G A C E TA CONSTITUCIONAL
ANÁLISIS Y CRÍTICA
Los planes urbanos en nuestro ordenamiento jurídico y el Tribunal Constitucional
El presente artículo tiene por objeto analizar la reciente sentencia del Tribunal Constitucional (2019) sobre el caso del Plan Urbano Distrital de Río Negro. Para cumplir con nuestro propósito presentaremos la importancia, el concepto y la naturaleza jurídica de los planes de desarrollo urbano en nuestro ordenamiento jurídico, revisaremos el marco constitucional y legal sobre los planes urbanos, y analizaremos la decisión de nuestro Tribunal Constitucional en esta jurisprudencia. Este ensayo se enmarca desde una mirada del Derecho Constitucional, el Derecho Administrativo y el Derecho Urbanístico, en la proyección de los planes urbanos sobre el ordenamiento del suelo y de las ciudades.
� PALABRAS CLAVE Planes urbanos / Ciudades / Área metropolitana Recibido : 10/05/2019 Aprobado : 20/05/2019
INTRODUCCIÓN
Las ciudades son espacios urbanos donde las personas viven en sociedad compartiendo vivencias, desarrollando sus vidas y ejerciendo sus derechos. En el Perú según datos del INEI (2017) casi un 80 % de la población es urbana, de ahí la importancia del Derecho, y en especial el Derecho Urbanístico, como *
ordenador del suelo, las ciudades y las áreas metropolitanas. Si hay que sintetizar una definición de derecho urbanístico, como bien lo hace el profesor Moreno (2019) “es el Derecho de la Ciudad”. Nosotros, siguiendo a Ortiz (2017), proponemos como definición del Derecho Urbanístico: El conjunto de normas y principios que regulan la función pública del urbanismo sobre las ciudades y las áreas metropolitanas. Por lo tanto, se trata de normas y principios que regulan la planificación urbana, el uso y control del suelo, el contenido de la propiedad predial urbana y la ordenación del territorio, su ejecución
Abogado, magíster en Derecho Constitucional y candidato a doctor en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Es profesor asociado del Departamento de Derecho y de la Escuela de Posgrado de la PUCP. Es profesor del área de Derecho Administrativo.
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RESUMEN
Iván ORTIZ SÁNCHEZ*
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y la regulación de la edificación. Todo ello con el fin de racionalizar la acción pública y privada sobre el territorio, proyectando un desarrollo urbano sostenible sobre los espacios urbanos formales, incorporando a los espacios informales y generando alternativas para promover su progresiva desaparición como medio para el crecimiento urbano y el acceso a la vivienda. (pp. 31-32) En ese sentido, como bien afirma Suay (2011) “la contribución jurídica más destacada que el Derecho Urbanístico ha hecho al Derecho Administrativo, sin duda de ninguna clase, reside en la definitiva incorporación de la figura del plan al ordenamiento jurídico” (p. 138). Pues como expresa el maestro Fernández (1997) “el término plan se introduce en el Derecho positivo justamente de la mano de la primeras normas urbanísticas” (p. 48).
el marco constitucional y legal sobre los planes urbanos, y revisaremos críticamente la decisión de nuestro Tribunal Constitucional en esta jurisprudencia. I. LOS PLANES URBANOS, EL URBANISMO Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Macedo (1997) nos explica que “la planificación y el planeamiento sugieren la noción de Plan” (p. 122). En el mismo sentido, como lo recuerda el reconocido profesor Retortillo (1966):
La noción de plan surge inicialmente en conexión directa con la ciencia urbanística. Primero con el significado de la expresión gráfica de una determinada realidad física, para luego modificarse ligeramente y dar entender no ya la simple transposición de una realidad, sino la ordenación, también gráfica, pero con carácter sistemático, de todo un conjunto, para finalmente asumir un sentido más profundo, al incorporar elementos que expresan ya una intencionalidad, que referida a un conjunto de acciones a realizar más o menos aislados, pero que de este modo, incardinadas a una idea rectora, se orientan y dirigen hacia la consecución de unos resultados de antemano establecidos. (p. 39).
De ahí vemos la importancia de los planes urbanos para el desarrollo del ordenamiento urbano de las ciudades y el Derecho. El Derecho Administrativo y, su parte especial, el Derecho Urbanístico están vinculados por las decisiones del Tribunal Constitucional. Esto es así, pues el Estado Constitucional de Derecho irradia e impacta en todo el ordenamiento jurídico y en todas las áreas del Derecho. En ese sentido, las sentencias del Tribunal Constitucional son de vital importancia para aplicar el Derecho pues dan sentido a las normas constitucionales y constituye el máximo intérprete constitucional que vincula a todos los órganos del Estado.
A partir de ello, Macedo (1997) infiere que “reconducidos tales conceptos a la planificación y el planeamiento urbanístico, significa que se trata de un conjunto de acciones singulares, racionalmente orientadas al desarrollo y la expansión urbana y rural” (p. 122).
Frente a la reciente expedición de una Sentencia del Tribunal Constitucional (2019) sobre el caso del Plan Urbano Distrital de Río Negro, el presente ensayo tiene por objeto analizar su contenido. Para cumplir con nuestro propósito haremos una presentación de la importancia, el concepto y la naturaleza jurídica de los planes de desarrollo urbano en nuestro ordenamiento jurídico, analizaremos
De otro lado, Moreno (2008) afirma acertadamente que “si se analiza el urbanismo desde la perspectiva de su ciclo de vida, se comprueba que es un proceso que comienza típicamente con un documento administrativo de planificación del espacio físico ( plan urbanístico) y finaliza varios año más tarde con la entrega de viviendas o inauguración de infraestructura prevista” (p. 135).
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Sin duda, el planeamienautor (1997) agrega que to urbano está vinculado “la finalidad de la planifial ordenamiento territo- Los planes urbanos en nues- cación urbana es establerial, pues como señala Or- tro ordenamiento jurídico tie- cer la políticas y normas tiz (2017) “el planeamien- nen la naturaleza de norma dirigidas a la promoción, to urbano es uno de los orientación y control del mejores ejemplos de or- jurídica aprobada por orde- desarrollo y la expansión denación del territorio que nanza municipal. urbanas, del crecimiento explican el origen del urasí como de la transformabanismo. El plan es el insción de la ciudad, y realitrumento básico de la ordenación del territozarlo obligatoriamente en la práctica. Su no rio” (p. 51). ejecución obligatoria lo convierte en planeamiento” (p. 124). Ahondando más, Ortiz (2017) nos refiere que “el concepto de ordenamiento territorial no La Ley del Suelo española (1956) establees unitario, existen múltiples y distintas deficía que “el planeamiento es la base necesaria niciones” (p. 48). La más conocida y difundiy fundamental de toda ordenación urbana”. da por la mayoría de la doctrina es de Pujas El maestro español Fernández (1997) expli(1998), quien lo define como: ca que “el plan prefigura y anticipa lo que, al cabo del tiempo, será la ciudad o el espa La proyección espacial de las políticas cio territorial por el considerado” (p. 48). Por económicas, sociales, culturales y ecoeso, Carceller (1989) señala que “el urbanislógicas de la sociedad. Es, a la vez, una mo es llamado planning en los países anglodisciplina científica, una técnica admisajones” (p. 104). nistrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio, según un concepto rector. (pp. 11-12)
Así, es importante que podamos diferenciar el ordenamiento territorial del concepto de plan de desarrollo urbano cuya distinción se produce al nivel de escala o ámbito de aplicación de cada concepto a la unidad o espacio del territorio determinado (Ortiz, 2017, p. 50). II. DEFINICIÓN DE PLANES URBANOS
Macedo (1997) define “la planificación urbana como la ordenación científico – técnica de los factores humanos y materiales orientados a la racional fundación y desarrollo de la ciudad, en armonía con el entorno natural y económico-social, entendida la ciudad, como predilecta morada colectiva común de todo el género humano” (p. 122). Además el mismo
Carceller (1989) nos ilustra que “el plan (urbanístico) es un medio para ordenar la ciudad (modernamente también, y por extensión, para dirigir la ordenación del territorio nacional). Esta –la ciudad– no se puede fundar en cualquier sitio ni se puede construir anárquicamente” (p. 104). Por ello, el mismo autor (1989) lo define así:
El plan urbanístico es, en sentido amplio y según nuestro ordenamiento jurídico, un acto de poder público que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia; regula la ordenación y utilización del suelo urbano para su destino público y privado y, al hacerlo define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística. (p. 105).
Parada y Lora-Tamayo (2016) comparten la siguiente definición:
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El planeamiento territorial y urbanístico se entiende aquella operación técnica con reflejo documental por la cual se anticipa la utilización y usos que ha de darse a un determinado territorio; de esta forma también se concreta el alcance del derecho a edificar. El planeamiento territorial lo es a escala más amplia y el urbanístico a escala más reducida, normalmente a partir del ámbito municipal. (p. 391)
Castro-Pozo (2007) introduce una noción de “planificar, conforme el Diccionario de la Real Academia de la Lengua española, implica definir líneas de acción encaminadas a conseguir unos objetivos fijados de antemano” (p. 287). El mismo Castro-Pozo (2007) afirma que “La planificación urbana constituye (…) una competencia urbanística cuyo objeto y finalidad es la ordenación del territorio y los centros poblados de forma que, atendiendo al interés general, se propicie un crecimiento orgánico capaz de atender, al máximo, las necesidades básicas”. Nosotros coincidiendo con Ortiz (2017) definimos la planificación urbana como “una competencia que se ejerce por la administración pública competente [Gobierno Local] mediante procesos preestablecidos y sirve para definir objetivos, estrategias, metas y proyectos en cuanto lo que será la ciudad o el espacio territorial que esta ha considerado. Se manifiesta en planes y normas que tienen naturaleza pública” (p. 51). III. NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PLANES URBANOS
De acuerdo a Suay (2011) “el carácter jurídico del plan urbanístico difícilmente es puesto en tela de juicio en la actualidad. Y, sin embargo, no hace mucho resultaba esta probablemente la cuestión más polémica” (p. 140). El mismo autor (2011) agrega que el plan urbanístico nació: [C]on vocación ordenadora del espacio físico o territorial tomando en
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consideración por el mismo: la fuerza obligatoria y el carácter jurídicamente vinculante de los planes urbanísticos resultaba sin sombra de duda absolutamente indispensable para que pudieran llevar a efecto su función institucional. (p. 141) Carceller (1989) afirma que “el problema de la naturaleza jurídica del plan surge de la incidencia de este sobre el administrado” (p. 106) y, agrega además que “es general sobre toda la comunidad y parcial sobre el patrimonio jurídico de determinados administrados, los propietarios de los terrenos ordenados por el plan” (p. 107). En el Derecho comparado, según Carceller (1989), “la Ley federal alemana de 1960 establece que la aprobación municipal de los planes urbanísticos vinculantes ha de hacerse con el carácter de Ordenanza, y la Ley belga de 1962 le atribuye valor reglamentario a los planes de ordenación” (p. 107). Los profesores Parada y Lora-Tamayo (2016) se interrogan “¿cuál es la naturaleza jurídica de los planes? Sobre este punto se ha dicho de todo” (p. 395). Respondiendo a esta pregunta, Carceller (1989) nos ilustra que “la doctrina española y, también la italiana, se ha ocupado de la naturaleza jurídica del plan sin lograr unanimidad sobre el tema” (p. 107). El mismo Carceller (1989) sintetiza las siguientes teorías sobre la naturaleza jurídicas de los planes: a) El plan es un acto administrativo singular. Esta tesis parece contradicha por la generalidad de destinatarios del plan. b) Es un acto general no normativo, un acto administrativo de destinatario general. c) Es una norma reglamentaria. d) Es un tercius genus, norma y acto. Su carácter normativo se apoya en la técnica de remisión de la ley al plan y en la necesidad de publicación del acto. (p. 107)
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Parada y Lora-Tamayo (2016) expresan que “la concepción del plan como norma más que como acto administrativo domina también en la jurisprudencia española (…) y ha sido reconocido asimismo por el Consejo de Estado” (p. 396). A nivel nacional, Macedo (1997) afirma que “de acuerdo con la legislación peruana la naturaleza jurídica de los planes urbanos son preminentemente municipales de acuerdo a la constitución. Conforme el artículo 64 de la LOM (Ley N° 23853) la naturaleza jurídica de los planes urbanísticos es de documentos normativos” (p. 132). De igual forma, seguimos a Ortiz (2017) en afirmar sobre los planes urbanos que “en nuestro ordenamiento jurídico tienen naturaleza de norma jurídica. Son aprobados por ordenanza municipal, razón por la cual tienen un rango semejante a una ley en el ámbito de su jurisdicción” (p. 51). Dado que en nuestro ordenamiento jurídico los planes urbanos tienen naturaleza jurídica de normas jurídicas aprobadas por ordenanzas municipales, y observando su jerarquía, estas pueden ser objeto de procesos de inconstitucionalidad conforme lo establece nuestra Constitución Política (1993) en el numeral 4 del artículo 200, por vulneración de forma o de fondo de la Constitución en forma directa o indirecta por el bloque de constitucionalidad. IV. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL
La Constitución Política peruana (1993) establece que los gobiernos locales, como los municipios provinciales y municipios distritales, promueven el desarrollo y la economía local en armonía con las políticas y planes nacionales, siendo “ competentes para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial” (artículo 195, numeral 6).
La Ley Orgánica de Municipalidades (2003), como ley de desarrollo constitucional de esta norma que opera como bloque de constitucionalidad, regula esta función pública del urbanismo y planificación urbana que se les otorga a las municipalidades. Ortiz (2017) resume estas funciones, establecidas en el artículo 79 de dicha ley orgánica, sobre planificación urbana: 1. Es función exclusiva de las municipalidades provinciales aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT), que establece como lineamientos en la Ley Orgánica de Municipalidades e identificar áreas urbanas y de expansión urbana, áreas de protección de seguridad, áreas agrícolas y áreas de conservación ambiental. 2. Es función exclusiva de las municipalidades provinciales aprobar los planes de desarrollo urbano, de zonificación, específico, entre otros. 3. Es función exclusiva de las municipalidades distritales aprobar un plan urbano o rural distrital, con sujeción al plan y normas provinciales. En el caso de las municipalidades distritales, el Plan Urbano Distrital (PUD) que se aprueba debe realizarse con sujeción a las normas del PAT y del plan de desarrollo urbano. (p. 53). Queda claro, interpretando el artículo 79 de la LOM, que las competencias municipales de aprobación del plan urbano distrital, son función exclusiva de los municipios distritales, y están subordinadas y con sujeción a los planes de acondicionamiento territorial y planes de desarrollo urbano de competencia provincial. De otro lado, según nuestro sistema jurídico, la planificación es una definición que trasciende lo meramente urbano, pues exige que el uso del territorio sea en forma sostenible y ambiental. Así, la Ley General del Ambiente
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(2005), dispone que “la desarrollo urbano de las planificación sobre el uso ciudades o conglomeradel territorio es un proce- El plan urbano distrital es fun- dos urbanos (…), en conso de anticipación y toma ción exclusiva de los munici- cordancia con el Plan de de decisiones relacionadas pios distritales. Acondicionamiento Terricon las acciones futuras en torial o Plan de Desarroel territorio, el cual incluye llo Metropolitano de ser el los instrumentos, criterios y aspectos para su caso” (artículo 10 RATDU). ordenamiento ambiental” (artículo 19). El mismo cuerpo normativo (2005) regula que “el ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento territorial y que es un proceso técnico-político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio”. Finalmente, en nuestro ordenamiento jurídico, la planificación y el ordenamiento territorial, conforme a la Ley General del Ambiente (2005), tienen como finalidades: • Complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial; • Racionalizar las intervenciones sobre el territorio y, • Orientar su conservación y aprovechamiento sostenible. (Artículo 20) El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano –RATDU– (2011) fue sustituido por el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible –RATDUS– (2016). En estos reglamentos se regulan los tipos de planes de desarrollo urbano, los contenidos y los procesos de aprobación de los planes PAT, PDU y PUD. Los reglamentos R ATDU (2011) y el RATDUS (2016) coinciden en definir los planes de desarrollo urbano como “el instrumento técnico-normativo que orienta el
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V. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL CASO DEL PLAN URBANO DISTRITAL DE RÍO NEGRO
El caso se inicia con la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Municipio Provincial de Satipo, en el año 2014, contra la Ordenanza Municipal N° 017-2012-CMMDRN, aprobada por la Municipalidad Distrital de Río Negro, por razones formales y sustantivas. El Tribunal Constitucional (2019) resume los argumentos de la demanda en lo siguiente: 1. Contraviene los artículos 194 y los incisos 5, 6 y 10 del artículo 195 de la Constitución. Asimismo, infringe el artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades. 2. Se ha aprobado un “Plan de Desarrollo Urbano” bajo la denominación de Plan Urbano Distrital, lo que contraviene el artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades, pues tal competencia les corresponde a las municipalidades provinciales. 3. El contenido y el desarrollo del plan urbano no cumple con los requisitos que establece el artículo 14 del Decreto Supremo N° 004-2011-VIVIENDA. (p. 2-3). De otro lado, los fundamentos de la contestación de la demanda de la Municipalidad Distrital de Río Negro que aparecen mencionados por el Tribunal Constitucional (2019) se pueden sintetizar en los siguientes puntos:
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1. La Ordenanza tiene por objeto aprobar el plan urbano distrital del Río Negro. 2. No ha usurpado funciones pues la Ley Orgánica de Municipalidades les otorga competencia para la aprobación de un plan urbano distrital. 3. Además, afirma que la propuesta de plan urbano distrital de Río Negro fue exhibida en su sede institucional y de forma virtual en su página web por 60 días. Asimismo, fue expuesto en audiencias y por ello se cumplieron con las obligaciones emanadas del artículo 44 del Decreto Supremo N° 004-2011-VIVIENDA. (pp. 4-5). El Tribunal Constitucional (2019) fundamenta que “la infracción por jerarquía normativa de la Constitución puede ser i) directa o indirecta”. (Fundamento 3). Además agrega que “en el caso de la inconstitucionalidad indirecta, se requiere recurrir a disposiciones de carácter legal” (fundamento 5), pues “su análisis requerirá que se verifique de conformidad con una norma legal perteneciente al bloque de constitucionalidad” (fundamento 6). Por lo que el Tribunal (2019) afirma que “para decidir la constitucionalidad o no de las ordenanzas que una Municipalidad Provincial expida, se deberán tomar en cuenta las disposiciones de la Ley orgánica de Municipalidades y las normas expedidas en el ámbito regional o provincial en que se encuentre” (fundamento 11). En segundo lugar, el Tribunal Constitucional (2019) establece que “el desarrollo y la aprobación de un Plan Urbano Distrital mediante ordenanza se relaciona sin duda con la potestad auto regulativa de las municipalidades distritales y las normas del bloque de constitucionalidad le asignan expresamente tal competencia” (fundamento 17), pero “el concepto de autonomía no debe ser confundido con autarquía” (fundamento 18). Por lo que el Tribunal (2019) deja claro que los planes urbanos distrital deben enmarcarse en el contexto de los planes de desarrollo urbano que
aprueben las municipalidades provinciales” (fundamento 19). Por ello, el mismo Tribunal se plantea determinar “si el plan aprobado por el Consejo Distrital de Río Negro tiene naturaleza de un plan de desarrollo urbano o la de una plano urbano distrital. A tal fin se deberán tomar en cuenta las competencias y atribuciones previstas por la Ley Orgánica de Municipalidades” (fundamento 23). El Tribunal Constitucional (2019) expresa además que el Decreto Supremo N° 0042011- VIVIENDA dado que “desarrollaba las características y componentes de los planes de desarrollo (…) será tomado como pauta de interpretación sobre el contenido del plan aprobado por la ordenanza cuya constitucionalidad se cuestiona” (fundamento 26). El Tribunal Constitucional (2019) concluye, después de analizar el reglamento de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano (D.S. N° 004-2011-VIVIENDA) y el artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades, que “ entre el Plan de Desarrollo Urbano (PDU) y el Plan Urbano Distrital (PUD) existen diferencias sustanciales relacionadas con el contenido de cada tipo de plan urbano y también diferencias competenciales, ya que los primeros deben ser aprobados por las municipalidades provinciales y los segundos por las distritales” (fundamento 34). Revisando el Plan Urbano Distrital de la Municipalidad de Río Negro, el Tribunal Constitucional (2019) encuentra que la ordenanza que lo aprueba contiene como elementos: zonificación, propuestas de desarrollo urbano, políticas generales de desarrollo urbano sostenible, sectorización y zonificación urbana, así como un reglamento de zonificación urbana (fundamentos 43-46). El mismo tribunal afirma que: “Todos estos aspectos (…) corresponden al contenido de un plan de desarrollo urbano, que es competencia exclusiva de la Municipalidad Provincial”. Así, el Tribunal Constitucional (2019) concluye que:
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1) No se desprenden de forma explícita que se hayan incorporado los criterio incorporan el contenido de un auténtico plan urbano distrital. 2) Diversos tópicos integrados en el mencionado plan urbano, son en realidad consistentes con el contenido material de los planes de desarrollo urbano conforme a la normativa legal y reglamentaria vigente al momento que expidió la Ordenanza. (p. 49) Por lo que el Tribunal (2019) entiende que “existe un vicio competencial por cuanto el Plan Urbano Distrital de Río Negro, no constituye desde la perspectiva material, relacionada con el contenido efectivo, un plan urbano que resulte de su competencia” (fundamento 50) y declara fundada la demanda y, en consecuencia, inconstitucional la ordenanza que aprueba el plan urbano distrital. Nosotros coincidimos con el sentido de buena parte del contenido, el análisis y los fundamentos, y por supuesto con el fallo del Tribunal Constitucional. Sin embargo, queremos expresar algunas precisiones, reflexiones e interrogantes vinculadas a los fundamentos jurídicos expresados en esta jurisprudencia. Las funciones y las competencias sobre planificación del desarrollo urbano y zonificación están contenidas expresamente en el artículo 79 de la LOM de Municipalidades. Las cuales expresan, en concordancia con esta jurisprudencia, que la función exclusiva de las municipalidades provinciales es aprobar el plan de acondicionamiento territorial (PAT), el plan de desarrollo urbano (PDU) y la zonificación. De otro lado, también el Tribunal Constitucional expresa en forma clara e ineludible que la Ley Orgánica de Municipalidades establece que es función exclusiva de los municipios distritales aprobar los planes urbanos distritales con sujeción a los planes y normas provinciales, es decir con sujeción al
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PAT y el PDU. En el mismo sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano (2005) ha entendido en el caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima contra la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco que “el término con sujeción supone una relación de jerarquía entre las ordenanzas dictadas por las municipalidades provinciales (plan de acondicionamiento territorial y plan de desarrollo urbano) y por las municipalidades distritales (plan urbano distrital)” (fundamento 21). El Tribunal Constitucional (2019) establece que existen diferencias sustanciales entre el contenido del Plan de Desarrollo Urbano y el Plan Urbano Distrital (fundamento 32) a través de una comparación de los artículos 11 y 14 del D.S. N° 004-2011-VIVIENDA y, también, competenciales (fundamento 34) observando la Ley Orgánica de Municipalidades. Un elemento muy importante de la sentencia es que no se debe confundir la autonomía con la autarquía (fundamento 18). Pues como bien expresa el mismo Tribunal Constitucional (2019) los planes urbanos distritales deben sujetarse a los planes de desarrollo urbano municipales de las municipalidades provinciales (fundamento 19). Además, hay que agregar que para decidir su constitucionalidad debe sujetarse a la Ley Orgánica de Municipalidades y las normas en el ámbito regional y provincial (fundamento 11). Cabe preguntarse si puede reglamentarse la Ley Orgánica de Municipalidades en materias de función exclusiva o debe realizarse a través del desarrollo de una ley?, ¿era necesario usar el reglamento de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano aprobado por el D.S. N° 004-2011-VIVIENDA para identificar el contenido de los planes de desarrollo urbano y los planes urbanos distritales? ¿Puede ser este reglamento pauta interpretativa en funciones de las municipalidades? Puede el análisis de constitucionalidad del
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ciudades, cuya vigencia y vinculatoriedad para la Si el Plan urbano Distrital in- gestión pública en nuestro vade contenidos del plan de país se encuentra muy liy con muchos prodesarrollo urbano, estos son mitada blemas, como es el caso de inconstitucionales. Lima Metropolitana, que no cuenta con un plan de desarrollo urbano vigente, a pesar de su importancia Será importante para respara el desarrollo urbano sostenible. ponder esta pregunta, considerar e interpretar lo establecido en la Ley Orgánica de CONCLUSIONES Municipalidades (2003), como bloque de Es importante afirmar, coincidiendo con Maconstitucionalidad, que la aprobación de los cedo (1997) que “por virtud de la planificaplanes de desarrollo urbano es función exclución urbana, la ciudad deja de ser una cosiva de las municipalidades (artículo 79) y, munidad pasiva del territorio y población, además, que “Ninguna autoridad puede avoinconsciente creadora de su historia, para carse a conocer o normar las materias que la convertirse en consciente y activa forjadora presente ley orgánica establece como compede su porvenir” (p. 122). tencia exclusiva de las municipalidades” (arAdemás, coincidiendo con Moreno (2008) tículo 38). “el planeamiento urbanístico (…) es la heSobre estas preguntas planteadas, el Triburramienta de mayor efectividad para la connal Constitucional no hizo mayor análisis sosecución del urbanismo sostenible, o, si debre estas interrogantes. Sin embargo, si apresistimos de lograr ese objetivo absoluto y ciamos una contradicción pues de un lado trascendente, para garantizar por lo menos establece que para el bloque de constitucioque sea respetuoso con el medio ambiente” nalidad y para decidir su constitucionalidad (p. 165). de las ordenanzas se considera la LOM y las Esta sentencia del Tribunal Constitucional normas expedidas en el ámbito regional y (2019) aporta en la interpretación constiprovincial y, de otro lado, incorpora un retucional que los planes urbanos en nuestro glamento, como es el caso del RATDU, como ordenamiento jurídico tienen la naturaleza pauta de interpretación. de norma jurídica aprobada por ordenanza De otro lado, hubiese sido importante que municipal. Además, el plan de Acondicioel Tribunal Constitucional establezca una namiento Territorial, el plan de Desarrollo reflexión sobre la imperiosa necesidad en Urbano y la zonificación son funciones exnuestro ordenamiento jurídico nacional de clusivas de los municipios provinciales, y, el aprobar una ley de desarrollo urbano, ley del plan urbano distrital es función exclusiva de suelo o código urbano que regule estas malos municipios distritales. Este último plan terias que no los desarrolla la Ley Orgánica (PDU) se encuentra se encuentra en sujede Municipalidades en materia de planificación y en subordinación con el PAT y el PDU ción urbana. y la Ley Orgánica de Municipalidades. Si el Plan urbano Distrital invade contenidos del Los planes de desarrollo urbano y la zoplan de desarrollo urbano, como las propuesnificación son funciones exclusivas de las tas de desarrollo urbano y la zonificación, municipalidades provinciales muy imporestos son inconstitucionales por el bloque tantes para el ordenamiento del suelo y las bloque de constitucionalidad tomar en cuenta solo leyes de desarrollo constitucional o leyes orgánicas o debe incorporarse los reglamentos? En este caso, ¿solo era necesario usar e interpretar la Ley Orgánica de Municipalidades?
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de constitucionalidad de la Ley Orgánica de Municipalidades. Desde una mirada de ciudad, de la planificación del desarrollo urbano y los usos del suelo es mejor que sea esta función exclusiva de las municipalidades provinciales para aprobar los planes de desarrollo urbano. Sin embargo, es necesario fortalecer a los gobiernos locales en estas funciones y aprobar una ley de desarrollo urbano o ley del suelo que regule lo concerniente a los planes urbanos y la zonificación. Finalmente, un tema primordial es preguntarnos sobre la real eficacia y cumplimiento de la planificación urbana en nuestro país, dado que en Lima Metropolitana no existe un Plan de Desarrollo Metropolitano vigente desde hace varios años. Por ello, podemos preguntarnos, como plantea Ortiz (2018), “¿cómo se pueden hacer políticas y gestión del suelo en la capital del país si es que no tenemos un plan urbano vigente?”. (p. 4). Sin duda muy preocupante y urgente que las autoridades locales gestionen con planes de desarrollo urbano que permitan tener una visión del uso del suelo, la proyección de la ciudades y las áreas metropolitanas. REFERENCIAS
• Carceller Fernández, A. (1989). Instituciones de Derecho urbanístico. (4ta ed.). Madrid: Editorial Montecorvo. • Castro-Pozo, H. (2007). Derecho Urbanístico. Lima: Editorial Grijley. • Congreso Constituyente Democrático. Constitución Política Peruana (1993). Diario oficial El Peruano, Lima, 30 de diciembre del 1993. • Congreso de la República. Ley General del Ambiente (Ley 28611). Diario oficial El Peruano, Lima, 15 de octubre del 2005. • Congreso de la República. Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972). Diario oficial El Peruano, Lima, mayo 2003. 128
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