TENDENCIAS Y DESARROLLOS RECIENTES DEL ENDEUDAMIENTO DE DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS

CONTRALORÍA DELEGADA PARA ECONOMÍA Y FINANZAS

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❯ Los cambios introducidos en la legislación propician que los gobiernos subnacionales puedan tener un mayor endeudamiento al ampliarse los límites de los indicadores que miden su capacidad de pago.

LA JUSTIFICACIÓN PARA EL ENDEUDAMIENTO

PÚBLICO se refiere a la posibilidad de suavizar el ciclo del gasto público y al mantenimiento del financiamiento de los gastos de inversión. En el caso de los gobiernos territoriales pueden generarse riesgos en la medida que un endeudamiento territorial excesivo termine por amenazar la sostenibilidad macroeconómica y fiscal. Este documento revisa brevemente algunos hechos observados en los últimos años relativos al endeudamiento de los gobiernos subnacionales.

AUMENTO DE LOS LÍMITES AL ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL

MIGUEL ÁNGEL GÓMEZ VELÁSQUEZ GRUPO DEUDA PÚBLICA DIRECCIÓN DE CUENTAS Y ESTADÍSTICAS FISCALES. Siguiendo a Singh y Plekhanov (2005)1 podemos considerar cuatro marcos institucionales a través de los cuales los gobiernos nacionales han tratado de limitar el endeudamiento de las administraciones territoriales. Estos marcos son: i. Regulación mediante instrumentos de mercado: en este caso el Gobierno nacional no fija límites al endeudamiento territorial, sino que se les deja esta tarea a los mercados de capitales, así las calificadoras de riesgo evalúan la situación financie-

ra de la entidad territorial y su comportamiento como deudor y de estos dependerá la obtención de nuevos préstamos. Además, debe estar claro para el potencial prestamista que el gobierno central no hará un rescate de la entidad territorial si se presentan problemas. ii. Restricciones administrativas: bajo este marco el gobierno central controla directamente el endeudamiento territorial. Este control puede tomar la forma de prohibiciones expresas (sobre el endeudamiento externo, por ejemplo) o de permisos manifiestos del Gobierno para la celebración de operaciones de endeudamiento territorial. iii. Control basado en reglas: en este marco la restricción toma la forma de una regla legal que la entidad territorial debe satisfacer. Estas reglas pueden referirse a topes sobre el déficit fiscal total o primario, indicadores del nivel de la deuda o límites sobre el servicio de esta. Para que la regla funcione esta debe ser clara, transparente y fácil de monitorear. iv. Acuerdos de cooperación (Cooperative arrangements), en este caso, mediante un proceso de negociación entre el Estado y los gobiernos territoriales, se fijan las metas fiscales que los distintos niveles

1. SINGH, Raju y PLEKHANOV, Alexander (2005). How Should Subnational Government Borrowing Be Regulated?

Some Cross-Country Empirical Evidence. IMF Working Paper WP/05/54, marzo.

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❯❯ La deuda pública externa de los gobiernos subnacionales se ha mantenido, en los últimos diez años, entre el 0,2 y el 0,3 % del PIB.

deben cumplir. Los límites de endeudamiento de los gobiernos territoriales son producto de este proceso de coordinación de las políticas públicas.

En el caso colombiano la Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 364 que el endeudamiento de las entidades públicas del orden territorial no debería exceder su capacidad de pago. En el país se han establecido dos tipos de restricciones al endeudamiento territorial:

 Trámites administrativos: el Decreto 1068 de 20152 establece diversos trámites administrativos que las entidades territoriales deben cumplir para realizar operaciones de crédito. Así, el Artículo 2.2.1.2.1.4. establece que para contratar deuda externa las entidades territoriales y sus descentralizadas requieren: a) Para iniciar gestiones, concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación y autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y b) Para suscribir el contrato y otorgar garantías al prestamista, autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Respecto de la emisión de títulos de deuda el Artículo 2.2.1.3.5 establece que “la emisión y colocación de títulos de deuda pública interna de entidades territoriales y sus descentralizadas requerirá autorización, impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se determine la oportunidad, características y condiciones de la colocación de acuerdo con las condiciones del mercado”.

Finalmente, en el Artículo 2.2.1.2.4.1 se prohibió expresamente a la nación el otorgamiento de garantías por operaciones de crédito interno de las entidades territoriales.

 El establecimiento de reglas a través de la Ley 358 de 1997. Reglas materializadas en dos indicadores que miden la capacidad de pago mencionada en la Constitución: primero, un indicador de solvencia definido como el ratio entre los intereses de la deuda y el ahorro operacional del gobierno territorial, el cual no puede ser superior al 40 % para contratar nueva deuda; y segundo, un indicador de sostenibilidad que mide la razón entre el saldo de la deuda pública y los ingresos corrientes de un gobierno territorial, el cual debe ser inferior a 80 % para adquirir nuevo endeudamiento.

En el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica el Ministerio de Hacienda expidió el Decreto 678 de 2020, mediante el cual adoptaba una serie de medidas para la gestión tributaria, financiera y presu-

2. El cual compila diversas normas referentes al Sector Hacienda entre ellos el Decreto 2681 de 1983.

Se debe estar pendiente de que no se presente un crecimiento excesivo del endeudamiento de gobernaciones y alcaldías en los próximos años y fomentar que las decisiones de contrataciones de nuevos créditos estén enmarcadas en una estrategia de manejo de deuda de mediano plazo y de gestión del riesgo. 97

puestal de las entidades territoriales. En los artículos 3° y 4° de este Decreto se determinó que durante las vigencias 2020 y 2021 se abandonaba el uso de los indicadores de la Ley 358 de 1998 y a cambio se estableció el uso de un único indicador para medir la capacidad de endeudamiento, definido como la relación saldo de la deuda/ ingresos corrientes, fijando el tope de este en 100 %. Este cambio temporal se volvió permanente a través del Artículo 30 de la Ley 2155 de 2021 (Ley de Inversión Social) el cual modificó los límites de endeudamiento de la Ley 358 de 1997, dejando en 100 % el límite del indicador de deuda sobre ingresos corrientes, y aumentando el de intereses sobre ahorro operacional a 60 %. Esta ampliación en los límites de endeudamiento puede incentivar la contratación de nuevos créditos de los gobiernos subnacionales en los próximos años. De hecho, desde 2017 se presenta un incremento del indicador de deuda a PIB para este grupo de entidades públicas, aunque sin llegar a los niveles observados en la última década del siglo anterior. En los años 2018 y 2019 este incremento se asocia al ciclo electoral y en 2020 a la caída de la actividad económica, pero en 2021 sí se presentó un fuerte incremento del saldo de la deuda de los gobiernos territoriales pasando de $17,44 billones en 2020 a $22,14 billones en 2021 (Fuente: Contraloría General de la República). Si esta tendencia continúa en los próximos años se requerirá de ajustes a los topes de endeudamiento de gobernaciones y alcaldías.

REDUCIENDO EL RIESGO CAMBIARIO

La deuda pública externa de los gobiernos subnacionales se ha mantenido entre el 0,2 % y el 0,3 % del PIB en los últimos diez años. Al cierre de 2021 la deuda externa de gobernaciones y alcaldías ascendía a USD 999,91 millones, de los cuales USD 83,86 millones están garantizados por la nación. Tradicionalmente los gobiernos territoriales han acudido a préstamos con agencias multilaterales y entes gubernamentales externos. Solamente Bogotá, D. C. contaba con una emisión de bonos externos vigentes al cierre de 2021.

En 2021 se presentó una operación de crédito externo de Bogotá, D. C. que llama la atención por dos razones: ser contratada con la banca comercial y estar denominada en pesos. En el último trimestre del 2021 la capital del país firmó un contrato con el Banco BBVA S.A. de España por un billón de pesos destinados a financiar programas

Gráfico 1. DEUDA DE LOS GOBIERNOS CENTRALES TERRITORIALES Porcentaje del PIB.

3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Fuente: Contraloría General de la República.

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de la Secretaría de Salud. El hecho de que sea en pesos reduce el riesgo cambiario al que están expuestos los gobiernos territoriales cuando adquieren deuda externa, riesgo significativo al carecer las administraciones territoriales de ingresos corrientes en moneda extranjera que les permita cubrirlo.

EMISIONES DE BONOS INTERNOS

En los últimos años algunos gobiernos subnacionales han incursionado en la emisión de bonos en el mercado local de capitales. Aunque la participación se ha restringido a los gobiernos territoriales más grandes, la importancia ha venido creciendo, representando en 2019 y 2021 más del 10 % de las emisiones totales de bonos locales (diferentes a las del Gobierno nacional). La aceptación del mercado ha permitido estructurar emisiones desde los 5 hasta los 30 años.

Cabe destacar que se han logrado colocar emisiones denominadas en UVR (Barranquilla y Bogotá, D.C.), con lo cual se logra ampliar la base de inversionistas a los que podrían interesar los títulos de los gobiernos subnacionales. Además, en diciembre de 2021 la capital de Colombia logró colocar bonos sociales con destino a la financiación de programas de educación.

A futuro uno de los desarrollos más interesantes será la posibilidad para los municipios de categoría especial, 1 y 2 de financiar proyectos estratégicos de renovación urbana, a través de la titularización de la totalidad o parte de los mayores valores de recaudo futuro del impuesto predial, mecanismo conocido como Titularización de Impuestos Futuros (TIF). Esta posibilidad fue establecida en el artículo 278 de la Ley 1955 de 2019 y reglamentada en el Decreto 1382 de 2020. De acuerdo con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al cierre de 2021 ningún municipio ha implementado este mecanismo, pero sí han mostrado interés de conocer este instrumento Bogotá, D. C, Cali, Medellín, Bucaramanga, Barranquilla y Soacha.

USANDO LAS LÍNEAS DE FINDETER

Mediante el Artículo 1° del Decreto 468 de 2020, Findeter queda autorizado para otorgar créditos de manera directa con tasa compensada a las entidades territoriales, estos préstamos buscan apoyar los sectores afectados por la crisis y permitir la recuperación económica. Su línea de préstamos Compromiso Colombia otorga créditos directos a municipios y departamentos.

Gracias al uso de estos préstamos en 2021 se observó un importante incremento en el saldo de los préstamos de gobernaciones y alcaldías con Findeter. De acuerdo con los reportes de la Superintendencia Financiera el saldo adeudado a esta entidad por estas entidades pasó de $128.136 millones en 2020 a $975.679 millones en 2021.

En conclusión, los cambios introducidos en la legislación propician que los gobiernos subnacionales puedan tener un mayor endeudamiento al ampliarse los límites de los indicadores que miden su capacidad de pago. También se han puesto a su disposición nuevos mecanismos de endeudamiento (titularizaciones – líneas de crédito – nuevos prestamistas externos). Se debe estar pendiente de que no se presente un crecimiento excesivo del endeudamiento de gobernaciones y alcaldías en los próximos años y fomentar que las decisiones de contrataciones de nuevos créditos estén enmarcadas en una estrategia de manejo de deuda de mediano plazo y de gestión del riesgo. EC

Gráfico 2. EMISIONES DE BONOS DE GOBIERNOS TERRITORIALES EN EL MERCADO LOCAL Miles de millones de pesos

2014

 Medellín ($249 m.m)  Cundinamarca ($130 m.m)  Bogotá, D.C. ($1.400 m.m)  Barranqulla ($394 m.m)  Bogotá, D.C. ($600 m.m)  Bogotá, D.C. ($1.119 m.m)

2018 2019 2020 2021

Fuente: Contraloría General de la República.

22 ESTEBAN JARAMILLO, exministro de Estado. “Las clases cultas de los países modernos no miran ya el impuesto como una extorsión del Estado a los contribuyentes o como confiscación de que cada cual debe defenderse como pueda, ni tienen esa repugnancia invencible que antes mostraban para contribuir directa y francamente para los gastos públicos”.

40 CARLOS LLERAS RESTREPO, expresidente de la República. “No se puede considerar más a la reforma agraria como un simple cambio para que genere un proceso general de desarrollo; debe estar acompañado de otros de carácter institucional y medidas complementarias muy variadas”.

46 JOHN KENNETH GALBRAITH, economista canadiense. “El afán de desarrollo económico, en nuestros días, es una fuerza de gran potencia independiente que no respetará a aquellos que, en defensa de intereses creados, le salgan al paso”.

52 ANTONIO GARCÍA, economista, historiador y sociólogo. “Un enfoque estructural de la inflación implica la adopción de un concepto nuevo y dialéctico de las ciencias sociales, una noción global y totalista de los problemas en las sociedades latinoamericanas y una estricta diferenciación de las nociones esenciales de crecimiento económico y desarrollo”.

60 ALFONSO LÓPEZ MICHELSEN, expresidente de la República. “La paz pública demanda una reforma agraria. Si por las vías de la reforma no se procura el mejoramiento en la tenencia de la tierra, no es imposible que los propietarios acaben perdiendo sus fundos sin ninguna clase de compensación”.

68 ÁLVARO GÓMEZ HURTADO, exsenador y dirigente conservador. “Una verdadera política agrícola. Esto es lo que yo me atrevo a proponer: que el país recapacite sobre el desaprovechamiento de su potencial agrícola y construya los organismos capaces de desarrollarlo”.

76 MISAEL PASTRANA BORRERO, expresidente de la República. A los grupos privados ante el desarrollo económico y social. “Hay momentos en la historia de los pueblos en que la tranquilidad del orden se rompe para abrir las compuertas a la fiebre inquieta de las transformaciones”.

”

ISSN 0120-4998

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