Reforma i modernizacija državne pomoći kao pretpostavka ekonomskog razvoja

Reforma i modernizacija drŞavne pomoći kao pretpostavka ekonomskog razvoja Reforming and modernizing the State Aid system to encourage economic development Centar za politike i upravljanje Center for Policy and Governance Februar/February 2014

4

Sadržaj/Content UVOD: Reforma i modernizacija državne pomoći kao pretpostavka ekonomskog razvoja..................................................... 2 INTRODUCTION: Reform and modernization of State Aid as a precondition for economic development..................... 3 Analiza i preporuke: Modernizacija sistema državne pomoći u Bosni i Hercegovini u cilju podsticanja ekonomskog razvoja............. 10 Analysis and recommendations: Modernizing the state aid system in Bosnia and Herzegovina to encourage economic development .................................................................................. 11 INTERVJU: Politička volja presudna u provođenju državne pomoći.............................................................................. 64 INTERVIEW: Political willingness is crucial for the State Aid implementation............................................................................... 65 INTERVJU: U BiH je potrebno uvesti elektronički registar dodijeljenih državnih pomoći........................................................... 68 INTERVIEW: It is necessary to introduce the electronic register of distributed State Aid in BiH............................................................. 69 Analiza i preporuke: Modernizacija i reforme državne pomoći u cilju rasta..................................................................................... 76 Analysis and Recommendations: State Aid Modernization and Reforms for Growth........................................................................ 77 Zaključci okruglih stolova održanih u Sarajevu, Banjaluci i Mostaru........................................................................ 104 Conclusions from the round tables held in Sarajevo, Banja Luka and Mostar ................................................................. 105

UVOD: Reforma i modernizacija državne pomoći kao pretpostavka ekonomskog razvoja Lejla Dragnić voditeljica projektnog tima

D

ržavna pomoć ili subvencije različitim sektorima privrede je jedan od široko korištenih i legitimnih instrumenata jačanja privrede svake zemlje, jačanja konkurentnosti domaćih kompanija i podsticanja rasta i razvoja. Ali, iskustvo mnogih zemalja pokazuje da je to i instrument koje mnoge vlade koriste radi podrške preduzećima i/ ili sektorima koji dugoročno ne mogu imati pozitivne efekte na ekonomiju zemlje. Upravo je ova realnost razlog zbog kojeg je sistem državne pomoći u EU centralizovan i monitoring državne pomoći u svim zemljama članicama je delegiran supranacionalnoj instituciji odnosno EC. Akcioni plan državne pomoći EU usvojen 2005.g. definiše dva osnovna cilja: dugoročno smanjenje učešća subvencija u BDP svake zemlje i prelaz sa vertikalne pomoći koja cilja određene industrije na horizontalnu pomoć koja cilja male i srednje biznise, istraživanje i razvoj, investicije u inovativne tehnologije kao i okolišne programe.

Zemlje koje su u procesu pridruživanja EU imaju pravo na samostalno upravljanje državnom pomoći ali uz ispunjavanje dva uslova: transpozicija acqija vezanih za konkurentnost u domaću legislativu i uspostava efikasnih agencija koje su odgovorne za upravljanje državnom pomoći u predpristupnoj fazi kao tranziscijski sitem do punog članstva i prenošenja nadzora državne pomoći na EC.

2

INTRODUCTION: Reform and modernization of State Aid as a precondition for economic development Lejla Dragnić Project Team Leader

T

he State Aid or subsidies to different sectors of economy represent widely used and legitimate instruments for the enhancement of economy, local companies competitiveness strengthening and growth and development incentives in a country. Nevertheless, the experience of many countries has shown that this has been an instrument used by many governments as the support to the companies and/or sectors which in the long-term cannot ensure positive effects on the economy of a country. This reality is the reason why the State Aid system in EU was centralized and the monitoring of the State Aid in all Member States has been delegated to the supranational institution, i.e. the EC. The EU State Aid Action Plan adopted in 2005 defined two main objectives: long-term reduction of the subsidies share in GDP of each country and shift from vertical assistance focused on certain industries to horizontal assistance focused on small and medium size businesses, research and development, innovative technology investments and environment programs.

The countries in the EU accession process are entitled to manage their State Aid independently but two conditions need to be met: transposition of the EU acquis on competitiveness into the domestic legislation and establishment of effective agencies responsible for State Aid management during the pre-accession phase as the transitional system towards full membership and the transfer of the State Aid control to the EC. Â

3

BiH je započela proces reforme sistema državne pomoći. Ova reforma je u najvećoj mjeri uslovljena ispunjavanjem uslova iz Privremenog sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji je stupio na snagu u julu 2008.g. U pogledu državne pomoći, Privremeni sporazum sadrži generalnu zabranu bilo kakve državne pomoći koja može narušti konkurenciju na tržištu favoriziranjem određenih preduzeća, obavezu uspostavljanja nezavisnog tijela koje treba da ima neophodnu moć za punu primjenu zabrane pomoći koja narušava tržišnu konkurenciju, završavanje sveobuhvatnog popisa državne pomoći i uspostavu registra državne pomoći kako bi se obezbijedile informacije o najproblematičnijim shemama pomoći. Šta je od ovih obaveza do sada realizovano? Zakon o državnoj pomoći usvojen je februaru 2012.g., Vijeće za državnu pomoć formirano je u novembru 2012.g., pripremljeni su i krajem juna 2013.g. predati EC Izvještaji o državnoj pomoći u BiH za 2011 i 2012.g. Ovim su stvorene osnovne pretpostavke reforme, ali neophodni podzakonski akti za implementaciju Zakona trebaju tek biti usvojeni i evidentno je da tek treba graditi kapacitete Vijeća za državnu i Sekretarijata Vijeća.

Analiza podataka o državnoj pomoći u 2011. i 2013. godini u odnosu na EU Ciljeve u ovoj oblasti ukazuje na tri značajna odstupanja: •

Relativno visok udio državne pomoći u BDP, 1.7% u 2011.g. i 2.1% u 2012.g. u odnosu na nivo koji se očekuje od zemalje u trenutku prijema u punopravno članstvo je (0.5%).

•

Horizontalna pomoć, odnosno pomoć dostupna svim sektorima je manja od 50% dok je vertikalna pomoć odnosno pomoć koja je usmjerena na specifične sektore veća od 50%.

•

Vrlo malo sredstava je usmjereno na ka sektorima koje EC definiše kao prioritetne sektore: razvoj i istraživanje, mala i srednja preduzeća, zaštita životne sredine i zapošljavanje

4

Bosnia and Herzegovina has started the process of the State Aid reform. To the largest extent the reform is conditioned by fulfillment of the requirements from the provisional Stabilization and Association Agreement which entered into force in July 2008. In terms of the State Aid the provisional Agreement includes general prohibition of any State Aid which could be detrimental for the competition on the market by giving preference to certain companies; the obligation to establish an independent body with sufficient power for complete application of the prohibition of the Aid which could be detrimental to market competitiveness; completion of the comprehensive inventory of State Aid and the establishment of the State Aid Register in order to ensure information on the most problematic aid schemes.

What has been achieved so far? The Law on State Aid was adopted in February 2012, the State Aid Council was established in November 2012, and at the end of June 2013 the Reports on State Aid in BiH for 2011 and 2012 were prepared and submitted to the EC. This has created the basic assumptions for the reform, but the required by-laws for the implementation of the Law are yet to be adopted and also it is evident that there is a need to build the capacities of the State Aid Council and the Secretariat of the Council.

The comparative analysis of the information on State Aid in 2011 and 2013 against the EU Objectives in this area indicated three significant discrepancies: •

Relatively high share of State Aid in GDP, 1.7% in 2011 and 2.1% in 2012 compared to the level expected from a country at the time of the accession to full-fledged membership (0.5%).

•

Horizontal assistance, i.e. assistance available to all sectors is less than 50%, while vertical assistance, i.e. assistance focused on certain sectors is higher than 50%. Â

5

Ne manje značajan nalaz je da planiranje pomoći na različitim nivoima vlasti nije harmonizirano i da ne vodi ostvarivanju zajedničkog cilja.

Uspostva sistema upravljanja državnom pomoći u BiH je na samom početku i dalja izgradnja će zahtijevati ne samo kompletiranje pravne osnove i jačanje kapaciteta Vijeća za državnu pomoć nego i bitne promjene u pristupima i ponašanju davatelja državne pomoći na svim niovima vlasti. Zbog toga je neophodno uključivanje stručne javnosti, predlaganje i zagovaranje rješenja koja mogu voditi efikasnijem usmjeravanju državne pomoći. Ova reforma je obaveza u procesu pripreme za prijem u EU, ali je i šansa da se ograničeni javni resursi usmjere u ekonomski samoodržive sektore koji mogu podstaći razvoj i zapošljavanje i unaprijediti konkurentnost ekonomije BiH.

6

•

Very small portion of funds is directed to the sectors defined by the EC as the priority sectors: research and development, small and medium size enterprises, environment protection and employment.

The equally important finding is that the planning of the aid at different government levels is not harmonized and is not leading to achievement of the common objective.

The establishment of the State Aid management system in BiH is in its inception phase and further development would require the finalization of the legal basis and strengthening of the State Aid Council capacities, as well as important changes in the approach and behavior of the State Aid providers at all government levels. Hence, it is necessary to engage the experts, make proposals and advocate for solutions that could lead to more effective steering of the Sate Aid. This reform represents an obligation within the process of preparation for EU accession, but at the same time it is an opportunity to direct limited public resources into economically self-sustainable sectors which could initiate development and employment and enhance the BiH economy competitiveness.

7

Analiza i preporuke: Modernizacija sistema državne pomoći u Bosni i Hercegovini u cilju podsticanja ekonomskog razvoja Analizu izradio Centar za politike i upravljanje oktobar 2013

Uvod

U

procesu pridruživanja Evropskoj uniji uspostava sistema kontrole državne pomoći jedan je od osnovnih preduslova za ispunjavanje kriterija o članstvu, ali i jak instrument za jačanje konkurentnosti ekonomije u datoj zemlji. Stoga je pitanje reforme državne pomoći bitno iz najmanje dva razloga. Prvo, politika državne pomoći jedina je oblast u kojoj kao uslov za prijem u Evropsku uniju nije dovoljna samo transpozicija acquis communitairea vezanih za konkurentnost u lokalnu legislativu, već i uspostava efektivnih agencija odgovornih za upravljanje državnom pomoći u pretpristupnoj fazi. Drugo, reforma državne pomoći podrazumijeva preusmjeravanje ograničenih javnih finansijskih resursa u ekonomski samoodržive projekte, s potencijalom da podstaknu razvoj i zapošljavanje, te postepeno smanjivanje subvencija sektorima i kompanijama koje ostvaruju ekonomski gubitak.

Budući da je Bosna i Hercegovina zemlja koja je posljednja usvojila Zakon o državnoj pomoći1 i nalazi se na samom početku uspostave 1

10

Prema ovom zakonu, određuju se opći uslovi za dodjelu, kontrolu dodjele i korištenja, odobravanje i povrat nezakonito dodijeljene državne pomoći, popis državne pomoći

Analysis and recommendations: Modernizing the state aid system in Bosnia and Herzegovina to encourage economic development Prepared by: Centre for Policy and Governance October 2013

Introduction

I

n the process of European Union accession, establishment of a state aid control system represents one of the basic preconditions to meet the membership criteria as well as a strong instrument for strengthening the competitiveness of the economy in a given country. Accordingly, the question of state aid reform matters for at least two reasons. First of all, state aid policy is the only domain where in terms of requirements for European Union membership it is not sufficient only to transpose the competition-related acquis communitaire into the domestic legislation, but it also requires establishment of effective agencies responsible for managing state aid in the pre-accession stage. Second, state aid reform implies reallocating limited public financial resources into economically self-sustainable projects which have the potential to encourage development and employment, as well as a gradual decrease of subsidies to loss making sectors and companies.

Since Bosnia and Herzegovina was the last country to adopt the State Aid Law1 and is at the very beginning in terms of establishing an

1

This Law establishes the general terms for awarding, control over awarding and use, approval and return of unlawfully awarded state aid, inventory of state aid and repor-

11

operativnog i efektivnog sistema državne pomoći, iskustva drugih zemalja u ovoj oblasti koje su prošle kroz isti proces prije nekoliko godina mogu biti od velike koristi. Kao što ćemo vidjeti, institucionalno rješenje u državama članicama, kada je u pitanju agencija koja vrši monitoring državne pomoći, bilo je različito – negdje je to bio poseban sektor pri ministarstvu finansija, a negdje je tu dužnost obavljalo vijeće za konkurentnost. Ekvivalentna institucija u BiH je Vijeće za državnu pomoć. Obaveza uvođenja takvih internih monitoring sistema proizlazi iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SAA – Stabilization and Association Agreement), koji je Evropska unija zaključila sa svim zemljama kandidatima. Takav monitoring sistem osmišljen je kao tranzicijski; nakon formalnog pristupanja Evropskoj uniji aktivnosti nadzora državne pomoći preuzima Evropska komisija.

Na samom početku utemeljitelji Evropske zajednice imali su ozbiljne dileme o sposobnosti zemalja članica da same ograniče svoju budžetsku potrošnju, pa su Rimskim sporazumom delegirali aktivnost monitoringa državne pomoći supranacionalnoj instanci kakva je Evropska komisija (European Council – EC)2.

S ove tačke gledišta, primjena procesa privremene decentralizacije državne pomoći i svođenja ove oblasti na državni nivo u pretpristupnom periodu u zemljama Srednje i Istočne Evrope (Central and Eastern Europe – CEE, kao i u zemljama Jugoistočne Evrope (South East Europe– SEE), predstavlja izuzetak od prakse i relativno novo iskustvo.

i izvještavanje o državnoj pomoći, a s ciljem uspostavljanja i osiguranja konkurentnih tržišnih uslova i izvršavanja preuzetih obaveza po zaključenim međunarodnim ugovorima koji sadrže odredbe o državnoj pomoći.Također, ovim se utvrđuju nadležna tijela za primjenu i provođenje odredbi ovog zakona u skladu s pravilima Evropske unije o državnoj pomoći, posebno Vijeće za državnu pomoć BiH. 2

12

Propisi o državnoj pomoći navode se u članovima 107 i 108 Sporazuma o funkcioniranju Evropske unije. Tekst ova dva člana nije suštinski mijenjan od Rimskog sporazuma iz 1957. godine. Revidirana verzija Sporazuma o funkcioniranju Evropske unije odnosi se na Sporazum koji je potpisan u Lisabonu 13.12.2007, a stupio na snagu 1.12.2009.

OJ C 115/47, 9.5.2008.

operational and effective state aid system, experiences in this domain from other countries that have undergone the same process several years ago can be of great benefit. As we will see, when it comes to the agency which monitors state aid the institutional setup in the Member States is different – in some places it was a separate sector within the ministry of finance, and in other the duties were discharged by the competition council. The equivalent institution in BiH is the State Aid Council. The obligation to introduce such internal monitoring systems arises from the Stabilization and Association Agreement (SAA) which the European Union concluded with all candidate countries. This monitoring system has been designed as a transitional one: following the formal accessions to the European Union the activity of the oversight over state aid shall be taken over by the European Commission.

At the very outset, the founders of the European Union had serious dilemmas regarding the ability of the Member State to themselves restrict its budgetary spending, and under the Treaty of Roma they delegated the activity of state aid monitoring to a supranational instance, the European Commission.2 From this perspective, applying the process of provisional decentralization of state aid and bringing down this area to the national level in the pre-accession period in the countries of Central and Eastern Europe (CEE) and South East Europe (SEE) represents an exception to the practice and a relatively new experience.

ting on state aid, all with the aim to establish and ensure competitive market conditions and execute the obligations assumed under the signed international treaties which contain provisions on state aid.Also, this Law establishes the competent bodies for application and implementation of the provisions of the Law in accordance with the European Union rules on state aid, in particular the State Aid Council of BiH. 2

State aid rules are mentioned in Articles 107 and 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union. The text of these two articles has not been substantially altered since the Treaty of Rome from 1957. The revised version of the Treaty on the Functioning of the European Union refers to the Treaty signed in Lisbon on 13 December 2007 which entered into force on 1 December 2009. OJ C 115/47, 9.5.2008.

13

Akcioni plan državne pomoći (State Aid Action Plan – SAAP)3 naglašava važnost postizanja dugoročnog smanjenja iznosa subvencija u odnosu na BDP, kao i prelaz sa vertikalne pomoći, kojoj su cilj određene industrije, na horizontalnu pomoć, kojoj su cilj mali i srednji biznis, istraživanje i razvoj, te investicije u inovativne tehnologije kao i programe za okoliš. Akcioni plan ima za cilj što efektivnije rješavanje tržišnih neuspjeha, bez utjecaja na konkurenciju među tržišnim igračima. Vertikalnu pomoć često daju lokalne vlade pod pritiskom lobija kompanija aktivnih u određenoj industriji, koje se bez subvencija ne bi mogle nositi sa inostranom konkurencijom, te ne bi mogle ostati profitabilne na tržištu.

Prema SAAP-u, kompetitivno okruženje tržišta trebalo bi biti sposobno za samoregulaciju, bez potrebe za intervencijom vlasti. Ipak, zemlja članica može intervenirati pružajući pomoć kada samoregulirajući tržišni mehanizam ne funkcionira na odgovarajući način i uzrokuje tržišne neuspjehe, na primjer u slučaju nepostojanja potpunih informacija, koordinacijskih problema i prevelike tržišne moći jedne firme. Osim toga, država može finansirati opskrbu određenim javnim dobrima korisnim za društvo kada konkurencija na tržištu ne garantira odgovarajuću ponudu.

Ovaj dokument analizira relevantna iskustva zemalja koje su prošle kroz proces uspostave sistema državne pomoći i predlaže smjernice za politiku državne pomoći BiH u narednom periodu, s posebnim osvrtom na aspekte reforme državne pomoći koji su bitni za jačanje konkurentnosti bosanskohercegovačke ekonomije i smanjenje nezaposlenosti.

Drugo poglavlje ovog dokumenta bavi se pregledom sistema državne pomoći u EU i ključnih postavki Akcionog plana državne pomoći EU koji predstavlja generalnu smjernicu za primjenu reformi i implementaciju politika u ovoj oblasti, kako za članice EU tako i zemlje kandidate i potencijalne kandidate. Treće poglavlje bavi se iskustvima zemalja 3

14

Evropska komisija, Akcioni plan državne pomoći. Less and Better Targed State Aid: Mapa puta za reformu državne pomoći 2005-2009. Konsultacijski dokument COM (2005) 107, final objavljen u Briselu 7.6.2005, dostupan na http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0107:FIN:EN:PDF

State Aid Action Plan (SAAP)3 emphasizes the importance of attaining long-term decrease of the amount of subsidies in relation to the GDP, as well as a transfer from vertical aid, targeting particular industries, to horizontal aid, aimed at small and medium businesses, research and development, and investment in innovative technologies and environmental programs. The Action Plan aims to most effectively address market failures, without affecting the competition among market players. Vertical aid is often provided by local governments under the pressure from lobbying of companies active in a particular industry, which would not be able to cope with foreign competition without the subsidies, and could not remain profitable in the market. Under the SAAP, the competitive market environment should be capable of selfregulation, without the need for government intervention. However, the Member State may intervene by providing assistance when the selfregulating market mechanism does not function properly and causes market failures, for example, in the instance of imperfect information, coordination problems and too large market power of a single firm.

In addition, the state may finance supply of particular public goods of benefit to the society when the competition in the market does not guarantee appropriate supply.

This document analyzes the relevant experiences of countries which have undergone the process of establishing the state aid systems and suggests guidelines for state aid policy of BiH in the upcoming period, with a particular reflection on the aspects of state aid reform which are important for strengthening the competitiveness of BiH economy and decreasing unemployment.

The second chapter of this document presents an overview of the state aid system in the EU and key assumptions of the EU State 3

Commission of the European Communities, Less and better targeted state aid: a roadmap for state aid reform 2005-2009. COM consultation document (2005) 107, final published in Brussels on 7 June 2005, available at http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2005:0107:FIN:EN:PDF

15

Srednje i Istočne Evrope u uspostavi sistema državne pomoći – posebno problemima s kojima su se te zemlje susrele u institucionalnim rješenjima. Četvrto poglavlje analizira podatke sumarnih izvještaja za BiH o državnoj pomoći iz 2011. i 2012- godine u odnosu na ciljeve SAAP-a, a peto poglavlje nudi preporuke BiH u ovoj oblasti za naredni period.

Sistem državne pomoći u Evropskoj uniji

J

oš od Rimskog sporazuma EU iz 1957. godine zemlje članice su ekskluzivitet primjene politike državne pomoći delegirale Evropskoj komisiji. Prihvatajući ovakav sistem provedbe pravila državne pomoći, zemlje članice su implicitno priznale svoju nesposobnost da se odupru nacionalnim lobijima koji konstantno vrše pritisak na državne vlade da subvencioniraju određene ekonomske sektore. Ovakvim su pristupom zemlje članice izbjegle opasnost da uđu u trku za nacionalnim subvencijama koja bi ugrozila slobodu konkurencije na zajedničkom tržištu. Provedba državne pomoći stoga je neodvojiva od šire strategije EU i politika u vezi s agendom iz Lisabona koje je Evropska komisija dosljedno provodila uprkos ekonomskoj krizi. Na primjer, u oktobru 2008. godine usvojila je privremeni set mjera primjenjivih na određene kategorije finansijskih institucija koje su trebale blažu kontrolu državne pomoći zbog finansijske krize, ali limitirajući primjenu vanrednih pravila na finansijske institucije. Evropska komisija uspješno je očuvala postojeći okvir državne pomoći u odnosu na druge sektore ekonomije.4

Akcioni plan državne pomoći u Evropskoj uniji

U

svajanje SAAP-a predstavlja glavnu prekretnicu u razvoju politike državne pomoći u EU, posebno zbog činjenice da je njegova svrha smanjenje cjelokupnog iznosa subvencija zemalja članica. Ovaj cilj

4

16

Pogledati: Caroline Buts and Mats Jegers, State Aid Policy in the EU Member States: It’s a different game they play, Vrije Universiteit Brussel, 2012.

Aid Action Plan which constitutes general guidance for application of reforms and implementation of policies in this area, equally for EU Member States and candidate and potential candidate countries. The third chapter deals with experiences of Central and Eastern European countries in establishing the state aid system, and in particular with the problems that those countries faced in institutional setups. The fourth chapter analyzes the data from the summary report for BiH on state aid in 2011 and 2012 in relation to the goals from the SAAP, while the fifth chapter offers recommendations for BiH in this area for the upcoming period.

State Aid System in the European Union

E

ver since the EU Treaty of Roma from 1957, the Member States have delegated the exclusive right to apply the state aid policy to the European Commission. By accepting this system for enforcement of the state aid rules, the member state implicitly acknowledged their inability to resist national lobbies that constantly exert pressure on the national governments to subsidize particular economic sectors. By employing this approach, the Member States have avoided the danger of entering the race for national subsidies which would threaten the freedom of competition in the internal market. Implementation of state aid is accordingly inseparable from a wider EU strategy and policies link with the Lisbon Agenda which the European Commission consistently implemented despite of the economic crisis. For example, in October 2008 it adopted a temporary set of measures applicable to particular categories of financial institutions which required less strict state aid control as a result of the economic crisis, but limiting the application of the extraordinary rules on financial institutions. The European Commission successfully preserved the existing state aid framework in relation to other sectors of the economy.4 4

See: Caroline Buts and Mats Jegers, State Aid Policy in the EU Member States: It’s a different game they play, Vrije Universiteit Brussel, 2012.

17

postignut je uvođenjem ekonomičnijeg pristupa provedbi državne pomoći. Pristup je ekonomičniji jer je promijenjena praksa da se prijavljena državna pomoć analizira isključivo „legalističkim“ pristupom, bez procjenjivanja efekata subvencije na tržišnu konkurenciju5. SAAP modificira ovu vrstu „mehaničke“ analize za ocjenu usaglašenosti s odredbama Člana 107 TFEU (Ugovor o funkcioniranju Evropske unije – Treaty on the Functioning of the European Union) uvođenjem testa balansa u tri koraka6 Prvi korak je utvrđivanje primjerenosti mjere. Drugim riječima, pomoć je namijenjena jasno definiranim ciljevima od zajedničkog interesa i primjerena je za postizanje takvih ciljeva; proporcionalna je i ima podsticajan efekat na korisnice i korisnike da mijenjaju svoje ponašanje u budućnosti; a evidentno narušavanje tržišnog natjecanja i trgovine koju pomoć uzrokuje je limitirano.

Drugi korak predstavlja aspekt inovativnosti testa balansa i razrada suprotonog scenarija, koji utvrđuju bi li zajednički cilj bio ostvaren čak 5

Prema Članu 107(1) TFEU, država daje nezakonitu subvenciju kada su zadovoljena četiri uslova: 1) pomoć implicira korištenje državnih resursa; 2) pomoć daje državno centralno ili lokalno tijelo; 3) pomoć narušava konkurenciju diskriminirajući određena preduzeća; ECJ (European Court of Justice) interpretira ovaj kriterij principom tržišnog investitora: pomoć nije diskriminirajuća ako bi privatni investitor dao istu pomoć po standardnim uslovima tržišta; 4) pomoć utječe na trgovinu unutar zajednice. Ako pomoć ispunjava ova četiri uslova, smatra se nekompatibilnom sa zajedničkim tržištem i time nezakonitom. Prema paragrafu 2 Člana 107 TFEU, tri vrste pomoći smatraju se kompatibilnim sa zajedničkim tržištem, pa mogu biti izuzete od zabrane iz Člana 107(1). Ove tri vrste su: 1) pomoć socijalnog karaktera individualnim potrošačima bez diskriminacije; 2) pomoć zemljama članicama u rekonstrukciji područja zahvaćenih prirodnim katastrofama; 3) pomoć Njemačke u rekonstrukciji Istočne Njemačke nakon ujedinjenja. Paragraf 3 Člana 107 TFEU sadrži listu od pet vrsta pomoći koje mogu biti kompatibilne sa zajedničkim tržištem. Za razliku od paragrafa 2, procjenu kompatibilnosti daje EC. Evropska komisija je tako analizirala jesu li ciljevi prijavljene pomoći zadovoljili paragrafe 2 i 3, ali de facto nije procjenjivala efekte subvencija na tržišnu konkurenciju.

6

Pristup u tri koraka objašnjen je u radnom dokumentu EC, Opći principi ekonomske procjene kompatibilnosti državne pomoći prema Članu 87.3. paragraf 9, objavljenom 2009, dostupnom na http://ec.europa.eu/competition/state_aid/reform/economic_ assessment_en.pdf_assessment_en.pdf .

18

State Aid Action Plan in the European Union

A

doption of the SAAP constitutes a major milestone in development of the state aid policy in the EU, in particular because its purpose is to reduce the overall amount of subsidies of the Member States. This goal has been achieved by introducing a more economic approach to the implementation of state aid. The approach is more economic as it has changed the practice of analyzing the reported state aid solely on legal terms, without assessing the effects of subsidies on the market competition.5 The SAAP has modified this type of “mechanical� analysis for assessing compliance with the provisions of Article 107 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) by introducing a three-step balancing test.6

5

Under Article 107(1) TFEU, the state is providing unlawful subsidy when four conditions are met: 1) aid implies the use of state resources; 2) aid is provided by a central or local government body; 3) aid distorts competition by discriminating certain undertakings; the European Court of Justice (ECJ) interpreted this criterion applying the market investor principle: the aid is not discriminatory if a private investor would provide the same aid under standard market conditions; 4) aid affects trade within the Community. If the aid meets these four conditions, it is considered incompatible with the internal market and thereby unlawful. According to paragraph 2 of Article 107 in the TFEU, three types of aid are considered compatible with the single market, and may be exempt from the ban imposed in Article 107(1). These three types are: 1) aid having a social character to individual consumers without discrimination; 2) aid to member states for reconstruction in areas affected by natural disasters; 3) aid from Germany in reconstruction of Eastern Germany following the unification. Paragraph 3 of Article 107 in the TFEU contains a list of five types of aid that may be compatible with the single market. Unlike with paragraph 2, assessment of the compatibility is given by the EC. The European Commission accordingly did analyze whether the aims of the reported aid have fulfilled paragraphs 2 and 3, but did not de facto assess the effects of subsidies on market competition.

6

The three-step approach is explained in the EC working paper, Common Principles for an Economic Assessment of the Compatibility of State Aid under Article 87.3, paragraph 9, published in 2009, available at http://ec.europa.eu/competition/state_aid/ reform/economic_assessment_en.pdf.

19

i u slučaju izostanka subvencije. Rezultat korištenja ove analize je da države članice moraju nositi veći teret dokazivanja kako bi dokazale da je prijavljena pomoć bila neophodna i adekvatna mjera, te da bez takve mjere zajednički cilj ne bi bio postignut. Osim uvođenja testa balansa, SAAP naglašava da države članice mogu subvencionirati samo kada tržišni neuspjeh kreira prepreku postizanju zajedničkog cilja. Na primjer, vlada može subvencionirati operatera javnog saobraćaja u nedovoljno naseljenoj oblasti u nekoj regiji ukoliko dokaže da bi neprofitabilnost usluge dovela do zatvaranja javnog saobraćaja na tom tržištu. Konačno, SAAP jasno preferira usmjeravanje državne pomoći u horizontalne sektore a ne u vertikalne, jer tako mogu utjecati na tržišne neuspjehe bez diskriminacije ijednog poslovnog subjekta.7 Uvođenje testa balansa, te fokusiranje na tržišne neuspjehe i jasna preferencija horizontalne pomoći motiviralo je zemlje članice da smanje iznos subvencija, pogotovo u odnosu na subvencije u vertikalnim sektorima. Ekonomičniji pristup definiran u SAAP-u analizu državne pomoći učinio je kompleksnijom, objektivnijom i efikasnijom.

Prema posljednjim pokazateljima State Aid Scoreboarda iz 2011. godine, koji predstavlja pregled državne pomoći svih članica Evropske unije na godišnjem nivou, cjelokupni iznos državne pomoći je u opadajućem trendu još od 1980-ih, kada je iznosio oko 2% EU BDP-a. U 2011, cijeli iznos subvencija zemalja članica predstavlja samo 0,5% EU BDP-a, ili ukupno 63.4 milijarde eura. Ovaj iznos ne uzima u obzir subvencije državama koje čuvaju finansijske institucije od početka finansijske krize 2008. godine. Od ukupne državne pomoći, ne uključujući u to pomoć finansijskim institucijama da održe likvidnost, pomoć horizontalnim sektorima iznosi oko 90% i od 2006. godine u kontinuiranom je porastu u odnosu na pomoć vertikalnim sektorima. Zemlja sa najvećim udjelom državne pomoći u bruto društvenom proizvodu u 2011. godini bila je Malta sa 1.6%, Grčka i Finska sa po 1.2%, te Mađarska i Slovenija sa 1.1%.

7

20

Horizontalne vrste pomoći kasnije su isključene s liste obaveza izvještavanja utvrđenih u General Block Exemption Regulation, koje je Evropska komisija usvojila 2008. godine.

The first step is to determine the appropriateness of the measure.

In other words, that the aid is intended for well-defined objectives of common interest and appropriate for their attainment; it is proportionate and has an incentive effect on recipients to change their behavior in the future; and the evident distortion of market competition and trade caused by the aid is limited.

The second step represents the innovativeness of the balancing test and development of a counterfactual scenario, which determines whether the objective of common interest would be accomplished even without the subsidy. The outcome from the use of this analysis is that the Member States are required to bear a greater burden of proof to prove that the reported aid was a necessary and adequate measure, and that the objective of common interest would not have been attained without such measure. In addition to introducing the balancing test, the SAAP underscores that the Member States may subsidize only when the market failure creates an obstacle to the attainment of an objective of common interest. For example, the government may subsidize a public transportation operator in an underpopulated area of a region if it can prove that non-profitability of the service would lead to closing down of public transportation in that market. Finally, the SAAP clearly prefers targeting of state aid in the horizontal sectors, rather than the vertical, since such aid can affect market failures without discriminating any single business entity.7 Introduction of the balancing test and focus on market failures together with clear preference for horizontal aid motivated the Member States to reduce the amount of subsidies, especially those in the vertical sectors. The economic approach defined in the SAAP made the analysis of state aid more complex, objective and efficient According to the latest indicators of the State Aid Scoreboard from 2011, which represents an overview of state aid of all Member States 7

Horizontal types of aid have been later excluded from the list of mandatory reporting set out in the General Block Exemption Regulation, which the European Council adopted in 2008.

21

Iskustva novih članica u uspostavi sistema državne pomoći

U

spostava nezavisnih nadzornih tijela bila je jedna od posebnosti proširenja 2004. godine. Tokom prethodnih faza proširenja od zemalja kandidata nije se tražilo da modificiraju svoje šeme pomoći do trenutka njihovog pristupanja EU; subvencije date prije pristupanja EU smatrane su tekućom pomoći i nadzirala ih je Evropska komisija od trenutka pristupanja, ali nisu morale biti prijavljene. Međutim, kako je veliki broj zemalja CEE prošao kroz težak proces ekonomske tranzicije iz socijalističkog sistema, veliki dio pomoći za restrukturiranje vlasti tih zemalja davale su bivšim državnim kompanijama, nedavno privatiziranim. Evropskoj komisiji je bilo jasno s kakvim će se ogromnim izazovom u nadziranju restrukturiranja subvencija u CEE suočiti onda kada se te zemlje pridruže EU i stoga je zahtjev za uspostavljanje državnog tijela za nadzor državne pomoći ovlaštenog za primjenu državne politike pomoći državi tokom pretpristupnog perioda uključen u evropske sporazume zaključene 1990-ih između EU i zemalja CEE. Također, tokom pretpristupne faze EC je naglasila da je primjena kontrole nacionalne državne pomoći osnovni zahtjev kojem zemlje CEE-a treba da se povinuju kako bi zaključile pregovore vezane za poglavlje o konkurenciji.

Premda su zemlje CEE u skladu s ovim instrukcijama usvojile relevantne zakone i oformile tijela pri institucijama koja vrše kontrolu državne pomoći, njihova nezavisnost i kapaciteti ostali su upitni. U većini EU kandidatkinja kontrolu državne pomoći vrši ogranak ministarstva finansija.

Ovakva institucionalna postavka implementirana je u Sloveniji, Estoniji, Mađarskoj i Češkoj. S druge strane, u Latviji je politika državne pomoći provedena uz pomoć komisije koju podržava Ministarstvo finansija. Izuzetak je bila Poljska, gdje je nadležnost da primijeni nacionalnu politiku državne pomoći dodijeljena Nacionalnom konkurencijskom tijelu (NCA).

Institucionalno rješenje karakteristično za većinu zemalja CEE ukazuje na to da je ministarstvo finansija vršilo cijeli proces subvencije, monitoringa i vraćanja nezakonite pomoći, što nezavisnost cijelog procesa dovodi u pitanje. Delegiranjem kontrole državne pomoći nadnacionalnom tijelu kakvo je EC, osnivači su željeli izbjeći takav interni sistem samokontrole.

22

of the European Union on the annual level, the overall amount of state aid has been on a decreasing trend since 1980s, when it amounted to 2% of the GDP. In 2011, the overall amount of subsidies of the Member States represents only 0.5% of the EU GDP or approximately 63.4 billion Euro. This amount does not take into account subsidies to the states which have been protecting financial institutions from the outset of the 2008 financial crisis. Out of the total state aid, not including the support to financial institutions to maintain liquidity, aid in the horizontal sectors amounts to roughly 90% and has been on the continuous rise since 2006 compared to the aid to the vertical sectors.

The countries with the largest share of state aid in Gross Domestic Product in 2011 were Malta with 1.6%, Greece and Finland with 1.2% each, and Hungary and Slovenia with 1.1% each.

Experiences of new Member States in establishing the state aid system

E

stablishment of independent oversight bodies was one of the special features of the 2004 expansion. In earlier stages of expansions, candidate countries were not requested to modify their aid schemes up until the time of their accession to the EU; subsidies extended prior to acceding to the EU were considered current support and were overseen by the European Commission from the time of the accession, but they did not have to be reported. However, as many CEE countries underwent a difficult process of economic transition from the socialist system, their governments provided a large portion of the restructuring aid to former state-owned companies, recently privatized. The European Commission clearly understood the enormity of the challenge it will face in overseeing the restructuring of subsidies in CEE once those countries join the EU and accordingly included into the European agreements concluded in the 1990s between the EU and CEE countries the requirement for establishment of a state body for supervision of state aid, authorized to apply the national state aid policy during the pre-accession period. Also, in the pre-accession stage the EC highlighted that application of control

23

24

over national state aid is one of the fundamental requirements that CEE countries needed to comply with in order to conclude negotiations related to the chapter on competition.

Although CEE countries adopted the relevant laws and established bodies within their institutions which perform state aid control in line with these instructions, their independence and capacities have remained questionable. In most of the EU candidate countries, state aid control is performed by a department within the Ministry of Finance.

Such institutional setup was implemented in Slovenia, Estonia, Hungary and the Czech Republic. On the other hand, the state aid policy in Latvia was implemented with the help of a commission supported by the Ministry of Finance. One exception was Poland, where the authority to apply the national state policy was extended to the National Competition Authority (NCA). The institutional set-up which is characteristic for majority of the CEE countries shows that the Ministry of Finance carried out the entire process of subsidizing, monitoring and return of unlawful aid, which brings into question the independence of the entire process. By delegating the control over state aid to a supranational body such as the EC, the founders wanted to avoid such internal self-control system. Still, the annual reports of the EC on state aid in CEE in the pre-accession stage had been positive in all countries in the part which pertains to functioning of the internal control system. The effectiveness of this system of oversight could be illustrated with the date of adoption of the state aid law in CEE countries. After several delays, the state aid laws in all CEE countries were adopted only in the final stage of the pre-accession agreement, when the EC conditionality was the strongest. Of those CEE countries which acceded to the EU in 2004, Hungary and Latvia adopted the state aid law in 1997, Estonia in 1998, Lithuania, Poland and Slovenia in 2000, and Romania in 2001. After acceding to the EU, the bodies for oversight of state aid in CEE countries changed their functions – from analyzing and decisionmaking on internal aid schemes into EC contact points. The decision of the European Commission to require CEE countries to establish national monitoring agencies proved justified as it resulted in accelerated

25

Ipak, godišnji izvještaji EC-a o državnoj pomoći u CEE tokom pretpristupne faze bili su pozitivni u svim zemljama u dijelu koji se odnosi na funkcioniranje internog sistema kontrole. Efektivnost ovog nadzornog sistema mogla bi se ilustrirati datumom usvajanja zakona o državnoj pomoći u CEE. Nakon nekoliko zastoja, zakon o državnoj pomoći je u svim zemljama CEE usvojen tek u finalnoj fazi pristupnih pregovora, kada je uslovljavanje EC-a bilo najjače. Od CEE zemalja koje su 2004. pristupile EU, Mađarska i Latvija su usvojile zakon o državnoj pomoći 1997, Estonija 1998, Litvanija, Poljska i Slovenija 2000, a Rumunija 2001. godine. Nakon pristupanja EU, tijela za nadzor državne pomoći u CEE promijenila su svoje funkcije – iz funkcje analiziranja i odlučivanja o internim šemama pomoći u kontakt tačke EC. Odluka Evropske komisije da od zemalja CEE zahtijeva uspostavljanje državnih monitoring agencija pokazala se opravdanom jer je rezultirala ubrzanim smanjenjem državne pomoći kao procenta BDP-a do trenutka priključenja EU. Međutim, istovremeno je evidentan efekat uslovljenosti EU u kontekstu proširenja – što je zemlja bliže članstvu u procesu pregovora, to su politička volja i pritisak da se smanji državna pomoć veći. Samo institucionalno rješenje varira od zemlje do zemlje. Tako u nekim zemljama funkciju upravljanja državnom pomoći obavlja ured pri ministarstvu finansija, dok u drugima državnu pomoć razmatra posebno tijelo ili konkurencijsko vijeće. EU politika državne pomoći rezultat je dugog procesa tranzicije u kojem je Evropska komisija očuvala svoju autonomiju prema državnim vladama, čak i u teškim trenucima kao što je tekuća finansijska kriza, te postepeno povećala stepen prijavljivanja i implementacije svojih odluka u zemljama članicama. Evidentno je da je glavni cilj Evropske komisije, kada je u pitanju politika državne pomoći u novim zemljama članicama, bilo smanjenje ukupne državne pomoći, posebno eliminiranje vertikalne državne pomoći industrijskim sektorima. Zemlje poput Estonije tako nisu ni morale imati operativnu agenciju za državnu pomoć jer su subvencije u Estoniji i udio državne pomoći u BDP-u svakako bili ispod prosjeka EU u većini pretpristupnih faza8.

8

26

Pogledati: Marco Botta, Decentralization of State aid enforcement in the contest of the EU enlargement, Mediterranean Competition Bulletin, Brussels, 2012.

decrease of state aid as a percentage of GDP up until the moment of EU accession. However, one can at the same time see the effect of EU conditionality in the context of expansion – the closer the country is to membership in the negotiation process, the bigger the political will and pressure to reduce state aid. The institutional solution itself varies from one country to the next. Accordingly, in some countries the function of managing state aid is discharged by an office within the ministry of finance, while in other countries state aid is deliberated by a separate body or a competition council. The EU state aid policy is a result of a long period of transition in which the European Commission has preserved its autonomy against national governments, even at difficult times such as the current financial crisis, and gradually increased the degree of reporting and implementation of its decisions in the Member States. It is evident that the principal goal of the European Commission, when it comes to state aid policy in new Member States, was to reduce the overall state aid, and in particular eliminate the vertical state aid to industrial sectors. Countries such as Estonia were accordingly not required to have an operating state aid agency, as subsidies in Estonia and the share of state aid in the GDP were either way below the EU average in the majority of pre-accessions stages.8 The following table presents the levels of state aid in countries which became European Union members in 2004, namely by: •

Pre-accession stages depending on the proximity of the accession date from early phase to accession year.

•

Institutional set of the state control agency depending on weather the agency in formal control is set up as a separate institution (usually within the Competitiveness Council) or (0) if it is situated as an office or sector within the Ministry of Finance (usual case).

8

See: Marco Botta, Decentralization of State aid enforcement in the contest of the EU enlargement, Mediterranean Competition Bulletin, Brussels, 2012.

27

Tabela1: Pregled nivoa državne pomoći prema pristupnim fazama i operativnosti agencije za kontrolu državne pomoći u selektiranim novim članicama EU

Zemlja

Poljska

Češka

Mađarska

Slovenija

Slovačka

Pristupna faza

Državna pomoć % BDP

Agencija za kontrolu državne pomoći Nezavisna

Operativna

Prethodna godina Pomoć

Prosjek EU

Tekuća godina Razlika

Pomoć

Promjena

3>

1

1

1.0

0.5

0.5

0.6

-0.4

2

1

1

0.6

0.6

0

0.4

-0.2

1

1

1

0.4

0.8

-0.4

3.0

2.6

0

1

1

3.0

0.7

2.3

1.4

-1.6 -0.5

>3

0

1

2.3

0.5

1.8

1.8

2

0

1

1.8

0.6

1.2

3.8

2.0

1

0

1

3.8

0.8

3.0

2.7

-1.1

0

0

1

2.8

0.7

2.0

0.6

-2.1

>3

0

1

1.1

0.5

0.6

1.0

-0.1

2

0

1

1.0

0.6

0.4

1.1

0.1

1

0

1

1.1

0.8

0.3

1.4

0.3

0

0

1

1.4

0.7

0.7

1.3

-0.1

>3

0

1

4.4

0.6

3.8

1.0

-3.4

3

0

1

1.0

0.5

0.5

1.0

0

2

0

1

1.0

0.6

0.4

0.6

-0.4

1

0

1

0.6

0.8

-0.2

0.7

0.1

0

0

1

0.7

0.7

0

0.9

0.2

>3

0

1

0.4

0.5

-0.1

0.4

0

2

0

1

0.4

0.6

-0.2

0.3

-0.1

1

0

1

0.3

0.8

-0.5

0.4

0.1

0

0

1

0.4

0.7

-0.3

0.6

0.2

Tabela 1 predstavlja nivoe državne pomoći u zemljama koje su postale članice Evropske unije 2004, i to: •

28

U pristupnim fazama koje su podijeljene u četiri kategorije: 0 – faza prije pregovora (u kojoj je BiH trenutno); 1 – faza između otvaranja pregovora i zaključivanja poglavlja o konkurentnosti; 2 – faza od trenutka zatvaranja poglavlja o konkurentnosti do potpisivanja

Table1: Overview of state aid levels by accession stage and operability of the agency for state aid control in the selected new EU Member States State aid as % of BDP

State Aid Control Agency

Country

Poland

Czech

Hungary

Slovenia

Slovakia

•

Years Before Accession

DemonWithin the strated Competistate tiveness control Council through (1); rejection of Within the schemes – Ministry of yes (1); Finance (0) no (0)

Previous year

Aid

EU average

Current year

Difference

Aid

Change

3>

1

1

1.0

0.5

0.5

0.6

-0.4

2

1

1

0.6

0.6

0

0.4

-0.2

1

1

1

0.4

0.8

-0.4

3.0

2.6

0

1

1

3.0

0.7

2.3

1.4

-1.6 -0.5

>3

0

1

2.3

0.5

1.8

1.8

2

0

1

1.8

0.6

1.2

3.8

2.0

1

0

1

3.8

0.8

3.0

2.7

-1.1

0

0

1

2.8

0.7

2.0

0.6

-2.1

>3

0

1

1.1

0.5

0.6

1.0

-0.1

2

0

1

1.0

0.6

0.4

1.1

0.1

1

0

1

1.1

0.8

0.3

1.4

0.3

0

0

1

1.4

0.7

0.7

1.3

-0.1

>3

0

1

4.4

0.6

3.8

1.0

-3.4

3

0

1

1.0

0.5

0.5

1.0

0

2

0

1

1.0

0.6

0.4

0.6

-0.4

1

0

1

0.6

0.8

-0.2

0.7

0.1

0

0

1

0.7

0.7

0

0.9

0.2

>3

0

1

0.4

0.5

-0.1

0.4

0

2

0

1

0.4

0.6

-0.2

0.3

-0.1

1

0

1

0.3

0.8

-0.5

0.4

0.1

0

0

1

0.4

0.7

-0.3

0.6

0.2

Functionality of the agency. If the agency responsible for state aid is demonstrably operational and controls the state aid by rejecting existing and proposed illegal schemes (1), Functionality is calculated from the time when the agency for oversight of state aid

29

ugovora o pristupanju; i 3 – faza između potpisivanja ugovora o pristupanju do stvarnog pristupanja.

•

Prema nezavisnosti agencije. Provedba državne pomoći računa se kao formalno nezavisna (1) ukoliko je agencija formirana kao posebna institucija, a zavisna (0) ukoliko se nalazi kao ured ili sektor pri ministarstvu finansija.

•

Prema operativnosti agencije. Ukoliko je agencija odgovorna za državnu pomoć operativna, označena je ocjenom 1, a ukoliko je neoperativna ocjenom 0. Operativnost se računa od trenutka kada agencija za nadzor državne pomoći prvi put odbije šemu državne pomoći nekog budžetskog korisnika ili zatraži povrat sredstava za nezakonitu državnu pomoć.

•

Prema procentu bruto društvenog proizvoda koji ide u svrhe državne pomoći u pojedinim fazama pridruživanja uz poređenje s prosječnom državnom pomoći u EU u toj godini.

Iz tabele možemo vidjeti kako u nekim zemljama nivo državne pomoći opada čak i onda kada je agencija odgovorna za kontrolu državne pomoći praktično neoperativna, kao što je to slučaj u Estoniji, dok se u drugim zemljama (poput Poljske) poklapaju i operativnost i nezavisnost agencije i opadajući trend subvencija, posebno u fazama do zaključivanja poglavlja o konkurentnosti. Kako interpretirati ovakve pokazatelje?

Očito je da se u nekim zemljama radi o političkoj odluci da se smanje subvencije i državna pomoć. Dublja analiza politike ovih zemalja, posebno u procesu privatizacije, zahtijevala bi posebno istraživanje kako bismo odvojili efekte institucionalnog rješenja od političke odluke, ali jedan zaključak se svakako nameće – za reformu sistema državne pomoći potrebna je politička volja, ali i institucionalno rješenje, posebno ako su ekonomske prilike u subvencioniranim sektorima takve da zahtijevaju korjenite strukturne reforme.

30

for the first time rejects a state aid scheme of a particular budget beneficiary or requests return of funds for unlawful state aid. •

Percentage of Gross Domestic Product which is used for state aid purposes in particular stages of the accession with a comparison with the average EU state aid in the given year.

The table demonstrates that the level of state aid in some countries was dropping even when the agency for control over the state aid is practically inoperative, such as in the case of Estonia, while in other countries (such as Poland) there is a match between the operability and independence of the agency on one hand and the decreasing trend of subsidies on the other, in particular in the stages up until the conclusion of the chapter on competition. How can these indicators be interpreted? It is obvious that in some countries it is the political decision to reduce subsidies and state aid. Deeper analysis of policy in these countries, especially in the privatization process would require a separate study to distinguish between the effects of the institutional solution from the political decision. One conclusion certainly arises – reform of the state aid system requires both the political will and the institutional setup, especially if the economic circumstances in the subsidized sectors are such that they require thorough structural reforms.

Institutional models for implementation of state aid in the region – experience of Croatia and Macedonia

S

EE countries have met their international obligations by adopting state aid legislation. The last country to do so was Bosnia and Herzegovina, which adopted the law only in early 2012. The draft state aid law was on hold in the Parliamentary Assembly of Bosnia and Herzegovina for several years. The delay did not come as a result of the rejection of BiH to comply with the provisions of international obligations but instead from internal debates on the institutional positioning of the state aid authority (entity or state level). Other SEE countries have

31

Institucionalni modeli primjene državne pomoći u regiji – iskustvo Hrvatske i Makedonije

Z

emlje SEE ispunile su svoje međunarodne obaveze usvajajući zakon o državnoj pomoći. Posljednja je bila Bosna i Hercegovina, koja je zakon usvojila tek početkom 2012. godine. Nacrt zakona o državnoj pomoći čekao je u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine nekoliko godina. Zastoj nije bio posljedica odbijanja BiH da se povinuje odredbama međunarodnih obaveza nego unutrašnje debate o institucionalnoj poziciji tijela državne pomoći (entitetski ili državni nivo). Ostale zemlje SEE ispunile su svoju obavezu uspostavljanja operativno nezavisnih tijela državne pomoći u skladu sa dva institucionalna modela: uspostavljanjem komisije za državnu pomoć usko povezane s ministarstvom finansija ili dodjeljivanjem kompetencija nacionalnoj agenciji za konkurenciju (NCA) u oblasti državne pomoći. Albanija, Srbija, Crna Gora i Kosovo odlučile su se za komisiju; to je obično vladino tijelo koje uključuje predstavnike različitih ministarstava i kojim predsjedava ministar finansija.

U svakoj zemlji podršku komisiji pruža državni ured/sekretarijat za pomoć, odvojena jedinica pri ministarstvu finansija. Ured ima zadatak da prati prijavljenu pomoć i priprema nacrte odluka o kojima će raspravljati komisija.

Većina zemalja koje su uspostavile komisiju za državnu pomoć tek nedavno je usvojila zakon o državnoj pomoći. Još je rano za procjenu efektivnosti njihovih sistema državne pomoći. Albanija provodi zakon od 2005, a Komisija je 2008. godine završila popis državne pomoći u zemlji i donijela brojne odluke. U većini slučajeva Komisija je odobrila prijavljene šeme pomoći i nijedna veća subvencija nije dovedena u pitanje. Pošto je u većini zemalja ministarstvo finansija u stvari glavni davalac pomoći, ovo institucionalno rješenje omogućava uredu za državnu pomoć da lako dođe do pouzdanih podataka o novim šemama pomoći. Ipak, malo je vjerovatno da će ministar finansija, kao predsjedavajući komisije za državnu pomoć, potpisati odluku komisije kojom nezakonitom proglašava šemu državne pomoći pripremljenu u

32

fulfilled their obligation to establish operationally independent state aid bodies in accordance with the two institutional models, either by establishing a state aid commission with close ties with the ministry of finance or by granting the competences in the area of state aid to the national competition authority (NCA). Albania, Serbia, Montenegro and Kosovo opted for a commission which is usually a governmental body consisting of representatives of different ministries that is chaired by the minister of finance.

In each country, support to the committee is provided by the national office/secretariat for aid, a separate unit within the ministry of finance. The office is responsible for monitoring of the reported aid and drafts decisions for the committee to deliberate.

Most of the countries which established a national aid committee had only recently adopted the state aid law. It is still early to assess the effectiveness of their state aid systems. Albania has been implementing the law since 2005, and in 2008 the Committee completed the inventory of state aid in the country and adopted numerous decisions.

In majority of cases, the Committee approved the reported schemes and no single larger subsidy has been brought into question. Since the ministry of finance is in fact the principal provider of aid in the majority of the countries, this institutional setup allows the state aid office to easily obtain reliable information about new aid schemes. Yet, it is unlikely that the minister of finance, in his capacity as the chairman of the state aid committee, will sign a decision of the committee declaring a scheme prepared by another department in the same ministry unlawful.

It is therefore easy to explain why subsidies in inoperative systems are not brought into question, especially in the early pre-accession stages when the European Commission exerts little pressure, and the political price of withholding state aid represents too much of a challenge.

Croatia decided in favor of the institutional setup under which the competences for the state aid system have been granted to the Croatian Competition Agency (CCA) since 2003, with the adoption of

33

odjelu istog tog ministarstva. Zato je lako objasniti zašto se subvencije u neoperativnim sistemima ne dovode u pitanje, posebno u ranim pretpristupnim fazama kada Evropska komisija vrši mali pritisak, a politička cijena uskraćivanja državne pomoći predstavlja prevelik izazov.

Hrvatska se odlučila za institucionalno uređenje predaje nadležnosti za sistem državne pomoći Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja (AZTN) od 2003. godine, usvajanjem prvog Zakona o državnoj pomoći. U trenutku usvajanja Zakona o državnoj pomoći, AZTN je već bio osnovan i postojao je kao odvojena institucija od stupanja na snagu Zakona o tržišnom natjecanju 1997. godine. Za prve tri godine uspostavljanja Zakona iz 2003, AZTN je razradio program prilagođavanja postojećih šema državne pomoći u zemlji. Osim što je sakupio registar državne pomoći kako to zahtijeva SAA, AZTN je savjetovao različite davaoce državne pomoći kako da modificiraju postojeće šeme i usaglase ih sa postojećim EU acquis communitaireom. Važan zadatak savjetovanja davalaca pomoći je kasnije podcrtan u Zakonu o državnoj pomoći iz 2005. godine.

Prema Članu 10(1) ovog zakona, svaki nacrt zakona koji uključuje šemu državne pomoći mora biti prethodno podnesen AZTN-u na odobravanje.

Interesantno je da je mišljenje AZTN-a obavezujuće, jer ni Vlada Hrvatske ne može usvojiti nijedan nacrt zakona koji uključuje aspekte državne pomoći bez njegovog pozitivnog mišljenja.9 Ovakva pozicija osigurava AZTN-u mogućnost da obavlja veoma važnu funkciju zagovaranja te da može nadgledati ex ante svaki nacrt pomoći, čak i prije nego je davaoci pomoći formalno obavijeste. Prema izvještajima EC-a, hrvatska NCA oslanjala se na ovu poziciju u mnogim slučajevima, uspješno ubjeđujući Vladu da izmijeni nacrte zakona, uzimajući u obzir NCA komentare.10 Obavezujuće mišljenje nije bilo jedini alat na koji se AZTN oslanjao da ojača svoj autoritet u primjeni državne pomoći. Prema primjeru EC-a, AZTN je ojačao svoju nezavisnost od vlade oslanjajući se na EU acquis communitaireom o državnoj pomoći da opravda svoje odluke. Od 2006.

9

Pogledati: Marco Botta, op.cit.

10

Ibidem

34

the first State Aid Act. At the time of the adoption of the State Aid Act, CCA was already established and had existed as a separate institution since the entering into force of the Market Competition Act from 1997.

In the first three years after the establishment of the 2003 Act, CCA developed a program for adapting the existing state aid schemes in the country. In addition to assembling a registry of state aid as required by the SAA, CCA advised different state aid providers on how to modify the existing schemes and harmonize them with the current EU acquis communitaire. The important task of advising the aid providers was later reaffirmed in the State Aid Act from 2005. Under Article 10(1) of this Act, each draft act which involves a state aid scheme must be previously sent to CCA for approval. It is interesting to note that the opinion of the CCA is binding, as even the Croatian Government cannot adopt a single act involving aspects of state aid without its positive opinion.9 This position ensures that CCA can discharge an important advocacy function and supervise ex ante each draft aid, even before providers of the aid extend the formal notification. According to the EC reports, Croatian NCA relied on this position in many cases, successfully convincing the Government to amend draft laws, taking into account the NCA comments.10 Binding opinion was not the only tool that CCA relied upon to strengthen its authority in implementation of state aid. Following the example of the EC, CCA strengthened its independence from the government by relying on the EU acquis communitaire on state aid to justify its decisions. Croatian Government has constantly transposed EU guidelines in the field of state aid to internal level since 2006. To strengthen the results of its analyses, CCA also referred to court practice as well as to earlier decisions of the European Council in specific areas of implementation of state aid. By following the EU example, it strengthened its independence by depoliticizing the implementation of state aid and establishing a system of norms and court practice 9

See: Marco Botta, Ibid.

10

Ibid.

35

godine Vlada Hrvatske je konstantno prenosila na interni nivo smjernice EU-a u oblasti državne pomoći. AZTN se također oslanjao na sudsku praksu, kao i na prijašnje odluke Evropske komisije u specifičnim oblastima primjene državne pomoći, kako bi osnažio rezultate svojih analiza. Tako je slijedeći primjer EU ojačao svoju nezavisnost depolitiziranjem primjene državne pomoći i uspostavljanjem sistema normi i sudske prakse na koji se oslanja kada obrazlaže svoje odluke, što se posebno pokazalo u ulozi AZTN-a u programu restrukturiranja sektora brodogradnje.11 Program restrukturiranja sektora brodogradnje počeo je 2006. godine, kada je Ministarstvo gospodarstva usvojilo plan subvencija za glavna brodogradilišta u zemlji za period 2007-2012. godina. Plan nije inicijalno uključivao nikakav program privatizacije nijednog brodograditelja. O planu je obaviješten AZTN, koji je u februaru 2008. donio odluku i odbio nacrt šeme pomoći. Konkretno, AZTN je tvrdio da plan restrukturiranja ne procjenjuje njegov uspjeh u slučaju očekivanih promjena uslova tržišta, kao npr. u slučaju promjene cijene čelika na globalnom nivou. Ministarstvo gospodarstva nije procijenilo je li proces restrukturiranja bio moguć i bez subvencija ili je li pomoć mogla biti manja. Praktično, AZTN je odbio šemu pomoći pošto Ministarstvo gospodarstva nije provelo kontraanalizu kako bi opravdalo neophodnost subvencije i time postalo operativno. Takva analiza, kao jedan od kamena temeljaca ekonomičnijeg pristupa razmatranja državne pomoći, predložena je i u SAAP-u.

Tokom procesa analize nacrta šema državne pomoći AZTN je primao tehničku pomoć eksperata Evropske komisije. Kvalitetna tehnička pomoć pri analizi šema državne pomoći, ali i u jačanju kapaciteta unutar AZTN-a putem aktivne uloge Evropske komisije u ovom slučaju, bila je faktor koji je sigurno povećao uvjerljivost odluka AZTN-a.

Republika Makedonija usvojila je svoj prvi zakon o državnoj pomoći 2003. godine. Hronološki gledano, Zakon o državnoj pomoći usvojen je 11

36

Pogledati: Alexandr Svetlicinii, The Croatian Competition Authority releases its 2010 annual report, October 2011, e-Competitions, No44150

that it relies upon in justifying its decisions, which was demonstrated in particular in the role of the CCA in the program for restructuring of the shipbuilding sector.11 The program for restructuring of the shipbuilding sector began in 2006 when the Ministry of Economy adopted the plan for subsidies for the principal shipyards in the country for the period 2007-2012. The plan did not initially include any kind of privatization program for any of the shipbuilders. CCA was notified about the plan and adopted its decision in February 2008 rejecting the aid scheme draft. Specifically, CCA claimed that the restructuring plan does not assess its success in case of expected changes in the market conditions, such as, for example, in the case of changed price of steel on the global level. The Ministry of Economy had not estimated whether the restructuring process could be possible without the subsidies or if the aid could have been lower.

Practically, CCA rejected an aid scheme since the Ministry of Economy had not conducted a counterfactual analysis to justify the need for the subsidy and thereby make it operational. Such analysis, as one of cornerstones of a more economic approach to considering state aid is also recommended in the SAAP. In the process of analyzing the draft state aid schemes, CCA was receiving technical assistance from the European Commission experts.

High-quality technical support in the analysis of state aid schemes and in strengthening of the capacities within CCA by active role of the European Commission in this case was certainly a factor that increased the plausibility of the CCA’s decisions.

Republic of Macedonia adopted its first state aid law in 2003.

Chronologically, the State Aid Law was adopted two years before adoption of the law on competition. The implementation of this state aid law was entrusted to the governmental State Aid Committee, with 11

See: Alexandr Svetlicinii, The Croatian Competition Authority releases its 2010 annual report, October 2011, e-Competitions, No 44150

37

dvije godine prije usvajanja akta o konkurenciji. Primjena ovog zakona o državnoj pomoći dodijeljena je vladinoj Komisiji za državnu pomoć, uz podršku Ministarstva finansija. Ovakav institucionalni okvir, karakterističan za većinu SEE zemalja, pokazao se neuspješnim u osiguravanju nezavisne primjene Zakona. Stoga, prateći primjer Hrvatske, godine 2006. Makedonija je ingerencije za državnu pomoć prenijela na Komisiju za zaštitu konkurencije (KZK).

Tokom proteklih godina KZK je prenio na interni nivo niz smjernica EC-a u oblasti državne pomoći. Isto tako, Zakon o državnoj pomoći iz 2003. zamijenjen je 2010. novim, koji je u potpunosti usaglašen sa EU acquis communitaireom o državnoj pomoći. Činjenica da je makedonski zakon usaglašen sa EU acquis communitaireom, te sličnost sa Hrvatskom, koja također Zakon o državnoj pomoći primjenjuje preko NCA a ne vladine komisije za državnu pomoć, trebalo bi da garantira efektivniju primjenu ovog zakona. Ipak, analiza EC izvještaja o napretku i godišnji izvještaj KZK pokazuju da postoji niz nedostataka u primjeni ovog zakona. Posebno je broj obavijesti o nacrtu šema državne pomoći i dalje mali, a ex ante kontrola državne pomoći je djelimična i ograničena na nekoliko velikih davalaca državne pomoći. Evidentno je da KZK ima ograničene ljudske resurse, dvostruku obavezu primjene – Zakona o konkurenciji i Zakona o državnoj pomoći, te nedostatak kapaciteta za otkrivanje nezakonite državne pomoći. Često se dešava da se čak i kada su šeme pomoći prijavljene radi retroaktivno – tj. šeme se prijavljuju tek kada su sredstva već plasirana korisniku. U takvim okolnostima malo je vjerovatno da će KZK zahtijevati od davaoca državne pomoći da vrati prethodno data sredstva. Broj odluka kojim je KZK osudio pomoć kao nezakonitu i zahtijevao vraćanje pomoći mali je i one u principu ne predstavljaju politički osjetljive slučajeve koji bi se mogli uporediti sa restrukturiranjem brodogradnje u Hrvatskoj, pa se KZK praktično ne može smatrati nezavisnom i operativnom institucijom.

Slučaj Republike Makedonije je interesantan jer pokazuje da i unutrašnji sistem državne pomoći koji primjenjuje NCA može biti neefikasan ukoliko za reforme u oblasti državne pomoći ne postoji politička

38

the support of the Ministry of Finance. This institutional framework, characteristic for most of the SEE countries, has proven unsuccessful in ensuring independent application of the law. Hence, following Croatia’s suit, in 2006 Macedonia transferred the competencies over state aid to the Commission for Protection of Competition (CPC).

Over the past few years, CPC transposed a series of EC guidelines in the field of state aid. Along those lines, the Law on State Aid from 2003 was replaced in 2010 with a new one, fully harmonized with the EU acquis communitaire on state aid. The fact that the Macedonian Law is harmonized with the EU acquis communitaire, and the similarity to Croatia, which also applies the state aid law through the NCA rather than the governmental state aid committee, should be a guarantee for a more effective implementation of this law. Yet, analysis of EC’s progress reports and the annual report of CPC indicate that there is a series of shortcomings in the implementation of this law. The number of notifications about draft state aid schemes is still low, and ex ante control over state aid is partial and limited to several large state aid providers. It is evident that CPC has limited human resources, double enforcement obligation of the Law on Competition and State Aid Law, and lack of capacities to detect unlawful state aid. Frequently, even when aid schemes are reported this is done retroactively – i.e. the schemes are reported only after the respective funds have already been made available to the beneficiary.

Under such circumstances, it is unlikely that CPC will require the state aid provider to return previously awarded funds. The number of decisions in which CPC ruled the aid unlawful and requested the aid to be repaid is small and they in principle do not constitute politically sensitive cases comparable with shipbuilding restructuring in Croatia, so CPC practically cannot be seen as independent and operational institution.

The case of the Republic of Macedonia is interesting since it demonstrates that even the internal state aid system which employs the NCA can be inefficient if there is lack of political will for state aid reforms and the required investment into capacities and strengthening of the supervisory agency for it to cope with large number of cases. Comparison of

39

volja i potrebno ulaganje u kapacitete i jačanje nadzorne agencije kako bi se ona mogla nositi s velikim brojem slučajeva. Poređenje slučajeva Makedonije i Hrvatske pokazuje da institucionalno okruženje nije per se jedini faktor za olakšanje primjene pravila državne pomoći. Ključna je, zapravo, simbioza transparentnog institucionalnog rješenja, političke volje i strateškog ulaganja u kapacitete.

Iskustvo je pokazalo kako je u ranim fazama procesa pridruživanja, a u kojoj se BiH trenutno nalazi, izuzetno važno uspostaviti instituciju sposobnu da argumentirano uvjerava vladu i ostale davaoce državne pomoći da se povinuju dužnostima izvještavanja i primijene eventualne odluke o vraćanju subvencija. Do tada, ne možemo govoriti o operativnosti ovakvog tijela.12

Analiza sistema državne pomoći za BiH Međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine u oblasti državne pomoći

O

baveza uvođenja internog sistema kontrole državne pomoći unesena je u SAA zaključene između BiH i EU. Svaka SAA sadrži generalnu zabranu svake državne pomoći koja može narušiti konkurenciju na tržištu favoriziranjem određenih preduzeća. Bosna i Hercegovina je potpisala SAA 16.6.2008. godine, ali nije stupio na snagu jer ga EU nije ratificirala. Međutim, u trenutku potpisivanja SAA, na snagu je stupio Privremeni sporazum, koji u Članu 36. ponavlja istu odredbu o državnoj pomoći, kao i Član 71. SAA. Privremeni sporazum, potpisan 16.6.2008. na snagu je stupio 1.7.2008. godine.

12

40

Pogledati: Rozeta Karova and Marco Botta, Five Years Enforcement of the Competition Law in the Republic of Macedonia – Time for an Assessment, Mediterranean Competition Bulletin No. 2; A.Svetliciniii, The Macedonian Competition Authority releases its 2010 annual report, 31 March 2011, e-Competitions, No38341

the cases of Macedonia and Croatia demonstrates that the institutional environment is not as such the only factor that facilitates implementation of state aid rules. The key, in fact, lies in a symbiosis of a transparent institutional setup, political will and investment into the capacities.

Experience has shown that in the early stages of the accession process, in which BiH is currently in, it is of utmost importance to establish an institution capable of using the arguments to convince the government and other state aid providers to comply with the reporting obligations and implementation of a possible decision on return of subsidies. Until then, we cannot speak of operability of such body.12

Analysis of the state aid system for BiH International obligations of Bosnia and Herzegovina in the field of state aid

T

he obligation to introduce an internal state aid control system was included in SAAs concluded between BiH and EU. Each SAA contains a general ban on state aid that may threaten market competition by favoring certain enterprises. Bosnia and Herzegovina signed the SAA on 16 June 2008, but it did not enter into force because EU had not ratified it. However, at the time of the signing of the SAA, a Provisional agreement entered into force, which in Article 36 repeats the same provision on state aid as the Article 71 of the SAA. The provisional agreement, signed on 16 June 2008, entered into force on 1 July 2008.

Among other things, the SAA includes the obligation to establish an independent body (BIH State Aid Council) which should have the 12

See: Rozeta Karova and Marco Botta, Five Years Enforcement of the Competition Law in the Republic of Macedonia – Time for an Assessment, Mediterranean Competition Bulletin No. 2; A.Svetliciniii, The Macedonian Competition Authority releases its 2010 annual report, 31 March 2011, e-Competitions, No38341

41

Između ostalog, SAA uključuje i obavezu uspostave nezavisnog tijela (Vijeće za državnu pomoć BiH) koje treba imati neophodnu moć za punu primjenu zabrane državne pomoći. Prema SAA, potrebno je završiti sveobuhvatan popis državne pomoći u zemlji. Uspostava takvog registra je prva aktivnost kojom se Vijeće za državu pomoć bavi i važan korak u djelovanju institucije, jer je neophodno imati informaciju o najproblematičnijim šemama pomoći koje postoje u zemlji.

SAA sadrži određene vremenske olakšice u odnosu na punu primjenu EU acquis communitairea o državnoj pomoći. U periodu od četiri ili pet godina sve javne subvencije zemalja SEE za promociju ekonomskog razvoja određene geografske oblasti smatraju se izuzetkom od Člana 107(a)(1) TFEU. Do kraja perioda tranzicije tijelo za državnu pomoć će napraviti nacrt regionalne mape državne pomoći, te navesti maksimalan iznos pomoći po regionu zemlje na osnovu podataka o BDP per capita u svakom regionu. Regionalna politika pomoći EU počiva na mapi pomoći, koju periodično odobrava EC, a svaka zemlja se procjenjuje u odnosu na regione. Regionalnu mapu pomoći procjenjuje EC; stoga kreiranje regionalne mape pomoći predstavlja još jedan važan korak u razvoju kapaciteta Vijeća za državnu pomoć.

SAA predstavlja glavnu međunarodnu obavezu koja od BiH zahtijeva uvođenje internog sistema kontrole državne pomoći. Implementaciju nadgleda EC, koja u odjeljku o konkurencijskoj politici uvrštenom u izvještaj o progresu procjenjuje stepen usvajanja zakona o državnoj pomoći i stepen njegove primjene u svakoj od zemalja kandidata. Godišnji izvještaji o napretku predstavljaju glavne indikatore (ne)napretka u tom smislu. Iako SAA predstavlja glavni međunarodni sporazum vezan za državnu pomoć u BiH, treba pomenuti još dva seta međunarodnih obaveza BiH: CEFTA (Central European Free Trade Agreement) i EnCT (Energy Community Treaty). CEFTA u Članu 21 uvodi opću zabranu državne pomoći, a dužnost CEFTA članice je da procijeni državnu pomoć u skladu sa uslovima Člana 107. TFEU. Ipak, CEFTA sporazum ne omogućava efektivan sistem primjene ove zabrane, pa prije nego što od članica traži da uspostave nacionalna tijela nadzora državne pomoći CEFTA nudi sistem

42

powers necessary to fully implement the ban of state aid. Under the SAA, it is necessary to complete a comprehensive inventory of state aid in the country. Establishment of this registry is the first activity that the State Aid Council is dealing with and an important step in acting of the institution, as it is necessary to have the information on the most problematic schemes existing in the country.

SAA contains certain time-wise reliefs in terms of full application of the EU acquis communitaire on state aid. For a period of four to five years, all public subsidies of SEE countries for promotion of the economic development of a specific geographic are considered an exemption from Article 107(a)(1) of the TFEU. Until the end of the transition period, the state aid body will draft a regional state aid map and state the maximum amount of aid per country’s regions on the basis of the data on per capita GDP in each of them. EU policy on regional aid rests upon aid map that is periodically approved by the EC, and each country is evaluated in terms of regions. Regional aid map is assessed by the EC and accordingly the preparation of the regional aid map represents another important step in development of the capacities of the State Aid Council.

SAA constitutes the principal international obligation that requires BiH to introduce the internal state aid control system. The implementation is overseen by the EC, which in the section regarding the competition policy that is a part of the progress report assesses the degree of adoption of the state aid law and the degree of its implementation in each of the candidate countries. Annual progress reports represent the main indicators of progress (or lack thereof) in that regard. Although the SAA represents the principal international treaty related to state aid in BIH, it is important to mention an additional set of international obligations of BiH: Central European Free Trade Agreement (CEFTA) and Energy Community Treaty (EnCT). In Article 21, CEFTA imposes a general ban on state aid and the duty of a CEFTA member country is to assess the state aid in accordance with the requirements of Article 107 of the TFEU. Still, CEFTA does not provide for an effective system

43

međusobnog uskraćivanja trgovačkih koncesija. Sistem primjene je slab jer zavisi od političke volje jedne CEFTA članice da se suoči sa drugom, za koju smatra da ne obavlja svoje dužnosti zabrane državne pomoći.

Međutim, obaveza zabrane državne pomoći je također uključena u EnCT, koji je zaključen 2005. između EU i BiH kao ugovornih partnera. Član 18. EnCT, koji je BiH potpisala, navodi da bi ugovorne strane trebale zabraniti svaku javnu pomoć koja narušava konkurenciju favoriziranjem određenih poslovnih subjekata u energetskom sektoru. Imamo li u vidu značaj subvencija u energetskom sektoru u BiH, ova zabrana ima veliku važnost. Čak i ako EnCT kao ugovor ne zahtijeva uspostavu agencije za nadzor državne pomoći, Sekretarijat koji nadgleda primjenu ugovora može pokrenuti istragu ako jedna od ugovornih strana ne primijeni odredbe ugovora na odgovarajući način. Ne može nametnuti nikakvu direktnu sankciju, ali slučaj odstupanja od odredbi ugovora može iznijeti pred Vijeće ministara, koje ugovornoj strani može uskratiti pravo glasa. Pošto EnCT zahtijeva da svaka zemlja provede odredbe EU acquis communitairea o energiji, one se obavezuju da prihvate odluke Sekretarijata EnCT-a zbog svojih aspiracija za članstvo u EU. Iako sankcija uskraćivanja prava glasa nikad nije izrečena, ta mogućnost postoji.

Sekretarijat EnCT otvorio je niz istraga o raznim vrstama povreda EnCTa u dijelu o državnoj pomoći. U septembru 2010. počela je istraga o neusvajanju zakona o državnoj pomoći u Bosni i Hercegovini zbog kašnjenja sa usvajanjem Zakona o državnoj pomoći.13 Dakle, SAA, CEFTA i EnCT su glavni međunarodni sporazumi koje je BiH zaključila sa EU u posljednjoj deceniji. Praktično, svaki sporazum uključuje opću zabranu državne pomoći, čak i kad se zakonska obaveza po ovom osnovu ostvaruje kroz različite sisteme. Činjenica da je većina zemalja SEE uvela sistem kontrole državne pomoći pokazuje da su ovi međunarodni sporazumi uspješni. Naravno, stepen primjene pravila državne pomoći značajno varira od zemlje do zemlje i uglavnom je vezan za pretpristupnu fazu u kojoj se zemlja nalazi – što je 13

44

http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/1084183.PDF

for implementing this ban, and rather than requesting its members to establish national bodies for supervision of state aid, CEFTA offers a system for mutual denial of trading concessions. The implementation system is weak as it depends upon the political will of one CEFTA member to confront the other one which in its belief is not discharging its obligations to ban state aid.

However, the ban on state aid is also included in the EnCT, concluded in 2005 between EU and BiH as contracting partners. Article 18 of the EnCT, which BiH has signed, states that the contracting parties should ban any public aid which threatens competition by favoring particular business entities in the energy sector. If we take into account the importance of subsidies in the energy sector of BiH, this ban is of enormous importance. Even if the EnCT as an agreement does not require establishment of an agency for oversight over state aid, the Secretariat which oversees the implementation of the treaty may start an investigation if one of the contracting parties fails to properly apply the provisions of the agreement. The Secretariat cannot impose any direct sanctions, but any case of departure from the provisions of the agreement can be laid before the Council of Ministers, which can deny the right to vote to the contracting party. As EnCT requires that each country implements the provisions of the EU acquis communitaire on energy, they are bound to accept the decisions made by the EnCT Secretariat because of their EU membership aspirations. Although the sanction of denying the right to vote has never been imposed, such a possibility exists. EnCT Secretariat initiated a series of investigations about various breaches of the EnCT in the state aid segment. In September 2010, investigation started about the failure to adopt the state aid law in Bosnia and Herzegovina due to delay with the adoption of the State Aid Law.13 Accordingly, SAA, CEFTA and EnCT are the main international agreements which BiH concluded with the EU over the past decade.

13

http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/1084183.PDF

45

bliže pristupu Uniji, zemlja ispoljava veću političku volju za provođenje reformi, ali također stiče iskustva budući da treba dugo vremena da agencija određena za primjenu kriterija državne pomoći i kontinuirane politike smanjenja subvencija i preusmjeravanja sredstava iz vertikalnih ka horizontalnim sektorima postane operativna i funkcionalna, čak i onda kada za to postoji politička podrška.

Analiza podataka sumarnog popisa državne pomoći u BiH

B

udući da je uspostava sistema državne pomoći u Bosni i Hercegovini na samom početku, nema osnova da se na bazi ograničenih statističkih pokazatelja donose čvrsti zaključci kao u slučajevima zemalja čiji se trend može pratiti dugi niz godina. Iz prethodne analize vidjeli smo da se do momenta kada institucija odgovorna za kontrolu državne pomoći ne demonstrira u praksi svoju nezavisnost u analizama Evropske komisije ne smatra operativnom. Tako za većinu zemalja koje su se nalazile u pretpristupnoj fazi 0 praktično ne postoji primjer da je neka subvencija ukinuta ili ograničena, što jasno ukazuje na korelaciju između političke volje ili političkog pritiska i primjene kontrole državne pomoći. Međutim, čak i kada bi Agencija za nadzor državne pomoći mogla demonstrirati svoju nezavisnost, njoj su za to neophodni kapaciteti da uspostavi inventar, registar i kontrolu sistema državne pomoći.

Budući da se Bosna i Hercegovina nalazi u ekonomskoj situaciji koja zahtijeva sinergiju strateških razvojnih politika i budžetske kontrole, uspostavu efikasnog sistema državne pomoći trebalo bi podsticati ne samo zbog preuzetih međunarodnih obaveza i njihove povezanosti sa drugim važnim tržišnim ugovorima kao što su EnCT i CEFTA, već prije svega zato što bi efikasan sistem državne pomoći mogao predstavljati olakšavajući mehanizam za suočavanje sa strukturnim problemima bh. ekonomije i početak njihovog korigiranja. Ograničeni podaci koji su tek prikupljeni za 2011. i 2012. godinu ukazuju na najmanje tri anomalije u sistemu državne pomoći u BiH.

46

Practically, each agreement includes a general ban on state aid, even then when the legal obligation on these grounds is effected through different systems. The fact that majority of SEE countries have introduced the state aid control system demonstrated that these international treaties are successful. Of course, the degree of application of the state aid rule varies significantly from one country to the next and is mostly linked with the pre-accession stage which the country has reached – closer the country is to joining the Union, greater its demonstrated political will for implementing reforms. This also means acquiring experience since it takes a lot of time for the agency nominated to apply the state aid criteria and ongoing policies to reduce subsidies and divert resources from the vertical to the horizontal sectors to become operational and functional, even when there is political support for that to happen.

Analysis of data from the summary inventory of state aid in BiH

S

ince the establishment of the state aid system in Bosnia and Herzegovina is at the very beginning, there are no grounds to use the limited statistical indicators to make firm conclusions like in cases of countries whose trends can be followed over a long period.

The previous analysis has shown that up until that time when the institution responsible for state aid control does not demonstrate its independence in practice, it is not considered to be operational in the European Commission analyses. Accordingly, for the majority of countries in the pre-accession stage there is no example of a subsidy removed or restricted, which clearly indicates the correlation between political will or political pressure and the implementation of state aid control. However, even if the agency for oversight of state aid could demonstrate its independence, it needs the capacities to establish the inventory, registry and control over the state aid system.

Since Bosnia and Herzegovina is in such economic state which requires synergy between strategic development policies and budget

47

Prvo, iz iskustva EU znamo da se procenat državne pomoći prosječne EU zemlje kao udio u BDP-u konstantno smanjivao u posljednjih 30 godina, da bi dostigao nivo od oko 0.5% u 2011. godini. To je otprilike i nivo koji se očekuje od zemlje kandidat do trenutka prijema u punopravno članstvo. Taj je procenat u BiH bio 1.8% u 2011, a čak 2.1% u 2012. godini. Međutim, iz perspektive zemlje koja se nalazi u ranoj fazi procesa pristupa Evropskoj uniji, ovi procenti ne odskaču mnogo od drugih zemalja. Od devet zemalja CEE članica EU, samo Slovačka i Litvanija imale su nivo potrošnje na državnu pomoć isti ili niži u odnosu na prosjek EU u momentu uspostave kontroliranog sistema državne pomoći. Većina ostalih zemalja u praksi je imala udio subvencija u ekonomiji od 1 (Poljska) do 4.4 (Slovenija) još u fazi 1 u procesu pridruživanja. Stoga ovakvi podaci za BiH nisu toliko problematični u smislu približavanja članstvu, bar ne u ovoj fazi, ali jesu zabrinjavajući u smislu negativnog trenda u ekonomiji i kapacitetima privrede koju imamo i reformi koje nas čekaju.

Drugo, evidentna je neusklađenost između entiteta u formi izvještavanja, što govori o slabim kapacitetima i komunikaciji između relevantnih institucija. Ukupnu državnu pomoć čini državna pomoć sektoru industrije i usluga (dostupna cijeloj privredi ili dostupna određenim sektorima) i državna pomoć u poljoprivredi. Prema dostupnim podacima, horizontalna pomoć i u 2011. i u 2012. godini manja je od 50%, dok pomoć u vertikalnim sektorima, kao i pomoć poljoprivredi, iznosi više od 50%, što nije u skladu sa dugoročnim ciljevima SAAP-a.

Međutim, kako kvalitet popisivanja i definicije kriterija pomoći bude jačao, i podaci koji će biti dostupni Vijeću za konkurentnost trebalo bi da budu kvalitetniji i da omoguće bolju analizu državne pomoći.

Treće, analizom horizontalne pomoći dolazimo da zaključka da je vrlo malo sredstava usmjereno na razvoj i istraživanje i u 2011. i u 2012. godini, posebno u FBiH, te na mala i srednja preduzeća – dva sektora na koja se u SAAP-u stavlja najveći naglasak, uz zaštitu životne sredine i zapošljavanje, dok je gotovo 90% sredstava u Federaciji Bosne i Hercegovine uloženo u dva sektora: restrukturiranje preduzeća u poteškoćama i u kulturu.

48

control, the establishment of an efficient state aid system should be encouraged not only because of the assumed international obligations and their connection with other significant market treaties such as EnCT and CEFTA, but also because an efficient state aid system might represent a mitigating mechanism for facing the structural problem of the BiH economy and the starting point for addressing them. The limited data, collected only for 2011 and 2012, point out to at least three anomalies in the state aid system of BiH. First of all, it is known from the EU experience that the percentage of state aid of an average EU country as a share of GDP has been constantly decreasing over the last 30 years, reaching the level of around 0.5% in 2011. This is approximately the same level which is expected from a candidate country until the moment of being accepted as a full member.

In 2011, this percentage in BiH was 1.8% and in 2012, as high as 2.1%.

However, from a perspective of a country which is in early stage of the European Union accession process, these percentages do not diverge much from other countries. Out of nine CEE countries which are EU Member States, only Slovakia and Lithuania had a level of state aid spending that was the same or lower in comparison with the EU average at the moment of the establishment of a controlled state aid system. Majority of other countries in practice had a share of subsidies in the economy from 1 (Poland) through 4.4 (Slovenia) in stage 1 in the accession process. Hence, these figures for BiH are not so problematic in the sense of approaching the membership, at least not at this stage, but they are concerning in the sense of a negative trend in the economy and the available economic capacities and the pending reforms.

Second, there is an evident inconsistency between the entities in the form of reporting, which speaks of weak capacities and communication among relevant institutions. Overall state aid is made up of the state aid in the industry sector and services (available to the entire economy or available to certain sectors) and state aid in agriculture. According to the available data, the horizontal aid in 2011 and 2012 is less than 50%, while aid in the vertical sectors, together with the aid to agriculture,

49

U 2011. godini u Bosni i Hercegovini dodijeljena je državna pomoć u ukupnom iznosu od 450,652.764 KM ili 230,4 miliona €. Taj iznos predstavlja 1.77% BDP u BiH. Državna pomoć dostupna cijeloj privredi i određenim sektorima (horizontalna+vertikalna) u 2011. godini dodijeljena je u apsolutnom iznosu od 310,147.002,24 KM ili 158,5 miliona €, što čini 68.8% učešća ove državne pomoći u ukupno dodijeljenoj državnoj pomoći za 2011. godinu.

Horizontalna pomoć iznosila je 213,257.607 KM ili 109 miliona €, odnosno 47.4% ukupne državne pomoći, s tim da je razlika u iznosu između dva entiteta relativno značajna. U RS ukupan iznos horizontalne pomoći iznosio je 34,5 miliona KM, a u FBiH 169 miliona KM. Vertikalna državna pomoć u 2011. godini iznosila je 97,163.208 KM ili 49,6 miliona €, odnosno 21.6% od ukupne pomoći.

Za razliku od horizontalne državne pomoći, iznosi vertikalne državne pomoći u oba entiteta za 2011. podjednaki su (45.1 milion KM u RS i 52 miliona KM u FBiH).

Sektoru poljoprivrede za 2011. godinu dodijeljena je državna pomoć u apsolutnom iznosu od 140,259.950 KM ili 71,7 miliona €, što predstavlja 31.2% ukupno dodijeljene državne pomoći u 2011. godini.

U 2012. godini u BiH dodijeljena je državna pomoć u ukupnom iznosu od 551,598.119 KM ili 282,1 miliona €. Učešće državne pomoći u BDP-u BiH iznosi oko 2.1%.

Državna pomoć dostupna cijeloj privredi i određenim sektorima (horizontalna+vertikalna) u 2012. godini dodijeljena je u apsolutnom iznosu od 388,598.045 KM ili 198,7 miliona €, što čini 70.4% učešća ove državne pomoći u ukupno dodijeljenoj državnoj pomoći za 2012. godinu. Sektoru poljoprivrede za 2012. godinu dodijeljena je državna

50

exceeds 50%, which is not in accordance with the long-term goals of the SAAP. However, as the quality of inventorying and defining the criteria is improved, the data available to the Competition Council should be of higher quality and allow for better analysis of state aid.

Thirdly, from analyzing the horizontal aid we can conclude that very little funding was directed at research and development in 2011 and 2012, especially in FBiH, and at small and medium enterprises – the two sectors which are highlighted the most in the SAAP, together with environmental protection and employment, while almost 90% of the funding in the Federation of Bosnia and Herzegovina has been invested in two sectors: restructuring of troubled companies and culture.

In 2011, total state aid awarded in Bosnia and Herzegovina amounted to 450,652,64 KM or 230.4 million €. This amount represents 1.77% of the GDP in BiH. State aid available to the entire economy and specific sectors (horizontal plus vertical) in 2011 has been awarded in the absolute amount of 310,147,002.24 KM or 158.5 million €, which makes up for 68.8% of share of this state aid in the total awarded state aid for 2011.

Horizontal aid amounted to 213,257,607 KM or 109 million €, or 47.4% of the overall state aid, provided that the difference in the amount between the two entities is relatively significant. In RS, the total amount of horizontal aid amounted to 34.5 million KM, and in FBiH to 169 million KM. Vertical state aid in 2011 amounted to 97,163,208 KM or 49.

6 million €, i.e. 21.6% of total aid.

Unlike the horizontal state aid, amounts of vertical state aid in both entities for 2011 are roughly equal (45.1 million KM in RS and 52 million KM in FBiH).

State aid to the agriculture sector for 2011 was awarded in the absolute amount of 140, 259,950 KM or 71.7 million €, which represents 31.2% of the total awarded state aid in 2011.

51

pomoć u apsolutnom iznosu od 160,801.976 KM ili 82,2 miliona €, što predstavlja 29.1% ukupno dodijeljene državne pomoći u 2012. godini.

Horizontalna državna pomoć u BiH za 2012. godinu iznosi 242,028.507 KM, što je 43.9% svih dodijeljenih pomoći, a vertikalna državna pomoć iznosi 146,569.538 KM, što je 26.6% svih dodijeljenih pomoći. Državna pomoć male vrijednosti u 2012. iznosi 2,198.098 KM ili 0.4% svih dodijeljenih pomoći.

Tabela 2: Struktura horizontalne pomoći FBiH i RS 2011. u milionima KM IZNOS FBiH

SVRHA

IZNOS RS

SVRHA

8.3

MSP

21.7

MSP

3.2

Okoliš

0.2

Okoliš

13.5

Zapošlja-vanje

3.6

Zapošlja-vanje

0 0.5

Istraživanje i razvoj Stručno usavrša-vanje

1.3 0.7

Istraživanje i razvoj Stručno usavrša-vanje

17.6

Kultura

0.2

Kultura

37.2

Pomoć privrednim subjektima

5.4

Pomoć privrednim subjektima

88.5

Ostalo

1.4

Ostalo

169.1

Ukupno

34.5

Ukupno

Gornja tabela ilustruje ne samo probleme kapaciteta domaćih institucija da vrše kontrolu državne pomoći već i strukturne probleme u ekonomiji BiH. Označena polja ilustriraju disproporcionalno malu pomoć

52

In 2012, state aid in BiH was awarded in the total amount of 551,598,119 KM or 282.1 million €. The share of state aid in the GDP in BiH amounts to 2.1%.

State aid available to the entire economy and particular sectors (horizontal plus vertical) in 2012 was awarded in the absolute amount of 388,598,045 KM or 198.7 million €, which makes up for 70.4% of share of this type of aid in the total awarded state aid for 2012. The agriculture sector was awarded state aid in 2012 in the absolute amount of 160,801,976 KM or 82.2 million €, which represents 29.1% of the total awarded state aid in 2012.

Horizontal state aid in BiH for 2012 amounts to 242,028, 507 KM, which is 43.9% of all awarded aid, while the vertical state aid amounts to 146,569,538 KM, which is 26.6% of all awarded aid. Small value state aid in 2012 amounts to 2,198, 098 KM or 0.4% of the total aid awarded.

Table 2: Structure of Horizontal aid structure in FBiH and RS for 2011, in million KM AMOUNT FBiH

PURPOSE

AMOUNT RS

PURPOSE

8.3

SME

21.7

SME

3.2

Environment

0.2

Environment

13.5

Employment

3.6

Employment

0

1.3 0.7

17.6

R&D Professional Education Culture

0.2

R&D Professional Education Culture

37.2

Subventions

5.4

Subventions

88.5

Other

1.4

Other

169.1

Total

34.5

Total

0.5

53

za programe ekonomskog razvoja i zapošljavanja, posebno u oblasti istraživanja i razvoja, stručnog usavršavanja, okoliša i podrške malim srednjim preduzećima. Izuzetno visok procenat pomoći klasificiran kao ostala pomoć u FBiH simptom je slabe sposobnosti da se pomoć ispravno klasificira.

Možemo zaključiti da je pravac reforme sistema državne pomoći neophodno podstaknuti na polju izgradnje institucionalnih kapaciteta kako bi se vršila efektivna kontrola kao i na polju usklađivanja razvojnih strategija i politika unutar parametara definiranih međunarodnim obavezama i generalno strategijom Evropske unije u oblasti sistema državne pomoći.

Preporuke •

54

Usvojiti Uredbu o kriterijima o dodjeli državne pomoći prema nacrtu koji je predložila Evropska komisija. Unapređivanjem razvojnih politika, posebno u oblastima vezanim za sektore iz poglavlja za horizontalnu državnu pomoć – kao što je podrška malim i srednjim preduzećima, inovacijama i sektoru okoliša, jačat će i sposobnosti za definiranje odgovarajućih šema pomoći, njihovo testiranje u praksi i, u konačnici, unapređenje samih kriterija tako da, u skladu sa ograničenjima baziranim na direktivama EU, budu preciznije definirani i prilagođeni mogućnostima i ciljevima lokalnog razvoja. Iskustva drugih zemalja, poput Hrvatske, pokazuju da su rano usvajanje i primjena ovih kriterija važni ne samo zbog potrebe da se implementiraju reforme kako bi zemlja postala članica Evropske unije već i zbog činjenice da EC ima mogućnost da zahtijeva povrat subvencija koje su se desile i prije pristupanja zemlje Evropskoj uniji, posebno ukoliko su subvencije bile namijenjene korisnicima u vertikalnim sektorima. Reforma u oblasti državne pomoći predstavlja pozitivan stimulans i putokaz za sveukupnu rekonstrukciju bh. ekonomije jer može uvezati niz strategija za razvoj – od podrške malim i srednjim preduzećima do dugoročne industrijske politike.

The table above illustrates not only the problems of capacities of the local institutions to control state aid but also the structural issues in the BiH economy. The highlighted fields illustrate disproportionately low aid for programs of economic development and employment, especially in the fields of research and development, professional education, environment and support to small and medium enterprises.

An extremely high percentage of aid classified as other aid in FBIH is symptomatic for poor ability to properly classify aid.

We can conclude that it is necessary to encourage the direction of the state aid system reform in the field of development of institutional capacities to carry out effective control as well as in the field of harmonizing development strategies and policies within the parameters defined by international obligations and the European strategy for state aid systems in general.

Recommendations •

Adopt the Decree on the criteria of the approval of the state aid based to the draft recommended by the European Commission. By improving the development policies, especially in the areas related to sectors from the chapter on horizontal state aid – such as support to small and medium enterprises, innovations and environment, will strengthen the capabilities for defining appropriate aid schemes, their testing in practice and, ultimately, the improvement of the very criteria so that in accordance with the restrictions based on EU directives, these are defined more precisely and adapted to the capacities and goals of local development. Experience of other states, such as Croatia, demonstrates that the early adoption and implementation of these criteria is important, not only because of the need to apply reforms in order for the country to become a member of the European Union, but also because the EC has the power to require the return of subsidies executed in the period prior to the Member State accession to the European

55

•

Jačati tehničke kapacitete Vijeća za državnu pomoć, kao i budžetskih korisnika. Za jačanje kapaciteta Vijeća za državnu pomoć – budžetskom linijom definirati potreban iznos za dodjelu sredstava za funkcioniranje Vijeća. Prijaviti se za dodatna sredstva pomoći u ovoj oblasti, te razvijati kapacitete da se predlože projekti tehničke podrške od Evropske komisije i drugih relevantnih institucija.

Posebna tehnička pomoć bila bi korisna u jačanju kapaciteta Vijeća za državnu pomoć za analizu šema državne pomoći, kao i jačanje kapaciteta samih budžetskih korsinika.

•

Definirati i uskladiti sve pravne akte koji su u eventualnom konfliktu sa uspostavom sistema državne pomoći, provođenjem kriterija Uredbe ili potpisanim međunarodnim ugovorima, te uskladiti pravilnike, formulare, podzakonske i druge akte na način da je praksa izvještavanja u oblasti državne pomoći uniformna i jedinstvena kako za entitete tako i za budžetske korisnike.

•

Smanjiti ukupni iznos državne pomoći, a posebno odliv sredstava u vertikalne sektore i upitne poljoprivredne projekte, i preusmjeriti resurse sa pomoći nefunkcionalnim privrednim subjektima i vertikalnim industrijskim sektorima ka investicijama u horizontalnu pomoć, posebno inovativna preduzeća, istraživanje i razvoj, programe stručnog usavršavanja i projekte okoliša. U tu svrhu potrebno je ojačati kapacitete u javnoj administraciji radi ostvarivanja većih apsorpcionih kapaciteta međunarodne pomoći, posebno pretpristupnih fondova EU koji bi se mogli usmjeriti u razvoj ovih sektora i čiji razvoj je preduslov za apsorpciju strukturnih fondova EU. Također, potrebno je provoditi reforme koje olakšavaju poslovanje malim i srednjim preduzećima, te olakšati vlasnicima privatnog kapitala investicije u rizični kapital putem modela koji zadovoljava pravila definirana u kriterijima za državnu pomoć rizičnom kapitalu.

•

Uskladiti razvojne strategije s planom za postepeno smanjenje državne pomoći i provođenje strukturnih reformi, posebno u oblastima energetike, poljoprivrede i drugih ključnih razvojnih sektora.

56

Union, especially if the subsidies were intended for beneficiaries in vertical sectors. State aid reform represents a positive stimulus and guidance for overall reconstruction of BiH economy as it can integrate a range of development strategies – from support to small and medium enterprises to long-term industry policy.

•

Strengthen the technical capacities of the State Aid Council as well as those of budget beneficiaries. To strengthen the Capacities of the State Aid Council, define the needed amount of funds for functioning of the State Aid Council through a budget line. Apply for additional assistance funding in this area and develop capacities to nominate technical support projects from the European Commission and other relevant institutions. Special technical assistance would be useful for strengthening the capacities of the State Aid Council to analyze the state aid schemes, as well for strengthening of the capacities of budget beneficiaries themselves.

•

Define and harmonize all legal acts which are in possible collision with the establishment of the state aid system, by implementing the criteria from the Decree or signed international treaties, and harmonize the rulebooks, forms, regulations and other enactments so that the practice of reporting on state aid is uniform and common for entities and budget users.

•

Reduce the overall amount of state aid, especially outflows to the vertical sectors and questionable agricultural projects, and redirect the resources from aid to non-performing businesses and vertical industrial sectors towards investments in horizontal aid, especially innovative enterprises, research and development, professional education and environmental projects. To that end, it is necessary to strengthen the capacities in the public administration to attain greater absorption capacities for international assistance, especially the EU pre-accession funds that could be channeled into the development of these sectors and whose development is the prerequisite for absorption of the EU structural funds. Likewise, it

57

Kao osnova za planiranje razvoja treba da posluže smjernice iz Ugovora o energetskoj zajednici. Bosna i Hercegovina dužna je da ispuni obaveze iz Ugovora o energetskoj zajednici, a posebno kada je u pitanju harmonizacija energetskih propisa između entiteta i pitanje gasnog regulatora i poslovnih subjekata u skladu sa evropskim direktivama, kao i uspostava veleprodajnog tržišta gasa u BiH. Ispunjavanjem obaveze iz Ugovora o energetskoj zajednici otvorile bi se mogućnosti za veće investicije u oblasti energetske efikasnosti i obnovljivih izvora energije kao bitnih segmenata energetske politike EU, a direktive u ovoj oblasti također definiraju i obavezu modernizacije energetskih postrojenja i smanjenja subvencija u ciklusu eksploatacije i proizvodnje električne energije.

58

is necessary to implement reforms which facilitate operations of the small and medium enterprises, and enable the private equity owners to invest in venture capital in accordance with a model which satisfies the rules defined in the criteria for state aid to venture capital. •

Harmonize the development strategies with the plan for gradual reduction of state aid and implementation of structural reforms, especially in the fields of energy, agriculture and other key development sectors. The basis for planning of the development should be the guidance from the Energy Community Treaty. Bosnia and Herzegovina is required to meet the obligations from the Energy Community Treaty, in particular with regard to harmonization of energy regulations between the entities and the question of the gas regulator and business entities in accordance with European directives, as well as the establishment of a wholesale gas market in BiH. Meeting of the obligations from the Energy Community Treaty would open the possibilities for greater investment in the fields of energy efficiency and renewable energy sources as important segments of the EU energy policy, and the directives in this field also define the obligation to modernize energy facilities and reduction of subsidies in the cycle of electricity exploitation and generation.

59

Literatura CONSOLIDATED VERSION OF THE TREATY ON THE FUNCTIONING OF THE EUROPEAN UNION, Official Journal of the European Union, Brussels, 2008.

STATE AID ACTION PLAN Less and better targeted state aid: a roadmap for state aid reform 2005–2009, COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Brussels, 2005.

World Trade Organization Agreement on Subsidies and Countervailing Measures http://www.wto.org/english/tratop_e/ scm_e/scm_e.htm Zakon o državnoj pomoći BiH, Službeni glasnik BiH br. 43, 2012. http://www.sluzbenilist.ba/Sluzbeni%20dio/ Sluzbeni%20glasnik%20Bih/2012/ broj43/Broj043.pdf Energy Communitry Treaty http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/1084183.PDF EC State Aid Reform Report http://ec.europa. eu/competition/state_aid/reform/ economic_assessment_en.pdf State Aid Scoreboard 2011. http://ec.europa. eu/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.html Ministry of Finance FBiH Budget Sectror State aid inventory report 2011.

Ministry of Finance FBiH Budget Sector State aid inventory report 2012.

Ministry of Finance RS Budget Sector State Aid inventory report 2011.

60

Ministry of finance RS Budget Sector State Aid Inventory Report 2012.

Brčko District State Aid Inventory 2011. and 2012.

Consolidated version of BiH State Aid Inventory for 2011, CPU, 2013.

Consolidated version of BiH State Aid Inventory for 2012, CPU, 2013.

Caroline Buts, Marc Jegers, State aid policy in EU Member States, Vrije Universiteit Brussels, 2012.

Marco Botta, Decentralization of State aid enforcement in the contest of the EU enlargement, Mediterranean Competition Bulletin, Brussels, 2012.

Rozeta Karova and Marco Botta, “Five Years Enforcement of the Competition Law in the Republic of Macedonia – Time for an Assessment”, Mediterranean Competition Bulletin No. 2 Alexandr Svetlicinii, The Croatian Competition Authority releases its 2010 annual report, October 2011, e-Competitions, No44150 Alexandr Svetlicinii, The Macedonian Competition Authority releases its 2010 annual report, 31 March 2011, e-Competitions, No38341.

European Commission, State Aid Scoreboard. Report on State Aid Granted by the EU Member States. 2011. COM (2011)

References CONSOLIDATED VERSION OF THE TREATY ON THE FUNCTIONING OF THE EUROPEAN UNION, Official Journal of the European Union, Brussels, 2008.

STATE AID ACTION PLAN Less and better targeted state aid: a roadmap for state aid reform 2005–2009, COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Brussels, 2005.

World Trade Organization Agreement on Subsidies and Countervailing Measures http://www.wto.org/english/tratop_e/ scm_e/scm_e.htm Zakon o državnoj pomoći BiH, Službeni glasnik BiH br. 43, 2012. http://www.sluzbenilist.ba/Sluzbeni%20dio/ Sluzbeni%20glasnik%20Bih/2012/ broj43/Broj043.pdf Energy Community Treaty http://www.energy-community. org/pls/portal/docs/1084183.PDF EC State Aid Reform Report http://ec.europa. eu/competition/state_aid/reform/ economic_assessment_en.pdf State Aid Scoreboard 2011. http://ec.europa. eu/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.html Ministry of Finance FBiH Budget Sectror State aid inventory report 2011.

Ministry of Finance FBiH Budget Sector State aid inventory report 2012.

Ministry of Finance RS Budget Sector State Aid inventory report 2011.

Ministry of finance RS Budget Sector State Aid Inventory Report 2012.

Brčko District State Aid Inventory 2011. and 2012.

Consolidated version of BiH State Aid Inventory for 2011, CPU, 2013.

Consolidated version of BiH State Aid Inventory for 2012, CPU, 2013.

Caroline Buts, Marc Jegers, State aid policy in EU Member States, Vrije Universiteit Brussels, 2012.

Marco Botta, Decentralization of State aid enforcement in the contest of the EU enlargement, Mediterranean Competition Bulletin, Brussels, 2012.

Rozeta Karova and Marco Botta, “Five Years Enforcement of the Competition Law in the Republic of Macedonia – Time for an Assessment”, Mediterranean Competition Bulletin No. 2 Alexandr Svetlicinii, The Croatian Competition Authority releases its 2010 annual report, October 2011, e-Competitions, No44150 Alexandr Svetlicinii, The Macedonian Competition Authority releases its 2010 annual report, 31 March 2011, e-Competitions, No38341.

European Commission, State Aid Scoreboard. Report on State Aid Granted by the EU Member States. 2011. COM (2011)

61

INTERVJU: Politička volja presudna u provođenju državne pomoći Senka Trgovčević Fena, 4.11.2013.

D

a bi upoznao javnost o sistemu državne pomoći u EU, Centar za politike i upravljanje (CPU) je u okviru projekta „Provođenje Zakona o državnoj pomoći BiH i bolja distribucija pomoći”, pripremio analizu koja sadrži sveobuhvatan pregled sistema državne pomoći u EU te je predložio osnovne smjernice i politike djelovanja u BiH. Zaključke i preporuke iz ovog dokumenta istakao je Goran Dostić, glavni istraživač na projektu „Provođenje Zakona o državnoj pomoći BiH i bolja distribucija pomoći”, a u okviru kojeg je danas u Sarajevu upriličen okrugli sto „Reforma i modernizacija državne pomoći kao pretpostavka ekonomskog razvoja“.

- U BiH je potrebno usvojiti uredbe o kriterijima za dodjelu državne pomoći, zatim jačati kapacitete za razvoj strategija i politika na svim nivoima vlasti i investirati u kapacitete Sekretarijata za državnu pomoć, koji vrši efektivno kontrolu državne pomoći- kazao je Dostić.

Akcioni plan državne pomoći EU usvojen 2005. definiše dva osnovna cilja: dugoročno smanjenje učešća subvencija u BDP-u svake zemlje i prijelaz s vertikalne pomoći koja cilja određene industrije na horizontalnu pomoć, koja podrazumijeva male i srednje biznise, istraživanje i razvoj, investicije u inovativne tehnologije i okolišne programe.

S obzirom na to, Dostić ističe, da je u BiH neophodno aplicirati za projekte tehničke pomoći EU i drugih relevantnih institucija, te

64

INTERVIEW: Political willingness is crucial for the State Aid implementation Senka Trgovčević Fena, 4.11.2013.

I

n its efforts to inform the public on the EU State Aid system the Center for Policy and Governance within its Project “Implementation of BiH Law on State Aid and better distribution of grants” has prepared an analysis consisting of the comprehensive overview of the EU Sate Aid system and has proposed the main guidelines and policy directions for BiH. The conclusions and recommendations from this document were underlined by Goran Dostić, chief researcher of the Project “Implementation of BiH Law on State Aid and better distribution of grants” during the Round Table “Reform and modernization of the Sate Aid as the precondition for economic development” held today in Sarajevo and organized within the scope of the mentioned Project.

- In BiH, it is necessary to adopt the provisions on the criteria for the distribution of State Aid, enhance the capacities for strategy and policy development at all government levels and invest into the capacity building of the State Aid Secretariat which is effectively conducting the control over the State Aid – said Dostić.

The 2005 EU State Aid Action Plan defined two objectives: long-term reduction of the subsidies share in GDP of each country and shift from vertical assistance focused on certain industries to horizontal assistance focused on small and medium size businesses, research and development, innovative technology investments and environmental programs.

65

„smanjivati ukupan iznos državne pomoći i generalno ga preusmjeravati više u sredstva u horizontalnu pomoć“.

- Također, potrebno je harmonizirati propise regulacije formi izvještavanja o državnoj pomoći i provoditi odredbe međunarodnih ugovora o relevantnim oblastima kao što je Ugovor o energetskoj zajednici CEFTA i slično - kazao je Dostić.

Istraživanje je obuhvatilo podatke prvog popisa državne pomoći u BiH iz 2011. i 2012. godine, koji su bili dovoljni da se uporede s trendovima u Evropskoj uniji.

Na osnovu toga, tvrdi da iskustva iz drugih evropskih zemalja govore da je veoma bitna politička volja kada se radi o implementaciji reforme državne pomoći.

- Obično se nivo državne pomoći smanjivao što je zemlja bliže EU, tako da nije iznenađenje da je BiH na početku ovog procesa i da cijeli proces reformi tek predstoji - zaključio je Dostić.

Ova reforma je obaveza u procesu pripreme za prijem u EU, ali je i šansa da se ograničeni javni resursi usmjere u ekonomski samoodržive sektore koji mogu podstaći razvoj i zapošljavanje i unaprijediti konkurentnost ekonomije BiH. Koordinatorica projekta „Provođenje Zakona o državnoj pomoći BiH i bolja distribucija pomoći” Lejla Dragnić kazala je da je cilj projekta, koji traje od aprila 2013. do marta 2014. godine, razvijanje diskusije o tome kako regulirati državnu pomoć u BiH. - Kroz to nastojimo doprinijeti rješenjima da se državna pomoć, subvencije usmjeravaju tamo gdje će dati dobre efekte tamo gdje će biti nova zaposlenost i novi prihod jer u svim zemljama državna pomoć nosi dosta iz budžeta, ali je pitanje koje efekte daje - istakla je Dragnić.

66

Having in mind the abovementioned, Dostić emphasized that in BiH it is necessary to apply for the EU and other relevant institutions technical assistance projects, and to “reduce the total amount of State Aid and generally direct it more towards horizontal assistance”.

- Moreover, it is necessary to harmonize the regulation on the format of reporting on State Aid and implement the provisions of international agreements in relevant areas, such as the Energy Community Treaty CEFTA, etc. – said Dostić.

The research included the data from the first State Aid Inventory in BiH from 2011 and 2012, sufficient to make the comparison with European Union trends.

Based on that, he claimed that the experience from other European countries has shown that the political will is extremely important for the implementation of Sate Aid reform.

- As the country is getting closer to EU, the level of the State Aid proportionately reduces, hence it is not surprising that BiH is at the beginning of the process and that the complete reform process is ahead of us – concluded Dostić.

This reform represents an obligation within the process of preparation for EU accession, but at the same time it is an opportunity to direct limited public resources into economically self-sustainable sectors which could initiate development and employment and enhance the BiH economy competitiveness.

The Coordinator of the Project “Implementation of BiH Law on State Aid and better distribution of grants” Lejla Dragnić said that the objective of the Project, envisaged for the period from April 2013 too March 2014, is to initiate the discussion on how to regulate the State Aid in BiH. - Through this we are trying to create solutions for the State Aid and subsidies to be directed in the areas where the good effects will be achieved, new jobs created and new income generated, since the State Aid represents significant portion of the budget in all countries, however, the question is what are the effects of it. - said Dragnić.

67

INTERVJU: U BiH je potrebno uvesti elektronički registar dodijeljenih državnih pomoći Senka Trgovčević Fena, 4.11.2013.

G

ost okruglih stolova „Reforma i modernizacija državne pomoći kao pretpostavka ekonomskog razvoja“, koji su se održali u Sarajevu i Banjaluci, bio je Marko Maček, zamjenik direktora Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja Hrvatske, koji je predstavio iskustva Hrvatske u reformi sistema državne pomoći.

- U Hrvatskoj taj proces traje već desetak godina. On je u svakom slučaju dugotrajan, odnosno treba vremena da bi se uskladio sistem državne pomoći. Pri tome je najvažnije promjena svijesti to jest način razmišljanja na koji se način sve državne pomoći dodjeljuju- kazao je Maček u razgovoru za Fenu.

Državna pomoć različitim sektorima privrede je jedan od široko korištenih i legitimnih instrumenata jačanja privrede svake zemlje, jačanja konkurentnosti domaćih kompanija i podsticanja rasta i razvoja.

- Neophodno je prihvatiti činjenicu da postoje određena pravila i da su te pomoći trebaju dodjeljivati na osnovu unaprijed propisanog načina, jer na koncu jedino takav način donosi efekte za privredu. To je upravo rast zaposlenosti, GDP-a i rast čitave ekonomije – kaže Maček.

BiH je započela proces reforme sistema državne pomoći. Ova reforma je u najvećoj mjeri uvjetovana ispunjavanjem uvjeta iz Privremenog

68

INTERVIEW: It is necessary to introduce the electronic register of distributed State Aid in BiH Senka Trgovčević Fena, 4.11.2013.

T

he guest of the Round Tables “Reform and modernization of the Sate Aid as the precondition for economic development” held in Sarajevo and Banja Luka was Marko Maček, Deputy Director of the Agency for Market Competition in Croatia, who presented the experience of the State Aid system reform in Croatia.

- This process has been ongoing in Croatia for some ten years. It is a long-term process, i.e. the time is required for the harmonization of the State Aid system. In this regard, the most important element is the change of awareness, i.e. the way of thinking on the allocation of the Sate Aid – said Maček in his interview for Fena.

The State Aid or subsidies to different economy sectors represent widely used and legitimate instruments for the enhancement of economy in a country, local companies competitiveness strengthening and growth and development boost.

- It is necessary to accept the fact that there are certain rules and that the assistance should be allocated in a manner defined in advance, because ultimately only this manner can ensure positive effects for the economy. And those are employment increase, GDP growth and boost of the overall economy – said Maček.

Bosnia and Herzegovina has started the process of the State Aid reform. To the largest extent the reform is conditioned by fulfillment

69

sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji je stupio na snagu u julu 2008.godine.

Odgovarajući na pitanje na koje tri stvari bi se BiH trebala fokusirati na početku procesa reforme sistema državne pomoći kaže da je prvenstveno važno uspostaviti institucionalno uređenje.

- To znači uspostaviti sistem u kojem će se davatelji pomoći - ministarstva, ali i davatelji na lokalnoj i regionalnoj razini, gradovi, općine, kantoni upoznati o sistemu, i postati svjesni potrebe prijavljivanja određene pomoći regulatoru, odobrenja i davanja na unaprijed propisan način - rekao je Maček.

Dodaje da je također važno institucionalno uređenje regulatora, odnosno da „taj regulator bude neovisan, kapacitiran i da ima ljude koji su sposobni provoditi propise“.

Gledajući korist od svega toga, kaže da je ta korist zapravo za porezne obveznike za građane i budžet s obzirom na to da se novci iz budžeta trebaju trošiti na efikasan način.

- Zato i ako se dodjeljuju državne pomoći one trebaju biti usmjerene u dobre projekte, koji će povećati zaposlenost, GDP i rast ekonomije - govori Maček.

Kao treće na šta se BiH treba fokusirati na početku procesa reforme sistema državne pomoći istakao je ulogu medija i poslovne zajednice.

- Poslovna zajednica mora biti spremna na to da se ne može samo spašavati poduzeća koja su u teškoćama, nego zapravo treba podupirati ona preduzeća koja imaju kvalitetne projekte. U tome je uloga medija da trebaju prenositi sve dobre stvari koje se dešavaju u sistemu državne pomoći. Svaki korak naprijed i novitet regulatora u BiH mediji moraju prenositi, jer će na taj način šira javnost saznati nešto o toj tematici - objašnjava zamjenik direktora Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja Hrvatske.

70

of the requirements from the provisional Stabilization and Association Agreement which entered into force in July 2008.

In his answer to the question on three things that BiH should focus on at the beginning of the State Aid system reform, he said that primarily it is important to establish the institutional arrangements.

- This means to have the system where the aid providers – Ministries, but also providers at local and regional level, towns, municipalities, cantons will be informed about the system and will become aware of the need to apply for certain grants to the regulator, to have approval and distribution in a manner defined in advance – said Maček.

He also added that the institutional arrangement of the regulator is important, and that “the regulator should be independent, with adequate capacities and human resources able to implement the regulations”.

When talking about the overall benefit, he said that the benefit is actually directed at the taxpayers and citizens, since the budget resources should be spent in an efficient manner.

- Therefore, if the State Aid is being distributed, it should be focused on good projects which will increase employment, GDP and economy growth – said Maček.

The third thing BiH should focus on at the beginning of the State Aid reform process is the role of media and business community.

- The business community needs to be aware of the fact that it should not be the issue of saving the companies which are experiencing difficulties, but that actually the good companies with good quality projects should be supported. The role of the media is to report on all good things that are happening within the State Aid system. All steps forward and novelties introduced by regulator in BiH need to receive media coverage, because that is the way for the public at large to learn about this topic – explained the Deputy Director of the Agency for Market Competition in Croatia.

71

Iako je ukazao na dobra iskustva iz Hrvatske u ovom procesu naveo je i poteškoće s kojima se susrela Hrvatska.

- Nadam se da kolege iz BiH iz naših primjera mogu također naučiti i šta ne raditi da bi sistem državne pomoći bio bolje usklađen i unaprijeđen. To je jednostavno vrijeme koje je potrebno da se utiče na davatelja pomoći. Naprimjer da se utiče na ministarstva koja su u neku ruku bila naučena dodjeljivati poticaj i potpore na prijašnje načine. Sada postoje neka druga pravila, da se njih treba poštovati i da postoji regulator neovisno tijelo koji to treba ocijeniti - istakao je Maček.

To je po njegovom mišljenju bila najveća „negativnost“ u ovom procesu, „jer je trebalo vremena da bi se taj sistem izgradio i usvojio“.

U razgovoru kao preporuku nadležnim u BiH, Maček je naveo postojanje registra, u kojem bi se nalazile sve dodijeljene državne potpore.

- Poželjno bi bilo da taj registar bude elektronički, zato što se iz elektroničke baze može sve lakše nadzirati i kontrolirati, kao i raditi izvještaji. Dok kog se to svodi na pisano prikupljanje podataka uvijek postoji opasnost da nešto nije obuhvaćeno - zaključio je u razgovoru za Fenu Marko Maček, zamjenik direktora Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja Hrvatske.

Zakon o državnoj pomoći usvojen je februaru 2012., Vijeće za državnu pomoć formirano je u novembru 2012., pripremljeni su i krajem juna 2013. predati EC izvještaji o državnoj pomoći u BiH za 2011. i 2012. godine.

Ovim su stvorene osnovne pretpostavke reforme, ali neophodni podzakonski akti za implementaciju zakona trebaju tek biti usvojeni i evidentno je da tek treba graditi kapacitete Vijeća za državnu pomoć BiH i Sekretarijata Vijeća.

72

Event though he presented the good experience from Croatia, he also talked about the difficulties that Croatia faced in the course of this process.

- I hope that the colleagues from BiH will also be able to learn from our experience what are the pitfalls to avoid in order to have enhanced and more harmonized State Aid system. Simply, that is the issue of the time required to influence the providers of grants. For example, to influence the ministries which are in a way accustomed to distribute aid and subsidies in previously used manner. Currently, there are new rules that need to be respected and there is a regulator – an independent body which needs to make the assessment – said Maček.

In his opinion that was the greatest “negative element” of the process, since “the time was required to build and adopt the system”.

During the interview, Maček made a recommendation to the BiH competent authorities to introduce the Register that would include all distributed state aid.

- It is advisable to have electronic register, because electronic register provides the possibility for easier monitoring and control, as well as report generation. As long as there is manual data collection, there is the possibility that something will not be included – was the conclusion of Marko Maček, Deputy Director of the Agency for Market Competition in Croatia in his interview for Fena.

The Law on State Aid was adopted in February 2012, the State Aid Council was established in November 2012, and at the end of June 2013 the Reports on State Aid in BiH for 2011 and 2012 were prepared and submitted to the EC. This has created the basic assumptions for the reform, but the required by-laws for the implementation of the Law are yet to be adopted and also it is evident that there is a need to build the capacities of the State Aid Council and the Secretariat of the Council.

73

Analiza i preporuke: Modernizacija i reforme državne pomoći u cilju rasta Analizu izradio Centar za politike i upravljanje oktobar 2013

Sažetak

P

ostoji nedvosmislen međunarodni konsenzus da je za ekonomiju jedne zemlje korisno ograničiti državnu pomoć. To stajalište je jasno navedeno u Sporazumu o subvencijama i kompenzacijskim mjerama Svjetske trgovinske organizacije kao i u politici državne pomoći Evropske unije. Mjera pomoći koja narušava tržište može u značajnoj mjeri uticati na natjecanje i napore koji se ulažu u oporavak, a u praksi je često imala katastrofalan uticaj upravo na samog primaoca pomoći.

To može biti posebno problematično u slučaju zemlje u tranziciji.

Izrazito koncentrisane subvencije u nekoliko velikih industrija slabe sposobnost industrije da se natječe na međunarodnim tržištima i ne pružaju dodanu vrijednost jer se realizuju uz veoma visok finansijski i oportunitetni trošak. Nije iznenađujuće da uspostavljanje djelotvornog sistema kontrole državne pomoći kotira visoko na dnevnom redu u pogledu politike pristupanja EU. Sa potpisivanjem SPP, BiH se obavezala na provođenje reformi u oblasti državne pomoći. Usvojen je Zakon o državnoj pomoći i uspostavljeno Vijeće za državnu pomoć. Imajući u vidu smanjeni rast u BiH i neophodnost ubrzanih ekonomskih reformi, pravna obaveza uspostavljanja djelotvornog sistema državne pomoći u BiH ujedno predstavlja ekonomsku priliku ako se njome ograniči neodrživa potrošnja na subvencije i sredstva preusmjere prema produktivnijim programima.

76

Analysis and Recommendations: State Aid Modernization and Reforms for Growth Prepared by: Centre for Policy and Governance October 2013

Summary

T

here is an unambiguous international consensus that it is beneficial for a country’s economy to limit State aid. This is clearly indicated in the World Trade Organization Agreement on Subsidies and Countervailing Measures as well as the European Union State aid policy.

Aid measure that distorts the market can seriously affect the competition and recovery effort and in practice has often had the disastrous impact for the very recipient of the aid.

This can be especially problematic in case of a transitional country.

Highly concentrated subsidies in a few large industries weaken the ability of the industry to compete in the international markets and have no added value because they come at a very high financial and opportunity cost. It is not surprising that establishment of the effective state aid control system is high on the agenda regarding the EU ascession policy. With the signing of the SAA agreement BiH has commited to make reforms in the area of the State aid. The Law on the State aid was adopted and the State Aid Council was established. Given the decreasing growth in BiH and the necessity for accelerated economic reforms, the legal obligation to establish an effective State aid system in BiH represents an economic opportunity as well if it limits the

77

Analiza otkriva da, dok prosječno učešće državne pomoći u EU ostaje relativno niska na 0,5 procenata zbirnog BDP-a sa trendom smanjenja koji je prisutan nekoliko decenija, učešće državne pomoći Bosne i Hercegovine prema nedavno prikupljenim podacima za 2012. iznosi 2,1 procenta, što predstavlja povećanje koje je nešto veće od 0,3 procenta u odnosu na prethodnu godinu. Nesrazmjerno visoki iznosi pomoći usmjeravaju se prema vertikalnim sektorima industrije, što je simptomatično za duboke strukturalne probleme koji zahtijevaju kako političku volju tako i strateški pristup. Ključne preporuke se mogu sažeti kako slijedi: •

Uvojiti podzakonske akte o kriterijima državne pomoći u predloženoj formi

•

Uložiti u kapacitite Sekretarijata Vijeća za državnu pomoć, posebno u kapacitete za vršenje pregleda i analize postojećih i predloženih shema državne pomoći u skladu sa EU direktivama

•

Osmisliti dugoročne razvojne politike u okvirima koje nameće Akcioni plan za državnu pomoć EU

Uvod

R

eforma upravljanja javnim sredstvima predstavlja najznačajniji izazov pred Bosnom i Hercegovinom na njenom putu prema održivoj ekonomiji i odgovornijem upravljanju. To je posebno evidentno kada uzmemo u obzir podatke o iznosu tekuće potrošnje na plate, penzije, socijalna davanja i subvencije; velik javni sektor; neučinkovit sistem prihoda sa visokim stopama socialnih doprinosa i poreza na plate – sve to uz treće uzastopno opadanje godišnje stope rasta BDP-a14 i visoku

14

78

Vidjeti http://www.tradingeconomics.com/bosnia-and-herzegovina/report

unsustainable spending on subsidies and diverts the resources towards more productive programmes.

The analysis finds that, while the average share of the state aid of the EU remains relatively low at 0.5 percent of the aggregated GDP and with a decreasing trend for several decades, Bosnia and Herzegovina’s share of state aid according to the recently compiled data for 2012 stands at 2.1 percent, increase of just over 0.3 percent from the year before. Disproportionately high levels of aid are channelled towards vertical industrial sectors, symptomatic of deep structural problems that require both political will and strategic approach. The key recommendations can be summarized as follows: •

Adopt the Regulation on State Aid Criteria in the proposed form

•

Invest in the capacities of the State Aid Secretariat, especially in the capacity to review and analyse the existing and proposed State aid schemes in accordance with EU directives

•

Design the long term development policies within the constraints of the EU State Aid Action Plan

Introduction

R

eform of the public resource management represents the single most important challenge for Bosnia and Herzegovina on the path towards sustainable economy and more accountable governance.

This is especially apparent when we consider the data on the amount of current spending on wages, pensions, social transfers and subsidies; large public sector; inefficient revenue system with high social contribution rates and payroll taxes - all accompanied by the third consecutive decline in the annual GDP growth rate1 and a high dependency on

1

See http://www.tradingeconomics.com/bosnia-and-herzegovina/report

79

ovisnost o međunarodnim transferima i potražnjom za energetski intenzivnim izvozom na tržište EU.15 Jedan od ključnih izazova, koji je ujedno i prilika za preoblikovanje javne politike, predstavlja obaveza BiH16 da uspostavi efikasan sistem kontrole državne pomoći u ukupnom nastojanju da se politika i prakse tržišnog natjecanja u ovoj oblasti usklade sa onima u EU. Obzirom na nužnost pokretanja strukturalnih ekonomskih reformi i promjene negativne stope rasta s ciljem osiguranja održivosti javnih finansija i usmjerevanja više sredstava na stvaranje novih radnih mjesta, kao prirodno razmatranje politike javlja se tretiranje usvajanja sistema kontrole državne pomoći, politika i praksi u skladu sa EU standardima ne samo kao pitanje obaveze za pristupanje EU, već i kao prilika da se unaprijede opšti ekonomski uslovi.

Politika državne pomoći i ekonomska strategija EU

E

vropska politika o državnoj pomoći sadržana je u Akcionom planu za državnu pomoć EU (engl. SAAP) koji je temeljen na ciljevima iz Lisabonskog ugovora i pretpostavlja dva nivoa reformi: orjentacija politike na preusmjeravanje javnih sredstava sa vertikalnih industrijskih sektora u pravcu horizontalne pomoći u oblasti podrške MSP, istraživanja i razvoja, izgradnje ljudskih kapaciteta i prirodnog okoliša uz smanjenje ukupnih javnih rashoda; te uspostavljanja učinkovitog, transparentnog i nezavisnog Vijeća za državnu pomoć. Uz postojanje političke volje, ova dva cilja mogu poslužiti kao pokretači za poboljšanje strategija, akcionih planova i kapaciteta za osmišljavanje i provođenje politika u horizontalnim sektorima.

15

Vidjeti http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/ 2012/08/22/000356161_20120822012207/Rendered/PDF/662530ESW0BA0P0C0dis closed080200120.pdf

16

SSP, Ugovor o energetskoj zajednici, CEFTA, između ostalih.

80

international transfers and demand for energy intensive exports on the EU market.2 One of the key challenges, as well as opportunities to re-shape the public policy, represents the obligation of BiH3 to establish an efficient system of State Aid Control in the overall effort to harmonize the competition policy and practices in this area with those of the EU. Considering the high necessity to jump start the structural economic reforms and reverse the negative rate of growth in order to ensure the sustainability of public finances and channel more resources towards the job creation, it comes as a natural policy consideration to treat the adoption of state aid control system, policy and practices in line with the EU standards as not only a matter of EU accession obligation, but an opportunity to improve the general economic conditions.

EU State Aid Policy and Economic Strategy

E

uropean state aid policy is outlined in the EU State Aide Action Plan (SAAP) which is based on the goals from the Lisbon Agenda assumes two levels of reform: policy direction to streamline the public resources away from the vertical industrial sectors towards the horizontal aid in the area of SME support, research and development, human capacity building and environment while reducing the overall public expenditures; and the establishment of the efficient, transparent and independent State Aid Council. Given the political will, these two goals can serve as a catalyst for improving the strategies, action plans and capacities to design and implement policies in the horizontal sectors.

2

See http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/20 12/08/22/000356161_20120822012207/Rendered/PDF/662530ESW0BA0P0C0disclo sed080200120.pdf

3

SAA agreement, Energy Community Treaty, CEFTA, to name a few.

81

Obzirom da dostupni podaci o državnoj pomoći pokrivaju samo dvije godine nije moguće izričito govoriti o trendovima u BiH kao što je to slučaj za druge zemlje, posebno novih državama članicama u kojima su podaci dostupni duže od deset godina. Međutim, iskustva novih država članica ukazuju na prepreke koje su svojstvene za zemlje u tranziciji – prvenstveno nedostatak političke volje kod donosilaca odluka da provedu reforme državne pomoći bez pritiska koji proizilazi iz obaveza za pristupanje EU.

Analiza podataka iz popisa državne pomoći

K

roz poređenje podataka iz popisa državne pomoći u BiH sa podacima u EU u pogledu nivoa državne pomoći u odnosu na BDP i raspodjelu između horizontalnog i vertikalnog sektora, posebno podataka o državnoj pomoći novih država članica u njihovim ranim fazama pristupanja, primjetne su najmanje tri anomalije.

Prvo, stopa državne pomoći EU u odnosu na BDP je u stalnom opadanju od početka 1980-ih i dostigla je prosječni iznos od 0,5% BDP-a prema podacima iz bodovne tablice za 2011. godinu. Norma je da nova država članica dostigne nivo prosječnog iznosa EU državne pomoći kao procenta BDP-a do trenutka pristupanja. Prema bh. podacima, udio državne pomoći u 2011. godini iznosio je 1,77% BDP-a, a u 2012. godini 2,1%. Ove stope nisu puno više od nivoa državne pomoći u novim državama članicama CIE i JIE u ranim fazama njihovog pristupanja, ali ono što je zabrinjavajuće je trend povećanja stope državne pomoći koji se vrlo vjerovatno nastavio u 2013. godini. Od devet država iz regije CIE, samo su Slovačka i Litvanija imale nivoe državne pomoći koji su bili blizu ili niži od EU prosjeka u momentu uspostavljanja svojih sistema kontrole državne pomoći. Druge države su imale relativno raširene stope državne pomoći od 1% u Poljskoj do 4,4% u Sloveniji u prvoj fazi pristupanja EU. Iz ove perspektive, što se tiče BiH, trenutni nivoi državne pomoći nisu problematični sa stajališta pristupanja već sa stajališta negativnog trenda (povećanje umjesto smanjenja) i iz činjenice

82

Since the available data on the state aid in BiH covers only two years we cannot strictly talk about trends in BiH as in the case of the other countries, especially new member states where the data extends over a decade. However, the experiences of new member states point to the obstacles common to the transitional countries - mainly lack of the political will of the decision makers to implement State aid reforms without the pressure coming from the EU accession obligations.

Analysis of State Aid Inventory Data

C

omparing the state aid inventory data in BiH with the data in the EU regarding the levels of state aid relative to the GDP and distribution of aid between horizontal and vertical sector, especially state aid data of the new member state in their early phases of accession, we notice at least three anomalies.

First, the EU rate of state aid relative to the GDP has been on a steady decline since the early 1980’s reaching the average of 0.5% of GDP according to the Scoreboard data from 2011. It is the norm that a new member state reaches the average of the EU level of state aid as a percentage of GDP by the time of accession. According to the BiH data, the share of state aid in 2011 was 1.77% of GDP and 2.1% in 2012.

These rates are not much higher than the level of state aid in the new member states of CEE and SEE in the early phase of their accession, but what is troublesome is the trend of increasing rate of state aid that most likely has carried on into 2013. Out of the nine states from the CEE region only Slovakia and Lithuania had the levels of state aid near or less than the EU average at the moment of the establishment of their respective state aid control systems. Other states had fairly spread out level of state aid starting from 1% in Poland to 4.4 % in Slovenia in the first stage of EU accession. From this point of view, as far as the BiH is concerned, the current state aid levels are not problematic from the point of accession but from the point of negative trend (increasing instead of decreasing) and from the fact that the increasing state aid

83

da rast stopa državne pomoći u vrijeme globalne krize i opšteg trenda rezanja subvencija i javnih rashoda ukazuju na usporavanje reformskih procesa i prisutnost dubinskih strukturalnih problema.

Drugo, kroz analizu izvještaja entitetskih ministarstava finansija o vrsti pomoći, posebno horizontalne pomoći, primjetno je da više od polovice horizontalne državne pomoći u FBiH nije specificirano, što ukazuje na slabe kapacitete uposlenih u Ministarstvu i na nivou budžetskih korisnika da ispravno klasifikuju pomoć. Pored toga, jako malo sredstava se ulaže u istraživanje i razvoj i sektor malih i srednjih preduzeća, i u 2011. i u 2012. godini, posebno u Federaciji BiH. Ova dva aspekta horizontalne pomoći su istaknuti kao strateški značajni u SAAP-u kao i u Lisabonskom ugovoru, skupa sa projektima zapošljavanja i prirodnog okoliša. S druge strane, oko 90% sredstava državne pomoći FBiH usmjereno je na restrukturiranja privrednih društava u poteškoćama i sektor kulture. Premda podaci iz RS ukazuju na nešto veću uravnoteženost obzirom da su realizovana određena ulaganja u istraživanje i razvoj i podršku MSP, ukupni trend je još uvijek uveliko okrenut podršci vertikalnih sektora.

Na kraju, evidentno je da se oblici i tipski obrasci za izvještavanje o državnoj pomoći razlikuju u dva entiteta što ukazuje na nizak nivo saradnje, usklađenosti i koordinacije aktivnosti između predmetnih ministarstava finansija čime se dodatno naglašava važnost uloge koje Vijeće za državnu pomoć igra u uspostavljanju i vođenju jedinstvenog i pojednostavljenog sistema izvještavanja u cijeloj BiH. U pogledu konkretnih pitanja, u 2011. godini ukupan iznos dodijeljene državne pomoći u BiH iznosio je 450.652.764 KM, odnosno 230,4 miliona eura. Horizontalna i vertikalna državna pomoć dodijeljena je u ukupnom iznosu od 310.147.002 KM, odnosno EUR 158,5 miliona eura, ili 68,8% ukupne pomoći. Sama horizontalna pomoć iznosila je 213.257.607 KM, odnosno 109 miliona eura, ili 47.4% ukupne državne pomoći ali postoji značajna razlika među entitetima. Kombinovani iznos horizontalne državne pomoći u RS iznosio je 34,5 miliona KM, a u FBiH 169 miliona KM. Vertikalna državna pomoć u BiH u 2011.

84

levels in the times of global crisis and general trend to cut on the subsidies and public expenditure indicate slowdown in the reform process and presence of deep structural problems.

Second, analysing the entity Ministry of Finance reports on type of aid, especially the horizontal aid, we notice that in FBiH more than half of horizontal State aid is unspecified, indicating poor capacities of staff at the Ministry and budget user level to properly classify the aid.

In addition, very few resources are being invested into the research and development and sector of Small and Medium Enterprises, both in 2011 and 2012, especially in the Federation of BiH. These to aspects of horizontal aid are highlighted as strategically important in the SAAP as well Lisbon Agenda, along with the environment and employment projects. On the other hand around 90% of FBiH state aid resources are directed towards restructuring of the companies in difficulties and sector of culture. Although the date from the RS indicate little more balance given that there was some investment in research and development and SME support, the overall trend is still heavily slanted towards the support of the vertical sectors.

Finally, it is evident that the forms and templates for the state aid reporting are different in two entities which indicates a low level of cooperation, harmonization and coordination of activates between the respected finance ministries which further emphasise the importance of the role played by the State Aid Council in setting and maintaining the unified and simplified reporting system across the BiH. Considering the specifics, in the year 2011 the total amount of awarded state aid in BiH was KM 450 652 764 or EUR 230.4 million.

Horizontal plus vertical state aid was awarded in the total amount of KM 310 147 002 - EUR 158.5 million, or 68.8% of total aid. Horizontal state aid alone amounted to KM 213 257 607 or EUR109 million, or 47.4% of the total of state aid but the difference between entities is significant- In the RS the combined amount of horizontal state aid amounted to KM 34.5 and in the FBiH KM 169 million. Vertical state aid

85

godini iznosila je ukupno 97.163.208 KM, odnosno 49,6 miliona eura, ili 21,6% ukupne pomoći u toj godini. Dok se iznos horizontalne pomoći značajno razlikuje između dva entiteta, vertikalna pomoć je relativno približna, 45,1 miliona KM u RS i 52 miliona KM u FBiH. Nivo pomoći dodijeljen poljoprivrednom sektoru u BiH u 2011. godini iznosio je 140.259.950 KM, odnosno 71,7 miliona eura, što čini 31,2% zbirnog iznosa državne pomoći dodijeljen poljoprivrednom sektoru.

U 2012. godini, državna pomoć je u oba entiteta dodijeljena u ukupnom iznosu od 551.598.119 KM, odnosno 282,1 miliona eura.

Nivo državne pomoći u BiH u 2012. godini iznosio je 2,1%. Došlo je do značajnog povećanja iznosa državne pomoći u 2012. u odnosu na 2011. godinu. Iznos državne pomoći je oko 100 miliona KM ili 25% viši.

Državna pomoć dodijeljena horizontalnom i vertikalnom sektoru u 2012. godini iznosila je 388.598.045 KM, odnosno 198,7 miliona eura, ili 70,4% ukupne pomoći. U sektoru poljoprivrede evidentirana je pomoć usmjerena na programe u kombinovanom iznosu od 160.801.976 KM, odnosno 82,2 miliona eura, čime je učestvovao sa 29,1% u ukupnom iznosu dodijeljene državne pomoći u 2012. godini.

Sama horizontalna državna pomoć u BiH u 2012. godini iznosila je 242.028.507 KM, što predstavlja 43,9% ukupne pomoći dodijeljene u ovoj godini, dok vertikalna državna pomoć za 2012. godinu iznosi ukupno 146.569.538 KM ili 26,6% ukupne državne pomoći za ovu godinu.

Državna pomoć male vrijednosti iznosi 2.198.098 KM što predstavlja 0,4% ukupne pomoći.

Primjećena razlika između dvije godine za koje postoji evidencija problematična iz dva ugla. Očigledno je da je iznos ukupne državne pomoći porastao za značajan apsolutni iznos od 100 miliona KM, uz relativno procentualno povećanje od oko 25%, kao i u pogledu vrste pomoći, pri čemu je vertikalna vrsta pomoći porasla za 5%, što je trend koji je problematičan i iz perspektive reformi nepohodnih za pristupanje EU i, što je moguće još više zabrinjavajuće, zbog toga što nije u skladu

86

in BiH in the year 2011 amounted to a total of KM 97 163 208 or EUR 49.6 million or 21.6% of the total aid in that year, whereas the amount of horizontal aid significantly differs between two entities, the vertical aid is relatively approximate KM 45.1 in the RS and KM 52 million in the FBiH. The level of aid awarded to the agriculture sector in BiH in 2011 was KM 140 259 950 or EUR 71.7 million, which makes it a 31.2% of the aggregate of the state aid awarded to the agriculture sector.

In the year of 2012 the total of state aid awarded in both entities amounts to KM 551 598 119 or EUR 282, 1. The level of state aid in BiH in the year 2012 amounted to 2.1%. The increase in level state aid from 2011 to 2012 is significant. It is around 100 million KM or about 25% higher.

The state aid awarded to horizontal plus vertical sectors in 2012 amounted to KM 388 598 045 or EUR 198.7, or 70.4% of total aid.

The agriculture sector recorded the aid channelled to its programs in the combined amount of KM 160 801 976 or EUR 82.2 million, making it 29.1% of the total of the awarded state aid in the year of 2012.

Horizontal state aid alone in BiH in the year 2012 amounted to KM 242 028 507, which is 43.9% of the total of the aid awarded in that year, whereas vertical state aid for 2012 amounts to a total of KM 146 569 538 or 26.6% of the total state aid for that year. Small value state aid amounts to KM 2 198 098 which is 0.4% of the total aid.

The noticed difference between to recorded years is problematic from two points of view. Obviously amount of total state aid has risen by a significant absolute amount of KM 100 with the relative percentage of increase of circa 25%, and in terms of the type of aid, the vertical type of aid has increased by 5%, a trend problematic both from the perspective of the reforms necessary for the EU accession but also, perhaps even more worryingly, a trend not in line with the sustainability and capacity of the BiH industry which ultimately provides funds for the public spending.

87

sa održivosti i kapacitetom bh. privrede koja u konačnici obezbjeđuje sredstva za javnu potrošnju.

Preporuke Usvojiti podzakonske akte o kriterijima za odobravanje državne pomoći na temelju nacrta koji je preporučila Evropska komisija.

I

skustvo drugih država pokazuje da ja ranije usvajanje i primjena kriterija za državnu pomoć u skladu sa EU standardima značajno, i to ne samo zbog potrebe primjene reformi i ispunjavanja pristupnih obaveza.

Evropska komisija ima ovlasti da naloži povrat nezakonite pomoći koja je realizovana u periodu prije pristupanja države članice EU. Iz perspektive ekonomskog razvoja BiH, bitno je postojanje okvira za državnu pomoć iz kojeg je moguće osmisliti dugoročne strategije za reforme i ulaganje sredstava. Usvajanje kriterija za državnu pomoć baziranih na EU direktivama olakšava i početak smanjivanja subvencija u vertikalnim sektorima i preusmjeravanje sredstava prema horizontalnim programima kojima se otvaraju radna mjesta. Obzirom na ova ekonomska i pravna ograničenja, svaka dugoročna razvojna strategija za BiH trebat će biti osmišljena unutar parametara koje pružaju EU direktive ukoliko nastoji biti održiva i ostvariti pogodnosti od podrške iz sredstava i tehničke pomoći EU. Ojačati kapacitete za izradu strategija i politika na svim nivoima upravljanja.

O

va preporuka se posebno odnosi na politike relevantne za horizontalni aspekt kriterija za državnu pomoć – posebno podršku MSP, inovacijama, istraživanju i razvoju i projektima vezanim za okoliš.

Uz poboljšanja u osmišljavanju strategija, unaprijedit će se i kapacitet da se programiraju kvalitetnije sheme državne pomoći u skladu sa propisima EU i budžetskim ograničenjima. To uključuje kapacitete da se kritički razmotre postojeće i potencijalne sheme spram njihovog doprinosa

88

Recommendations Adopt the Regulation on the criteria of the approval of the state based to the draft recommended by the European Commission.

E

xperience of the other states demonstrates that the early adoption and implementation of the state aid criteria in accordance with the EU standards is important, not only because of the need to apply reforms and meet the accession obligations. The European Commission has the power to order the return of unlawful aid that was executed in the period prior to the member state accession to the EU. From the perspective of the economic development of BiH, it is important to have a state aid framework from which it is possible to design long term strategies for reforms and investment of resources. Adopting the state aid criteria based on the EU directives facilitates at the same time both the start of the subvention reduction in the vertical sectors and divergence of funds towards the job creating horizontal programmes.

Given these economic and legal constraints, any long term development strategy for BiH will need to be designed within given parameters of EU directives if they are to be sustainable and benefit from the EU fund support and technical assistance.

Strengthen the capacities develop strategies and policies at all levels of governance.

I

n particular this relates to policies relevant for the horizontal chapter of the state aid criteria – particularly the support to the SME, innovations, research and development and the environment projects. With the improvement of strategy design, the capacity to program better state aid schemes in accordance with the EU regulations and budget constraints will improve. This includes the capacities to scrutinize the existing and potential schemes relative to their contribution to the employment, sustainable local development and in line with the EU directives and standards. Given that reforms in the state aid assume the

89

zapošljavanju, održivom lokalnom razvoju i u skladu sa direktivama i standardim EU. Obzirom da reforme u državnoj pomoći podrazumijevaju restrukturiranje nekoliko sektora, imaju potencijal da povežu nekoliko sektorskih strategija, od razvoja MSP do industrijske politike.

Investirati u kapacitete Sekretarijata Vijeća za državnu pomoć

P

oseban naglasak bi trebalo staviti na izgradnju kapaciteta za izradu godišnjih izvještaja, prognoza i finansijskih izvještaja, planova i preporuka za budžet kao i pregleda i preporuka o državnoj pomoći; analiziranje prethodnih i postojećih shema državne pomoći i praćenja propisa relevantnih za ograničenja pomoći na određene budžetske korisnike u skladu sa EU propisima.

Tražiti tehničku pomoć od EU i drugih mogućih izvora

I

skustva drugih država pokazuju pozitivne efekte tehničke pomoći EU kroz sve faze pristupanja. To je posebno relevantno u pogledu kapaciteta za analiziranje shema državne pomoći od strane budžetskih korisnika, obuke budžetskih korisnika za razvijanje programa u skladu sa kriterijima državne pomoći i osmišljavanje modela regionalne državne pomoći u skladu SAAP-om.

Uskladiti propise

D

efinisati sve pravne akte koji su u mogućoj suprotnosti sa uspostavljanjem djelotvornog sistema državne pomoći, provedbom podzakonskih akata ili usvojenih međunarodnih obaveza i uskladiti sve relevantne pravilnike, obrasce i propise u entitetima kako bi praksa izvještavanja o državnoj pomoći bila jednoobrazna za sve nivoe vlasti i za sve budžetske korisnike.

90

restructuring of several sectors, it has the potential to link the several sectoral strategies from the SME development to industrial policy Invest in the capacities of the State Aid Secretariat

P

articular focus should be put into building the capacities to produce the annual reports, forecasts and financial reports, plans and budget recommendations as well as reviews and recommendations on state aid; analyse the past and present state aid schemes and monitor the regulation relevant for the limitations of the aid to certain budget users in accordance with EU regulations.

Seek the technical assistance from the EU and other possible sources

T

he experiences of other states demonstrate the positive effect of the EU technical assistance through all accession phases. This is particularly relevant for the capacities to analyse state aid schemes of the budget users, train the budget users to develop programmes in line with state aid criteria and design the model of Regional state aid in accordance with the SAAP. Harmonize the regulations

D

efine all the legal acts which are in possible conflict with the establishment of the effective state aid system, implementation of the Regulation or the adopted international obligations and harmonize all relevant rulebooks, forms and regulations within the entities so that the practice of reporting on the state aid is uniform for all levels of government and all budget users.

91

Smanjiti ukupni iznos državne pomoći

P

osebno za vertikalne sektore, i usmjeriti više pomoći horizontalnim sektorima. Ojačati administrativne kapacitete za prihvatanje sredstava EU i provesti reforme kojima se poboljšava poslovno okruženje i omogućava ulagačima privatnog kapitala da finansiraju projekte sa poduzetničkim kapitalom i privatnim finansiranjem i ostvare finansijske podstreke za ulaganje poduzetničkog kapitala u skladu sa modelom definisanim u podzakonskim aktima o državnoj pomoći.

Ispuniti opredjeljenosti međunarodnim obavezama

I

spunjavanje obaveza uz Ugovora o energetskoj zajednici stvorilo bi bolje mogućnosti za ulaganja u energetski sektor, posebno u obnovljivu energiju, okoliš i energetsku efikasnost – od kojih svi predstavljaju značajne aspekte opšte ekonomske strategije EU. To uključuje neophodnost modernizacije iskorištavanja, proizvodnje i distribucije energije kao i reformu subvencija u sektoru centralnog grijanja.

92

Reduce the overall amount of state aid

E

specially to the vertical sectors, and channel it the more aid towards horizontal sectors. Strengthen the administrative capacities of EU fund absorption and carry out the reforms which improve the business environment and enable the private capital investors to finance venture capital and private equity projects and receive financial stimulants in the venture capital investments in accordance with the model defined in the Regulation on the State Aid. Meet the International Obligation Commitments

I

mplementation of the obligations from the Energy Community Treaty would open up better possibilities for investments in the energy sector, particularly in renewable energies, environment and energy efficiency – all important aspects of the general EU economic strategy.

This includes the necessity to modernize the energy exploitation, production and distribution as well as the reform of subventions in the central heating sector.

93

Ilustracija: Kritične oblasti u strukturi horizontalne državne pomoći u BiH Tabela 1 predstavlja strukturu horizontalne državne pomoći u 2011. godini. Osjenčena polja ukazuju na izostanak ulaganja u istraživanje i razvoj, niska ulaganja u okoliš i pomoć usmjerenu na subvencije privrednim društvima u poteškoćama, kao i izostanak kategorisanja većine pomoći što upućuje na nedostatak kapaciteta za praćenje državne pomoći, prisutnost strukturalnih ekonomskih problema i slabih politika ekonomskog razvoja. Usvajanje podzakonskih akata o kriterijima za državnu pomoć pomoglo bi proces izgradnje kapaciteta i suklađivanja politika sa širom strategijom EU kroz pružanje neophodnog okvira za reforme.

Tabela 1: Struktura horizontalne pomoći u BiH u 2011. godini

94

IZNOS FBiH

NAMJENA

IZNOS RS

NAMJENA

8.3

MSP

21.7

MSP

3.2

Okoliš

0.2

Okoliš

13.5

Zapošlja-vanje

3.6

Zapošljavanje

0

Istraživanje i razvoj

1.3

Istraživanje i razvoj

0.5

Stručno usavršavanje

0.7

Stručno usavršavanje

17.6

Kultura

0.2

Kultura

37.2

Subvencije

5.4

Subvencije

88.5

Drugo

1.4

Drugo

169.1

Ukupno

34.5

Ukupno

Illustration: Critical Areas in the Structure of Horizontal State Aid in BiH Table 1 represent the structure of the horizontal State aid in 2011.

Shaded areas indicating zero investments in R&D, low environment investments and aid going to the subventions to companies in need in addition to the majority of aid as unspecified indicate lack of capacities to monitor the state aid, presence of structural economic problems and poor sustainable growth policies. Adoption of the Regulation on State aid criteria would facilitate the process of capacity building and aligning the policies with the broader EU strategy through provision of the necessary framework for reforms.

Table 1: Structure of horizontal aid in BiH in 2011 AMOUNT FBiH

PURPOSE

AMOUNT RS

PURPOSE

8.3

SME

21.7

SME

3.2

Environment

0.2

Environment

13.5

Employment

3.6

Employment

0

R&D

1.3

R&D

0.5

Professional Educat

0.7

Professional Educat

17.6

Culture

0.2

Culture

37.2

Subventions

5.4

Subventions

88.5

Other

1.4

Other

169.1

Total

34.5

Total

95

Ispod slijedi tabela 2 koja prikazuje strukturu vertikalne pomoći u oba entiteta u 2011. godini. Osjenčena polja ukazuju na nesrazmjerno visok udio pomoći u željezničkom sektoru u RS, dok je u FBiH nekategorisana pomoć i dalje visoka i u vertikalnom sektoru.

Tabela 2: Struktura vertikalne pomoći u BiH u 2011. godini

96

VertiKalna FBiH

Namjena

Vertikalna RS

Namjena

0

Ugalj

0

Ugalj

15.9

Ukupno prevoz

37.3

Ukupno prevoz

0

Cestovni

2.1

Cestovni

2.7

Željeznički

32.8

Željeznički

13.1

Zračni

2.3

Zračni

0.2

Turizam

3.9

Turizam

7.1

Javni mediji

4.2

Javni mediji

3.3

Zdravstvo

2

Zdravstvo

0.04

Šumarstvo

2

Šumarstvo

17.3

Drugo

2.4

Drugo

Below is the table 2 illustrating the structure of vertical aid in both in 2011. Shaded areas indicate disproportionately large share of aid in the railway sector in RS while in the FBiH unclassified aid remains high across the vertical sectors as well.

Table 2: Structure of vertical aid in BiH in 2011 Vertical FBiH

Purpose

Vertical RS

Purpose

0

Coal

0

Coal

15.9

Total transport

37.3

Total transport

0

Road

2.1

Road

2.7

Rail

32.8

Rail

13.1

Air

2.3

Air

0.2

Tourism

3.9

Tourism

7.1

Public Media

4.2

Public Media

3.3

Health

2

Health

0.04

Forestry

2

Forestry

17.3

Other

2.4

Other

97

Literatura KONSOLIDOVANA VERZIJA UGOVORA O FUNKCIONISANJU EVROPSKE UNIJE, Službeni list Evropske unije, Brisel, 2008.

AKCIONI PLAN ZA DRŽAVNU POMOĆ Manja i bolje usmjerena državna pomoć: mapa puta za za reformu državne pomoći 2005–2009. godina, EVROPSKA KOMISIJA, Brisel, 2005.

Izvještaj o popisu državne pomoći sektora za budžet Ministarstva finansija FBiH, 2012. godina Izvještaj o popisu državne pomoći sektora za budžet Ministarstva finansija RS, 2011. godina Izvještaj o popisu državne pomoći sektora za budžet Ministarstva finansija RS, 2012. godina

Sporazum o subvencijama i kompenzacijskim mjerama Svjetske trgovinske organizacije

Popis državne pomoći Brčko Distrikta 2011. i 2012. godina

http://www.wto.org/english/tratop_e/ scm_e/scm_e.htm

Konsolidovana verzija popisa državne pomoći BiH za 2011. godinu, CPU, 2013. godina

Zakon o državnoj pomoći BiH, Službeni glasnik BiH br. 43, 2012. godina http://www.sluzbenilist.ba/Sluzbeni%20 dio/Sluzbeni%20glasnik%20 Bih/2012/broj43/Broj043.pdf Ugovor o energetskoj zajednici http://www. energy-community.org/pls/portal/ docs/1084183.PDF Izvještaj o reformi državne pomoći EK http:// ec.europa.eu/competition/state_aid/ reform/economic_assessment_en.pdf Bodovna tablica državne pomoći, 2011. http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.html Izvještaj o popisu državne pomoći sektora za budžet Ministarstva finansija FBiH, 2011. godina

98

Konsolidovana verzija popisa državne pomoći BiH za 2012. godinu, CPU, 2013. godina Politika državne pomoći u državama članicama EU, Caroline Buts, Marc Jegers, Vrije Universiteit Brisel, 2012. godina

References CONSOLIDATED VERSION OF THE TREATY ON THE FUNCTIONING OF THE EUROPEAN UNION, Official Journal of the European Union, Brussels, 2008, STATE AID ACTION PLAN Less and better targeted state aid: a roadmap for state aid reform 2005–2009, COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Brussels, 2005.

World Trade Organization Agreement on Subsidies and Countervailing Measures http://www.wto.org/english/tratop_e/ scm_e/scm_e.htm

Ministry of Finance RS Budget Sector State Aid inventory report 2011 Ministry of finance RS Budget Sector State Aid Inventory Report 2012 Brčko District State Aid Inventory 2011and 12 Consolidated version of BiH State Aid Inventory for 2011, CPU, 2013 Consolidated version of BiH State Aid Inventory for 2012, CPU, 2013 State aid policy in EU Member States, Caroline Buts, Marc Jegers, Vrije Universiteit Brussels, 2012

Zakon o državnoj pomoći BiH, Službeni glasnik BiH br 43, 2012 http://www.sluzbenilist.ba/Sluzbeni%20dio/ Sluzbeni%20glasnik%20Bih/2012/ broj43/Broj043.pdfEnergy Communitry Treaty http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/1084183.PDF EC State Aid Reform Report http://ec.europa. eu/competition/state_aid/reform/economic_assessment_en.pdfState Aid Scoreboard 2011 http://ec.europa.eu/ competition/state_aid/studies_reports/ studies_reports.html Ministry of Finance FBiH Budget Sectror State aid inventory report 2011 Ministry of Finance FBiH Budget Sector State aid inventory report 2012

99

„Bilo mi je osobito zadovoljstvo prenijeti dio svojeg iskustva i znanja koje sam stekla baveći se državnim potporama skoro 10 godina u Agenciji za zaštitu tržišnog natjecanja, tijelu koje je do ulaska Republike Hrvatske odobravalo, nadziralo i vršilo povrat državnih potpora. Na takvim skupovima na kojima sudjeluju svi dionici u provedbi sustava državnih potpora moguće je razmijeniti međusobna iskustva i iznijeti probleme te na taj način, eventualno, naći odgovore na pitanja do kojih neminovno dolazi prilikom provedbe sustava državnih potpora, jer u konačnici, dobar sustav državnih potpora jamči bolje korištenje novca poreznih obveznika. Moram istaknuti da su pitanja sudionika/ davatelja državnih potpora bila vrlo konstruktivna, te da su se sa istim problemima susretali i davatelji državnih potpora u Republici Hrvatskoj u samom početku primjene pravila o državnim potporama. Isto tako želim naglasiti da rad s državnim potporama zahtjeva kontinuirano učenje i praćenje već usvojene prakse i taj proces nikada ne prestaje,“ te da su skupovi poput Okruglog stola u Mostaru, jedna vrsta učenja.“ Martina Štorek iz Sektora za državne potpore Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja Republike Hrvatske i predavačica Okruglog stola održanog u Mostaru u februaru 2014.godine.

100

“It was a great pleasure to share a part of my experience and knowledge that I have gained working in the field of state aid for around 10 years in the Agency for Market Competition, the body that had been approving, monitoring and refunding state aid until the accession of the Republic of Croatia. During the events attended by all stakeholders involved in the state aid system implementation it is possible to exchange the experience and present the problems and in such a way, potentially to find the answers to the questions raised during the implementation of the state aid system, because ultimately the good system of state aid guarantees better utilization of the taxpayers funds. I have to underline that the questions posed by the participants/state aid providers were very constructive, and that the state aid providers in the Republic of Croatia were facing the same problems at the beginning of the implementation of the state aid rules. Also, I would like to stress that state aid operations require continuous learning and monitoring of the practice and that this is a never ending process, and the events like the Round Table in Mostar represent one way to learn more.�

Martina Ĺ torek from the State Aid Division of the Agency for Market Competition of the Republic of Croatia, presenter at the Round Table held in Mostar in February 2014.

101

Zaključci okruglih stolova održanih u Sarajevu, Banjaluci i Mostaru

R

ad na okruglim stolovima “Reforma i modernizacija drzavne pomoći kao pretpostavka ekonomskog razvoja”, održanim u Sarajevu, Banjaluci i Mostaru, jasno je ukazao na nedovoljnu informiranost stručne javnosti o aktivnostima na reformama u ovom području i na neophodnost, te opravdanost ovakve forme rada i razmjene mišljenja zvaničnika i javnosti.

Na okruglim stolovima su prezentirani rezultati analize prakse EU i iskustava novih članica EU u reformi sistema državne pomoći, iskustva Hrvatske, kao i aktuelnim aktivnostima u regilisanju upravljanja državne pomoći u BiH i u implementaciji do sada usvojenih propisa.

Na okruglim stolovima je učestvovalo više od 80 predstavnika Vijeća za državnu pomoć BiH, davalaca domoći na raznim nivoima, NGO sektora i poslovne zajednice.

Kroz duiskusiju je istaknuta neophodnost obuke davalaca pomoći, posebno na općinskom i kantonalnom nivou, o načinu kategorisanja pojedinih vidova pomoći i potrebi pravovremenog dostavljanja potpunih izvještaja. Izvještaji dostavljeni za 2011. i 2012.g. jasno su ukazali na nedosljednosti i nepotpuno izvještvanje. Kroz diskusije je ukazano na nedovoljno razumijevanje pojedinih vidova drzavne pomoći, posebno fiskalnih olaksica, subvencija neprofitnim organizacijama i javnim emiterima, te dozvoljenih i nedozvoljenih vidovima državne pomoći instrastrukturnnim organizacijama. Iskustva Republike Hrvatske ukazuju i na

104

Conclusions from the round tables held in Sarajevo, Banja Luka and Mostar

T

he activities of the Round Tables “Reform and modernization of the Sate Aid as the precondition for economic development� held in Sarajevo, Banja Luka and Mostar, clearly indicated that there is a lack of information among professional audience on the reform activities in this area and the need and justification for this type of activities and the exchange of opinion between officials and the public.

During the Round Tables the presentation was made of the results of the analysis of the EU practice and the experience of new Member States in the state aid system reform, i.e. the experience from Croatia, as well as the topical activities in the domain of regulation of state aid management in BiH and the implementation of adopted regulation.

There were more than 80 participants at the Round tables from the BiH State Aid Council, aid providers from all levels, NGO sector and business community.

In the course of the discussions the necessity for the training of aid providers was underlined, especially at municipal and cantonal level on the manner for categorization of certain types of aid and the need for timely submission of complete reports. The reports submitted for 2011 and 2012 have clearly indicated the discrepancies and incomplete reporting. The discussions also pointed to the lack of understanding of certain types of state aid, especially fiscal incentives, subsidies to non-profit organizations and public broadcasting services, and permitted and unpermitted types of state aid to infrastructure organizations.

105

neophodnost uslovljavanja državne pomoći preduzećima u teskoćama s jasnim planovima njihovog restrukturiranja.

Zbog složene administrativne strukture u BiH s četiri administrativna nivoa na kojima se dodjeljuje državna pomoć bilo bi opravdano ubrzano raditi na registru programa državne pomoći, kao i na izradi i usvajanju strategije i politike državne pomoći. Nedovoljni stručni kapaciteti i broj osoblja Sektretarijata Vijeća državne pomoći ukazuju na potrebu davanja jače podrske osoblja ministarstava finansija na entiteskim nivoima u ovim početnim fazama uspostave sistema upravljanja državnom pomoći.

Nadalje, iskustvo Hrvatske ukazuje na značaj informisanja poslovne zajednice o raspoloživoj pomoći, ali i o vidovima pomoći koji nisu u skladu s EU pravilima, te na značajnu ulogu koji mediji imaju u informisanju šire javnosti o neophodnim reformama i njihovim efektima.

106

The experience of the Republic of Croatia illustrated the need for the conditioning of the state aid to the problem companies with clear restructuring plan.

Due to the complex administrative structure in BiH with four administrative levels were the state aid is being distributed it would be justified to accelerate the activities aimed at establishment of the State Aid Register, as well as the drafting and adoption of the strategy and policy of state aid. Insufficient professional capacities and the number of staff at the Secretariat of the State Aid Council are indicating the need for the provision of stronger support by employees of the Ministries of Finance at entity level in the initial phase of the establishment of the State Aid management system. Furthermore, the Croatian experience illustrated the importance of the informing of the business community on the available aid and the types of the aid which are not in compliance with EU rules, as well as the important role of the media in the information of public on required reforms and their effects.

107

Ova publikacija je priređena u okviru projekta Centra za politike i upravljanje “Podrška sprovođenju Zakona o državnoj pomoći Bosne i Hercegovine i bolja distribucija grantova unutar Programa malih grantova Komisije za demokratiju Ambasade S.A.D. u Bosni i Hercegovini.

Ovaj projekat je omogućila velikodušna podrška američkog naroda putem Američke ambasade u Sarajevu i svi stavovi, mišljenja i zaključci iznešeni na ovoj stranici ne odražavaju nužno i stav Američke ambasade ili Vlade SAD, već isključivo autora.

This publication has been prepared within the Centre for Policy and Governance’s project “Implementation of BH Law on State Aid and better distribution of grants within Democracy Commission Small Grant Program of the U.S. Embassy in Bosnia And Herzegovina.”

This project has been enabled by the generous support of the American people through the U.S. Embassy in Sarajevo and all views, opinions and conclusions expressed in this publication do not necessarily reflect the position of the U.S. Embassy or the U.S. Government, but only those of the author(s).

Rad Centra za politike i upravljanje, u okviru razvoja politika djelovanja i ovog projekta podržava OSI Think Tank Fund.

Policy development activities of the Centre for Policy and Governance and this Project are supported by OSI TTF.

+387 33 838 419 info@cpu.org.ba www.cpu.org.ba Pehlivanuša 1/2, 71000 Sarajevo Bosna i Hercegovina