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EL MFMP: PLANTEAMIENTO DE UNA TRIADA IRRESOLUTA
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PLANTEAMIENTO DE UNA TRIADA IRRESOLUTA
EL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO (MFMP) DE 2021 SE DISEÑÓ EN EL CONTEX-
TO DE LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA y en él se recogen las acciones que el Gobierno Nacional Central (GNC) viene ejecutando desde el segundo trimestre de 2020 como los programas de apoyo al empleo formal (PAEF), de ISIDRO HERNÁNDEZ Ingreso solidario y los que se adelantaron con RODRÍGUEZ recursos del Fondo de Mitigación de EmergenPROFESOR DE LAS cias (FOME). UNIVERSIDADES NACIONAL Y EXTERNADO DE COLOMBIA
En su calidad de documento de política macroeconómica, el MFMP plantea como objetivo fundamental el crecimiento económico de corto y mediano plazos liderado por la actividad que realice el sector privado, pues el sector gubernamental tiene una participación mínima, la que el GNC considera como necesaria y suficiente para alcanzar lo que denomina la triada de soluciones: la social entendida como la reducción de la pobreza; la económica definida como la recuperación del empleo; y la fiscal circunscrita a lograr la sostenibilidad fiscal.
En el MFMP se manifiesta que parte del éxito de la solución se encuentra en el proyecto de ley de inversión social que el GNC presentará al Congreso de la República. La cuestión para examinar es si existe alguna contradicción o limitación en el uso de los instrumentos de política macroeconómica del MFMP que limite las soluciones que propone y qué alternativas se pueden tener. El aporte de la política fiscal para alcanzar la triada de soluciones es la sostenibilidad fiscal. Desde 2015 –cuando la economía colombiana ya recibía en pleno y con retardo los efectos de la crisis financiera mundial de 2009 y en un contexto de caída de los precios internacionales del petróleo y de los flujos del comercio mundial que se reflejaron en una reducción de los ingresos corrientes del GNC y en un incremento del gasto que indujo un aumento de la deuda pública y que conducía hacia una reforma tributaria que se materializó en la Ley 1819 de 2016–, se planteaba la inoperancia de la regla fiscal para mantener la sostenibilidad fiscal, y en las discusiones entre analistas se sugería que se modificara para que incorporara las trayectorias de ingresos y gastos operativos que, como todos saben, se recogen en el cálculo del déficit de tesorería.
En el capítulo primero del Proyecto de Ley 594 de 2021 de la Cámara1, que se retiró ante la protesta social de abril, se planteó la reforma a la regla fiscal para incorporar como criterio fundamental el balance fiscal primario
1. Gaceta del Congreso n.o 289.
neto estructural y el pasivo neto no pensional cuya ancla es el nivel prudencial de ese pasivo, es decir, aquel que el Confis considera que no deteriora la sostenibilidad ante choques macroeconómicos.
En el Proyecto de Ley 027 de 2021 de la Cámara2 titulado como Ley de Inversión Social, se retomaron y se radicalizaron los conceptos anteriores en el título V. En este proyecto, al ciclo petrolero se adicionó el ciclo económico, y el margen macroprudencial se planteó con respecto de la deuda neta en respuesta al choque macroeconómico; y el límite de la deuda se concibió en un 71 % del PIB y el ancla de la deuda en 55 % del PIB.
Por la rapidez con la que el Congreso discutió la iniciativa y por el título que se le dio “lo social”, que dejó la percepción que si no se aprobaba, entonces, no se solucionaban la mayoría de los problemas que salieron a flote en la protesta social, los artículos propuestos por el GNC no tuvieron modificaciones, el proyecto pasó incólume y se expidió la Ley 2155 de septiembre de 2021.
En el MFMP 2021, publicado el 15 de junio, el GNC ya tenía incorporado en sus proyecciones el cálculo del ajuste fiscal requerido para cumplir con la nueva regla fiscal.
El balance fiscal que se presentaba en el MFMP, hasta 2018, no incluía en los ingresos las privatizaciones y no tenía en cuenta el resultado cuasifiscal del Banco de la República, lo que conllevaba a que la política fiscal sobreajustara el gasto y, por tanto, a un sobreajuste macroeconómico.
En los marcos fiscales de 2019 y 2020, pese a la preferencia de quienes diseñan y ejecutan la política macroeconómica de dejar por debajo de la línea los ingresos por privatizaciones, realizaron las proyecciones y presentaron los resultados del déficit operacional con esos recursos contabilizados como parte del ingreso y no como componente del préstamo neto de acuerdo con los viejos dictámenes del déficit operativo, de caja o tesorería que tenía como criterio el Manual de Finanzas Públicas 1986 del FMI, diferentes a los que se encuentran en el MEFP de 2014 del mismo Fondo.
Asimismo, desde 2019, por decisión del Confis, se incorporaron por encima de la línea las utilidades y pérdidas que arrojara el Banco de
2. Gaceta del Congreso n.o 810. ❯❯ El incremento del empleo, que es el objetivo de lo económico en la triada de soluciones, dependerá del sector descentralizado nacional, de las finanzas públicas de los gobiernos departamentales y municipales y, fundamentalmente, del sector privado.
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la República. En el MFMP 2021 se realiza el comparativo de incluir y excluir las privatizaciones en los ingresos, eufemísticamente llamadas optimización de activos. El déficit fiscal del GNC para 2021 con privatizaciones en los ingresos es de un 8,6 % del PIB y sin ellas un 9,9 % del PIB; y el déficit primario es de un 5,3 % del PIB con privatizaciones y de 6,6 % del PIB sin privatizaciones.
SOSTENIBILIDAD Y REGLA FISCAL
El MFMP 2021 proyecta que para 2022 el nivel de deuda compatible con la sostenibilidad y la regla fiscal aprobada es de 67,0 % del PIB, es decir, a 4 puntos porcentuales del límite que obliga la Ley 2155 de 2021 y 12 pp por encima del ancla señalada por la misma ley.
En otras palabras, bajo las actuales circunstancias macroeconómicas el margen de maniobra del gasto, que contribuya al crecimiento económico de corto y mediano plazos, es mínimo, pues alcanzar el déficit primario compatible con la deuda neta del GNC implica llevarlo a 3,5 % del PIB en 2022 y esa proporción solo se puede alcanzar con un ajuste del gasto, porque ya incorpora la venta de los activos de los colombianos que administra el gobierno.
En efecto, el gasto en funcionamiento cae en 1,2 pp del PIB en 2022, en medio punto el gasto presupuestal en inversión y el gasto previsto en la Ley de Inversión Social, y desaparece rápidamente el gasto del FOME, en tanto que el gasto en intereses de la deuda pública se incrementa en 20 puntos básicos.
La reducción del gasto del GNC implica que en 2022 el ingreso nacional se reduce, aproximadamente, en medio punto porcentual que debe ser compensado por la actividad privada y el efecto del resto del sector público, en un momento de reactivación que exige mayor efecto multiplicador por parte del GNC. Así las cosas, el incremento del empleo, que es el objetivo de lo económico en la triada de soluciones, dependerá del sector descentralizado nacional, de las finanzas públicas de los gobiernos departamentales y municipales y, fundamentalmente, del sector privado.
Desde luego, como ya se observa en 2021, la tasa de desempleo se reduce y este resultado hace que el GNC manifieste en público su alborozo, lo que no exterioriza es que la tasa de ocupación de 53,7 % que se alcanzó en septiembre de 2021 se debe a la ampliación del sector informal que aportó 5,9 pp al crecimiento de la ocupación.
Al ritmo actual el GNC no contribuirá, ni directa ni indirectamente, a la generación de empleo y eso implica que ya va en contravía de la reducción de la pobreza en el aspecto social de la triada.
El GNC empezó la implementación del MFMP 2021 como lo demuestra la Ley 2159 de 2021 o de presupuesto para 2022. De los 350,4 billones de pesos aprobados, el 19,5 % se dirige al servicio de la deuda pública, el 19,9 % a inversión, rubro que incluye los programas sociales que deben impactar sobre la pobreza, y el 60,6 % en funcionamiento.
En este último tipo de gasto están las transferencias que abarcan el 45,0 % del total del presupuesto que se tienen que hacer independientemente del contexto económico; en cambio, la adquisición de bienes y servicios, los gastos en comercialización y producción, y los pagos de personal apenas alcanzan el 14,4 % del total de presupuesto cuando son estos los objetos de gasto que tienen un efecto adicional en la demanda agregada, en crecimiento económico y el empleo.
Lo manifestado significa que el ajuste fiscal del GNC se inicia en 2022 con el propósito de obtener el déficit primario de 3,5 % del PIB para ese año y que dejará como ganancia una calificación de grado de inversión y primas de riesgo baja que pueden reducir el costo de la deuda pública, pero que no contribuirá a la solución de dos de los tres problemas que plantea el MFMP 2021.
La cuestión no es como lo manifiesta el MFMP: para lograr una cualquiera de las tres se requiere de acciones en las otras dos; el asunto es que alcanzar la sostenibilidad del GNC no es condición necesaria ni suficiente para aumentar el nivel de empleo ni para garantizar mayores tasas de crecimiento del ingreso nacional.
La razón se encuentra en que, en contextos normales de la macroeconomía colombiana y más aún después del choque de la pandemia, existe una sobreoferta de trabajo. Este exceso lo absorbe el sector informal, donde se mitiga la pobreza, pero no la reduce.
ALTERNATIVAS FRENTE A EMPLEO Y POBREZA
Para reencausar esa fuerza laboral a la formalidad y aumentar el ingreso de los hogares se requieren tasas de crecimiento de más del 6,0 % anual, como se viene manifestando desde 1986 con el informe de la Misión de Empleo y ratificado por los estudios del mercado laboral realizados hasta 2020. Y esto lleva al problema económico de la triada.
El rebote de la producción que se manifiesta en un crecimiento esperado del 10 % para 2021, cifra superior a la prevista en el MFMP, se anulará en 2022. El crecimiento esperado de 4,3 % empieza a quedar en entredicho por la dinámica que tomó la inflación en
2021 y la decisión firme de la Junta Directiva del Banco de la República de normalizar la política monetaria –lo que significa aumento en la tasa de interés de intervención– aunado a una menor aceleración del comercio mundial frente a lo que se esperaba y al ajuste hacia abajo del consumo de los hogares, pues el salario real está estancado y la prudencia de los empresarios para iniciar nuevos procesos de inversión ante el aumento de la tasa de interés y la incertidumbre sobre el resultado de las elecciones presidenciales en 2022.
La alternativa para atenuar el problema del empleo y la pobreza se encuentra, en parte, en el grado de ejecución que alcance el resto del sector público no financiero, en especial, los gobiernos municipales y departamentales. A partir de 2022 las actuales administraciones tienen la posibilidad de diseñar y ejecutar programas que halen la demanda interna en cumplimiento de sus planes de desarrollo, los que estuvieron paralizados en su ejecución durante 2020 y 2021.
LA SITUACIÓN DE BOGOTÁ
En el caso de la capital del país, la dinámica que tome la ejecución del proyecto metro será un factor importante para acelerar el crecimiento de la demanda y del valor agregado local que representa el 26 % del total nacional, así como las obras de infraestructura dotacionales y los programas sociales que contempla en su plan de desarrollo la administración del Distrito Capital.
Por último, el cambio en la regla fiscal tiene una ventaja. Como la venta de activos sociales ya no pueden cubrir el crecimiento del gasto del GNC en el mediano plazo y la Ley 2155 de 2021 obliga a cumplir el ancla para lograr la sostenibilidad fiscal, las necesidades de gasto se tienen que financiar con mayor carga impositiva.
Las próximas administraciones nacionales, empezando por la de 2022-2026, tendrán que diseñar las reformas tributarias de manera que cumplan con los principios de equidad, suficiencia y eficiencia. En primer lugar, la equidad, por las lecciones que dejó la protesta social de abril de 2021. Segundo, la suficiencia, por los requerimientos de la sostenibilidad y la regla fiscal. Y, tercero, por la necesidad de minimizar el impacto sobre el crecimiento económico y el nivel de empleo.
El cumplimiento de los tres principios conduce a un desmonte del goce de los beneficios tributarios por parte de algunos sectores económicos y a incorporar en la base de contribuyentes a las personas naturales que evaden sus responsabilidades tributarias. No se transitará hacia ese camino si los próximos gobiernos están dispuestos a endosarle la carga fiscal a la clase media que ya forma parte de los contribuyentes y que ya mostró su inconformidad en abril. EC
❯❯ La alternativa para atenuar el problema del empleo y la pobreza se encuentra, en parte, en el grado de ejecución que alcance el resto del sector público no financiero, en especial, los gobiernos municipales y departamentales.
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CONTRALORÍA DELEGADA GESTIÓN PÚBLICA E INSTITUCIONES FINANCIERAS
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HACIA UNA TRIBUTACIÓN CORPORATIVA MÁS SIMPLE
En la actual coyuntura resulta oportuno cuestionarse qué beneficios tributarios son eficaces, cuáles han dado resultado bajo un análisis de costo beneficio y si es adecuado mantener y fomentar un esquema de rentas exentas, descuentos tributarios, tarifas reducidas en regímenes especiales y beneficios sectoriales que distorsionan el sistema.
ANDREY GEOVANNY RODRÍGUEZ LEÓN
CONTRALOR DELEGADO GESTIÓN PÚBLICA E INSTITUCIONES FINANCIERAS
LOS IMPACTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE
LA COVID-19 EN Colombia se traducen en situaciones preocupantes como la caída en el crecimiento económico en 6,8 % en 20201, la pérdida en el avance de más de una década sobre la reducción de la pobreza monetaria2, 42,5 % de la población, la destrucción de más de 2,4 millones de empleos3, regresando a niveles del 2010, donde 9,2 millones de colombianos estaban ocupados.
Estas circunstancias han originado que los analistas económicos planteen la necesidad de tener alternativas para aumentar el ingreso público, con destino al establecimiento de un sistema de Renta Básica4, mediante el cual el Estado les garantice un ingreso a los ciudadanos para acceder a una canasta de bienes mínima para subsistir.
El Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios5 se publica en un momento en que el país se pregunta cómo financiar la recuperación económica y sostener los programas sociales en el mediano y largo plazos.
1. DANE, Cuentas nacionales, 1 de febrero 2021. 2. DANE, Incidencia pobreza monetaria 42,5 %, actualización 29/04/2021. 3. DANE, el país perdió 2,4 millones de puestos de trabajo por la pandemia –Gran Encuesta Integrada de Hogares,
GEIH, junio – agosto 2021. 4. About Basic Income (html). Red Global de Renta Básica. 21 de junio de 2008. 5. Año 2021. OECD – DIAN – MINHACIENDA.
Un nivel de endeudamiento alto del sector público que, al cierre de 2020, según los registros de la Contraloría General de la República (CGR) alcanzó los 736,41 billones de pesos (73,4 % del PIB6); un aparente endurecimiento de la austeridad del gasto público; la necesidad de utilizar la inversión pública como motor para recuperar niveles de empleo, sin desconocer que el 47,7 % de la economía es informal7 y no aporta al recaudo tributario y la imperiosa recuperación de la senda de inversión extranjera conducen al replanteamiento de reformas tributarias estructurales y no marginales, no limitadas a la coyuntura de la pandemia, sino que dirija al país hacia un sistema tributario más sencillo, sin distorsiones en los impuestos corporativos no basados en las ganancias o utilidades8 , con un menor nivel de beneficios tributarios, que redunde en un sistema más simple y equitativo, con menores tarifas corporativas y una base más amplia, como es el estándar de la OCDE9 .
En la actual coyuntura resulta oportuno cuestionarse qué beneficios tributarios10 wson eficaces, cuáles, según la evidencia, han y no han dado resultado bajo un análisis de costo beneficio; si es adecuado mantener y fomentar un esquema de rentas exentas, descuentos tributarios, tarifas reducidas en regímenes especiales y beneficios sectoriales que distorsionan el sistema tributario.
El nivel de rentas exentas en el impuesto de renta de las personas jurídicas llegó en 2019
6. CGR, Informe sobre la Situación de la Deuda Pública 2020. 7. DANE, Gran Encuesta Integrada de Hogares, GEIH, junio – agosto 2021. 8. Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios. OECD – DIAN – MINHACIENDA. Pág.101. 9. Colombia tiene la tasa nominal de tributación corporativa más alta (32 %) de todos los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). 10. Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios. OECD – DIAN – MINHACIENDA. Año 2021. “Los Gastos tributarios son disposiciones en la legislación tributaria que modifican la responsabilidad tributaria de grupos específicos de individuos o de negocios. Los beneficios tributarios son un subgrupo de Gastos Tributarios (GT) encaminados a incentivar ciertos tipos de comportamientos, tales como inversión, ahorro o empleo. Los gobiernos alrededor del mundo emplean los GT para lograr una amplia gama de objetivos de política. Estos GT pueden materializarse en exenciones, deducciones, descuentos, tarifas reducidas o diferimientos tributarios”. 25
26 a cerca de 3.000 millones de dólares11 , algunas de estas medidas buscan hacer menos gravosa la carga tributaria corporativa en el país; según estimaciones de la DIAN12 , para el 2019 un gran contribuyente en promedio, pagaría el 33,6 % de sus ingresos en impuestos (imporrenta, CREE y sobretasas), si se toman las tarifas nominales estatuidas. Si no se le permitiere detraer (aplicar gastos tributarios) y le sumamos las tarifas aplicables por IVA, ICA, GMF, aranceles, impuesto predial, impuesto al patrimonio, alumbrado, timbre, entre otros, el mismo contribuyente pagaría en promedio el 54,6 %, lo que conduce a que más de la mitad de todos sus ingresos se irían en impuestos, dejando con esto, uno de los márgenes HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA de tributación más altos del mundo. El camino, un crecimiento del recaudo tributario vía recuperación de la economía, y, al mismo tiempo, avanzar en un sistema tributario más simple, eficiente y equitativo, con el replanteamiento de deducciones, descuentos y la ampliación de la base contributiva. En el 2020, la CGR13 en un estudio sobre beneficios tributarios en renta de personas jurídicas, evidenció que “en su mayoría, no tienen la caracterización o parámetros necesarios para ser evaluados, en razón a que carecen de objetivos precisos y medibles, así como de un organismo responsable de la verificación de condiciones de acceso, monitoreo, seguimiento y evaluación”. Igualmente encontró que “en términos de eficacia los beneficios no repercutieron de modo favorable ni pertinente en los objetivos de política pretendidos”. Coincidiendo con la ❯
Los incentivos tributarios basados en beneficios se deben evitar, ya que globalmente se consideran una mala práctica; en Colombia, no solo se conservan sino que se incrementan, a pesar de que la evidencia ya ha demostrado que no siempre generan impulso para los sectores a los que se destinan, aparte de que fomentan la inequidad en términos corporativos. comisión de expertos, los incentivos tributarios basados en beneficios se deben evitar, ya que globalmente se consideran una mala práctica; en Colombia no solo se conservan sino que se incrementan, a pesar de que la evidencia ya ha demostrado que no siempre generan impulso para los sectores a los que se destinan, aparte de que fomentan la inequidad en términos corporativos, especialmente cuando se aplican solamente a nuevos negocios, o cuando, en determinados casos, se otorgan por periodos fiscales extremadamente extensos, algunos hasta de 30 años. Peter Drucker decía: “lo que no se mide, no se controla, y lo que no se controla, no se puede mejorar”. Qué mejor planteamiento sobre lo que se está presentando con los beneficios tributarios en el país. Como lo mencionan los expertos, Colombia no cuenta con un sistema de referencia o benchmark contra el que se pueda establecer la magnitud y el alcance de un beneficio tributario. Enfatiza la ausencia de un análisis distributivo y la evaluación de efectividad de las medidas en los sectores a los que se dirigen. Tampoco se evidencia, por parte de la administración tributaria, un reporte independiente anual en materia de gastos tributarios que los enumere todos en operación dentro del sistema que identifique sus costos e implicaciones distributivas. Se concluye, entonces, que no hay para el país cifras precisas sobre los beneficios, ni información detallada por tipo y, en consecuencia, una imprecisa cuantificación de sus costos fiscales. 11. Ibidem, Página 117. 12. Ibidem, Página 118. 13 “Beneficios Tributarios en el Impuesto de Renta para las Personas Jurídicas 2010 - 2018”, Diciembre 2019.
Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras – Dirección de Estudios Sectoriales. “La Contraloría General de la República (CGR) evaluó el grado de eficacia y eficiencia de los beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta contemplados en el sistema tributario para las personas jurídicas, los cuales son una herramienta de política utilizada principalmente para favorecer la inversión y la generación de empleo, que en la vigencia 2018 representaron un costo fiscal de $6.34 billones (0.7% del PIB)”.
En esa medida, los ajustes en las políticas tributarias deben propender por un crecimiento económico sostenible que se utilicen para corregir el gran nivel de distorsiones introducidas al sistema tributario. Así las cosas, algunas de estas recomendaciones presentadas por la Comisión de Expertos, están siendo objeto de estudio e implementación; unas incorporadas en la ley de inversión social14, valores incluidos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP 2021) y en los ingresos corrientes de la Nación, en el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación 2022, aprobado por el Congreso de la República el 19 de octubre de 2021.
En efecto, en el Apéndice 2: Gasto Tributario, del MFMP 2021, se detallan las mejoras metodológicas con orientaciones al respecto que permitirán a la DIAN incorporarlas en su reporte sobre gasto tributario y lograr un informe con las características implementadas por los países con las mejores prácticas.
En el caso del impuesto de renta de personas jurídicas, se destacan algunas mejoras concernientes a las tarifas diferenciales, además de la cuantificación existente de los gastos tributarios asociados a las exenciones, descuentos tributarios y la deducción por inversión en activos fijos a nivel de subsector económico y tipo de declarante.
Asimismo, se presenta el costo fiscal de las tarifas reducidas en el impuesto de renta de las personas jurídicas del régimen Zomac15, el régimen ZESE16, hoteles, editoriales, empresas estatales y comerciales del Estado y cultivos de tardío rendimiento. Necesario retroalimentarse de esa información y generar cambios legislativos de fondo.
De otra parte, el mensaje presidencial del 29 de julio de 2021 sobre el Presupuesto General de la Nación 2022 indica: “Una expansión del gasto público financiada con deuda no puede sostenerse de forma indefinida”, lo cual conlleva dirigirse al fortalecimiento de los ingresos corrientes.
Es así como, en el anexo “Detalle de la composición de ingresos PGN 2022”, del proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación 2022, se estipuló un monto de 77,3 billones de pesos que se espera recaudar por concepto de impuesto de renta y complementarios, que corresponden a un 45,8 % de los ingresos corrientes de la Nación y a un 23,5 % del total de ingresos del Presupuesto Nacional, lo cual denota una diferencia de 9,6 billones de pesos como mayor valor estimado de recaudo por impuesto de renta, frente al proyecto de presupuesto de la vigencia anterior, es decir, un 14,15 % adicional al de 2021.
Bajo este contexto, el gran reto implica un serio Análisis de Impacto Normativo –ex post– sobre los gastos tributarios normativos permitidos; la disminución de tasas nominales impositivas al sector corporativo, buscando un sistema tributario más competitivo internacional similar al estándar de la OCDE; la ampliación de la base tributaria; la necesidad de evitar beneficios tributarios sectorizados que agudizan la complejidad del sistema y aplicar solo aquellos sobre los cuales se haya demostrado su eficiencia y eficacia, conforme con las finalidades para los cuales fueron previstos (decisiones basadas en evidencia) y, de esta manera, utilizar el sistema tributario como un mecanismo idóneo para aumentar la productividad económica, generar empleo y reducir desigualdad, la misma que nos tiene en una deshonrosa segunda posición mundial, con más de 21 millones de personas que viven en situación de pobreza17 . El reto es enorme, se requiere de la confluencia nacional para adelantar el debate político. EC
14. Ley 2155 de 14 de septiembre de 2021, “Por medio de la cual se expide la Ley de Inversión Social y se dictan otras disposiciones”. 15. Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado. 16. Zonas Económicas y Sociales Especiales. 17. Banco Mundial. Informe “Hacia la construcción de una sociedad equitativa en Colombia” https://documents1.worldbank.org/curated/en/602591635220506529/pdf/Main-Report.pdf 27
28 SE REQUIEREN REFORMAS
AL SISTEMA TRIBUTARIO TERRITORIAL
LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA DEL PAÍS Y EL SISTEMA TRIBUTARIO TERRITORIAL SON FUNDAMENTALES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ESTADO, EL DESARROLLO INSTITUCIONAL, LA COHESIÓN SOCIAL Y, EN GENERAL, EL PROGRESO DEL
PAÍS. Por estas razones, por medio de la Ley 1943 de 2018, se creó la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial “con el objeto de proponer una reforma orientada a hacer el sistema tributario territorial más eficiente, reactivar la economía de las regiones, y combatir la evasión y la elusión fiscal”1 .
En este artículo resumo algunos mensajes centrales del informe de la Comisión. En primer lugar, la evidencia sugiere que la participación de los recursos propios en los ingresos de los gobiernos territoriales está positivamente relacionada con el desarrollo institucional y negativamente con la corrupción (Cortés y Vargas, 2102 y Alvarez, et al, 2019).
En este sentido, la primera recomendación es tomar medidas conducentes al aumento del recaudo municipal. En segundo HERNANDO ZULETA
DIRECTOR DEL CEDE, UNIVERSIDAD DE LOS ANDES lugar, hay una serie de impuestos territoriales ineficientes que se deben modificar o eliminar. En tercer lugar, es necesario fortalecer la labor de los departamentos. En cuarto lugar, se requiere invertir en el mejoramiento de la administración tributaria, pues esto permitiría aumentar el recaudo y facilitar la vida de contribuyentes y administraciones locales.
Principal esfuerzo en el predial El Impuesto Predial Unificado es efectivo y eficiente. Los gobiernos locales deben recaudar ingresos sobre factores inmóviles para evitar la relocalización y la imposición del tributo sobre residentes de otras regiones. La tierra es un ejemplo por excelencia de esta condición.
Asimismo, el valor de los predios depende de la provisión de bienes públicos locales, así como la de los beneficios pecuniarios y no pecuniarios derivados de la propiedad (Oates & Fischel, 2016). El predial es un tributo transparente, pues los contribuyentes entienden que se cobra con base en el valor de la propiedad inmueble e interpretan la tarifa aplicada como un reflejo del costo de los bienes públicos de la región.
1. El informe completo está disponible en formato digital https://economia.uniandes.edu.co/cede/comision-de-estudiodel-sistema-tributario-territorial
De esta manera, el impuesto sirve como señal al electorado acerca de la gestión del gobierno local (Youngman, 2016). Por tanto, en un contexto dinámico, el impuesto afecta y es afectado por la legitimidad y confianza en las instituciones: el gobierno de una localidad con poca provisión de bienes públicos debe convencer a los ciudadanos que el pago del predial conllevará a un aumento en la provisión de los mismos.
La naturaleza de la base gravable permite que los ingresos por este tributo sean estables, incluso en períodos de fluctuaciones económicas significativas (Bonet, Muñoz, & Pineda Mannheim, 2014). Esto les permite a las regiones financiar proyectos a mediano y largo plazos, además de facilitarles el acceso a mecanismos de financiación.
A pesar de ser una fuente significativa de recursos propios, el recaudo del predial seguramente es muy inferior a su potencial. El principal obstáculo radica en la actualización del catastro sobre el que se calculan los avalúos. Según el Departamento Nacional de Planeación, a enero de 2020, solo el 2,3 % del territorio nacional (49 municipios) tenía catastros actualizados en el último quinquenio, que es el máximo período estipulado por la ley.
La desactualización lleva a subvalorar los inmuebles existentes e implica un retraso en la incorporación de nuevos predios a la base tributaria (Sánchez & España, 2014).
Necesario modificar el ICA La principal crítica al ICA está relacionada con los problemas de territorialidad que genera. La naturaleza del impuesto señala que cada actividad realizada por los sujetos pasivos se debe pagar en la jurisdicción municipal; este concepto de tributación empresarial surgió inicialmente en la Ley 97 de 1913, cuando la operación de las firmas era esencialmente local. Ahora, cuando un mismo agente realiza la misma actividad económica en diferentes municipios, o tiene distintos eslabones de su cadena de valor en otras jurisdicciones, tiene la obligación de tributar en todos los municipios, pues el hecho imponible para cada caso es distinto (Parra, 2004).
Esta situación, aunada con la heterogeneidad en calendarios tributarios, formularios y requisitos exigidos para el pago, representa un alto costo de cum-
LA EVIDENCIA SUGIERE QUE LA PARTICIPACIÓN DE LOS RECURSOS PROPIOS EN LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS TERRITORIALES ESTÁ POSITIVAMENTE RELACIONADA CON EL DESARROLLO INSTITUCIONAL Y NEGATIVAMENTE CON LA CORRUPCIÓN.
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plimiento para las firmas. Incluso, al examinar únicamente el caso de Bogotá, se encuentra que el ICA consume el 55 % de los recursos –tiempo y dinero– de cumplimiento de las empresas (Banco Mundial, 2016).
Adicionalmente existe evidencia de la regresividad del impuesto de industria y comercio. De acuerdo con simulaciones realizadas por Núñez (2005), al duplicar el impuesto de ICA, el cambio en el consumo es mayor para los deciles 1 y 2 que los deciles 9 y 10 de la distribución del ingreso. Esto puede estar asociado con la definición de la base gravable, pues los impuestos que se cobran sobre ingresos brutos tienen efectos muy diferentes entre sectores y entre firmas, lo que redunda en que los impuestos como proporción de las utilidades varíen de manera significativa.
Eliminar las estampillas Entre los impuestos antitécnicos, tal vez, el más común es la estampilla. En primer lugar, los concejos y las asambleas han hecho uso de este tributo para una gran cantidad de fines y con especificaciones muy diversas. En segundo lugar, este tributo es ineficiente, pues encarece la contratación pública y no genera recursos adicionales para inversión (Sánchez, 2016). Cuando una entidad territorial financia contratos con recursos propios, lo único que hace es transferir dinero de una cuenta a otra, sin generar ningún tipo de beneficio y sí complejiza el proceso contractual.
Impuestos departamentales En cuanto a los impuestos departamentales, los que más aportan al recaudo son los pigouvianos. En efecto, el consumo de tabaco y alcohol genera externalidades negativas y, en la medida en que está relacionado con enfermedades de diversa índole, encarece la prestación de servicios de salud. Fortalecer este impuesto, así como introducir otros tributos que puedan tener efectos favorables sobre la salud pública, será fundamental en el corto y mediano plazos, dado que los entes territoriales enfrentan presiones de gasto significativas en este rubro.
Administración tributaria Una administración tributaria con información oportuna y suficiente puede implementar estrategias de seguimiento de bajo costo que disminuyen la probabilidad de evasión. Un ejemplo de ello fue un experimento en Ciudad de México, en la que enviar una carta detallando las sanciones a los contribuyentes en mora triplicaba la probabilidad de pago oportuno (Brockmeyer, Estefan, Ramírez, & Suárez Serrato, 2021).
La administración tributaria es una actividad que se beneficia de las economías de escala, pues permiten mayor inversión en sistemas de información y mantenimiento de bases de datos, y tienen una mayor capacidad de atracción y retención de talento humano especializado.
Corto y mediano plazos En el corto plazo se debe promover la administración tributaria por colaboración. Esto les permite a los gobiernos locales con mayor capacidad acompañar y asistir a los entes territoriales más pequeños, ayudándoles a generar ganancias en eficiencia que ayudarían a liberar recursos disponibles.
En el mediano plazo se pueden buscar inversiones para implementar sistemas de preliquidación aplicables a un grupo de municipios con características similares, y para fortalecer los canales no presenciales de declaración y liquidación, particularmente, para los grandes contribuyentes. Esto disminuiría los costos de transacción para empresas con operaciones en gran parte de los municipios y para individuos que tengan propiedades en más de uno.
En el mediano y largo plazos, dos mejoras institucionales pueden ayudar a fortalecer las administraciones tributarias locales. En primer lugar, se puede centralizar toda la información tributaria relevante para las autoridades nacionales y locales en un solo agente. A este sistema debe tener acceso parcial cada uno de los entes territoriales y acceso pleno la DIAN. Esto evitaría que diferentes entes soliciten la misma información y fortalecería la lucha antievasión.
En segundo lugar debe haber un estatuto tributario territorial, independiente del estatuto tributario nacional que unifique la definición de hechos generadores, sujetos pasivos, sujetos activos y bases gravables para los impuestos, manteniendo la competencia de los concejos en materia de definición de tarifas. La realización de este estatuto mejoraría el flujo de información y facilitaría el cumplimiento por parte de los
FORTALECER EL IMPUESTO AL CONSUMO DE TABACO Y ALCOHOL, ASÍ COMO INTRODUCIR OTROS TRIBUTOS QUE PUEDAN TENER EFECTOS FAVORABLES SOBRE LA SALUD PÚBLICA, SERÁ FUNDAMENTAL EN EL CORTO Y MEDIANO PLAZOS, DADO QUE LOS ENTES TERRITORIALES ENFRENTAN PRESIONES DE GASTO SIGNIFICATIVAS EN ESTE RUBRO.
contribuyentes y la autoridad tributaria.
También es esencial introducir reformas estructurales a los impuestos territoriales. El carácter y la diversidad de impuestos hace que la administración tributaria sea compleja y los costos de transacción altos. En este orden de ideas es deseable reducir el número de impuestos y, sobre todo, eliminar impuestos antitécnicos.
Es necesario replantear, además, los impuestos locales a la actividad económica. A pesar de que el ICA es la principal fuente de ingresos tributarios para los municipios, su definición localizada no responde a las características de la actividad empresarial moderna y genera problemas de territorialidad.
Adicionalmente existen una serie de impuestos menores que buscan gravar las mismas externalidades de la actividad económica que estarían capturadas en el ICA. En el largo plazo, los municipios deben adaptar los impuestos a la actividad económica para que capturen negocios que operan en varias jurisdicciones, e incluso los que no tienen un establecimiento físico sino que funcionan a través de medios digitales. Una alternativa en este sentido es una sobretasa local al IVA o un impuesto al consumo local. EC
❯❯ Una administración tributaria con información oportuna y suficiente puede implementar estrategias de seguimiento de bajo costo que disminuyen la probabilidad de evasión.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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32 REFORMA TRIBUTARIA TERRITORIAL:
CAMINO DIFÍCIL, PERO NECESARIO
ROBERTO INSIGNARES
Ph. D. DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
UNA DE LAS PROBLEMÁTICAS QUE COBRA MAYOR VIGENCIA EN LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBU-
TARIO COLOMBIANO pasa por la necesaria reformulación que demandan los instrumentos e instituciones que configuran el sistema fiscal en el ámbito local, en el que los ingresos tributarios revisten una especial importancia, dado que en el marco de los recursos con los que se cuenta para hacer efectivo el proceso de descentralización, las prestaciones patrimoniales de carácter público se erigen como un instrumento ideal de financiación. Sobre el particular, es oportuno señalar que luego de 30 años de vigencia de la carta política, a nuestro juicio el balance es poco afortunado, toda vez que antes de advertir una evolución que redunde en un mayor grado de recursos y de autonomía en su gestión, lo que se aprecia es una suerte de recentralización de nuestro sistema fiscal, al punto de que la política tributaria no ha asumido con responsabilidad la modificación que exige el sistema. Esta circunstancia, aunada a los criterios a partir de los cuales se financia el gasto público local, ya sea a través del sistema general de participaciones, operaciones de crédito público y de ingresos patrimoniales (como es el caso de las regalías), no ha evidenciado un crecimiento en recursos para suplir las competencias que deben ser asumidas por las entidades territoriales, al punto de que hoy es común apreciar cómo proliferan leyes que asignan
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competencias sin conceder las fuentes de financiación, lo que afecta la percepción ciudadana en torno de las expectativas que en el marco del Estado Social de Derecho está llamado a cumplir la política pública.
SISTEMA NORMATIVO
Cuando en el ámbito local se estudia el sistema normativo tributario encontramos que buena parte de los tributos cedidos o propios, en el ámbito territorial, tienen su fundamento en leyes vetustas que en nada se compadecen con la realidad económica actual. En este sentido, nos encontramos ante una legislación anquilosada y, de otra parte, incompleta, dado que la mayoría de los vacíos de la misma –en una abierta vulneración del principio de reserva de ley tributaria– se encuentran en actos administrativos (ordenanzas o acuerdos), que si bien pueden tener un fundamento democrático al adquirir su origen en las asambleas y concejos, enfrentan serios cuestionamientos cuando se analiza el otro basamento sobre el que se erige el principio de reserva de ley, como lo es la unidad del sistema normativo, por ser Colombia un estado unitario que supedita el ejercicio del poder tributario local a los dictados de la ley.
Y esta es, precisamente, una de las problemáticas que más se advierten cuando se trata de la interpretación y aplicación de los tributos, toda vez que la estructura de los mismos puede variar de un municipio a otro, como ocurre con el alumbrado público, uno de los tributos que más litigios ha generado, según se evidencia en la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Estas controversias, en buena parte, se fundamentan en la naturaleza de la prestación patrimonial (impuesto, tasa o contribución), así como en la definición de elementos esenciales como la sujeción pasiva (el obligado tributario), y el hecho generador entendido como el aspecto material que da lugar al nacimiento de la relación jurídica tributaria.
La situación que se presenta en el tributo en comento, se da también en otros impuestos o en otras figuras, cuyo encuadramiento en la dogmática es más que débil, como sucede en el caso de las estampillas y otras prestaciones que configuran el sistema.
Es absolutamente necesario crear un procedimiento especial para la gestión de los tributos territoriales con dinámicas que obedezcan a la naturaleza de los tributos gestionados por las mismas y al recurso humano con el que se cuenta en la realidad. Este proceso se debe mejorar sustancialmente con criterios de meritocracia y de esta forma fortalecer el fisco territorial, dado que, como bien se ha advertido, un sistema tributario está definido por su administración tributaria.
REFLEXIONES EN TORNO DE LAS RECOMENDACIONES DE LA COMISIÓN DE EXPERTOS
• Impuesto de Industria y Comercio: luego del análisis del informe de la Comisión, una de las recomendaciones es la modificación del ICA (la que compartimos) teniendo en cuenta, en primera instancia, que una de las problemáticas asociadas al mismo, pasa precisamente por el aspecto espacial relativo al ejercicio del poder tributario cuando confluyen varias jurisdicciones.
Este es el caso de un actor cuya sede fabril está en un municipio y su comercialización se da en otro. Esta situación ha generado, en algunos casos, fenómenos de doble imposición y una suerte de conflicto entre las haciendas locales, máxime por la irrupción de la economía digital que constituye un factor de primer orden hoy, así como también en lo relativo a la gestión del impuesto con la unificación de los formularios de retención y autorretención, aspectos que no han sido desarrollados de manera afortunada y que merecen una especial atención.
Asimismo, la no deducibilidad del impuesto sobre la renta es una política que puede generar unos recursos importantes que compartimos y cuyo impacto económico es notable, como se aprecia al ser uno de los elementos medulares de la reciente ley de inversión social.
Sin embargo, la Comisión también plantea, en relación con el ICA, una propuesta en el sentido de sustituirlo por un impuesto municipal de renta, una sobretasa territorial de IVA o un impuesto al consumo local, dada la dificultad que este impuesto reviste en términos del aspecto espacial (como lo hemos señalado), y en lo relativo a la capacidad económica, al tomarse como referencia los ingresos brutos.
Sobre el particular, no nos parece afortunada la recomendación de la Comisión por su dificultad técnica, dado que el Impuesto de Renta es un impuesto de orden nacional y duplicarlo a nivel municipal sería prácticamente una doble imposición, comentario que también aplica para el IVA.
En este sentido, se podría pensar en propuestas más audaces que en el derecho comparado han demostrado su efectividad, como lo es la cesión de un porcentaje del impuesto de renta en personas naturales, impuesto al consumo o, incluso, gravamen a los movimientos financieros, tributos que pueden ser cedidos en un 50 % bajo un criterio de libre destinación y así simplificar el sistema sin tener necesidad de crear más tributos.
Ahora bien, lo que se les ceda a los municipios o incluso eventualmente a los departamentos se puede compensar
❯❯ Uno de los puntos sobre los que cabe una reflexión en la hacienda local es la excesiva dependencia que en el ámbito de los departamentos se tiene respecto de los tributos al vicio, toda vez que, como bien sabemos, los hábitos de consumo que afectan la salud deberían ser gravados con tarifas mucho más altas que las actuales.
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con una modificación legal que deje en cabeza de la nación los tributos al vicio cuya política pública en salud va en contradicción con la tributaria, dado que mientras se estimula, solapadamente, el consumo, por otra parte se advierte de la afectación que los mismos pueden tener en la salud de las personas, por lo que quedaría en el gobierno la evaluación de cómo implementar las citadas políticas.
• Impuesto predial: en relación con el IPU (impuesto predial unificado) la comisión propone, en primera instancia, una actualización del catastro, aspecto fundamental en cualquier proyecto de mejoramiento del sistema, pues los criterios que permean el mismo no obedecen a la capacidad económica de quien ejerce el derecho de propiedad o posesión sobre los bienes.
En este sentido, la aplicación de un catastro multipropósito y la actualización de la base imponible en los predios que no se han actualizado con un horizonte anual, puede permitir acercarse con mayor exactitud a la evolución que en el mercado tienen los bienes y que en muchas ocasiones por acciones urbanísticas sufren una transformación en su valoración que no es de menor calado y que implica que este impuesto se ajuste con otros como valorización y la participación es plusvalía. Para esto no se debe perder de vista que el ejercicio del derecho de propiedad se proyecta no solo en el IPU, sino también en tributos como los ya señalados y en otros de carácter nacional, como el impuesto al patrimonio e indirectamente el de renta.
En esta medida, la definición de tarifas que respondan al principio de progresividad mejoraría sustancialmente los basamentos a partir de los cuales se configura el tributo. Asimismo, el hecho de vincular en la sujeción pasiva otros obligados tributarios, como es el caso de aquellos contratos donde se ejerce el derecho de manera distinta, como los patrimonios autónomos y otros vehículos contractuales permite una modernización del tributo acorde con los baremos vigentes en la actualidad.
Esta situación, que aunada a desestimular la pereza fiscal, a través de una compensación por mayor recaudo desde las transferencias, puede contribuir a sentar unas mejores bases de una prestación patrimonial que es quizá la más importante para los municipios y distritos, atendiendo también a los niveles de informalidad de la tierra que se advierten en Colombia.
❯❯ Es aconsejable la sustitución de las estampillas por otro tipo de rentas, por ejemplo, los llamados tributos verdes. TRIBUTOS DEPARTAMENTALES
Como ya tuvimos la oportunidad de señalarlo en otro aparte de estas reflexiones, uno de los puntos sobre los que cabe una reflexión en la hacienda local es la excesiva dependencia que en el ámbito de los departamentos se tiene respecto de los tributos al vicio, toda vez que, como bien sabemos, los hábitos de consumo que afectan la salud deberían ser gravados con tarifas mucho más altas que las actuales y articularse con la política pública de salud que coadyuva por desincentivar el consumo de licores y cigarrillos, por citar un ejemplo, dado que hoy el esquema está diseñado de una manera en que se invita al consumo (para obtener recaudo) y, por otra, se advierte de los riesgos de salud, problemática que, insistimos, se debe abordar desde la perspectiva nacional.
Es por esto, y en línea con lo planteado respecto de una reformulación del esquema, estos tributos hoy cedidos a los departamen-
tos se pueden cambiar por otros, como los ya señalados en renta en personas naturales, impuesto nacional al consumo y gravamen a movimientos financieros en un porcentaje que no vaya a ir en desmedro del recaudo actual que perciben los departamentos por las rentas al vicio.
De la mano de esta política, es necesario ser más audaces e incorporar al sistema el impuesto a las bebidas azucaradas, dada la afectación que en términos de obesidad y patologías como la diabetes tiene el consumo de las mismas. Este impuesto, que ya se cobra en otros países, no solo tiene un potencial recaudatorio muy importante, sino también puede contribuir a mejorar los hábitos saludables en la sociedad.
Ahora bien, la problemática de este impuesto pasa por enfrentar a un lobby que ya se ha hecho sentir en los intentos que la política tributaria tuvo de incorporarlos al sistema, como sucedió con la Ley 1819 de 2016 y la reciente Ley de Inversión Social, en las que esta situación fue más que evidente y dejó entrever el manejo que desafortunadamente en el Congreso se da a este tipo de debates, cuya discusión debería estar permeada por un nivel técnico y no por los intereses de los mayores conglomerados empresariales de sectores que como el referido, no cumplen con el principio de solidaridad que afincado en la capacidad económica demandan las sociedades democráticas.
En este orden de ideas, se aplauden las recomendaciones de la comisión en el sentido de eliminar gradualmente las estampillas que no tienen un soporte teórico como prestación patrimonial de carácter público y terminan repercutiendo en los procesos de contratación, en los que se evidencia el hecho de que lo que el Estado percibe por un bolsillo lo pierde por la otra vía, ejecución del gasto.
En este contexto, y partiendo de la premisa del carácter loable que perciben las diferentes estampillas en Colombia, es recomendable su sustitución por otro tipo de rentas, como puede ser el de los llamados tributos verdes y otros como los precios públicos que solventen la financiación de sectores que hoy se ven favorecidas por las estampillas.
Todo lo manifestado se debe tener presente al formular las recomendaciones que sobre el uso de combustibles fósiles hace la comisión y, en particular, en tributos como la sobretasa a la gasolina, al ACPM, el Impuesto de vehículos en los que el hecho generador debe vincular el componente de la contaminación y otros factores como la distancia recorrida y el uso de infraestructuras.
Lo ostentado se puede atar a la configuración de nuevas categorías que respondan a las dinámicas de sostenibilidad ambiental que se imponen en el mundo y a los compromisos internacionales que sobre el particular nuestro país ha venido asumiendo en el ámbito internacional, aspectos que ayudarían a una modernización del sistema y a un mejoramiento de la descentralización fiscal del país.
Así las cosas, si bien el camino es difícil por las reformas que se deben adelantar, es absolutamente necesario si queremos modernizar las haciendas locales y así cumplir con las expectativas que frente a los derechos tienen los ciudadanos en un país con un alto índice de desigualdad, en el que los tributos deben ser un elemento fundacional para la redistribución. EC 37
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SE CONSOLIDA LA RECUPERACIÓN, PERSISTE LA INCERTIDUMBRE
EL PAÍS SE ENCUENTRA EN UN PROCESO DE
RECUPERACIÓN ECONÓMICA que se proyecta alcance un crecimiento cercano al 8 % del PIB en el 2021. Sin embargo, factores logísticos como la crisis marítima global se convierten en amenazas que pueden afectar las perspectivas de este crecimiento y limitar el aprovechamiento de las oportunidades que trae consigo la recuperación económica global. El comercio mundial de mercancías avanza en una tendencia que según las estimaciones alcanzará un crecimiento del 10,8 % en 2021 y del 4,7 % en 2022 después de haber disminuido un 5,3 % en 2020. Esta tendencia ha permitido que la región de América Latina y, particularmente, Colombia, presente un incremento en las exportaciones del 24,8 %, jalonado, principalmente, por las manufacturas y los productos agrícolas, de alimentos y bebidas. No obstante, la pandemia generó una serie de dificultades en el transporte marítimo que se reflejaron, entre otros factores, en el aumento desproporcionado de los costos de los fletes marítimos. Lo que se estimaba sería un choque de corto plazo, ha persistido durante todo el año e incluso se ha acentuado en los últimos meses.
Incremento de tarifas En esta materia, los costos actuales de transporte desde Asia a Norteamérica y Europa son cinco veces más altos que el promedio de los últimos tres años alcanzando incrementos de más del 300 % en los últimos ocho meses. Para América Latina el efecto es aún más grave. El
JAVIER DÍAZ
Ph. D. EN DERECHO PRESIDENTE DE ANALDEX
impacto en las tarifas de los fletes ha sido mayor en las rutas comerciales a esta región, que las de cualquier otra parte del mundo. A principios de 2021, por ejemplo, los fletes desde China hacia Sudamérica habían aumentado un 443 % alcanzando tarifas que superan los 14.000 dólares para un contenedor de cuarenta pies. Al aumento de los costos de transporte se suman factores como el incumplimiento de los itinerarios, la escasez de espacios en los buques y el aumento en los tiempos de llegada a los mercados de destino, lo que termina reduciendo la confiabilidad en el servicio de transporte marítimo. Para los exportadores, esta situación genera costos adicionales de almacenamiento, riesgos a causa del deterioro de la calidad de los productos e incumplimiento de clientes en el exterior. Pese a que esta coyuntura está afectando a todos los sectores que participan en el comercio exterior, en el caso colombiano el impacto es mayor en productos primarios y de alto volumen como café y azúcar. Lo manifestado, teniendo en cuenta que los costos de transporte marítimo son un componente importante de los del comercio internacional que impactan en mayor medida a los productos primarios frente a productos de alto valor. Cabe destacar que la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad) estima que los costos de flete equivalen a va-
❯❯ En materia de tarifas, los costos actuales de transporte desde Asia a Norteamérica y Europa son cinco veces más altos que el promedio de los últimos tres años alcanzando incrementos de más del 300 % en los últimos ocho meses.
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Pese a que esta coyuntura afecta a todos los sectores que participan en el comercio exterior, en el caso colombiano el impacto es mayor en productos primarios y de alto volumen como el café y el azúcar.
40 lores que oscilan entre el 0,35 % del precio de venta al público, en el caso de productos manufacturados de alto valor, y el 63,55 %, en el caso de productos primarios y de gran volumen. Los desbordados precios en los fletes y los bajos niveles de confiabilidad en el transporte marítimo son riesgos que pueden terminar afectando el proceso de recuperación del comercio mundial, porque hay productos que no pueden ser transportados.
Regulación y supervisión Sumado a lo anunciado se evidencia un incremento en los precios de los insumos de importación que se utilizan para procesos de producción que se destinan tanto al mercado local como al comercio exterior, generando que estos incrementos se trasladen a los precios de los productos, desatando una inflación, principalmente, en bienes básicos y esenciales, porque las mayores tarifas terminan pagándolas quienes al final demandan este tipo de importaciones. Ante este panorama, que no da tregua y puede ser de peores magnitudes, instancias multilaterales como la Organización Mundial del Comercio debería abordar la problemática y tomar acciones que permitan fortalecer la regulación y supervisión del sector marítimo y, de esta manera, mitigar los impactos que ya se vienen presentando en el comercio mundial de mercancías, en incremento desproporcionado en precios y a la correspondiente inflación que terminaría afectando las metas y propósitos en política macroeconómica de las economías. EC
❯❯ La pandemia global generó una serie de dificultades en el transporte marítimo que se reflejaron, entre otros factores, en el aumento desproporcionado de los costos de los fletes marítimos.
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CONTRALORÍA UNIDAD DE REGALÍAS
LOS DATOS:
El Big Data es un término que se utiliza para designar el gran volumen de datos obtenidos de diferentes fuentes para generar información que es empleada para diversos usos como toma de decisiones y desarrollo de productos.
SE HA LLEGADO A AFIRMAR QUE LOS DATOS
SON “EL PETRÓLEO DEL SIGLO XXI”, pues la cantidad de información que se mueve constantemente en Internet y en redes sociales es masiva y está al alcance de todas las personas. El proceso mediante el cual se recopila toda esta “materia prima”, se llama Big Data (Natalia Marín, 2018). ANÍBAL JOSÉ
Cuando hacemos un repaso por América La- QUIROZ tina, con los desarrollos propios de la informáCONTRALOR DELEGADO tica, en especial, del Big Data, no obstante la SECTORIAL COORDINADOR suficiente información que existe en la web y GRUPO MACRO que las empresas pueden utilizar para su toma UNIDAD DE REGALÍAS de decisiones, hace falta mucho más conocimiento sobre tecnología (“Los desafíos del Big Data en Latinoamérica”, 2018).
Además, la resolución de los grandes desafíos de analítica de datos en las organizaciones se ha convertido en el nuevo cuello de botella y el factor tiempo ha cobrado gran valor. En Latinoamérica los departamentos que usan el Big Data representan únicamente un 17,6 % una cifra bastante baja en comparación con otros continentes como un 24,4 % en Asia, según el estudio de Latin American Communication Monitor.
En Colombia es necesario empezar a mejorar los procesos, sobre todo para tener insumos para la toma de decisiones en las organizaciones y esto se puede resumir en el planteamiento de Karina Giber, profesora titular de minería de datos y soporte a la decisión, en la Universidad Politécnica de Cataluña, quien afirma que “ante el mar de datos tiene que ser capaz de entender que es lo que tiene que hacer para obtener la información que se necesita” (“Las cualidades de un data scientist para realizar una buena minería de datos”, 2015). Básicamente, el uso y análisis de datos se fundamenta en poder descubrir, predecir y evaluar el impacto en un conjunto de información para la toma de decisiones que se deben soportar en un modelo comprensible. Como lo explica Tomasa Rodrigo: “Que esto se traduzca en conocimiento será función del analista que tendrá que articular esta maraña de datos desestructurados, procesarlos y analizarlos para traducirlos en conocimiento e impulsar el crecimiento y bienestar social” (“¿Cuál es la diferencia entre datos e información?: cómo convertir el big data en valor real para las personas”, 2019). Recientemente, la Corte Suprema de Justicia emitió una sentencia con ponencia del magistrado de la sala civil Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo en la que se invita a todos los jueces del país a aprovechar las TIC para eximir al demandante de ciertas pruebas, como lo destaca un artículo de la revista especializada Ámbito Jurídico.
A su juicio, las normas procesales de derecho interno, como las del bloque de constitucionalidad, instan a los directores del proceso para que las referidas tecnologías sean incorporadas en la actividad judicial y facilitar así la satisfacción de los usuarios, al garantizar el debido proceso, la tutela judicial efectiva y el derecho a ser oídos en los procesos de los que hacen parte” (Legis. Ámbito Jurídico, 2019),
En este mismo artículo se destaca que el primer párrafo del artículo 103 del Código General del Proceso señala que “en todas las actuaciones judiciales
deberá procurarse el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la gestión y trámite de los procesos judiciales, con el fin de facilitar y agilizar el acceso a la justicia así como ampliar su cobertura”.
La Contraloría General de la República no es ajena a todo este entramado alrededor del Big Data en las entidades públicas del país. El contralor Carlos Felipe Córdoba ratificó que para ser más eficiente en la lucha contra la corrupción la entidad necesitaba más tecnología y más ciudadanía, recalcando el uso del Big Data y la analítica de datos como pieza fundamental en el accionar de la entidad.
Bajo esta premisa nació la plataforma Océano que le ha permitido a la Contraloría revisar más de 5,7 millones de contratos públicos por valor total de 545,9 billones de pesos, gracias al Big Data y al análisis avanzado que hoy se tiene desde este organismo de control. Una vez implementada esta en la Unidad de Regalías se comenzó a gestar un capitulo especial para realizar el análisis de más de 12 millones de datos en bases estructuradas que no estaban integradas y que son necesarias para realizar las actividades misionales para las que fue creada esta Unidad.
Con el grupo élite que implementó la plataforma Océano y personal propio de la unidad, utilizando el programa Power BI1, se logró integrar la información para georreferenciar toda la cascada de inversión del nuevo sistema de regalías que desde el 2012 al 31 de diciembre de 2019 ha aprobado cerca de 35,7 billones de pesos en 14.279 proyectos en las seis regiones del país; la integración de toda la información permitió también calcular la malla empresarial2 en 16.346 contratos.
Estas mallas empresariales en la fuente de regalías son cercanas al 65 % a nivel país mientras que en las otras fuentes del Estado colombiano ese indicador es del 30 %.
Esta herramienta ha podido identificar la concentración de contratos en algunos contratistas que rompen los parámetros normales de ejecución de recursos, además se ha podido integrar la visualización de estos entramados para facilitar la obtención de las muestras en las distintas actuaciones especiales que se desarrollan en el territorio colombiano.
Es preciso anotar que la importancia del Big Data para esta unidad es tal que se trabaja en modelos predictivos de parámetros recurrentes en contratos que han sido objeto de hallazgos fiscales y de juicios fiscales, con el fin de entregar mayores herramientas técnicas para desarrollar las auditorías en menor tiempo y mayor precisión. Adicionalmente, con herramientas de estadística descriptiva calcula la probabilidad de encontrar un hallazgo en un sector de inversión y/o zona específica del país, incluyendo el análisis presupuestal del Sistema General de Regalías. EC
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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1. Power BI es una solución de análisis empresarial que permite visualizar los datos y compartir información con toda la organización, e insertarla en su aplicación o sitio web. 2. Las “mallas empresariales” se forman por la unión de varias empresas y/o personas naturales que se pueden camuflar a través de Uniones Temporales y Consorcios, con el propósito de ganar los procesos de selección de las diferentes contrataciones que se realizan en el país. 43
44 DECLARACIÓN DE CARTAGENA:
PROMOCIÓN DEL ENFOQUE BASADO EN DERECHOS HUMANOS EN LAS ACTIVIDADES DE CONTROL EN LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES
La XXX Asamblea General de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs) reunida en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, considerando:
QUE EN LA ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS DEL 10 DE DICIEMBRE
DE 1948, EN PARÍS, se adoptó la Declaración Universal de Derechos Humanos, Resolución 217 A (III) como ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirándose constantemente en ella, promuevan, mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdicción.
Que las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) solo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores, conforme a lo estipulado en la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización y la Declaración de México sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
Que las EFS tienen un papel importante en la promoción de la eficiencia, rendición de cuentas, eficacia y transparencia de la administración pública, elementos conducentes para el logro de las prioridades nacionales de desarrollo, así como de las metas acordadas a nivel internacional, entre las que destacan los Objetivos de Desarrollo Sostenible. OLACEFS
Que en septiembre de 2012 la Asamblea General de las Naciones Unidas celebró una reunión de alto nivel sobre el estado de derecho en los planos nacional e internacional, en la cual se aprobó la Declaración de la Reunión de Alto Nivel de la Asamblea General sobre el Estado de Derecho en los planos nacional e internacional mediante el cual se reafirmó, entre otros, el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, el respeto de la igualdad de derechos de todos, sin distinción de raza, sexo, idioma o religión, la cooperación internacional en la solución de los problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario y el cumplimiento de buena fe de las obligaciones contraídas en virtud de la Carta.
Que en abril de 2012 se realizó el encuentro “Género y Transparencia en la Fiscalización Superior” en Santo Domingo, República Dominicana. En este marco se acuñó la Declaración de Santo Domingo que reafirma la voluntad de las EFS miembros en relación con la aplicación de políticas de género dentro de las entidades, así como en la labor auditora. Ese primer paso se materializó en consiguientes esfuerzos que en el año 2014 llevaron a la organización a incentivar la incorporación transversal de la perspectiva de género en la fiscalización superior, en la Declaración del Cusco.
Que en julio de 2013 se adoptó un Memorando de Entendimiento entre ONU Mujeres y la Olacefs con el propósito de establecer un marco de cooperación entre las
partes, de forma no exclusiva, en ámbitos de interés mutuo para que la perspectiva de género se incorpore como un eje de fiscalización superior, promoviendo así el cambio cultural que la incorporación de esta perspectiva implica.
Que en la Declaración de Santo Domingo de 2012, la Olacefs indica que “la corrupción y falta de transparencia socavan el apoyo ciudadano, imposibilitan la movilización y asignación eficaz de recursos e impiden que estos lleguen adecuadamente hacia actividades vitales, para erradicar la pobreza y el logro de un desarrollo económico sostenible, afianzando con ello la democracia y el Estado de derecho”.
Que en diciembre de 2013, la XXIII Asamblea General Ordinaria de la Olacefs adoptó la Declaración de Santiago sobre Gobernanza, Lucha contra la Corrupción y Confianza Pública que reconoce el nuevo rol que deben ejercer las EFS, esto es, contribuir desde su especificidad al desarrollo de un buen gobierno, lo que implica explorar y desarrollar nuevas vías de comunicación y de trabajo conjunto y/o complementario con la ciudadanía, con el fin de lograr sinergias que potencien un control social aliado a la función de fiscalización superior de las EFS, además de incrementar y fortalecer las funciones propias de cada EFS. También hace un balance satisfactorio de los 50 años de fundación de Olacefs, reconociendo que se ha permitido la apertura de nuevos campos de acción en materia de auditoría de cumplimiento, financiera y de desempeño, así como el desarrollo de auditorías coordinadas y la incorpo- 45
❯❯ Colombia ración de normas internacionales de auditoría en fue el país el continente. anfitrión de la XXX Que en el plano internacional, la Asamblea Asamblea ordinaria General de la ONU adoptó, en 2014, la Resolude Olacefs. En la ción A/69/2283 que promociona y fomenta la imagen el contralor general de la República, Carlos Felipe Córdoba, eficiencia, rendición de cuentas, eficacia y transparencia de la administración pública mediante el fortalecimiento de las entidades fiscalizadoacompañado por ras superiores, reconociendo el papel que estas sus colegas del desempeñan para el logro de los Objetivos de continente. Desarrollo Sostenible; uno de los principios fundamentales de la Agenda 2030 es la igualdad y no discriminación. Que en el marco de Olacefs y de sus grupos subregionales, específicamente, el Grupo de Entidades Fiscalizadoras Superiores de los países del Mercosur y asociados (Efsur), se han llevado a cabo tres auditorías coordinadas en torno a la igualdad de género. Que la primera de estas auditorías comenzó su proceso en el año 2014 con la participación de las EFS de Costa Rica, Chile y Puerto Rico. En dicha iniciativa se buscó evaluar la incorporación de asuntos de género a políticas, estrategias, programas y proyectos de los gobiernos evaluados, considerándose, particularmente, las temáticas de educación, salud y empleo. Los resultados de este pionero trabajo fueron publicados en el año 2015. Que el 25 de septiembre de 2015 la Asamblea General de
Las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores, conforme a lo estipulado en la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización y la Declaración de México sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
46 las Naciones Unidas aprobó la resolución A/ RES/70/1 “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”, en la que se establecen 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas en favor de las personas, el planeta y la prosperidad. También tiene por objeto fortalecer la paz universal dentro de un concepto más amplio de la libertad. Reconoce que la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones, incluida la pobreza extrema, es el mayor desafío a que se enfrenta el mundo y constituye un requisito indispensable para el desarrollo sostenible. Se trata de una Agenda de carácter integrado e indivisible que conjuga las tres dimensiones del desarrollo sostenible: económica, social y ambiental. HACIA LA PLENA RECUPERACIÓN ECONÓMICA Que en octubre de 2016, la XXVI Asamblea General Ordinaria de la Olacefs adopta la Declaración Punta Cana sobre la Promoción de la Participación Ciudadana en el Seguimiento y la Fiscalización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) – Agenda 2030, que les propone a las EFS sumar esfuerzos para apoyar el cumplimiento de la Agenda 2030 de la ONU, respetando siempre su propia independencia, marco regulatorio, recursos y entorno particular. Para cumplir este objetivo se describe un catálogo común de principios para orientar la promoción de la participación ciudadana al mayor nivel posible, como mecanismo de legitimidad en el seguimiento y la fiscalización de los ODS – Agenda 2030. Adicionalmente, se promueve un parámetro de referencia de cuatro niveles (básico, bajo, intermedio y alto) que define un modelo de madurez sobre vinculación con la ciudadanía para ser considerado por cada EFS. Finalmente propone que en cada país se promueva, según la competencia y marco legal de cada EFS, el desarrollo de leyes y normativas que garanticen una efectiva participación de la sociedad civil en las labores de fiscalización superior. Que en la segunda auditoría coordinada, efectuada en 2019, se evaluó la preparación de los gobiernos para la implementación del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 5. En esta oportunidad participaron 18 EFS que evaluaron
❯a sus gobiernos en torno al eje planificación, financiamiento y seguimiento de aquellos planes, políticas, accio-
Las EFS tiene un nes, sistemas, operaciones, programas, activipapel importante en dades u organizaciones gubernamentales que la promoción de la operan de conformidad con los principios de eficiencia, rendición economía, eficiencia y/o eficacia, para implede cuentas, eficacia mentar el Objetivo de Desarrollo Sostenible 5.y transparencia de la administración pública, elementos conducentes Que las EFS agrupadas en la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai, por sus siglas en inglés) para el logro de definieron, dentro de los principios de valor y las prioridades beneficio, que liderar con el ejemplo es uno de nacionales de los cuatro ejes o abordajes de acción por medesarrollo, así dio de los cuales estas instituciones pueden como de las metas contribuir, significativamente, para la impleacordadas a nivel mentación de la Agenda 2030. internacional, entre Que en octubre de 2019, la XXIX Asamblea las que destacan General Ordinaria de la Olacefs adopta la Delos Objetivos de Desarrollo Sostenible. claración de San Salvador sobre la lucha contra la corrupción transnacional que promueve la cooperación multilateral a través de acciones conjuntas, intercambio de buenas prácticas y experiencias que contribuyan a la prevención, detección, investigación y seguimiento de hechos relacionados con la corrupción. Entre los principales compromisos que asumieron las EFS destacan la suscripción de convenios interinstitucionales, el fortalecimiento de programas de formación y capacitación, la promoción del intercambio de información, entre otros. Que en la tercera de estas auditorías, “Informe de Relevamiento y evaluación de las políticas implementadas con la finalidad de dar cumplimiento al ODS 1 con perspectiva de género” se contó con la participación de siete entidades fiscalizadoras de América Latina (Argentina, Bogotá, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Paraguay) y tuvo como objetivo evaluar la eficacia de los gobiernos en la preparación para la implementación en los procesos de adaptación de metas e indicadores, diseño de planes, programas y acciones, y mecanismos de seguimiento y medición; con énfasis en las metas 1.2 (pobreza multidimensional) y 1.4 (servicios básicos) para dar cumplimiento al ODS 1 (fin de la pobreza). Que ante la necesidad de contar con un espacio en que aunar voluntades con el fin de construir virtuosamente una política de igualdad y no discriminación en ninguna de sus formas que contribuya a promover entidades fiscalizadoras más justas e igualitarias, en línea, además,
con la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030, el 30 de junio de 2020, se creó, mediante acuerdo 1448/06/2020 de la LXXI reunión virtual del Consejo Directivo, el “Grupo de Trabajo sobre Igualdad de Género y No Discriminación”.
Que el Grupo de Trabajo sobre Igualdad de Género y No Discriminación (GTG) tiene como objetivo general elaborar una propuesta de política de Género y No Discriminación que sirva de base para ser promovida en las EFS de la Olacefs. Asimismo, el grupo deberá definir, junto con las EFS interesadas, la difusión de la política, así como el intercambio de buenas prácticas que se pueden generar en torno a la igualdad de género y la no discriminación.
Que el 21 de abril de 2021 se estableció el deseo de cooperar con ONU Mujeres a través de la firma de un nuevo Memorando de Entendimiento entre la Olacefs y ONU Mujeres para establecer un marco de cooperación y facilitar la colaboración para que la perspectiva de género se promueva como un eje de la fiscalización superior, así como cooperar en el intercambio de conocimientos en materia de igualdad de género.
Que en junio de 2021 se celebró la primera sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Ungass) sobre los desafíos y las medidas para prevenir y combatir la corrupción y reforzar la cooperación internacional, cuya declaración política destaca el papel que desempeñan las entidades fiscalizadoras en la prevención y 47
❯❯ El respaldo de la lucha contra la corrupción, en particular, en lo la independencia que respecta a promover la integridad, la rendide las entidades ción de cuentas, la transparencia y la debida gesfiscalizadoras, tión de los asuntos y los bienes públicos, así como el rechazo a el uso eficiente de los recursos públicos.presiones, así como a la política con enfoque Que la declaración política de la Ungass manifiesta la preocupación por el impacto negativo de género, los que todas las formas de corrupción, incluida la derechos humanos solicitud y ventajas indebidas, pueden tener en el y la buena acceso a los servicios básicos y en el disfrute de gobernanza, hacen todos los derechos humanos, reconociendo que parte del clamor de pueden exacerbar la pobreza y la desigualdad y esta declaración. afectar, de manera desproporcionada, a las personas más desfavorecidas de la sociedad. Que la declaración política de la Ungass establece el compromiso de los Estados en mejorar la comprensión de los vínculos entre el género y la corrupción, incluida la forma en que la corrupción puede afectar a las mujeres y a los hombres de manera diferente. Que durante 2020 y 2021 el mundo sufrió una de las más duras pandemias originada por el COVID 19, y que durante esos difíciles momentos las EFS de la región pusieron todos sus esfuerzos en el control para que los fondos públicos atendieran la emergencia sanitaria, incluyendo la vigilancia a los programas sociales para los menos favorecidos. Que la mencionada pandemia
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ha generado mayor pobreza y desigualdad en las poblaciones vulnerables, por lo que es prioridad contribuir al desarrollo de políticas públicas orientadas a evitar la transmisión intergeneracional de la pobreza.
Que en el 25o Simposio NU/Intosai se destacó que las EFS capaces, bien dotadas de recursos e independientes a nivel nacional contribuirán a reforzar, sustancialmente, la transparencia y la rendición de cuentas y sentarán así las bases fundamentales para una respuesta rápida y adecuada a futuras crisis. Asimismo, se recomendó que la Intosai y sus EFS miembros continúen contribuyendo al seguimiento y a la revisión de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, consideren el impacto de la pandemia sobre la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y apoyen los esfuerzos destinados a reconstruir mejor. Finalmente, se alienta a las EFS a valerse de sus experiencias en el aprovechamiento de las nuevas tecnologías y en la adopción de nuevos métodos de trabajo más ágiles y a seguir integrando nuevas herramientas y tecnologías en su labor futura; dicho aprovechamiento puede permitir un conocimiento anticipado y, en su caso, una mejor previsión con base en el trabajo de las EFS.
Que la gobernanza forma parte fundamental de los servicios de control y de los Estados en general y que, como lo indica en la Declaración de Beijing, ayudará a potenciar la transparencia, garantizar la rendición de cuentas, mantener la credibilidad, luchar contra la corrupción, promover la confianza pública y proteger los intereses de los ciudadanos.
POR TANTO, LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES MIEMBROS PLENOS DE LA OLACEFS DECLARAN:
Primero. El pleno de la Asamblea General de la Olacefs, conocedores de las diversas amenazas, presiones o injerencias que intentan cuestionar o poner en riesgo la independencia de las entidades fiscalizadoras superiores, rechaza ese tipo de conductas por parte de los procesados o vigilados que se presentan en nuestros países. Segundo. Promover el enfoque basado en derechos humanos en las acciones que ejercen las entidades fiscalizadoras superiores con el propósito de mejorar la calidad de vida de las personas. Tercero. Resaltar el rol de las EFS en el seguimiento de las convenciones internacionales del derecho internacional de los derechos humanos. Cuarto. Destacar el valor de las auditorías de desempeño y auditorías coordinadas como herramientas
La corrupción idóneas para implementar un enfoque basay falta de do en derechos humanos en las actividades transparencia de control. socavan el apoyo Quinto. Felicitamos la labor que viene desarrociudadano, imposibilitan la movilización y llando el Grupo de Trabajo sobre Igualdad de Género y No Discriminación (GTG) con relaasignación eficaz de ción a los esfuerzos realizados en materia de recursos e impiden género y no discriminación en la Olacefs, tema que estos lleguen que contribuye a promover en las entidades adecuadamente fiscalizadoras superiores ser más justas e iguahacia actividades litarias, en línea con la Agenda 2030. vitales, para Sexto. Reconocer la política de género y no erradicar la discriminación de la Olacefs, desarrollada por pobreza y el logro el Grupo de Trabajo sobre Igualdad de Género de un desarrollo y No Discriminación (GTG), como una buena económico sostenible, afianzando con ello la democracia y el práctica internacional a ser promovida en la comunidad de EFS. Séptimo. Fortalecer los programas de capaciEstado de derecho”. tación y sensibilización en torno a la igualdad de género y no discriminación al interior de las entidades miembros de la Olacefs. Octavo. Promover el intercambio de experiencias y buenas prácticas en distintos foros que permitan difundir y concientizar acerca de la importancia del enfoque basado en derechos humanos en las actividades de control que ejercen las entidades fiscalizadoras superiores. Analizar el efecto diferenciado que tiene la corrupción en las mujeres para determinar abordajes adecuados en las estrategias anticorrupción de las EFS. Noveno. Continuar impulsando la Gobernanza como parte fundamental del sistema de control para el buen uso de los recursos públicos y generación de valor para las personas. Enriquecer nuestro trabajo con buenas prácticas que potencien el vínculo y comunicación efectiva con los entes auditados y la ciudadanía en general, promoviendo una cultura ética que tribute al desarrollo sostenible con honradez y eficacia. Décimo. Promover el intercambio de buenas prácticas sobre los distintos mecanismos que permitan efectuar auditorías en programas sociales, así como iniciativas para contribuir a la erradicación de la pobreza, aprovechando el uso de las nuevas tecnologías y la adopción de métodos de trabajo más ágiles que ocasionen un impacto en la mejora de la calidad de vida de las personas y en el enfoque a los derechos humanos. Décimo primero. Reconocer y felicitar a las EFS de la Olacefs por la resiliencia demostrada durante la pandemia para continuar con sus labores de control de los fondos públicos, con el principal objetivo de que estos generen valor a las poblaciones menos favorecidas con un enfoque de derechos humanos como lo describe la Agenda 2030. EC
DECLARACIÓN DE LA INICIATIVA PARA EL DESARROLLO DE LA INTOSAI SOBRE LA IMPORTANCIA DE MANTENER LA INDEPEDENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
La Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI (IDI), representada por su Director General, emite una declaración en la que manifiesta su postura respecto de la importancia de mantener la independencia de la Contraloría General de Colombia.
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DE CONFORMIDAD CON:
• La Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización (INTOSAI-P 1). • La Declaración de México sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI-P 10). • La Declaración de las Naciones Unidas A/66/209 del 22 de diciembre de 2011 sobre la promoción de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la transparencia de la administración pública mediante el fortalecimiento de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores. • La Declaración de las Naciones Unidas A/69/228 del 19 de diciembre de 2014 sobre la promoción y fomento de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la transparencia de la administración pública.
CONSIDERANDO QUE:
• Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) solo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores, conforme a lo estipulado en la
Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización y la Declaración de México sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores. • Las EFS tiene un papel importante en la promoción de la eficiencia, rendición de cuentas, eficacia y transparencia de la administración pública, elementos conducentes para el logro de las prioridades nacionales de desarrollo, así como de las metas acordadas a nivel internacional, entre las que destacan los Objetivos de Desarrollo Sostenible. • La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), desde su establecimiento en 1953, ha fortalecido su función respecto a la creación de un marco de referencia internacional para compartir y difundir conocimiento, normas y buenas prácticas, enfocadas a la consolidación del control externo de las finanzas públicas, así como a la mejora de la independencia, competencias profesionales, credibilidad e influencia de las EFS para el beneficio de los ciudadanos en sus respectivos países, todo ello sustanciado por su carácter autónomo, independiente y apolítico, así como por su posición especial dentro del Consejo Económico y
Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). • La Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI ha diseñado un procedimiento especial denominado
Mecanismo de Defensa Rápida de la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (SIRAM, por sus siglas en inglés), con el fin de ofrecerles apoyo a las EFS cuando estas perciben que su independencia enfrenta desafíos. • La Contraloría General de la República de Colombia es integrante de la INTOSAI y de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS).
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RECONOCIENDO:
• Que la Contraloría General de Colombia ha percibido un riesgo a su independencia después de la publicación del informe de control excepcional sobre Hidroituango y que ha solicitado la aplicación del mecanismo SIRAM. • Las diferentes opiniones expresadas por diversas partes interesadas tanto del sector público, privado y de la sociedad civil en Colombia, quienes fueron consultadas dentro de la etapa de evaluación del procedimiento
SIRAM.
LA INICIATIVA PARA EL DESARROLLO DE LA INTOSAI HA DECIDIDO HACER DEL CONOCIMIENTO DEL GOBIERNO, LA LEGISLATURA Y PARTES INTERESADAS, QUE: 1. Enfatiza que la presente Declaración no constituye postura o juicio alguno sobre la disputa legal que está en curso, ni sobre las responsabilidades fiscales determinadas por la Contraloría General como resultado del control excepcional sobre Hidroituango. 2. Destaca que «Un mandato suficientemente amplio y facultades plenamente discrecionales en el cumplimiento de las funciones…» son un componente indispensable de la independencia de la Contraloría General de Colombia, de conformidad con lo señalado por el principio 3 de la Declaración de México sobre la Independencia de las EFS. La facultad legal para realizar la auditoría sobre Hidroituango ha sido confirmada por la Auditoría
General de Colombia. 3. Resalta que, según lo señalado en el principio 6 de la misma Declaración de México, la Contraloría debería contar con “la libertad de decidir el contenido y la oportunidad (momento) de sus informes de auditoría, al igual que sobre su publicación y divulgación”. 4. Tomando como base los principios de la Declaración de México sobre la Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, la IDI dará seguimiento a potenciales amenazas y/o violaciones -de jure o de facto- a la independencia de la Contraloría respecto del caso del control excepcional sobre Hidroituango. 5. Con base en la evaluación del caso y la revisión del marco legal de la Contraloría General de Colombia, la IDI ha identificado áreas de oportunidad para mejorar dicho marco legal, a fin de asegurar su cumplimento con los principios de la Declaración de México. La IDI expresa su deseo de brindarles apoyo a las autoridades normativas, a la Contraloría o a las partes interesadas de la República de Colombia respecto de este asunto. 6. Reafirma su compromiso inequívoco para iniciar y apoyar cualquier acción encaminada a defender la independencia de las EFS, con base en los principios señalados en la Declaración de México.
Esta es una declaración voluntaria y no-vinculatoria, de conformidad con las leyes internacionales. Su contenido es responsabilidad exclusiva de la Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI y no cuenta con un carácter legal.
Sr. Einar Gørrissen Director General Iniciativa para el Desarrollo de la INTOSAI
8JOSÉ MANUEL RESTREPO. Ministro de Hacienda. “Tenemos que continuar por la senda del crecimiento, recuperar una mayor cantidad de empleos y, en general, seguir levantando la economía para que este proceso de reactivación que ya iniciamos siga a un ritmo sostenible”.
12 CARLOS H. BARRERA GALLO. Contraloría Delegada de Economía y Finanzas. “En el presupuesto aprobado para el 2022 por $350,4 billones se espera que en el ámbito macroeconómico no se registre un hecho sobreviniente que genere una brecha entre los supuestos que soportaron su programación y lo observado en la vigencia”.
24 ANDREY GEOVANNY RODRÍGUEZ LEÓN. Contralor Delegado Gestión Pública e Instituciones Financieras. “En la actual coyuntura resulta oportuno cuestionarse qué beneficios tributarios son eficaces, cuáles han dado resultado bajo un análisis de costo beneficio; y si es adecuado mantener y fomentar un esquema de rentas exentas, descuentos tributarios, tarifas reducidas en regímenes especiales y beneficios sectoriales que distorsionan el sistema”.
28 HERNANDO ZULETA. Director del CEDE Universidad de los Andes. “El carácter y la diversidad de impuestos hace que la administración tributaria sea compleja y los costos de transacción altos. En este orden de ideas es deseable reducir el número de impuestos y, sobre todo, los antitécnicos”. 32 ROBERTO INSIGNARES. Ph. D. en Derecho Financiero y Tributario. “Cuando se estudia el sistema normativo tributario local encontramos que buena parte de los tributos cedidos o propios, en el ámbito territorial, tienen su fundamento en leyes vetustas que en nada se compadecen con la realidad económica actual”.
38 JAVIER DÍAZ. Presidente de Analdex. “Los desbordados precios en los fletes y los bajos niveles de confiabilidad en el transporte marítimo son riesgos que pueden terminar afectando el proceso de recuperación del comercio mundial, porque hay productos que no pueden ser transportados”.
ISSN 0120-4998
