multiplicidad de interpretabutaria, mientras que el intento ciones sesgadas de los verdadede un impuesto teóricamente jus- ros efectos distorsivos, superto, pero prácticamente inaplica- posiciones e ineficiencia recaudable, el Impuesto a la Renta Poten- toria de los impuestos. cial de la Tierra, fracasó, dejando al descubierto la difícil resolución, g) El sistema tributario en un vía política tributaria de zanjar las mundo cambiante y disruptivo diferencias de productividades y

La primigenia revolución del transporte ferroviario tenía una característica funcional que rompía el transporte automotor. Eran prácticamente monopolios naturales que integraban, por su capacidad de tarifar sin competencia, tanto la movilidad –los trenes– como la infraestructura, especialmente las vías. El transporte automotor es divisible y más competitivo, pero no puede integrar en su negocio la operación y la infraestructura; por lo tanto esta queda en manos públicas y el costo de su inversión y mantenimiento lo paga el automotor a través de los impuestos sobre su insumo principal, el combustible. El sistema impositivo se adapta a los fines de distribuir un costo fijo, la vía, que absorbía las ganancias extraordinarias del monopolio natural del ferrocarril, por un costo variable, por el uso del transportista individual automotor.

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A largo plazo, uno de los objetivos de la política económica está relacionado con mejorar el bienestar general que se suele relacionar con el crecimiento y el desarrollo económico, por un lado, y con las mejoras de vida de los individuos de la sociedad expresadas, entre otros, en el acceso a la salud, la educación, y en los niveles de calidad de vida digna, entre los que debe contemplarse el acceso al trabajo decente.

tos impositivos como relevantes -sobre el ingreso per cápita y sobre la retribución del capital– y un impacto neutro, cuando no negativo, del gasto público considerado improductivo. Existe una gran cantidad de trabajos teóricos y empíricos con propuestas sobre cómo aumentar las tasas de crecimiento de la renta per cápita o incrementar la productividad a partir de la inversión, alterando el nivel, la composición o la financiación del gasto público. Sin embargo, el objetivo de la política fiscal se ha reducido a establecer el tamaño óptimo del sector público con la intención de llevarlo al mínimo posible como única respuesta.

El crecimiento económico se manifiesta por la mayor provisión de bienes y servicios, y sus indicadores se vinculan con el nivel del PBI, la renta per cápita y la tasa de inversión real; mientras que el desarrollo humano se vincula con el acceso a las condiciones de vida más digna y con mayor Quedaría pendiente, desde lo calidad, incluyendo la protección teórico y lo empírico, desarrollar social como un bien público. modelos que contemplen no solamente los aspectos referidos a A partir del Consenso de las mejoras en el ingreso per cápiWashington, las teorías de cre- ta y los incentivos al capital y la cimiento comenzaron a consi- inversión, sino también los efecderar que los componentes de tos del gasto público sobre la prola política fiscal –el gasto público ductividad y competitividad de la y la estructura impositiva– afec- economía nacional, y las mejotaban las posibilidades del cre- ras de los Índices de desarrollo cimiento, pero simplificando los humano en términos de bienestar modelos al considerar dos impac- y desarrollo social. 44

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La literatura empírica sobre la estructura impositiva y el crecimiento económico es reducida y limitada por las simplificaciones y supuestos utilizados para modelizar una realidad mucho más compleja que lo que resulta de las ecuaciones o variables utilizadas en la econometría. En general, los resultados obtenidos están supeditados a las variables consideradas como indicadores de optimización -renta per cápita, productividad del trabajo, inversiones- y se limitan al sector privado como representativo del conjunto ante el inconveniente adicional del tratamiento que recibe la productividad del sector público en las cuentas nacionales.

puede concluirse que, si bien la estructura impositiva parece afectar a la acumulación de capital, la evidencia empírica de sus efectos sobre el crecimiento económico es mucho menos concluyente. Ante la complejidad del problema en su conjunto, parece oportuno acotarlo dejando a un lado algunas cuestiones como la relación entre crecimiento y tamaño del sector público por las dificultades debidas al tratamiento que recibe la productividad del sector público en las cuentas nacionales. Otro aspecto básico es la utilización de un marco teórico de referencia más amplio que el tradicionalmente considerado en la literatura sobre crecimiento endógeno. En particular, se ilustran los efectos de la estructura impositiva sobre el crecimiento y el nivel de la renta per cápita en modelos que, según los supuestos sobre el tipo de rendimientos de los factores acumulables, exhiben crecimiento.” (Doménech y García, 2001)

Además, la muestra representativa que se usa para sacar conclusiones –conjunto de países de la OCDE– tiene de común alguna metodología de cálculo comparable, pero sus estructuras económicas, sociales, políticas y culturales son muy diferentes, quedando la duda de si existen otros factores Sean cuales fueren las limitaque expliquen los resultados de ciones de estos trabajos teórilos modelos econométricos. cos y empíricos, lo que resulta un corolario común es que no solo “A la vista de estos resultados importa la “intensidad impositi45

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Cuadro II: Estructura impositiva del año 2019 en la OCDE, por país En porcentaje del PBI y del total de impuestos

Fuente: Base de datos de la OCDE. Estadísticas Tributarias Notas: (a) Impuestos sobre la renta y las ganancias (b) Contribuciones a la seguridad social (c) Impuestos sobre la propiedad (d) Impuestos sobre la nómina salarial (e) Impuestos sobre bienes y servicios (f) Otros impuestos 46

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va”, la recaudación sobre el PBI, sino que también hay que considerar la “estructura impositiva”, o sea, la naturaleza de los impuestos –directos, indirectos, sobre el consumo o sobre la riqueza- que componen la recaudación impositiva.

tes a la OCDE, para el año 2019, es evidente que predominan los impuestos sobre el consumo y sobre el trabajo, comparados con los directos sobre la riqueza o el patrimonio, y que esta situación también se mantiene en las últimas décadas, como se puede visualizar en el Cuadro III para el Actualmente, en el Cuadro II, promedio OCDE. para algunos países pertenecienCuadro III: Estructura impositiva en los últimos 50 años Incidencia de cada tipo impuesto sobre el total de impuestos En porcentaje del total de impuestos

Fuente: Base de datos de la OCDE. Estadísticas Tributarias 47

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h) La estructura impositiva está zaban las bases de debilitamienen crisis to de esa estructura, fundamentalmente, porque la globalización No es suficiente con analizar la financiera y económica modifitendencia de la presión impo- caba la capacidad autónoma de sitiva. Es importante analizar los los estados para controlar que cambios en la estructura impositi- las bases imponibles detectadas va; entre 1965 y 2019, fundamen- coincidieran con las realidades talmente, se advierte: económicas que la conformaban. 1. La caída de la importancia rela- Ya no era un problema del “sistetiva del impuesto a la propiedad. ma tributario” o de la “estructura tributaria”, sino que pasaba a 2. La baja de los impuestos sobre ser un problema de la “adminisel consumo, aunque básicamente tración tributaria”. El Estado ya por la introducción del IVA en no era tan eficiente como recaureemplazo de impuestos sobre dador, más allá de la técnica trilas ventas con efecto cascada y la butaria que utilizara y la política eliminación de impuestos especí- tributaria, en un contexto de crificos. sis de deuda en muchos países y de urgencias recaudatorias de 3. El crecimiento de los impuestos corto plazo, y se concentraba sobre la nómina de trabajadores. en “recrear estructuras impositivas más controlables pero super4. El mantenimiento en un 35/36% puestas”, que pretendían evitar la incidencia de los impuestos tanto la evasión como la elusión sobre las ganancias y los ingresos impositiva. (aunque su pico de incidencia estuvo en la década 1975/85 con Tanzi (2009) cita un trabajo de un 38%). Cato Institute: “Edwards (2006) ha calculado el número de págiSin embargo, al mismo tiempo nas de la normativa fiscal fedeque aparentemente se consolida- ral del impuesto sobre la renta ba internacionalmente un modelo estadounidense entre 1913, cuande estructura impositiva, comen- do se produjo el impuesto sobre 48

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la renta, y 2006. En 1913 tenía 400 páginas. Aumentaron a 504 en 1939. En 1945 había 8.200 y en 1984 había 26.300. En 2006 habían aumentado a 66.948. El informe especial de la Tax Foundation ha calculado que el número de palabras del código tributario norteamericano y de las regulaciones de la Administración tributaria estadounidense entre 1955 y 2005 pasaron de 718.000 a 7,1 millones. El incremento se debió, una vez más, a las dificultades para definir la base imponible”.

sitivo surge, casi obligadamente, la referencia a la necesidad de una reforma tributaria, aunque al consenso inicial de esa necesidad le siguen posiciones contradictorias, que dificultan llevarla a la práctica.

Las pujas de intereses afectados directamente por la detracción de sus ingresos y beneficios compiten con la necesidad de la eficiencia recaudatoria del Estado, y el resultado suele ser una estructura tributaria compleja, con superposiciones y fallas de integridad que inevitablemente tienen efecUn caso típico en nuestro país tos no deseados en el funcionaha sido el impuesto a los débi- miento económico. tos bancarios, supuestamente de fácil recaudación cotidiana y Se tiende a fragmentar las discontrolable por el propio siste- tintas dimensiones de una estrucma financiero regulado. Este tura económica considerando tributo, presentado inicialmente independientemente sus partes como un anticipo a las ganancias, –sectores productivos y sus merpasa a transformarse en un factor cados; consumos y sus consucontrario a la política de banca- midores afectados, etc.-, muchas rización que se pretendía, al veces, sin tomar en cuenta que mismo tiempo, para ir cerran- las mismas se encuentran vincudo los circuitos de transacciones ladas y/o articuladas entre sí. económicas no registradas o, Es necesario, en consecuencia, popularmente, “en negro”. analizar el problema de una fori) Es necesaria una reforma tribu- ma integral y sistémica que pertaria, pero no cualquiera mite diferenciar los efectos directos esperados del modelo impoCuando se plantea el tema impositivo –estímulos, castigos, efi50

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ciencia recaudatoria, etc.– de los efectos indirectos, que, actuando sobre estructuras económicas heterogéneas, pueden contrariar los objetivos previstos en la formulación de ese modelo tributario.

del comercio internacional en una economía cerrada.

Los enfoques no solo tienden a atacar diferentes facetas de la eficiencia fiscal, sino que además requieren especialistas en diferentes campos –económico, social, jurídico entre otros-, por lo que debemos distinguir, de lo más amplio a lo más específico, entre un sistema tributario, una estructura impositiva, la política fiscal y la administración tributaria.

Por otra parte, no es realista suponer que la estructura económica que regía en las Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, de Alberdi, es la misma que rige en la actualidad. Las condiciones locales e internacionales al momento de la creación del impuesto a los réditos –actualmente, ganancias– con fuerte incidencia del mercado interno no son comparables con el actual proceso de globalización financiera, cadenas globales de valor y paraísos fiscales.

El sistema impositivo será siempre un orden coercitivo que impone renunciar o sacrificar flujos de ingresos y de beneficios a un universo de contribuyentes comprendidos en la jurisdicción soberana de ese Estado, pero provee a un sistema de gastos públicos que también pueden beneficiar a esos contribuyentes, tanto en su actividad económica como en su bienestar social. Es una consecuencia de un determinado funcionamiento de la economía; partiendo de lo absurdo, seria inconducente un sistema impositivo basado en las rentas

El “sistema tributario” actualmente vigente en el mundo tiene la “base estructural impositiva” de los años 30 del siglo XX. Ese sistema tributario coincidía con un determinado sistema económico internacional apoyado en un incipiente nacimiento de la política económica que intentaba resolver la fuerte crisis de esos años sobre las economías nacionales. Fue una década de restricciones al comercio, reforzamiento de las economías y empresas locales, la salida del patrón oro y un mercado financiero relacionado con las acciones de empre51

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sas y no en los propios derivados financieros, la creación de los bancos centrales y escasa movilidad de capitales y personas. Todavía, en el comercio internacional, era predominante el intercambio interindustrial, como un resultado de la división internacional del trabajo en el siglo XIX: materias y productos primarios, por un lado, y producción industrial masiva, por el otro.

El orden económico internacional establecido con los acuerdos de Bretton Woods, así como las reformas de los 70 luego de la inconvertibilidad de la moneda estadounidense –por Nixon en 1971– y la crisis del petróleo, 1973, actuaron más sobre la menor autonomía de la “política tributaria” –tanto aduanera como impositiva discriminatoria entre paísesque sobre la “estructura tributaria”, permaneciendo casi los La “estructura tributaria” se basa- mismos impuestos anteriores a ba en impuestos directos sobre Bretton Woods. las riquezas e indirectos sobre el flujo del comercio interno, más Sin embargo, el sistema económila recaudación aduanera protec- co internacional sufrió grandes cionista. La “política tributaria” cambios que tendrían que haber era lo suficientemente autónoma incidido en un nuevo sistema tripor los países. butario y un replanteamiento de la estructura y la política tributaCastañeda Rodríguez, V. M. rias: (2016) llega a la conclusión de que “los gobiernos, entonces, • El sistema financiero internaciotenían el poder de perseguir di- nalizado representa un volumen ferentes bases gravables y modi- de transacciones que significa ficar según sus intereses los tipos más de 35 veces el del comercio impositivos, sin tener que ha- de bienes y servicios internaciocer excesivas concesiones en las nales. El total de los activos finannegociaciones con otros países cieros, cuyo valor era parecido al para alcanzar acuerdos que les PBI mundial en 1980, pasó a repermitieran mantener o incluso presentar más de diez veces el aumentar su política tributaria”. PBI. Y el stock de activos a ni52

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vel mundial (sin considerar los momento de establecer y recauderivados) se expandió de 12 bi- dar los impuestos; McLure (1997) las clasifica en cuatro tipos: primellones a 294 billones de dólares. ro, las restricciones inducidas por • Desde los años 70 se modificó el mercado; segundo, las negocianotoriamente la estructura de das por los países; tercero, aquelos intercambios internacionales: llas impuestas por la soberanía predomina el comercio intrain- fiscal de otras naciones, y cuardustrial e intrafirma –dentro de la to, las generadas por la respecmisma rama de producción- con tiva administración tributaria. En su correlato en los “precios de relación con las limitaciones del transferencia”8; las empresas se primer tipo, no todas las bases transformaron en multinaciona- gravables son igualmente sensiles y transnacionales organizando bles a las decisiones de política integraciones por procesos en las tributaria, unas de ellas lo son más (por ejemplo, los capitales); esto cadenas globales de valor9. genera, a su vez, la oportunidad • Los procesos de integración para algunos países de atraerlas económica –UE, NAFTA, MER- ofreciendo amplios beneficios o COSUR, CAN y decenas de insti- bajas cargas impositivas, de allí tuciones regionales similares– que la eventual competencia fishan constituido extensos merca- cal implique la llamada race to dos internos protegidos discri- bottom (Bokobo, 2005)”. minando a terceros países y han sido de interés para el proceso Castañeda propone que una de Inversión Extranjera Directa, posible solución sería la armoespecialmente de las multinacio- nización tributaria global: “la nales, y de las zonas cautivas de coordinación entre Estados, que tecnologías específicas en comu- debería incluir un esquema estándar de alícuotas y criterios de cálnicaciones e información. culo de las bases gravables”, aunCastañeda Rodríguez (2016) afir- que lo considera bastante difícil, ma: “La globalización implica “razón por la cual el principio de restricciones para cada Estado al residencia ha sido considerado un

Es el precio de las contraprestaciones al que se transfieren bienes y servicios las sociedades que efectúen operaciones con sujetos del exterior. El primer y fundamental paso clasificatorio es la identificación de aquellas actividades que se efectuaron con sujetos vinculados o situados en países de baja o nula tributación y separarlas de aquellas que han sido perfeccionadas con sujetos independientes. Las transacciones involucran: Compraventa de bienes. Prestaciones de Servicios. Transferencia de bienes Intangibles. Préstamos (Autor: Dr. C.P. Jorge Delzart –presidente de la comisión de Comercio Exterior y Organizaciones Regionales - CPCECABA). Esas operaciones interempresa no están, normalmente, valorizadas por precio y condiciones de mercado, sino por estrategia de distribución de costos y resultados entre las casas matrices y sus subsidiarias.

Las “Empresas Internacionales” tienen actividades de importación y exportación con sede en su país de origen y a veces con oficinas y almacenes en otro país; mientras que las “Empresas Multinacionales” operan en varios países mediante implantaciones propias, comerciales o manufactureras, como “entidades autónomas” o como conjunto económico transnacional o “Empresas Transnacionales” con estrategias diseñadas por y para sus entidades en conjunto para optimizar el aprovechamiento en todos los países donde opera. Muchas devinieron “Empresas Globales”, que operan como una transnacional, pero que diseñan sus estrategias tomando en cuenta el mundo entero.

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second best, pues un contribuyente no podría, en teoría, reducir su carga tributaria al disponer de su riqueza e ingresos en diferentes países, aunque en la práctica los altos requerimientos de información minen su eficacia (Asher y Rajan, 2001)”. Esas y otras razones del cambio del sistema económico internacional han hecho que las capacidades nacionales de disponer de un sistema impositivo adaptable a las nuevas realidades requirieran cambios en la estructura y la política tributarias, al tiempo que perdía su autonomía decisoria por la falta de armonización global de los tipos de impuestos existentes. Esas tendencias se han agudizado en las últimas décadas, a decir de Tanzi (2001), por la aparición de “las termitas fiscales”, que actúan silenciosa y ubicuamente deteriorando la eficacia de los estados soberanos tanto en establecer la base imponible como, principalmente, la capacidad de control de la evasión y la elusión. En otros términos, a la pérdida relativa de soberanía para la política tributaria se suma la incapacidad 54

recaudatoria de la administración tributaria. Tanzi (2001) considera que “la globalización y las termitas fiscales” se potencian por: el comercio y dinero electrónico; las transacciones intracompañía y precios de transferencia; los centros financieros off-shore y tax havens; el crecimiento de complejos instrumentos fiscales, como hedge funds (o fondos de cobertura) y derivados; los Núcleos Científicos Complejos (Rocket Scientists), y desfase entre capital de corto plazo y manejo de capital de largo plazo; la internacionalización de la renta y el crecimiento de actividades personales en el extranjero; la renuencia a gravar movimientos activos financieros y el impuesto a la Renta Dual; y las compras de consumo en el extranjero. Las crisis de las deudas externas, originadas en la “financiarización internacional de la economía”, condujeron al Consenso de Washington, no casualmente luego de la caída del Muro de Berlín, dando por finalizado el “Estado de Bienestar” de posguerra,

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pero dejó como herencia todo condiciones: el sistema de protección social –especialmente, jubilaciones y a) Que sea capaz de financiar un pensiones– sin resolver. poco más del tercio del PBI, que es lo que representa la particiCon la pandemia de COVID-19 pación del Estado en la economía, se puso en evidencia no solo la al mismo tiempo que la estructura pobreza que estaba debajo de la productiva se está innovando y el alfombra en casi todos los países, sistema social y laboral adaptánmientras se concentraba en pocas dose. manos la riqueza expresada en términos de activos financieros, b) Que logre recuperar la capacisino también la debilidad del fun- dad de política tributaria de los cionamiento económico ante estados tanto en la determinación eventos epidemiológicos exten- de la base imponible como en didos, volviendo a poner el gasto la localización jurisdiccional del estatal en el centro de atención; control fiscal. podríamos llamarlo el “Estado en la Pobreza” como contracara del c) Que sea capaz de resolver la “Estado de Bienestar”. “brecha recaudatoria” que existe entre la imposición sobre la riquej) Conclusiones za y los flujos de la economía real –activos productivos y distribuTodavía el mundo no ha encontra- ción de bienes y servicios–, y de do, individualmente en cada país la riqueza y flujo, expresados en o conjuntamente en instituciones activos financieros. internacionales (como lo fueron el FMI, el GATT/OMC, el BIRF/BM Este panorama descripto, tan luego de la Segunda Guerra Mun- amplio y complejo, requiere, dial), un sistema tributario reco- además de los otros enfoques nocido internacionalmente como disciplinarios, una visión de la adecuado a las nuevas realidades correspondencia entre el moeconómicas del mundo, contem- delo general del sistema tribuplando simultáneamente tres tario y la dinámica del funciona55

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miento de la economía nacional, cesos y del uso de la inteligencia y su vinculación con el sistema artificial. económico-financiero internacional. 4. El cambio del sistema internacional de intercambio de bienes No es una mera reforma tributa- y servicios nos obliga a redefinir ria, sino una nueva “constitución nuestra estrategia productiva – rentística” en la que se contemple extractiva de recursos naturales, cuál será el modelo productivo, de agregado de valor de los prosocial y geopolítico de la Argenti- ductos primarios y de productos na para este siglo, en el que: manufacturados– y la importancia de la competitividad en servi1. La tecnología nos llevará a cam- cios con valor inteligencia agrebios –ya incipientes en la actua- gado. lidad– en el sistema laboral registrado, autónomo y precario Pero también requerirá acuerdos con sus consecuencias para la en un nuevo modelo de inclusión y financiación de la seguridad protección social y de integración social. territorial que defina, simultáneamente, el modelo de financiación 2. La globalización financiera nos correspondiente, determinando llevará a definir nuestros mo- la función del Estado a esos fines delos de acumulación y aplicación y sus recursos públicos necesadel ahorro nacional, que nor- rios. malmente se transforma en activos financieros externos –dentro Por último, definido el “sistema y fuera del país– cuando no en tributario y la estructura tribuevasión fiscal y fuga de capitales. taria” acordes con esa realidad y con esos objetivos económicos y 3. La revolución científica y técni- sociales, quedarán dos grandes ca y el cambio de paradigma tareas políticas: la armonización energético y de comunicaciones tributaria nacional y la diplomanos conduce a un nuevo modelo cia de la armonización tributaria de la industria, del transporte y global. La fuerte extranjerización del comercio, lo que implica cam- de las empresas en la Argentina, bios organizacionales, de proen extensos sectores producti56

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vos, comerciales y financieros, es un desafío adicional en la armonización de intereses y jurisdicciones impositivas.

establezcan la armonización y coordinación de los intereses, potencialmente contrapuestos, entre el capital y el trabajo, entre la economía real y la financiera, y entre la acumulación y distribución de la riqueza; en particular, la resolución de la dicotomía entre la mayor competitividad del sector agropecuario como base exportadora y la posibilidad de no internacionalizar los precios internos de los alimentos y la energía para facilitar la producción industrial y la disminución de la pobreza.

Solo comprendiendo que el sistema económico en la práctica funciona con la dualidad de sistemas de decisiones –la privada en el mercado y en los servicios públicos regulados y la pública de los bienes públicos– nos permitirá adoptar los acuerdos del financiamiento del Estado compatibles con un proyecto económico social y facilitar las tres armonizaciones requeridas para lograr una estructura y una adminis- • Consensos sociales para altración tributaria más eficiente. canzar las capacidades científicas, tecnológicas y de inserción Refundar el sistema rentístico laboral que no solo hagan más nacional como respuesta a los competitiva la economía argencambios del siglo XXI requiere tina, sino que también permitan una serie de consensos políticos trabajo formal de alta calidad y de enfoques técnicos: para nuestra población económicamente activa. • Consensos políticos que establezcan qué sistema eco- • Consensos federales para armonómico del mundo futuro visua- nizar los impuestos de las difelizamos, cómo podría insertarse rentes jurisdicciones en una misnuestro país y cuál sería la estrucma estructura simplificada y justa tura económica para un desa- en su distribución territorial. rrollo sostenible con inclusión laboral y mejor calidad de vida. • Consensos internacionales para coordinar las políticas tributa• Consensos económicos que rias de los estados, evitando que

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la elusión y la evasión fiscal internacional aprovechen los intersticios jurisdiccionales en la manifestación de la base y fuente de imposición. • Enfoques técnicos para diseñar una estructura tributaria a esos fines y acuerdos, y que simultáneamente resuelva la fuerte asimetría entre la economía formal y la informal, facilitando una baja de la incidencia tributaria al aumentar la base imponible registrable. La función de los profesionales en

Ciencias Económicas debería ser considerada con mucha atención en todo este proceso definitorio del nuevo sistema rentístico para nuestro país, y, en particular, es importante que los economistas volvamos a interesarnos, y ser escuchados, en las bases económicas que condicionan tanto el sistema como la estructura impositiva, punto de partida para poder establecer políticas tributarias consistentes con las funciones del Estado y, al mismo tiempo, compatibles con una administración tributaria eficaz y eficiente.

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Los desafíos de una nueva agenda tributaria postpandemia en América Latina: debilidades persistentes, emergencia sanitaria, descontento social y 1 urgencias climáticas Juan Pablo Jiménez AIFIL, FLACSO Buenos Aires

Dalmiro Morán Consultor, UNLP

1 Muchas de las ideas y los argumentos presentados a lo largo de este artículo han sido producto de innumerables charlas y reflexiones con Juan Carlos Gómez Sabaini (19382021), a quien siempre agradeceremos su generosidad intelectual y su entrañable amistad.

SÍNTESIS La pandemia de COVID-19 ha traído consigo una crisis sanitaria y una caída del nivel de actividad sin precedentes en el mundo. Las perspectivas económicas globales están rodeadas de gran incertidumbre, producto de la propia dinámica de la pandemia y de las urgencias derivadas del cambio climático. En América Latina, los efectos de la pandemia están siendo más intensos que en el resto del mundo en términos sanitarios, sociales y económicos, además de que, previo al COVID, la región en conjunto ya mostraba bajo crecimiento, un muy limitado espacio de la política fiscal y conflictos sociales persistentes. La perspectiva de un futuro próximo con necesidades crecientes de financiamiento ha motivado el debate de políticas públicas en general, y de las tributarias en particular, con una urgente necesidad de revisar aquellas bases imponibles que, históricamente, han sido subutilizadas y que se han expandido de forma considerable durante la emergencia sanitaria, junto con considerar la necesidad de reemplazar la significativa caída en el futuro próximo de aquellos ingresos provenientes de recursos naturales no renovables, que se verán seriamente afectados por el imprescindible proceso de descarbonización y son particularmente importantes en la región. En ese sentido, aparecen distintas herramientas a considerar como, entre otras, la tributación sobre el patrimonio y sobre las actividades digitales, y la imposición selectiva al consumo de productos nocivos para el medio ambiente y la salud pública. Sin embargo, el nivel de las brechas económicas, sociales, ambientales y fiscales a atender hace que todas estas medidas puedan ser concebidas como condiciones necesarias pero no suficientes. El financiamiento del esfuerzo fiscal necesario para apuntalar la salida de la pandemia, las urgencias del cambio climático y las tareas resultantes requerirán seguramente recurrir a la más amplia gama de instrumentos tributarios disponibles. En especial, no puede obviarse el replanteo de reformas, muchas veces postergadas, en la imposición general sobre el consumo (como el IVA), el Impuesto sobre la Renta y los esquemas de contribuciones destinadas al financiamiento de los sistemas de seguridad social en los países de la región. Solo con esta mirada integral, y con un énfasis explícito en los aspectos de equidad distributiva y de sostenibilidad ambiental que facilite la economía política de las reformas, será viable encarar procesos de reforma tributaria con la legitimidad social y el respaldo político indispensables para garantizar cambios progresivos y duraderos.

ÍNDICE El impacto de la pandemia de COVID-19. Las prioridades del cambio climático y las nuevas necesidades de financiamiento público Los sistemas tributarios en América Latina antes de la pandemia: avances recientes, conflictos persistentes y debilidades estructurales Las nuevas tendencias tributarias a nivel global y su impacto regional

Impuestos sobre la propiedad Tributación sobre las actividades digitales Imposición selectiva o “correctiva” sobre los consumos nocivos Expectativa recaudatoria de estas reformas y su potencial para legitimar los desafíos tributarios pendientes

Los desafíos en la construcción de una nueva agenda tributaria: desigualdad persistente, emergencia sanitaria, descontento social y urgencia climática Referencias bibliográficas

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El impacto de la pandemia de COVID-19. Las prioridades del cambio climático y las nuevas necesidades de financiamiento público La pandemia de COVID-19 ha traído consigo una crisis y una caída del nivel de actividad sin precedentes en el mundo. Las perspectivas económicas globales están rodeadas de gran incertidumbre, producto de la dinámica de la pandemia, que se suma a las urgencias originadas en el cambio climático (Grupo Intergubernamental de expertos en el cambio climático, 2021). No obstante, las inéditas políticas de apoyo implementadas por los gobiernos redujeron el impacto de la crisis, que podría haber sido aún mayor. En ese sentido se sugiere que las respuestas de política económica deben reconocer no solo la necesidad de empujar el nivel de actividad, sino también atender los distintos aspectos de la desigualdad (ingreso, riqueza, oportunidades) que se refuerzan mutuamente y crean un círculo vicioso (IMF, 2021). Se entiende que fortalecer la capacidad de respuesta de los gobier64

nos es central para evitar una divergencia del ingreso per cápita de las diferentes economías, así como aumentos persistentes de la desigualdad en el interior de cada país. En América Latina, los efectos de la pandemia están siendo más intensos que en el resto del mundo en términos sanitarios, sociales y económicos, además de que, antes del COVID, la región en conjunto ya mostraba bajos niveles de crecimiento económico, un muy limitado espacio de la política fiscal y conflictos sociales crecientes (CEPAL, 2020). La tasa de mortalidad de la región no solo ha superado a la de otras zonas en desarrollo, sino que sus daños económicos y sociales han sido inusualmente graves. De acuerdo con organismos internacionales y regionales, el PBI regional cayó un 7% en 2020 a pesar de que los gobiernos latinoamericanos gastaron el equivalente entre 2% y 8% del PBI en medidas dirigidas a morigerar la expansión de los contagios, fortalecer los sistemas de salud, atenuar su impacto regresivo, proteger el empleo y la capacidad productiva, y preser-

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var la estabilidad macroeconómi- desigual de las medidas de conca (Werner, Ivanova y Komatsu- finamiento sobre los vulnerables zaki, 2021; CEPAL, 2021). e informales. La atención de la emergencia sanitaria tuvo un fuerte impacto sobre las cuentas públicas de la región, las que, hacia finales del año 2020, exhibían abultados déficits fiscales. En el conjunto de países de América Latina, el resultado global promedio a nivel de los gobiernos centrales fue de alrededor del -7% del PBI, y hubo países, como Brasil, Panamá y El Salvador, que registraron déficits fiscales del orden del 10% del PBI (CEPAL, 2021). Entre la significativa disminución de los ingresos fiscales, relacionada con la caída en el nivel de actividad, y el importante aumento del gasto público para morigerar los impactos de la crisis sanitaria y económica, la deuda pública ha alcanzado niveles preocupantes en varios países (CEPAL, 2021). También se registró un fuerte aumento de la pobreza y la desigualdad en todas sus dimensiones, como resultado tanto de la caída del nivel de actividad, así como del impacto

Los efectos de la crisis, además, se ven potenciados en los países de ALC por diferentes razones. En primer lugar, una de las características estructurales principales de la región es su elevado nivel de desigualdad, que la lleva a ser la más desigual del planeta. La característica distintiva de esta desigualdad es la alta concentración del ingreso en los más ricos. El 10% más rico de la población capta 22 veces más de la renta nacional que el 10% más pobre. El 1% de los más ricos obtiene el 21% de los ingresos de toda la economía, el doble de la media del mundo industrializado (Busso y Messina, 2020). En segundo lugar, la conjunción de ineficiente gasto público y estructuras tributarias inadecuadas (por múltiples causas que serán comentadas más abajo) da como resultado débiles sectores públicos y estados de bienestar que cuentan con escasa capacidad de incidir en el crecimiento 65

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inclusivo y sostenible, y la distribución del ingreso, lo cual se ve amplificado por las consecuencias económicas de la pandemia. En tercer lugar, la pandemia llega a la región en un momento de alta conflictividad social a fines de 2019, relacionado con la percepción de grandes sectores de la población, sujetos a grandes y notorias desigualdades y a una baja calidad y cobertura en la intervención pública (Murillo, 2021). Además se ha producido una baja en la moral tributaria, que se expresa en una mayor justificación de la evasión impositiva (OCDE, 2019). A eso deben sumársele algunos conflictos recientes, como el registrado en Colombia a partir de la presentación de una reforma tributaria efectuada por el Poder Ejecutivo. Entre tanta incertidumbre producto de esta crisis y su impacto, sobresalen un par de certezas: el futuro inmediato requerirá creciente y mejor intervención pública. Existe un alto consenso sobre la necesidad de mayor intervención estatal postpandemia y la mayor efectividad, en esta coyuntura, de la política fiscal sobre otras políticas económicas. 66

Una segunda certeza es que ello requerirá un aumento del financiamiento público y, en algún momento del futuro cercano, un incremento de la carga impositiva, que debería promover mayor crecimiento y equidad. Todo ello a sabiendas de los múltiples caminos posibles para conseguir dicho objetivo, ya sea a través de mejoras en el diseño como de la administración de los instrumentos tributarios disponibles con las propias particularidades específicas de cada uno de los países. Los gobiernos de la región han tenido una demanda creciente de intervención pública junto con una caída inédita en los ingresos fiscales. De acuerdo con el Reporte de Recaudación COVID-19 año 2020 del CIAT (Díaz de Sarralde, Morán, López y Maldonado, 2021), prácticamente todos los países de América Latina acusaron el fuerte impacto de la pandemia (y de las medidas de confinamiento para contener la propagación del virus) en la recaudación tributaria, experimentando pérdidas interanuales (en términos reales) que promediaron el 25% mensual durante el segundo trimestre de 2020, con

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una lenta y escasa recuperación a lo largo del resto del año. Como fue señalado y era esperable, esta situación ha repercutido en el deterioro de los balances públicos, lo que ha requerido mucho y rápido uso del financiamiento público, que tomó distintas formas entre los países de acuerdo con las fuentes de financiamiento disponibles en cada caso (acceso a los mercados, préstamos de organismos internacionales, monetización del déficit fiscal).

da de los países de la región. Adicionalmente, debe considerarse el impacto que el necesario proceso de descarbonización de las economías tendría sobre los sectores extractivos, importante fuente de los recursos fiscales de muchos gobiernos (centrales y subnacionales) de la región. En ese marco, los sistemas tributarios modernos adquieren un rol central como base fundamental del financiamiento público de cara al futuro.

En consecuencia, este contexto y la perspectiva de un futuro próximo con mayores necesidades de financiamiento han traído de vuelta al debate de políticas públicas en general, y al tributario en particular, la necesidad de aprovechar aquellas bases imponibles no solo subutilizadas, sino que en algunos casos han crecido durante la pandemia. Esto es producto de un creciente consenso de que el salto en el gasto público que significó la crisis resultante de la pandemia difícilmente pueda reducirse rápidamente en el futuro próximo, por lo que la discusión sobre el financiamiento de esta brecha aparece como central en la agen-

Debe tenerse en cuenta que las crisis económicas han tenido históricamente impacto sobre las políticas fiscales y tributarias (Jiménez, Lorenzo, Mahon y Viñales, 2021), por lo que la pandemia actual no debería ser la excepción. En los años de la Primera Guerra Mundial, por necesidades fiscales obvias, se expande el impuesto progresivo a la renta personal y se establece definitivamente en 1913 en Estados Unidos, en 1914 en Francia, en 1922 en la India y hacia 1932 en la Argentina. Sin embargo, fue en el entorno de la Segunda Guerra Mundial, nuevamente ante necesidades fiscales de los gobiernos y un clima de solidaridad y reclamo social 67

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de sacrificios económicos adicionales a los más ricos, que aumentan significativamente las tasas del impuesto a la renta personal (también a las herencias), la progresividad y el universo de contribuyentes. Esta respuesta por el lado de la política tributaria es coincidente con el análisis de largo plazo de las finanzas públicas, que nos confirman que el gasto público tiende a evolucionar de manera escalonada, coincidiendo con guerras y perturbaciones sociales de la manera expuesta por Peacock y Wiseman (1961). Los sistemas tributarios en América Latina antes de la pandemia: avances recientes, conflictos persistentes y debilidades estructurales Una mirada retrospectiva de los sistemas tributarios de la región permite, en general, comprobar ciertos avances respecto de la 68

situación observada en décadas pasadas. En primer lugar, y más allá de algunas contadas excepciones, se destaca el incremento de los niveles de recaudación en términos comparables: la carga tributaria promedio para 27 países de América Latina y el Caribe se incrementó paulatinamente desde un 15,7% en 1990 hasta un 22,9% en 2019, lo que significa una mejora de alrededor del 45% a lo largo de este período de tiempo (OCDE/CEPAL/CIAT/ BID, 2021). Por supuesto, dentro de este resultado global para la región, puede observarse una gran heterogeneidad de casos con países cuya recaudación tributaria (incluyendo las contribuciones a la seguridad social) se acerca o bien supera los 30 puntos porcentuales del PBI -como la Argentina, Brasil o Uruguay, y algunos del Caribe, como Barbados y Belice-, junto a otros casos donde dicha carga no alcanza

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siquiera la mitad de ese valor ción de la base imponible, lo que (Panamá, Paraguay, República ha posibilitado que la región haya recaudado en 2019 un promeDominicana o Guatemala). dio de 6,0% del PBI, cerca de la En segundo lugar, el aumento de media para los países de la OCDE la recaudación a lo largo de las (6,8% del PBI). En el caso del ISR, últimas décadas se materializó se produjo a través del fortalegracias a varias oleadas de refor- cimiento de la base gravable del mas tributarias que contribu- Impuesto, especialmente para las yeron a consolidar una estructu- sociedades, pero también con ra tributaria típica para los países algunos avances en la imposición de la región, sostenida en dos sobre las rentas de capital en pilares fundamentales: el Impues- cabeza de los contribuyentes to al Valor Agregado (IVA) y el individuales (sistemas duales). Impuesto sobre la Renta (ISR). En No obstante ello, la brecha recaula actualidad, los sistemas tribu- datoria respecto de los países tarios latinoamericanos recono- desarrollados es notoria, fundacen en estos instrumentos la base mentalmente en lo que respecta fundamental de los ingresos tri- al Impuesto a la Renta sobre las butarios disponibles, y sobre ellos personas físicas (2,2% del PBI en se ha depositado la mayoría de promedio para ALC frente a 8,1% las reformas tributarias durante el en la OCDE), lo cual posee serias implicancias en términos distripasado. butivos. En el caso del IVA, ello ha ocurrido mediante un aumento gradual en Precisamente, estimaciones relas tasas aplicadas y una amplia- cientes han sugerido que la 69

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En algunos casos, el componente IVA incluye otros tributos generales sobre el consumo aplicados a nivel subnacional, por ejemplo, el impuesto provincial sobre los ingresos brutos en la Argentina.

recaudación del ISR personal está fuertemente concentrada en una parte muy acotada de la población, fundamentalmente el decil de mayores ingresos, el cual, no obstante, enfrenta una tasa efectiva muy inferior a la que establece la legislación de cada país (CEPAL, 2017). Esto último es consecuencia directa de la evasión y la elusión en el pago del tributo, así como de las numerosas exenciones, deducciones y el tratamiento preferencial de las rentas de capital, que en algunos países no están gravadas y en otros tributan a una alícuota más baja que las rentas del trabajo. En ese sentido, la debilidad de la tributación sobre los

ingresos personales -y de otros impuestos directos como los que recaen sobre el patrimonio, con un aporte recaudatorio marginaldetermina la persistencia histórica de estructuras tributarias generalmente dominadas por tributos indirectos como el IVA2 y los impuestos selectivos que gravan a la mayoría de los bienes y servicios de las economías de la región (véase el Gráfico 1). Como consecuencia de ello, los sistemas tributarios latinoamericanos tienden a mostrar un impacto relativamente modesto e incluso regresivo en la mayoría de los casos (CEPAL e IEF, 2014; Lustig, 2018).

Gráfico 1: Estructura tributaria de los países de América Latina, año 2019 (en porcentaje del PBI)

Fuente: Elaboración de los autores sobre la base de OECD Stats. Nota: Los datos se refieren a los ingresos tributarios a nivel del gobierno general, incluyendo, en aquellos casos en los que corresponde, los recursos tributarios administrados por los gobiernos subnacionales. 70

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Debe resaltarse la importancia recaudatoria de los ingresos fiscales (ya sean tributarios o no tributarios) provenientes de los sectores extractivos en muchos países de la región. La significativa volatilidad de sus precios internacionales en las últimas dos décadas representó un fuerte aumento de ingresos fiscales en el período 2003-2008, una posterior desaceleración y una señalada caída en los últimos años (2012-2020), con un importante repunte durante 2021. La volatilidad inherente a esta fuente de ingresos complejiza el manejo de la política fiscal en los países especializados en recursos naturales no renovables: los ingresos provenientes de hidrocarburos y de minería llegaron a representar más del 30% de los ingresos totales en promedio en algunos años en Bolivia y Ecuador, y 20% en Perú (Hanni, Jiménez y Ruelas, 2018). Esta complejidad es aún mayor en los países en los que una fracción importante de estos recursos se comparte entre el gobierno central y los respectivos gobiernos subnacionales. Adicionalmente, un panorama general de la tributación en los países de América Latina requiere señalar algunas características estructurales que, con el paso de los años y amén de los esfuerzos realizados y los avances conseguidos, se han constituido en los

principales desafíos en esta materia. Más allá del destacable incremento observado en el nivel de la carga tributaria y del fortalecimiento concreto de los principales impuestos aplicados, existe un consenso generalizado acerca de la persistencia de una importante brecha entre los niveles de recaudación que teóricamente podrían alcanzarse y aquellos que efectivamente son ingresados. Fundamentalmente, existen dos factores principales que impiden el funcionamiento eficiente y el desarrollo pleno de los sistemas tributarios de la región: a) la existencia de una serie de tratamientos diferenciales, también llamados “gastos tributarios” -que implican renuncias tributarias-, otorgados por los países en la búsqueda de distintos objetivos; entre ellos, el intento de atraer flujos de inversión extranjera; b) las pérdidas de recaudación derivadas de distintas prácticas de evasión tributaria, maniobras de contrabando y flujos ilícitos de capitales. A modo ilustrativo, al ser el IVA el principal instrumento de recaudación de los sistemas tributarios de América Latina, Díaz de Sarralde (2017) ha estimado que, en promedio, de cada 10 dólares de recaudación factible, en la región se capturan efectivamente 5,7 de ellos, se ceden o “perdonan” 2 dólares (gasto tributario) y el resto, 2,3 71

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dólares, se pierde, principal- Por otro lado, a pesar de ser recomente, por evasión y desajustes nocido como el principal desafío de la propia gestión del tributo. de los sistemas tributarios de la región por sus estrechos vínculos Por un lado, la cuestión de los gas- con el fenómeno tan expandido tos tributarios responde mayor- de la informalidad, existen serias mente a decisiones discreciona- deficiencias y discrepancias en los les de política tributaria. Más allá criterios de medición usados para de que no siempre existe consen- tratar de cuantificar la magnitud so respecto del marco de referen- del incumplimiento tributario. Una cia “ideal” de cada tributo aplica- recopilación reciente de estimado, los países de la región suelen ciones oficiales de los países disponer excepciones a las reglas pone de manifiesto la gravedad generales, que, aunque pueden del problema, especialmente en estar justificadas por distintos el caso del IVA, donde hay más motivos, siempre representan evidencias disponibles, y del Imuna resignación de ingresos tri- puesto sobre la Renta, donde butarios posibles. Las estima- se advierte una mayor escaciones oficiales de los países sez de mediciones estadísticas muestran que el peso relativo de (Gómez Sabaini y Morán, 2020). los gastos tributarios ha llega- La Argentina no es la excepción do a ser muy significativo, comen tanto que, aun contando con prendiéndose en un rango entre una agencia de recaudación fe1,3% del PBI en Bolivia y Paraguay deral (AFIP) de las más avanzahasta más de 6% del PBI en Uru- das en términos técnicos, finanguay, República Dominicana y cieros y de recursos humanos Honduras (en la Argentina se ubi- de toda la región, la última esticaron en torno a 2,7% del PBI en mación disponible, realizada con los últimos años). En general, para la metodología desarrollada por la región latinoamericana, el costo el Fondo Monetario Internaciofiscal de estos tratamientos dife- nal, sugiere que la tasa de evasión renciales se concentra particular- en el IVA habría sido de 33,6% en mente en el IVA si bien los recursos 2017. cedidos también pueden alcanzar considerables sumas asocia- Por lo tanto, al momento de pendas al ISR (de personas jurídicas o sar y plantear distintas alternatifísicas) y, en menor medida, a los vas de política y administración impuestos selectivos al consumo tributaria que permitan afianzar (Peláez Longinotti, 2019). los esquemas de financiamien72

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to público en América Latina, resulta indispensable considerar el estado de situación tributaria regional previo a la pandemia de COVID-19. En efecto, los sistemas tributarios ya presentaban una serie de importantes desafíos que requerían ser abordados de manera integral y que dejaban en evidencia los recurrentes obstáculos con los que los hacedores de políticas públicas han tenido que lidiar en años anteriores. En todo caso, la emergencia de la crisis sanitaria y económica no ha hecho más que potenciar la necesidad de comprender la naturaleza y la gravedad de estos problemas en aras de encontrar alternativas y soluciones modernas que sean coherentes con las características estructurales de los países de la región. Las nuevas tendencias tributarias a nivel global y su impacto regional Durante los últimos meses de 2020, la recaudación tributaria de los países de la región evidenció una sensible recuperación respecto de las profundas caídas observadas desde la irrupción de la pandemia (Díaz de Sarralde, Morán, López y Maldonado, 2021). En ese resultado, fundamentalmente, han incidido, por un lado: i) la recuperación económica liga-

da al gradual levantamiento de las medidas de confinamiento dispuestas para contener la propagación del virus de COVID-19 a lo largo de los respectivos territorios; y, por el otro: ii) la eliminación o limitación de las múltiples medidas de alivio impositivo que los gobiernos implementaron para sostener la liquidez de las familias y las empresas en el mismo momento en que, especialmente en los casos en que adoptaron la forma de diferimientos temporales, permitieron recuperar parcialmente los recursos fiscales de obligaciones tributarias devengadas con anterioridad. Adicionalmente, los precios de las materias primas que la región exporta han observado un crecimiento significativo en los primeros meses de 2021, impactando sobre los ingresos fiscales de aquellos países especializados en la explotación económica de sus recursos naturales no renovables. Sin embargo, la recuperación observada no parece ser suficiente tanto en magnitud como en robustez, ya que se mantiene un elevado grado de incertidumbre sobre el devenir macroeconómico y fiscal. Además debe considerarse que, si bien en el corto plazo se pronostica una recuperación en el precio de las materias primas, en 73

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el mediano plazo, el proceso de descarbonización que se impulsa a nivel global implicaría que los ingresos fiscales provenientes de los sectores extractivos en los países especializados en estos productos serían afectados significativamente.

imposición a la propiedad (predial, riqueza, herencia); ii) gravar las actividades digitales, que han crecido durante la pandemia, principalmente a través de ampliar el IVA sobre el consumo digital y acompañar el debate internacional acerca de la imposición efectiva de las rentas generadas en esos sectores; iii) mejorar la imposición selectiva como instrumento para desalentar distintos consumos socialmente nocivos (bebidas azucaradas, alcohol, tabaco, contaminación por combustibles fósiles, residuos plásticos, etc.).

Ante este panorama y la creciente necesidad de expandir y fortalecer fuentes genuinas de financiamiento público, los gobiernos y los organismos internacionales se han dedicado a explorar nuevas iniciativas que permitan gravar bases imponibles poco utilizadas hasta el momento, algunas de las cuales han cre- Impuestos sobre la propiedad cido y tomado gran protagonismo durante la pandemia (Keen y Los impuestos sobre la propieSlemrod, 2021). dad han sido históricamente de reducida importancia en los Adicionalmente, tanto la irrupción países de América Latina, al punde la economía digital, la urgencia to de haber estado prácticasanitaria y el agravamiento de la mente ausentes en los debates situación medioambiental en el sobre herramientas fiscales dismundo llaman a atender estas ponibles, tanto para aumentar bases imponibles de manera de la recaudación como para mejo“emparejar la cancha” y corre- rar el impacto distributivo de los gir externalidades y otras fallas sistemas tributarios. Este tipo del mercado. En este contex- de tributación abarca una amplia to, las iniciativas y propuestas de gama de instrumentos. Además reformas recientes incluyen fun- de los impuestos recurrentes damentalmente: i) fortalecer la sobre la propiedad y/o posesión 74

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de bienes inmuebles, también son utilizados el Impuesto a la Herencia y el Impuesto a la Propiedad de los Vehículos Automotores, mientras que algunos países han establecido un impuesto recurrente sobre el patrimonio neto3. En la región, entre los impuestos sobre la propiedad, el más difundido es el Impuesto Predial. Este tributo existe en todos los países analizados y sirve, fundamentalmente, como financiamiento de los gobiernos intermedios y los municipios si bien su recaudación no alcanza en promedio el 0,5% del PBI, muy lejos de su potencial (Ahmad, Brosio y Jiménez, 2018). Con respecto al Impuesto al Patrimonio, previo a la pandemia, se mantenían vigentes tributos en la Argentina, Colombia y Uruguay. En tanto el Impuesto a las Herencias se cobra en 7 países de la región con una recaudación marginal, que no alcanza al 0,1 del PBI en ninguno de los países en los que está vigente (BID-CEPALCIAT-OECD, 2021). Durante los últimos años, la tributación directa sobre la propiedad ha suscitado un renovado interés. Las nuevas aproximaciones al tema se fundamentan

en las ventajas que ofrecen estas modalidades tributarias en términos de eficiencia y equidad. En particular, se subraya la capacidad de los impuestos sobre el patrimonio para generar un flujo relativamente estable de recursos tributarios con escasos efectos distorsivos. Por otra parte, estos impuestos constituyen una herramienta adecuada para gravar a los sectores de mayor capacidad contributiva de la población, ya que en la mayoría de los países de la región la riqueza se encuentra altamente concentrada. En los últimos meses, como respuestas para atender las necesidades más inmediatas de la crisis sanitaria, social y económica, se ha aprobado una serie de propuestas para la implementación de impuestos a la riqueza o patrimonio neto, como el Aporte Solidario y Extraordinario, implementado en la Argentina y el Impuesto a las Grandes Fortunas, en Bolivia. En el caso de Chile y Perú, se están discutiendo proyectos de ley también sobre impuestos a las grandes fortunas, con diferentes montos de base gravable y con diferentes alícuotas, si bien en todos los

Un caso particular, poco comparable con el resto de los impuestos patrimoniales, si bien se incluye en todas las clasificaciones adoptadas por los organismos internaciones especializados, está constituido por los impuestos aplicados sobre movimientos y transacciones financieras y de capital, los cuales fueron incorporados en un conjunto acotado de países durante la última década y mostraron un muy aceptable rendimiento recaudatorio.

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casos las estimaciones no superan el 0,5% del PBI (Oxfam, 2020; Paez y Oglietti, 2020; Jiménez, Lorenzo, Mahon y Viñales, 2021). El interés por la imposición sobre la propiedad ha crecido a partir de la pandemia y de sus repercusiones recaudatorias y distributivas. El esfuerzo fiscal sin precedentes implementado para hacer frente a la emergencia sanitaria ha conectado el debate académico y conceptual con las urgencias por generar recursos genuinos para financiar los crecientes déficits públicos. Las voces de numerosos expertos tributarios en favor de la imposición sobre la propiedad se sumaron a las propuestas provenientes de algunos organismos internacionales, lo que coadyuvó a un rápido cambio en el estado de opinión y abrió espacio para avanzar en la cooperación internacional en esta materia (Jiménez, Lorenzo, Mahon y Viñales, 2021). Además del impacto de la pandemia en términos de caídas de la actividad económica y de la concomitante intensificación de los procesos de concentración de la riqueza a escala mun76

dial, existe un conjunto de factores que se han conjugado para favorecer el resurgimiento de la imposición a la propiedad. La creciente desigualdad económica y social registrada durante la última década en el mundo y las significativas mejoras en la información disponible sobre distribución de los ingresos y la riqueza han servido de base para establecer un estado de opinión favorable a la introducción de cambios progresivos en los sistemas tributarios (Jiménez, Lorenzo, Mahon y Viñales, 2021). Desde el ámbito académico se han desarrollado nuevos argumentos teóricos que han dado un renovado respaldo a la incorporación de los impuestos sobre la riqueza y herencias en los modelos y diseños de imposición óptima, que habían sido altamente cuestionados en las últimas décadas (Scheuer y Slemrod, 2021). La perspectiva dominante establecía dudas conceptuales acerca de la conveniencia de gravar la acumulación de riqueza y, en caso de hacerlo, en qué criterios debían basarse la definición de la base imponible y las alícuotas aplicadas. En el trans-

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curso de los últimos años, se ha desarrollado una creciente literatura en economía pública, que ha comenzado a incorporar supuestos más realistas acerca de la tributación sobre el trabajo, el capital y la riqueza en los modelos tradicionales de política fiscal óptima. El contexto propicio para avanzar en la incorporación de estas modalidades tributarias se completa con la baja observada en la tradicional impopularidad de los impuestos directos sobre el patrimonio y la herencia (Ahmad, Brosio y Jiménez, 2018; IMF, 2021).

rentes modalidades de imposición patrimonial y adaptar los nuevos instrumentos tributarios para lograr sinergias con la tributación a la renta, fundamentalmente, a la renta personal. Tributación sobre las actividades digitales

Una tarea pendiente adicional en este contexto es gravar las actividades digitales, que han crecido de manera significativa durante la pandemia, a través de la implementación del IVA (y también del Impuesto sobre la Renta) sobre Esta conjunción de factores los bienes y servicios comerciagenera condiciones propicias lizados por vía digital (Jiménez y en América Latina para avan- Podestá, 2021). zar en el fortalecimiento de la imposición patrimonial. En el En vista del crecimiento acecaso de la imposición predial, a lerado de la economía digital y la herencia y al patrimonio neto, las operaciones transfronteries posible identificar un conjun- zas, resulta crucial que los países to de acciones que contribuirían adapten sus legislaciones de IVA a mejorar su recaudación, a am- para gravar los servicios y bienes pliar su cobertura y a maximizar intangibles adquiridos en el extesu incidencia distributiva (Ahmad, rior por empresas y consumiBrosio y Jiménez, 2018; Jiménez, dores residentes, al tiempo que Lorenzo, Mahon y Viñales, 2021). contemplen mecanismos adecuaLas reformas requeridas se asien- dos de recaudación y registro de tan sobre la necesidad de avanzar contribuyentes. Esto no solo tiene en diseños que aseguren la con- un importante costo en términos sistencia interna entre las dife- de recaudación, sino que además 77

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está creando una fuerte competencia desleal con los sectores tradicionales, en especial en contra de las pequeñas empresas, precisamente las más castigadas por la crisis. La adecuación de la imposición indirecta de manera de alcanzar al sector digital resulta clave tanto para la obtención de ingresos fiscales como para “emparejar la cancha” con los proveedores locales para que operen en igualdad de condiciones de competencia. De no hacerlo, las pérdidas de ingresos tributarios serán cada vez más importantes, no solo por la expansión de este sector, sino porque las empresas de sectores tradicionales buscarán la forma de migrar hacia el sector digital y operar desde el exterior con el consecuente daño al empleo, al crecimiento económico y el desarrollo de la economía local.

proveedor y otras características del impuesto varían entre los países. Si bien la recomendación de los expertos y los organismos con respecto a las transacciones desde la empresa al consumidor es que la empresa proveedora extranjera se registre como contribuyente del IVA, mediante un proceso simplificado, en la jurisdicción del comprador, y sea la responsable de cobrar, declarar y pagar el impuesto, los países con mercados más pequeños pueden enfrentar dificultades para obligar a las empresas extranjeras a inscribirse y sancionarlas en caso de incumplimientos.

Frente a esta dificultad, algunos países latinoamericanos -entre ellos, la Argentina- han optado por cobrar el IVA sobre los servicios digitales adquiridos en el exterior a través de sistemas de retención en los medios de pagos, Ante este panorama, algunos pero este enfoque también tiene países de América Latina han problemas y limitaciones. incorporado los servicios digitales dentro de la base imponible del Desde el punto de vista recauIVA y han comenzado a recaudar datorio, los países de la región el tributo, aunque las alícuotas, han obtenido ingresos tributael mecanismo de recaudación, rios por este concepto, que se ubila obligatoriedad de registro del can entre los 20 y 120 millones de 78

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dólares estadounidenses por año, según el tamaño de la economía digital de cada país, lo que equivale a un valor entre un 0,02% y 0,04% del PBI. Sin embargo, en algunos casos, como en Chile, los valores de recaudación han alcanzado el 0,08% del PBI en 2020 (Jiménez y Podestá, 2021). De la revisión de la incipiente literatura especializada, las recomendaciones de los organismos internacionales y las experiencias comparadas, puede concluirse que la mejor sugerencia para los países de la región que aún no han implementado medidas para gravar con IVA los servicios digitales transfronterizos, es optar por el sistema de inscripción obligatoria en IVA para proveedores no residentes, combinado con la retención del impuesto en los medios de pago solamente en las transacciones con proveedores que incumplen la obligación de inscribirse. Imposición selectiva o “correctiva” sobre los consumos nocivos

negativas y, por lo tanto, un costo social, han sido un instrumento común para recaudar ingresos fiscales en América Latina, también se ven revitalizados en esta coyuntura. Estos tributos tienen la ventaja de que pueden recaudarse a bajos costos administrativos y de cumplimiento, y pueden diseñarse para promover la eficiencia económica, la sostenibilidad ambiental y mejorar la progresividad del sistema tributario. La búsqueda de estos objetivos, sumada a las nuevas modalidades de consumo, hace que se pueda reordenar este conjunto de impuestos en los siguientes grupos de acuerdo con el consumo que gravan (Cnossen, 2020): “males” tradicionales (tabaco, bebidas alcohólicas, juegos de azar); nuevos “males” (bebidas azucaradas, plásticos, productos alimenticios con alto contenido de sal y azúcar, vapeo, cannabis); protección del medio ambiente y transporte (combustibles fósiles, carreteras, aguas y vías aéreas); otros bienes y servicios específicos (artículos suntuarios, telecomunicaciones y plataformas digitales, entre otros).

Si bien antes de la pandemia una variedad de impuestos selectivos que gravan el consumo de Históricamente, la gran mayoría bienes que tienen externalidades de los impuestos selectivos ha

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compartido un objetivo primario orientado a la generación de recursos fiscales. Sin embargo, en los últimos años se ha venido reconociendo que otro objetivo importante que puede justificar el uso de estos tributos se relaciona con la intención de los gobiernos de desalentar el consumo de bienes considerados nocivos para el bienestar general. En efecto, con anterioridad a la pandemia de COVID-19, ya existía en la región una alentadora cantidad y variedad de experiencias en este ámbito (CEPAL, 2019). Ya sea que apunten a corregir externalidades negativas (como los tributos ambientales en sus diferentes versiones) o bien que busquen inducir cambios en los comportamientos individuales de consumo para obtener mejoras en materia de salud pública (impuestos al tabaco, al alcohol y a las bebidas azucaradas), se considera que existe aún un amplio margen para avanzar en un rediseño innovador de estos instrumentos en la mayoría de los países de la región. En particular, los debates actuales acerca de la tributación como herramienta orientada a la protección del medio ambiente 80

ponen énfasis en la necesidad de fijar un precio al carbono, lo cual puede perseguirse con impuestos sobre las emisiones, sobre los combustibles fósiles (diferenciando de acuerdo con su impacto ambiental potencial) o, de manera indirecta, gravando a los vehículos automotores en función del nivel de emisiones contaminantes (fomentando así un deseable cambio tecnológico hacia economías y ciudades bajas en carbono). El abanico de opciones no se extingue allí y admite considerar otros instrumentos sobre otros productos o actividades con impactos negativos sobre los suelos, los recursos hídricos y los ecosistemas en general (Galindo y Lorenzo, 2020). Por su parte, la introducción de impuestos “saludables”, con el objetivo de incrementar el precio de determinados productos y desalentar su consumo, venía siendo impulsada en los años previos a la pandemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como parte de una serie de estrategias integrales para contener la propagación de las enfermedades no transmisibles (enfermedades cardiovasculares,

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cáncer, enfermedades respiratorias crónicas y diabetes) con gran incidencia en los países de América Latina (OMS, 2013). El deterioro sanitario y socioeconómico derivado de la pandemia, en ese sentido, no ha hecho más que agravar el diagnóstico previo y acelerar la necesidad de considerar a los impuestos selectivos sobre consumos nocivos como parte integrante de las políticas de salud pública a nivel regional.

doval y Belausteguigoitia (2017) para los impuestos al tabaco como ejemplo de productos de consumo nocivo para la saludcon diferentes fuentes y metodologías. Cabe precisar que, si bien los resultados de estas estimaciones son muy diversos, la realidad fiscal de la región indica que el fortalecimiento de estas modalidades tributarias no alcanzaría para cubrir la brecha de financiamiento necesaria para atender los requerimientos de Expectativa recaudatoria de intervención pública que plantea estas reformas y su potencial la postpandemia. para legitimar los desafíos tributarios pendientes La expectativa recaudatoria no debería ser, sin embargo, un arguTrabajos recientes han analizado mento en contra del necesario y estimado el potencial recauda- fortalecimiento de estos instrutorio de este conjunto de refor- mentos tributarios. Por el conmas tributarias innovadoras trario, el desarrollo de una refor-Ahmad, Brosio y Jiménez (2018) ma tributaria solvente, equitatipara la imposición predial; Oxfam va, sostenible y equilibrada entre (2020), Paez y Oglietti (2020) y los distintos componentes de Sáez y Zucman (2020) para los la estructura impositiva debería impuestos a la riqueza o al patri- entenderse como una condición monio neto; Jiménez y Podestá necesaria (pero no suficiente), en (2021) para la tributación indirecta términos de suficiencia y equidad, sobre actividades digitales; OCDE para justificar una nueva agenda (2021) para imposición sobre las de reforma tributaria, en la cual herencias y legados; Cnossen los gobiernos se hagan cargo de (2020) para la imposición selec- la importancia que tiene para los tiva al consumo; Goodchild, San- países de América Latina recu81

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rrir a modalidades impositivas que contribuyan a apoyar los objetivos distributivos y medioambientales. Es por ello que, para los países de la región, resulta ineludible combinar la implementación de reformas que actualicen los sistemas tributarios en términos de imposición a la propiedad, actividad digital e imposición selectiva al consumo, junto con atender a los desafíos pendientes para poder financiar la brecha fiscal acrecentada por la pandemia. Aun con diferentes realidades y trayectos recorridos, los gobiernos deberán continuar fortaleciendo la recaudación de los impuestos tradicionales. La nueva agenda tributaria postpandemia, entonces, deberá también retomar algunos de los lineamientos de reforma que ya se podían identificar hace algunos años para la mayoría de los países (Gómez Sabaini y Morán, 2013) y en los cuales aún se percibe un amplio espacio para generar mejoras significativas. Por un lado, el IVA aún muestra cierto margen para incrementar 82

su productividad, ya sea mediante un aumento de la alícuota general (en algunos casos de la región es considerablemente baja) o bien por medio de la reducción o eliminación de tratamientos diferenciales, como exenciones y tasas reducidas. Aunque esta opción suele encontrar resistencias por la usual regresividad del tributo, los efectos distributivos de dichos tratamientos no siempre son los deseados y admiten ser revisados. Puede resultar preferible generalizar el IVA acompañando esta medida con una compensación para los hogares más vulnerables a través de programas de transferencias focalizadas. Barreix, Bès y Roca (2010) han planteado distintas alternativas para lograr este objetivo y algunos países, como la Argentina, Ecuador o Uruguay, ya han implementado diferentes variantes en esa misma dirección. En lo que respecta al Impuesto sobre la Renta, fortalecer el gravamen sobre las personas físicas constituye el principal desafío para todos los países de América Latina. Ello requiere, por un lado, alcanzar de manera efectiva todas las rentas que fluyen hacia

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el sujeto gravado, sean estas provenientes de la actividad laboral, empresarial, financiera o mixta. Como paso intermedio, algunos países ya han avanzado en la consolidación del esquema dual, con tasas progresivas para las rentas del trabajo y proporcionales para las rentas de capital. Sabida la dificultad de los países para gravar a los individuos más ricos, la consideración de sobretasas o alícuotas más elevadas, sean temporales o permanentes, también amerita ser evaluada. Esto debería articularse con el ISR que alcanza a las personas jurídicas, donde el principal problema no parece estar tan vinculado a las tasas vigentes -en línea con los promedios internacionales-, sino a la serie de incentivos y beneficios tributarios existentes. Aun cuando no siempre estén económicamente justificadas por sus impactos efectivos, la existencia de zonas promocionales en varios de los países introduce sesgos en las transacciones domésticas a través de las cuales las empresas sacan provecho de los beneficios fiscales de manera artificial. La racionalización de

estos tratamientos diferenciales (tanto en el ISR como en relación con otros tributos) podría aportar recursos adicionales genuinos al financiamiento público, además de favorecer una recaudación más eficiente y equitativa. Sin embargo, este proceso debería responder a un adecuado diagnóstico de la situación actual de cada país y de la evolución histórica de cada instrumento utilizado. Por otra parte, en materia de control de la evasión tributaria, es largo el camino por recorrer. En el ámbito doméstico, es necesario continuar y avanzar con el fortalecimiento técnico y operativo de las administraciones tributarias, especialmente en lo que tiene que ver con la segmentación de contribuyentes para desplegar estrategias diferenciadas de fiscalización y control, así como de interacción con los contribuyentes. Adicionalmente, herramientas novedosas, como la implementación de la factura electrónica, deberían ser profundizadas e incorporadas por los países en el corto plazo debido a sus potenciales beneficios en 83

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materia de gestión tributaria, fiscalización de los contribuyentes y mayor recaudación efectiva (Barreix y Zambrano, 2018). En términos de coordinación tributaria internacional (CEPAL, 2020; Jiménez, Ocampo, Valdés y Podestá, 2020), si bien han existido avances gracias a diversas iniciativas de cooperación internacional, a las cuales han adherido gran parte de los países de América Latina, como aquellas acciones relacionadas con el Proyecto BEPS (Base Erosion and Profit Sharing), empujado por la OCDE, los problemas de desviación de los beneficios empresariales hacia localidades de baja o nula tributación y la competencia fiscal nociva que acompaña este proceso aún siguen teniendo efectos significativos sobre los países de la región. El aprovechamiento de sinergias entre la cooperación internacional y las medidas de política nacional podrían acercar a los países hacia un contexto de mayor justicia internacional, donde los gobiernos vayan recuperando su capacidad de elegir de manera autónoma el nivel efectivo de sus ingresos y gastos 84

fiscales, y el alcance redistributivo de su política nacional, al tiempo que respeten el derecho de los demás gobiernos para ejercer estas facultades. Los desafíos en la construcción de una nueva agenda tributaria: desigualdad persistente, emergencia sanitaria, descontento social y urgencia climática De manera imprevista y generando una situación casi constante de extrema incertidumbre a nivel global, la pandemia de la COVID-19 ha revelado bruscamente una serie de debilidades estructurales de las economías de América Latina. La necesidad de ampliar la tributación hacia aquellas bases imponibles que, históricamente, han sido subutilizadas y que se han expandido de forma considerable durante la emergencia sanitaria, junto con considerar los desafíos de política y administración tributaria que alguna vez en estos países se eludieron, se postergaron o bien se encararon de manera tibia o a ritmo lento, en los últimos meses se empezó a transformar en urgencias evidentes. La insuficiencia de

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los ingresos fiscales disponibles limita el campo de acción de la política fiscal como promotora del crecimiento y la reactivación económica. Del mismo modo, los enormes déficits fiscales plantean una inconsistencia macroeconómica que, con el tiempo, requerirá soluciones sostenibles. En este contexto, la política fiscal y la tributaria en particular desempeñarán un rol central y preponderante. Como prioridad, las mayores demandas de gasto público no solo para hacer frente a la crisis sanitaria, sino ya para apuntalar y robustecer un sendero de crecimiento económico y desarrollo sostenible (en lo fiscal, en lo ambiental y en lo social), exigen buscar distintas alternativas para incrementar el nivel prepandemia de los ingresos públicos de manera de asegurar un gradual retorno a una situación fiscal sostenible, especialmente en aquellos países cuya carga tributaria puede considerarse comparativamente baja respecto de los promedios regionales y en función de sus respectivos grados de desarrollo. El financiamiento del esfuerzo fis-

cal necesario para apuntalar la salida de la pandemia requerirá, no obstante, el recurso a otros instrumentos tributarios. En este contexto, el papel de gravar a los sectores más favorecidos y a los consumos nocivos y contaminantes no sería solo recaudatorio, sino que realizaría una importante contribución en términos distributivos, fortalecería la legitimidad y aceptación social y respaldo político para otros ajustes de los sistemas tributarios que serían necesarios para cubrir la gran brecha fiscal existente, atendiendo a los nuevos desafíos que plantea el tradicional equilibrio entre los principios de equidad, eficiencia, sostenibilidad y suficiencia, que hoy se encuentra amenazado. No debería perderse de vista que la lentitud con que se viene procesando la salida de la pandemia se combina con la emergencia de movilizaciones sociales que reclaman por mejoras en la calidad de los servicios públicos, por la ampliación de los niveles de cobertura de las políticas aplicadas y por el financiamiento equitativo de estas políticas. Es por ello que resulta particularmente importante en 85

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esta instancia evaluar el impacto económico, social y ambiental de las reformas, de manera de calibrar adecuadamente la secuencia de reformas y su economía política, priorizando el consenso político y la legitimidad social, tanto de las nuevas tendencias como de los desafíos pendientes.

contexto de fortalecimiento de la imposición directa, en la medida en que se mejore la recolección e intercambio de la información necesaria para determinar los ingresos y la riqueza, que serviría de soporte para el fortalecimiento de la imposición a la renta y el patrimonio.

Las medidas necesarias para que los sectores públicos dispongan de los recursos necesarios para atender la difícil situación económica y social requerirán alcanzar consensos entre países, y en el interior de estos, acerca de la forma y la intensidad que asumiría la intervención pública, y su impacto entre grupos sociales y diferentes niveles de gobierno. La cooperación fiscal internacional ha resurgido recientemente, a instancias de EE.UU., la OCDE, el G20 y el G7, con un impulso inédito en la historia reciente de la tributación internacional, con propuestas, como la creación de una tasa mínima sobre las rentas de las actividades empresariales y el control de la elusión fiscal, y la transferencia de beneficios a jurisdicciones de baja o nula tributación. Estas acciones adquieren particular importancia en el

Complementariamente, toda reforma fiscal futura no debería perjudicar la inversión y el crecimiento, poniendo igual o incluso mayor énfasis en los aspectos de equidad, para que el esfuerzo fiscal exigido al sector privado se establezca en sintonía con la diferente capacidad contributiva (equidad vertical) y se eviten, al mismo tiempo, tratamientos diferenciales que erosionen aún más la noción de justicia tributaria (equidad horizontal). Por último, y no menos importante, será fundamental distinguir claramente, en cada caso, entre las medidas transitorias o excepcionales de aquellas otras que puedan considerarse de carácter permanente a fin de brindar certeza y transparencia tributaria en contextos como el actual donde abundan las incertidumbres de toda índole.

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Por supuesto, para dar cuenta de estas premisas, los caminos pueden y deben ser múltiples. De acuerdo con lo señalado, existe espacio para la inclusión de medidas innovadoras en materia tributaria, que amplíen el ámbito de influencia de los tributos y permitan alcanzar objetivos más allá de los de estricto corte fiscal, siempre que se logre adaptarlas a las posibilidades concretas de los países donde se intente conseguir una implementación exitosa. No obstante, la grave situación fiscal de la región hace imprescindible insistir en el abordaje de desafíos preexistentes a través del fortalecimiento de instrumentos como el IVA y el Impuesto sobre la Renta, tanto en su diseño como en su administración tributaria. A su vez, será necesario profundizar los esfuerzos en resolver las dos principales debilidades de los sistemas tributarios de los países de la región, racionalizando el conjunto de gastos tributarios y reduciendo los elevados niveles de evasión tributaria.

En definitiva, las reformas tributarias necesarias en los países de América Latina no aparecen como una tarea fácil ni rápida. Para garantizar que sus efectos sean beneficiosos y permanentes, deberán formar parte de un complejo proceso de negociación política entre distintos actores en un marco de consensos sobre los objetivos fundamentales -más allá del aumento de recursos disponibles- que regirán el financiamiento del Estado en los años venideros. Una vez cumplida la etapa de diseño tributario y de negociación con las partes interesadas, vendrá el momento de la puesta en práctica de las modificaciones consensuadas, para la cual se puede adoptar una estrategia gradual y progresiva de manera tal de lograr mayor legitimidad social de las reformas requeridas y permitir una adecuada adaptación de los contribuyentes a las nuevas condiciones tributarias.

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¿Cómo puede la política fiscal promover la inversión en el periodo postpandemia? Luis Alejos Especialista, División de Gestión Fiscal, BID

Emilio Pineda Jefe, División de Gestión Fiscal, BID

Oscar Valencia Especialista Líder, División de Gestión Fiscal, BID

SÍNTESIS En el periodo postpandemia, la atracción y la promoción de la inversión privada tanto extranjera como doméstica debe ser la piedra angular de cualquier política fiscal procrecimiento. Los incentivos tributarios a la inversión son instrumentos que pueden ser utilizados por la política fiscal para contribuir a este fin, particularmente cuando forman parte de un conjunto más amplio de medidas orientadas a mejorar el clima de inversión. Sin embargo, existen factores que pueden afectar su costoefectividad tales como el contexto económico, político y regulatorio y el tipo de incentivo tributario utilizado. Asimismo, el impacto potencial de las medidas contempladas bajo los Pilares Uno y Dos del Marco Inclusivo de la OCDE/G-20 sobre Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios (BEPS) podría resultar en limitaciones en cuanto al rango de instrumentos de política fiscal que serían efectivos para la atracción de la inversión. En este sentido, los gobiernos de América Latina y el Caribe (ALC) deben tomar en cuenta estos factores y asegurarse de que los regímenes de incentivos tributarios no debiliten los ingresos fiscales y atraigan el tipo de inversión que contribuya a un crecimiento de largo plazo, sostenido y equitativo. A la fecha, la evidencia muestra que la región cuenta con amplio margen para la introducción de reformas que mejoren estos regímenes. En particular, las reformas deberían focalizarse en la utilización de incentivos tributarios que reduzcan los costos de inversión y en la introducción de medidas para mejorar su administración y transparencia, con el objetivo de disminuir el costo económico y fiscal de los incentivos y mejorar su impacto positivo sobre la inversión.

ÍNDICE Introducción La política fiscal y el clima de negocios Una política tributaria que promueva la inversión 1. Considerar el contexto económico, político y regulatorio 2. Enfocarse en medidas que reducen el costo de inversión para las empresas 3. Tomar en cuenta el impacto potencial del impuesto mínimo global sobre los incentivos tributarios Se necesitan reformas para mejorar la efectividad de los incentivos fiscales Referencias bibliográficas

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Introducción En el periodo postpandemia, la atracción y la promoción de la inversión privada tanto extranjera como doméstica debe ser la piedra angular de cualquier política fiscal procrecimiento. Los gobiernos de América Latina y el Caribe (ALC) deben asegurarse de que el diseño y la implementación de dichas políticas, las cuales generalmente incluyen la utilización de incentivos tributarios, no debiliten los ingresos fiscales y atraigan el tipo de inversión que contribuya a un crecimiento de largo plazo, sostenido y equitativo. CNUCYD (2020).

CEPAL (2020).

La necesidad de incrementar la

inversión en ALC es apremiante. Si bien los flujos de inversión extranjera directa (IED) hacia la región se desplomaron en 50 por ciento en 2020 como resultado de la pandemia1, los mismos ya habían disminuido en 20 por ciento entre 2012 y 2019 (Gráfico 1), principalmente debido a factores como un débil crecimiento económico, caídas en los precios de las materias primas y la recuperación de las economías avanzadas después de la crisis financiera global2. En el corto plazo, se vislumbra una alta probabilidad de que la incertidumbre en relación a la recuperación económica y las bajas tasas de vacunación en ALC mantengan bajos los flujos de IED hacia la región.

Gráfico 1: Flujos de Inversión Extranjera Directa en ALC (2010-2019) (miles de millones de dólares y porcentaje del PBI)

Fuente: CEPAL (2020). Nota: La línea sólida representa los flujos de entrada de IED en miles de millones de dólares (eje izquierdo). La línea punteada corresponde a las entradas de IED como porcentaje del PBI (eje derecho). 96

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La política fiscal y el clima de ne- pueden hacer los países para implementar una política tributaria gocios que promueva la atracción de la En este contexto, es de espe- inversión? A continuación, se prerarse que los países busquen im- sentan tres recomendaciones replementar políticas fiscales que levantes. contribuyan a mejorar el clima de inversión. Como ha ocurrido en 1. Considerar el contexto económiel pasado, los gobiernos podrían co, político y regulatorio estar evaluando el uso tanto de reducciones en la tasa impositiva La evidencia sobre la eficacia de de las empresas como incentivos los incentivos para atraer la IED tributarios para atraer la IED. es diversa5. Varios estudios observan que los incentivos tribuSi bien la literatura económica tarios tienen efectos limitados en muestra que tasas muy elevadas la inversión a nivel agregado. de los impuestos sobre la renta a empresas pueden desincenti- En el caso de las reducciones al var la IED, la efectividad de estos impuesto sobre la renta de eminstrumentos para atraer nueva presas, por ejemplo, un estudio inversión y contribuir a objetivos reciente encontró que, un año de desarrollo como mayor cre- después de la aprobación de la cimiento y empleo dependerá Ley de Empleos y Reducción de de su diseño e implementación. Impuestos (TCJA, por sus siglas Por ejemplo, reducciones de im- en inglés) en Estados Unidos, la puestos e incentivos tributarios inversión empresarial creció sigdemasiado generosos pueden nificativamente en comparación erosionar los ingresos fiscales y con las proyecciones anteriores a ocasionar efectos no deseados, la vigencia de la ley. Sin embarcomo distorsiones económicas, go, dicho estudio concluye que costos administrativos y corrup- este efecto positivo fue resultado, principalmente, de un aumención3. to en la demanda doméstica y las Este problema se puede ver ventas, con solo una muy limitaagravado si los países se sien- da contribución proveniente de la ten obligados a competir tribu- reducción del impuesto sobre la tariamente para atraer flujos de renta de empresas6. inversión, lo cual ocasiona tasas impositivas decrecientes que so- Existen dos razones primordiales cavan los beneficios esperados que parecen estar detrás de estos de los incentivos tributarios4. hallazgos generales. En primer lugar, los impuestos no parecen Una política tributaria que ser el principal determinante de promueva la inversión las decisiones de inversión. Evidencia reciente proveniente del Dados estos desafíos, ¿qué Global Investment Competitiveness

Ver CEPAL/Oxfam (2020) y Banco Mundial (2018).

Ver Abbas y Klemm (2013) y Banco Mundial (2018). Este fenómeno se conoce en la literatura bajo el concepto de “carrera hacia el abismo”.

5 Ver James y Van Parys (2010), Klemm y Van Parys (2012). La evidencia disponible específicamente sobre América Latina y el Caribe es escasa.

Kopp et al. (2019).

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Survey muestra que otras variables no fiscales, como la estabilidad política y la seguridad, el contexto legal y regulatorio y el tamaño del mercado, tienen una mayor influencia en las decisiones de inversión que los impuestos7. Por lo tanto, es esencial considerar estos factores cuando se diseñan estrategias fiscales para atraer inversión. Ver el Global Investment Competitiveness Survey (Informe de Competitividad global de la inversión) en el que el porcentaje de encuestados que consideraba que la estabilidad política y la seguridad (87 por ciento), el contexto legal y regulatorio (86 por ciento) y el tamaño del mercado nacional (80 por ciento) era crucialmente importante o importante era significativamente mayor que para las tasas fiscales bajas (58 por ciento) (Banco Mundial, 2018).

Banco Mundial (2018).

Durante ese período, el 35 por ciento de países en la región aumentó los incentivos en al menos un sector, mientras que el 22 por ciento los redujo. Esto se compara con un promedio del 46 y 24 por ciento, respectivamente, en los países en vías de desarrollo (Banco Mundial, 2018).

OCDE (2019) y CEPAL/Oxfam (2020).

En segundo lugar, la eficiencia de los regímenes tributarios también juega un papel importante. Por ejemplo, los incentivos deberían focalizarse en inversores potenciales, en lugar de centrarse en empresas que habrían invertido independientemente del régimen tributario. A menudo, los regímenes de incentivos muestran diseños inadecuados y falta de transparencia, lo cual reduce su eficiencia y genera distorsiones económicas y costos indirectos8.

2. Enfocarse en medidas que reducen el costo de inversión para las empresas En la ALC, los incentivos tributarios han formado parte importante en la estrategia de los gobiernos para atraer inversión extranjera. Entre 2009 y 2015, la tasa impositiva empresarial promedio disminuyó del 29 al 27 por ciento, y una alta proporción de países aumentó los incentivos tributarios, un patrón similar al observado en otros países en desarrollo9. La IED en los países de la región se mantuvo en torno al 3 por ciento del PBI, mientras que los incentivos tributarios llegaron a un promedio del 1,4 por ciento del PBI10. Chile y Uruguay (2,4 y 2,5 por ciento del PBI) tuvieron los costos más altos asociados con incentivos a la inversión, y Para-

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Tabla 1: Costo de los incentivos tributarios para invertir en América Latina y el Caribe (2016–2019) En porcentaje del PBI, de los Ingresos Tributarios y del Gasto Social

Fuente: CEPAL/Oxfam (2019). Nota: “Gasto Social” incluye el gasto del gobierno central en salud, educación y protección social. 99

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guay y Guatemala (0,6 y 0,7 por ciento del PBI) tuvieron el costo más bajo (Tabla 1). En promedio, los costos en la región fueron equivalentes a casi el 9 por ciento del total de los ingresos fiscales y a un 13 por ciento del gasto social.

Las medidas tributarias preferenciales como las exenciones fiscales (incluidas las “vacaciones” fiscales), las rebajas de impuestos, y las tasas reducidas siguen siendo los incentivos más utilizados en la región (Gráfico 2). Este tipo

Gráfico 2: Incentivos tributarios a la inversión en América Latina y el Caribe, por tipo (2016–2019)

Fuente: CEPAL/Oxfam (2019). Nota: Valores expresados como porcentaje del total de incentivos a la inversión.

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de medidas afectan las ganancias de las empresas, lo cual implica que pueden ser menos efectivas que otras medidas, dado que su uso normalmente no está relacionado con el monto invertido11.

y Traslado de Beneficios (BEPS, por sus siglas en inglés)12. El Pilar Uno se concentra en la distribución de la potestad tributaria entre los países con respecto a las empresas multinacionales más grandes, incluidas las digitales, mientras que el Pilar Dos se enfoca en la implementación de un impuesto mínimo global que asegure un nivel mínimo de tributación efectiva por parte de las multinacionales. A la fecha, 130 países y jurisdicciones que representan el 90 por ciento del PBI mundial se han adherido a la Declaración del Marco Inclusivo, cuya completa implementación se espera para 202313.

En general, medidas como las desgravaciones impositivas, los créditos fiscales, y los aplazamientos del pago de impuestos (por ejemplo, una depreciación acelerada) son preferibles, dado que estos instrumentos disminuyen directamente el costo de inversión y, por lo tanto, es probable que sean más efectivos en estimular la inversión. En la región, Chile emplea más los tipos de incentivos tributarios que afectan costos, seguido de México, Ecuador y ArLas medidas previstas bajo los Pigentina. lares Uno y Dos tendrán implica3. Tomar en cuenta el impacto ciones importantes para el uso de potencial del impuesto mínimo incentivos tributarios para atraer global sobre los incentivos tribu- inversión extranjera. El impacto mayor se espera que provenga tarios por medio de la implementación Un aspecto importante que debe del impuesto mínimo global, ya ser tomado en consideración es que dicho impuesto implicaría el reciente acuerdo del G-20 en que algunos incentivos tributarios relación a la implementación de dejarían de ser efectivos, toda vez los Pilares Uno y Dos del Marco que cualquier impuesto por debaInclusivo de la OCDE/G-20 so- jo del mínimo establecido (15 por bre Erosión de la Base Imponible ciento) que no fuera pagado por

11 Por ejemplo, una disminución de 10 puntos porcentuales en el impuesto corporativo solo reduce la probabilidad de que las empresas consideren que los impuestos son un obstáculo para la inversión en 3,6-4 por ciento. Además, si bien la investigación empírica muestra que las vacaciones fiscales también disminuyen esta probabilidad entre 3,3 y 6,9 por ciento, la relación desaparece en países con un contexto de red de transporte o clima de inversión deficientes (Banco Mundial, 2018).

OECD/G20 Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting.

OCDE (2021).

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las empresas multinacionales en el país fuente, deberá ser pagado en el país de residencia fiscal de la empresa. Bajo este escenario, algunos incentivos tributarios podrían volverse regresivos en los países en desarrollo, ya que su utilización implicaría una transferencia efectiva de ingresos tributarios hacia los países desarrollados. En general, la implementación del impuesto mínimo global afectaría principalmente a incentivos como las exenciones y las vacaciones fiscales, que frecuentemente reducen o eliminan el impuesto sobre la renta empresarial14. No obstante, los países continuarán contando con la posibilidad de utilizar reducciones en las tasas impositivas y otorgar incentivos tributarios para atraer a la inversión, siempre y cuando la tasa impositiva efectiva no caiga por debajo de la tasa del impuesto mínimo global. Además, las medidas contempladas en los Pilares Uno y Dos no aplicarán al universo de empresas multinacionales, sino que se limitan solamente a las empresas más grandes. Se necesitan reformas para mejorar la efectividad de los incentivos fiscales

OCDE (2020).

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En resumen, butarios son pueden ser política fiscal

los incentivos triinstrumentos que utilizados por la para contribuir a la

atracción de la inversión, particularmente cuando forman parte de un conjunto más amplio de medidas orientadas a este fin. Sin embargo, como se ha discutido en este artículo, existen factores que afectan su efectividad y que deben ser considerados para la toma de decisiones de política pública. En el caso de ALC, aún se cuenta con amplio margen para la introducción de reformas que mejoren el diseño de los regímenes de incentivos tributarios a la inversión utilizados por los países. Estas reformas deberían centrarse en desplazar los incentivos tributarios hacia instrumentos que influyen sobre los costos de inversión, a la vez que se deberían complementar con medidas para mejorar su administración y transparencia, con el objetivo de disminuir el costo económico y fiscal de los incentivos y mejorar su impacto positivo sobre la inversión. Por último, también es de gran relevancia que los países de ALC tengan en consideración el impacto potencial de las medidas contempladas bajo los Pilares Uno y Dos del BEPS. La implementación del impuesto mínimo global, en especial, podría resultar en limitaciones en cuanto al rango de instrumentos de política fiscal que serían efectivos para la atracción de inversión extranjera directa.

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Tributación y justicia de género: perspectivas desde el caso argentino Corina Rodríguez Enríquez Investigadora Conicet-Ciepp

Noelia Méndez Santolaria Investigadora Ciepp

SÍNTESIS El presente artículo aborda la problemática de la tributación desde una perspectiva feminista. Busca mostrar que la dimensión tributaria, al igual que toda otra dimensión de la vida económica, está atravesada por las relaciones de género y que visibilizar esta cuestión puede ayudar a construir políticas tributarias más eficaces para atender problemas de desigualdad. Para ello, el artículo en primer lugar expone qué significa mirar la tributación desde una perspectiva feminista para luego revisar los estudios que en la Argentina permiten ver esta cuestión. Así, presenta resultados de análisis existentes sobre las implicancias distributivas de género de la tributación y actualiza un ejercicio específico para indagar sobre las implicancias de género de la tributación sobre los ingresos personales.

ÍNDICE Introducción 1. Elementos conceptuales para el estudio de la tributación desde una perspectiva de justicia de género 1.1. Los sesgos de género en la tributación 1.2. La incidencia tributaria según aspectos relevantes para las desigualdades de género 1.3. Los (des)incentivos tributarios a comportamientos individuales y familiares 1.4. Las implicancias de género de incentivos tributarios a la inversión 2. La tributación y la justicia de género en la Argentina 3. Las dimensiones de género de la tributación sobre los ingresos personales en la Argentina 3.1. Las discriminaciones resultantes del tratamiento diferencial de las fuentes de ingresos Resumen y conclusiones Referencias bibliográficas

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Introducción La Economía Feminista ha venido mostrando desde hace tiempo que la dinámica económica y las políticas económicas no son neutrales en términos de género. Por el contrario, se montan en una estructura social atravesada por las relaciones de género y, en consecuencia, se ven determinadas por, y a su vez determinan, las diferentes posiciones que varones, mujeres e identidades diversas ocupan como personas trabajadoras, consumidoras, productoras y propietarias de activos económicos.

crecientemente el vínculo entre la (in)justicia de género y la tributación, produciendo evidencia con la información disponible. En este artículo, presentamos un análisis de estas cuestiones para el caso específico de la Argentina, retomando y actualizando trabajos realizados previamente. El objetivo es analizar aspectos de la dinámica tributaria con una perspectiva de justicia de género y sugerir aspectos a considerar para evitar que se profundicen desigualdades y, por el contrario, para que se promuevan transformaciones positivas.

En la primera sección realizamos una presentación breve de las nociones conceptuales que se utilizan para los estudios fiscales/tributarios desde esta perspectiva. En la segunda sección sintetizamos algunos aprendizajes de antecedentes sobre el tema en el país. Y en la tercera sección actualizamos un ejercicio de análisis de las dimensiones de género de la tributación sobre los ingresos personales en la Argentina. Cerramos con una La literatura de la Economía Fe- sección de resumen y concluminista ha ido documentando siones. Las estructuras impositivas, las normas tributarias y las políticas fiscales no escapan de esta circunstancia. Esto puede advertirse en los llamados sesgos de género en la tributación, en la incidencia diferencial de los tributos según los géneros y en los incentivos o desincentivos que pueden producir de manera diferente para varones, mujeres y LGBTI+ en sus decisiones económicas.

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1. Elementos conceptuales para • la existencia o no de sesgos el estudio de la tributación des- explícitos e implícitos de género; de una perspectiva de justicia de género1 • la incidencia tributaria según dimensiones relevantes para el Las desigualdades de géne- análisis de género; ro se expresan en las dinámicas económicas de diferentes formas. • la manera en que los tributos La más visible es el acceso dife- generan o no incentivos o desinrencial a los ingresos y los acti- centivos para ciertos comportavos económicos. La evidencia de- mientos (consumos, participación muestra que, en todo el mun- laboral, etc.); do, las mujeres y las personas LGBTI+ perciben ingresos mone- • el impacto indirecto de incentitarios promedios menores que los vos tributarios a la inversión. varones y tienen menor acceso y control sobre activos económi- 1.1 Los sesgos de género en la cos. La estructura y política tri- tributación butaria, como cualquier otra política económica, puede con- Se considera que un sistema tritribuir a cerrar esas brechas de butario presenta sesgos explícidesigualdad o, por el contrario, tos de género cuando las regulapuede hacerlas persistentes, o ciones de la legislación tributaria incluso agravarlas. identifican y tratan de manera diferente a hombres y mujeres solo Para evaluar si los sistemas tripor serlo. Por ejemplo, en la tributarios refuerzan o no estruc- butación sobre los ingresos perturas y patrones tradicionales y sonales, los sesgos explícitos surdiscriminatorios, y analizar sus girían del tratamiento diferencial implicancias en relación con las para hombres y mujeres respecbrechas de desigualdad de géne- to a tasas impositivas, exenciones ro y con la autonomía económica y deducciones que se permiten de las mujeres, es posible analizar para la determinación del ingreso cuatro dimensiones: sobre el que se paga el impues-

1 Seguimos aquí a Rodríguez Enríquez (2008) y Rodríguez Enríquez e Itriago (2019).

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La opción por el trabajo independiente o por cuenta propia obedece con frecuencia, en el caso de las mujeres, a que son opciones más flexibles para compatibilizar las actividades laborales con las responsabilidades de cuidado. La sobrerrepresentación de las mujeres en los empleos por cuenta propia es de hecho una expresión de la división sexual del trabajo.

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to. Los sesgos explícitos no son esto es la controversia en torno comunes en las legislaciones tri- a las deducciones por cargas de butarias actuales. familia en la tributación sobre los ingresos personales. Los sistemas tributarios también pueden presentar sesgos implíci- Tomemos el caso de la deducción tos de género. Estos ocurren por cónyuge dependiente. Esta cuando las regulaciones estable- permite a la persona que percidas en la legislación tributaria cibe ingresos deducirse un montienen consecuencias diferentes to fijo por su cónyuge “a carpara hombres, mujeres y LGBTI+ go”, lo que reduce el monto de por la manera en que operan en impuesto a pagar. Esta deducuna estructura económica y social ción podría generar, entre otros, atravesada por las desigualdades los siguientes problemas desde el de género. Un ejemplo de este punto de vista de la equidad de tipo de sesgo sería el de una le- género: i) penaliza a los hogares gislación tributaria que favorezca monoparentales (principalmente más a las personas que reciben comandados por mujeres), que un salario de un empleo registra- no pueden hacer uso de este tipo do que a aquellas que trabajan de deducción ya que no tienen como independientes o autóno- cónyuge dependiente; ii) puede mas. Dados los roles tradiciona- penalizar a las mujeres en el caso les de género, es posible que esta en que solamente se permita esta medida beneficie más a hombres deducción por cónyuges mujeres que a mujeres, ya que son ellas y no varones; iii) puede genequienes por lo general trabajan rar un desincentivo a la particien mayor proporción de manera pación laboral de las cónyuges independiente2. que no trabajan. Si el ingreso que ellas pueden generar en el mercaNo siempre es fácil identificar do laboral no supera sustantivaestos sesgos implícitos. La misma mente el monto de la deducción norma tributaria puede preten- que obtienen sus cónyuges (que der reducir las desigualdades y, por lo general son los principales sin embargo, en la práctica, con- proveedores de ingresos del hosolidarlas. Un buen ejemplo de gar y los que pagan el impuesto

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sobre la renta), se puede desmoti- la deducción se asignen directavar su participación laboral, afian- mente a la mujer, esta solo podría zando la dominación de género. beneficiarse en forma indirecta al considerar que la deducción También la deducción por hijos “incrementa” el ingreso del hoo hijas a cargo presenta dilemas. gar (al implicar un pago menor de Si se plantea como un reco- impuesto) (Rodríguez Enríquez e nocimiento al gasto que genera Itriago, 2019). “mantener” económicamente a los niños y las niñas, no necesaria- 1.2 La incidencia tributaria según mente constituye una retribución aspectos relevantes para las apropiada al trabajo no remu- desigualdades de género nerado que es necesario realizar para sostener el cuidado de estas Otra manera en que se expresan personas, o al costo que impli- las desigualdades de género del caría contratar servicios de cuida- sistema tributario es a través de do fuera del hogar. Si se interpre- la incidencia tributaria diferenta como un reconocimiento al cial. Una forma simple, aunque no trabajo de cuidado resulta dis- necesariamente atinada de ver criminatoria en la medida en que esta cuestión, es estimar el peso solo pueden beneficiarse direc- de la carga tributaria para los ditamente de la deducción quienes ferentes géneros. Es decir, cuál tributan impuesto a los ingresos es el peso relativo de los impues(en un hogar biparental, habi- tos sobre los ingresos de varones, tualmente, es el padre quien más mujeres y LGBTI+. probablemente tenga un ingreso más alto). Es decir, la deducción Si bien esta es una aproximación no se constituye en un recono- posible, es importante tener precimiento directo a quienes rea- sente cuál es el criterio de justilizan el trabajo de cuidado (ge- cia que guía el análisis de la evineralmente, la mujer). A menos dencia. Por caso, ¿qué sería jusque todos los ingresos adiciona- to?, ¿que la incidencia tributaria les que se obtengan como con- fuera equivalente para hombres y secuencia de la reducción del mujeres? O, por el contrario, ¿la monto de impuesto a pagar por incidencia tributaria debería ser 111

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menor para las mujeres, como forma de corregir la desigualdad de género económica estructural? Pero entonces, ¿por qué habría de ser menor la incidencia tributaria para una mujer de ingresos medios o altos que para un varón en situación de pobreza? No hay respuestas unívocas a estas preguntas, que dependerán de los criterios de justicia que se apliquen. Desde una visión feminista, la pretensión sería que se tenga presente la interrelación entre desigualdad socio-económica y desigualdad de género, y que los estudios de impacto distributivo de la estructura tributaria incorporen la dimensión de género como relevante para el análisis. Una dimensión práctica que dificulta estos análisis está dada porque la información que habitualmente se utiliza para los análisis distributivos de los impuestos no permite una desagregación por sexo. Por ejemplo, para estudiar la incidencia tributaria de los impuestos al consumo se suele utilizar información de las encuestas de gastos de los hogares. Estas recogen información 112

a nivel de los hogares, y no es posible discriminar ni quién dentro del hogar consume los diferentes bienes y servicios, ni quién específicamente los paga. Adicionalmente, ¿sería posible separar tan tajantemente el consumo de bienes y servicios entre los miembros del hogar?, ¿o identificar de quién es la contribución al presupuesto familiar que se usó para pagar el costo de adquisición de tal o cual bien o servicio? Una alternativa metodológica respecto a este problema la propusieron Grown y Valodia (2010) en el proyecto que lideraron con varios estudios de casos a nivel global. Allí se estudió la incidencia tributaria de distintos grupos de impuestos (generales y selectivos al consumo) según tipos de hogares. Así se armaron tres clasificaciones que permitieron caracterizar tipos de hogares por género. Una primera clasificación fue según el sexo de la persona considerada jefa de hogar. Esta mirada permitió indagar sobre la situación diferencial de los hogares comandados por mujeres, que en la mayoría de los casos son hogares monoparentales. Una segunda clasificación fue según

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la cantidad de varones y mujeres adulto/as que hubiera en el hogar. Esto permitió identificar la situación diferencial de hogares más feminizados y menos feminizados. Una tercera clasificación fue según la condición de provisión de ingresos en los hogares, distinguiendo hogares con solo varón proveedor, hogares con solo mujer proveedora y hogares con doble provisión (de la mujer y del varón). Esta tercera clasificación permitió nuevamente identificar la situación diferencial de hogares donde todo el peso económico recae en las mujeres (de nuevo, la mayoría de ellos hogares monoparentales) y la situación de los hogares que desde un punto de vista de género se consideran más paritarios, esto es, los hogares con doble proveedor/a. Este ejemplo metodológico busca mostrar que no necesariamente lo relevante es mirar la incidencia tributaria diferencial de mujeres y varones, sino que puede ser más relevante, para el análisis y para las implicancias de política que se puedan derivar, considerar arreglos familiares que pueden implicar situaciones económicamente más limitantes para las mujeres

(por ejemplo, hogares monomarentales) y, por lo tanto, profundizadoras de desigualdad o, por el contrario, situaciones aspiracionalmente de mayor paridad en la posición económica de sus miembros. Finalmente, otro componente del análisis de la incidencia tributaria que se viene estudiando desde miradas de género o feministas es el que refiere al peso diferencial de la tributación sobre costos asociados a la reproducción. Tal es el caso, por ejemplo, de los productos de gestión menstrual, de anticoncepción o de atención de los efectos hormonales de la menopausia, todas dimensiones asociadas con la reproducción biológica de la humanidad, que recae sobre las mujeres y cuerpos gestantes. En la Argentina, la campaña “Menstruación como un Derecho” estimó que el costo monetario anual de productos de gestión menstrual alcanzaba en 2020 a entre $2.900 y $3.800 mensuales. Una de las propuestas de esta campaña, materializada en proyectos de ley presentados en el ámbito parlamentario, es exi113

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mirlos del pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA), como una manera de contribuir a la reducción de su costo3. Una campaña similar se implementó en Colombia, donde, tras un largo proceso en el que diversas organizaciones sociales impulsaron la campaña “Menstruación Libre de Impuestos”, la Corte Constitucional declaró inexequible el cobro del IVA de 5% a las toallas higiénicas y los tampones. La Corte falló que ese impuesto es discriminatorio contra la mujer: “es un producto que en apariencia es neutro, pero como es un impuesto al consumo exclusivo para las mujeres, entendemos que se genera una discriminación indirecta. Porque es una norma que parece ser neutral pero afecta a un grupo particular e individualizado” (Rodríguez Enríquez e Itriago, 2019). 1.3 Los (des)incentivos tributarios a comportamientos individuales y familiares

https://economiafeminita.com/ menstruaccion/proyecto-de-ley

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portamientos de las personas y los hogares. Estas implicancias son difíciles de advertir porque las decisiones, por ejemplo, sobre qué consumir y en qué cantidad, ejecutadas en el interior de los hogares son muy variadas y están condicionadas, entre otras cosas, no solo por los impuestos que deban pagarse por los bienes y servicios, sino también por los estereotipos y las relaciones de género. Lo anterior se puede explicar mediante un ejemplo: dada la distribución sexual del trabajo, reducir la disponibilidad de ciertos bienes prioritarios para el hogar como, entre otros, la salud, educación, los alimentos (por un incremento en la tasa impositiva y, por ende, en el precio de dichos bienes), puede implicar un mayor esfuerzo o sacrificio de la mujer en trabajo doméstico y de cuidado no remunerado para mantener niveles de bienestar aceptables en el hogar (sobre todo, en hogares más pobres) (Rodríguez Enríquez e Itriago, 2019).

Otra dimensión del análisis, vinculada con la anterior, indaga sobre las implicancias que la estructura tributaria y su modificación (por Ejemplos análogos pueden penejemplo, suba o baja de alícuo- sarse respecto de los impuestos tas) pueden tener sobre los com- que buscan gravar (y desincenti-

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var) el consumo de los llamados “bienes nocivos” (por ejemplo, el tabaco o las bebidas alcohólicas). Si la evidencia demostrase una mayor propensión al consumo de bebidas alcohólicas por parte de los varones, y suponiendo que la elasticidad del precio del consumo de alcohol es cercana a cero, puede suceder que un incremento en el impuesto a las bebidas alcohólicas derive en un menor ingreso disponible en el hogar (y, por ende, menores recursos para la adquisición de bienes básicos para la reproducción y el cuidado) y ninguna disminución en el consumo de alcohol. “La clave para comprender este punto es que los patrones de consumo de los hogares, sobre los que operan las estructuras de tributación indirecta, son el resultado de procesos de negociación atravesados por las relaciones de género imperantes. Si las mismas pudieran explicitarse, se reconocería que existen patrones de consumo asociados con modelos de tomas de decisiones más equitativos en términos de género y otros que, por el contrario, consolidan patrones tradicionales que rele-

gan la autonomía de las mujeres” (Rodríguez Enríquez, 2008). Finalmente, la imposición sobre ingresos provenientes del trabajo, en contextos de mercados laborales segmentados y fuertemente atravesados por brechas de género, puede derivar en incentivos adversos a la participación laboral de las mujeres y, en consecuencia, al fortalecimiento de su autonomía económica. Este argumento se ha usado en Europa para criticar la tributación conjunta sobre los ingresos, que podía llevar a desincentivar la participación laboral de las mujeres, que, como ingreso secundario del hogar, podía llevar a un incremento en la tasa marginal a pagar de manera conjunta. En contextos latinoamericanos, donde el nivel de feminización del empleo por cuenta propia en actividades de baja productividad es mayor, este tipo de desincentivos podría producirse como consecuencias de incrementos desproporcionados en el peso del monotributo. En cualquier caso, es importante destacar que los análisis precedentes son complejos, no solamente porque es poco habitual 115

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contar con información cuantitativa desagregada que permita realizarlos, sino también porque los procesos en sí son complejos, así como también son múltiples los determinantes en la toma de decisión sobre consumo y participación laboral.

favorecen a sectores que podrían expandir la infraestructura social básica (provisión de agua potable, saneamiento) o servicios esenciales (por ejemplo, servicios de cuidado) que permitirían disminuir la presión sobre el trabajo doméstico y de cuidados no remunerados de las mujeres.

1.4 Las implicancias de género de incentivos tributarios a la La evidencia general sobre el uso inversión de estos incentivos no es muy alentadora. Rodríguez Enríquez Uno de los usos posibles de e Itriago (2019) indagaron esta la política tributaria es el de dimensión para el caso de tres incentivar a la inversión con la países en Centroamérica y conintención de apoyar el crecimien- cluyeron que “… dependiendo de to económico, generar divisas y las épocas, los países y los seccrear empleos. La forma habitual tores de actividad, la Inversión que adoptan estos mecanismos Extranjera Directa (IED) promovies la de exenciones tributarias da por la existencia de zonas franpara actividades específicas, for- cas y maquilas ha tenido un cierto mas determinadas de inversión y impacto positivo en el nivel de las períodos temporales precisos. exportaciones, y también, aunque mucho menos notorio, en el creDesde la perspectiva de la justi- cimiento económico. Sin embarcia de género, una mirada a esta go, los resultados han sido mucho dimensión implicaría advertir en más cuestionables en materia de qué medida estos incentivos se generación de empleo y satisfacaplican para favorecer a sectores ción de derechos laborales. que cuentan con una alta participación de mujeres en su fuerza de La contribución a la generación trabajo, por lo que podría redun- de puestos de empleo ha sido modar en generación de empleo de derada, ubicándose en la totalicalidad para las mujeres. O bien, si dad de los casos por debajo del 116

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6% del empleo total. Por otro lado, el nivel de calificación de los puestos de empleo es relativamente bajo, con una alta concentración (más del 65% en promedio de los puestos generados) en empleos sin o con poca calificación. Y, en general, en los sectores de actividad ‘fomentados’ por dichos incentivos que han significado una cierta fuente de empleo para las mujeres en particular4, se identifican condiciones laborales de explotación, bajos salarios, poca calificación y alta flexibilidad que suele traducirse en fuerte inestabilidad laboral”. En relación con este tipo de evidencia, las visiones feministas sostienen que puede ser más eficaz evitar los beneficios tributarios y, en cambio, utilizar los recursos provenientes de la recaudación de estas fuentes para la provisión pública de servicios sociales y de cuidado. 2. La tributación y la justicia de género en la Argentina En la Argentina, el abordaje de la mirada de la justicia de género en la cuestión tributaria acumula varios antecedentes. El primero fue la participación en un proyec-

to internacional que indagó sobre dimensiones de género en la tributación sobre los ingresos (Impuesto a las Ganancias) y realizó un ejercicio teórico de estimación de la incidencia tributaria para distintos tipos de hogares y niveles socioeconómicos5. Este estudio concluía que existían sesgos implícitos en la tributación sobre los ingresos derivados del tratamiento diferencial por fuente. También señalaba que la relativa regresividad del sistema de impuestos indirectos se profundizaba cuando estas dimensiones se cruzaban con las de género. Dos antecedentes más actualizan y amplían este análisis. Rodríguez Enríquez y Águila (2018) señalan que, en un contexto de mejora relativa del nivel de progresividad del sistema, tal como el que se produjo entre los años 2003 y 2015, derivada de cambios parciales en los tributos y, fundamentalmente, de cambios en el contexto en el que se aplican (principalmente, mejora del nivel de actividad, del empleo y de los salarios), los impuestos indirectos siguen afectando en términos relativos más a los hogares de menores ingresos y,

Entre los sectores receptores de incentivos tributarios donde se destaca la participación femenina se encuentra el textil.

5 Los resultados de este proyecto pueden verse en Rodríguez Enríquez et al. (2010).

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básicamente, a los que se ubican en el extremo más pobre de la distribución. Esto tiene en sí mismo una dimensión de género, toda vez que las mujeres están sobrerepresentadas en la población que no percibe ingresos propios y en la población con menor nivel de ingresos laborales. Los sesgos de género de la tributación en sí no se muestran tan contundentes (al menos con la estimación cuantitativa que permiten las fuentes disponibles), pero sí permiten advertir que la imposición sobre ciertos productos básicos afecta relativamente más a los hogares comandados por mujeres.

Una estimación efectuada para el año 2010 mostraba que el 59% de la recaudación del IVA en la Argentina era contribuido por los hogares ubicados del octavo al décimo decil en la distribución del ingreso (Abeles et al., 2012).

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En particular, este trabajo indaga en medidas tomadas durante el período mencionado en relación con la tributación del IVA. En este, sentido Rodríguez Enríquez y Águila (2018) señalan que aplicar una reducción en este impuesto (que puede llegar incluso a una tasa de imposición de 0%) en el caso de una canasta básica de bienes y servicios, incluso aquellos relacionados con las responsabilidades de cuidado, se suele mencionar en la literatura como una de las propuestas para darle progresividad al sistema y mejo-

rar su impacto sobre la inequidad de género. Sin embargo, también existen resistencias a este tipo de medidas, con el argumento de que, si bien en términos relativos, este tipo de imposición pesa más sobre la población de menores ingresos, quienes contribuyen en mayor medida a la recaudación de este impuesto son los sectores de ingresos más altos6, que se verían favorecidos por la reducción. Es decir, existen argumentos contrarios a la “solución universal” en la imposición indirecta. Se sostiene que una parte considerable del aumento del ingreso disponible derivado de una reducción en la alícuota general del IVA, o de las exenciones a determinados conjuntos de bienes, o incluso de las reducciones selectivas, tiende a beneficiar en términos absolutos a los sectores de mayores ingresos. Por ejemplo, un ejercicio realizado para el año 2010 muestra que el 64% del ahorro producido por la alícuota diferencial (del 10,5%) sobre los gastos de salud es apropiado por los hogares del octavo al décimo decil en la distribución del ingreso. Lo mismo ocurre con el 37%

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del ahorro producido por la alícuota diferencial a la leche y el 40% del ahorro producido por la alícuota diferencial de algunos alimentos (carne, pan, fruta y verduras) (Abeles et al., 2012). Asimismo, el costo fiscal de este tipo de medidas puede ser excesivo, y su impacto social, regresivo, sobre todo si el gasto público tiene un carácter más progresivo7. Una alternativa a estas “soluciones universales” consiste en aplicar un IVA “personalizado”. Una medida en este sentido fue implementada por el gobierno argentino a mediados del año 20168. La misma se impulsó no tanto por una preocupación por la regresividad del sistema tributario, ni como parte de una reforma tributaria, sino más bien como una medida de compensación frente al deterioro del poder adquisitivo de los ingresos fijos como consecuencia de un proceso de aceleración de precios. En concreto, lo que se propuso fue la implementación de un reintegro de una proporción del IVA (15%) contenido en el monto de las compras de bienes muebles (hasta un máximo de $300 por mes)9, realizadas a través de las tarje-

tas de débito donde perciben el beneficio las personas pensionadas que cobran el haber mínimo y las personas beneficiarias de la Asignación Universal por Hijo y la Asignación por Embarazo para la Protección Social (AUH). Se trata de una medida con una incidencia especialmente feminizada, ya que las mujeres se encuentran sobrerrepresentadas entre la población que percibe el haber mínimo del sistema de pensiones y representan la mayoría de las beneficiarias de la asignación universal por hijo. El gobierno estimó que la medida beneficiaba a 8,4 millones de personas. La medida tiene, innegablemente, un impacto positivo en el poder adquisitivo de estos grupos que corresponden, en efecto, a población de bajos ingresos y que se encuentran altamente feminizados. Para el caso de las personas beneficiarias de la AUH, si se utilizaba el máximo del beneficio, el mismo representaba 24% del beneficio. Para el caso de las pensiones, el beneficio era relativamente menor, ya que representaba, como máximo, 4,6% del monto del haber. Cabe destacar que el impacto de la medida puede

Gaggero y Rossignolo (2011) señalan cómo el gasto público social ha ido ganando en la Argentina capacidad progresiva, fundamentalmente por el sostenimiento del gasto público en educación, la ampliación del gasto en transferencias monetarias condicionadas y la extensión de la cobertura del sistema de pensiones (principal rubro de gasto público en el país) a sectores históricamente excluidos (entre quienes las mujeres son significativa mayoría).

Cabe destacar que, si bien esta medida focalizada en la población de bajos ingresos es novedosa, en la Argentina existía desde el año 2001 un sistema de reintegro del 5% del monto del impuesto pagado en las operaciones realizadas con tarjetas de débito y crédito, sin distinción del nivel de ingresos de la persona beneficiaria. En su momento, la medida fue implementada como un incentivo a la bancarización para promover la registración de las operaciones comerciales. En aquella época, los mayores beneficiados fueron los hogares de ingresos medios y altos que tenían un mayor nivel de bancarización en sus operaciones de compra. Esta medida se eliminó a partir del 10 de enero de 2017. 8

Como referencia, el monto de la asignación universal por hijo alcanzaba en ese momento a $966.

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ir debilitándose en contextos de aceleración de precios (como el vigente en la Argentina), ya que no cuenta con ningún mecanismo automático de indexación.

hogares, como los encabezados por hombres y los que tienen dos fuentes de ingresos. Se observa una gran regresividad en el sistema tributario indirecto en general, debido al IVA, los impuestos sobre consumos específicos y el impuesto sobre el volumen de negocios. Esta característica no puede compensarse mediante el impuesto sobre los combustibles que, al contrario de los otros casos, es moderadamente proporcional. A los hogares sin niños corresponde una mayor proporción de la carga fiscal y las categorías de hogares encabezados por mujeres son las que en general soportan la mayor parte de los impuestos” (Rossignolo, 2018).

La otra actualización relevante es la realizada por Rossignolo (2018), que retoma la metodología propuesta por Grown y Valodia (2010). En esta oportunidad se analizó la incidencia tributaria de impuestos indirectos (el IVA, los impuestos sobre consumos específicos, los impuestos sobre los combustibles y los impuestos provinciales sobre el volumen de negocios) y directos (el impuesto sobre la renta de las personas físicas, los impuestos sobre la nómina y otros impuestos mínimos sobre la renta (mono- En relación con la tributación tributo).  directa, el ejercicio concluye que “… la tributación sobre la renta de La estimación realizada permitió las personas físicas en la Argenconcluir que “… al analizar la carga tina presenta puntos de fortaleza tributaria de los impuestos indi- y debilidad en términos de equirectos sobre los ingresos surgen dad de género. El principio de diferencias notables. Por ejemplo, tributación individual es una de los hogares en donde las mujeres las fortalezas del sistema porque son perceptoras de renta sopor- no desalienta a priori la genetan la carga más elevada, pues ración de ingresos por las estos se encuentran más con- mujeres. Sin embargo, existe una centrados en la distribución infe- discriminación formal en contra rior del ingreso que otros tipos de de las mujeres al no reconocerse 120

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su cuota líquida por ‘ingresos en común’” (Rossignolo, 2018). El análisis también reafirma la persistencia de sesgos implícitos en este tipo de tributación, derivada del tratamiento diferencial de rentas y de la existencia de tipos de ingresos no gravados. En la sección siguiente, presentamos una actualización posterior del ejercicio de indagación del Impuesto a las Ganancias que reafirma estas conclusiones. 3. Las dimensiones de género de la tributación sobre los ingresos personales en la Argentina Siguiendo la metodología utilizada por Gherardi y Rodríguez Enríquez (2008), realizamos una actualización del análisis de los sesgos de género potencialmente existentes en la tributación sobre los ingresos personales en la Argentina. En aquella oportunidad habíamos señalado que la legislación del Impuesto a las Ganancias no presentaba sesgos explícitos de género10, pero sí sesgos implícitos que derivaban del diferente tratamiento de las ganancias según su fuente (trabajo asalariado vs. trabajo por cuenta propia) y de cómo se maneja-

ban las deducciones y exenciones permitidas. Desde aquel estudio de 2008 hasta hoy, 173 normas modificaron o complementaron la ley de Impuesto a las Ganancias, un promedio de 13 modificaciones por año. La gran cantidad de modificaciones que sufre este impuesto no solo responde a la volatilidad de la economía argentina (que obliga a revisar el alcance del gravamen de acuerdo con la evolución de la inflación), sino también a que es una fuente de financiamiento relevante para la Nación y las provincias -ya que el 100% es coparticipable- y es un instrumento de política capaz de influir en el comportamiento de las personas y las empresas. Esto lleva a que sea el terreno de disputa de diferentes intereses y que las modificaciones no siempre respeten criterios de eficiencia y equidad, sino más bien sean el producto de las relaciones políticas y de poder en cada momento. En el año 2020, el Impuesto a las Ganancias representó 5,35 puntos del PBI y fue el tercer impuesto que más aportó al total de lo recaudado, contribuyendo con

10 El único sesgo explícito derivaba del tratamiento de los ingresos de la propiedad conyugal, que se atribuían al cónyuge varón. Este sesgo no resultaba por tanto negativo para la situación específica de las mujeres, aunque sí las desconocía como sujeto de derecho tributario en esa dimensión particular.

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18,12% de la recaudación total, detrás del IVA (que aportó el 23,48%) y las contribuciones a la seguridad social (que contribuyeron con el 19,08%).

11 Entre las exenciones que afectan a las personas se incluyen: los sueldos de funcionarios diplomáticos extranjeros en el país; los intereses reconocidos en sede judicial o administrativa como accesorios de créditos laborales; las indemnizaciones por antigüedad en caso de despido y las que se reciban por muerte o incapacidad producida por accidente o enfermedad; las ganancias por la explotación de derechos de autor; las ganancias por tenencia de títulos o bonos de capitalización, o seguros de vida, o seguros mixtos; el resultado de la venta de la casa-habitación; las donaciones y herencias; la diferencia entre el valor de las horas extras y el de las horas ordinarias, que perciban los trabajadores en relación de dependencia por los servicios prestados en días feriados, inhábiles y durante los fines de semana, calculadas conforme a la legislación laboral correspondiente; los conceptos del salario referidos a bono por productividad, fallo de caja, o conceptos de similar naturaleza, hasta un monto equivalente al cuarenta por ciento (40%) de la ganancia no imponible; el aguinaldo en los casos que no supere los $150.000. Por su parte, el artículo 27 agrega la exención a las remuneraciones por guardias obligatorias del personal de salud en zonas desfavorables a raíz de la pandemia de COVID-19. La norma especifica que “no están exentas las jubilaciones, pensiones, retiros, subsidios, ni las remuneraciones que se continúen percibiendo durante las licencias o ausencias por enfermedad, las indemnizaciones por falta de preaviso en el despido y los beneficios o rescates, netos de aportes no deducibles, derivados de planes de seguro de retiro privados administrados por entidades sujetas al control de la Superintendencia de Seguros de la Nación, excepto los originados en la muerte o incapacidad del asegurado”.

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minado corresponden a mujeres. Esta disparidad entre varones y mujeres se explica no solo por la brecha de ingresos por género, sino también por el menor acceso que tienen las mujeres a la propieLas variaciones normativas men- dad de los bienes que son fuente cionadas se dieron en simultáneo de ganancia. con una ampliación de la base de contribuyentes. En 2008, las En relación con los ingresos (o personas y las sucesiones indivi- ganancias) personales, que son el sas realizaron 467.073 presenta- objeto de la presente indagación, ciones con impuesto determina- la norma establece cuatro catedo a la AFIP, mientras que en 2019 gorías de ganancias de acuerdo estas presentaciones ascendieron con la fuente: la primera categoría a 754.677, es decir que el impues- corresponde a la renta del suelo, to alcanzó a un 60% más de con- es decir, las ganancias generadas tribuyentes. Esto no se debe a un por el usufructo de los inmuebles aumento generalizado del poder urbanos y rurales; la segunda, a la adquisitivo de la población, sino renta del capital (ingresos obtenique las actualizaciones del tribu- dos por acciones, intereses, divito no acompañaron la evolución dendos, entre otros); la tercera, a del nivel de ingreso real y se gra- los beneficios obtenidos por las va a contribuyentes de menor po- empresas, tanto las conformadas der adquisitivo que en el pasado. por sociedades como las uniperDe hecho, una de las principales sonales; y la cuarta categoría, a críticas que se le realiza al tribu- las ganancias devenidas del trato es que a lo largo de los años bajo personal. Además, el artículo fue perdiendo su carácter pro- 26 prevé la exención del impuesgresivo y tendiendo a un sistema to de ciertos tipos de ganancias11. de impuesto plano (flat tax), aplicando la misma tasa a personas En las ganancias personales rige con capacidades contributivas el principio de tributación indimuy diferentes. La incorporación vidual, es decir que cada individe contribuyentes de menor po- duo alcanzado por la norma debe der adquisitivo al impuesto sig- realizar la presentación e ingrenifica también que se incorpo- sar el impuesto sobre sus propios ran más mujeres al gravamen, ya ingresos imponibles, indepenque están subrrepresentadas en dientemente de cuál sea su situalos altos ingresos. Los últimos (y ción civil. Para establecer qué proúnicos) datos disponibles sobre porción de la ganancia es pasible la participación femenina en el del tributo se debe determinar la Impuesto a las Ganancias per- ganancia neta sujeta a impuessonales corresponden a 2019 y to mediante el siguiente procearrojan que el 28,7% de las pre- dimiento graficado en la Tabla 1. sentaciones con impuesto deter-

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Tabla 1: Esquema para la determinación del impuesto a las ganancias personales

Fuente: Elaboración propia. 123

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Las deducciones especiales se enmarcan en el espíritu de la norma de solo gravar los ingresos de quienes superen un umbral mínimo de capacidad contributiva.

En el momento de realización de este trabajo, los importes correspondientes a las deducciones personales son los descriptos en la Tabla 2.

Tabla 2: Deducciones personales - Montos anuales (En pesos para 2021)

Fuente: Ley del Impuesto a las Ganancias, Art. 30 y RG AFIP 5008/2021.

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En relación con la deducción por cónyuge, esta no tiene ningún requisito de sexo, es decir, la puede hacer un conviviente por su pareja, independiente del sexo de cada quien. En relación con la deducción por hijo o hija, la misma será computada por quien posea la responsabilidad parental, en los términos del Código Civil y Comercial de la Nación, y cuando esta sea ejercida por los 2 progenitores, y ambos perciban ganancias imponibles, cada cual podrá computar el 50% del importe de la deducción u optar por que uno de ellos desgrave el 100% de dicho importe. Esta forma de asignar la deducción puede resultar injusta y sesgada en términos de género, dado que es probable que los cónyuges varones tengan ingresos más altos y por ende se prefiera que ellos utilicen la deducción. El problema se agrava en caso de separación y conflictos. Cuando las parejas se separan, es habitual que los regímenes de tenencia de los hijos en común sobrecarguen el trabajo de cuidado sobre uno de los progenitores, típicamente, las mujeres, y son muy frecuentes las moras por alimentos, típicamente, a cargo de los varones.

La deducción especial beneficia a aquellas personas residentes que obtengan ganancias netas como resultado de su trabajo en relación de dependencia (trabajadores asalariados) o por el ejercicio independiente de su profesión (contribuyentes del régimen de autónomos). No es claro cuál es el criterio para fijar los importes de la deducción especial ni por qué la norma establece semejante brecha entre lo que pueden deducir estos dos tipos de contribuyentes: la deducción especial para un asalariado es un 240% más alta que la de un autónomo. La situación se agrava en los casos en que corresponde la aplicación de la Deducción Especial Incremental (DEI). La DEI se aplica solamente a las rentas de la cuarta categoría de Ganancias y permite a los trabajadores en relación de dependencia deducir un monto fijo mensual acumulable de acuerdo con la remuneración percibida en el mes. Tiene diferente aplicación según el tramo de ingreso: • Cuando la remuneración mensual12 sea menor o igual a $150.000, corresponde aplicar la

Se consigna remuneración mensual a los fines de la simplicidad expositiva. Sin embargo, como la remuneración puede variar de mes a mes, la norma prevé que, para la aplicación de la DEI, se debe tomar el importe menor entre la remuneración percibida en el mes en curso o el promedio de las remuneraciones acumuladas en el período fiscal.

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La tabla es la correspondiente al Anexo IV Art. 21 RG 5008/2021 y se encuentra disponible en: http://biblioteca.afip.gob.ar/pdfp/ IF_2021_00638027_rg5008.pdf

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siguiente fórmula que lleva a 0 el a las deducciones, vale mencionar algunos progresos relacionaimpuesto determinado: dos con su potencial impacto de DEI = Ganancia neta acumulada – género en los últimos tiempos. El Mínimo no imponible – Cargas de primero es la incorporación del artículo 27, que exime al persofamilia – Deducción especial nal de salud pública de tributar • Cuando la remuneración se por horas extras o guardias obliencuentre entre $150.000 y gatorias mientras dure la emer$173.000, corresponde aplicar un gencia sanitaria por COVID-19 monto fijo acumulable de acuer- en las zonas sanitarias desfavodo con el tramo de ingreso esti- rables. Esto no es neutral en térmipulado por una tabla13 que con- nos de desigualdad de género por signa un valor decreciente de la la llamada segregación ocupacioDEI a medida que aumenta el tra- nal por sexo: las mujeres, cuanmo de remuneración, buscando do ingresan al mercado laboral, dar progresividad a la aplicación se concentran más que sus pares varones en sectores productivos de este beneficio. vinculados a los cuidados, entre • Cuando la remuneración men- ellos, el sanitario. Según datos sual sea mayor de $173.000, no de la AFIP, en 2019, el 11% de las mujeres que tributan ganancias corresponde aplicar la DEI. desarrolla actividades ligadas a la Si bien la norma logra aumen- salud mientras que solo el 8% de tar los montos mínimos a partir los varones que tributan se dedide los cuales empieza a incidir el caba a este rubro. impuesto en los asalariados, compensando la baja ponderación que El segundo es la deducción incorse le da al mínimo no imponible, porada en abril 2021 en el artículo pone en una situación de privile- 111, que, si bien puede ser tomada gio a los asalariados con respec- por varones y mujeres, influye de to a los otros tipos de contribu- manera positiva para mitigar los yentes. desincentivos que enfrentan las mujeres para la incorporación al Finalmente, en lo que se refiere trabajo remunerado y el desarro-

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llo de la carrera. Esta norma permite deducir los gastos de guardería y jardines materno-infantiles para padres y madres de niños de hasta 3 años y cuyo empleador no tenga instalaciones similares14. Si bien esta modificación representa una variación positiva en pos de mejorar la organización social del cuidado, su alcance es limitado y en algún sentido regresivo, porque solo está disponible para quienes tienen un ingreso suficiente como para tributar ganancias. Finalmente, una deducción que se mantiene a través del tiempo, y vale la pena mencionar, es la posibilidad de deducir los pagos por salario y contribuciones a la seguridad social de las empleadas de casas particulares que los contribuyentes tengan a su cargo15. Esto incentiva la registración de esta actividad, principalmente llevada adelante por mujeres, y donde la incidencia de la informalidad es de las más altas de la economía. Si bien esta norma va en línea de facilitar la reducción del trabajo de cuidado no remunerado y mejorar las condiciones de trabajo de cuidado remunerado, lo que resulta positivo, tam-

bién es necesario resaltar su sesgo regresivo, toda vez que, como dijimos, es un beneficio tributario del que solo gozan quienes tienen ingresos suficientes como para tributar este impuesto. El importe que corresponde que el contribuyente tribute al fisco en concepto de ganancias personales se obtiene mediante la aplicación de una escala de tasas aplicables según el tramo de ganancia neta sujeta a impuesto. La tabla consiste en un monto de dinero fijo más el importe resultante de la aplicación de una alícuota creciente del 9% al 35% sobre el excedente de la cota inferior de cada tramo de ganancia. Existen dos excepciones al procedimiento aquí descripto para la determinación de la ganancia neta sujeta a impuesto y el impuesto determinado. La primera, prevista en el Capítulo II de la ley de Ganancias, tiene que ver con ciertos tipos de ganancias alcanzadas por el Impuesto Cedular. Se trata de los beneficios obtenidos por las personas por su participación en empresas16, las ganancias obtenidas por inversiones financieras17 y las

14 Esta deducción podrá hacerse por hasta el 40% del mínimo no imponible.

No es parte de la letra de la ley de ganancias, pero está previsto en el artículo 16 de la Ley 26.063.

Dividendos y utilidades asimilables, artículo 97.

17 Rendimiento producto de la colocación de capital en valores (artículo 95); intereses/rendimientos y descuentos o primas de emisión (artículo 96); operaciones de enajenación de acciones, valores representativos y certificados de depósito de acciones y demás valores, cuotas y participaciones sociales -incluidas cuotapartes de fondos comunes de inversión y certificados de participación en fideicomisos financieros y cualquier otro derecho sobre fideicomisos y contratos similares-, monedas digitales, títulos, bonos y demás valores (artículo 98).

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ganancias obtenidas de la venta de propiedades inmuebles18. Cada una de ellas tiene un tratamiento específico para obtener la ganancia sujeta a impuesto y las tasas aplicables. La segunda excepción tiene que ver con cómo se determina la ganancia para los trabajadores independientes de bajos ingresos, que gozan de un régimen simplificado por tener una menor capacidad contributiva y operativa que los contribuyentes autónomos (trabajadores independientes de ingresos altos, gerentes y socios de empresas).

Enajenación y transferencia de derechos sobre inmuebles, artículo 99.

Antes del establecimiento del régimen, los pequeños contribuyentes tributaban Impuesto a las Ganancias y las obligaciones de seguridad social bajo el régimen general mediante la presentación de declaración jurada y cumpliendo con todas las exigencias formales de los responsables de mayor envergadura.

El monto máximo de facturación es de $2.600.000 en caso de que presten servicios y de $3.700.000 en caso de que comercialicen bienes.

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El régimen simplificado del monotributo fue creado por la Ley 24.977 de 1998 y tiene a la fecha 154 normas que la modifican o la complementan19. La última ley modificatoria es la 27.639/2021, que creó el “Programa de Fortalecimiento y Alivio Fiscal para Pequeños Contribuyentes”. La recaudación impositiva resultante del pago del monotributo es baja y tiene poca incidencia en el monto total recaudado por el fisco. Según la AFIP, en 2019 alcanzó los $20.634 millones, equivalentes al 0,1% del PBI.

(RS), ya que establece un régimen tributario integrado y simplificado destinado a personas humanas o sucesiones indivisas, que presten servicios o que comercialicen bienes, y que en los últimos 12 meses no superen un determinado monto de facturación20, y/o un tamaño físico de establecimiento (medido en metros cuadrados), y/o un nivel de consumo de energía en su proceso de producción. Los contribuyentes del régimen del monotributo pagan un único impuesto de cuota fija mensual donde se incluye un impuesto integrado (conformado por Impuesto a las Ganancias y el Impuesto al Valor Agregado) al que se adicionan las cotizaciones de seguridad social y obra social. Las sumas del impuesto a integrar se fijan por tabla de rango de ingresos y no se les aplica ninguna de las deducciones contempladas en la ley de ganancias.

Sorprendentemente, la única parte del tributo que guarda algún criterio de progresividad con respecto a los ingresos brutos anuales es el impuesto integraSe llama Régimen Simplificado do. El aporte jubilatorio, si bien es

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más alto a medida que se sube de escala, no tiene un aumento proporcional a la capacidad facturable, y el aporte por obra social es un importe fijo mensual que obviamente tiene mayor incidencia sobre los niveles más bajos. Las normas aplicables al RS no establecen a favor de los contribuyentes un mínimo no imponible ni la suspensión del pago del tributo ante la ausencia de ingresos; tampoco contemplan exenciones ni deducciones generales o personales. Las personas monotributistas no gozan de ninguno de los beneficios disponibles para las personas humanas contribuyentes del Impuesto a las Ganancias, ya sea como empleados asalariados o contribuyentes autónomos; y, si bien el monto a ingresar en el RS es relativamente bajo, hay que remarcar que se trata, en general, de trabajadores de más bajos ingresos que quienes tributan como personas asalariadas o autónomas, y con ingresos más irregulares (sobre todo, entre las personas monotributistas que reportan menores ingresos). Las inequidades que se producen por el tratamiento diferencial a los

contribuyentes del monotributo cobran importancia ya que, como señalan Gherardi y Rodríguez Enríquez (2008), las mujeres se encuentran sobrerrepresentadas en esta población: del total de las personas contribuyentes registradas frente al Impuesto a las Ganancias como autónomas (trabajadores y trabajadoras independientes de altos ingresos), los varones representan el 72,5% y las mujeres, solo el 27,4%. Al considerar las personas contribuyentes al RS, el porcentaje de varones que tributan el impuesto desciende a 61% y el de mujeres asciende a 38,9%. Por el lado de las personas asalariadas registradas, el 5,4% de las trabajadoras mujeres y el 8,6% de los empleados varones están alcanzados por el impuesto, y, dentro del total de asalariados que pagan ganancias, el 77% son varones frente al 22%, que son mujeres. 3.1 Las discriminaciones resultantes del tratamiento diferencial de las fuentes de ingresos Una de las cuestiones que persisten a pesar de las modificaciones ocurridas en el gravamen es la discriminación que se pro129

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duce de facto por el tratamiento diferencial de las fuentes de ingreso, según sean de trabajo asalariado, de trabajo autónomo o de trabajo como monotribustista. Para dar cuenta de esta cuestión, replicamos el ejercicio realizado por Gherardi y Rodríguez Enríquez (2008). Así, consideramos el caso de tres tipos de hogares diferentes. El hogar A está conformado por un hombre y una mujer casados con dos hijos o hijas menores de edad y

cuyo único proveedor es el varón. El hogar B es un hogar monomarental con dos hijos o hijas. Y el hogar C es biparental con dos hijos o hijas, donde ambos adultos son proveedores de ingresos, pero el varón tiene ingresos más altos que la mujer. Supusimos tres niveles de ingreso que contemplaran los diferentes tramos de aplicación de la DEI. La síntesis de los casos contemplados se presenta en la Tabla 3.

Tabla 3: Tipología de hogares

Fuente: Elaboración propia.

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Tomando en consideración todas las especificaciones respecto a la forma de determinar el monto imponible y la tasa del gravamen, calculamos cuánto correspondía pagar a cada una de las personas adultas que forman parte de estos hogares, suponiendo que

fuesen alternativamente asalariadas, autónomas o monotributistas. Desagregamos el resultado entre las personas adultas en el hogar para advertir la situación diferencial por género. El resultado puede verse en la Tabla 4.

Tabla 4: Resultados Impuesto determinado (en pesos) y Tasa de imposición (en porcentaje)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Gherardi y Rodríguez Enríquez (2008). 131

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Varias conclusiones saltan a la vista. La primera es que la conformación familiar y la fuente de ingresos determinan situaciones diferentes frente al fisco para el mismo nivel de ingreso. Es decir, se sigue verificando en la tributación sobre los ingresos personales una situación de inequidad horizontal. Es evidente que, para todos los casos, la situación de las personas asalariadas registradas es la más beneficiosa. Como lo mencionamos anteriormente, esta situación de inequidad horizontal tiene a su vez un sesgo de género, dada la sobrerrepresentación de las mujeres en el trabajo por cuenta propia. Adicionalmente, para todos los niveles y fuentes de ingreso, la situación más desventajosa es la de la mujer que conforma un hogar monomarental con hijos o hijas a cargo. Estos hogares son los que enfrentan la mayor carga tributaria relativa. El principal determinante de esta situación es la manera en que operan las deducciones personales y especiales. 132

Por supuesto, la mujer cónyuge en un hogar con perceptor de ingresos único varón resulta la más beneficiada tributariamente, ya que la incidencia del impuesto para ella es nula. Sin embargo, su situación puede ser restrictiva económicamente, toda vez que no tiene ingresos propios y la posibilidad de controlar recursos dependerá de los vínculos establecidos en el marco de la sociedad conyugal. Especialmente precaria resulta la situación de estas mujeres en casos de separación o divorcio, cuando suelen enfrentarse a la carencia de ingresos y, en muchos casos, a las responsabilidades persistentes del cuidado de los hijos e hijas. Resumen y conclusiones El presente artículo tuvo dos objetivos. Por un lado, recuperar la discusión teórico-conceptual que sostiene la necesidad de incorporar la perspectiva de género en los estudios tributarios. Tanto en la presentación de las herramientas conceptuales que permiten este abordaje como en el

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recorrido por la evidencia construida hasta ahora en la Argentina, se puso de manifiesto la riqueza que esta mirada puede otorgar al estudio en el campo y las mayores herramientas que brinda a la política pública. Esto es de especial importancia cuando se considera, como es en nuestro caso, que la política tributaria es una herramienta potente para enfrentar problemas de desigualdad. El segundo objetivo fue actualizar parte de la evidencia para el caso argentino. En particular nos centramos en el tratamiento del impuesto a los ingresos personales. Como quedó detallado, en la última década ha habido algunos progresos, pero sigue siendo persistente la inequidad que impone el tratamiento diferencial de las distintas fuentes de ingreso. Esto afecta no solamente a las personas individualmente, sino también cuando se las piensa en el marco de arreglos fami-

liares específicos. La persistencia de una situación de notable desventaja para las mujeres que conforman hogares monomarentales debería llamar a la construcción de propuestas que permitan evitar la discriminación que implícitamente el sistema tributario opera en este caso. Una conclusión general de este trabajo, y más bien de toda la literatura que se viene construyendo en este campo, es que los análisis no son sencillos, ni las conclusiones, evidentes. Por lo mismo sería muy valioso que este artículo contribuya a convocar el interés por incluir esta perspectiva en los abordajes de la cuestión, de manera de producir herramientas más sofisticadas que puedan dar cuenta de las múltiples aristas del problema y puedan informar más adecuadamente a las políticas públicas que pueden ser fundamentales en la construcción de una organización socioeconómica más justa.

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Referencias bibliográficas Abeles, M., J. Balasini y D. Panigo (2012), “Hacia un IVA más progresivo en la Argentina: Análisis y factibilidad”. Santiago: Cepal. 24 Seminario Anual de Política Fiscal. Gaggero, J. y D. Rossignolo (2011), “Impacto del presupuesto sobre la equidad. Cuadro de Situación Argentina 2010”. Buenos Aires: Cefidar. Documento de Trabajo 40. Gherardi, N. y C. Rodríguez Enríquez (2008), “Los impuestos como herramienta para la equidad de género: el caso del impuesto a las ganancias sobre personas físicas en Argentina”, Buenos Aires: Ciepp. Documento de Trabajo 67. Grown, C. e I. Valodia (eds.) (2010), “Taxation and Gender Equality. A comparative analysis of direct and indirect taxes in developing and developed countries”, New York: Routledge. Rodríguez Enríquez, C. (2008), “Gastos, tributos y equidad: Una introducción al estudio de la política fiscal desde la perspectiva de género”, Buenos Aires: Ciepp. Documento de Trabajo 66. Rodríguez Enríquez, C. y N. Águila (2018), “Gender Bias of Regressive Taxation in Latin America. Overview and Exploration of the Argentinean Case”. En: J. Atria, C. Groll y M. F. Valdés (eds.), Rethinking Taxation in Latin America. Reform and Challenges in Times of Uncertainty. Cham: Palgrave-MacMillan. Rodríguez Enríquez, C., N. Gherardi y D. Rossignolo (2010), “Gender equality and taxation in Argentina”, en: C. Grown e I. Valodia (eds.) Taxation and Gender Equality. A comparative analysis of direct and indirect taxes in developing and developed countries. New York: Routledge. Rodríguez Enríquez, C. y D. Itriago (2019), ¿Tienen los impuestos alguna influencia en las desigualdades entre hombres y mujeres?, Oxford: Oxfam. Rossignolo, D. (2018), “Equidad de género del sistema tributario en Argentina. Estimación de la carga fiscal desglosada por tipo de hogar”, Revista de la Cepal 124, 193-222.

El rol distributivo de los impuestos en la Argentina Darío Alejandro Rossignolo Doctor en Economía - Universidad de la Plata Profesor de Finanzas Públicas en la Universidad de Buenos Aires

SÍNTESIS El presente informe constituye un diagnóstico orientado a analizar la evolución de la estructura tributaria en la Argentina y su impacto en la distribución del ingreso. El estudio del impacto que la estructura tributaria genera sobre la distribución del ingreso se lleva a cabo con el propósito de evaluar en qué medida esta herramienta que el Gobierno tiene a disposición para influenciar el nivel de vida de la población se utiliza en esa dirección, o si, por el contrario, el objetivo recaudatorio lleva a soslayar estas cuestiones y a actuar, aunque en forma indirecta, en sentido opuesto. Utilizando un análisis de incidencia fiscal estándar, este trabajo presenta resultados de estimaciones sobre el impacto de las políticas tributarias en la distribución del ingreso en la Argentina con datos de la Encuesta Permanente de Hogares y de la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares y Cuentas Nacionales, entre otros. Los estudios realizados para la década de 1990 concluían que el sistema tributario resultaba ser levemente regresivo, influido por el peso relativo de los tributos sobre los consumos. Sin embargo, la creciente participación de los impuestos directos en la composición de la recaudación tributaria ha tenido efectos en el impacto distributivo de los impuestos desde mediados de la década de 2000, dado que el sistema se vuelve menos regresivo y con características de progresividad. Los resultados muestran que la política fiscal ha sido una poderosa herramienta en la reducción de la desigualdad y la pobreza, considerando, adicionalmente, el impacto de los programas de transferencia monetaria; sin embargo, los inusualmente elevados niveles de gasto público podrían hacer que los programas resulten no sustentables. En cuanto a la estructura tributaria, subsisten algunas cuestiones a tomar en consideración, como la cuantía de tributos que recaen sobre los individuos de menores ingresos, los niveles de presión tributaria sobre los sectores formales, y los efectos sobre la eficiencia económica de tributos distorsivos, que deben evaluarse en una agenda futura. Se introducen adicionalmente en este trabajo algunos ejercicios destinados a presentar un conjunto de propuestas de reformas tributarias, cuyo objetivo está básicamente orientado a mejorar la distribución del ingreso de la población dentro de un marco de sostenimiento de la presión tributaria existente y, al mismo tiempo, evitando que las mismas generen nuevos obstáculos o ineficiencias en el proceso de crecimiento de la economía.

ÍNDICE 1. Introducción 2. La distribución del ingreso 3. La evolución de la recaudación tributaria nacional y provincial 4. Algunos resultados de trabajos sobre la temática 5. Análisis del impacto de potenciales cambios en la estructura tributaria 5.1. Consideraciones preliminares 5.2. Cambios en la estructura tributaria 5.3. El caso de los derechos de exportación Referencias bibliográficas

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Introducción El presente artículo constituye un diagnóstico orientado a analizar la evolución de la estructura tributaria en la Argentina y su impacto en la distribución del ingreso. El estudio del impacto que la estructura tributaria genera sobre la distribución del ingreso se lleva a cabo con el propósito de evaluar en qué medida esta herramienta que el Gobierno tiene a disposición para influenciar el nivel de vida de la población se utiliza en esa dirección, o si, por el contrario, el objetivo recaudatorio lleva a soslayar estas cuestiones y a actuar, aunque en forma indirecta, en sentido opuesto.

sobre la temática). Una vez establecido el mismo, se debe asignar los impuestos a cada uno de los rangos de ingreso en que se divide a la población, basándose en determinados supuestos de traslación e incidencia aplicables a cada tributo.

El conocimiento de las normas tributarias permite una apreciación inmediata sobre quiénes son los responsables de jure de cada impuesto y cuál es el monto de sus obligaciones tributarias. Pero la acción de los mecanismos de percusión, traslación e incidencia de los impuestos determina que entre los conceptos de “percusión legal” e “incidencia efectiva” se produzcan diferencias Lo anteriormente expresado no esenciales. ignora que la política tributaria forma parte, en realidad, de un La “percusión legal” (es decir, conjunto mayor dado por el pre- quién paga materialmente el supuesto público, que engloba impuesto) puede resultar indilos beneficios del gasto, integra- cativa para algunos fines, aunque dos por los usos que se les dan el conocimiento de la “incidencia a los fondos generados por la efectiva” (quién soporta en última recaudación impositiva. instancia la carga tributaria y qué parte toma esta de sus ingresos) El procedimiento a emplear es lo que interesa en forma pricomienza por definir el indicador mordial. de bienestar relevante (el ingreso en la mayoría de los trabajos En el caso de los impuestos lla140

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mados “directos”, la percusión y la incidencia pueden recaer sobre la misma persona, operando la traslación solo en algunos casos. Para los llamados “indirectos”, la traslación es la norma, y su extensión está determinada por la estructura del mercado y la forma de inserción de productores y consumidores dentro del mismo. El insumo subsiguiente para el cálculo de incidencia tributaria es la dimensión de la estructura impositiva, lo que implica la definición del universo de tributos a considerar. Un sistema tributario satisface al valor “equidad” cuando los sectores de mayor capacidad contributiva (los de mayor ingreso) pagan una cuota de impuesto más elevada relativamente respecto a los demás sectores. La recaudación tributaria en la Argentina ha crecido significativamente en las últimas décadas y se ha estabilizado en niveles cercanos a superiores al 30% del PBI, alcanzados a partir de 2012, mientras que la recaudación del impuesto a la Renta (Ganancias) también ha experimentado un incremento de relevancia;

la presión tributaria del impuesto a la Renta de Personas Jurídicas supera el 3% del PBI a partir de 2004, y el impuesto a la Renta de Personas Físicas se ha estabilizado en un nivel superior al 2% del PBI a partir de 2012. Utilizando un análisis de incidencia fiscal estándar, este trabajo presenta resultados de estimaciones sobre el impacto de las políticas tributarias en la distribución del ingreso en la Argentina con datos de la Encuesta Permanente de Hogares y la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares y de las Cuentas Nacionales, entre otros. Los estudios realizados para la década de 1990 concluían que el sistema tributario resultaba ser levemente regresivo: en lugar de corregir la creciente concentración del ingreso, contribuía a consolidarla. Sin embargo, puede advertirse que el cambio relativo en la composición de la recaudación tributaria ha tenido efectos en el impacto distributivo de los impuestos. La misma determinaba el predominio de la característica regresiva influenciada por el peso relativo de los tributos sobre los 141

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consumos. Sin embargo, con el aumento de la participación de los tributos directos, el sistema se vuelve menos regresivo y con características de progresividad.

1 Gasparini, Cruces y Tornarolli (2009); Gasparini y Lustig (2011).

López-Calva, L. y Lustig, N. (2010).

Rossignolo, D. y Gómez Sabaini (2011).

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do a mejorar la distribución del ingreso de la población, dentro de un marco de sostenimiento de la presión tributaria existente y, al mismo tiempo, evitando que las reformas propuestas generen En consecuencia, los resultados nuevos obstáculos o ineficiencias muestran que la política fiscal ha en el proceso de crecimiento de sido una poderosa herramienta la economía. en la reducción de la desigualdad y la pobreza, consideran- Toda propuesta de cambios en el do adicionalmente el impacto de sistema tributario que esté deslos programas de transferencia tinada a generar modificaciones monetaria, pero los inusualmente en la distribución primaria del elevados niveles de gasto público ingreso debe ser cuidadosamente podrían hacer que los programas evaluada en función de la oporno resulten sustentables. tunidad y conveniencia de implementar las reformas. Subsisten, no obstante, algunas cuestiones relevantes a tomar en 2. La distribución del ingreso consideración, como la cuantía de tributos que recaen sobre los La desigualdad creció en la individuos de menores ingresos, Argentina durante los años 90, los niveles de presión tributa- se agudizó durante la crisis final ria sobre los sectores formales de la “convertibilidad” y volvió a y los efectos sobre la eficiencia reducirse más adelante1. Este proeconómica de tributos distor- ceso de deterioro parece reversivos que deben tenerse en cuen- tirse recién en los años posteta en una agenda futura. Se intro- riores al 20002 3. Esta disminución ducen adicionalmente en este en la desigualdad de ingresos se trabajo algunos ejercicios desti- desacelera a partir de la década nados a presentar estimaciones de 2010, con un ligero movimiende un conjunto de propuestas de to ascendente a partir de 2015 reformas tributarias, cuyo obje- (Gasparini, Cruces y Tornarolli, tivo está básicamente orienta- 2016). En el Gráfico 1 se aprecian

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dos indicadores relevantes para 10% de menores ingresos; la reanalizar este fenómeno: el índice ferencia es al Ingreso Per Cápita de Gini y el ratio de ingresos entre Familiar (IPCF). el 10% de ingresos más altos y el Gráfico 1: República Argentina. Evolución del Índice de Gini del ingreso per cápita familiar y del ratio de ingresos entre el 10% de ingresos más altos y el 10% de menores ingresos

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de CEDLAS. 143

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El primer indicador revela cuán “concentrados” están los ingresos: cuanto mayor es el índice, más desigual es la distribución. Mientras que el segundo indica cuántas veces el ingreso del tramo más pobre está contenido en el ingreso medio del segmento más rico de la población. Ambos indicadores alcanzan sus máximos en 2001-2002 y descienden fuertemente en la primera década del siglo XXI; su disminución se desacelera entre 2010 y 2015 para volver a crecer ligeramente a partir de 2015. A partir de 2009, por ejemplo, el ingreso del decil 10 es entre 15 y 20 veces más alto que el del decil más pobre. Esto confirma la necesidad de que en el análisis de los indicadores de desigualdad sean considerados largos períodos de tiempo para caracterizar con certeza su evolución “histórica”. El Estado, a través de su política de impuestos y de gastos, puede modificar la distribución del bienestar. En los países industrializados, la distribución mejora de modo sustancial a través del efecto de los impuestos y gastos, mientras que en los países en desarrollo no suele contarse con políticas fiscales redistributivas adecuadas para lograr nive144

les de igualdad “postfiscal” comparables (Rossignolo y Gómez Sabaini, 2011). 3. La evolución de la recaudación tributaria nacional y provincial En una mirada de mediano plazo, puede afirmarse que la recaudación tributaria en la Argentina ha evidenciado notables incrementos en su nivel y cambios en su composición en las últimas décadas. La presión tributaria total, incluyendo contribuciones sociales, se ha estabilizado en niveles cercanos a superiores al 30% del PBI, alcanzados a partir de 2012, partiendo de niveles cercanos a los 19 puntos de la década 1990-2001. La evolución de la recaudación tributaria promedio en la Argentina, en 1990-2001, fue del 18,7% del PBI; creció significativamente a 25,1% en 2002-2010 y se elevó al 30,3% en promedio para el período 2011-2019 (Gráfico 2). Si bien se advierte que, por un lado, los niveles de presión tributaria de la región se encuentran muy por debajo de los países de la OCDE, la Argentina presenta valores más elevados que los del promedio de América Latina (Gómez Sabaini y Rossignolo, 2014).

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Gráfico 2: Evolución de la presión tributaria en la Argentina (En porcentaje del PBI)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPALSTAT. 145

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En la Argentina, la presión tributaria promedio de los ingresos tributarios indirectos alcanzó 10,4% del PBI en 2002-2010, con un ligero crecimiento en relación con los 9,4 puntos del PBI de 1990-2001, mientras que en 2011-2019 el porcentaje se elevó al 12,5% del PBI. En relación con los ingresos tributarios directos, estos impuestos representaron, en promedio, para el período 1990-2001, alrededor del 4% del PBI; crecieron al 7,4% en 20022010 para aumentar al 8,4% en 2011-2019.

Gobierno Nacional de apropiarse de una porción de la devaluación extraordinaria del peso argentino a la salida de la crisis a fin de evitar su impacto sobre el nivel de precios y sus consecuencias sobre los salarios reales. También se ha debido a la necesidad de financiar un vasto programa de gastos sociales inicialmente destinados a morigerar los altos niveles de pobreza e indigencia. Asimismo, ha constituido una barrera a fin de contener el impacto doméstico que el aumento en el precio internacional de los bienes primarios podría haber ocasionaDesde el año 2003 a la fecha, do sobre los mismos. como consecuencia de las medidas adoptadas con motivo de Otros factores que explican el la crisis económica que acom- aumento de la presión tributapañó a la declaración de insol- ria son el fuerte crecimiento de la vencia financiera del gobierno en recaudación del IVA y de Ingresos el año 2002, se adoptaron medi- Brutos, así como la generadas tributarias que tuvieron un lización de la tasa del Impuesto fuerte impacto en el nivel de la a los Débitos y Créditos Bancarecaudación. Una parte sustan- rios. Los aportes y contribuciones cial de este incremento es debi- a la Seguridad Social casi duplido a la introducción de los dere- can su porcentaje en relación con chos de exportación que gene- el PBI (debido a los aumentos raron recursos cada vez mayores de salarios nominales y al increhasta alcanzar en 2008 un 3% del mento del empleo registrado). La PBI, aunque luego, decrecientes eliminación del régimen de capia partir de esa fecha. Este tributo talización individual para el sisteha respondido a la necesidad del ma de Seguridad Social también 146

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incrementó la magnitud de recur- cual los valores eran ligeramente sos que ingresan al fisco por esta superiores al 1% (Gráfico 2). vía. Si bien el nivel de presión triEn relación con los impuestos butaria se está aproximando a específicamente directos, el cre- los países desarrollados (y en la cimiento en la recaudación impo- región, a Brasil), y aunque el nivel sitiva se basa en el incremento en de imposición general a los conla participación del Impuesto a la sumos resulta ser muy similar, la Renta, sustentado en el aumento diferencia radica en la reducida de base imponible, determinado participación de la imposición a por el incremento en ingresos y la renta, dado que, en promedio, precios, la actualización rezaga- para los países de la OCDE este da de mínimos no imponibles, y porcentaje en relación con el PBI la no actualización de las escalas es superior al 12%. del impuesto personal4 y de los balances de las sociedades que, En la Argentina, además, la pardado el crecimiento económico ticipación de las sociedades expliy de precios, llevan a aumentar caba alrededor del 64% del total el número de contribuyentes que en 2002-2010 (porcentaje que tributan. descendió al 54% en 2010-2019) (ver Gráfico 3). Mientras que en La recaudación del Impuesto a la los países desarrollados las proRenta también ha experimenta- porciones son exactamente las do un incremento de relevancia; opuestas: la recaudación del la presión tributaria del Impuesto Impuesto a la Renta de persoa la Renta de Personas Jurídicas nas físicas resulta ser mucho más supera el 3% del PBI a partir de significativa que la correspon2004 cuando en la década ante- diente al tributo sobre sociedades rior la misma alcazaba los 2 pun- (Gómez Sabaini y Rossignotos del PBI. El impuesto a la Renta lo, 2014). de personas físicas se ha estabilizado en un nivel superior al 2% Dos aspectos fundamentales que del PBI a partir de 2012, a dife- determinan la limitada recaurencia del período anterior, en el dación de la imposición sobre los

Sobre este punto se desarrollará más adelante.

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ingresos personales están constituidos por: i) el tratamiento en materia de deducciones personales y ganancias no imponibles; y ii) en los también numerosos regímenes de exención o beneficios tributarios, genéricamente denominados “gastos tributarios”. Respecto al primero de los aspectos indicados, Jiménez et al. (2010) han señalado que, mientras que en el promedio de los países de América Latina el tributo se empieza a aplicar cuando se alcanza el nivel de 1,5 veces el nivel de PBI per cápita a la tasa más baja, en los países de Europa Occidental, el gravamen se tributa a partir de 0,30% del PBI per cápita y, en los EE.UU., a partir del 0,2% de ese indicador. Dado que en los países de la región una gran proporción de personas asalariadas recibe ingresos por debajo del nivel mínimo imponible establecido por la legislación, el Impuesto a la Renta sólo alcanza a un grupo minoritario de individuos que no supera, en el mejor de los casos, el 20% de la población de ingresos más elevados (Gómez Sabaini y 148

Rossignolo, 2014). A ello se le suma un alto nivel de incumplimiento tributario y de elusión del pago de impuestos por parte de los trabajadores independientes o autónomos. La existencia de Regímenes Simplificados para Pequeños Contribuyentes (monotributo) también reduce la base imponible de este tributo. Una de las justificaciones para la determinación de los niveles de ingreso gravable para aplicar la alícuota mínima del impuesto (mínimo no imponible más deducciones) se encuentra en la necesidad de dejar fuera del gravamen a un nivel de ingreso que considere valores de subsistencia familiar (elevados niveles de pobreza por ingresos). Por el contrario, resulta más controversial justificar el monto a partir del cual se comienza a aplicar la tasa marginal máxima, ya que, mientras que en los países desarrollados la misma se aplica a partir de 3 ó 4 veces el PBI per cápita, en los países latinoamericanos dicha alícuota recién comienza a tener efecto a partir de 8,5 veces el ingreso per cápita (ver Gómez Sabaini y Rossignolo, 2014).

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Gráfico 3: Estructura porcentual del Impuesto a la Renta en la Argentina

Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPALSTAT. 149

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Sin embargo, como puede apreciarse en el Gráfico 3, para el caso argentino en particular, la brecha entre la recaudación de personas jurídicas y físicas se fue reduciendo en los períodos más recientes en un comportamiento asimilable al de los países desarrollados. En 2016, sin embargo, la estructura porcentual vuelve a evidenciar mayor participación de la renta corporativa en función de los cambios normativos que se presentarán más adelante. Por otra parte, la constancia en los valores de ingresos gravables nominales máximos (aquellos a partir de los cuales se tributa la alícuota marginal más alta) da cuenta de un fenómeno similar, de adaptación “pasiva” de la política fiscal; los “deslizamientos” o fiscal drags determinan incrementos en los recursos fiscales, pero estos no son tan elevados como deberían si se hubieran incrementado las alícuotas marginales máximas. En este caso, el impuesto no solo perdería recaudación, sino también progresividad.

do del período fiscal 1996, más de la mitad de las presentaciones (el 52,5%) estaban concentradas en el tramo de ingresos más bajos (entre 0 y 10.000 pesos anuales), mientras que el tramo de ingresos más elevados (a partir de 120.000 pesos) concentraba el 1,7% del total de presentaciones. Para 2017, el porcentaje de presentaciones que englobaba el segmento inferior de ganancia sujeta a impuesto era del 2,2%, mientras que el tramo más elevado abarcaba el 73% del total. En cuanto a los ingresos gravados que surgen de las presentaciones anteriores, en 1997, el primer tramo concentraba el 27% del total de ingresos gravados; el tramo más alto, entretanto, abarcaba al 12,3%. En 2017, casi el 91% de los ingresos gravados surgía de las declaraciones juradas de los contribuyentes comprendidos en el segmento de ganancia sujeta a impuesto a partir de 120.000 pesos anuales; el tramo inferior comprendía solo al 0,5% del total de ingresos gravados.

Cabe consignar que, a partir de Los “deslizamientos” menciona- 2018, el impuesto se determidos pueden ejemplificarse para na aplicando a la ganancia neta el caso de la Argentina. Partien- sujeta a impuesto -ganancia neta 150

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menos deducciones personalesuna tasa progresiva según una escala de 9 tramos de ganancia, siendo sus tasas mínima y máxima del 5% y el 35%, respectivamente. Los límites de los tramos también fueron modificados, siendo el límite superior del primero $20.000 anuales y el límite inferior del tramo de ingresos más altos, $412.000 anuales, y son actualizados anualmente según la variación de la remuneración imponible promedio de los trabajadores en relación de dependencia. Para el año 2018, el tramo de ingresos superiores concentraba el 46% de las presentaciones y el 76% de los ingresos gravados.

nal al nivel de inflación existente; cuando la inflación es elevada, la mencionada indexación acelera el crecimiento de los precios.

En cuanto a la importancia de los gastos tributarios respecto de la presión tributaria total, se observan países con una participación relativamente baja, alrededor del 10% (Argentina, Brasil y Perú), otros, con una importancia intermedia (Chile, Colombia y Ecuador) y, por último, aquellos donde esta relación supera el 50% (Guatemala y México), siempre teniendo en cuenta las importantes diferencias metodológicas existentes en las estimaciones que restringen todo análisis compaLa falta de actualización de los rativo (Gómez Sabaini y Rosvalores de los mínimos, deduc- signolo, 2009). ciones y escalas en relación con la inflación tiene como objetivo 4. Algunos resultados de trabaacentuar el efecto contracícli- jos sobre la temática co de la política fiscal al intentar contrarrestar el aumento de pre- Un factor fundamental para el cios. Esto es contrario a las políti- diseño de la política tributaria cas implementadas inclusive por resulta ser el conocimiento sobre países de América Latina (Chile, cómo se distribuye el monto de Ecuador, Uruguay, por ejemplo) los impuestos pagados entre los donde estas variables se ajustan. distintos niveles de ingreso. Sin embargo, debe tenerse presente que la indexación de las Si el monto de los impuestos variables fiscales es condicio- soportados por cada estrato de 151

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población se reparte en forma proporcionalmente igual al monto de sus ingresos, el sistema tributario resulta ser proporcional. En ese caso, el sistema tributario está respetando la equidad horizontal: no se altera el grado de concentración del ingreso después de pagar los impuestos, es decir, ningún estrato económico de la población resulta estar afectado por los impuestos en proporciones distintas a las proporciones en que son afectados los restantes niveles de ingreso. El efecto del sistema tributario será progresivo y estará respetando tanto la condición de equidad horizontal como la equidad vertical si los sectores que están en niveles más elevados de ingreso pagan un monto de impuestos proporcionalmente mayor respecto de lo que soportan los sectores de menor nivel de ingreso. Por el contrario, el sistema tributario será regresivo y no estará respetando ninguna de las dos condiciones de equidad, horizontal y vertical, si, a medida que se asciende en la escala de ingresos, la proporción de impuesto que se paga es menor que la que soportan los niveles de ingreso inferior. 152

El porcentaje de presión tributaria refiere al cociente de impuestos soportados por cada tramo en proporción al ingreso que cada uno tiene. La característica de un sistema tributario progresivo es una presión tributaria creciente a medida que se asciende en la escala de los ingresos. Este enfoque global tiende, por cierto, a relativizar las conclusiones parciales y a poner de manifiesto que, por ejemplo, un sistema impositivo que tenga un impacto regresivo en la distribución, combinado con una distribución del gasto público proporcionalmente más progresiva, generará un efecto de beneficio neto en el nivel de bienestar de la comunidad. Va de suyo, sin embargo, que el efecto progresivo de la política presupuestaria es mayor cuanto menor sea la regresividad del sistema tributario. Existen varios antecedentes que se han enfocado en analizar el impacto de impuestos y transferencias, en forma conjunta o separadamente, sobre la distribución del ingreso en las últimas tres décadas. Entre los antecedentes más recientes, que

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estudian en particular el efecto del sistema tributario sobre la desigualdad, pueden destacarse los que se mencionan a continuación:

tomando nuevamente el ingreso per cápita ajustado por subdeclaración. Aquí, el impacto, medido por el índice de Gini, es moderadamente progresivo, debido principalmente a los derechos de exportación y al incremento en la participación del Impuesto a la Renta personal y los recursos de la Seguridad Social. Sin embargo, dado que las brechas entre extremos (por ejemplo, el ratio decil 10 vs. decil 1) aumentan, los autores concluyen que desde este punto de vista el sistema presenta regresividad.

Gasparini (1998) realiza un análisis del impacto distributivo del sistema tributario para 1996, utilizando el ingreso y el consumo per cápita como indicadores de bienestar, en este último caso como proxy del ingreso permanente. Al considerar al ingreso como indicador de bienestar, los impuestos son altamente regresivos, mientras que, al considerar el consumo per cápita como indicador de bienestar, la incidencia Gómez Sabaini, Harriague y es moderadamente progresiva. Rossignolo (2013), con datos de 2008, encuentran que los impuesGómez Sabaini, Santiere y Ros- tos analizados tienen un efecto signolo (2002) analizan el impac- de ligera progresividad e impacto de los impuestos sobre la dis- to de mejora en la distribución tribución del ingreso en 1997, del ingreso anterior a la acción de considerando el ingreso per cápi- los impuestos, contrastando con ta ajustado por subdeclaración los resultados de estudios antecomo indicador de bienestar. La riores (Gasparini, 1998 y Gómez incidencia es regresiva en este Sabaini et al., 2002) sobre esta caso, principalmente, debido al temática, en los cuales se daba efecto del IVA y los impuestos cuenta de un sistema impositivo indirectos. regresivo, que generaba un efecto de empeoramiento en la distriGómez Sabaini y Rossignolo bución. Esto se explica por varias (2009) consideran la inciden- razones, entre las cuales pueden cia de los impuestos para 2006, citarse las siguientes: en primer 153

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lugar, la mejora en la medición de la desigualdad preacción fiscal; y, en segundo término, tal como ya fuera expresado al presentar la composición de los recursos tributarios, debido a la mayor participación de los tributos directos y progresivos (ganancias, derechos de exportación y otros) en relación con los tributos sobre los consumos5 6.

5 Fernández Felices et al. (2016) encuentran que el efecto del sistema sobre el bienestar depende del indicador que se adopte. El sistema es regresivo en un análisis de incidencia corriente, es decir, considerando el ingreso per cápita familiar ajustado por subdeclaración, mientras que, si se analiza en relación con el consumo per cápita familiar, aproximando a un análisis de incidencia intertemporal, el sistema pierde regresividad. En este trabajo no se realiza un ajuste por subdeclaración de los ingresos reportados en las encuestas de hogares.

Es de esperar que la agregación de los tributos no analizados en este trabajo, es decir, Débitos y Créditos Bancarios, Ganancias de Sociedades y los patrimoniales, le adicionen, en promedio, una mayor progresividad al sistema (la regresividad del primero estaría más que compensada por la progresividad de los dos últimos), por lo cual es razonable esperar un impacto progresivo del conjunto de impuestos.

Rossignolo (2017a), con datos de 2013, encuentra que el sistema tributario es fuertemente regresivo. La razón fundamental estriba en la diferencia metodológica, dado que, en Rossignolo (2018), se ajusta por subdeclaración de ingresos, al igual que Rossignolo (2016) y Rossignolo (2017b). Caben en este caso los comentarios realizados en la nota al pie anterior.

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Gaggero y Rossignolo (2012) arriban a conclusiones similares con información de 2010. El análisis de la distribución de ingresos previa, comparado con los resultados agregados de incidencia de los impuestos, muestra que el primer decil, que concentra el 1,2% del ingreso total, soporta el 1,4% de los impuestos; el segundo decil concentra el 2,5% de los ingresos totales y soporta el 2,7% de los impuestos. Entretanto, el 10% de ingresos superiores concentra el 37,1% de los ingresos y el 38,4% de los impuestos. El hecho de concentrar una proporción de impuestos superior al ingreso a partir del tercer decil, en prácticamente todos los casos, determina progresividad en el sistema tributario de acuerdo con los índices de desigualdad más utilizados, como el índice de Gini.

IVA), que castigan a aquellos que consumen todos sus ingresos. Exactamente el efecto contrario se experimenta en el decil superior de la escala de bienestar; el Impuesto a las Ganancias de personas físicas es el elemento más progresivo del sistema, pues recae con mayor énfasis en el decil superior (soporta el 76.1% del total de la carga) y no aparece gravando a los deciles más bajos, debido a los mínimos no imponibles, cargas de familia y deducciones especiales (ver Gaggero y Rossignolo, 2012). A este efecto debe adicionársele el impacto fiscal generado por los derechos de exportación, los que, al recaer sobre la remuneración de propietarios (un 51% es pagado por el decil más elevado), influyen en la progresividad del sistema.

Utilizando la metodología del proyecto Commitment to Equity (Lustig, 2018), que calcula separadamente el impacto de cada una de las intervenciones fiscales, en Rossignolo (2018) se realizan estimaciones sobre el impacto distributivo y sobre la pobreza de los impuestos directos e indirectos, y de programas de gasto público, lo que evidencia un comportamiento ligeramente progreLa cuota impositiva que recae sivo para los impuestos analizasobre los deciles más bajos está dos con datos de 20167. alimentada por la presión de los impuestos sobre Bienes, Servi- En el Gráfico 4 se especifica la llacios y Transacciones (incluyen el mada presión tributaria diferen-

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cial (el cociente entre el monto de impuestos pagados sobre el ingreso disponible que tiene cada tramo dividido por la presión tributaria promedio). En el citado gráfico se ilustran los resultados de los trabajos mencionados con anterioridad8. Si todo el sistema respondiera a una pauta impositiva proporcional, cada decil registraría una cifra de 100% respecto al promedio (sea de un impuesto en particular o de un acumulado cualquiera). Esta forma de mostrar los resultados pone de relieve en forma muy clara el comportamiento regresivo o progresivo de cada elemento. Véase, por ejemplo, que en términos generales la presión del sector de

ingresos intermedios se acerca a la presión promedio de la línea respectiva; mientras el quintil más pobre soporta una proporción mayor (dado su alto coeficiente de consumos básicos) y el decil más afluente aparece con una presión más baja en el caso de los impuestos regresivos; en tanto que, en el caso de los impuestos progresivos, la presión tributaria crece con los tramos de ingresos. Analizando los resultados de los diferentes estudios, en el Gráfico 4 se muestra que la regresividad del sistema tributario se morigera a lo largo del tiempo, dada la mayor participación de los tributos directos en la composición de la estructura impositiva.

Se excluyen en este gráfico los resultados de Fernández Felices et al. (2016) y de Rossignolo (2017a) porque, al no incluir en sus estimaciones el ajuste por subdeclaración de ingresos, las estimaciones no resultarían comparables con las mostradas.

Gráfico 4: Comportamiento de la presión tributaria diferencial (En porcentaje del ingreso disponible)

Fuente: Elaboración propia a partir de Gómez Sabaini, Santiere y Rossignolo (2002), Gaggero y Rossignolo (2012), Rossignolo (2018), Gasparini (1998), Gómez Sabaini y Rossignolo (2009), y Gómez Sabaini, Harriague y Rossignolo (2013). 155

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En particular, los resultados con datos de 1997 muestran que la desigualdad medida por el cociente entre el ingreso medio del decil de ingresos más altos y el ingreso medio del decil 1 era inicialmente de 43 veces, la cual se incrementaba a 62 veces una vez considerado el efecto de los impuestos. Entretanto, para 2010, la desigualdad entre extremos era inicialmente de 30 veces, la que solo crece a 31,5 una vez considerado el impacto de los impuestos (Rossignolo, 2013).

los deciles intermedios, la misma vuelve a crecer en el decil de renta más alta. Adicionalmente, en el gráfico puede advertirse que la proporción de impuestos que paga el tramo de menores ingresos es sustancialmente inferior a la que soportaba en 1997, mientras que el caso contrario se verifica en el decil 10 (Rossignolo, 2013).

La explicación para estos resultados reside en que, por una parte, en 1997 la estructura tributaria resultaba regresiva, mientras que la actual es levemente progresiva. En 1997, los tramos de menores ingresos soportaban una carga tributaria muy elevada en relación con los demás deciles, siendo la misma decreciente, y experimentando el decil de ingresos más elevados la menor presión tributaria. Para 2010, por el contrario, la curva tiene una forma de U, donde, si bien los tramos de ingresos más bajos soportan una carga impositiva más elevada que

Como fuera mencionado en la Introducción, pese a la disminución en la regresividad evidenciada en la estructura tributaria de la Argentina, permanecen en el sistema impositivo problemáticas que generan efectos distorsivos, como los efectos de la inflación sobre los impuestos directos o el monto de impuestos que pagan los sectores de menores ingresos debido a la elevada participación de los tributos sobre los consumos (IVA, Ingresos Brutos, etc.). Por otra parte, entre los recursos existen tributos que, si bien cumplen con

5. Análisis del impacto de potenciales cambios en la estructura tributaria

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creces con su finalidad recaudatoria, generan efectos perjudiciales sobre la actividad económica y no resultan progresivos.

dejar de lado el respeto a la equidad distributiva y, a su vez, minimizando sus efectos distorsivos sobre el sistema económico. Si bien, como fuera expuesto, el 5.1. Consideraciones preliminares sistema ha logrado mejoras en su impacto distributivo (Gómez Los ejercicios que se incluyen Sabaini et al. 2013), persisten están destinados a presentar estiinquietudes sobre su sustentabi- maciones de un conjunto de prolidad. Si se visualiza al sistema tri- puestas de reformas tributarias, butario como un cuerpo de nor- cuyo objetivo está básicamente mas que requieren permanen- orientado a mejorar la distribucia en el tiempo a fin de ir gra- ción del ingreso de la población, dualmente mejorando su nivel dentro de un marco de sostede comprensión y cumplimiento, nimiento de la presión tributay asimismo evitar la necesidad ria existente, y, al mismo tiempo, recurrente de impulsar reformas evitando que las reformas proen el sistema, será necesario que puestas generen nuevos obstácuse vaya abandonado poco a poco los o ineficiencias en el proceso el uso de gravámenes transito- de crecimiento de la economía. rios y que la recaudación fiscal se sostenga sobre instrumentos de Resulta necesario, antes de efecmejor calidad y recurrencia a lo tuar recomendaciones sobre los largo del tiempo (Gómez Sabaini cambios que se considera que y Rossignolo, 2009). deberían ser realizados en materia impositiva, hacer una evaPara resolver estas cuestiones, luación global de los distintos la estructura tributaria debería efectos económicos de los tribuestar integrada por impuestos tos, ya que esto permitirá definir cuyo objetivo, además de gene- el conjunto de reformas, tanto de rar ingresos fiscales en el momen- corto como de mediano plazo. to requerido, logre tal efecto sin 157

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Existe un consenso doctrinario en señalar que los efectos del sistema tributario pueden estar orientados al logro de determinados objetivos, que, en síntesis, son los siguientes. En primer lugar, resulta innegable que los tributos deben permitir la sostenibilidad en materia de financiamiento de los gastos públicos, tanto a nivel nacional como provincial, y que el nivel de recursos requerido debe estar acorde con los objetivos macroeconómicos que el programa de gobierno persigue. En ese sentido se señala que todo gasto no cubierto financieramente por el lado tributario tendrá una repercusión en el nivel de endeudamiento del Estado a través de cualquiera de las manifestaciones que este puede adoptar.

to. En ese sentido, la estructura tributaria deberá estar integrada por impuestos cuyo objetivo, además de generar ingresos fiscales en el momento requerido, logre tal efecto sin dejar de lado el respeto a la equidad distributiva y, a su vez, minimizando sus efectos distorsivos sobre el sistema económico. Cuanto mayor sean esas distorsiones, más complejo resultará conocer el sentido de los cambios resultantes sobre el funcionamiento de la economía. Un sistema compuesto de un gran número de distintos tributos, o cuyas bases imponibles están erosionadas por una gran cantidad de exenciones o tratamientos particulares, o donde existe una proliferación de instrumentos que arrojan señales contradictorias entre sí, será un sistema tributario que no ha de contribuir a un mejor funcionamiento de la economía, sino que actuará como un freno que finalmente entorpecerá su funcionamiento normal.

Por ello, el primer objetivo a considerar en el diseño tributario deberá estar referido tanto al nivel de la presión impositiva como a la forma de generar recursos tributarios futuros, si se esperan nuevas necesidades de erogaciones públicas y no se cuen- En segundo lugar, los impuesta con la posibilidad de incre- tos implican una transferencia de mentar el nivel de endeudamien- poder de compra (decisiones) 158

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del sector privado que pasa a manos del sector público. Ya sea de manera directa, a través de los flujos de ingresos, o indirecta, por medio de los precios de los bienes y servicios y de los factores de la producción, esta transferencia implica una reducción en el nivel de bienestar -ingreso o consumo- de aquellos que quedan alcanzados por los tributos. Las distorsiones que ello genera en el proceso de asignación de factores a la producción de los distintos bienes y servicios constituyen un elemento ínsito en todo gravamen, por lo que una adecuada estructura tributaria debe procurar minimizar estas distorsiones con el fin de evitar perturbaciones no deseadas en el proceso económico.

tivos prioritarios que se plantea en ese proceso de transferencias de capacidad de compra del sector privado al sector público es que ellas se efectúen dentro de patrones de equidad socialmente aceptados, ya sea considerando para ello las circunstancias de aquellos que están en la misma situación económica (equidad horizontal) o la de los que se encuentran en distinta situación (equidad vertical). En ese sentido, se señala que, dado el nivel de presión tributaria requerido para el financiamiento presupuestario, todo impuesto que deja de pagar un determinado contribuyente constituye una mayor carga impositiva para los sectores que quedan gravados.

Por último, se señala que, en la medida en que los impuestos se recauden tal como están diseñados en las normas tributarias, se estarán respetando las decisiones de los legisladores y cumpliendo con los objetivos de política enunciados. La evasión o incumplimiento de los tributos constituye una alteración grave de esas decisiones: afecta la equidad disEn tercer lugar, uno de los obje- tributiva, modifica las condiciones Para ello, disponer de impuestos que tengan bases amplias, escasos tratamientos de excepción, evitando la reiteración o aplicación de gravámenes que se apliquen sobre iguales bases económicas, constituye el enfoque más adecuado para lograr este objetivo.

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de competencia del mercado, altera el financiamiento requerido por los gastos públicos e induce a decisiones erróneas en los comportamientos de los mercados. Por ello, no solo se requiere un diseño del sistema tributario adecuado para los objetivos perseguidos, sino que además se necesita que sea posible para la administración tributaria aplicar con efectividad los instrumentos impositivos. Un sistema con estructuras impositivas complejas, con múltiples tributos, con tratamientos distintos para diferentes grupos de contribuyentes, con falta de transparencia en sus normas, criterios interpretativos discrecionales y con falta de apoyo político y administrativo en su aplicación, es un sistema destinado inevitablemente a producir resultados que no son satisfactorios. Al respecto, se observa que en muchos países se ha optado por el camino de aplicar impuestos que se “acomodan” a las administraciones tributarias débiles, ya que, a través de ellos, se logra mejorar el cumplimiento de los impues160

tos tradicionales. En ese sentido, cabe mencionar los impuestos que constituyen complementos del Impuesto a la Renta y que se aplican sobre el valor de los activos o el monto bruto de ventas. Igual consideración puede efectuarse en relación al gravamen a las operaciones financieras (débitos y créditos), mediante el cual se traslada la función de recaudación del sector público al privado, reconociéndose así la debilidad de la misma, pero sin dar una solución final al problema. El conjunto de objetivos indicados no puede ser obtenido de manera simultánea e inmediata a través de una reforma tributaria puntual, sino que se requiere un adecuado “proceso” que tenga un orden de prioridad en las medidas adoptadas, a fin de atender los distintos propósitos que se persiguen, si es que se quiere evitar fuertes shocks que puedan afectar negativamente la marcha de la economía. Es por ello que el conjunto de medidas que se indican seguidamente deberá ser pautado en el tiempo y en función de las circunstancias económicas imperantes en

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cada momento; al respecto, esas medidas deben ser consideradas como un norte o punto de llegada hacia el cual deben dirigirse los sucesivos esfuerzos. 5.2. Cambios en la estructura tributaria Gaggero y Rossignolo (2013), Rossignolo (2015b) y Rossignolo y Ramos (2015) presentan hipotéticos ejercicios de cambios de mediano y largo plazo sobre las estructuras de ingresos fiscales vigentes. Cabe recordar que el supuesto de base es el mantenimiento de los niveles de presión tributaria de partida; esto implica variar la composición de los impuestos con el objetivo de reforzar la progresividad del presupuesto público para apuntar al logro de un mayor impacto igualador en el sistema9.

una perspectiva de mediano/largo plazo. El objetivo es aproximarse a una estructura impositiva que mejore su efecto redistributivo a partir de actuar sobre bases imponibles que se encuentran actualmente erosionadas por una gran cantidad de exenciones o tratamientos particulares en su diseño11, lo que genera un ámbito propicio para incentivar el incumplimiento tributario. Se plantean dos escenarios: uno de objetivos de máxima, o de “largo plazo”, donde se apunta a un esfuerzo importante en el cambio de la estructura tributaria (de un alcance de alrededor de 4.8% del PBI), y otro, de mínima, o de “mediano plazo”, donde, si bien se procuran los mismos objetivos de aproximación hacia un horizonte de mayor equidad en el sistema, se escenifican objetivos de variaciones en la composición de la recaudación tributaria ligeramente menos demandantes, en los términos de “esfuerzo” mencionados, que los iniciales (2,6% del PBI).

En cuanto a la estructura impositiva, los cambios supuestos plantean mantener el nivel de la presión tributaria global10 y apuntan a cambios de alguna significación en la participación de distintos tributos sobre el total de Las hipótesis planteadas suponen, la recaudación; ello también en en primer lugar, la eliminación del

Para más detalles ver Gaggero y Rossignolo (2013), Rossignolo (2015b) y Rossignolo y Ramos (2015).

10 Cabe aclarar que tanto la hipótesis de presupuesto equilibrado como la constancia en la presión tributaria total y el nivel de gasto público total a PBI no constituyen un objetivo de política, sino que apuntan a preservar la lógica del ejercicio realizado, lo cual corresponde a cambios diferenciales en las estructuras tributarias.

Gómez Sabaini, J. y Rossignolo (2009).

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Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios (“impuesto al cheque”). Este tributo impacta regresivamente en la distribución del ingreso debido a que las empresas, las grandes al menos, suelen “internalizarlo” como un costo más para trasladarlo en su casi totalidad a los precios. Por otra parte, son conocidos los efectos negativos que el impuesto tiene sobre la bancarización y modernización de la economía (y el propio control tributario).

Las mismas comprenden la eliminación de las exenciones objetivas, planteadas en las estimaciones de Gastos Tributarios, como las que alcanzan a intereses de títulos públicos, intereses de Obligaciones Negociables percibidos por personas físicas; y de las subjetivas, como la exención de los ingresos de magistrados y funcionarios de los Poderes Judiciales nacionales y provinciales, recursos devengados sobre depósitos percibidos por personas físicas y la Renta por Activos Externos Netos.

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primero de ellos corresponde a un incremento en la recaudación del Impuesto a las Ganancias de personas físicas, que se alcanzaría por una doble vía: el incremento de las alícuotas marginales y la ampliación de la base imponible al alcanzar a rentas actualmente no gravadas12. El segundo, entretanto, está representado por un crecimiento en la recaudación de los impuestos patrimoniales provinciales por mayores valuaciones fiscales e incremento de alícuotas, que compense la disminución de la recaudación del Impuesto a los Bienes Personales por el otorgamiento de mayores potestades tributarias a las provincias (en la hipótesis de largo plazo se plantea la eliminación del tributo y su sustitución por los inmobiliarios provinciales). Esta caída en la recaudación de impuestos nacionales sería compensada, a nivel agregado, a través de la instauración, generalizado en todas las provincias, del llamado Impuesto a la Herencia, o a la Transmisión Gratuita de Bienes, también en la hipótesis de largo plazo.

Además, se plantea la disminución en la recaudación del IVA como consecuencia de una reducción de su alícuota general. La sustitución adicional del Impuesto a los Ingresos Brutos reforzaría los efectos beneficiosos sobre los bienes de consumo final al abatirse la carga de este tributo que actualmente los está gravando con mayor fuerza. Esta medida debería ser complementada con una mayor presencia de los impuestos selectivos al consumo, donde se incluirán bienes y servicios que estén sujetos a un nivel de imposición adicional al IVA. Esto mejoraría la estructura En tercera instancia, se analidistributiva del impuesto y apor- za una modificación adicional taría recursos adicionales al fisco. sobre el Impuesto a la Renta, el cual implica ahora un cambio de Las disminuciones precedentes estructura, dado que se asume en la recaudación serían compen- que los dividendos y las distribusadas con otros ensayos, también ciones de acciones, y el resultaen el campo de los ingresos. El do por venta de acciones y títulos

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sin cotización pasan a estar gravados en cabeza de las personas físicas y no de las sociedades en la hipótesis más demandante. En el Gráfico 5 pueden verse los resultados del cálculo de la presión tributaria diferencial. El caso inicial, que corresponde a los datos de Gaggero y Rossignolo (2012), con información del año 2010, representados en el Gráfico 4, presenta una curva de presión tributaria con valores elevados para los primeros deciles y para el último, conformando una curva con forma de U, aunque el décimo decil soporta una presión tributaria inferior a la de los pri-

meros deciles. Las dos alternativas generan el efecto de reducir la presión tributaria sobre el 90% de ingresos inferiores, a la vez que incrementan la proporcionalidad sobre los tramos intermedios (anteriormente la presión era decreciente), y aumentan fuertemente la del decil de ingresos más elevados por el efecto de la mayor tributación derivada del Impuesto a las Ganancias de Personas Físicas y del Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes; este último para el caso particular de la Alternativa de “largo plazo” (ver Rossignolo, 2015b, y Rossignolo y Ramos, 2015).

Gráfico 5: Evolución de la presión tributaria diferencial del sistema tributario antes y después de los ejercicios de reforma, por tramo de ingreso

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Rossignolo (2015). 163

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5.3. El caso de los derechos de miento del superávit fiscal expeexportación rimentado hasta 2010. Desde el año 2003, como consecuencia de las medidas adoptadas con motivo de la crisis económica que acompañó a la declaración de insolvencia financiera del gobierno en el año 2002, se adoptaron medidas tributarias que tuvieron un fuerte impacto en el nivel de la recaudación tributaria, la que creció del 23,5% en 2003 al 32,5% en 2014. Una parte sustancial de este incremento se ha debido a la introducción de los derechos de exportación (juntamente con el fuerte crecimiento de la recaudación del IVA, el Impuesto a las Ganancias por la falta de actualización de los balances de sociedades y el ajuste discontinuo de mínimos y deducciones, además del incremento del empleo y la formalización de los trabajadores asalariados), así como la generalización y aumento de la tasa del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios y Ganancia Mínima Presunta. Estos recursos han aportado una proporción importante de la recaudación y han contribuido de manera relevante al financia164

La introducción de los derechos de exportación ha respondido a la necesidad del Gobierno Nacional de apropiarse de una porción de la devaluación extraordinaria del peso argentino a la salida de la crisis, a fin de evitar el impacto que la misma hubiese causado sobre el nivel de precios, sus consecuencias sobre los salarios reales y la necesidad de financiar un vasto programa de gastos sociales que han estado inicialmente destinados a morigerar los altos niveles de pobreza e indigencia. Asimismo, los mencionados derechos han constituido una barrera a fin de contener el impacto doméstico que el aumento en el precio internacional de los bienes primarios pudiera haber ocasionado. El aumento del precio de los alimentos es una causa de preocupación porque genera obstáculos a la reducción de la pobreza, a la estabilidad social, provoca inflación y obstaculiza sistema de intercambio comercial regulado (Lustig, 2009). Al ser confrontados con incrementos de pre-

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cios de los alimentos, los gobiernos enfrentan serios dilemas de política. Una opción es dejar que los precios domésticos ajusten para reflejar el cambio de precios internacionales, trasladando la carga del ajuste a sus habitantes, lo que resulta en presiones inflacionarias elevadas, dado que los alimentos representan una proporción importante de las canastas de consumo de los países en desarrollo. Los gobiernos también pueden usar redes de protección social a partir del gasto público para proteger a los más pobres del incremento de los precios, lo que, sin embargo, dejaría, en el caso de programas sociales focalizados en el sector más vulnerable, fuera del alcance de la protección a sectores medios también afectados. Es por esto que el constante aumento de los precios internacionales de los commodities y las preocupaciones sobre su impacto en el abastecimiento de materias primas y sus derivados llevaron a que en todo el mundo –tanto en los países exportadores netos de materias primas como en los importadores netos- se apliquen medidas en respuesta a dicha

tendencia. Los análisis tradicionales en cuanto a los efectos de los derechos de exportación en el bienestar hacen referencia especialmente a la pérdida de eficiencia que generan y, en los casos de los países exportadores que son formadores de precios, en el impacto que los mismos tienen en los términos de intercambio. La pérdida de eficiencia se genera, por una parte, del lado de los productores, los cuales, en el caso del país exportador, pierden incentivos a producir, y, en el caso de los importadores, pasan a producir un bien en el cual no tienen ventajas competitivas, por lo que se produce más ineficientemente que en el país exportador. De esta manera se afecta también la eficiencia del lado de los consumidores de los países importadores, quienes pasan a adquirir los productos a precios más elevados que antes de la aplicación de los derechos. Por otra parte, cuando el país exportador es formador de precios, la aplicación de derechos de exportación mejora sus términos de intercambio –ya que, al bajar el volumen comerciado, aumentan los precios del 165

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bien que exporta- y empeora los del país importador. Por ende, bajo este análisis, un país exportador que es formador de precios puede ver un incremento en su bienestar con la aplicación de derechos de exportación, mientras que un país exportador chico sufrirá una disminución en su bienestar al igual que el conjunto de países importadores. Además de las modificaciones en el bienestar general, cabe destacar las transformaciones que los derechos de exportación generan en la distribución del ingreso tanto entre productores y consumidores como entre sectores de la economía y los factores de producción. En cuanto a los productores y los consumidores del bien afectado por los derechos de exportación, se cree que una porción del ingreso de los productores de ese bien es distribuido entre los consumidores y el Estado, lo que, a su vez, puede tener un efecto positivo en el bienestar de potenciales beneficiarios del gasto público. Asimismo, cuando el país exportador tiene la dimensión suficiente como para influir en el 166

precio internacional del bien que exporta, dentro del país importador del bien puede generarse una transferencia de ingreso de los consumidores de ese bien a los productores, ya que los primeros pagarán más por el bien y los segundos verán incrementados su demanda y por lo tanto sus ingresos. Respecto de las transferencias entre sectores de la economía, se argumenta que, debido a la disminución en el precio doméstico del bien exportado, habrá un impacto positivo en la industria de los bienes complementarios –si baja el precio del café, subirá la demanda de cafeteras–, así como también en las industrias que lo utilizan como insumo en su producción, las cuales ven disminuidos el costo de uno de sus insumos. Por el contrario, el impacto será negativo en la industria de bienes sustitutos del bien gravado, ya que, al disminuir el precio del bien con el que compiten, disminuirá su propia demanda. Finalmente, en el nivel de los factores de producción, los productores del bien alcanzado por los derechos de exportación dis-

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minuirán su demanda de insumos, ya que, al bajar su rentabilidad, la demanda de dichos insumos sufrirá un impacto negativo dependiendo de su capacidad de moverse hacia otros sectores de la economía. La progresividad de los derechos de exportación se basa en que inciden en los sectores de la sociedad que se encuentran en los deciles superiores de ingreso y al mismo tiempo impiden que aumente el precio de la canasta de consumo masivo, y que el incremento en los precios internacionales impacte en la misma. Al ser mayor la proporción del ingreso que los deciles de menor poder adquisitivo destinan al consumo en relación con los deciles superiores, los derechos de exportación logran un efecto positivo en la distribución del ingreso. Cabe destacar también las críticas en relación con el posible desincentivo que pueden crear en la producción en un largo plazo. Se cree que, en un corto o mediano plazo, los desincentivos no son significativos, pero que en un largo plazo es muy probable que tanto una disminución en los

precios como un aumento en los costos de los insumos disminuyan la rentabilidad, y, por lo tanto, los estímulos de los productores a continuar invirtiendo. Por último, otra de las debilidades de los derechos de exportación hace referencia a que estos no toman en cuenta la rentabilidad del sujeto sobre el cual recae el impuesto, gravando con la misma proporción a sujetos con tasas de retorno diferentes. Nogués y Porto (2007) llevan a cabo un ejercicio contrafáctico, que consiste en el cálculo de los recursos incrementales en los demás tributos que la eliminación de los derechos de exportación generaría, evaluando solamente la parte de la recaudación correspondiente a la cadena agroindustrial. El efecto total de la eliminación de los derechos de exportación se compone de las siguientes partes: • Efecto directo es la pérdida de recaudación del gobierno por la eliminación de las retenciones a las exportaciones. • Efecto indirecto 1 es la recaudación que se obtiene sobre los ingresos adicionales del sector 167

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privado por la eliminación de las retenciones. Este efecto puede desagregarse en el producido por los mayores ingresos de las exportaciones que genera la eliminación de las retenciones (efecto indirecto 1.a) y el producido por la eliminación del subsidio al consumo final interno de los bienes exportables (efecto indirecto 1.b). • Efecto indirecto 2 es la recaudación generada por el incremento de ingresos privados debida a la expansión de producción. Esta mayor producción generará un mayor nivel de recaudación. Si se eliminaran las retenciones, la pérdida fiscal, luego de completados todos los efectos, sería de 2,2 mil millones de pesos. Sin embargo, las provincias recuperan alrededor de 2,7 mil millones de pesos, por lo cual esta sería una representación aproximada de la magnitud de la externalidad tributaria generada por los derechos de exportación sobre los recursos tributarios de las provincias. Estos efectos, según Nogués y Porto (2007), no son simultáneos. Existe una relación de equivalen168

cia impositiva, por la cual los derechos de exportación son equivalentes a un impuesto a la producción, combinado con un subsidio al consumo. Gómez Sabaini y Rossignolo (2009) realizan un análisis de impacto distributivo de los efectos económicos de los derechos de exportación para el caso argentino, tomando como base los datos de Nogués y Porto (2007). Al contener los precios domésticos, los derechos de exportación actúan como un subsidio a los consumidores al mantener la canasta de consumo en valores menores de los que estaría en un escenario sin derechos. El monto de este subsidio al consumo no está claramente definido, pero se encuentran algunas estimaciones del mismo; por ejemplo, la presentada para el consumo de bienes producidos por la cadena agroindustrial en el estudio de Nogués y Porto (2007). Los resultados arrojan que el subsidio total representa 1,1% del PBI y 2,1% del gasto de los hogares para los datos del año 2006. Los principales productos afectados por el subsidio son: la carne, los productos lácteos y los de pana-

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dería; y entre los tres representan Los efectos distributivos de los prácticamente el 60% del subsi- derechos de exportación, considio total. derando los efectos de la recaudación tributaria y el efecto indiEl procedimiento empleado para recto, dado por subsidio a los las estimaciones fue el siguiente: bienes de consumo de la cadena a partir del ingreso disponible agroalimentaria que implican un inicial, se detrajo del mismo la beneficio para los consumidores recaudación tributaria excluyen- y un perjuicio para los productodo los derechos de exportación. res, muestran los siguientes resulEl efecto total se compone de tados (ver Rossignolo, 2015a). En dos partes: el agregado, el subsidio es de 1,1% • El efecto directo, constituido del PBI, mientras que las retenpor el perjuicio que la detracción ciones a los bienes de la cadena determinada por las retenciones agroalimentaria suman 1,25% del genera en los productores. PBI. Considerando el impacto a • El efecto indirecto, que implica través de los quintiles de ingreuna transferencia de productores so per cápita individual, el efeca consumidores, generado por el to indirecto en los quintiles 1 a subsidio a los consumidores y el 4 implica que el subsidio al conperjuicio que el mismo provoca sumo es mayor que el perjuicio en los productores. a los productores; en el quintil de ingresos más elevados ambos El efecto total, en consecuen- elementos se complementan cia, está determinado por la al aportar un monto, en térmirecaudación de los derechos nos absolutos, mayor que el resde exportación de la cadena to de los quintiles y recibiendo, agroindustrial, neta del subsidio en valores, un monto de subsidio a los bienes de consumo que be- mayor. La adición de los derechos neficia a consumidores y perjudi- de exportación provenientes de ca a productores, el que se adi- la minería y el petróleo llevan el ciona a la diferencia entre el in- monto de derechos de exporgreso disponible y la recaudación tación a 2,25% del PBI, siendo el tributaria mencionada anterior- subsidio de 1,7% del PBI. mente. 169

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Sin embargo, a partir de la crisis de 2008-2009, en algunos casos, y en otros desde 20112012, comienza a advertirse una reversión en los patrones. Adicionalmente, si bien se advierten incrementos del tipo de cambio nominal (aumentó un 206% entre 2003 y 2014), las devaluaciones realizadas por las autoridades económicas en términos nominales no tuvieron su correlato en términos reales.

de exportación, hay que tener en cuenta que ambos efectos pueden implicar un posible desincentivo que pueden crear en la producción en un largo plazo. Se cree que en un corto o mediano plazo los desincentivos no son significativos, pero que en un largo plazo es muy probable que tanto una disminución en los precios como un aumento en los costos de los insumos disminuyan la rentabilidad y por lo tanto los estímulos de los productores La fijación hecha por las autori- a continuar invirtiendo. dades económicas de tipos de cambio básicos “atrasados”, es Además, otra de las debilidades decir, que no siguen la evolución de los derechos de exportación de los precios relativos de tran- hace referencia a que estos no sables y no transables, resulta ser toman en cuenta la rentabilidad una política de captación de ren- del sujeto sobre el cual recae el tas hacia los sectores beneficia- impuesto, gravando con la misma dos por precios internacionales proporción a sujetos con tasas de más elevados. Esta “detracción retorno diferentes. cambiaria”, mediante la cual los sectores concentrados pierden ¿Podría haberse pensado en un poder de compra relativo en cambio en la composición de comparación con otros secto- los impuestos con el objetivo res, es un mecanismo redistribu- de lograr mayores impactos en tivo adicional a las “detracciones la equidad y, a la vez, eliminar arancelarias” (impuestos sobre la los impuestos de emergencia? exportación, ya mencionados). En Gómez Sabaini y Rossignolo (2009) se realizan, en un análiSi se asocia lo anterior al impac- sis de estática comparativa en to de los propios derechos un contexto de equilibrio parcial, 170

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dos ejercicios alternativos en los se planteara anteriormente, una cuales se plantea la eliminación porción significativa de la recaude estos recursos tributarios. dación. En el denominado Escenario 1, el ejercicio plantea una simulación en la cual estos tributos desaparecen, lo que conlleva un incremento de la recaudación impositiva de los tributos tradicionales por incremento de las bases imponibles compartidas, la que sin embargo no alcanza a compensar la caída recaudatoria inicial. Mientras tanto, en el Escenario 2, además de lo anterior, se presentan los resultados distributivos de una serie de propuestas hipotéticas que se esbozan a continuación, tendientes a mejorar el impacto distributivo de los impuestos.

Ver detalles en Gómez Sabaini y Rossignolo (2009). Su enumeración exhaustiva llevaría varias páginas, por lo que se remite a la publicación original.

172

Como fuera expresado, la evolución de los ingresos tributarios no solo ha estado sustentada en la favorable evolución de los gravámenes tradicionales (ganancias, IVA y otros), sino también en los recursos generados por una serie de gravámenes, cuya permanencia en el largo plazo resulta difícil justificar, y que necesariamente requerirán ser reemplazados por otros tributos que respondan a los objetivos indicados de transparencia, equidad y simplicidad. Este grupo de impuestos, integrados por Renta Mínima Presunta, Créditos y Débitos Bancarios, y derechos de exportación, ha aportado, como

Una agenda de reformas, con énfasis en los efectos sobre la equidad, debería incluir un reemplazo paulatino de los anteriores por una ampliación de las bases imponibles de los impuestos progresivos (Impuesto a la Renta de personas físicas), Bienes Personales, junto con un aumento de las alícuotas de bienes suntuarios y reducción compensada de la misma en el IVA para los productos de la canasta básica, generalizando su alcance a bienes actualmente exentos entre otras13. Los resultados en términos distributivos pueden verse en el Gráfico 6. En él se presenta la incidencia tributaria diferencial considerando las tres alternativas: el “caso base”, o “Escenario 0”, que corresponde a la situación inicial (refiere a los resultados de Gómez Sabaini y Rossignolo, 2009, presentados en el Gráfico 4), y los escenarios de reforma. Puede apreciarse que el Escenario 2 soporta una presión inferior a los 0 y 1 hasta el quintil 4, a partir del cual supera a la del Escenario 1 (91,4% y 90,8%, respectivamente, para concluir, en el quintil 5, con una presión diferencial superior a la del resto de los escenarios (107%).

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Gráfico 6: Comparación de escenarios alternativos de incidencia tributaria diferencial

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Gómez Sabaini y Rossignolo (2009). 173

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Impuestos provinciales en la Argentina al 2020 Luciana Díaz Frers Licenciada en Economía

SÍNTESIS El artículo presenta las características teóricas deseadas en los impuestos en general y en los impuestos subnacionales en particular. Luego se analiza la estructura de los principales ingresos provinciales: se compara la importancia relativa de los ingresos que provienen de la recaudación de impuestos nacionales a través del sistema de coparticipación con los tributos de origen provincial. Luego se centra en la evolución de los impuestos provinciales, principalmente provenientes del Impuesto a los Ingresos Brutos, Inmobiliario, Automotores, Sellos y otros en los últimos casi 40 años, contrastando algunos conceptos teóricos con la práctica en las provincias, para concluir con algunas recomendaciones de mejora en la estructura tributaria provincial.

ÍNDICE 1. Características ideales de los impuestos 2. Prescripciones desde el federalismo fiscal para la asignación de impuestos 3. Imposibilidad de cumplir con todas las características 4. Estructura de ingresos de las provincias: recaudación propia y coparticipación federal 5. Estructura de tributos de origen provincial 6. Diferencias entre provincias en la actualidad 7. Algunas reflexiones finales Referencias bibliográficas

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1. Características ideales de los ocupan de analizar cuáles son los impuestos mejores impuestos para cada nivel de gobierno. En tanto la prinDesde la teoría económica clási- cipal función de los impuestos ca, los mejores impuestos son es financiar los gastos públicos, aquellos que: estas teorías primero se ocupan de definir qué funciones de gasto 1. no interfieren en la asignación deberían idealmente ser responde recursos, es decir, no afectan sabilidad de cada nivel de gola eficiencia económica; bierno. 2. son sencillos (y baratos) de administrar, tanto para el contribuyente como para el recaudador; 3. son flexibles ante los cambios en las circunstancias económicas; 4. son transparentes: la sociedad sabe qué paga, para qué y quién administra lo recaudado; 5. son justos y equitativos, es decir que tratan de manera análoga a aquellos que están en situación similar, pero se ajustan a la capacidad contributiva de las personas (Stiglitz, 2000). 2. Prescripciones desde el federalismo fiscal para la asignación de impuestos Además de estas características ideales, las teorías sobre descentralización y federalismo fiscal se 180

Hay dos funciones para las que el nivel central de gobierno está mejor posicionado que los niveles descentralizados: la estabilización macroeconómica y la distribución del ingreso. En cambio, otros bienes y servicios relacionados con la asignación de recursos a nivel local, con externalidades limitadas, conviene que sean provistos por niveles descentralizados de gobierno. De manera muy sintética, estas teorías indican que lo ideal es que aquellos bienes públicos que benefician a toda la población sean financiados por todos y provistos desde el nivel central de gobierno, mientras que los bienes públicos que benefician a una población particular sean financiados por la población que los consume y provistos por el nivel de gobierno más cercano (Oates, 1972).

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En una línea similar, aquellos bienes públicos más puros y con mayores economías de escala (por ejemplo, la defensa nacional) deberían ser responsabilidad del gobierno central, mientras que aquellos con mayor facilidad de cogestión (por ejemplo, plazas o semáforos) deberían ser provistos y financiados por el nivel local (Musgrave, 1959). El nivel de gobierno más cercano suele tener mejor información acerca de las preferencias locales (Hayek, 1939). La provisión descentralizada daría lugar a una mayor diversidad de opciones, además de promover la competencia entre localidades (si las personas pueden elegir dónde vivir), lo cual aumentaría la eficiencia (Tiebout, 1956).

y desarrollen su corresponsabilidad (accountability). No obstante, dadas las desigualdades existentes entre las jurisdicciones subnacionales en tamaño, riqueza natural, niveles de desarrollo, etc., algún sistema de transferencias casi siempre resulta necesario, en particular en países en desarrollo. Pero ello no impide que, en el margen, cada jurisdicción desarrolle su autonomía en el financiamiento de los servicios que provee.

Además de las características ideales de los impuestos listadas al inicio, existen otras características ideales para que se privilegie la asignación de los impuestos a los niveles descentralizados de gobierno, a saber (Martínez Vázquez et al., 2010; Mc El propósito fundamental de la Lure, 1998; Norregaard, 1997): asignación de los impuestos es lograr la provisión de recursos 1. que faciliten el cumplimienpara financiar la asignación de las to del principio del beneficio, es funciones de gasto. Si bien esto decir, que exista cierto nivel de podría ser solucionado mediante correspondencia entre los bienes la recaudación centralizada de y servicios que se reciben y los impuestos y un buen esquema de impuestos que se pagan; transferencias, esto atentaría contra la diversidad de opciones y la 2. que la base imponible esté posibilidad de que los gobiernos equitativamente distribuida entre descentralizados internalicen el jurisdicciones para evitar fuertes costo de la provisión de servicios desequilibrios en la provisión de 181

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1 En el largo plazo, el factor más inmóvil es la tierra: en el extremo, se plantea que en una economía con perfecta movilidad de factores, todos los impuestos terminan gravando la tierra (Stiglitz, 2000).

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esos bienes y servicios (o exigir to a las ganancias o impuesdemasiado al sistema de transfe- tos provenientes de los recursos naturales) para poder finanrencias); ciar un flujo estable de bienes y 3. que graven factores inmóviles servicios, dadas las restricciones para evitar distorsiones, tales para acceder a mecanismos altercomo la reubicación de los facto- nativos de financiamiento a nivel res o una competencia entre las subnacional (a través de deuda o jurisdicciones para atraer esos emisión de moneda); factores1; 7. que generen fondos suficientes 4. que no sean exportables, tanto para promover cierta autonomía a otros países como a otras juris- y corresponsabilidad en los nivedicciones, es decir, que sean neu- les descentralizados de gobierno. trales geográficamente, evitando distorsiones en la localización de Con estas características en mente, la mejor opción para los gola actividad económica; biernos descentralizados es 5. que no exijan grandes costos cobrar tasas de uso por bienes en su administración (valuación y servicios provistos. No obstande la base imponible, cobran- te, en gran medida, los gobiernos za, monitoreo de incumplimien- descentralizados proveen bienes to) por parte de la jurisdicción públicos, meritorios o con extersubnacional: esta característica nalidades positivas, o con impaces análoga a la segunda listada to redistributivo (agua potable, como características ideales de tratamiento de residuos, salud, los impuestos, pero es necesario educación, seguridad, justicia, tener en cuenta que, a nivel cen- etc.), razón por la cual suele ser tral, es más posible desarrollar deseable subsidiar su consumo las capacidades y las economías total o parcialmente. De allí surge de escala para la recaudación de la necesidad de crear impuestos, es decir, contribuciones obligaimpuestos; torias disociadas de los bienes 6. que generen fondos relativa- y servicios provistos por el gomente estables (al contrario de lo bierno y consumidos por los conque puede ocurrir con el impues- tribuyentes.

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Cuadro 1: Síntesis de características ideales de impuestos en general y subnacionales Evaluación simple, estilo semáforo, del impuesto a la propiedad

Fuente: Elaboración propia. 183

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3. Imposibilidad de cumplir con inmóviles; es neutral geográficatodas las características mente y no es exportable; tiene cierto nivel de equidad al estar su No hay ningún impuesto que cum- base imponible relacionada con pla con todas estas características el valor de las propiedades y este al mismo tiempo. De hecho, suele a su vez se vincula con la capacipresentarse un trade-off entre dad contributiva de sus propietaestos ideales. Por ejemplo, el rios; tiene el potencial de geneimpuesto menos distorsivo algu- rar un nivel relativamente estable na vez ensayado es un impuesto de fondos; y, en cierta medida, la fijo por persona, ya que no afecta provisión de bienes y servicios las decisiones económicas; tam- públicos, así como la inversión en bién sería transparente y senci- infraestructura, puede redundar llo. No obstante, sería extrema- en la revalorización de la propiedamente inequitativo e inflexible, dad, es decir, beneficiar al proya que no tiene en cuenta las dis- pietario en caso de venderla, tintas circunstancias de las per- cumpliendo con el principio del sonas y su capacidad contributi- beneficio. va. Por el contrario, los impuestos a las ganancias son flexibles No obstante, no es tan sencillo y equitativos, pero complejos en administrar: las mayores dificultasu administración y distorsivos de des para los países en desarrollo las decisiones económicas. y con inflación fluctuante incluyen la valuación, la identificación Uno de los impuestos más de mejoras, el establecimiento recomendados tradicionalmente de los derechos de propiedad para el nivel subnacional es el en contextos de informalidad y Impuesto a la Propiedad (ver, por la aplicación de sanciones efecejemplo, para el caso argentino: tivas en caso de incumplimiento. Llach y Fernández Pol, 1985; Llach Además, no es un impuesto fley Melamud, 2018). Este parece xible ante cambios en las conditener muchas de las característi- ciones económicas: de hecho, cas mencionadas: promueve el una de las desventajas de este uso eficiente de la tierra y las impuesto es que está asociaconstrucciones; grava factores do al valor de un activo, pero no 184

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a la liquidez del contribuyente (en oposición a los impuestos a las ventas, tales como el IVA e Ingresos Brutos). La posibilidad de establecer alícuotas diferenciales y exenciones ha redundado en una menor transparencia que la deseable, pero es un impuesto predecible, de liquidación anual. Las bases imponibles no son siempre equiparables entre jurisdicciones por las diferencias en extensión geográfica, valor de los recursos naturales, proporción de urbanismo y ruralidad, entre otros factores. Como consecuencia de algunas de estas características, uno de los problemas más frecuentemente citados es su bajo rendimiento en términos de lo efectivamente recaudado por este impuesto. De allí que en general se combine con otras tasas e impuestos. 4. Estructura de ingresos de las provincias: recaudación propia y coparticipación federal El caso argentino no es una excepción. Las provincias tienen como ingresos principales las transferencias que surgen de la recaudación nacional de impuestos, las que representan cerca 185

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de un 60% del total de los recursos tributarios de que disponen. Estas transferencias son distribuidas a través del sistema de coparticipación federal de impuestos y otros regímenes de distribución automática. Y el segundo lugar en importancia es ocupado por los

tributos de origen provincial. La estructura ha sido relativamente estable en los últimos 18 años, con una leve disminución de la importancia relativa de las transferencias de 2007 a 2013 y un aumento de su importancia entre 2014 y 2020 (ver Gráfico 1).

Gráfico 1: Principales ingresos provinciales, en porcentaje (2003-2020)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, Ministerio de Economía de la Nación. 186

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La importancia relativa de estas dos principales fuentes de ingresos no es igual para todas las provincias (ver Gráfico 2): la dependencia de las transferencias, o su opuesto, la capacidad de recaudar tributos propios varía. Para el año 2020, por ejemplo, la

provincia de Formosa dependía en más de 90% del sistema de transferencias, mientras que, para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las transferencias superaban apenas el 20% de sus recursos2.

Este concepto se suele denominar desequilibrio fiscal horizontal.

Gráfico 2: Recursos de origen nacional y tributos de origen provincial en porcentaje de la suma de ambos recursos Año 2020, por provincia

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, Ministerio de Economía de la Nación. 187

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El debate sobre este tema es mucho más profundo que el aquí presentado. Se recomienda ver Cetrángolo y Jiménez, 2004; Díaz Frers, 2008, 2010 a y 2010 b; Tommasi et al, 2001, entre otros.

El grado de autonomía, medido como el porcentaje de recursos de origen provincial sobre el total de ingresos, está asociado al nivel de desarrollo de las provincias (ver Gráfico 3). Esto también implica que el sistema de transferencias es más importante

para las provincias menos desarrolladas. Es decir que, a grandes rasgos, el sistema de transferencias estaría cumpliendo con la función de contribuir hacia una mayor equidad, función clásicamente delegada en el nivel central de gobierno3.

Gráfico 3: Grado de autonomía de las provincias en relación con el Producto Bruto Geográfico (PBG) per cápita: año 2020

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, Ministerio de Economía de la Nación, proyecciones de población del INDEC y datos de PBG provistos por Economía y Regiones (E&R). 188

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5. Estructura de tributos de ori- 2005 y 2011, un nuevo impulso entre 2012 y 2014, con leves flucgen provincial tuaciones desde entonces hasEl esfuerzo en la recaudación ta 2020. En promedio, la recauprovincial no es exactamente el dación en todas las provincias mismo en cada provincia, ni a lo rondó el 3% del PBI entre 2002 largo del tiempo. Para todo el y 2011, para situarse en 4,55% de país, se puede observar una espe- 2012 a 2020. Estos valores son rable recuperación en los años diferentes entre provincias (ver que siguieron a la crisis de 2001, Gráfico 4. Las provincias están un relativo amesetamiento entre agrupadas por regiones). Gráfico 4: Recaudación de impuestos provinciales por provincia y regiones En porcentaje del PBG, 2002 a 2020

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, Ministerio de Economía de la Nación, y datos de PBG provistos por Economía y Regiones (E&R). 189

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Dentro de los impuestos provinciales, no todos tienen la misma importancia. De hecho, sobresale la baja y decreciente importancia que ha tenido el Impuesto a la Propiedad, que pasó de promediar más del 20% en la década de los 80, en porcentaje de los tributos de origen provincial, al 17,5% en los 90, casi 12% en los 2000 y menos del 8% entre 2011 y 2020. Incluso la suma de este impuesto con el Impuesto Auto-

motor y el de Sellos, cuyas bases imponibles están ligadas al valor de los activos o sus transacciones, nunca llegó a constituir la mitad de los tributos provinciales (ver Gráfico 5 y Cuadro 2). Por el contrario, resalta la preponderancia del Impuesto a los Ingresos Brutos, el cual pasó de representar casi la mitad de los tributos provinciales en los 80 a más de tres cuartas partes en la última década.

Gráfico 5: Evolución de la importancia relativa de los tributos de origen provincial

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, Ministerio de Economía de la Nación. 190

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Cuadro 2: Porcentaje por impuesto del total de tributos de origen provincial para todas las provincias Promedios por décadas (1984-2020)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, Ministerio de Economía de la Nación. 191

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6. Diferencias entre provincias En cambio, en provincias donde el valor de la tierra es menor, el en la actualidad Impuesto a los Ingresos Brutos Para algunas provincias, en par- toma preponderancia: por ejemticular las asociadas a las agroex- plo, en Santa Cruz y Misiones, portaciones, el Impuesto Inmo- este impuesto representó más del biliario representó alrededor del 93% de los impuestos provincia10% de los tributos provinciales les recaudados en 2020. En poren 2020; sobresalieron Entre Ríos centaje del Producto Bruto Intery La Pampa con cerca de 16 y 15%, no (PBI), el impuesto Inmobiliario respectivamente (ver Gráfico 6). provincial recaudó 0,4% en todo El mayor valor de la tierra en el país, mientras que se recaudó estas provincias propicia un ma- 4% en Ingresos Brutos (ver Gráyor rendimiento en este impuesto. fico7). Gráfico 6: Porcentaje de cada impuesto provincial sobre total de impuestos provinciales, año 2020

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, Ministerio de Economía de la Nación. 192

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Gráfico 7: Presión tributaria provincial, tributos provinciales en porcentaje del PBG, año 2020

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7. Algunas reflexiones finales Las provincias tienen, en promedio, una alta dependencia del sistema de transferencias nacionales, que superan el 60% de sus recursos tributarios totales. Esto es consistente con los altos niveles de desigualdad entre jurisdicciones en la Argentina. La dependencia de las transferencias está inversamente correlacionada con el nivel de PBG per cápita, implicando que el sistema de distribución automática de impuestos recaudados a nivel nacional propende parcialmente hacia una mayor equidad. Las provincias, en promedio, han aumentado su presión tributaria. En 2020 se recaudó un 5,1% del PBI mediante impuestos provinciales. En cuanto al impuesto a la propiedad, se evidencia que este impuesto representó en 2020 un 0,4% del PBI y apenas un 8,3% de los tributos provinciales. A pesar de sus ventajas como impuesto subnacional, descriptas en la literatura sobre federalismo fiscal, el Impuesto a la Propiedad en la Argentina tiene algunas desventajas: informalidad en los títulos de propiedad, desafíos en el mo194

nitoreo de mejoras, actualización de la valuación, e implementación de sanciones por incumplimiento, así como su inflexibilidad ante los cambios en las circunstancias (por ejemplo, problemas de liquidez de los contribuyentes). Además de las desventajas ya mencionadas, las provincias no son las únicas jurisdicciones federales que utilizan la propiedad como base imponible: el Impuesto Nacional a los Bienes Personales también se cobra sobre una base similar (con exenciones importantes); las retenciones a las exportaciones de alguna manera también gravan la misma base imponible; y finalmente los municipios cobran tasas por servicios cuya base está más relacionada con la valuación de las propiedades que con el servicio prestado. En cambio, el Impuesto a los Ingresos Brutos ha tomado una importancia considerable y creciente. Este impuesto es un híbrido: es un impuesto al consumo, pero también grava los ingresos. En el mejor de los casos, este impuesto es clásicamente recomendado para el nivel central de gobierno por afectar la localización geográfica de la

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actividad económica, ya que las provincias pueden imponer distintas alícuotas. En tanto afecta a los ingresos, afecta a la equidad, tornándose más conveniente su aplicación desde el nivel central de gobierno. Incluso su diseño actual ha sido fuertemente cuestionado por algunas distorsiones particulares: al gravar cada etapa de facturación, promueve la concentración de las actividades a lo largo del proceso productivo, lo cual desestimula la especialización y la tercerización de servicios. Esto atenta contra el desarrollo de las pequeñas empresas particularmente. Pero este impuesto tiene algunas ventajas que son las responsables de su alto nivel de recaudación: es mucho menos transparente (no es un impuesto de liquidación anual y predecible); es muy flexible ante las cambiantes circunstancias económicas prevalentes en la Argentina y se cobra no

sobre un stock, sino sobre el flujo de ventas, facilitando su cobro. Entre los factores que podrían contribuir a una expansión de los impuestos más recomendados por la literatura sobre federalismo fiscal, cabe mencionar: los avances tecnológicos que permiten un mejor seguimiento de las propiedades y su valuación; la regularización de los títulos de propiedad; la minimización de las exenciones; la flexibilización en las formas de pago, así como la implementación de sistemas graduales de sanciones por incumplimiento; una menor competencia entre las distintas jurisdicciones, particularmente sobre la misma base imponible. Además, a nivel macroeconómico, tasas de crecimiento positivas, sostenibles, menos volátiles contribuirían a fortalecer estas fuentes de ingresos subnacionales.

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