¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
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¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País
Informe Septiembre 2018 Coordinación de proyecto: Yessica Prieto Ramos Autor: Sergio Córdoba Rojas
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¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Director: Álvaro Jiménez Millán Coordinadora de Proyectos e Investigaciones: Yessica Prieto Ramos Coordinador de Comunicaciones: Andrés Vargas Ferro Investigador: Sergio Córdoba Rojas Asistente de investigación: Sebastián Triviño Roldán Asociación CT Crudo Transparente Carrera 5 No. 25 a - 50 Tel: (571) 704 93 76 Twitter: @CTColombia Facebook: /Crudotransparente
Con el apoyo técnico y financiero de Natural Resource Governance Institute Septiembre 2018
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Tabla de Contenido Resumen ejecutivo…………………………………………………………………………………………………………………………………..4 Introducción……………………………………………………………………………………………………………………………………………….6 Contexto……………………………………………………………………………………………………………………………………………………..8 El régimen fiscal colombiano para el sector petrolero…………………...……………………………………………..14 Acceso a la información del Bloque Cubarral y sus cifras principales……………………………………... 19 Hallazgos a partir del modelo FARI…………………………………………………………………………………………………... 26 Impactos locales en el área de influencia………………………………………………………………………………………... 37 Conclusiones y recomendaciones……………………………………………………………………………………………………... 49
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4 Informe 2018
Resumen ejecutivo La producción petrolera en Colombia cumple un
20% del total del recaudo fiscal colombiano,
papel fundamental en la economía del país,
evidenciando la dependencia de la economía
siendo el bloque Cubarral (departamento del
nacional y de las finanzas públicas de la
Meta) el de mayor producción y cuyos campos
extracción de crudo en Colombia.
están entre los tres más productores de
Con el fin de entender la importancia y su
Colombia. Esto atrajo a compañías petroleras
contribución al régimen fiscal del bloque
internacionales como Shell y Chevron, que han
Cubarral, se utilizó el modelo FARI, una
estado presentes en el lugar desde 1945. En el
herramienta del Fondo Monetario Internacional
2003 el bloque revirtió a la nación y su
para analizar la estructura tributaria y los
explotación pasó a manos de Ecopetrol.
recursos que le entran al Estado por medio de
En el país, el régimen fiscal del sector petrolero
regalías e impuestos. Para tal fin, se requirió
se caracteriza por su inestabilidad reflejada en
información financiera de la producción del
una elevada cantidad de reformas tributarias que
bloque Cubarral, específicamente datos sobre los
han cambiado las reglas del juego a través de
costos de producción, pago de impuestos, y otros
nuevos impuestos. Esto ha generado cierto
necesarios para que el modelo arrojara resultados
desestímulo a la inversión que, según los
consistentes.
expertos, se refleja en un decrecimiento de la
Se recopiló información de las diferentes
producción de hidrocarburos. No obstante, el
entidades del Estado relacionadas con el sector
régimen fiscal petrolero en el país ha permitido
petrolero; sin embargo, la información provista
un recaudo a través de impuestos y regalías tan
en algunos casos fue contradictoria entre las
importante, que para el año 2013 significó el
diferentes entidades; generando confusión al
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5 momento de interpretar los datos y a su vez,
principalmente condicionadas al precio del barril
suspicacias sobre los motivos que llevan a dicha
de petróleo. Por lo tanto, los ingresos del Estado
contradicción a pesar de la existencia de la Ley
estarán sujetos a la volatilidad de los precios del
de Transparencia y del Derecho de Acceso a la
crudo, si estos suben, aumentará el recaudo
Información Pública Nacional.
fiscal. La declinación del campo Cubarral y la tendencia a la reducción de las reservas de
Entre los resultados arrojados por el modelo
petróleo pondrán a Colombia en una situación
FARI, se resalta que la recaudación del Estado
delicada en el futuro teniendo en cuenta la
durante el periodo 2003 - 2025 podría alcanzar el
dependencia
62% del total de ganancias generadas por el
por
parte
de
la
economía
colombiana de la extracción de materias primas
bloque Cubarral, es decir 84,3 billones de pesos
y su consecuente renta extractiva.
(36.000 millones de dólares). Del total del Estado,
Finalmente, los dineros destinados al área de
aproximadamente el 41% del mismo son
influencia del proyecto han generado avances
regalías, mientras que el 33% proviene del
sociales importantes; no obstante, estos no son
impuesto a la renta y el resto corresponde a otros
tan significativos si se comparan los indicadores
tributos. Si se toma en cuenta que la compañía
socioeconómicos con los de municipios no
que opera el bloque es la estatal petrolera
petroleros del mismo departamento. De ahí la
Ecopetrol, los ingresos del Estado serán del 96%
importancia de que la sociedad civil fortalezca
del total de ganancias, equivalentes a casi 130
su capacidad de control sobre los ingresos que
billones de pesos (aproximadamente 70.000
entran al Estado por concepto de la extracción de
millones de dólares).
hidrocarburos,
ingreso
fiscal
percibido
por
el
sobre
los
generados por el bloque Cubarral. Los ingresos
Adicionalmente, de acuerdo a las proyecciones
del
realizadas con el FARI, el bloque ya alcanzó su
mismo
alcanzarían
para
brindar
infraestructura hospitalaria y escolar adecuada a
pico de producción en el año 2015 y esta ha
todos los municipios del país.
comenzado a declinar hasta su agotamiento en el año 2025. Las ganancias del bloque están
particularmente
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Introducción
Colombia es un país cuya producción diaria
hace estratégico al sector para la economía
estimada de petróleo para el año 2016 fue de
nacional vía exportaciones.
837.000
barriles,
lo
que
representa
una
Desde esta perspectiva, se busca analizar el
producción significativa que se traduce en un
contrato del bloque Cubarral, ubicado en el
aporte aproximado del 4.43% del Producto
departamento del Meta y compuesto por los
Interno Bruto (PIB) nacional para el periodo
campos Castilla, Castilla Norte, Castilla Este,
2010-2016[1]. Para el 2016, las inversiones en
Chichimene y Chichimene SW. Dicho bloque es
producción se calcularon entre los 9 y 10
el más importante para el país por su volumen de
billones de pesos (4.100 millones de dólares)[2]
producción que se traduce a su vez, en ingresos
y frente al tema de impuestos y regalías, esta
significativos para el Estado. Para tal fin, se
actividad le generó a la nación ingresos
adoptó un modelo diseñado por el Fondo
equivalentes a 23 billones de pesos en el año
Monetario Internacional con el objetivo de
2013[3] (12.300 millones de dólares).
realizar un adecuado análisis de la producción,
La importancia de la industria petrolera en
los costos, ingresos y el recaudo fiscal. Esta
Colombia se convierte en factor fundamental
herramienta es utilizada ampliamente para
para el crecimiento económico del país. En
analizar la obtención de los ingresos fiscales por
2017, se perforaron 41 pozos exploratorios, con
parte de los Estados y para examinar la
una tasa del 31,7% de éxito[4], marcando una
composición del régimen fiscal, con el fin de
tendencia alentadora para el sector en Colombia
realizar estimaciones de la contribución del
de cara al 2018 que representará mayores
sector petrolero al marco macroeconómico de
ingresos vía recaudo fiscal y exportación de
cada país.
crudo. En el periodo 2010-2016 el ingreso
Por lo tanto, el fortalecimiento de la capacidad
promedio por exportaciones de petróleo fue de
de monitoreo de la sociedad civil es fundamental
20.000 millones de dólares por año[5], lo que
para ejercer control y vigilancia sobre los
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7 recursos que recauda el Estado por concepto de
divulgación proactiva de información y la
la producción de este bloque. Más importante
comprensión del impacto de los ingresos fiscales para el país y las comunidades.
aún, influir en una mejor gobernanza de los recursos naturales nacionales por medio de la
1. 2. 3. 4. 5.
Producción de petróleo en Colombia cayó en 12% en 2016 http://www.elcolombiano.com/negocios/economia/produccion-de-petroleo-en-colombia-cayo-12-en-2016-YF5777054 Base de datos Banco Mundial https://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.PETR.RT.ZS?locations=CO Autosuficiencia petrolera en Colombia https://www.contraloria.gov.co/documents/463406/484 Presagio de nueva bonanza petrolera https://www.elespectador.com/noticias/investigacion/presagio-de-nueva-bonanza-petrolera-articulo-721890 Boletín Macro Sectorial, Contraloría General de la República https://www.contraloria.gov.co/documents/463406/484739/Bolet%C3%ADn+Macrosectorial+No.+06+%28pdf%29/f01dfce0-493c-42 3a-9148-244fce46edc1?version=1
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Contexto Ubicado
bajo
la
jurisdicción
de
cuatro
comprendido por 500 pozos[9] entre activos e
municipios del Meta (Acacías, Castilla La
inactivos. A su vez, el campo Chichimene tiene
Nueva, Guamal y San Martín), a 45 km de
alrededor
Villavicencio, el bloque Cubarral[6] es la fuente
actualmente 60 mil barriles día. El campo
de crudo más importante de Colombia. Su
Chichimene, es el tercer activo de mayor
producción contribuye con alrededor de 190
producción a nivel nacional, y el primero de
KBPD (miles de barriles promedio al día)[7].
crudos extrapesados del país.
de
150
pozos,
que
Hacia el año 2015, el campo[8] Castilla estaba
Figura 1. Mapa bloque Cubarral y campos Castilla y Chichimene
Fuente: Contagio Radio
producen
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9 La historia del bloque comienza con la llegada
producción del pozo Chichimene inició en el año
de la petrolera estadounidense-holandesa Shell,
1985 y durante los 15 años que perteneció a
que en el año 1945 se asienta en el departamento
Chevron presentó un promedio mensual de la
del Meta para iniciar proyectos de exploración y
producción de 6.5 KBPD. Adicionalmente, en
explotación de hidrocarburos. Fue en este año
1988 Ecopetrol perforó el 'Pozo Castilla - Norte
que la compañía perforó el pozo San Martín 1 en
l" que extiende el campo hacia el extremo
el municipio de Castilla La Nueva[11]. Para
nororiental. Durante los 27 años de explotación
1969, con la ayuda de mejoras en la tecnología,
del bloque (campos Castilla y Chichimene),
especialmente de la sísmica, se descubre
Chevron perforó más de 100 pozos que juntos
petróleo en Castilla La Nueva. Sin embargo, no
produjeron un promedio de 28 KBPD, alrededor
es la compañía Shell quien llevó a cabo las
de 80 millones de barriles en total[13].
primeras perforaciones en el Meta, sino la
En el año 2000, el contrato de operación de
multinacional Chevron, quien perfora el "Pozo
Chevron culminó. A partir de este momento,
Castilla 1". Gracias a estos descubrimientos, el
Ecopetrol suscribió un contrato de prestación de
primero de julio de 1973 se firmó el “'Contrato
servicios por seis meses con la compañía
de Asociación Chevron - Cubarral” entre la
petrolera para su administración con el fin de
compañía y Ecopetrol, el cual consistía en
facilitar la transición. Este le otorgaba el 7% del
concederle a la multinacional la posibilidad de
crudo extraído a la empresa estadounidense[14].
desarrollar el proyecto Cubarral con una división
Después de esta fecha, el bloque retorna en su
porcentual de 50/50 con la estatal petrolera[12].
totalidad al Estado colombiano, para ser operado
El contrato acabó legalmente el 30 de enero de
en
2000. La producción del pozo Castilla comenzó
Operaciones Apiay. Posteriormente, Ecopetrol
en el año 1976, promediando una producción
suscribió un contrato con la ANH en 2005 para
diaria de 10 y 20 KBPD (miles de barriles
la extracción de crudo en los campos asociados
promedio diario) durante los años 80, y 25
al bloque Cubarral. No es claro bajo qué figura
KBPD durante los años 90. Paralelamente, la
legal se operó el bloque entre el periodo 2000 –
principio
2005.
por
la Superintendencia de
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10 A partir de la administración total de Ecopetrol
por los pozos de Puerto Gaitán (con el 68% del
sobre el bloque, la producción pasó de 18.000
total producido por el departamento), Acacías
barriles por día en el 2000, a 32.000 en 2003.
(con 15%) y Castilla La Nueva (con el
Este incremento se debió a una inversión de 912
11%)[19]. En el Gráfico 1 se aprecia la
millones de dólares para el tratamiento de
importancia de la explotación de petróleo para la
petróleos pesados, en el año 2001[15]. En el
región. En Castilla La Nueva, Guamal y Acacías,
2002 se aprobó el Proyecto de Producción
municipios donde se localiza el bloque, ninguna
Incremental, para aumentar el factor de recobro
otra actividad económica supera el 5% del valor
del campo Chichimene y del Área Castilla
agregado municipal. Esto significa que estos tres
(Castilla, Castilla Norte, Castilla Este) de 4% a
municipios son completamente dependientes de
12%[16].
la actividad petrolera, según el Departamento Nacional de Planeación. El caso de San Martín,
Los promedios de producción, desde que
con jurisdicción en el bloque Cubarral, es
Ecopetrol tomó la posesión del bloque, se han
diferente, pues datos muestran que la economía
incrementado progresivamente hasta el día de
se sostiene principalmente de la agricultura, la
hoy, pues los campos Castilla y Chichimene
construcción y actividades de servicios sociales
producen la segunda y tercera mayor cantidad de
y personales.
petróleo en el país, superados únicamente por el
Según datos de la estatal petrolera, Cubarral
Campo Rubiales[17].
generó 3.239 empleos a través de contratistas en
Para 2008, el departamento del Meta, con el 28%
el 2017, de los cuales el 84% son oriundos del
de la producción nacional y Casanare, con el
departamento del Meta[20]. A la fecha, los
21%, registraban el 49% de la producción de
empleos generados por la extracción de petróleo
crudo en Colombia[18]. Según el Ministerio de
en la región son la fuente de ingresos más
Minas y Energía, la producción diaria del Meta
importante para las comunidades del área de
pasó de 122.435 BPD (barriles promedio día) en
influencia.
2007, a 168.263 BDP en 2008, especialmente
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11
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2018)
del bloque Cubarral. En diferentes ocasiones en
Por otra parte, durante la historia de la conflictividad
armada
en
Colombia,
las últimas décadas, esta región se ha visto
el
afectada por ataques armados, voladuras, e
departamento ha sido uno de los más golpeados,
intimidación a sus empleados por parte de los
especialmente en las zonas de Mapiripán y
actores armados involucrados en el conflicto.
Vistahermosa[21]. A pesar que la violencia armada se concentra principalmente en el oriente
Contratistas y empleados de las compañías
del Meta, esta también ha afectado a los
petroleras han sido víctimas de actos de
ciudadanos que se encuentran en los municipios
violencia por parte de grupos paramilitares y
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12 guerrilleros. Desde finales de la década de los
ejercer el control de la contratación local en el
noventa,
las
sector[25]. Durante ese mismo año se reportaron
Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), las
otros 10 casos similares en el departamento,
Autodefensas Campesinas del Meta y Vichada,
hecho que demuestra un patrón sistemático de
así como las Fuerzas Armadas Revolucionarias
violencia en contra de los líderes sociales.
el
Bloque
Centauros
de
de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP)
Por otro lado, la actividad petrolera ha sido una
se enriquecieron gracias a la actividad petrolera mediante
el
cobro
de
fuente de conflictividad social en la región, la
extorsiones y la
crisis de los precios del petróleo en los años
apropiación ilegal de regalías.
2014 y 2015, llevó a Ecopetrol a contratar una
En el 2003, el Meta fue una de las zonas
menor
priorizadas por el Estado colombiano para atacar
generando tensión entre los pobladores que se
las principales estructuras armadas y en el 2012
quedaron fuera del mercado laboral[26]. En
fue una de las diez regiones donde se desarrolló
diferentes ocasiones, el descontento ha sido
el plan de guerra ‘Espada de Honor’ con el
canalizado por organizaciones comunales como
propósito de golpear a las FARC[22]. También
la Corporación de Juntas Locales del Área de
fue una de las áreas elegidas para poner en
Influencia Directa de Chichimene (CJAID)[27].
práctica el Plan de Consolidación Integral de la
cantidad
de
trabajadores
locales,
La explotación petrolera y sus inversiones han
Macarena, una doctrina de acción integral que
generado fuertes controversias por el impacto
buscaba generar de manera sostenible un
ambiental en las poblaciones y ecosistemas
ambiente de seguridad y paz[23].En el año 2014,
aledaños. Diferentes afectaciones a comunidades
Edith del Consuelo Santos Jiménez, presidenta
y ciudadanos han puesto el bloque en la mira
de
del
nacional, cuestionando la sostenibilidad del
corregimiento de Chichimene, municipio de
mismo. Por ejemplo, en el 2009, una sustancia
Acacías, fue asesinada por su activismo sindical
tóxica afectó 20 de los 54 km del río Orotoy, que
en el municipio en cuestión[24]. Investigaciones
corre por los municipios donde se encuentra
de la Fiscalía y la Policía Nacional han logrado
Cubarral.
establecer el vínculo entre empresas petroleras
responsabilizado por el Ministerio de Ambiente
contratistas con bandas criminales que buscaban
por el uso de sustancias químicas sin contar con
la
Junta
de
Acción
Comunal
En esa ocasión, Ecopetrol fue
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13 un plan de contingencia[28]; afectando fuentes
vertimientos, así como el rebosamiento y
hídricas y a las poblaciones locales. La
filtración de lodos y piscinas de almacenamiento
operación en el bloque tuvo diferentes accidentes
que no cumplen con las especificaciones
entre septiembre de 2010 y enero de 2014.
técnicas. Esto último ha sido reportado en varias
Cuatro derrames afectaron a los caños Alfije,
ocasiones desde 2008, cuando Cormacarena
Lejía y San Luis; siendo el más grave de ellos el
señaló que “los líquidos con hidrocarburos se
del Caño La Berraquera, con un derrame de
siguen almacenando en piscinas excavadas en
1.698 barriles de crudo en 2011[29].
tierra y a cielo abierto, lo que genera la contaminación de las aguas lluvias que caen
A estos impactos ambientales se suman otros producidos
por
distintas
actividades
directamente […] al suelo, aguas subterráneas y
del
superficiales”[30].
proyecto, como la exploración sísmica, los
[6] Bloque: Extensión de tierra que el Estado otorga para exploración y/o explotación de petróleo por medio de una licitación a compañías petroleras interesadas. [7]https://www.elespectador.com/economia/la-violencia-seca-la-produccion-petrolera-en-el-meta-articulo-738754 [8] Campo: Zona donde se encuentra acumulación de crudo en el subsuelo y que se ubica dentro de un bloque petrolero. [9] Pozo: Perforación realizada en el subsuelo con el fin de obtener el crudo ubicado en los yacimientos. Los pozos se encuentran ubicados en los campos petroleros. [10] Personería de Villavicencio www.personeriavillavicencio.gov.co [11] Memorias hidrocarburos 2012 http://www.minminas.gov.co/minminas/downloads/Userfiles/file/Memorias/Memorias2010/02-hidrocarburos%20(2).pdf [12] Archivo El Tiempo: Campo Castilla. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1265300tm [13]Corporación Universitaria del Meta. http://revistas.unimeta.edu.co/index.php/rc_es_guarracuco/article/view/93 [14] Castilla y Chichimene pasarán a Ecopetrol http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1240507 [15] Ecopetrol Empresa. https://www.ecopetrol.com.co/especiales/carta_petrolera/empresa.htm [16] Castilla, Recargado. https://www.ecopetrol.com.co/especiales/carta_petrolera/empresa.htm [17] Los 20 campos con mayor producción petrolera en Colombia: http://www.eltiempo.com/economia/sectores/los-20-campos-petroleros-de-colombia-con-mayor-produccion-84750: http://inteligenciapetrolera.com.co/inicio/ultimo-ano-ecopetrol-genero-mas-5-mil-empleos-meta/ [18]Gobernación del Meta (2009). Meta, situación socioeconómica del departamento 2008 (julio)
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14 [19]Meta: Análisis de Conflictividad. https://info.undp.org/docs/pdc/Documents/COL/00058220_Analisis%20conflictividad%20Meta%20PDF.pdf [20]En el último año Ecopetrol generó más de 5.000 empleos en el Meta: http://inteligenciapetrolera.com.co/inicio/ultimo-ano-ecopetrol-genero-mas-5-mil-empleos-meta/ [21] Conflicto Armado en el Meta. http://www.ideaspaz.org/publications/posts/511 [22] Conflicto Armado en el Meta. http://www.ideaspaz.org/publications/posts/511 [23] Una evaluación del Plan de Consolidación de Integral de la Macarena. https://economia.uniandes.edu.co/components/com_booklibrary/ebooks/dcede2011-13.pdf [24] Cómo las Bacrim ‘vacunan’ a contratistas de petroleras. https://www.semana.com/nacion/articulo/como-las-bacrim-vacunan-contratistas-de-petroleras/426680-3 [25] Ocupan bienes a empresario por crimen de líder en Acacías (Meta). http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16435545 [26] https://www.elespectador.com/noticias/economia/se-agrava-situacion-acacias-y-castilla-nueva-protestas-articulo-635343 [27] Se agrava situación en Acacías y Castilla la Nueva por protestas contra Ecopetrol https://www.elespectador.com/noticias/economia/se-agrava-situacion-acacias-y-castilla-nueva-protestas-articulo-635343 [28] Archivo El TIempo. http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-3408725 [29] Petróleo en en Meta. http://sostenibilidad.semana.com/medio-ambiente/articulo/explotacion-de-petroleo-en-meta-causa-desconfianza-en-las-comunidades/38693 [30] https://conflictos-ambientales.net/oca_bd/env_problems/map/21
El régimen fiscal colombiano para el sector petrolero Frente al tema tributario, la Constitución Política
impuestos y tipos de contrato entre el Estado y
de Colombia, en su artículo 332 afirma que los
las compañías extractivas para realizar la
recursos naturales no renovables son propiedad
explotación de hidrocarburos y minerales en
del Estado. Desde esta perspectiva, el régimen
cada país[31]. Un régimen fiscal bien diseñado
fiscal
más
es el instrumento más eficaz que tienen los
importantes para administrar los recursos del
Estados para administrar y optimizar el valor de
subsuelo con el objetivo de maximizar la captura
la explotación de los hidrocarburos. A pesar de
de valor para el país. Se debe entender por
que Colombia no tiene el potencial petrolero de
régimen fiscal el conjunto de normas, leyes,
sus vecinos, se debe diseñar un régimen fiscal
es
una
de
las
herramientas
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15 atractivo
para
atraer
inversiones
de
las
de atraer mayor inversión[35]. En el análisis
compañías, al mismo tiempo que el gobierno
específico
tenga una participación importante en la
recaudación fiscal está compuesta en un 26,67%
extracción de crudo.
por regalías, mientras que el 73,33% restante son
el
bloque
Cubarral,
la
otros gravámenes como el impuesto a la renta,
Para el caso colombiano, el government take,
IVA, impuesto de industria y comercio, entre
entendido como el porcentaje de ganancias de un
otros. Con relación a la legislación tributaria, a
proyecto petrolero con las que se queda el
partir del año 2000 se han realizado 11 reformas
Estado a través de regalías, impuestos y demás
tributarias enfocadas en favorecer la inversión
gravámenes cobrados a las compañías, oscila
extranjera directa, lo que quiere decir que el país
entre el 40 y el 59%. Mientras que el state take,
ha tenido una modificación cada año y medio
es decir, la ganancia con la que se queda el
aproximadamente.
Estado por medio de regalías, impuestos y
inestabilidad
dividendos generados por la empresa estatal
Esto
tributaria
muestra que
en
una realidad
desestimula la inversión en el país y que se
petrolera, es del 96% aproximadamente[32]. Con
refleja en un decrecimiento de 0,5% del PIB
el régimen tributario actual, para el año 2013, la
nacional[36]. A lo largo de estos cambios, se
recaudación por regalías e impuestos representó
establecieron varios gravámenes temporales que
el 20%[33] del total, mostrando una alta
con el paso del tiempo se volvieron permanentes,
dependencia del país a la renta petrolera, lo cual
como es el caso del Impuesto al patrimonio o la
hace difícil introducir cambios o flexibilizar el
sobretasa a la riqueza[37]. Es probable que
régimen fiscal. Sin embargo, el recaudo fiscal
dichos impuestos se hubieran creado por temas
colombiano tiene un comportamiento similar al
coyunturales, pero después sirvieron para tratar
promedio latinoamericano durante el periodo
el déficit. La Tabla 1 da cuenta de los impuestos
2003-2014[34]. Esto obedece a una estrategia
que se cobran al sector petrolero, así como los
impulsada en los países de la región enfocada en
montos actuales y sus antecedentes.
flexibilizar más los regímenes fiscales con el fin
para
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16
Tabla 1. Impuestos cobrados al sector petrolero
Impuesto
Monto actual
Observaciones
Renta
33%
35%(2003-2006) 34%(2007) 33%(2008-20129 25%(2013-2016) 34%(2017)
CREE
-
9% (2013-2016)
Regalías
Escalonada
Ver fórmula en Gráfico 2
IVA
-
16% (2003-2011)
Gasolina
COP$1050 (US₵46) por
Su nombre actual es Impuesto
galón
Nacional al ACPM. Su nombre anterior era Impuesto Global a la gasolina y se cobraba COP$215 (US₵9) por galón
Sobretasa a la riqueza
4%
5% (2015) 6% (2016-2017)
Patrimonio
2,4%-4,8%
0,3% (2003-2006) 1,2% (2007-2011)
Fuente: Elaboración propia
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17 Si bien en temas como las regalías, donde no ha
Llama la atención la alta dependencia que tiene
habido modificaciones en los últimos 15 años, o
la economía colombiana de la renta extractiva
el IVA, que sólo ha tenido una modificación en
que, ante un escenario de precios bajos, tuvo que
el mismo lapso de tiempo, los demás impuestos
modificar su estructura tributaria, a través de un
cobrados al sector petrolero se han modificado
incremento en el IVA para cubrir el hueco fiscal
varias veces en los últimos años. El Impuesto a
que le dejaba tal escenario. No obstante este
la Renta ha sufrido cambios en los años 2003,
panorama, la industria petrolera fue exenta de
2007, 2008, 2013 y 2017. Para el 2013, se redujo
pagar el IVA, lo que permite inferir que fue la
8 puntos porcentuales, pero se creó el Impuesto
sociedad colombiana en su conjunto la que
sobre la Renta para la Equidad – CREE, por el
terminó cubriendo el déficit fiscal y no el sector
mismo monto, por lo que, en términos reales, el
petrolero.
impuesto se mantuvo pero con diferentes
Frente al tema de las regalías, desde el 2002
nombres.
estas se cobran en el país de manera escalonada
En la última reforma tributaria, que entró en
de acuerdo a la producción de barriles por día.
vigencia en 2017, se elimina el impuesto CREE
Anteriormente se cobraba una tasa fija del 20%
y el impuesto a la renta se incrementa en la
independiente del volumen de producción.
misma proporción de este, lo que quiere decir
Actualmente, con una producción de 5 KBPD, se
que, en términos reales, se eliminó un impuesto
cobrará un 8% de regalías a la producción, si la
que se cubrió con el incremento de otro ya
producción es mayor a los 5 KBPD pero menor a
existente. De igual forma, el Impuesto Global a
125 KBPD se aplicará la siguiente fórmula
la Gasolina cambió de nombre para llamarse
% = 8+(Producción-KBPD)*0,1
Impuesto Nacional a la Gasolina en la actualidad y se modificó su porcentaje. Adicionalmente,
El resultado de dicha operación será un
dicha reforma tributaria aumentó el IVA del 16
porcentaje que varía entre el 8,01 y el 19,99%. Si
al 19% con el argumento de que la caída en los
la producción es mayor a 125 KBPD y menor a
precios del petróleo estaba afectando el recaudo
400 KBPD se cobrará el 20% de regalías. Si es
fiscal del Estado.
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
18 mayor a 400 KBPD pero menor a 600 KBPD se
producción es mayor a 600 KBPD se cobrarán
aplicará la siguiente fórmula:
regalías del 25%. A manera de ilustración, el Gráfico 2 muestra el porcentaje de regalías
% = 20+(Producción-400 KBPD)*0,025
cobradas
de
acuerdo al volumen en la
producción
El resultado de este cálculo será un porcentaje entre 20,01 y 24,99%. Por último, si la
Gráfico 2. Porcentaje de regalías por producción
[31] Evaluación de los regímenes fiscales de petróleo en Colombia http://www.cid.unal.edu.co/files/publications/cid200510maatin.pdf [32] La Economía Petrolera en Colombia: http://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/borra692.pdf [33] El impacto de la crisis petrolera en los ingresos del Gobierno Nacional Central – GNC https://www.contraloria.gov.co/documents/20194/520989/Bolet%2525C3%2525ADn+Macro+Fiscal+16.pdf/0310f5b9-e027-40b3-8502-fa46973f d4b5 [34]impacto fiscal de la volatilidad del precio del petróleo en América Latina y el Caribe https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/39706/S1501020_es.pdf
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
19 [35] La agenda de la sociedad civil frente a las industrias extractivas en América Latina https://resourcegovernance.org/sites/default/files/documents/reporte-regional.pdf [36] Inestabilidad tributaria y crecimiento económico en Colombia https://www.gerencie.com/inestabilidad-tributaria-y-crecimiento-economico-en-colombia.html [37] Complejidad del sistema tributario en Colombia fundamentado en leyes imprecisas e inestables http://expeditiorepositorio.utadeo.edu.co/bitstream/handle/20.500.12010/1492/T131.pdf?sequence=1&isAllowed=
Acceso a la información del Bloque Cubarral y sus cifras principales La Ley 1712 de 2014 de Transparencia y del
de 2014 indica que toda información en posesión
Derecho de Acceso a la Información Pública
o bajo control de una entidad estatal es pública y
Nacional[38] es la norma que regula la potestad
no podrá ser reservada o limitada sino por
de la ciudadanía para acceder a documentos y
disposición constitucional o legal.
datos públicos en Colombia. Su principal
De igual forma, dichas entidades están obligadas
objetivo es que la información que sea
a entregar lo que se les solicita sin hacer
controlada o manejada por cualquier entidad o
distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de
institución del Estado colombiano, personas que ejerzan
función
pública,
que
causa y motivación para su requerimiento.
administren
recursos o presten un servicio público, esté
Para recolectar la información requerida para
abierta
este proyecto, Crudo Transparente solicitó a la
y
disponible
para
que
cualquier
ciudadano interesado en acceder a ella la
Agencia
obtenga de manera rápida y completa.
Ecopetrol, copia del Contrato Cubarral, con sus anexos y demás documentos relacionados. A
Según esta ley, toda persona tiene derecho a
pesar del compromiso de estas entidades con la
pedir y obtener información de cualquier clase o materia, desde que se cumplan con las
divulgación de todos los contratos dentro del proceso de la Iniciativa para la Transparencia de
condiciones establecidas por la ley y la
las Industrias Extractivas -EITI (por sus siglas en
Constitución. Se debe subrayar que la ley 1712
Nacional de Hidrocarburos y a
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
20 inglés), así como la existencia de la Ley de
solicitada era objeto de reserva legal, debido al
Transparencia y Acceso a la Información
tratamiento
Pública, no se encontraron los documentos
confidencialidad que ha recibido la misma. De
publicados y se negó la solicitud, amparados en
igual forma, las alcaldías de Guamal, San Martín
la reserva. Razón por la cual, se decidió
de los Llanos y Acacías, de quienes se requirió
interponer una acción de tutela a la estatal
información respecto a los impuestos
petrolera, la cual accedió finalmente a entregar la
de
secreto
empresarial
y
territoriales pagados por la compañía petrolera,
información solicitada.
argumentan que, por el carácter reservado de la
Así mismo, se enviaron aproximadamente 35
información, no es posible suministrarla. No
derechos de petición a Ecopetrol, la ANH,
obstante, tanto la alcaldía de Castilla La Nueva
Ministerio de Minas y Energía, Dirección de
como la Gobernación del Meta sí proveyeron
Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN,
información al respecto, aunque la de la
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
Gobernación es poco rigurosa, ya que brinda
Gobernación del Meta y a las Alcaldías de
datos puntuales de unos impuestos vehiculares
Acacías, Guamal, San Martín y Castilla La
mas no del bloque en general y no fue de utilidad
Nueva. La información provista por dichas
para la investigación. Queda la inquietud de si en
entidades estuvo relacionada con la producción
realidad la reserva legal de los datos es un
de crudo de los cinco campos adscritos al bloque
impedimento concreto para poder suministrar la
desde el 2003 al 2017, al igual que la exención
información o si efectivamente no hay una
del bono de producción a las empresas
voluntad real por parte de las entidades del
petroleras.
Estado en mostrar la efectividad en el control del
De
la
misma
manera,
fue
suministrada la información sobre el consumo de
recaudo fiscal.
acpm al interior del bloque y los grados API del
Adicionalmente,
crudo extraído.
al solicitarle a Ecopetrol
información sobre los criterios para la división
Sin embargo, la información referida a temas
de los cinco campos ubicados en el bloque
tributarios y de costos del bloque fueron negados
Cubarral, dicha entidad trasladó la petición a la
tanto por Ecopetrol, como por la ANH y la
ANH, argumentando que es la autoridad
DIAN,
nacional la encargada de administrar esos temas.
argumentando
que la información
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
21 Por su parte, la ANH responde la petición
que explican la producción agregada del contrato
mencionando que la división de los campos es
Cubarral, pero no la del Cubarral Incremental.
potestad de la institución responsable de los
La Tabla 1 muestra la producción fiscalizada
bloques, es decir Ecopetrol. La empresa, en un escueto
comunicado
de
provista por Ecopetrol en el periodo 2005-2017,
cuatro renglones,
así como por la ANH en el periodo 2013-2017.
menciona que la razón de división fue
Se puede observar que, salvo los años 2015 y
geográfica. Sin embargo, queda la incógnita
2016, la diferencia en la producción fiscalizada
sobre los criterios técnicos y económicos
supera los 15 millones de barriles en dos años y
utilizados para dividir el bloque en cinco
en otro los 6 millones. Teniendo en cuenta el
campos.
precio del barril del petróleo y la tasa de cambio,
La producción fiscalizada provista por la ANH
la diferencia supera los 8 billones de pesos
contiene datos sobre la extracción de petróleo
(3.500 millones de dólares), lo cual genera
base, pesado, así como de la producción
inquietudes frente a la discrepancia de datos si se
incremental[39]. La suma de los tres tipos es
tiene en cuenta el monto de dinero tan
igual a la producción agregada del contrato
importante del que se está hablando.
Cubarral
suministrada
por
Ecopetrol;
sin
embargo, no queda claro de dónde proviene la producción incremental del contrato entregada por
Ecopetrol.
Si
bien
la
información
suministrada por la ANH contiene la producción incremental desde el 2013 hasta el 2017, ésta no encaja con la producción incremental fiscalizada y brindada por Ecopetrol. A pesar de que se le solicitó tanto a Ecopetrol y a la ANH aclarar la información sobre la producción incremental, la respuesta de estas entidades fue reenviar la información de los campos adscritos al bloque y
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
22
Tabla 1. Producción fiscalizada por Ecopetrol y la ANH (Barriles) Año
Ecopetrol
2005
18.907.648
2006
23.270.810
2007
23.637.005
2008
27.193.200
2009
32.429.741
ANH
Diferencia
42.592.343 2010 2011
51.855.509
2012
56.944.575
2013
60.589.006
42.680.058
17.908.948
2014
58.622.050
42.917.952
15.704.098
2015
73.211.947
73.211.941
6
2016
71.507.170
71.507.168
2
2017
67.730.468
61.657.433
6.073.035
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Ecopetrol y ANH (2018)
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
23 Con el fin de tener más claridad frente al tema de
años siguientes y no se encuentra registrado por
la producción incremental en el bloque Cubarral,
la ANH. En 2014, el campo Castilla Este aparece
se le solicitó a Ecopetrol y a la ANH
adscrito al contrato Apiay, mientras que el
información sobre los criterios utilizados para
Castilla Norte al Apiay Incremental. Finalmente,
este proyecto, así como el contrato Cubarral
para el año 2015, ambos campos aparecen
Incremental que se menciona en la información
adscritos a los contratos Cubarral, Cubarral
pública de la Agencia. La respuesta proferida por
Incremental, Apiay y Apiay incremental. Ante lo
ambas entidades es que dicho contrato no existe
confuso de la información provista, se le solicitó
y se anexa la resolución donde se aprueba la
a la ANH mayor claridad sobre el tema, la
producción
incremental cuyos motivos se
respuesta de la Agencia fue un comunicado
relacionan únicamente con la normatividad
donde se expresó que los campos en cuestión se
vigente, pero los criterios técnicos y económicos
encuentran asociados al contrato Cubarral mas
que, en teoría, fueron los que impulsaron la
no entra en detalles del porqué en la página web
producción incremental no son expuestos en las
de la ANH aparece disponible otra información.
resoluciones ni en las respuestas emitidas por
Vale la pena resaltar que la producción
dichas entidades.
incremental fiscalizada por la ANH cubre sólo el
Por otro lado, la ANH tiene en su página web
periodo 2013-2017, mientras que la de Ecopetrol
información sobre la producción fiscalizada
cubre todo el periodo 2005-2017. Surge la
nacional en el periodo 2013-2017. Dicha
incógnita del porqué la ANH no tiene cifras de
información contiene datos sobre los distintos
producción fiscalizada en años previos al 2013,
contratos petroleros en el país, los campos
teniendo en cuenta que dicha agencia fue creada
adscritos a dichos contratos y la producción
en el año 2003. Adicionalmente, la información
promedio día de cada uno de estos. Se encontró
suministrada por las dos entidades no coincide,
que los campos Castilla Este y Castilla Norte
generando inquietudes de las posibles causas de
hacen parte de bloques distintos al Cubarral en
esta disparidad. Si se tiene en cuenta que el
diferentes años. Para el año 2013, dichos campos
desfase es de más de 65 millones de barriles en
se encuentran adscritos al bloque Castilla, el cual
cinco años, es importante investigar con mayor
no aparece en la producción fiscalizada de los
profundidad los motivos que generan tal
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
24 incongruencia. La Tabla 2 da cuenta de las cifras
hay una discordancia de más de un millón de
provistas por la petrolera estatal y la ANH, en la
barriles por año, aumentándose ésta en los años
cual
siguientes hasta alcanzar un desfase de más de
se puede observar que, aunque la
información es similar en los años 2013 y 2014,
31 millones de barriles en el año 2017.
Tabla 2. Producción incremental fiscalizada por Ecopetrol y la ANH (Barriles)
Resulta contradictorio que a pesar de que la Ley
público sea de fácil acceso para todos los
de Transparencia y del Derecho de Acceso
ciudadanos interesados, haya tantas dificultades
Público a la Información Pública establece que
para obtener información de calidad por parte de
la información que se encuentre disponible al
las entidades del Estado. Ante este panorama, queda la duda sobre los motivos que hay detrás del difícil acceso a la información, aspecto que
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
25 deberá resolverse en un futuro con un análisis
bloque representó aproximadamente un 18,89%
más exhaustivo.
del total nacional entre los años 2014 y 2017, según datos de la ANH[40]. En marzo de 2003
Por último, queda en evidencia la falta de
se firma la resolución donde se aprueba la
sinergia por parte de las entidades encargadas de
producción incremental de los campos Castilla,
realizar la inspección a la producción petrolera.
Castilla Este, Castilla Norte, Chichimene y
La falta de diálogo institucional se traduce en
Chichimene SW, propuesta por Ecopetrol,
falta de claridad sobre el destino de los recursos.
debido a la declinación natural de los campos y
Es precisamente por estas razones en las que se
que se proyectó hasta el 2017 para Castilla,
sustenta la importancia de la veeduría y control
Castilla Este y Castilla Norte y hasta 2020 para
realizado por la sociedad civil, fomentando el
Chichimene y Chichimene SW.
empoderamiento de la ciudadanía sobre la
El crudo obtenido en Cubarral se caracteriza por
gobernanza de los recursos naturales.
su naturaleza extrapesada cuyos grados API son
El bloque Cubarral se encuentra en la Cuenca de
menores a 15°[41]. El petróleo pesado pasó en
los Llanos Orientales, una de las cuencas
Colombia de una extracción de 10% a principios
petrolíferas más importantes del país. Dicho bloque
posee
una
producción
de siglo, al 53% en 2015[42], representando el
de
0,6% de las reservas mundiales de crudo pesado
aproximadamente 190 KBPD, lo que representa
a nivel mundial. Es importante resaltar que por
una significativa fuente de recursos para la
las características extrapesadas del petróleo
nación y los territorios que se encuentran en su
colombiano y la dificultad en el procesamiento
zona de influencia. La producción de dicho
del mismo, éste es pagado a un precio inferior en
los
mercados
internacionales[43].
Dichas
características de la producción y las diferencias de precios hacen importante el seguimiento de los recursos que le entran al Estado.
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
26 [38] Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1712_2014.html [39] Producción incremental: volumen de hidrocarburo expresado en barriles de petróleo día que se obtiene por encima de la curva básica de producción a partir de la utilización de nuevas tecnologías que permitan un recobro mejorado en los yacimientosPI. [40] Producción fiscalizada de petróleo, ANH http://www.anh.gov.co/Operaciones-Regalias-y-Participaciones/Sistema-Integrado-de-Operaciones/Paginas/Estadisticas-de-Produccion.aspx [41] Unidad de densidad adoptada por el Instituto Americano de Petróleo (API, por sus siglas en inglés). Según esta escala, entre más bajo sea el índice más denso es el crudo extraído. La mayoría de los crudos se encuentran entre los 27 y 40 grados API. [42] Crudos pesados: la realidad del sector hidrocarburos de Colombia https://www.revistavirtualpro.com/editoriales/20170501-ed.pdf [43] Ibíd.
Hallazgos a partir del modelo FARI En el país no se ha llevado a cabo un estudio económico detallado de contratos petroleros por parte de la sociedad civil, por tanto, el monitoreo del contrato Cubarral permite analizar el régimen tributario que tiene el país para el sector petróleo y gas. Este análisis posibilita el fortalecimiento de la capacidad de monitoreo de la sociedad civil, así como también elevar el nivel de comprensión del impacto de los ingresos del contrato Cubarral.
Para llevar a cabo esta tarea, se adoptó una herramienta utilizada por el FMI para evaluar los
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
27 regímenes fiscales de los países para la industria
se recurrió a la base de datos UCube de la
petrolera y minera, conocida como Análisis
empresa Rystad Energy, con ayuda del Instituto
Fiscal de las Industrias Extractivas (FARI, por
para la Gobernanza de los Recursos Naturales
sus siglas en inglés). Este modelo tiene como fin
(NRGI, por sus siglas en inglés). A partir de la
el análisis de los instrumentos de recaudación
información
fiscal, del sector de hidrocarburos y minero.
adaptación del modelo, con el fin de dar cuenta
Adicionalmente, dicha herramienta tiene la
de
posibilidad de adaptarse de acuerdo a la
colombiano. Vale la pena llamar la atención que
disponibilidad de información de cada país,
el FMI no es responsable ni tiene influencia en
asumiendo algunos supuestos que permitan
las adaptaciones realizadas al FARI ni en los
complementar los datos faltantes. De esta
resultados y/o interpretaciones de los mismos.
manera, el modelo busca encontrar resultados consistentes
a
partir
de
la
las
recopilada,
características
se del
realizó
una
régimen fiscal
Al revisar los informes anuales de Ecopetrol, se
información
pudo observar que la información encontrada en
recopilada.
los estados financieros de la empresa no coincide
Para el proyecto de Monitoreo Económico del
con sus resultados en los años 2014 y 2015, en
Contrato Cubarral se precisaba información que
los que los ingresos registrados para el primero
no estaba disponible al público y que se ha
varían en 3 billones de pesos (1.200 millones de
recolectado de tres maneras: en primer lugar, por
dólares) con respecto al segundo. Surge la
medio de derechos de petición, cuyos resultados
incógnita de las razones por las que esa
fueron expuestos anteriormente. En segundo
discrepancia en la información se da en los
lugar, se realizó una recopilación y análisis de
informes,
información legislativa, tributaria y financiera en
profundidad si esta es producto de la ausencia de
diferentes fuentes como lo son: el estatuto
un control efectivo por parte de la empresa o hay
tributario, el código petrolero, el estatuto
otras razones que lleven a esta situación. Para el
cambiario, las diferentes reformas tributarias
modelamiento del FARI, fue necesario revisar
desde 2001 hasta la fecha, los informes EITI
las últimas diez reformas tributarias desde el 2001
Colombia y los informes anuales de Ecopetrol,
hasta
investigarse
con
mayor
la fecha, en las cuales se
contemplaron los diferentes cambios en la
compañía que opera el bloque. En tercer lugar,
deberá
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
28 legislación tributaria nacional expuestos arriba.
el modelo es una simulación que permite una
De igual forma, para el periodo 2003-2017, se
aproximación del marco económico del proyecto
tomaron en cuenta indicadores económicos
y de la participación del Estado en la renta
como la Tasa de Cambio Representativa del
petrolera. Sus resultados son un acercamiento a
Mercado, el precio del barril de petróleo Brent,
la situación financiera del contrato y no una
la tasa de interés nominal, así como la tasa de
imagen perfecta de la misma, ni de la compañía.
inflación, tanto la nacional como la de Estados
El precio del petróleo ha sufrido variaciones
Unidos, ya que, al tomar como referencia el
drásticas en los últimos años debido a las
dólar estadounidense, es necesario contemplar
presiones que se han presentado tanto en la
las variaciones en la capacidad adquisitiva del
oferta como en la demanda mundial de crudo
dólar.
que produjeron un alza de precios como la de
Para los años futuros, se tuvo en cuenta la última
2008 o un desplome como los ocurridos en 2009
reforma tributaria, así como las dinámicas
y en 2014. Ecopetrol (que ocupa el puesto 35
propias
y
entre las petroleras más grandes del Mundo y el
macroeconómica en Colombia para realizar la
cuarto lugar en Latinoamérica) ha sufrido esta
proyección en el modelo hasta el 2025, año en
volatilidad del precio, viéndose afectadas tanto
que, según la información obtenida, llegará a su
las inversiones como la generación de la renta
fin la vida útil del bloque. Con dicha
petrolera. En la última década, los ingresos
información se procedió a ejecutar el modelo
fiscales del petróleo representaron el 15% total
FARI para el contrato Cubarral sin perder de
nacional[44]; por tanto, el impacto en las arcas
vista que, ante la falta de información tributaria
públicas es significativo. El Gráfico 3 muestra
y financiera por parte de las instituciones del
los cambios en el precio de petróleo en el
Estado, el modelo utilizado para el monitoreo de
periodo 2003-2017.
de
la
legislación
fiscal
este contrato tuvo que ser adaptado a los datos obtenidos para que arrojará cifras consistentes. Lo anterior llevó a realizar algunos supuestos frente al tema de costos, teniendo en cuenta que
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
29
Gráfico 3. Histórico de precios barril de petróleo (Brent)
Fuente: Banco de la República (2017)
Adicionalmente, la elevada participación del
en la balanza comercial, lo que implica menores
petróleo en el total de las exportaciones del país
ingresos vía exportaciones. El Gráfico 4 da
(45% del total desde el 2010[45]) ha generado
cuenta de la importancia del petróleo en la
una alta dependencia de la economía colombiana
estructura de exportaciones del país, cuando el
a la extracción de crudo. Una balanza comercial
precio del petróleo baja, las exportaciones de
poco diversificada enfocada en la actividad
crudo se reducen también, generando un impacto
extractiva, genera mayor vulnerabilidad ya que,
económico importante en la balanza comercial colombiana.
ante un deterioro en los términos de intercambio, las exportaciones se reducen y se genera presión
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
30
Gráfico 4. Participación del petróleo en las exportaciones totales
Fuente: DANE
Sin embargo, si se analizan los datos de
precios.
producción a la luz de los precios históricos del
petróleo[46], Colombia mantuvo la producción
barril del petróleo, se puede observar que no
de crudo, de acuerdo a la meta establecida por el
existe relación entre el precio del barril de crudo
Gobierno Nacional de alcanzar una producción
y la producción del bloque. La producción de
cercana al millón de barriles promedio día.
Cubarral, a pesar de los bajos precios del barril
del
precio
del
Debe resaltarse que, de acuerdo al análisis
entre el 2014 y el 2016, se mantuvo constante
realizado, en 2015 la extracción de petróleo en el
aún en los años más difíciles en términos de
Independiente
bloque llegó a su pico y a partir de la fecha
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
31 empezó su declive, el cual se proyecta hasta el
la producción del bloque, en la cual se marca una
año 2025, cuando se produzca su agotamiento
tendencia creciente que se estabiliza a partir del
comercial. El gráfico 5 da cuenta de la estrecha
año 2013.
relación que hay entre la producción nacional y
Gráfico 5. Producción de petróleo en el bloque Cubarral
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Ecopetrol, Ministerio de minas y energía, ANH (2018)
El bloque Cubarral es el más importante debido
estimaciones muestran que el bloque puede
a la participación del mismo en la producción
llegar a valer 190 billones de pesos (82.500
nacional de crudo. Desde esta perspectiva, las
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
32 millones de dólares) valorado por las reservas de
la estructura de ingresos tanto del gobierno como
petróleo calculadas en el periodo 2003-2025.
del inversor y de la manera como se reparten los
Sin embargo, para calcular los ingresos netos
ingresos en general. Se debe tener en cuenta que,
que se llevan tanto el contratista, en este caso
como se mencionó anteriormente, el Estado se
Ecopetrol, como el Estado, hay que restar los
queda con un porcentaje mayor de ingresos que
costos generados durante el proyecto, entre los
la petrolera, a través de diversos gravámenes
cuales se encuentran los costos de exploración,
como las regalías, el impuesto a la renta,
operativos y de desarrollo. Teniendo en cuenta
industria y comercio y de gasolina, además de
que, según el modelo FARI, los costos de
impuestos locales como alumbrado público,
producción ascienden al 28,87% del ingreso
impuesto de vallas y pendones, entre otros.
total, los ingresos netos proyectados para el bloque Cubarral en el periodo 2003-2025 serían de 135 billones de pesos (58.500 millones de dólares), cifra suficiente para dotar a los 1.122 municipios de Colombia con un hospital de primer
nivel
como
el
Hospital
de
Villavicencio[47] y un colegio para más de 1.000 estudiantes con las instalaciones mínimas para brindar educación de calidad[48]. Del ingreso neto resultante se deben deducir las regalías, que constituyen una contraprestación económica generada por la explotación de un mineral[49] e impuestos, que son la renta económica por la extracción de un recurso natural no renovable como lo es el petróleo. El Gráfico 6 da cuenta de
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
33
Gráfico 6. Estructura de ingresos en un sistema fiscal
Para hacer un análisis más profundo sobre los
Cubarral, se realizaron cálculos en dos periodos
ingresos del Estado colombiano en el bloque
diferentes, el primero de 2003 a 2016, tiempo en
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
34 que la producción fiscalizada de todos los años
regalías 53,9 billones de pesos (23.500 millones
se encuentra disponible y fue recopilada por el
de dólares), esto equivale a la construcción de
equipo de Crudo Transparente, mientras que la
aproximadamente 190 estadios de fútbol como el
información de costos fue provista por la
Metropolitano de la ciudad de Barranquilla,
compañía Rystad Energy, que se encuentran en
lugar donde juega la Selección colombiana de
la base de datos Ucube, a través del apoyo del
fútbol. Desde esta perspectiva, debe resaltarse la importancia de Cubarral para la economía
NRGI. El segundo periodo va desde 2017 a 2025.
Durante
este
periodo
se
colombiana, así como el impacto generado por la
tomaron
inversión social realizada con estos recursos.
proyecciones realizadas por la misma compañía.
Durante el periodo 2017-2025, las proyecciones
Debe tomarse en cuenta que en el 2012 el
arrojaron un ingreso neto aproximado de 61.2
reparto de regalías cambió con la creación del
billones de pesos (21.400 millones de dólares),
Sistema General de Regalías (SGR), en el cual
quedando para el Estado vía impuestos y regalías
se invierte la participación de los municipios donde
se
extraen
recursos
naturales
una utilidad neta de 33 billones de pesos (11.000
no
millones de dólares), cantidad de dinero
renovables, pasando del 80% en el anterior
suficiente para realizar dos veces la línea de
régimen a un 20% de asignaciones directas. El
metro propuesta para Bogotá[51]. Aunque la
80% restante se destina a diversos Fondos como
mayor parte de la utilidad ya fue obtenida en el
el Fondo de Compensación Regional, el Fondo
periodo 2003-2016, aún queda una cantidad
de Desarrollo Regional y el Fondo de Ahorro y
bastante
Estabilización, con el fin de financiar proyectos
Básicas
que
El Gráfico 7 da cuenta del ingreso neto estimado
Insatisfechas,
desempleo, entre otros[50].
del bloque Cubarral desde 2003 hasta 2025, así como la utilidad neta recaudada por el Estado a
Para el periodo 2003-2016, el bloque generó un
través de impuestos y regalías. De igual forma,
ingreso neto de 74 billones de pesos, de los
el Gráfico 7 muestra cómo los ingresos variaron
cuales, el Estado recaudó entre impuestos y
recursos
comunidades del país.
pobres del país, de acuerdo con criterios como Necesidades
de
permitirían satisfacer las necesidades de muchas
de impacto regional o local en los territorios más las
considerable
de acuerdo a la volatilidad de los precios
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
35 internacionales del barril de petróleo. Puede
2013 en el Gráfico 7 no coincide con el pico de
observarse que las caídas del precio del barril
producción del bloque que, como se mencionó
(2008 y 2015) coinciden con la disminución del
anteriormente, fue en el año 2015. Esto se debe
ingreso neto, así como de la utilidad neta del
principalmente a los altos precios del petróleo en
Estado y viceversa. Por último, vale la pena
el 2013 que representaron mayores ingresos para
resaltar que, del total de los ingresos netos
el proyecto, mientras que la alta producción en
estimados, el government take es de 62,32%
2015, a precios inferiores, genera menores
durante el periodo 2003-2025, generando una
ingresos. Esto permite concluir que la utilidad
utilidad neta de 84 billones de pesos (36.500
está mediada principalmente por el precio del
millones de dólares) en el mismo periodo. No
barril.
obstante, el pico de ganancias representado en el
Gráfico 7. Flujo de caja del bloque Cubarral y utilidad neta del gobierno
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
36
Gráfico 8. Composición del recaudo fiscal en el bloque Cubarral
Fuente: Modelo FARI
Teniendo en cuenta que, para el mismo periodo,
resaltarse la importancia económica del bloque
el Sistema General de Regalías ha registrado un
Cubarral cuya producción y consiguiente aporte
total de 28,6 billones de pesos (12.500 millones
fiscal a la nación representa aproximadamente
de dólares) en todo el país y que las regalías de
un sexto del total de regalías a nivel nacional.
Cubarral representan el 16,78% del total, debe
[44] El impacto de la crisis petrolera en los ingresos del Gobierno Nacional Central - GNC https://www.contraloria.gov.co/documents/20194/520989/Bolet%2525C3%2525ADn+Macro+Fiscal+16.pdf/0310f5b9-e027-40b3-8502-fa46973f d4b5 [45] Colombia, exportaciones de café, carbón, petróleo y sus derivados, ferroníquel y no tradicionales https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/comercio-internacional/exportaciones [46] Histórico producción mensual de petróleo http://www.upme.gov.co/generadorconsultas/Consulta_Series.aspx?idModulo=3&tipoSerie=138 [47] Inversión para nuevo Hospital General será de $57.000 millones https://www.elheraldo.co/barranquilla/inversion-para-nuevo-hospital-general-sera-de-57000-millones-372871 [48] $20.000 millones se invierten en la construcción de dos Megacolegios en Valledupar https://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/w3-article-349968.html [49] Las regalías http://www.anh.gov.co/portalregionalizacion/Paginas/Las-regalias.aspx
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
37 [50] Guía de validación jurídica de la distribución del Sistema General de Regalías - SGR - entre fondos y beneficiarios https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/DNP/SR-G01%20Guia%20de%20validaci%C3%B3n%20juridica%20de%20la%20distribuci%C3%B3n%2 0del%20SGR%20entre%20fondos%20y%20beneficiarios.Pu.pdf [51] Peñalosa reveló costo aproximado del metro y explicó integración con TM https://www.noticiasrcn.com/nacional-bogota/penalosa-revelo-costo-aproximado-del-metro-y-explico-integracion-tm
Impactos locales en el área de influencia Por su parte, los municipios donde se ubica el
comunidades que conviven con los proyectos
bloque Cubarral han recibido desde el año 2012,
extractivos. El Gráfico 9 da cuenta de los
año en el que entró en vigencia el Sistema
ingresos que perciben los municipios de Acacías,
General de Regalías, 295 mil millones de pesos
Castilla La Nueva, Guamal y San Martín por
(164 millones de dólares), de los cuales, Acacías
regalías, resaltándose la diferencia en el ingreso
y Castilla La Nueva se quedan con más de 270
de Acacías y Castilla La Nueva con el de
mil millones de pesos (150 millones de
Guamal y San Martín. Cabe destacar, como se
dólares)[52]. No obstante, para un bloque que ha
mencionó
producido casi cinco billones de pesos en
recibidas por estos municipios provienen del
regalías desde el 2012, lo recibido por este
SGR, las cuales proceden del pago de todos los
concepto
es
proyectos extractivos que se realizan en el
representativo. Los líderes de la región han
territorio nacional, incluyendo los del bloque
manifestado su apoyo a un cambio en el Sistema
Cubarral
en
dichos
municipios
no
General de Regalías que propenda por darle mayor
importancia
a
los
municipios
productores[53]. Aunque se debe resaltar que el SGR tiene como objetivo la redistribución de las mismas para el beneficio de todo el territorio nacional, este debería ser más equitativo en la repartición de los ingresos y procurar la compensación de los impactos recibidos por las
anteriormente,
que
las
regalías
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
38
Gráfico 9. Ingresos municipales por regalías
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del DNP
Con estas regalías, en los municipios se ha
Castilla La Nueva es del 70% aproximadamente
realizado la construcción de acueductos y
y el de Guamal es apenas del 47%.
alcantarillados municipales que han permitido
El Gráfico 10 muestra la cobertura de acueducto
una cobertura de más del 80% en tres de los
y alcantarillado en los municipios donde se ubica
cuatro municipios, salvo Guamal, que tiene una
el bloque Cubarral. De igual forma, se pone la
cobertura del 62% aproximadamente. Frente a la cobertura
municipal
cobertura departamental y nacional, con el fin de
en alcantarillado, los
establecer
municipios de Acacías y San Martín tienen un
unos
parámetros
que
permitan
comparar la situación de cada uno de los
índice superior al 80%, mientras que el de
municipios con la situación del departamento del Meta, así como del país. Salvo Guamal, los
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
39 municipios en cuestión superan la media
recursos captados por concepto de regalías. Sin
departamental y nacional en cobertura de
embargo, pese a que el municipio de San Martín
acueducto y alcantarillado. Para el caso de
recibe una menor cantidad de dinero, sus
Guamal, debe resaltarse que la cobertura en
indicadores en cobertura de acueducto y
acueducto es ligeramente superior a la media
alcantarillado son los mejores de los cuatro
departamental, no obstante, la cobertura de
municipios. Desde esta perspectiva, las razones
alcantarillado es significativamente menor a la
de la baja cobertura de Guamal deben buscarse
media del Meta. Uno de los factores que podrían
con mayor profundidad.
explicar este fenómeno es la menor cantidad de
Gráfico 10. Cobertura de acueducto y alcantarillado
Fuente: Elaboración propia con base en datos del DNP, a partir de información de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2016)
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
40 Por otro lado, los municipios que hacen parte de
Finalmente, las tasas de fecundidad en los
este análisis muestran tasas de mortalidad
municipios son significativamente más altas que
ligeramente superiores a la media nacional y
el promedio nacional y departamental, con
departamental, salvo Castilla, cuya tasa de
excepción de San Martín, cuya tasa de
mortalidad es ligeramente inferior a la media.
fecundidad es menor a la nacional, al igual que la departamental. Queda en evidencia que la
Frente a la tasa de mortalidad infantil, los cuatro
poca efectividad de los programas de prevención
municipios presentan tasas menores a la
de embarazo refleja altas tasas de fecundidad
departamental, pero superiores a la nacional. A
que estimulan la falta de oportunidades y la
pesar de que tanto Acacías como Castilla,
desigualdad social en el país y principalmente en
Guamal y San Martín poseen un hospital de
las comunidades. La Tabla 2 da cuenta de las
primer nivel, las tasas de mortalidad y
tasas de mortalidad, mortalidad infantil y
mortalidad infantil son superiores al promedio
fecundidad en los municipios del bloque,
nacional, lo que quiere decir que, si bien hay una
comparados
inversión importante en infraestructura en salud,
con
la
media
nacional
departamental. Llama la atención que Guamal
ésta no se ve reflejada en un real avance en
presenta los indicadores más altos en los tres
términos de prevención de muertes por cada
rubros.
100.000 habitantes.
Tabla 2. Indicadores sanitarios por cada 1.000 habitantes Acacías
Castilla
Guamal
San Martín
Meta
Nacional
5,01
4,24
6,91
5,04
4,74
4,39
T. de mortalidad por cada 1.000 habitantes
y
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
41 T. de mortalidad infantil por
17,9
18,80
22,2
22
24,1
17,10
65,69
65,94
70,41
49,26
56,72
50,68
cada 1.000 nacidos vivos
T. de fecundidad por cada 1.000 mujeres en edad fértil
Fuente: Elaboración propia con base en datos del DNP a partir de información del DANE (2016)
Frente al déficit cualitativo de vivienda, los
satisfacer las necesidades habitacionales de
cuatro municipios presentan un déficit menor a
todos sus habitantes que las del promedio
la media departamental y nacional, esto quiere
departamental y nacional.
decir que la calidad de las viviendas en los
El Gráfico 11 muestra que el municipio de
municipios en cuestión es mayor que las del
Castilla La Nueva posee un déficit cualitativo de
departamento del Meta, así como las del resto
vivienda de 9,7%, el más bajo de los cuatro
del país. Con respecto al déficit cuantitativo de vivienda, éste es mayor en tres municipios, salvo
municipios, mientras que San Martín posee el
Guamal, que la media departamental y nacional,
déficit más alto, con un 18,6%. Por el lado del
es decir, que los municipios de Acacías, Castilla
déficit cuantitativo, el más bajo lo tiene el municipio de Guamal, con un 5,7% y San Martín
La Nueva y San Martín poseen una menor
es nuevamente, el municipio con un déficit
cantidad de viviendas a las necesarias para
cuantitativo más alto. Llama la atención que San Martín, uno de los municipios con mejores
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
42 indicadores revisados hasta aquí, posea un
programas de salud y saneamiento básico mas no
déficit cuantitativo y cualitativo tan alto que
en el desarrollo de programas de vivienda en el
supera incluso la media nacional y
municipio. Sin embargo, para llegar a una conclusión certera, deberá investigarse cuáles
departamental. Lo anterior podría explicarse por
han sido los programas impulsados desde el
unos ingresos por regalías bajos que permiten
municipio con el dinero de las regalías.
una inversión enfocada en el desarrollo de
Gráfico 11. Déficit cualitativo y déficit cuantitativo de viviendas
Fuente: Elaboración propia a partir de información del Dane (2005)
Si se analizan estos datos a la luz de indicadores
cuyo índice es más bajo. Esto permitiría concluir
socioeconómicos, se puede establecer que el
que la extracción de hidrocarburos no representa
índice de Necesidades Básicas Insatisfechas
un beneficio real para las comunidades de las
(NBI) en los municipios donde se lleva a cabo la
áreas de influencia. Por otro lado, el porcentaje
extracción de crudo del bloque Cubarral es
de miseria de los municipios de Acacías, Castilla
similar al índice departamental, salvo Guamal,
y Guamal es significativamente más bajo que la media departamental y nacional. El Gráfico 12 da cuenta del índice de Necesidades Básicas
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
43 Insatisfechas y de miseria por municipio, en comparación con la media departamental y nacional. Cabe resaltar que Guamal, cuyos indicadores en salud y servicios básicos eran los más rezagados, tiene el porcentaje de NBI, así como de miseria más bajos de los cuatro municipios en cuestión. Por lo tanto, se debe analizar la efectividad y el impacto de los programas de inversión social impulsados desde los municipios con el dinero recibido por regalías, con el fin de poder concluir de manera asertiva sobre la magnitud del impacto de los programas.
Gráfico 12. Necesidades Básicas Insatisfechas y porcentaje de miseria
Fuente: Elaboración propia a partir de información del DANE (2011)
Desde
indicadores
en materia social de tales dimensiones que
socioeconómicos muestran un avance importante
supera la media departamental y nacional en la
esta
perspectiva,
los
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
44 mayor parte de los indicadores expuestos en este
periodo 2005-2011, se puede observar que la
documento. No obstante, es significativo el
evolución de los cinco municipios ha sido
hecho de que entre el 20 y el 25% de la
similar tanto al inicio del periodo en cuestión
población
Básicas
como al final del mismo. Lo que permite inferir
Insatisfechas, más cuando Cubarral es el bloque
que el impacto de las regalías en los municipios
con mayor producción en el país y por lo tanto,
no se reflejó en un avance social significativo,
el que más regalías genera al SGR.
sino que se puede comparar con el avance que
presenta
Necesidades
han tenido municipios no petroleros como
Si los indicadores socioeconómicos se comparan
Cumaral.
con los de Cumaral, municipio que por medio de una consulta popular negó la explotación
Vale la pena mencionar que el periodo que se
petrolera, se debe resaltar que los indicadores de
analiza es previo a la entrada en vigencia del
dicho municipio son muy similares a Guamal,
nuevo Sistema General de Regalías. Lo anterior
uno de los municipios donde se ubica el bloque.
permite concluir que, aunque los municipios
En cuanto a las NBI y al porcentaje de miseria
petroleros recibían el 80% de las regalías con el
en el municipio, debe mencionarse que los
antiguo modelo, surge la inquietud del porqué de
porcentajes de Cumaral son muy similares a los
un avance tan poco significativo con respecto a
de los municipios en cuestión. Esto permite
los municipios no petroleros. El Gráfico 13 da
inferir que, a pesar de los recursos girados a los
cuenta de la evolución de las Necesidades
municipios por regalías, estos no se han
Básicas.
traducido en avances significativos en materia social con respecto a un municipio no petrolero como Cumaral. Al comparar la evolución de las NBI de los municipios petroleros con Cumaral durante el
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
45
Gráfico 13. Evolución NBI durante el periodo 2005-2011
Fuente: Elaboración propia a partir de información del DANE
Más allá de las regalías, los ingresos adicionales
Con el objetivo de dar cuenta de cuál ha sido el
recibidos por el Estado por cuenta de otros
destino de dichos recursos, se debe hacer un
impuestos y que son distribuidos por el Sistema
análisis más profundo, que permita clarificar en
General de Participación a los diferentes
qué se ha invertido, qué proyectos y programas
territorios, no se han traducido en una reducción
se han ejecutado y cuál ha sido el impacto de los
real de las NBI en todo el territorio nacional.
mismos. De esta manera, la sociedad civil podría
Llama la atención que el departamento de
hacer un control efectivo a los recursos que
Chocó, ubicado en el pacífico colombiano, tenga
ingresan al Estado por cuenta de la extracción de
un índice NBI de 79,19% y de miseria de
materias primas y fortalecer la gobernanza de los
32,34%. Queda la inquietud del porqué los
recursos
indicadores socioeconómicos del país no reflejan
mecanismos de transparencia y rendición de
el elevado recaudo percibido por cuenta de
cuentas.
impuestos de la actividad petrolera.
Finalmente,
naturales
debe
no
tenerse
renovables
con
en cuenta que
Ecopetrol es una compañía mayoritariamente
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
46 pública, de la cual el 88,49% de sus acciones son
Desarrollo Humano del país lo ubica en el
de propiedad estatal, mientras que el 11,51%
octavo lugar entre los 10 países suramericanos,
restante está en manos privadas. Desde este
superando solamente a Bolivia y Paraguay[54].
punto de vista, el Estado colombiano recibe el
Adicionalmente, si se toma en cuenta que
88,49% de los dividendos generados por la
Colombia es el segundo país más desigual de
compañía.
Latinoamérica[55] en el que, según el Contralor General de la República la corrupción en el país
A la luz de las cifras, en el periodo 2003-2016
ha logrado quedarse con 50 billones de pesos
los ingresos totales que recibió el Estado por
(22.000 millones de dólares)[56], se puede inferir
medio de impuestos, regalías y dividendos fue de
que una parte importante de los ingresos
71 billones pesos (30.800 millones de dólares),
percibidos por la actividad petrolera, van a parar
mientras que lo que se proyecta recoger en el
a la población más acaudalada del país. No
periodo 2017-2025 será de 57,9 billones de
obstante, para poder concluir con certeza la
pesos (25.000 millones de dólares) para un
concentración de la riqueza generada por el
ingreso total de 129,3 billones de pesos (56.200
petróleo
millones de dólares) para el periodo 2003-2025,
debe
investigarse
con
mayor
profundidad la destinación que se le da a los
es decir, un poco más de la mitad del
recursos.
presupuesto nacional de Colombia para el año 2018 (235,6 billones de pesos o 102.000
El Índice de Gobernanza de los Recursos
millones de dólares). Esto significa que el state
Naturales, creado por el NRGI evalúa la
take para todo el periodo será de 95,66% del
situación de la transparencia y gobernanza en 81
total de los ingresos netos.
países donde el peso de las industrias extractivas es significativo[57]. Este índice permite analizar el
En ese sentido, teniendo en cuenta que el bloque
marco legal y regulatorio, así como también su
Cubarral representa aproximadamente el 20% de
implementación para la extracción de minerales
la producción total del país, debe contemplarse
e hidrocarburos en un país, teniendo en cuenta
que los ingresos del país por la extracción
tres componentes: el primero, la extracción de
petrolera permitirían elevar significativamente la
valor, que tiene que ver con el manejo de las
calidad de vida de los colombianos. Sin
concesiones, protección del medio ambiente,
embargo, para el año 2016, el Índice de
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
47 recaudación de ingresos públicos y existencia de
luz del contexto social, político y económico del
empresas estatales en las actividades extractivas.
país, es importante mencionar que Colombia, a
El segundo es la gestión de ingresos, relacionada
través del SGR creó diferentes fondos con el fin
principalmente con la eficiente distribución de
de redistribuir los ingresos provenientes de la
los recursos obtenidos por la extracción de
minería y los hidrocarburos, tanto a los
recursos naturales y el tercer criterio hace
gobiernos territoriales de diferentes niveles,
referencia a las condiciones generales de
productores y no productores. El Fondo de
gobernabilidad, que evalúan el contexto social,
Ahorro y Estabilización de Colombia obtuvo una
político y económico del país, incluyendo temas
calificación del 100%, siendo este el fondo
como la corrupción, la garantía de los derechos
soberano con la mejor gobernanza del mundo,
humanos, disponibilidad de la información,
según el NRGI, debido a los mecanismos de
ausencia de violencia y control de la corrupción,
control
entre otros.
transparencia.
De acuerdo al estudio realizado por el NRGI,
Sin embargo, pese a la buena calificación de
Colombia ocupa el séptimo puesto en términos
Colombia en el índice, se observa que, a pesar de
de transparencia y gobernanza del recurso
la firma de los acuerdos de paz con las FARC en
petrolero en el Mundo, siendo el tercer país
el año 2016, aún se encuentran actores armados
latinoamericano, después de Chile y Brasil. De
en el Meta que buscan tener el control territorial
acuerdo a la valoración realizada en el Índice por
a través de la violencia e intimidación a líderes
sus componentes, Colombia tuvo la mejor
sociales. Sumado a esto, la percepción de
valoración en la gestión de ingresos, con una
corrupción en el país sigue siendo elevada, lo
buena gestión, seguida de las condiciones
que hace difícil la transparencia institucional.
generales de gobernabilidad, evaluadas como
Frente a la extracción de valor, se debe recalcar
satisfactorias, mientras que, la extracción de
que los impactos a nivel ambiental han sido
valor, fue catalogada como débil en algunos
importantes, a pesar de la rápida intervención
aspectos como la divulgación de los pagos,
por parte de Ecopetrol. De igual forma, debe
beneficiarios reales, intereses de los funcionarios
mencionarse que a pesar de que la extracción de
públicos y gestión de los impactos locales. A la
crudo en el país es realizada por Ecopetrol en un
diseñados
para
su
gestión
y
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
48 80%, los ingresos de esta actividad no se han traducido
en mejoras en los indicadores
socioeconómicos de la nación y de la región.
[52] Fichas territoriales municipales https://terridata.dnp.gov.co/#/perfiles [53] Informe: Percpción de líderes sociales sobre las regalías en Colombia http://crudotransparente.com/2017/10/03/informe-percepcion-de-lideres-sociales-sobre-las-regalias-en-colombia/ [54] Human development report 2016 http://hdr.undp.org/sites/default/files/2016_human_development_report.pdf [55] EN 2017 aumentó el abismo entre millonarios y pobres http://www.eltiempo.com/economia/sectores/desigualdad-aumento-en-el-2017-y-la-brecha-entre-ricos-y-pobres-175900 [56] Corruptos se embolsillan $50 billones de presupuestos regionales https://www.elespectador.com/economia/corruptos-se-embolsillan-50-billones-de-presupuestos-regionales-articulo-719783
[57] Índice de Gobernanza de los Recursos Naturales 2017 https://resourcegovernance.org/sites/default/files/documents/2017-resource-governance-index-spanish.pdf
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
49
Conclusiones y recomendaciones A pesar de que en Colombia se promulgó la Ley
millones de dólares), lo que genera un estímulo
de Transparencia y del Derecho de Acceso a la
económico importante para continuar con la
Información Pública, la recopilación de la
extracción de petróleo. Adicionalmente, los altos
información brindada por las entidades del
precios que se han tenido desde el año 2005, con
Estado relacionadas con el sector petrolero,
excepción de los años 2014 y 2015, se han
principalmente Ecopetrol y la ANH, no fue clara
traducido en importantes aportes fiscales así
y generó confusión debido a que los datos
como en una mayor dependencia de la
provistos por la compañía discrepaban de los
explotación petrolera.
datos entregados por la ANH. Estos vacíos dejan la duda sobre si la falta de gestión por parte de
De igual forma, el recaudo fiscal en el sector
dichas entidades a realizar un control efectivo a
petrolero representa una parte importante para
la producción de crudo se debe a la ausencia de
las finanzas públicas. En el periodo 2003-2025 el
mecanismos para realizar la fiscalización o es
bloque generará unos ingresos netos para el
una falta de voluntad política que incentivaría
Estado de 84,3 billones de pesos (36.500
prácticas de corrupción.
millones de dólares). El precio del petróleo influye directamente en el recaudo fiscal, entre
La industria petrolera en Colombia, es uno de los
mayor sea el precio, mayor será el ingreso
sectores de la economía que más tributos paga,
público. En ese sentido, el 2013, año en que el
la extracción de recursos naturales no renovables
precio del barril de petróleo fue en promedio 95
es
las
dólares, representó ingresos importantes para el
características del recurso y por lo tanto, a la
país y las compañías. El régimen fiscal
escasez del mismo. A pesar de los costos
colombiano a pesar de su inestabilidad es
(28,87%), el government take del bloque
considerado
Cubarral, es de 62% aproximadamente, los
nacionales y extranjeros.
fuertemente
gravada
debido
a
dividendos que deja la extracción de crudo ascienden a 50.9 billones de pesos (22.000
atractivo
para
los
inversores
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
50 Si se tiene en cuenta que en el bloque Cubarral,
actividad
económica
municipal.
Esta
para el periodo 2003-2016 se generaron en
dependencia es un factor peligroso si se tiene en
regalías e impuestos un poco más de 51 billones
cuenta que al Bloque le quedan pocos años de
de pesos (22.000 millones de dólares) y que ese
reservas petroleras y que, ante la declinación, la
dinero alcanzaría para impulsar la salud y la
economía de los municipios sufrirá fuertemente
educación en todo el territorio nacional, llama la
por la alta dependencia que se tiene de la
atención que los indicadores de pobreza y
extracción petrolera.
miseria en varios departamentos como Chocó, en el pacífico colombiano, o Vichada, en los llanos
Adicionalmente la actividad petrolera en la
orientales sean tan elevados a pesar de la
región no ha estado exenta de la protesta social
cantidad de recursos que recibe el Estado por
ni de la violencia. La problemática social latente
cuenta del petróleo. Si bien es cierto que a las
en los municipios ha generado protestas entre los
regalías se asignan a diferentes propósitos, vale
habitantes de los municipios contra Ecopetrol
la pena profundizar el análisis sobre el destino
por la falta de inversión social y generación de
que se le da a los recursos generados por la
empleos por parte de la compañía en el
extracción de crudo dado que en los próximos
municipio. Asimismo, el accionar paramilitar en
años el aporte de Cubarral todavía será
la región ha sido un factor que ha generado
significativo.
violencia e intimidaciones a las comunidades que se han manifestado en contra de los
Se debe resaltar el contexto nacional alrededor
impactos negativos generados por la actividad
del bloque Cubarral. En la cuenca de la
petrolera en los territorios.
Orinoquía, ubicada en los llanos orientales colombianos la producción petrolera es un factor
Debe mencionarse que a pesar de la importancia
fundamental que ha permitido impulsar el
de la renta extractiva proveniente del bloque
desarrollo económico y social en la región. Sin
Cubarral, las comunidades del área de influencia
embargo, en tres de los cuatro municipios donde
se han manifestado debido al incumplimiento a los acuerdos laborales y salariales por parte de
hace presencia el bloque Cubarral, la extracción
Ecopetrol. De igual forma, el conflicto armado
petrolera abarca más del 80% del total de la
que se ha vivido en la región no ha permitido el
¿Cuánto Paga y Cuánto Pagará Cubarral? Contribución al Régimen Fiscal del Mayor Bloque Petrolero del País. Septiembre 2018
51 ejercicio eficaz de los derechos civiles de los
económico y ambiental de la extracción de los
habitantes de dichos municipios.
mismos
con
el
objetivo
de
utilizar
adecuadamente los mecanismos de rendición de Si se analiza que la participación de Ecopetrol en
cuentas y exigir un buen uso de la renta en
la producción nacional de crudo fue de
beneficio de todos los habitantes. La gobernanza
aproximadamente 80%, se esperaría un mayor
de los recursos no renovables por parte de los
avance en el desarrollo de la nación. No
gobiernos y principalmente, de las comunidades,
obstante, el impacto local en los municipios
permitirá ejercer un control efectivo de la
donde se extrae crudo se traduce en indicadores
destinación, calidad e impacto de los recursos
sociales aceptables con respecto a la media
que ingresan al Estado.
nacional y departamental.
Como se mencionó anteriormente, el país tiene contrastes en la distribución de las regalías y la renta petrolera que muestran avances en departamentos como el Meta, pero retrocesos en los
indicadores
socioeconómicos
de
departamentos como el Chocó. En ese sentido, la corrupción, así como la ineficiencia de las autoridades en el orden local y nacional, puede ser un factor importante que propicia estos escenarios de desigualdad y que se hace difícil de
controlar
debido a la disparidad de
información provistos por las entidades del Estado. Por lo tanto, es fundamental que la sociedad civil fortalezca la veeduría sobre la gestión de los recursos naturales, así como el impacto social,