PROPIEDAD
ENFOQUE URBANÍSTICO Y REGISTRAL
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ENFOQUE URBANÍSTICO Y REGISTRAL
Gonzalo Puertas Villavicencio Iván Ortiz Sánchez Jorge Ortiz Pasco (Coordinadores)
DERECHOS RESERVADOS: DECRETO LEGISLATIVO 822 Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente sin permiso expreso de la Editorial. © Gonzalo Puertas V., 2020 © Iván Ortiz S., 2020 © Jorge Ortiz P., 2020 © THĒMIS, 2020 Para su sello editorial Editorial Jurídica THĒMIS Segundo piso de la Facultad de Derecho Pontificia Universidad Católica del Perú Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú Teléfono: 626-2000, anexo 5391 publicaciones@themis.pe www.themis.pe Editores Generales Nuria Vega F., Jordi Sardá P. y Johanna Mosqueira G. Editores Henrry Gustavo López J., Juan Alberto Liu S., Helard Rodrigo Roman O., Ariana Novoa Suárez, Karla Patricia Soria V., Melissa Flores M. y Álvaro Luna Victoria S. Diagramación: Mario Popuche Ll. Autor de la imagen de cubierta: Julius Sobrino. Diseño de portada: Joyce Vivas Huaccho, miembro de la Comisión de Imagen Institucional El contenido publicado en THĒMIS es responsabilidad exclusiva de los autores. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2020-04157 ISBN: 978-612-48087-2-2 1era edición, julio 2020 Tiraje: 300 ejemplares Editado por THĒMIS Comisión de Publicaciones Impreso en: Litho & Arte S.A.C. Jr. Iquique 026-Breña Julio - 2020
Integrando las políticas de transporte y desarrollo urbano: a propósito de los requerimientos de estacionamientos para edificaciones de uso residencial en Lima Metropolitana Andrés Devoto* Grupo de Investigación en Urbanismo, Gobernanza y Vivienda Social - CONURB Estudio Murillo
Abstract
Resumen
This article analyzes the parking requirements in buildings for residential use within the city of Lima. The maximums and minimums required will be analyzed based on cases, regulations and doctrine. Likewise, the author relates the topic to traffic problems, concentration of private vehicles and lack of efficiency of public or alternative transport. The following questions will be answered: Why do urban plans do not work in Lima? How does the fact that Lima is a diffuse city affect this topic?
El presente artículo analiza los requerimientos de estacionamientos en edificaciones de uso residencial dentro de la ciudad de Lima. Se analizarán los máximos y mínimos requeridos con base en casos, normativa y doctrina. Asimismo, el autor relaciona el tema con los problemas de tráfico, concentración de vehículos privados y falta de eficacia de transportes públicos o alternativos. Se responderá a las siguientes cuestiones: ¿Por qué no funcionan los planes urbanísticos en Lima? ¿Cómo afecta el hecho de que Lima sea una ciudad difusa?
Keywords: Urban areas; Parking lot; Urban qualification; Building license; Public transport; Private transport; Traffic; Urban law.
Palabras clave: Áreas urbanas; Estacionamiento; Habilitación Urbana; Licencia de edificación; Transporte público; Transporte privado; Tráfico; Derecho urbanístico.
*
Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Miembro del Grupo de Investigación en Urbanismo, Gobernanza y Vivienda Social - CONURB. Asistente Legal en Área Urbana Inmobiliaria del Estudio Murillo. Activista por la Ciudad en el Colectivo DespiertaLima.
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Introducción Actualmente, la legislación urbana es uno de los pilares que promueven el paradigma de ciudad establecido en la Nueva Agenda Urbana propuesta en Hábitat III. Con el objetivo de analizar los retos que tienen nuestros marcos jurídicos frente a este nuevo modelo de ciudad, estudiaremos el caso de los parámetros urbanísticos establecidos en las ordenanzas de zonificación; específicamente me enfocaré en los requerimientos de estacionamientos para proyectos de edificación de uso residencial, no sin antes responder la pregunta: ¿Por qué este detalle es principalmente relevante para nuestra ciudad? En Lima Metropolitana aún tenemos reglas que obligan a los proyectos edificatorios, en general, a contar con un número mínimo de estacionamientos que sirvan a la demanda de viajes producidos por el uso de la construcción. Reservando un porcentaje de área de los proyectos inmobiliarios y edificatorios, se pretende mitigar los efectos viales de las dinámicas que se generen. No obstante, existe evidencia que este tipo de regulaciones gubernamentales no son eficaces. Al contrario, estas generan graves impactos económicos, urbanos y viales. Para comprender la ineficacia de este tipo de regulación, primero necesitamos tener clara la relación existente entre la planificación urbana y los sistemas de movilidad de las ciudades. También, entender los motivos que fundamentan la integración, con enfoque de movilidad sostenible, en los instrumentos de desarrollo urbano de nuestras áreas metropolitanas nos dará un mejor acercamiento a estrategias de gestión de demanda de transportes como las políticas de estacionamiento. Luego, analizaremos lo establecido en la regulación para la obtención de títulos habilitantes en la construcción de edificaciones. En miras de alinear nuestra regulación urbana a los objetivos suscritos por el Perú en la declaración firmada en Quito, y en sus propias políticas, presentaremos algunas prácticas eficaces y experiencias de otras legislaciones en el mundo que puedan servir de referencia. I. Enfoque de movilidad sostenible para el desarrollo urbano de Lima Si entendemos a la ciudad como un conjunto de patrones de uso de suelo y sistemas de transporte desarrollados y habitados por comunidades humanas (Guiraldes, 2016), surge la reflexión sobre los flujos y dinámicas generadas por sus dos primeros elementos (usos del suelo y redes de transporte). Desde la planificación urbanística, se toman decisiones que afectan de manera decisiva a la movilidad, puesto que los atributos del suelo −establecidos por los instrumentos de desarrollo urbano− afectan la demanda de viajes (Suzuki, Cervero e Iuchi, 2014). Características como la densidad de la vivienda, el empleo y el grado de combinación de usos del suelo son claves para determinar la cantidad y el tipo de desplazamientos que se realizarán en la ciudad. Por ello, el ordenamiento territorial tiene que ser pensado para facilitar la integración de los sistemas de transporte −y viceversa− y esto de forma muy anticipada (Jehanno et al., 2019). De igual manera, el transporte público da forma al desarrollo urbano al mejorar la accesibilidad (Suzuki et al., 2014). Por esta razón, la planificación de transporte, eje de las estrategias de movilidad derivadas de los planes urbanos, debe ser coherente con el modelo de ciudad propuesto por el mismo plan. En esta línea, concordamos con Peñalosa en 330
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que, dado el rol que cumple el transporte en las políticas de desarrollo urbano, es crucial tener en claro el modelo de ciudad que queremos antes de discutir las políticas de movilidad urbana (2002). Existen dos modelos de ciudad antagónicos. Al respecto, Dextre y Avellaneda los describen a continuación: “De alguna forma, a cada modelo de ciudad le corresponde un modelo de movilidad. Una ciudad extensa, con bajas densidades y con sus funciones separadas una de otras, obligará a sus residentes a desplazarse mayoritariamente en medios de transporte motorizados, especialmente en automóvil. En cambio, una ciudad densa y con mezcla de usos permitirá a sus habitantes realizar buena parte de sus desplazamientos en medios no motorizados o, dado el caso, en transporte público.” (2014, p. 75)
Mientras uno induce la demanda de mayores viajes en automóvil, otro busca disminuirlos sustituyéndolos por caminatas o transporte público. Si bien existen esfuerzos en varias ciudades por optar por un modelo que reduzca los desplazamientos en automóvil, Vega Centeno, Dammert, Moschella, Vilela, Bensus, Fernández de Córdova y Pereyra aseguran que hoy en día el modelo dominante de desarrollo urbano es el de ciudad dispersa o difusa, el cual privilegia la conectividad vial para los medios de transporte motorizados de uso privado (2019). Las características de estos dos modelos de ciudad que más afectan a la movilidad son tres: multifuncionalidad, diseño urbano y densidades urbanas (Dextre y Avellaneda, 2014). La multifuncionalidad afecta a la movilidad, puesto que reduce las distancias y favorece el uso de los medios no motorizados (Dextre y Avellaneda, 2014). Las ciudades con crecimiento extensivo presentan, entre ellas, usos urbanos homogéneos, monofuncionales y segregados unos de otros. Como producto de estas características tenemos sectores de la ciudad en los que se ubican los centros laborales en zonas alejadas de donde viven las personas que trabajan en dichos centros, situación que muchas veces hace necesario el uso de vehículos motorizados para trasladarse de un lugar a otro. Más adelante veremos por qué es importante facilitar el acceso a la vivienda cerca de los lugares donde se encuentran más puestos de trabajo, distritos de negocios o zonas de oficinas. En contraste con lo mencionado, las ciudades que optan por la compacidad requieren de usos mixtos que generen una cantidad de servicios, actividades y oportunidades que sirvan a los habitantes de la localidad. Contar con bodegas, farmacias, cafés, centros educativos, mercados, bancos, oficinas gubernamentales o cualquier establecimiento cerca de casa, permite dejar el coche y optar por desplazarse a pie, bicicleta o scooter para las necesidades del día a día. En segundo lugar, se encuentra el diseño urbano. Para Dextre y Avellaneda, el diseño también genera condiciones para los desplazamientos en medios no motorizados mediante itinerarios peatonales lógicos y seguros (2014). En una ciudad que privilegia el uso del automóvil privado, veremos mucho espacio destinado a la circulación y permanencia de vehículos (estacionamientos en vía pública, pasos a desnivel, puentes peatonales, ampliación de vías, olas verdes semafóricas, etcétera). Para los autores, específicamente, la oferta de aparcamientos y la cantidad de espacio destinado al automóvil en el espacio público incide en la oferta de este transporte (2014). En cambio, en una ciudad compacta se fomenta el uso activo de la calle ampliando las veredas, ciclovías y optando por el confort peatonal.
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Por último, está la densidad urbana. La baja densidad −característica de las ciudades suburbanas, al igual que los usos mixtos y el diseño amigable con el peatón− tiene repercusiones sobre la repartición modal de las ciudades. Según Glaeser (2011), la aparición del coche permitió dar un salto cuántico en el tamaño de las áreas terrestres que podía ocupar la gente. En consecuencia, existe una relación inversamente proporcional que se da entre densidad y uso del automóvil en una amplia gama de ciudades: cuando la densidad se duplica, la proporción de la población que acuda al trabajo en coche suele descender en un 6.6% (2011). Esta situación se debe a que las bajas densidades en áreas urbanas reducen la posibilidad de oferta de transporte masivo, al mismo tiempo que se favorecen y se justifican el uso de vehículo privado como único medio (Dextre y Avellaneda, 2014). Por el contrario, una alta densidad es deseable porque i) hace viable tener sistemas de transporte público a bajos costos y altas frecuencias, ii) posibilita a los ciudadanos tener viajes más cortos, iii) disminuye los costos de construcción y mantenimiento de carreteras, y iv) permite una normativa más eficiente de la infraestructura del uso del suelo (Peñalosa, 2006). Características Multifuncionalidad
Diseño Urbano
Densidades Urbanas
Ciudad Compacta
Ciudad Dispersa
Usos mixtos y diversidad urbana reduce las distancias y favorece el uso de medios de transporte no motorizados
Usos y funciones urbanas homogéneas, monofuncionales, segregadas unas de otras
Promueve el uso de desplazamientos no motorizados
Mayor uso de automóviles
Densidades que permiten flujos constantes que hagan rentable el uso de transporte público.
Baja densidad urbana que reduce la posibilidad de oferta de transporte público. Favorece el uso del vehículo privado.
Elaboración propia.
En síntesis, dado que la demanda y la oferta del transporte están estrechamente relacionadas con la localización de lugares de origen y destino de las actividades socioeconómicas (usos del suelo establecidos por el planeamiento urbano), integrar las políticas urbanas y de transporte es esencial para la integración de las redes de transporte (Jehanno et al., 2019). Incluso, más allá de los factores de localización, entender estas políticas de manera comprensiva es necesario para operacionalizar el concepto de sostenibilidad (Van Den Berg, 2002). Esto lo veremos más adelante cuando comparemos las legislaciones de construcción sostenible. Esta recomendación de política pública es parte de las estrategias de la Nueva Agenda Urbana para promover el acceso a servicios de i) movilidad y ii) seguros asequibles, accesibles y sostenibles. En miras a reducir la necesidad de viajes y mejorar la conectividad entre zonas urbanas, esta declaración suscrita por el Estado peruano aconseja planificar de manera coordinada el transporte y el uso de la tierra.
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Esta agenda priorizada a nivel mundial tiene un potencial de trabajo enorme en las ciudades de América Latina y el Caribe1. Según Jehanno y compañía, la dificultad de acceder a servicios de movilidad sostenibles (caminata, bicicleta, transporte público), causada por la expansión urbana a zonas periféricas, es una tendencia en las urbes de la región. El aumento de la mancha urbana, sumado a la disminución de las densidades en las ciudades de América Latina, ha causado un alargamiento de desplazamientos, un aumento de los costos de transporte y una dificultad de adaptación de modos alternativos al vehículo privado (Jehanno et al., 2019). Estas son típicas características de una ciudad dependiente del automóvil como fueron descritas anteriormente. La tendencia en el Perú, lamentablemente, ha sido la misma que la de América Latina. Según fuentes del propio Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, se ha identificado que nuestras ciudades también son resultado de una expansión urbana orgánica y espontánea causada por los asentamientos informales y la provisión de vivienda social en zonas periféricas (2016). Con mayor incidencia en las ciudades costeras, las ciudades peruanas tienen un crecimiento dominantemente horizontal con zonificaciones que asignan áreas extensas para habilitaciones en baja densidad urbana formal (2006). De manera similar a las ciudades de la región, las ciudades peruanas adolecen de falta de accesibilidad, polución, congestión y la existencia de obligaciones estatales de asumir los costos de la provisión de infraestructura y servicios (2016), los cuales son comúnmente producto de estos crecimientos suburbanos. Asimismo, a esta inclinación a crecer de manera difusa, observada en las ciudades peruanas, se le suma que: “En el Perú, las políticas e inversiones han privilegiado el transporte en automóvil, beneficiando tan solo a una minoría de usuarios. Las principales inversiones en el sector transporte se han enfocado en la expansión de la red vial con el fin de maximizar la capacidad y velocidad vehicular, con menos esfuerzos invertidos en sistemas de transporte no motorizado (TNM) y de transporte público.” (Banco Mundial, 2015, p. 73)
Para revertir esta situación, los sectores Vivienda y Transporte han trazado metas y han analizado la situación. Desde el 2006, la Política Nacional de Desarrollo Urbano del sector Vivienda tiene como objetivo consolidar e integrar la oferta de suelo urbano apto, infraestructura básica y de transportes, equipamiento y servicios urbanos, de conformidad con los planes de desarrollo urbano-territorial. Por su parte, el sector Transportes, en su Plan Nacional de Transporte Urbano, reconoce que la baja convergencia entre políticas de transporte y de desarrollo urbano limita a los habitantes de las ciudades peruanas a desplazarse por las redes de transporte (Ministerio de Transportes y Comunicaciones, 2019). Si bien tenemos lineamientos de política pública sobre la articulación del desarrollo urbano y el transporte, creemos que nuestras autoridades, tanto nacionales como subnacionales, enfrentan un entorno adverso para implementarlos y, de esta manera, promover un modelo de ciudad compacta. Como vimos anteriormente, sin este crecimiento denso y de usos mixtos, no hay condiciones suficientes que permitan tener sistemas de transporte a 1
En una investigación de Lafranchi y Bidart sobre la gobernanza metropolitana, se encontró que tanto la planificación urbana como el transporte eran sectores con un mayor potencial de coordinación en las ciudades de América Latina y el Caribe (2016).
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bajo costo y altas frecuencias que permitan a los ciudadanos movilizarse sosteniblemente. De igual manera, sin sistemas de transporte público de calidad, será imposible articular el crecimiento urbano sostenible de nuestras ciudades (Instituto de Estudios Peruanos, 2016). Así, se genera un círculo vicioso a partir de estas cuestiones. La baja convergencia entre las políticas de desarrollo urbano y transporte que impiden planificar de manera coordinada los usos del suelo y la provisión de servicios públicos se ve reflejada en instrumentos de desarrollo urbano de las ciudades del Perú. En primer lugar, los diversos planes que existen en nuestra legislación no toman en consideración aspectos referidos a la movilidad urbana sostenible2 en sus diagnósticos y propuestas, generando así respuestas parciales al problema urbano (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2016). En segundo lugar, más allá del contenido de estos instrumentos, el problema también es conceptual. Para Laurie, el concepto de movilidad está muy ligado a estrategias exclusivas desde el lado de la oferta, mas no de la demanda (2019). El urbanista señala que nuestras políticas nacionales y locales están enfocadas a mejorar la calidad de los desplazamientos, involucrando el transporte y la infraestructura (oferta). En contraste, las políticas de la Organización de Naciones Unidas-Hábitat buscan reducir la necesidad de generar desplazamientos (demanda), involucrando, con ese fin, el ordenamiento de los usos del suelo que fomenten ciudades compactas y con uso mixto. Lima no es la excepción a la regla. En ella destacan dos puntos: i) poca eficacia de los planes y ii) características de una ciudad difusa. Respecto al primer punto, Salas afirma que los planes de desarrollo urbano de Lima del siglo XX estuvieron basados siempre en investigaciones realizadas desde perspectivas institucionales y sectoriales (2004). Producto de la falta de una visión integral o interdisciplinaria de los problemas, los instrumentos de planificación dieron explicaciones a fenómenos urbanos signados por una compartimentación estanca de la realidad, la cual es propia de los supuestos teóricos de cada disciplina. Coincidentemente, de acuerdo con Mendoza, las estimaciones que hacían estos planes también se distanciaban de la realidad registrada al término de su vigencia (2014). Luego de analizar el crecimiento poblacional, la extensión territorial, la zonificación y las redes viales de Lima, Mendoza concluye que los planes urbanos casi nunca pudieron aplicarse en su integridad. Por citar un caso relevante al tema en cuestión, uno de los problemas que contribuyó a la ineficacia de los planes fue que, justamente, propuestas como las viales eran consideradas un elemento independiente en lugar de ser concebida como un ensamble a otras vías (Mendoza, 2014). En esta línea, advertimos que Lima, al igual que muchas ciudades en el país, presenta una baja convergencia entre políticas de transporte y políticas de desarrollo urbano, las cuales han afectado tanto la eficacia de sus planes como el diagnóstico que las fundamenta. 2 Según afirma el ente rector, muchos de los planes urbanos no toman en cuenta desplazamientos entre zonas de tránsito, macrozonas y discrecionalidad de los viajes hacia áreas centroides para satisfacer las necesidades diarias de la población, los cuales son los desplazamientos de los peatones y de población usuaria vulnerable (niños, adultos mayores, personas con alguna discapacidad, madres gestantes, entre otros).
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Sobre el segundo punto, consideramos que la ciudad de Lima se encuentra lejos de ser una ciudad pensada y diseñada para las personas en la que se planifique la movilidad, también, desde los usos del suelo. Las características identificadas en el área metropolitana lo demuestran. Respecto a la multifuncionalidad, el crecimiento de la capital se consolidó bajo un modelo monofuncional en el que destaca la homogeneidad de usos residenciales (Vega Centeno et al., 2019). La urbanización de suburbios del este de Lima, como Monterrico o La Molina, son ejemplos más notorios de lo descrito anteriormente. Siguiendo a Jauregui-Fung, Kenwhorthy, Almaaroufi, Pulido-Castro, Pereira y Golda-Pongratz (2019), la formación de estos barrios residenciales de grandes lotes y difícil acceso peatonal fueron consecuencia de la ocupación del área tradicional de Lima por la clase media y el posterior desplazamiento de la clase acomodada durante la década de 1950. Para Pereyra, estas urbanizaciones, acompañadas por el uso de automóviles, aumentaron la exclusividad y segregación de las áreas residenciales dada las distancias y costos en los que se debía incurrir para vivir ahí (Citado en Jauregui-Fung et al., 2019). Otra de las características de ciudades con crecimiento disperso está relacionada con el diseño urbano, el cual está pensado para los autos y no para las personas. Con la llegada del automóvil a principios del siglo XX, Lima estuvo influenciada por un estilo de vida estadounidense expresado en nuevos ejes que conectan el centro con las nuevas áreas residenciales (Jauregui-Fung et al., 2019). Desde el Plan Piloto de 1949 hasta el Plan Met, la respuesta al desafío de la accesibilidad que han tenido los distintos planes urbanos, ha estado orientada a la conectividad de la ciudad; no obstante, las obras estaban dirigidas principalmente al transporte vehicular privado antes que al público (Vega Centeno et al., 2019). Finalmente, la última está relacionada a la densidad. Diferentes instrumentos de desarrollo urbano reguladores de nuestra ciudad han coincidido en densificar las áreas, de manera compacta y ordenada, con una provisión de servicios; asimismo, elevar la densidad residencial, incorporando −selectiva y de forma programada− medidas de expansión (Chacón, 2019). Sin embargo, el modelo de crecimiento extensivo en Lima aún coexiste con el intensivo, generalmente hacia las periferias3 (Municipalidad Metropolitana de Lima, 2016). Visto esto en cifras, solo Lima tiene una superficie urbana equivalente a la suma de la superficie de las 18 ciudades capitales que le siguen en tamaño (Zucchetti y Freundt, 2019). En términos absolutos, la capital es la ciudad que ha urbanizado mayores extensiones de suelo no urbano. Solo entre 2009 y 2018 ha crecido 907 hectáreas por año (2019).
3 Según el Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima 2012-2025, elaborado por el Instituto Metropolitano de Planificación, esta ocupación de baja densidad se dio principalmente en terrenos destinados al uso agrícola o eriazos. Por el norte, se expandió por Carabayllo, Puente Piedra, San Martín de Porres; por el este, por San Juan de Lurigancho, Ate y Lurigancho-Chosica; y, finalmente, por el sur, en los distritos de Lurín, Villa María del Triunfo y Pachacamac (Municipalidad Metropolitana de Lima, 2012).
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Poniendo esto en perspectiva, Lima −segregada, difusa y autocéntrica4−, actualmente, es una ciudad con una de las peores congestiones vehiculares del mundo5. A nivel latinoamericano, es la única ciudad de su tamaño que no ha logrado constituir un sistema articulado de transporte urbano (CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, 2011). Esta situación presenta retos para el ordenamiento del territorio y el transporte. En aras de que la planificación urbanística colabore con la integración de transporte y que el transporte público le otorgue forma compacta al desarrollo urbano, es de primordial relevancia integrar sus estrategias. En el caso contrario, esta falta de coordinación en la planificación del uso del suelo y del transporte seguirá generando el asilamiento sistémico de los pobres y les impedirá el acceso a empleos6 y servicios (Banco Mundial, 2015). Dada la magnitud del problema desarrollado, en los siguientes puntos nos centraremos en la legislación urbana como pilar fundamental para implementar las recomendaciones y propuestas de la Nueva Agenda Urbana. En concreto, analizaremos los requerimientos de estacionamiento en la normativa de construcción. El componente jurídico es importante por lo siguiente: “(…) i. Se ha identificado una falta de articulación de las normas municipales de desarrollo urbano con el instrumento de planificación original (PDU), lo cual aumenta las demandas de redes de servicios urbanos que originalmente fueron establecidas en el instrumento de desarrollo urbano correspondiente (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2016, p. 38). Si nuestra legislación no atiende a los objetivos de los instrumentos de desarrollo urbano, se resta la eficacia de la planificación, uso y control del suelo. ii. Segundo, siendo la movilidad urbana un eje estructural de la propia planificación, las normas también deben tomar en cuenta criterios de movilidad urbana (Dextre [y] Avellaneda 2014, 75) para procurar darle coherencia e integralidad a las políticas públicas urbanas. Esta medida puede ser un gran avance para conseguir una convergencia entre las políticas de desarrollo urbano y de transporte. De lo contario, si la normativa no sigue estas pautas de sostenibilidad, las reglas vigentes pueden constituir barreras a la movilidad de los limeños.” (Ferreyra y Roberts, 2018, p. 24) [El énfasis y las correcciones son nuestras]
4 Lima Metropolitana es una ciudad diseñada para el tránsito de los vehículos privados, a pesar de que solo sectores privilegiados y minoritarios de la sociedad se movilizan mediante estos. Tal como señala Lima Cómo Vamos, el uso del automóvil privado en Lima casi se duplica en los niveles socioeconómicos A/B, mientras que en los niveles D/E no pasa de 6% (2019). En nuestra capital, solo el 12.7 % se moviliza principalmente en transporte privado individual (automóvil propio y motocicleta) para ir a su trabajo, oficina o centro de estudio (2019, p. 20). Por el contrario, el 65.3% de los limeños se moviliza en algún modo de transporte público colectivo para movilizarse, el 12.7% lo hace a caminata y 1.5% en bicicleta (2019). 5 De acuerdo al Índice de Tráfico de la holandesa TomTom, Lima fue la tercera ciudad con mayor congestión vehicular en el mundo en el 2018, situándose en el puesto 7 actualmente. 6 Al respecto, Scholl, Martínez, Mitnik, Oviedo y Yañez-Pagans, encontraron que los limeños que viven cerca de servicios como el Metropolitano-Bus Rapid Transit (en adelante BRT) han reducido el tiempo de viaje para encontrar trabajos en comparación con el transporte público tradicional (microbuses, combis, etc.); no obstante, la cobertura del BRT es mínima en áreas con altas concentraciones de poblaciones pobres (2018). Incluso, según Ruiz es posible afirmar que, esta falta de accesibilidad causada por la inexistencia de un sistema articulado de transporte en el tejido urbano, tenga efectos sobre el trabajo informal (2018).
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En esta línea, los requerimientos de estacionamiento para la construcción de edificaciones son el caso perfecto para corroborar si estas regulaciones de construcción son excesivamente restrictivas, generan barreras a la movilidad o no guardan coherencia con los instrumentos de desarrollo urbano.
II. Políticas de estacionamiento: requerimientos mínimos de estacionamientos para proyectos edificatorios en Perú y el mundo Para integrar la movilidad urbana sostenible en el desarrollo urbano muchas ciudades implementan Medidas de Gestión de la Demanda que buscan mejorar los modos de transporte más eficientes (por ejemplo, caminata, bicicleta, scooters, bus, metro, etcétera) y reducir la necesidad de viaje, especialmente en vehículos motorizados individuales (Hidalgo, Laurens, Ortiz, Serrano, Joly, Renwick y Bendow, 2019). Para Ríos, Vicentini y Acevedo-Daunas, existen dos tipos de medidas: “Para que una herramienta o política de gestión de la demanda sea efectiva, es necesario contar tanto con incentivos positivos (medidas de “atraer”) como con incentivos negativos (medidas de “alejar”). Si se introduce una medida atraer por sí sola, por ejemplo, promover modos de transporte o motorizados, sin actuar sobre el uso de automóvil, no se logrará el efecto esperado. Lo mismo sucede con la introducción de una medida de alejar: por sí sola no tendrá el efecto anhelado. Por esto es importante combinar tanto las medidas de alejar como las de medidas de atraer.” (2013, p. 19)
Al igual que los cobros por congestión o las restricciones de uso por placa, las políticas de estacionamiento constituyen una medida para alejar. En este sentido, con miras a racionalizar el uso del automóvil, últimamente estas políticas han puesto atención a los requerimientos de estacionamiento para la construcción de edificaciones de diverso uso contenidas en las ordenanzas de zonificación. La importancia de estos subyace en que su disponibilidad y costo son un factor determinante para que las personas opten por manejar o comprar un automóvil; al fin y al cabo, todos los vehículos necesitan un lugar para estacionar tanto al inicio como al final de cada desplazamiento (Rye, 2011). Según Willson, las primeras ordenanzas de zonificación no tenían requerimientos de parqueaderos o cajones por desarrollo inmobiliario. Posteriormente, estos se hicieron parte de los códigos y normas de construcción para mitigar las externalidades que pudieran causar las propiedades que se construían. Los resultados fueron totalmente perniciosos, pero esperables. A mediados del siglo XX, estos requisitos favorecieron viajes en vehículos privados, redujeron la densidad general y aumentaron el tráfico (2018). Hoy en día, se conocen a detalle los efectos de estas medidas. Respecto a los impactos económicos, estos están relacionados principalmente a los altos costos impuestos al desarrollo inmobiliario, al incremento en el valor de las rentas y al subsidio escondido al uso del automóvil. Partimos del presupuesto de que no existe algo parecido al derecho a estacionarse. Concordamos con Shoup en que los conductores de automóviles, al igual que asumen el costo de su propia gasolina o las reparaciones a su vehículo, deben asumir los costos de parquear (2017). El problema es que pasa todo lo contrario. Muchas legislaciones, hoy en día, aún obligan a los desarrolladores inmobiliarios a construir en un área de su terreno para estacionamientos (cajones, patio de maniobras,
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etcétera), escondiendo el costo de parquear, pero sin desaparecer este costo (Shoup, 2017). Estos grandes costos7, que inicialmente asumen los desarrolladores inmobiliarios para construir formalmente, luego son transferidos hacia los inquilinos mediante un valor más alto a la venta o renta8 (Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo, 2014) sin importar si cuentan o no con automóvil. Al subir el valor de la venta o renta por unidad de vivienda, se afecta directamente la asequibilidad de la misma9. Asimismo, estos requerimientos constituyen un subsidio al manejar, dado que transfieren ciertos costos del uso del automóvil al desarrollo urbano y a la población que no maneja frecuentemente (Ríos et al., 2013). Por ello, coincidimos con Shoup en que la oferta de estacionamientos debe suplirse en un libre mercado con precios que respondan a la demanda10. Obligar a contar con estos por ley solo alentará a comprar y usar más autos, en comparación de una situación donde el parqueo se paga aparte (Shoup, 2017). Desregular las estrictas regulaciones de estacionamiento en edificaciones permitirá a los mercados determinar de manera correcta la oferta de estacionamiento. Y, lo que es más importante, provocará un debate sobre la justificación de las regulaciones públicas y los subsidios para todos los modos de transporte (Willson, 2018). Respecto a los impactos urbanos, destacan el crecimiento de la zona urbana y la subutilización del suelo. En el Distrito Federal de México, por ejemplo, se encontró que los requerimientos de estacionamientos presentan dos incentivos fuertes al crecimiento de la mancha urbana. La primera está vinculada a la construcción en áreas menos consolidadas. Estas suelen ser aquellas distantes al centro y a la infraestructura de transporte masivo. Dado el costo que implica la construcción de estacionamientos, áreas menos consolidadas con un bajo valor de la tierra son escenarios más accesibles para iniciar proyectos inmobiliarios (Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo, 2014). Esto genera un problema al desincentivar al crecimiento compacto que fue mencionado anteriormente.
7
En un estudio del 2012 −realizado por Rider Levett Bucknall en 12 ciudades de Estados Unidos− se estimó que el costo promedio de construcción por estacionamiento es de $33,000 para estacionamiento subterráneo y de $24,000 para los estacionamientos a ras de suelo (citado en Shoup, 2018b, p. 82). Asimismo, en Ciudad de México se encontró que el costo de construir un estacionamiento varía entre los $4,000 y $9,000 pesos con un valor promedios de $6,500 por metro cuadrado. De un análisis empírico de los diversos proyectos arquitectónicos, se muestra que el área promedio destinada a un cajón de automóvil es de 27m2. Con estas cifras se afirma que cada espacio tiene un costo promedio de $ 175,500 pesos que se traduce en un rango de 30-40% del costo total de construcción de los grandes desarrollos (Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo, 2014). 8 Gabbe y Pierce encontraron que, en Estados Unidos, el costo de tener garajes incluidos para los inquilinos es de aproximadamente $1,700 dólares por año. Asimismo, se halló que el área de garaje añade un costo de 17% por unidad para los inquilinos (2018). 9 En general, se conoce actualmente que las reglas relacionadas a la zonificación tienen un efecto en el costo que deben incurrir las personas para acceder a vivienda (Ortiz, 2017). Estudios económicos sobre las ciudades norteamericanas sugieren que son las estrictas regulaciones gubernamentales las responsables de los altos precios que afectan la asequibilidad de la vivienda en Estados Unidos (Glaeser y Gryourko, 2003 y Brown, 2017). Específicamente, los requerimientos de estacionamiento para unidades de vivienda pequeñas tienen un potencial de afectar negativamente la asequibilidad de la vivienda (Asian Development Bank, 2011). En San Francisco, Jai y Wachs encontraron que un espacio de estacionamiento por unidad de vivienda aumentó su precio en $ 47,000 dólares (Citado en Shoup, 2017). 10 “(…) parking and trip generation is a poorly understood phenomena, and they both depend on the Price of parking. Demand is a function of price, and this does not cease to be merely because transportation engineers and urban planners ignore it. Cities are planned on the unstated assumption that the parking should be free- no matter how much it costs to provide.” (Shoup, 2018)
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El segundo se da cuando el valor de la tierra es menor que el costo de construcción de estacionamientos en sobresuelo o subsuelo. Cuando esto pasa, una decisión económicamente racional para una empresa es adquirir una mayor cantidad de tierra y proveer el estacionamiento en superficie. Por consiguiente, aquello es un incentivo para utilizar gran parte de un terreno como estacionamiento (Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo, 2014). En este sentido, no solo se generan condiciones para densificar fuera del centro, sino también para consumir parte del suelo con el objetivo de cumplir con un mínimo que no siempre está justificado. En cuanto a la subutilización del suelo, los requerimientos de contar con estacionamientos dentro del lote colisionan con los derechos de propiedad, ya que no le permiten al propietario disponer de ella libremente. Basadas en una supuesta justificación de interés público11, las administraciones locales deciden que es más valioso tener un conjunto de espacios para parquear subutilizados12 que proveer más viviendas (Shoup, 2017). Por último, están los impactos viales. Dados los incentivos para que se den crecimientos en zonas urbanas sin cobertura de trasporte público, se eleva la competitividad del automóvil frente a la movilidad urbana sustentable13. En mediano plazo, estos pueden traducirse en mayor tráfico y mayor necesidad de construir estacionamientos (Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo, 2014). Frente a todo este problema, muchas ciudades del mundo ya han tomado medidas para revertir los impactos negativos causados por el requerimiento mínimo de parqueos.
11 Un punto que vincula los impactos económicos con los viales y urbanos está referido a la manera en cómo se recoge la información. En Estados Unidos, Shoup ha encontrado el siguiente pernicioso proceso que demuestra que la especifica regulación no se traduce en un correcto sustento técnico: “(…) – Los ingenieros viales en los Estados Unidos recogen información sobre los picos de demanda de áreas suburbanas con amplio parqueo. – El máximo de demanda observado es establecido como el mínimo requerido por sus planificadores urbanos. – Dado que los desarrolladores proveen el mínimo requerido, la gran oferta de estacionamientos genera que el precio de mercado de muchos estacionamientos sea cero. Esto a su vez causa una demanda inducida donde aumentan los viajes motorizados debido al parqueo libre. – Los ingenieros de transporte examinan los desplazamientos motorizados también en áreas suburbanas, con amplio parqueo y con poca cantidad de pasajeros de transporte público. – Los planificadores de transporte consultan estos análisis para diseñar un sistema de transporte que debe proporcionar la capacidad suficiente para satisfacer la demanda de viajes en vehículos desde y hacia áreas suburbanas con amplio parqueo y sin transporte público. – Los planificadores urbanos limitan la densidad para que los nuevos desarrollos no generen más viajes de los que las vías pueden soportar. Esta baja densidad distancia distintas actividades una de otras generando la necesidad de viajes motorizados y por ende espacios donde dejar los vehículos. El circulo se repite.” (2018, p. 70) 12 Estudios en México DF han comprobado que, para proyectos de vivienda multifamiliar con elevador en unidades de 50, 100, 150 y 300 m2, con un total de 1,000 m2, se tendrían aproximadamente 54% de la construcción destinada a estacionamiento por vivienda para los plurifamiliares de 50 m2, 41% para los de 100 m2, 45% para los de 150 m2 y 32% para los de 300 m2 (Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo, 2014). 13 Weinberger et al. compararon el barrio de Jackson Heights y Park Slope. Encontraron que los residentes de Jackson Heights, con el doble de estacionamientos dentro del lote y 6 veces más estacionamientos en entrada, tienen 28% más probabilidades de conducir en general y 45% más probabilidades de viajar en automóvil al Centro de Manhattan que los residentes de Park Slope (2008).
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Medidas que destacan son la i) eliminación de un requerimiento mínimo de estacionamientos por proyecto, ii) el establecimiento de un número máximo de estacionamientos, iii) reducción de requerimientos por cercanía al transporte público o iv) la limitación de número de estacionamiento por zonas. Como veremos a continuación, estas medidas se complementan entre sí. Ejemplo de estas medidas, en Estados Unidos, las podemos encontrar en Denver con el Plan Blueprint Denver. Como una de las medidas para hacer de Denver una ciudad más caminable y transitable para sus residentes, se eliminaron los requerimientos mínimos que limitaban la construcción en áreas de centro de la ciudad (Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo, 2014). Este plan que integra los usos del suelo con la provisión del transporte ha logrado aumentar la ratio de proyectos de inversión privada en estas áreas promovidas. Asimismo, se agregaron más de 15,000 empleos a la ciudad en el 2019, donde, coincidentemente, el 51% de estos se produjo dentro de las áreas promovidas por Denver para su crecimiento14. Otro caso son los Transit Zones, en Nueva York, que permiten a los proyectos de vivienda asequible no contar con estacionamientos, siempre y cuando se encuentren a media milla de las estaciones del metro (Mc Donnell y Madar, 2018). Algo parecido resalta en el reciente plan director aprobado en Sao Paulo donde se estableció, también, la eliminación de requisitos mínimos e incorporación de máximos en los corredores de tránsito (Hidalgo et al., 2019). En el caso de las ciudades de Asia –como Tokio, Guangzhou, Taipéi, Bangkok, Hong Kong, Ahmedabad o Hanói– estas decretaron excepciones, en las cuales los edificios pequeños ya no necesitan proveer estos estacionamientos mínimos requeridos por regla general (Asian Development Bank, 2011). Respecto a la implementación de máximos, un caso emblemático se encuentra en el Reino Unido. Como parte de la agenda para transformar la política de transporte en el país, el gobierno británico promovió a nivel nacional la eliminación de mínimos y la implementación de máximos. En esta línea, la Greater London Authority, institución a cargo del gobierno del área metropolitana, aprobó en 2004 un plan donde se requería a las autoridades locales cambiar los mínimos a máximos (Guo, 2018). En un estudio reciente se ha descubierto que, desde la reforma del 2004, el número de estacionamientos construidos en Londres cayó en un 40%15 en comparación con el número de estacionamientos que se habrían abastecido con los requerimientos mínimos de estacionamientos anteriores (Guo, 2018). Sobre las reducciones basadas en la distancia al transporte público o cercanía al centro de la ciudad, resaltan los casos de Ottawa y París. En Ottawa, sus normas de zonificación tienen incorporadas estrategias de gestión de estacionamiento. En esta ciudad canadiense se redujeron los requerimientos en zonas
14 The Blueprint Denver Annual Report on Plan Metrics and Implementation. (2020). Consultado el 20 de marzo de 2020. https://storymaps.arcgis.com/stories/30bab7dc5e9a4d75b38948df2d112054 15 Esto es, aproximadamente, 143 893 espacios menos.
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centrales y se implementaron máximos para predios a 600 metros de distancia de estaciones de transporte público (Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo, 2014). En París, la reducción es mayor. En la capital francesa es legal hacer un descuento del 100% del requerimiento mínimo de estacionamiento a las construcciones que se encuentren en un radio de 500 metros de una estación de transporte público masivo. Cabe resaltar que todas las partes de la ciudad se encuentran dentro de esta distancia a las estaciones. Asimismo, se estableció un máximo de un cajón por cada 100 m2 en desarrollos habitacionales. Finalmente, el caso referente de medidas de reducción de número de estacionamiento por zonas está en Zúrich. Según Kodransky y Hermann, desde 1966 las autoridades suizas aprobaron una política que determinó un límite máximo de oferta de estacionamientos en la ciudad, generando que el número de espacios se mantuviera o disminuyera (Citado en Ríos et al., 2013). El Compromiso Histórico del Estacionamiento (Historischer Parkplatz Kompromiss) vinculó dos políticas de estacionamiento: i) la gestión de estacionamiento en vía pública y ii) las regulaciones de requerimientos mínimos, en tanto se eliminarán espacios en la calle para estacionar si se proveía uno fuera de la vía dentro de una zona con un límite determinado. Según los autores, estas políticas permitieron la creación de nuevos espacios públicos como el mejoramiento de los existentes. En concordancia con esta tendencia, el gobierno peruano, hace más de 4 años, propuso incorporar criterios de movilidad en los planes urbanos mediante políticas de estacionamiento que desincentiven los usos del vehículo privado, impidan su acceso a zonas centrales y fomenten el uso de movilidades de transporte alternativos (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2016). Lo que pretendemos en el siguiente acápite es analizar si a nivel local se ha avanzado con estos lineamientos.
III. Estudio de caso: requerimientos de estacionamientos en edificaciones de uso residencial en Lima Metropolitana El número de estacionamientos requeridos en los diversos proyectos de construcción son parte del conjunto de reglas que establece la zonificación en nuestra ciudad, específicamente en el Reglamento de Zonificación de los Usos del Suelo o también llamados Parámetros Urbanísticos y Edificatorios. Este instrumento técnico-normativo de zonificación contiene un conjunto de disposiciones que establecen las características que deberán tener los distintos proyectos de obra para obtener su licencia de edificación. Así como se determina el número requerido de estacionamientos, estas establecen también disposiciones como la densidad neta, alturas, retiros, porcentaje de área libre, entre otros. De conformidad con la Constitución Política del Perú de 1993, la zonificación es determinada por los gobiernos locales, entidades promotoras del desarrollo y economía local, y entidades competentes para planificar el desarrollo urbano (artículo 195, numeral 6). En el área metropolitana de Lima, tanto la Municipalidad de Lima Metropolitana (en adelante MML) como las diferentes municipalidades distritales tienen un rol relevante en la aprobación de estas normas. En concordancia con el artículo 161, numeral 1.2 de la Ley Orgánica de Municipalidades y el artículo 20 de la Ordenanza 1862-MML, la MML, como regla general, tiene 341
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la decisión final respecto a los parámetros que contienen los requerimientos de estacionamiento. Mediante ordenanza del Concejo Metropolitano, la MML aprueba los distintos Reajustes Integrales de la Zonificación (en adelante RIZ) propuestos y elaborados previamente por las diferentes municipalidades distritales. Es dentro de los RIZ que encontraremos los requerimientos mínimos dependiendo del tipo de zonificación (residencial, comercial o industrial). Como excepción, hay jurisdicciones como Miraflores, La Molina, Santiago de Surco, San Isidro, Magdalena y San Borja en las que la MML delegó sus competencias metropolitanas para que estas aprobaran sus propios Parámetros Urbanísticos y Edificatorios Específicos o Complementarios. Cabe mencionar que estos nuevos parámetros deben ir en estricta sujeción con los Parámetros Urbanísticos aprobados por la MML. Es por aquel motivo que en estas jurisdicciones podemos encontrar requerimientos establecidos en normas distritales, los cuales son diferentes y prevalecen sobre los establecidos inicialmente por los RIZ. Será en base a estas normas que los municipios distritales otorgarán los títulos que habiliten las actividades constructivas. La investigación propone el estudio de los requerimientos de estacionamiento en San Isidro, Miraflores, San Borja y La Molina. Su elección responde a tres factores principalmente. En primer lugar, estos cuatro distritos cuentan con delegación de competencias que nos permiten comparar las normas metropolitanas frente a las distritales vigentes. En segundo lugar, las jurisdicciones escogidas presentan los porcentajes más altos de tenencia de autos por vivienda16, los cuales necesitan la construcción de estacionamientos. En tercer lugar, estos distritos actualmente cuentan o contarán con provisión de transporte público masivo que transformará −o deberían haber ya transformado− el entorno inmediato de sus estaciones con el cambio de requerimiento de estacionamiento cercano a estos. De la revisión de las legislaciones urbanas metropolitanas y distritales podemos advertir que los cuatro casos analizados cuentan con requerimientos mínimos en lugar de máximos. Sería fácil culpar a los gobiernos locales por dar regulaciones que promueven desplazamientos motorizados en automóvil privado. No obstante, la raíz de este problema se encuentra en las normas de carácter nacional. Tal como establece la Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones, los gobiernos locales deben adecuar su legislación de conformidad con el Reglamento Nacional de Edificaciones (en adelante RNE). Esta normativa técnica, de cumplimiento obligatorio en todo nuestro territorio, es la única que establece, en su artículo 36, criterios y requisitos mínimos de calidad para el diseño, producción y conservación de las edificaciones. El RNE formula que los criterios y requisitos mínimos de diseño arquitectónico deben garantizar, según el artículo 1 de la Norma A.010, la adecuación al entorno y la protección el medio ambiente, en base al artículo 6 de la Norma G.010. Lamentablemente, esto no aplica para el caso de los requerimientos de estacionamiento para edificaciones de vivienda. El mismo Reglamento ha decretado, en el artículo 60 de la Norma A.010, que “toda edificación deberá proyectarse con una dotación mínima de 16 De acuerdo al Informe de Gestión, en San Isidro el 72.9% de los hogares poseen al menos un vehículo; en La Molina es el 65.2%; en San Borja, 65.4%; y Miraflores, 61.5%.
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estacionamientos dentro del lote”, de acuerdo a su uso y según lo establecido para Lima en el Reajuste Integral de Zonificación. Si es que no hubiese reajuste, el RNE ha establecido una regla supletoria de un estacionamiento cada tres unidades de vivienda. Se deberá entonces revisar el RNE en aras de que los municipios puedan establecer requerimientos máximos que permitan a los administrados elegir la cantidad de espacios que requiere su proyecto dependiendo de los costos y riesgos. Asimismo, un segundo hallazgo es que ninguna de las legislaciones de los cuatro distritos, actualmente, presenta reducciones de requerimiento de estacionamiento para edificaciones de vivienda basadas en la distancia al transporte público o cercanía al centro de la ciudad. No obstante, cabe mencionar que la comuna de Miraflores esta ad portas de aprobar lineamientos que tengan en cuenta la accesibilidad al transporte público para determinar los requerimientos de estacionamiento. La propuesta de Reajuste del Plan Urbano Distrital de Miraflores 2019-202917 toma en cuenta elementos como la gestión del suelo, densidad y zonificación para incidir en la compacidad, multifuncionalidad y accesibilidad que permitan reducir la necesidad de transporte (2019). Aquella municipalidad, de manera audaz, presenta un nuevo modelo de desarrollo que busca la accesibilidad del transporte público. Para ello, se propone mejorar la mezcla de usos y densidades en las áreas que tendrán mayor accesibilidad una vez implementada la Línea 3 del metro de Lima (2019). Al igual que Ottawa o París, la reducción o eliminación de los requerimientos de estacionamiento en zonas cercanas a esta gran infraestructura serán herramientas fundamentales, a mediano plazo, para desincentivar viajes motorizados, consolidar el funcionamiento del transporte público y fomentar proyectos de vivienda de mayor escala. Un tercer hallazgo muy preocupante es que los requerimientos de espacios de estacionamiento emitidos por las municipalidades distritales, en virtud de las delegaciones de facultades, son más exigentes que los requerimientos dispuestos por los RIZ de la MML (ver Cuadro anexado). Los Parámetros Urbanísticos y Edificatorios o Complementarios de los cuatros distritos materia de estudio contienen un mayor número de espacios requeridos e incluso un porcentaje del total para visitas. Este problema actualmente presenta una oportunidad para la MML. Con arreglo a la segunda disposición derogatoria de la Ordenanza 1862-MML, quedan derogadas las disposiciones municipales que delegaban competencias metropolitanas en materia de urbanismo a las municipalidades distritales. En otras palabras, desde el 29 de diciembre de 2014, al considerarse extinta la delegación de competencias por revocación, la MML ha podido promover un cambio de las reglas antes mencionadas en concordancia con el artículo 78 de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Pasados más de cinco años, considero que la revisión de estas disposiciones es un trabajo más que urgente.
17 El Plan Urbano Distrital vigente a la fecha no solo adolece de lineamientos de política correspondientes a los requerimientos de estacionamientos, sino que también parte de un diagnóstico errado respecto al problema. Llama la atención que dicho instrumento considere como un problema la falta de estacionamiento y los precios altos de estacionamientos privados (Municipalidad de Miraflores, 2016) cuando la tendencia es gestionar los estacionamientos existentes, estableciendo límites en zonas o prefiriendo que los conductores paguen precios de mercado que permitan internalizar los costos de manejar.
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Finalmente, el último hallazgo está relacionado con las ordenanzas sobre construcciones y edificaciones sostenibles que permiten flexibilizar el requerimiento de estacionamiento para edificaciones residenciales. Actualmente, solo Miraflores cuenta con una ordenanza de este tipo, en contraste con La Molina, San Borja y San Isidro. Estos dos últimos tuvieron una ordenanza como la mencionada; sin embargo, quedaron suspendidas recientemente. No obstante, tanto la ordenanza vigente de Miraflores –Ordenanza 510-MM– como los precedentes suspendidos en San Borja –Ordenanza 610-MSB– y San Isidro –Ordenanza 474-MSI, Norma SI-04– presentan propuestas para bajar18 los requerimientos de estacionamiento como incentivo o beneficio a la construcción de edificaciones sostenibles. Queda pendiente indagar sobre el impacto de estas normativas para determinar si la flexibilización de los requerimientos debe seguir siendo un incentivo para la construcción de edificaciones sostenibles o una condición para obtener los incentivos. Asimismo, se debe aprovechar estas experiencias locales para enriquecer el actual Código Técnico de Construcción Sostenible.
Conclusiones – Se resta eficacia a aquellas políticas que promueven un enfoque de movilidad sostenible si la legislación urbanística es una de las barreras para generar desarrollos compactos y orientados al transporte público en nuestros conglomerados metropolitanos. Por lo tanto, en miras de tener una debida articulación y coordinación entre la gestión de los usos del suelo y la provisión de transporte, apremia una revisión general de la regulación de construcción y edificaciones. – El caso de los requerimientos de estacionamiento para los proyectos de edificación de vivienda es un ejemplo claro de cómo la legislación urbanística no responde a la necesidad de integrar las políticas de desarrollo urbano y transporte. Este tipo de medida de gestión de demanda es una oportunidad para dar una respuesta coherente a los problemas urbanos que aquejan a nuestra capital. – Las autoridades sectoriales tienen conocimiento de la necesidad de incorporar criterios de movilidad en los planes urbanos mediante políticas de estacionamiento que desincentiven los usos de vehículos privados, impidiendo su acceso a zonas centrales y fomentando el uso de movilidades de transporte alternativos. Sin embargo, a nivel local tenemos un escaso avance. – Ninguna de las legislaciones distritales estudiadas presenta medidas como i) la eliminación de un requerimiento mínimo de estacionamientos por proyecto, ii) el establecimiento de un número máximo de estacionamientos, iii) reducción de requerimientos por cercanía al transporte público, o iv) la limitación de número de estacionamiento 18 En San Isidro se establecieron normas especiales en la zona del Centro Financiero que presenta, principalmente, una zonificación de comercio metropolitano. Con el objetivo de incentivar, promover y preservar el uso residencial en estas zonas, la legislación flexibilizó ciertos parámetros para posibilitar la inversión de viviendas dentro del Centro Financiero. Uno de los parámetros que se flexibilizaron fueron los estacionamientos. Se estableció un número máximo, se eliminaron los requerimientos de estacionamiento para visitas y se dispuso la obligación de contar con estacionamientos de bicicletas.
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por zonas. Por el contrario, los casos presentan requerimientos que inducen la circulación de vehículos automotores en un contexto donde las ciudades priorizan crecimientos compactos y desplazamientos sostenibles. – El hecho de que Lima carezca de un sistema intermodal constituye un reto a la legislación urbanística. La ampliación y construcción de redes de transporte, como el Metropolitano o las líneas del Metro de Lima, transformarán las zonas que se ubiquen alrededor de sus estaciones. Por ello, los parámetros urbanísticos deben adecuarse a un criterio de accesibilidad para fomentar el funcionamiento de estos servicios públicos. En ese sentido, los requerimientos de estacionamiento para proyectos de vivienda deben ir acorde a este criterio.
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Scholl, L., Martínez, D., Mitnik, O., Oviedo, D, Yáñez-Pagans, P. (2018). A Rapid Road to Employment?: The Impacts of a Bus Rapid Transit System In Lima. Washington D.C, Estados Unidos: Inter-American Development Bank Shoup, D. (2017). The High Cost of Free Parking. Nueva York, Estados Unidos: Routledge. Shoup, D. (Ed.). (2018). Parking and the City. Nueva York, Estados Unidos: Routledge. Shoup, D. (2018a). Truth in Transportation Planning. En Shoup, D. (Ed.), Parking and the City. (pp. 59-73). Nueva York, Estados Unidos: Routledge. Shoup, D. (2018b). Remove Off-Street Parking Requirements. En Shoup, D. (Ed.), Parking and the City. (pp. 81-96). Nueva York, Estados Unidos: Routledge. Suzuki, H., Cervero, R., e Iuchi, K. (2014). Transformando las ciudades con el transporte público: Integración del transporte público y el uso del suelo para un desarrollo urbano sostenible. Bogotá, Colombia: Editorial Kimpres. The Blueprint Denver Annual Report on Plan Metrics and Implementation. (2020). Consultado el 20 de marzo de 2020. https://storymaps.arcgis.com/stories/30bab7dc5e9a4d75b38948df2d112054 TomTom. (s. f.) Traffic Index. Consultado el1 de enero de 2020. https://www.tomtom.com/en_gb/traffic-index/ranking/ Van Den Berg, L. (2002). Gobernar regiones metropolitanas: El caso de Rótterdam. En Institut D’Estudis Territorials (Ed.), El Desafío de las áreas metropolitanas en un mundo globalizado. (pp. 411-425). Barcelona, España: Institud D’Estudis Territorials. Vega Centeno, P., Dammert, M., Moschella, P., Vilela, M., Bensús, V., Fernández de Códrova, G. y Pereira, O. (2019). Las centralidades de Lima Metropolitana en el Siglo XXI. Lima, Perú: Fondo Editorial PUCP. Willson, R. (2018). Parking Reform Made Easy. En Shoup, D. (Ed.), Parking and the City. (pp. 213-221). Nueva York, Estados Univos: Routledge. Weinberger, R., Seaman, M., Johnson, C., Kaehny, J. (2008). Guaranteed Parking – Guaranteed Driving: Comparing Jackson Heights, Queens and Park Slope, Brooklyn shows that a guaranteed parking spo at home leads to more driving to work. Filadelfia, Estados Unidos: University of Pennsylvania for Transportation Alternatives. Zucchetti, A y Freundt, D. (2019). Ciudades del Perú: Primer Reporte Nacional de Indicadores Urbanos 2018. Lima, Perú: Periferia, Territorios Vivos.
349
Propiedad: enfoque urbanístico y registral Requerimientos de Estacionamiento para edificaciones residenciales Distritos (Porcentaje de tenencia de autos por vivienda)
Parámetros Urbanísticos y Edificatorios (RIZ - MML)
Parámetros Urbanísticos y Edificatorios Específicos o Complementarios (Delegación)
Ordenanza 950-MML
Ordenanza 474-MSI
RDB
San Isidro (72%)
RDM
Mínimo 1 est. c/ vivienda
RDA
RDMA Ordenanza 1144-MML RDMB (unifamiliar, Multifamiliar, Quinta)
La Molina (65.2%)
RDB (unifamiliar, Multifamiliar, Quinta)
RDM
Elaboracion propia.
350
Ámbito A (Golf, Santa Cruz)
Residentes: Máximo 3 est./ udv y mínimo 2 est./udv; Visitas: 25% del total de estacionamientos (máximo); Vehículos menores: 1 c/ 5 viviendas como mínimo
Ámbito B y C (B: “Linsidro”, Corpac y Cricket; C: Olivar, Pershing y La Pera)
Residentes: 2 est./udv; Visitas: 15% del total de estacionamientos (máximo); Vehículos menores: 1 c/ 10 viviendas como mínimo
Ámbito D y Centro Financiero
Residentes: 1 est./udv; Visitas: 10% del total de estacionamientos (máximo); Vehículos menores: 1 c/ 10 viviendas como mínimo
Requerimiento para Estacionamiento de Bicicleta o Micromovilidad (Adicionalmente al 5% del área de estacionamientos: Ley 30936). SÍ para todo San Isidro. En cuanto a las zonas reisdenciales para promoción de la sostenibilidad, la Ordenanza 474-MSI (RIN) que establecía mínimos de estacionamientos para bicicleta para promover la sostenibilidad en zonas residenciales está suspendida. Los requerimientos eran: Sub zona A y C: Mínimo 1 c/ 10 udv en Multifamiliar, Mínimo 1 c/ 7 udv en Conjunto Residencial. En Sub zona B: Mínimo 1 c/ 5 udv y Mínimo 1 c/ 3 udv.
Decreto de Alcaldía 016-2010-MLM
RDMB Mínimo 2 est. c/ vivienda
Mínimo 2 est. c/ udv RDB
Mínimo 1 est. c/ vivienda
RDM
Vivienda Unifamiliar: Mínimo 1 est. c/ udv; Vivienda Multifamiliar (2, 3 o más udv): Mínimo 2 por c/ udv; Conjunto Residencial: mínimo 2 est. c/ vivienda y adicionalmente 10% del total para visitas.
NO. No tiene ninguna mención sobre los requerimientos de vehículos de micromovilidad, bicicletas, etc.
Integrando las políticas de transporte y desarrollo urbano: a propósito de los requerimientos de estacionamientos para edificaciones de uso residencial en Lima Metropolitana
Distritos (Porcentaje de tenencia de autos por vivienda)
Ordenanza sobre construcciones y edificaciones sostenibles
San Isidro (72%)
NO. La Ordenanza 474-MSI que aprobó el RIN y estableció medidas para promover sostenibilidad en Zonas Residenciales (Centro Empresarial) fue suspendida. Reflexibilizo estacionamientos. Para Sub Zona A y C (Multifamiliar y Conjunto Residencial) máximo 1 c/ 2 udv, 0 para visitas y requisitos de est. de bici (Mínimo 1 c/ 10 udv en Multi. y mínimo 1 c/ 7 udv); Para Sub Zona B (Multifamiliar y Conjunto Residencial) mínimo 1 c/ 2 udv y máximo 1 c/ 1 udv, 10% para visitas y requisitos para est. de bici (1 c/ 5 udv en Multi y 1 c/ 3 udv en Conjunto Residencial). Este régimen se encuentra recientemente suspendido por Ordenanza 503-MSI.
La Molina (65.2%)
NO
Requerimiento según accesibilidad a transporte público o cercanía al CBD
Estrategias sobre Parque en vía pública
Plan Urbano o PMUS
Observaciones
NO
SÍ. La Ordenanza 448-MSI regula el uso y tiempo de los espacios de estacionamiento público en el distrito.
El PUD tiene un criterio erróneo. Atribuye uso de vías como estacionamiento consecuencia de que faltan estacionamientos (se construían con parámetros anteriores)
Se utilizan Ámbitos Urbanos Homogéneos para flexibilizar estacionamientos.
NO
SÍ. La Ordenanza 491-MSB establece requerimientos mínimos de estacionamiento para bicicletas para áreas recreativas y estaciones de transporte público, área de dominio público. La Ordenanza 590MSB establecía horarios rotativos pero fue derogada. La Ordenanza 628-MSB vigente hace mencion a ella sobre uso y tiempo de estacionamiento en vía pública.
351
Propiedad: enfoque urbanístico y registral Requerimientos de Estacionamiento para edificaciones residenciales Distritos (Porcentaje de tenencia de autos por vivienda)
Parámetros Urbanísticos y Edificatorios (RIZ - MML)
Parámetros Urbanísticos y Edificatorios Específicos o Complementarios (Delegación)
Ordenanza 1063-MML
Ordenanza 491-MSB A
Mínimo 3 est. c/ 3; 20% visitante
B
Mínimo 3 est. c/ 3; 15% visitante
C
Mínimo 2.5 (3) est. c/ 3; 15% visitante
D
Mínimo 2 est. c/ 3; 10% visitante
E
Mínimo 1.5 est. c/ 3; 0% visitante
RDB
San Borja (65.4%)
Mínimo 1 c/ vivienda RDM
RDA Ordenanza 920-MML
Mínimo 2 est. c/ udv de 2 y 3 cuartos, 1 est c/ udv de 1 dormitorio más 10% para visitas
RDM
Mínimo 2 est. c/ udv de 2 y 3 cuartos, 1 est c/ udv de 1 dormitorio más 10% para visitas
RDA
RDMA
Mínimo 1 c/ vivienda
Mínimo 1.5 est. c/ udv de 2 y 3 cuartos, 1 est c/ udv de 1 dormitorio más 10% para visitas Mínimo 1.5 est. c/ udv de 2 y 3 cuartos, 1 est c/ udv de 1 dormitorio más 10% para visitas Mínimo 1 est. c/ udv
Elaboracion propia.
352
SÍ. La Ordenanza 491-MSB dispone que para Edificaciones Multifamiliarias y Conjuntos Resideciales se debe contar mínimo 1 est. de bicicleta c/ udv.
Ordenanza 520-MM (Modif. 342-MM)
RDB
Miraflores (61.5%)
Requerimiento para Estacionamiento de Bicicleta o Micromovilidad (Adicionalmente al 5% del área de estacionamientos: Ley 30936).
SÍ. La Ordenanza 510-MM establece que para ser edificación sostenible se debe contar con mínimo 1 est. c/ udv de 1 y 2 dormitorios; mínimo 2 est. c/ udv de 3 dormitorios
Integrando las políticas de transporte y desarrollo urbano: a propósito de los requerimientos de estacionamientos para edificaciones de uso residencial en Lima Metropolitana
Distritos (Porcentaje de tenencia de autos por vivienda)
Ordenanza sobre construcciones y edificaciones sostenibles
Requerimiento según accesibilidad a transporte público o cercanía al CBD
Estrategias sobre Parque en vía pública
San Borja (65.4%)
NO. Está suspendida la Ordenanaza 610-MSB que dio beneficios adicionales a la altura por Edificación Sostenible como mayor flexibilidad en requisitos de estacionamiento. Los RDB y RDM en Áreas Diferenciadas A (Chacarrilla y Valle de Monterrico): Mínimo 1.5 pr c/ udv más 10% adicional para visitante; en Área Diferenciada B (Monterrico Norte, La Toma, Mariscal Castilla): Mínimo 1 por c/ udv más 10 % adicional para visitante; en Área Diferenciada C (Centro de SB): Mínimo 1 por c/ udv más 5% adicional para visitante. Actualmente está suspendida por 60 dias hábiles desde el 21.01.19 por AC N° 006-2019-MSB-C.
NO
NO
Miraflores (61.5%)
SÍ. La Ordenanza 510-MM establece que para La Mar, Kennedy-Miraflores Comercial y Marsano, si la edificación cuenta con CEPRES A (BREEAM, LEED) puede reducir el 25% de número mínimo de estacionamientos que serán reemplazados por bicicletas. Permite no construir estacionamiento de visita.
NO (pero en propuesta)
SÍ. Ordenanza 514-MM establece uso y tiempo máximo de estacionamientos públicos.
Plan Urbano o PMUS
Observaciones
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