Ana estruturação gestão ambiental municipal apostila

Capac i t aç ãopar aoS i ngr e h

E s t r u t u r a ç ã od a G e s t ã oA mb i e n t a l M u n i c i p a l Aut oi ns t r uc i onal 40h

Ministério do Meio Ambiente PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITAÇÃO DE GESTORES AMBIENTAIS

AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS

CURSO EaD: ESTRUTURAÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL MÓDULO 1: POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE

Brasília, 2015

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Presidenta Dilma Dilma Vana Rousseff Vice Presidente: Michel Temer MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE Ministra Izabella Mônica Vieira Teixeira Secretário Executivo: Francisco Gaetani Secretária de Articulação Institucional e Cidadania Ambiental - SAIC Regina Gualda Diretora do Departamento de Educação Ambiental - DEA Soraia Silva de Mello Equipe técnica do Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais- PNC Luciana Resende Neuza Gomes S. Vasconcellos Carla Silva Sousa (Estagiária) Concepção do material original Tereza Moreira Organização do Curso EAD Elmar Andrade de Castro Luciana Resende Neuza Gomes da S. Vasconcellos Carla Silva Sousa (Estagiária) Texto e revisão de conteúdo original Luciana Resende Neuza Gomes da S. Vasconcellos Carla Silva Sousa (Estagiária) Revisão e colaboração Angelita Coelho José Luís Xavier Miriam Miller II

Neusa Helena Rocha Barbosa Nilo Sérgio de Melo Diniz Coordenação: Agência Nacional de Águas - ANA Elmar Andrade de Castro Mariana Braga Taciana Neto Leme

Equipe do Departamento de Educação Ambiental- MMA Soraia Silva de Mello (Diretora) Renata Rozendo Maranhão (Gerente de Projetos) Analistas Ambientais Alex Bernal, Ana Luísa Campos, Jader Oliveira, José Luís Xavier, Luciana Resende, Nadja Janke, Neusa Helena R. Barbosa, Neuza Gomes Vasconcelos, Patricia F. Barbosa, Taiana Brito Agentes Administrativos Maria Aparecida Leite, João Alberto Xavier Recepcionista Leylane Aparecida L. do Santos Estagiários Amanda Feitosa, Carla Silva Sousa, Paula Geissica Ferreira da Silva, Rômulo de Sousa

AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS Diretoria Colegiada Vicente Andreu Guillo (Diretor Presidente) Paulo Lopes Varella Neto Gisela Forattini João Gilberto Lotufo Conejo III

SUPERINTENDÊNCIA DE APOIO AO SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS Humberto Cardoso Gonçalves (Superintendente) Victor Alexandre Bittencourt Sucupira (Superintendente Adjunto) COODENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO DO SINGREH Taciana Neto Leme (Gerente) Celina Maria Lopes Ferreira Daniela Chainho Gonçalves Elmar Andrade de Castro Jair Gonçalves da Silva Lucas Braga Ribeiro Luis Gustavo Miranda Mello Mariana Braga Coutinho Sandra Cristina de Oliveira (Secretária) Vivyanne Graça Mello de Oliveira

Este material didático foi produzido no âmbito do Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais, com apoio da Agência Nacional de Águas- ANA, com base nos Cadernos de Formação- PNC.

IV

SOBRE O PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITAÇÃO DE GESTORES AMBIENTAIS E A PARCERIA MMA E ANA Para o alcance do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações é imprescindível a participação da coletividade e também do poder público. Quanto a esse último, torna-se necessária a melhoria de resultados, com vistas a aumentar a eficiência, eficácia e efetividade da gestão ambiental. Uma importante estratégia é a qualificação do corpo técnico dos órgãos municipais de meio ambiente. Nesse âmbito, destaca-se a atuação do Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais - PNC.

O PNC foi instituído em 2005, a partir de uma demanda da I Conferência Nacional de Meio Ambiente. A ideia de se criar o Programa emergiu com a necessidade de haver uma estratégia nacional de capacitação de gestores locais, visando gerenciar melhor as ações realizadas no âmbito do Ministério do Meio Ambiente e vinculadas.

Dessa forma, o PNC foi criado para atender aos anseios dos estados e municípios, em uma estratégia duradoura. Seu objetivo principal é o de capacitar gestores, servidores e técnicos ambientais, com vistas a ampliar a compreensão do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e seu fortalecimento. Busca também a consolidação da gestão ambiental compartilhada, que envolve a responsabilização das três esferas de governo: federal, estadual e municipal.

O Programa capacitou aproximadamente 12 mil gestores e técnicos, beneficiando mais de 2 mil municípios. Desde sua criação, passou por importantes momentos: o primeiro referiu-se a uma fase em que foram realizados cursos presenciais que versavam sobre temas ligados à estruturação dos sistemas municipais de meio ambiente. Nesse período, ocorreram cursos em 14 estados, por meio de convênios.

Paralelamente à realização de cursos presenciais, a partir de 2007, iniciaram-se os cursos semipresenciais, executados via internet e realizados em parceria com outras secretarias do MMA, outros ministérios e entidades vinculadas. Os temas versavam acerca de temas como: gestão integrada de resíduos sólidos, licenciamento ambiental básico e com V

foco em estações de tratamento de esgotos e aterros sanitários, regularização ambiental em propriedades rurais, além de gestão de recursos hídricos e comitês de bacias hidrográficas.

Esses últimos cursos realizados em parceria com a Agência Nacional de Águas, no ano de 2013.

A Agência Nacional de Águas é a entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGERH), de acordo com o disposto na Lei 9.984/2000, a Lei das Águas. Uma de suas atribuições é estimular a pesquisa e a capacitação de recursos humanos para a gestão de recursos hídricos.

Assim, a ANA deu início aos processos de capacitação de recursos humanos para a gestão de recursos hídricos em 2001. Inicialmente, entre 2001 e 2010, a ANA conseguiu atingir cerca de 10 mil pessoas, por meio de cursos presenciais.

Posteriormente a ANA deu início a implementação sistemática de cursos na modalidade à distância e a partir dessa estratégia, no período de 2011-2013 mais de 20.000 pessoas foram capacitadas e no ano de 2014 mais de 22.000 pessoas foram aprovadas.

O alcance da modalidade a distância elevou a abrangência tanto em número de pessoas

capacitadas

quanto

na

distribuição

espacial

dos

participantes,

com

representantes de todos os estados brasileiros e distrito federal, e também de outros países em que a ANA estabelece ações de cooperação. O público alvo é a sociedade brasileira interessada, os membros de comitês de bacia, como usuários de água, representantes dos governos municipais, estaduais e federal e representante das organizações da sociedade civil relacionadas aos recursos hídricos, além de agentes dos órgãos gestores de recursos hídricos e a sociedade em geral.

Os cursos a distância oferecidos pela ANA, no projeto EAD-ANA variam em carga horária (entre 4 e 40 horas), sempre na modalidade autoinstrucional, isto é totalmente a distância e sem tutoria e em temas como planejamento e gestão, hidrometria/hidrologia, uso racional da água e educação e participação social na gestão de recursos hídricos.

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Desse modo, em uma coadunação de esforços entre o MMA e a ANA, e em continuidade de uma parceria bem sucedida, foi elaborado esse curso, que busca atingir o maior número de gestores ambientais, membros dos Comitês de Bacias Hidrográficas, estudantes e público em geral.

Objetiva-se, com isso, instigar a estruturação institucional e o fortalecimento da gestão ambiental municipal, com a ótica da sustentabilidade sócio-ambiental-territorial, a disseminação de conhecimentos e a reflexão crítica acerca de assuntos que visam à melhoria da gestão ambiental pública e a superação de gargalos. Ademais, busca-se contribuir para a inserção do desenvolvimento sustentável na formulação e na implementação de políticas públicas, de forma transversal e compartilhada, participativa e democrática, em todos os níveis e instâncias de governo e da sociedade.

Soraia Silva de Mello Diretora do Departamento de Educação Ambiental - DEA

Taciana Neto Leme Coordenadora de Capacitação para o SINGREH

VII

APRESENTAÇÃO DO CURSO Os três módulos que compõem esse curso fornecem linhas gerais para o fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente em sua inter-relação com os demais instrumentos e atores da gestão municipal. O material didático foi concebido para trabalhar conceitos não apenas de forma discursiva. Por meio de exemplos e exercícios, pretende-se promover sucessivas aproximações das pessoas com a realidade local, no sentido de qualificar a sua atuação.

Diante de uma perspectiva de capacitação descentralizada e voltada a atender cada realidade específica, vale lembrar que há liberdade para se buscar informações e para criar metodologias que melhor atendam às suas necessidades. Os materiais produzidos pretendem apontar caminhos, fornecer sugestões e indicar possíveis fontes de consulta para que as pessoas e os grupos busquem respostas às questões suscitadas pela prática.

O Módulo I reflete a importância da gestão ambiental municipal e mostra qual é a estrutura do SISNAMA em âmbito federal, estadual e municipal.

O Módulo II mostra os principais passos para a estruturação dos órgãos que compõem o Sistema Municipal de Meio Ambiente. Discorre também sobre as formas de se reunir recursos destinados às ações na área ambiental.

O Módulo III trata das diferentes escalas de planejamento municipal, com ênfase no planejamento microrregional e setorial, considerando os níveis de integração a serem concretizados em torno de um projeto de desenvolvimento sustentável para a comunidade e a região.

Todos os módulos contêm a legislação referente aos temas desenvolvidos, trazem explicações sobre termos técnicos e fornecem dicas de onde obter mais informações.

Bons estudos a todos!

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SUMÁRIO UNIDADE 1: Gestão Pública Sustentável ...................................................................................... 10 A emergência da questão ambiental ................................................................................................ 10 Municípios sustentáveis .................................................................................................................... 14 Em resumo ........................................................................................................................................ 21 UNIDADE 2: Gestão Ambiental Descentralizada e Integrada..................................................... 23 SISNAMA: concepção e origens ........................................................................................................ 23 Composição do SISNAMA.................................................................................................................. 26 O meio ambiente na Constituição Federal........................................................................................ 35 Gestão ambiental compartilhada...................................................................................................... 39 Em resumo ........................................................................................................................................ 41 UNIDADE 3: Gestão Ambiental Municipal...................................................................................... 42 Um cenário da gestão ambiental municipal no Brasil....................................................................... 42 Elementos para a estruturação da gestão ambiental local ............................................................... 45 Uma estrutura compatível com as necessidades municipais ........................................................... 50 Recursos humanos: sujeito e objetivo da gestão .............................................................................. 54 A participação social na gestão do ambiente.................................................................................... 58 Em resumo ........................................................................................................................................ 60 Referências ............................................................................................................................................ 62

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UNIDADE 1: GESTÃO PÚBLICA SUSTENTÁVEL

Nesta unidade, vamos estudar a questão ambiental a partir de uma breve perspectiva histórica que fundamenta a noção atual de sustentabilidade em âmbito global e em suas implicações na escala local de atuação. Vamos começar?

A emergência da questão ambiental

No Brasil, o tema ambiental tornou-se mais evidente em um cenário de rápido crescimento da economia, o chamado “Milagre Econômico”, dos anos de 1970. Nesse período, o País vivenciou o aumento do Produto Interno Bruto- PIB, melhorias na infraestrutura e elevação do nível de industrialização. Apesar do incremento na área econômica, a desigualdade social intensificou-se. Nesse contexto, o discurso oficial da ditadura militar brasileira propunha primeiro “fazer o bolo crescer, para depois dividi-lo”.

Além disso, não era preconizada a precaução contra os impactos gerados pelas atividades produtivas nem as limitações dos recursos naturais.

Além da reação de alguns segmentos da sociedade ao modelo de produção e consumo vigente, tal como o movimento ambientalista, os países industrializados começavam a perceber que o crescimento econômico ilimitado tinha um preço duplo. De um lado, o esgotamento dos recursos naturais, de outro, a poluição. Representantes desses países queriam discutir formas de desenvolvimento.

Poluição Degradação da qualidade ambiental resultante das atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população, criem condições adversas às atividades sociais e econômicas, afetem desfavoravelmente a biota, afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente, e lancem materiais ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos (BRASIL, 2004, p. 251).

Em 1972, na cidade de Estocolmo, Suécia, pela primeira vez, uma conferência das Nações Unidas dedicava-se a debater os problemas ambientais em âmbito mundial. Tratase da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano. De acordo com 10

Milaré (2007), a posição defendida pelo Brasil era a do “crescimento a qualquer custo”. A fundamentação era a de que as nações subdesenvolvidas e em desenvolvimento não deveriam destinar recursos financeiros para a proteção ambiental, ou mesmo conter as suas taxas de crescimento, devido aos graves problemas socioeconômicos que vivenciavam e que, por isso, a degradação ambiental seria um mal menor.

Ainda assim, setores minoritários do governo brasileiro, à época, aproveitaram a repercussão negativa da posição brasileira, para propor a criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA (1973), ligada diretamente à Presidência da República, tendo como primeiro titular o professor Paulo Nogueira Neto, da Universidade de São Paulo.

Degradação Ambiental Termo usado para qualificar os processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos quais se perdem ou se reduzem algumas de suas propriedades, tais como a qualidade ou a capacidade produtiva dos recursos ambientais (MILARÉ, 2007, p. 1239).

Na década de 1980, alguns impactos dessa forma autoritária de se governar e pensar o ambiente e o desenvolvimento tornaram-se mais visíveis. Exemplos típicos são o município de Cubatão, em São Paulo, e a Baía da Guanabara, no Rio de Janeiro. Dois locais de grande beleza cênica e que à época foram totalmente desfigurados pela sobreposição do econômico sobre a qualidade de vida. Apesar de avanços, até hoje, essas localidades são estigmatizadas pelos problemas ambientais e sociais gerados desde então.

Outro exemplo desastroso desse período foi a política de expansão da fronteira agropecuária sobre o território e os povos da Amazônia. Sob o lema “integrar para não entregar”, a ditadura promoveu uma ocupação que incrementou o desflorestamento e a violência contra populações locais, tradicionais e indígenas. Incentivou-se um grande movimento migratório de agricultores do Sul e Sudeste do país, que não tinham familiaridade com o ambiente florestal. O intuito era, na verdade, minimizar os conflitos agrários naquelas regiões. Grileiros e especuladores de terras aproveitaram para avançar sobre o território daquelas comunidades tradicionais. Mesmo com a resistência de seringueiros que realizavam “empates” (atrasos e obstruções) às derrubadas na floresta, desde 1976, os grandes desmatamentos assustaram o mundo a partir de 1988, com as primeiras imagens de satélites (ALLEGRETTI, 1994).

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Casos como esses se repetem em outras situações urbanas e rurais.

Desde a

Conferência de Estocolmo, colhemos efeitos dessa ideologia do crescimento a qualquer preço. De certo modo, o bolo cresceu, à custa de opressão e destruição e por isso mesmo, não foi dividido: o aumento da pobreza e do desnível socioeconômico somaram-se ao aumento da poluição e à crescente escassez de recursos naturais. Hoje, já não se pode dizer que os problemas sociais e ambientais afetam apenas os municípios e regiões mais populosas do país. Eles estão presentes no dia a dia de quase todas as localidades.

E quanto ao seu município. Quais questões socioambientais são mais evidentes na sua comunidade?

Para Refletir Faça um diagnóstico socioambiental da localidade em que você vive.

Primeiramente, marque um ponto no mapa onde está seu município e, após isso, responda as seguintes perguntas: Seu município ou região sofreu algum impacto socioambiental a partir das políticas daquele período do governo militar, ou mesmo, atualmente, em consequência do "desenvolvimentismo"? Se sim, descreva brevemente.

Em que bioma e bacia ou região hidrográfica ele se situa? A água é farta e de boa qualidade? Existem disputas pelo seu uso? Há assoreamento de lagoas, córregos e outros cursos d’água?

Quantos habitantes vivem na área urbana e na área rural?

Há serviços de saúde e educação pública de qualidade?

Há opções de lazer em áreas verdes? Existem áreas protegidas de forma especial, por exemplo, Reserva Extrativista ou Área de Proteção Ambiental?

O que se faz com os resíduos gerados pelas atividades industriais, agrícolas ou urbanas? Existem aterros sanitários?

Para onde vai o esgoto das residências?

Para onde vai o esgoto da empresas?

No seu município existe alguma Estação de Tratamento de Esgoto - ETE? O solo é fértil ou está empobrecido? Há poluição por agrotóxicos?

Existem disputas em torno do uso do solo, com a ocorrência de grupos de trabalhadores sem-terra ou grupos sem-teto? Há crianças de rua, favelas, ocupações irregulares?

Há populações que foram desalojadas pela construção de grandes obras ou que perderam seu meio de vida por causa de desmatamento, pesca excessiva, poluição das águas?

A polícia registra muitos casos de violência?

Quais são as principais forças sociais vinculadas a esses temas atuantes no município?

Há associações, sindicatos, outros tipos de organizações?

Agora compartilhe suas impressões com pessoas de seu município e de outras localidades. As respostas a essas perguntas podem indicar os principais problemas e onde o município pode melhorar.

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Bioma

Conjunto de vida (vegetal e animal) definida pelo agrupamento de tipos de vegetação contíguos e identificáveis em escala regional, com condições geoclimáticas similares e história compartilhada de mudanças, resultando em uma diversidade biológica própria (BRASIL, 2004, p. 49).

Bacia Hidrográfica Conjunto de terras drenadas por um rio principal, seus afluentes e subafluentes. A ideia de bacia hidrográfica está associada à noção da existência de nascentes, divisores de águas e características dos cursos de água, principais e secundários, denominados afluentes e subafluentes. A área física, assim delimitada, constitui-se em importante unidade de planejamento e de execução de atividades socioeconômicas, ambientais, culturais e educativas (BRASIL, 2006, p. 62).

Assoreamento

Obstrução de um rio, canal, estuário ou qualquer corpo d’água, pelo acúmulo de substâncias minerais (areia, argila etc) ou orgânicas, como o lodo, provocando a redução de sua profundidade e da velocidade de sua correnteza (BRASIL, 2004, p. 38).

Resíduo Etimologicamente, resíduos referem-se a tudo aquilo que resta, que remanesce.

Numa abordagem ambiental, os resíduos constituem o remanescente das atividades humanas – domésticas, industriais, agrícolas etc– e que, de uma maneira ou de outra, são lançados no solo, nos rios ou na atmosfera. Entre eles encontram-se os efluentes (líquidos), as emissões atmosféricas (gases e material particulado) e os resíduos sólidos (entre os quais o lixo domiciliar) (MILARÉ, 2007, p. 1272).

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Resíduo (II) A nova Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (12.305/2010) não menciona a expressão LIXO e define Resíduos Sólidos como: "material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível".

Já os Rejeitos estão definidos como "resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada" (BRASIL, Lei 12.305, de 2 de agosto de 2010).

Agrotóxico Substância química, geralmente artificial, destinada a combater as pragas da lavoura, tais como insetos, fungos etc. Muitas são danosas aos animais e também ao homem (BRASIL, 2004, p. 17).

Municípios sustentáveis

Nesta capacitação, o conceito de meio ambiente com o qual trabalhamos é um pouco diferente do usual. Na nossa concepção, o termo não corresponde apenas à rede formada pela interação dos animais, das plantas, dos micro-organismos e das substâncias inorgânicas. Nossa visão inclui também o espaço construído e a vida social da espécie que maiores alterações têm causado nesse cenário: a espécie humana.

Partimos de uma dimensão socioambiental, pois tanto a poluição como as desigualdades sociais afetam negativamente a qualidade de vida das pessoas e têm 14

impactos profundos sobre o ambiente. Segundo essa visão, o crescimento econômico é uma das variáveis a garantir qualidade de vida, mas não a única. Historicamente, vem se afirmando o conceito de sustentabilidade, em amplo escopo, ou seja, de um tipo de desenvolvimento das sociedades que agreguem durabilidade e justiça social. Ou seja, economicamente viável, ecologicamente o mais equilibrado possível, capaz de propiciar às pessoas condições básicas para o bem viver, o respeito à diversidade cultural, bem como o pleno exercício da cidadania.

A evolução, entretanto, do conceito de sustentabilidade ou sociedades sustentáveis - conforme descrito no Tratado Internacional de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis e Responsabilidade Global, firmado por instituições e redes da sociedade civil de diferentes países, durante a Rio 92 – passa pela noção de Desenvolvimento Sustentável, mais largamente reconhecida, embora alvo de controvérsias devido à diversidade de significados atribuídos.

Desenvolvimento Sustentável

Existem diversos conceitos para esse termo, que derivou da expressão ecodesenvolvimento, sistematizada nos trabalhos do economista Ignacy Sachs. Um dos enunciados mais difundidos é o da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, por meio do relatório Nosso Futuro Comum (Relatório Brundtland), de 1987. De acordo com esse documento, o desenvolvimento sustentável é "aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades" (1991 apud MILARÉ, 2011, p. 17).

Do ponto de vista da legislação nacional, o conceito do desenvolvimento sustentável apareceu primeiramente no estabelecimento das diretrizes básicas para o zoneamento industrial em áreas críticas de poluição, Lei 6.803, de 1980, e em seguida, na Política Nacional de Meio Ambiente, Lei 6.938/1981 (MILARÉ, 2011).

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Sustentabilidade "O termo sustentabilidade foi cunhado com o propósito de nos remeter ao vocábulo sustentar. Sustentar algo ao longo do tempo - a dimensão de longo prazo já se encontra incorporada nessa interpretação -, para que aquilo que se sustenta tenha condições de permanecer perene, reconhecível e cumprindo as mesmas funções indefinidamente, sem que produza qualquer tipo de reação desconhecida, mantendo-se estável ao longo do tempo. (...) Todavia, podemos adiantar que a sustentabilidade comporta várias dimensões. A sustentabilidade torna-se um conceito transversal que abrange todas as dimensões da vida humana, não apenas as relações diretas com a natureza." (FERREIRA, 2005, p.315).

Nesse sentido, também podemos refletir a respeito de uma localidade a partir do ponto de vista da sustentabilidade. Atualmente, há diversos parâmetros para isso. Podemos citar, por exemplo, a lista que foi preparada pela organização inglesa Local Government Municipal Board, disponibilizada na obra de Marcatto; Ribeiro (2002 apud BRASIL, 2006, p. 19). De acordo com esse documento, com base em critérios socioambientais, um município em busca do desenvolvimento sustentável: 

Não desperdiça energia e recursos;



Produz pouco lixo;



Limita a poluição de forma que possa ser absorvida pelos sistemas naturais;



Valoriza e protege os recursos naturais;



Atende às necessidades do lugar localmente, sempre que possível;



Provê casa, comida e água limpa para todos;



Dá oportunidades para que todos tenham um trabalho do qual gostem;



Valoriza o trabalho doméstico;



Protege a saúde de seus habitantes, enfatizando a higiene e a prevenção de doenças;



Provê meios de transporte acessíveis;



Investe em segurança, para que as pessoas vivam sem medo de crimes ou perseguições;



Permite acesso igualitário às oportunidades;



Garante acesso aos processos de decisão;



Dá oportunidades de cultura, lazer e recreação.

No Brasil, a experiência mais consolidada quanto à criação de um painel de indicadores que refletem o desenvolvimento sustentável é a do Instituto Brasileiro de Geografia e 16

Estatística- IBGE, que publica, desde 2002, os Indicadores de Desenvolvimento Sustentável- IDS. Em sua mais recente versão, há 62 indicadores que versam sobre as dimensões ambiental, social, econômica e institucional de uma localidade (BRASIL, 2014a).

Para maiores informações sobre o IDS, acesse o site do IBGE: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/recursosnaturais/ids/default_2012.shtm

Mais recentemente, uma importante iniciativa do Ministério do Meio Ambiente resultou na elaboração de um conjunto de indicadores ambientais de referência. Trata-se do Painel Nacional de Indicadores Ambientais- PNIA. Os indicadores propostos no PNIA objetivam subsidiar a mensuração e o relato: a) das pressões existentes sobre o meio ambiente; b) do estado histórico e atual do meio ambiente; c) da efetividade/ impacto das respostas da sociedade para preservar ou recuperar o meio ambiente (BRASIL, 2014a).

Indicador Ambiental

Variável qualitativa ou quantitativa, em tempo e espaço definido, que pode ser mensurada ou descrita e que permite o acompanhamento dinâmico da realidade (BRASIL, 2014a).

Lista de Indicadores que compõem o PNIA 2012 1. Emissões Brasileiras de Gases de Efeito Estufa (GEE) por Fontes Antrópicas 2. Emissões Brasileiras Setoriais de Gases de Efeito Estufa (GEE) 3. Razão da Oferta Interna de Energia / PIB 4. Participação da Energia Produzida a Partir de Fontes Renováveis na Matriz Energética 5. Consumo de Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio 6. Emissão de Poluentes Atmosféricos por Fontes Móveis 7. Espécies da Fauna Ameaçadas de Extinção Representadas nas UC Federais

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8. Espécies da Fauna Ameaçadas de Extinção com Planos de Ação para Recuperação e a Conservação 9. Cobertura Vegetal Nativa Remanescente 10. Desmatamento Anual por Bioma 11. Focos de Calor 12. Cobertura Territorial das Unidades de Conservação da Natureza 13. Cobertura Territorial e População Atendida pelo Programa Bolsa Verde 14. Área de Florestas Públicas Destinadas para Uso e Gestão Comunitários 15. Implantação da Agenda Ambiental na Administração Pública - A3P 16. Consumo de Agrotóxicos e Afins 17. Situação da Oferta de Água para Abastecimento Humano Urbano 18. População Urbana com Acesso a Sistemas Adequados de Abastecimento de Água 19. População Urbana com Acesso a Serviços de Coleta de Esgotos Sanitários 20. População Urbana com Acesso a Serviços de Tratamento de Esgotos Sanitários 21. Coleta per capita de Resíduos Sólidos Domiciliares (RDO) 22. Taxa de Cobertura da Coleta de Resíduos Sólidos Domiciliares em Relação à População Urbana 23. Taxa de Recuperação de Materiais Recicláveis em Relação à Totalidade de RSU (**) Coletados 24. Municípios com Órgãos Municipais de Meio Ambiente (OMMA) 25. Municípios com Conselhos de Meio Ambiente (CMMA) 26. Implantação da Agenda 21 Local 27. Relação entre Demanda Total e Oferta de Água Superficial 28. Índice de Qualidade da Água (IQA) dos Rios e BH em Função do Lançamento de Esgotos Domésticos 29. Balanço Hídrico Qualitativo dos Rios e Bacias Hidrográficas 30. Balanço Hídrico Quali-quantitativo dos Rios e Bacias Hidrográficas 31. Cobertura do Território com Comitês de BH ou Outros Tipos de Colegiados Instituídos nas Bacias 32. Cobertura Territorial dos Planos de Bacia Hidrográfica 33. Estado da Cobertura Terrestre das Áreas Susceptíveis à Desertificação 34. Cobertura Territorial dos Projetos de Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) Fonte: (BRASIL, 2014a, p. 30-31)

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Para maiores informações sobre o PNIA, acesse o site do Ministério do Meio Ambiente: http://www.mma.gov.br/publicacoes/pnia

Para Refletir Com base nos indicadores apresentados, você classificaria seu município como sustentável? Justifique sua resposta.

Afinal, por que é tão importante a atuação dos governos municipais na área ambiental?

Vejamos algumas razões: 

O município é o espaço real do território em que as coisas acontecem. Nele se podem sentir os impactos tanto dos problemas quanto das soluções para a qualidade de vida. Por exemplo, uma grande obra pode ser executada para beneficiar todo o País, mas inevitavelmente causará algum tipo de efeito no espaço geográfico de um ou mais municípios. E quem sentirá as consequências no dia a dia serão os seus habitantes. Portanto, os governos locais devem ter o controle das atividades que se instalam em seu território, podendo, inclusive, ser mais restritivos que o estado e a União.



Alguns surtos de crescimento são como “fogo de palha”. Produzem muitas riquezas em curto espaço de tempo, às vezes de “um ou dois mandatos”. Mas sem a base de recursos naturais que lhes deram origem, e que foram degradadas, essas atividades se vão para outras localidades, em busca de novos recursos para consumir. Todos conhecem exemplos de cidades que nasceram e morreram economicamente em algumas décadas pela febre dos minérios, da pesca, da borracha, da cana-deaçúcar, do café... Portanto, vale a pena investir em formas de manter e usar com

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inteligência os recursos ambientais disponíveis, exercendo o controle e a participação social sobre a gestão do município. 

É mais fácil e barato prevenir do que remediar. Os custos para se resolver problemas decorrentes dos impactos ambientais: poluição industrial, perda dos solos, assoreamento de rios, contaminação de lençóis freáticos, perda de biodiversidade são mais altos do que os esforços para evitá-los. Existem exemplos em todo o mundo de quanto é custoso e demorado despoluir um rio.

Lençol Freático

Lençol de água subterrâneo que se encontra em profundidade relativamente pequena. Pode ser considerado como parte ou camada superior das águas subterrâneas (MILARÉ, 2007, p. 1257).

Biodiversidade

Representa a diversidade de comunidades vegetais e animais que se interrelacionam e convivem num espaço comum que pode ser um ecossistema ou um bioma (IBAMA, 2003 apud BRASIL, 2006, p. 62).



Muitos municípios estão descobrindo novas vocações econômicas que se harmonizam melhor com os princípios da sustentabilidade socioambiental.

Atividades como o ecoturismo, a criação de polos de alta tecnologia (limpa) e o incentivo à instalação de empreendimentos socialmente responsáveis podem gerar riquezas e contribuir para a qualidade de vida da população. Em um mundo cada vez mais globalizado isso é uma importante vantagem comparativa.



No espaço do município se torna mais fácil garantir a participação de cidadãos e cidadãs nas decisões, colocando em prática o princípio de que as pessoas devem

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compartilhar com o Estado a responsabilidade pela conservação do meio ambiente, garantindo transparência nas ações pelo controle social.

Controle Social Ação de fiscalização, exercida pela sociedade, sobre os governos, visando garantir transparência na definição das prioridades das políticas e nos gastos públicos (BRASIL, 2006, p. 63).

Em resumo

Há muitas décadas, o Brasil adotou um modelo de desenvolvimento que tem gerado subprodutos indesejáveis, tais como: poluição, esgotamento de recursos naturais e um dos maiores índices de desigualdade social do mundo. Os resultados dessa mentalidade são gritantes, e seus efeitos já se fazem sentir na maior parte dos municípios, ainda que programas de combate ao desmatamento dos biomas, de gestão da qualidade e quantidade dos recursos hídricos, de participação social, como as Conferências de Meio Ambiente, e de transferência de renda tem sido bem sucedidos, com efeitos socioambientais positivos.

Muitos ainda restringem meio ambiente a apenas árvores, rios e animais. Em geral, se esquecem de que nós, os seres humanos, que também fazemos parte desse cenário e somos os principais responsáveis por suas alterações, deletérias ou não. Também persiste o engano do ideário liberal e capitalista de que desenvolvimento e crescimento econômico são sinônimos. Porém, não há desenvolvimento real sem o bem estar social, num ambiente sadio. Assim, o conceito de sustentabilidade procura deixar mais claro que as pessoas, especialmente os menos favorecidos, e o meio em que vivem, devem estar em primeiro plano.

Esta inversão de valores deve ser implementada global, mas, sobretudo localmente. É no espaço local que os maiores impactos são sentidos. Por isso, a importância da atuação nessa escala. O município é onde moramos, trabalhamos e nos divertimos. Ali percebemos os problemas e podemos contribuir para buscar soluções.

Ao se pensar e construir um modelo de desenvolvimento sustentável pode-se descobrir e desenvolver novas vocações nos municípios, além de incentivar a participação 21

de seus cidadãos e cidadãs, promovendo a responsabilidade de todos sobre o presente e o futuro da localidade, dos territórios, tendo a gestão ambiental como vetor de planejamento democrático.

Agora que estudamos noções básicas acerca da sustentabilidade na gestão pública, vejamos, na próxima unidade, os principais aspectos do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA.

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UNIDADE 2: GESTÃO AMBIENTAL DESCENTRALIZADA E INTEGRADA

Em uma perspectiva de uma gestão ambiental compartilhada, estudaremos, nesta unidade, o Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, com foco em sua origem, composição e competências dos entes integrantes. Além disso, analisaremos como o tema meio ambiente é abordado na atual Constituição Federal.

SISNAMA: concepção e origens

O SISNAMA é o modelo de gestão ambiental adotado no Brasil. Foi instituído pela Lei nº 6.938/1981, portanto, antes mesmo da atual Constituição Federal. O referido ordenamento cria a Política Nacional do Meio Ambiente, e tem como desafio formar uma rede de organizações em âmbito federal, estadual, distrital e municipal que, juntas, possam alcançar as grandes metas nacionais na área ambiental. Desse modo, conforme nos lembra Milaré (2011), é um sistema formado pelo conjunto de órgãos e instituições nos diversos níveis de poder responsáveis pela proteção ambiental, além de ser o grande arcabouço institucional da gestão ambiental brasileira.

Para maiores informações sobre a Lei 6938/1981, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm

Assim, podemos dizer que a proteção do meio ambiente, por meio do SISNAMA, se consolida mediante a formulação e execução de políticas públicas de meio ambiente; a articulação entre as instituições componentes do Sistema em âmbito federal, estadual, distrital e municipal; e pelo estabelecimento da descentralização da gestão ambiental.

A ideia que deu origem ao SISNAMA baseia-se em um princípio da Ecologia, a teoria dos sistemas vivos. Segundo essa teoria, sistema é um todo composto de partes que dependem umas das outras e que, atuando juntas, servem para cumprir determinada função.

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A natureza possui milhares de exemplos de sistemas: cada indivíduo, animal, planta, micro-organismo é um todo integrado, ou seja, um sistema vivo. Da mesma forma, as sociedades humanas e o meio ambiente construído reproduzem esse modelo: a família, a comunidade, as cidades, a malha viária, as redes de telefonia e de distribuição de alimentos constituem exemplos de sistemas.

De acordo com essa visão, a Terra é um grande sistema, composto de outros “encaixados” uns nos outros. Nesse sentido, o SISNAMA estrutura-se como uma rede capaz de abarcar toda a complexidade da questão ambiental, por meio de ações compartilhadas entre as esferas federal, estadual, distrital e municipal. Esse conceito representa uma nova forma de ver o mundo, na qual são enfatizadas as relações e a integração que existe entre os componentes do sistema. Como afirma Machado (2013), “nas questões ambientais não se podem criar oportunidades para uma administração monolítica – fechada em si mesma.”

Do ponto de vista histórico, a origem do SISNAMA remete à criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente- SEMA, em 1973, que objetivava orientar uma política de conservação do meio ambiente e uso racional dos recursos naturais; ao I Plano Nacional de Desenvolvimento – PND – 1975-79, que incorporou a preocupação com o estabelecimento de uma política ambiental e mudou a estratégia do “desenvolvimento a qualquer preço”; e o II PND – 1980-85, durante o qual foi instituído a Política Nacional de Meio Ambiente, por meio da Lei 6.938/1981 (MILARÉ, 2011).

Saiba Mais A criação da SEMA foi uma resposta às críticas da comunidade internacional acerca do posicionamento dos países denominados de Terceiro Mundo, liderados pelo Brasil, contrários ao retardamento e encarecimento do processo de industrialização nos países em desenvolvimento, como forma de controle da degradação ambiental (MILARÉ, 2011).

Como visto, o SISNAMA começou a se estruturar ainda durante os governos militares em um ambiente institucional fortemente marcado pela centralização. Havia naquele momento, grandes dificuldades para se delegar poderes aos estados e municípios.

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Assim, a primeira fase de implementação do sistema (décadas de 1980 e 1990) caracterizou-se pela criação dos órgãos ambientais, principalmente nos âmbitos federal e estadual. Até recentemente, porém, em muitos casos, o que se observa na prática é a ocorrência de órgãos ambientais sem vínculos entre si, desarticulados e fortemente marcados pela competição, especialmente no estabelecimento de competências para o licenciamento e fiscalização ambiental.

Licenciamento

Procedimento administrativo pelo qual o órgão de meio ambiente avalia e concede licença de localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades que utilizem recursos naturais e possam causar danos ou impactos ambientais. A licença prevê as ações que serão necessárias para minimizar impactos, considerando-se as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso (BRASIL, 2006, p. 36).

Fiscalização

Procedimentos utilizados por órgão competente para verificar se as normas e leis estão sendo cumpridas (BRASIL, 2006, p. 36).

Essa é, contudo, uma visão oposta ao que propõe a Política Nacional de Meio Ambiente, que está fortemente assentada nos preceitos da Forma Federativa de Estado.

Por esse modelo, deve haver uma repartição de responsabilidades e recursos, além da cooperação entre os entes federados. Segundo Granziera (2014), a principal característica do SISNAMA é a coordenação das ações, baseada na articulação institucional, para que não haja superposição ou lacunas na atuação do poder público.

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Saiba Mais No Brasil, a Forma de Estado é a Federação formada por quatro espécies de entes (União, estados, Distrito Federal e municípios). Conforme nos lembra Paulo; Alexandrino (2011), o Brasil segue um modelo de federalismo cooperativo. Isso quer dizer que não há uma divisão rígida de competências entre os entes, e que, além disso, esses deverão atuar de modo conjunto.

Em uma Federação, os governos organizam-se tendo a Constituição como soberana. Submetidos aos seus princípios, os entes federativos compartilham diferentes competências. Cada uma dessas esferas de governo desfruta de autonomia política, administrativa, organizativa e legislativa.

Essa forma de organização cria um Estado composto, no qual existe a união das comunidades públicas em torno da realização dos objetivos da Constituição.

Dessa forma, o poder não concentra-se nas mãos de uma única autoridade central, fazendo com que seja repartido: a União, como ordem nacional; os estados, como ordens regionais; e os municípios, como ordens locais. Nesse caso, o Distrito Federal, em geral, acumula as competências dos estados e dos municípios.

Agora que já temos uma noção do processo histórico que levou ao nascimento desse sistema e entendemos suas principais bases conceituais, vejamos, então, quais são seus componentes.

Composição do SISNAMA

A Lei 6.938/1981, em seu artigo 6º, traz a estrutura na qual está baseada a gestão ambiental do País. E, tendo em vista os seus componentes, podemos dizer que, mesmo que aberto à participação de instituições não governamentais e da sociedade civil, o SISNAMA é uma estrutura político-administrativa eminentemente governamental (MILARÉ, 2011).

Assim, compõem o SISNAMA os órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal, dos territórios e dos municípios, bem como as fundações instituídas pelo poder público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, assim estruturado: I – Órgão Superior

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Conselho de Governo-reúne todos os ministérios e a Casa Civil da Presidência da República na função de formular a política nacional de desenvolvimento do País, levando em conta as diretrizes para o meio ambiente.

II – Órgão consultivo e deliberativo

O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) – formado por representantes dos diferentes setores do governo (em âmbitos federal, estadual e municipal), do setor empresarial e da sociedade civil. Assessora o Conselho de Governo e tem a função de deliberar sobre normas e padrões ambientais compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.

III – Órgão central: Ministério do Meio Ambiente (MMA)

Tem a função de planejar, coordenar, supervisionar e controlar as ações referentes à Política Nacional e às diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.

IV – Órgãos executores

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O Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) – encarregados de executar e fazer executar as políticas e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências.

V – Órgãos seccionais

Secretarias estaduais do meio ambiente, os institutos ambientais- responsáveis pela execução ambiental nos estados e pelo controle e fiscalização de atividades que provoquem a degradação do meio ambiente, de acordo com as suas respectivas competências.

VI – Órgãos locais

Secretarias municipais do meio ambiente – entidades municipais, responsáveis pela execução ambiental nos municípios e pelo controle e fiscalização de atividades que podem provocar a degradação do meio ambiente, de acordo com as suas respectivas competências.

O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA foi precedido, historicamente, por duas experiências colegiadas. A primeira acompanhou a criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA, em 1973, quando o Decreto Federal 73.030 instituiu o Conselho Consultivo do Meio Ambiente (CCMA), com nove membros a serem nomeados pelo Presidente da República. Porém, como afirma Machado (2013), “esse Conselho foi extinto na prática”. A segunda iniciativa foi à criação do Conselho de Políticas Ambientais de Minas Gerais – COPAM, em 1977.

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O CONAMA é presidido pelo Ministro do Meio Ambiente e sua Secretaria Executiva é exercida pelo Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente. Conforme o Decreto 6.792/2009 é composto por: Plenário; Câmara Especial Recursal; Comitê de Integração e Políticas Ambientais; Câmaras Técnicas; Grupos de Trabalho e Grupos Assessores.

De acordo com a Lei 6.938/1981, alterada pelas Leis 8.028/1990 e 7.804/1989, esse órgão colegiado tem como algumas de suas competências: 

Estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos estados e supervisionado pelo IBAMA;



Determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem como das entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional;



Estabelecer, privativamente normas e padrões nacionais de a) controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações; b) controle e manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional de recursos ambientais, principalmente os hídricos.

Para maiores informações sobre o CONAMA, acesse o Site CONAMA: http://www.mma.gov.br/port/conama/index.cfm

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Para maiores informações sobre o Decreto 6.792/2009: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6792.htm

Para maiores informações sobre a Lei 8.028/1990 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8028.htm

Para maiores informações sobre a Lei http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7804.htm

acesse:

7.804/1989

acesse:

O Ministério do Meio Ambiente substituiu a Secretaria de Meio Ambiente da Presidência da República (SEMA), como órgão central do SISNAMA. Sua competência abrange as políticas de meio ambiente e recursos hídricos e todas as questões referentes ao meio ambiente (GRANZIERA, 2014). De acordo o Decreto nº 6.101/2007, é da competência desse Ministério: 

A Política Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos;



A Política de preservação, conservação e utilização sustentável de ecossistemas, e biodiversidade e florestas; 30



A Proposição de estratégias, mecanismos e instrumentos econômico e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais;



As Políticas para a integração do meio ambiente e produção;



As Políticas e programas ambientais para a Amazônia Legal;



O Zoneamento ecológico-econômico.

Cabe ressaltar ainda que são entidades vinculadas ao Ministério do Meio Ambiente, também fazendo parte de sua estrutura, as seguintes autarquias: a) Agência Nacional de Águas (ANA); b) IBAMA; c) Instituto Chico Mendes- ICMBio; d) Instituto de Pesquisas do Jardim Botânico do Rio de Janeiro (JBRJ). Ademais, é órgão subordinado ao Ministério, o Serviço Florestal Brasileiro (SFB), que apesar de não possuir personalidade jurídica, segundo a Lei 11.284/2006, poderá o Poder Executivo assegurar-lhe autonomia administrativa e financeira, mediante celebração de contrato de gestão e de desempenho (GRANZIERA, 2014).

Para maiores informações http://www.mma.gov.br/

acesse

o

site

MMA:

Para maiores informações sobre o Decreto 6.101/2007, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6101.htm

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Para maiores informações acesse http://www2.ana.gov.br/Paginas/default.aspx

o

site

da

ANA:

Para maiores informações http://www.jbrj.gov.br/

acesse

o

site

do

JBRJ:

Para maiores informações http://www.florestal.gov.br/

acesse

o

site

do

SFB:

Para maiores informações sobre a Lei 11.284/2006, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11284.htm

O IBAMA foi criado pela Lei 7.735/1989, alterada pela Lei 11.516/2007. Suas competências estão voltadas para o poder de polícia ambiental, respeitadas as diretrizes do Ministério do Meio Ambiente. Entre suas atribuições estão o licenciamento ambiental;

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controle e qualidade ambiental; autorização de uso dos recursos naturais; fiscalização, monitoramento e controle ambiental.

Para maiores informações http://www.ibama.gov.br/

acesse

o

Para maiores informações sobre a Lei http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7735.htm

site

do

7.735/89,

IBAMA:

acesse:

Para maiores informações sobre a Lei 11.516/2007, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11516.htm

Originalmente, na composição da Lei 6.938/1981, com posterior alteração pela Lei 7.735/1989, que criou o IBAMA, não havia o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade. Esse foi criado como autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, pela Lei 11.516/2007. Já a partir do Decreto 6.792/2009, que modificou o artigo 3º, IV, do Decreto 99.274/1990, passou a figurar ao lado do IBAMA como órgão executor do SISNAMA (MILARÉ, 2011).

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Para maiores informações http://www.icmbio.gov.br/portal/

acesse

o

site

do

ICMBio:

Para maiores informações sobre o Decreto 6.792/2009, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6792.htm

Cabe ressaltar também que, da mesma maneira em que se estabelece como sistema (SISNAMA, mais tarde o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SINGREH, e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC), a política ambiental tende a ser também mais eficiente e efetiva quanto mais envolver processos participativos em contexto verdadeiramente democrático. Isso não se deve apenas à sua emergência no processo de democratização no Brasil, mas também porque afeta diretamente a saúde e a qualidade de vida da população, surgindo como problema muitas vezes nos territórios e nas comunidades, muito antes de ser percebida pelos governantes.

Assim,

apesar

de

o

SISNAMA

ser

uma

estrutura

político-administrativa

eminentemente governamental, como já vimos, Machado (2013) destaca que a maioria dos estados brasileiros fez a escolha por um sistema de administração ambiental com a participação de instituições não governamentais. Ou seja, trata-se de “uma concepção em que o governo não tem necessariamente a chave da solução dos problemas do meio ambiente.”.

Dessa forma, a educação ambiental, por exemplo, compreendeu, no curso de toda essa história recente, que a problemática ambiental deve ser vista em toda a complexidade do ambiente, envolvendo todos os atores e fatores, sendo, portanto, compreendido como espaço relacional em que o ser humano “é um agente que pertence à teia das relações 34

sociais, naturais e culturais, e interage com ela” (BRACAGIOLI, 2007, p.230). Também por isso, a gestão ambiental precisa ser compartilhada e participativa.

Como pudemos observar, em se tratando de um sistema com papéis compartilhados e que visam a um objetivo comum, os esforços dos governos e gestores públicos devem ocorrer no sentido colaborativo. Esse trabalho deve ser pautado, prioritariamente, em frentes que almejem: a realização de uma política ambiental integrada e que busque incluir a dimensão ambiental nas demais políticas de governo; a integração das políticas nacional, regional e local de meio ambiente e de recursos hídricos; a atuação e articulação entre os entes do SISNAMA; o diálogo e intercâmbio com o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SINGREH, e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC; a implementação de iniciativas para capacitação de gestores e servidores públicos, visando à estruturação da gestão ambiental; e o estímulo à criação de redes de conselhos, órgãos e fundos de meio ambiente nas diversas esferas de governo.

Agora que compreendemos a composição do SISNAMA, podemos avançar um pouco mais, vejamos a seguir o tratamento que a nossa Constituição Federal dá ao tema meio ambiente. Vamos lá?

Para Refletir Com base no que vimos até agora, em especial, a respeito da estrutura do SISNAMA, identifique as instituições públicas integrantes desse Sistema, por exemplo, as secretarias, institutos ou órgãos responsáveis por realizar a política de meio ambiente.

Faça isso considerando a esfera local (municipal), regional (estadual) e nacional (União). Busque refletir se há uma integração entre essas esferas de governo.

O meio ambiente na Constituição Federal

A Carta Magna fortaleceu amplamente o meio ambiente, e a qualidade ambiental, como direito e obrigação de todos junto com outros dispositivos, que passaram a exigir a recuperação do ambiente degradado e a impor sanções penais e administrativas às pessoas

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físicas ou jurídicas que praticarem atividades lesivas, independentemente da obrigação de reparar os danos.

O artigo 3º traz como um dos objetivos da República Federativa do Brasil o desenvolvimento e o bem estar social, sendo que, este último que está diretamente relacionado à qualidade de vida e, consequentemente, à qualidade ambiental. Além da Ordem Social, outros dispositivos também abordam o tema, tal como os da Ordem Econômica, que deixando claro que as práticas econômicas não poderão afetar a qualidade ambiental ou impedir o alcance dos escopos sociais (MILARÉ, 2011).

Ademais, a atual Constituição foi a primeira no Brasil a mencionar a expressão meio ambiente. A Lei Maior também dedica um espaço específico ao tema: Título VIII, Da Ordem Social, Capítulo VI, artigo 225, que diz: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, grifo nosso).

Para Machado (2014), por tratar-se de bem de uso comum do povo, o meio ambiente é um bem coletivo de desfrute individual e também geral, por isso, é direito de cada pessoa, mas não apenas dela, podendo ser considerado, portanto, transindividual. Assim, o direito ao meio ambiente enquadra-se na categoria de interesse difuso, ou seja, que se espraia para uma coletividade indeterminada.

A ideia de transindividualidade reforça a noção de que o meio ambiente deve ser objeto de proteção tanto do Estado quanto da sociedade, para usufruto geral. Isso quer dizer que não só o Poder Público tem o dever constitucional de zelar pela defesa e preservação ambiental, mas também o cidadão e a cidadã. Este deixa de ser um mero titular passivo de um direito e também passa a ter o dever de defendê-lo e preservá-lo (MILARÉ, 2011).

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Para maiores informações acerca do artigo 225 e outros dispositivos da Constituição Federal sobre o meio ambiente, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm

A exemplo da lei que criou o SISNAMA, a Constituição Federal é fortemente marcada pelo princípio da descentralização. Dessa forma, traz para os municípios mais autonomia na definição de suas prioridades ambientais (sempre com respeito às normas gerais editadas pela União e pelos estados). Alguns fundamentos estabelecidos no texto constitucional são:  Subsidiariedade: tudo o que puder ser realizado pelo nível local, com competência e economia, não deve ser atribuído ao nível estadual e federal. Isso permite encontrar soluções para os problemas o mais próximo possível de onde são gerados;  Autonomia: a liberdade e o discernimento individual ou local são valorizados, garantindo-se, dessa maneira, o mínimo de dependência para a realização de ações de interesse local;  Responsabilidade compartilhada: a missão de zelar pelos bens comuns cabe a todos e a cada um, de acordo com as suas competências e atribuições;  Cooperação ou solidariedade: independentemente da política partidária, a cooperação entre os distintos níveis de governo é estimulada, pois isso otimiza custos e agiliza processos.

Além do artigo 225, devemos destacar ainda, no âmbito legislativo, o artigo 24, que afirma que a União, os estados e o Distrito Federal legislam concorrentemente sobre matéria ambiental: “(...) florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; direito urbanístico (...)”

(BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

Embora esse artigo não tenha explicitado a competência legislativa dos municípios, ela ocorre, conforme afirma Milaré (2011), uma vez que está assegurada a competência 37

administrativa no nível local para proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas, também está assegurada pela Constituição. O artigo 30, por exemplo, confere a esses entes da federação a atribuição de legislar supletivamente à União e aos estados sobre o meio ambiente e outros assuntos de interesse local (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

Competência Legislativa Concorrente e Supletiva

Na competência legislativa concorrente, a União limita-se a estabelecer normas gerais, enquanto que aos estados e ao Distrito Federal cabem legislar de modo complementar (competência legislativa suplementar), tendo em vista as peculiaridades regionais. Nesse caso, as normas específicas não devem contrariar as normas gerais editadas pela União. Os municípios também têm competência para suplementar a legislação federal ou estadual, no que couber (PAULO; ALEXANDRINO, 2011).

Do ponto de vista administrativo, outro importante ponto de discussão é o artigo 23 da Constituição Federal, que determina a competência administrativa comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios em matéria ambiental. Conforme o dispositivo, as três esferas de governo devem compartilhar a função de “(...) proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a fauna e a flora; e proteger bens de valor histórico, artístico e cultural, paisagens naturais notáveis e sítios arqueológicos (...)” (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

Competência Comum A competência administrativa comum é identificada na outorga à União, estados, Distrito Federal e municípios para atuarem, em condições de igualdade, sem subordinação, sobre determinadas matérias. Em geral, tratam-se de interesses da coletividade, ou difusos (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).

Diante da necessidade de se evitar a sobreposição na atuação dos entes federados nas competências administrativas comuns em matéria ambiental, ocorreu, no ano de 2011, 38

a regulamentação do artigo 23 da Constituição Federal. Vejamos a seguir algumas considerações a respeito da Lei Complementar 140, e alguns de seus desdobramentos no que diz respeito à gestão ambiental compartilhada.

Gestão ambiental compartilhada

A regulamentação do artigo 23 da Constituição Federal visa proporcionar o desenvolvimento da política ambiental de modo compartilhado e mais eficiente entre os entes federados. É nesse sentido que a Lei Complementar 140/2011 elenca em seu artigo 3º as finalidades básicas do exercício da competência comum em relação ao meio ambiente, a saber: “(...)

proteger,

defender

ecologicamente

equilibrado,

descentralizada,

garantir

e

conservar

promovendo o

equilíbrio

a do

o

meio

gestão

ambiente ambiental

desenvolvimento

socioeconômico com a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais, harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar as sobreposições de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente e garantir a uniformidade da política ambiental para todo o país, respeitando todas as peculiaridades regionais e locais (...)”(BRASIL, Lei Complementar 140, de 8 de dezembro de 2011).

Na prática, o que significa essa repartição de competências? Como já vimos, no SISNAMA, os órgãos federais têm a função de coordenar e emitir normas gerais para a aplicação da legislação ambiental em todo o País. Também são responsáveis, dentre outras atividades, pela troca de informações, a formação da consciência ambiental, a fiscalização e o licenciamento ambiental.

Aos órgãos estaduais cabem as mesmas atribuições, só que no âmbito regional: criação de leis e normas complementares (podendo ser mais restritivas) que as existentes em nível federal, estímulo ao crescimento da consciência ambiental, fiscalização e licenciamento.

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O modelo se repete para os órgãos municipais: licenciamento e fiscalização em âmbito local, formação de consciência ambiental local, elaboração de leis que se apliquem ao meio ambiente do município e monitoramento da aplicação destas.

Monitoramento

Ato de acompanhar o comportamento de determinado fenômeno ou situação com o objetivo de detectar riscos e oportunidades (BRASIL, 2006, p. 36).

O que fez a Lei Complementar 140 foi estabelecer uma divisão de atribuições mais específica entre a União, estados, Distrito Federal e municípios. Para se atingir as metas estabelecidas no regulamento, em seu artigo 4º, são elencados alguns instrumentos de cooperação institucional, tais como consórcios, convênios, comissões tripartites e bipartites, fundos e outros instrumentos econômicos, faz ainda uma distribuição de competências administrativas por matéria, com temas como: acesso ao conhecimento tradicional, educação ambiental, espaços territoriais, fauna, florestas, patrimônio genético, pesca, produtos perigosos, risco, zona costeira e licenciamento ambiental.

Saiba Mais A Comissão Tripartite Nacional e comissões tripartites estaduais serão formadas, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos.

A Comissão Bipartite do Distrito Federal será formada, paritariamente, por representantes, dos Poderes Executivos da União e do Distrito Federal, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre esses entes federativos (BRASIL, 2013).

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Para maiores informações sobre a Lei Complementar 140/2011, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp140.htm

Em resumo

O modelo de gestão definido pela Política Nacional de Meio Ambiente baseia-se no princípio do compartilhamento das responsabilidades, participação e controle social para a proteção ambiental entre os entes federados e com os diversos setores da sociedade. Para distribuir as responsabilidades administrativas entre a União, estados, o Distrito Federal, e os municípios, foi instituído o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), um modelo descentralizado de gestão ambiental.

Seguindo a noção de responsabilização comum a toda a sociedade, a Constituição Federal, em seu artigo 225, trata especificamente do tema ambiental, assegurando que o meio ambiente é um bem de uso comum do povo, necessário para a qualidade de vida, e que sua preservação para as presentes e futuras gerações é um dever de todos: Poder Público e coletividade.

Outros dispositivos constitucionais, tais como os que tratam das responsabilidades legislativas e administrativas, também abordam o meio ambiente, reforçando a priorização dos interesses coletivos sobre os individuais, dos interesses sociais sobre os econômicos, para manutenção da qualidade ambiental e saúde da população.

Nesta unidade, vimos, em linhas gerais, os aspectos relacionados à gestão pública ambiental nas três esferas de governo da Federação, com ênfase no ponto de vista colaborativo entre os entes. Vejamos no próximo, como isso se aplica mais especificamente aos municípios.

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UNIDADE 3: GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL

Nesta unidade, estudaremos a gestão ambiental municipal, dando ênfase aos principais atores sociais desse processo: a sociedade civil e os gestores públicos ambientais e à necessidade de capacitação técnica dos recursos humanos. Além disso, abordaremos princípios básicos para a estruturação da gestão ambiental local.

Um cenário da gestão ambiental municipal no Brasil

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu o marco para a ação municipal sobre o meio ambiente ao definir a proteção ambiental como competência comum entre os entes federados, e a inclusão dos municípios como entes partícipes da Federação, em igualdade de condições, dotados de autonomia política, administrativa e financeira. Como vimos na unidade anterior, ao estabelecer as competências dos entes federados, a Constituição, deixou explícita a responsabilidade dos municípios na prestação de alguns serviços, bem como o dever de atuar em áreas específicas.

Segundo nos lembra Fiorillo (2013), a Carta Magna trouxe importante relevo para o município, na medida em que é a partir dele que a pessoa humana poderá usar os denominados bens ambientais, visando à plena integração social, com base na moderna concepção de cidadania.

Desse modo, a autonomia municipal, propiciada pela Constituição, e ampliada pela Lei Complementar 140/2011, tem estimulado os municípios a terem um maior protagonismo na gestão ambiental local.

Segundo a Pesquisa de Informações Básicas Municipais de 2013 – MUNIC, 90,0% dos municípios brasileiros informaram dispor de algum órgão de meio ambiente. De acordo com essa pesquisa, houve aumento significativo na criação de órgãos executivos municipais com atribuições ambientais específicas: em 2002 esse percentual era de 67,8%, já em 2009, 84,5% (BRASIL, 2014b).

O aumento da participação dos órgãos ambientais na administração pública municipal vem ocorrendo em todas as Unidades da Federação e em todas as classes de tamanho da 42

população dos municípios. Considerando-se as Grandes Regiões, os percentuais mais elevados de municípios com alguma estrutura na área ambiental estão nas Regiões Norte (98,0%), Sul (95,0%), Centro-Oeste (92,3%), Sudeste (89,0%) e Nordeste (85,2%). A pesquisa revelou ainda que apenas três estados brasileiros apresentam a totalidade de seus municípios com estrutura na área ambiental: Acre, Amapá e Espírito Santo (BRASIL, 2014b).

Acerca dos municípios com alguma estrutura ambiental, predominam aqueles em que o órgão responsável pela área de meio ambiente tem status de secretaria exclusiva ou em conjunto com outras políticas setoriais (81,3%). Há ainda a ocorrência de órgão do tipo setor subordinado a outra secretaria (13,0%), setor subordinado diretamente à chefia do executivo municipal (4,4%) e órgão da administração indireta (1,3%) (BRASIL, 2014b).

A pesquisa revela ainda que a ocorrência de estrutura administrativa no setor ambiental é maior nos municípios mais populosos: 82,3% dos municípios com até 5.000 habitantes, 97,4% entre aqueles com mais de 500.000. Nesse sentido, entre os 638 municípios do País com mais de 50.000 habitantes, 99,1% contam com alguma estrutura administrativa em meio ambiente (BRASIL, 2014b).

Tabela: Órgão Gestor de Meio Ambiente Distribuição percentual de Municípios com estrutura na área de Meio Ambiente, por caracterização do órgão gestor, segundo as Grandes Regiões e as classes de tamanho da população dos Municípios - 2013.

Distribuição percentual de municípios com estrutura na área de meio ambiente Grandes Regiões

(%) e Total

Secretaria

Secretaria

Setor

Setor

Órgão da

classes de

municipal

Municipal

Subordina

subordinado

Administraç

tamanho da

exclusiva

em conjunto do a outra

Diretamente a ão

com outra

chefia do

população

Secretaria

dos

Indireta

Executivo

municípios Brasil

100,0

30,1

51,2

13,0

4,4

1,3

Norte

100,0

54,0

37,4

7,3

1,1

0,2

Nordeste

100,0

26,4

56,6

15,1

1,4

0,5

Sudeste

100,0

32,9

45,3

11,8

9,0

1,0

Sul

100,0

17,1

61,2

15,3

3,4

3,0 43

Centro-

100,0

43,3

39,7

10,0

5,6

1,4

5000 100,0

20,9

58,2

13,7

7,1

01

De 5001 a 100,0

24,6

53,3

15,6

6,4

01

29,7

51,2

14,3

3,9

0,9

32,9

51,0

12,2

2,8

1,1

46,2

40,9

6,9

1,5

4,5

54,5

30,5

6,9

0,0

8,1

65,8

23,3

0,0

0,0

7,9

Oeste Até hab.

10.000hab 10.001

a 100,0

20.000hab 20.001

a 100,0

50.000hab 50.001

a 100,0

100.000hab 100.001

a 100,0

500.000hab Mais

de 100,0

500.000hab Fonte: BRASIL (2014b)

A partir desses números podemos inferir, entre outros aspectos, que pode estar havendo um aumento de situações de conflitos socioambiental, com maior sensibilização e pressão da sociedade em favor de ações de defesa ambiental por parte do poder público local. As administrações locais, por sua vez, parecem estar mais atentas às atribuições e competências dos municípios e de seus órgãos no contexto do SISNAMA.

Isso está acontecendo em seu município? De que forma?

Para Refletir Em seu município há uma secretaria exclusiva para tratar das questões ambientais ou essa área está associada a outros temas? Observe se sua resposta reflete a pesquisa do IBGE, no que se refere à região geográfica e ao número de habitantes de sua localidade.

44

Para maiores informações sobre a Pesquisa de Informações Básicas Municipais, acesse o site do IBGE: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm

Elementos para a estruturação da gestão ambiental local

A semântica da palavra gerir quer dizer administrar, dirigir, manter determinada situação ou processo sob controle para obter o melhor resultado. Nesse sentido, a gestão ambiental pode ser considerada um conjunto de políticas, programas e práticas que levam em conta a saúde, a segurança das pessoas e a proteção do meio ambiente. Além disso, a gestão também é realizada por meio da eliminação ou da minimização de impactos e danos decorrentes do planejamento, implantação, operação, ampliação, realocação ou desativação de empreendimentos e atividades, incluindo-se todas as fases do ciclo de vida de um produto.

Assim, realizar a gestão do meio ambiente significa executar uma série de ações, de forma encadeada e articulada, que resulte em uma maior consciência sobre as consequências da atuação humana sobre o ambiente; e, por conseguinte, na adoção de práticas e comportamentos que melhorem essa conduta.

Mesmo em um pequeno município, gerir é tarefa complexa. Em geral, as ações humanas interferem no ambiente, com impactos de maior ou menor grau, por exemplo, as atividades agrícolas, a construção de grandes e pequenas obras, a destinação dos resíduos domésticos, industriais e hospitalares, bem como a mobilidade urbana. Até em locais onde há pouca atuação humana, como em algumas áreas protegidas e com restrições de uso, é preciso gestão para exercer vigilância, controlar o fluxo de pesquisadores, visitantes, entre outras ações.

Assim, podemos dizer que a gestão ambiental envolve aspectos como: 

A escolha inteligente dos serviços públicos oferecidos à comunidade; 45



O equilíbrio entre receitas e despesas, com o uso ético e transparente dos recursos públicos;



A edição de leis e normas claras, simples e abrangentes de defesa ambiental local;



A aplicação das leis, com penalização para quem cause algum tipo de dano ambiental;



A formação de consciência e cidadania ambiental;



A geração de informações que deem suporte às decisões políticas e técnicas;



A democratização das instituições, para que permitam e estimulem a participação dos cidadãos;



O planejamento do desenvolvimento sustentável local, e a implementação das políticas necessárias para realizá-lo.

46

Para Refletir Faça um diagnóstico da localidade em que você vive. Observe principalmente as atividades produtivas, o impactos no meio ambiente decorrentes dessas ações e a forma de participação dos principais atores sociais envolvidos. A partir desse breve desenho, vamos criar um mapa de relações ligadas à gestão ambiental, seguindo as orientações a seguir: 1. Sobre um mapa existente, indique os locais onde se desenvolvem as atividades ou empreendimentos que produzem impactos ambientais significativos no seu município.

Por exemplo: estradas, ferrovias, portos, oleodutos, gasodutos, linhas de transmissão de energia elétrica, barragens/usinas de geração de eletricidade, extração de minério, indústrias, aterros sanitários, entre outros.

2. Esses impactos geram problemas de qual ordem: há poluição do ar, sonora, do solo e de cursos d´água? Que consequências isso traz para o cotidiano e para a saúde da população local?

3. Em um papel à parte, relacione – para cada situação – os diferentes grupos (formais e informais), organizações empresariais, governamentais e não-governamentais, que atuam naqueles locais, gerando o problema ou buscando soluções. Represente-os em forma de círculos.

4. Ligue os círculos por meio de setas, mostrando as relações que tais organizações estabelecem entre si. Coloque setas de cores diferentes para significar relações de cooperação ou de competição.

5. Você acaba de mapear os problemas e os atores sociais envolvidos com as questões ambientais em seu município.

6- Por fim, percorra os locais buscando contatar e ouvir todas as pessoas relacionadas com cada problema. Pergunte: Por que isso está acontecendo? Quem está envolvido?

Quais são as dificuldades que se apresentam para resolvê-lo? Quais áreas da prefeitura poderão contribuir para resolver a situação?

Esse é o primeiro passo para identificação dos gestores ambientais que já atuam no local.

Lembre-se: esse diagrama é um retrato simplificado de um sistema complexo e dinâmico de interações. Trata-se da sua visão (ou da visão de um pequeno grupo de pessoas) e precisa passar pelo teste da realidade. Porém, oferece bons indícios para iniciar uma abordagem, com um trabalho de mobilização.

Além dos elementos tratados anteriormente, ao planejar o desenvolvimento do seu território, sob o ponto de vista da sustentabilidade, os municípios devem considerar outros princípios: 

Concepção de crescimento econômico que proporcione melhor distribuição de renda;



A alocação e a gestão mais eficientes dos recursos públicos; 47



A adequada utilização dos recursos naturais, com a redução do volume de resíduos e dos níveis de poluição, a pesquisa e a implantação de tecnologias de produção limpas e a definição de regras para proteção ambiental;



Maior equilíbrio entre os espaços rural e urbano por meio do ordenamento de usos do solo;



O respeito às tradições culturais das populações urbanas e rurais, valorizando cada espaço e cada cultura.

E para que isso ocorra, a área de meio ambiente não deve ser vista como mais um departamento da administração municipal, isolada, sem recursos e sem servidores. Ao contrário, deve se tornar elemento estruturador das políticas municipais, permeando todos os setores da administração.

Entretanto, muitos municípios brasileiros ainda apresentam fragilidades em relação a sua capacidade de articulação com os próprios órgãos internos, assim como, com os órgãos estaduais e federais. Por isso, também é importante estabelecimento de intercâmbios, parceiras, cooperação e convênios interinstitucionais, além da formação de redes.

Assim, no dia a dia municipal é preciso mais do que a existência de um ou dois órgãos para realizar a gestão ambiental. Deve-se estabelecer uma política voltada para a gestão ambiental e para a formulação de instrumentos que tornem essa política efetiva. Nesse âmbito, é fundamental o estabelecimento e realização de ações de maneira transversal, que envolvam áreas como: educação ambiental, geração de informações, participação popular, elaboração de legislação local, execução de projetos, fiscalização, monitoramento da qualidade ambiental e aporte de recursos financeiros.

Ademais, para se efetivar, a ação ambiental precisa estar fundamentada sobre uma base institucional composta por um conjunto de normas locais e por uma estrutura administrativa. A estruturação do sistema municipal de meio ambiente pressupõe, entre outros aspectos: 

Vontade política da prefeitura e sensibilidade para a importância das questões ambientais; 48



Independência em relação às instâncias partidárias;



Estabelecimento de diretrizes para as políticas públicas municipais nas quais o tema ambiental oriente a execução de planos e projetos;



Integração com as demais áreas da administração;



Infraestrutura condizente com as ações a serem realizadas;



Equipe com perfil articulador e trânsito nos distintos setores do poder local e com as demais instâncias (estadual e federal);



Prioridades de ação claras, a partir de ampla consulta e participação popular;



Estabelecimento de metas alcançáveis, sujeitas a revisões periódicas;



Estabelecimento de indicadores de qualidade ambiental que se tornem referência para todas as ações do governo municipal, de preferência gerados e administrados por um sistema de informações sobre o meio ambiente local;



Estabelecimento de boas relações com a Câmara dos Vereadores, pois esta tem um papel relevante na aprovação de leis referentes ao meio ambiente local, bem como na exigência do cumprimento da legislação já existente em âmbitos federal e estadual.

Dessa forma, a área ambiental torna-se uma unidade viva na administração municipal, atuando com outras áreas da municipalidade, incentivando um sistema mais integrado horizontalmente, dialógico, simpático e dinâmico, alinhado também com os demais órgãos do SISNAMA, SINGREH e SNUC.

Esquema: Integração horizontal

49

Educação Administração e Governo

Turismo

Obras

Meio Ambiente

Indústria e Comércio

Transportes

Agricultura Cultura

Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL, 2006)

Cabe rememorarmos ainda que tudo o que diga respeito ao interesse local pode ser deliberado e executado pelos municípios sem necessidade de prévia consulta ou consentimento do estado ou da União, observadas as normas e os padrões federais e estaduais. É recomendável, porém, que as políticas e as ações ambientais desenvolvidas pelos municípios sejam executadas em sintonia com as políticas públicas estaduais e federais e de acordo com as normas e padrões vigentes. Afinal, os órgãos ambientais devem atuar de forma sistêmica, integrando planejamento e ações por meio de um esforço cooperativo. A atuação e construção coletivas no contexto da gestão compartilhada, seja junto às outras instâncias da municipalidade, aos demais entes e órgãos do SISNAMA, ou junto à comunidade local e suas organizações representativas, empodera o gestor ambiental, fortalece a “co-autoria” e, por conseguinte, consolida no tempo e no espaço as iniciativas.

Com base nisso, vejamos, a seguir, alguns perfis orientadores para a estruturação da gestão ambiental nos municípios.

Uma estrutura compatível com as necessidades municipais

50

A implantação do sistema municipal de meio ambiente, institucionaliza a política ambiental no município, com abrangência no Poder Público e nas comunidades locais, por meio de uma estrutura da qual fazem parte:

Órgão Executivo Municipal de Meio Ambiente: Secretaria, Diretoria, Departamento ou Secção. O município tem autonomia para definir as competências dos órgãos, que em geral envolvem-se em atividades de coordenação e execução das políticas de meio ambiente, assim como fiscalização, licenciamento, e monitoramento da qualidade ambiental.

Conselho Municipal de Meio Ambiente – órgão superior do sistema, de caráter consultivo, normativo e deliberativo, responsável pela aprovação e acompanhamento da implementação da política municipal de meio ambiente. Os conselhos devem ser criados por lei municipal específica. Sua constituição poderá ser paritária, isto é, em igual número de integrantes

de

cada

setor

representado,

especialmente

governamental

e

não

governamental; sempre envolvendo o maior número possível de entidades representativas da sociedade civil. Seus conselheiros deverão ter mandato de, no mínimo, dois anos.

Fundo Municipal de Meio Ambiente – órgão de captação e de gerenciamento de recursos financeiros alocados para a área de meio ambiente. Em geral, os fundos de meio ambiente são criados para captar recursos originados de multas e de atividades relativas à gestão ambiental em âmbito municipal e para garantir a permanência desses recursos no município e direcioná-los a programas e projetos de meio ambiente do próprio município.

Para determinar uma estrutura ideal, o gestor ambiental deverá levar em conta a área do município, sua população e os seus principais problemas ambientais. Assim, como referência, a Confederação Nacional dos Municípios, em sua coletânea de Gestão Pública Municipal propõe 3 diferentes estruturações dos órgãos ambientais no organograma das prefeituras. Observem que há uma ampliação da organização das atividades ligadas à área ambiental à medida que aumenta o número de habitantes. Vejamos:

Para municípios com população de até 5 mil habitantes, pequena área, pouca oferta de recursos naturais, características agrossilvopastoris, litorâneas de pequeno porte, turísticas, e de estâncias hidrominerais:

Esquema: Estruturação de órgãos ambientais-: municípios com até 5 mil habitantes

51

Gabinete do Prefeito

Conselho de Meio Ambiente

Saúde

Obras

Administração e Finanças

Assessoria de Meio Ambiente

Educação

Turismo

Serviços Municipais

Fundo Municipal de Meio Ambiente

Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL, 2006).

Para municípios com até 50 mil habitantes, área territorial média e grande, razoável oferta de recursos naturais, características agroindustriais, industriais médias, portuárias e de cidades-dormitório: Esquema: Estruturação de órgãos ambientais- municípios com até 50 mil habitantes

52

Gabinete do Prefeito

Conselho de Meio Ambiente

Saúde

Administração e Finanças

Obras

Turismo e Meio Ambiente

Educação

Agricultura

Fundo Municipal de Meio Ambiente

Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL, 2006).

Para municípios com população acima de 50 mil habitantes, área territorial média e grande, razoável oferta de recursos naturais, características agroindustriais, mineradoras, industriais, portuárias, grandes zonas urbanas ou regiões metropolitanas:

Esquema: Estruturação de órgãos ambientais- municípios acima de 50 mil habitantes Gabinete do Prefeito

Conselho de Meio Ambiente

Obras

Meio Ambiente

Finanças

Educação

Administração

Saúde

Fundo Municipal de Meio Ambiente

Jurídica

Planejamento Ambiental

Sistemas de Informação

Fiscalização e Controle

Educação Ambiental

Urbanização e Áreas Verdes

53

Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL, 2006).

Outra importante decisão do gestor público é a de ter corpo técnico próprio, em número compatível com a demanda e capacitado para desempenhar suas competências. É sobre isso que falaremos a seguir.

Recursos humanos: sujeito e objetivo da gestão

Para alguns segmentos, a atuação nos processos de gestão ambiental ocorre do modo mais objetivo. É o caso dos agentes públicos que, com vistas a garantir a preservação da biodiversidade e uso racional dos recursos naturais, atuam em diversas frentes, como na formulação de políticas públicas, em atividades relacionadas à elaboração de normas, no planejamento e execução de projetos, no manejo de áreas degradadas e em processos educativos e formativos.

Sobre isso, a Pesquisa de Informações Básicas Municipais- MUNIC, do IBGE indicou a participação dos recursos humanos dos órgãos municipais de meio ambiente, em 4 ocasiões (2002, 2004, 2008 e 2013).

De modo geral, os estudos indicam um crescimento do pessoal ocupado na área ambiental nos municípios brasileiros, com os números quase dobrando entre 2002 (31.098 pessoas) e 2013 (61.295 pessoas). Outra importante consideração é a de que em 2013 havia um percentual maior de servidores com vínculo estável com a administração pública (45,5% do total). Os demais somavam 21,1% entre somente comissionados; 21% sem vínculo permanente; 8% celetistas; e 4,3 % de estagiários. A média de pessoas ocupadas na área ambiental por município também cresceu: 8,3 em 2002; 9,1 em 2004; 9,5 em 2008; 12,2 em 2013 (BRASIL, 2014b).

Apesar desse incremento, a relação entre a quantidade de pessoas ocupadas na área ambiental e o total de servidores do município, permaneceu estável ao longo das pesquisas: 1,1% em 2002; 0,9% em 2008; e 1% em 2013. Além disso, o aumento relativo de pessoal ocupado na área ambiental se deu entre aqueles com menor estabilidade. Assim, o pessoal somente comissionado, em 2008, representava 20,3% do total; em 2013, 21,1%. Os estagiários eram 19,2% em 2008; em 2013, 25,3%. Os celetistas 11,6% em 2008; 8% em 2013. Já os estatutários, 48,9% em 2008; e 45,5% em 2013 (BRASIL, 2014b).

54

De acordo com os números da MUNIC, podemos depreender, inicialmente, que houve um aumento importante no número de profissionais ocupados com a gestão ambiental municipal. O fato desse aumento ter acompanhado, em média, o aumento geral de pessoal das prefeituras, relativiza, em parte, esta primeira informação, mas também indica que a área ambiental não foi preterida nesse crescimento geral, o que é positivo. Por outro lado, esse incremento quantitativo no pessoal da área ambiental, nos anos recentes, ocorreu por meio de vínculos mais provisórios com a administração pública. Ou seja, o que se espera é que este fenômeno represente apenas uma oscilação eventual, num processo transitório de reconhecimento da necessidade de mais pessoal na área, seguido nos próximos pela substituição por mais servidores efetivos, uma vez que este é um dos aspectos fundamentais na estruturação da gestão ambiental nos municípios.

Gráfico: Pessoal ocupado na área de meio ambiente nos municípios do País

PESSOA L O CUPA DO NA Á REA DE ME I O A MBI E NT E NO S MUNI CÍ PI O S BRA SI LE I RO S

2002

2004

41287

36001

31098

61295

Pessoal ocupado na área de meio ambiente no país

2008

2013

Fonte dos dados: Brasil (2014b)

Gráfico: Percentual de pessoal ocupado na área de meio ambiente, segundo regime de concentração nos anos de 2004, 2008 e 2013¹

55

PE RCE N T UA L D E PESSOA L O CUPA D O N A Á REA D E ME I O A MBI E NT E , SEG UNDO REG I ME DE CO NT RATAÇÃO COMISSIONADOS

2004

2008

25,30%

21,10%

45,50% 19,20%

20,30%

11,60%

18,43%

18,66%

12,31%

48,90%

ESTAGIÁRIOS E SEM VÍNCULO EMPREGATÍCIO

8%

CLT

50,60%

ESTATUTÁRIOS

2013²

Fonte dos dados: Brasil (2014b) (¹) A soma das parcelas do pessoal ocupado é inferior a 100% porque algumas prefeituras não souberam declarar o regime de contratação dos funcionários.

Para maiores informações sobre a Pesquisa de Informações Básicas Municipais, acesse o site do IBGE: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm

Conhecer a realidade sobre a qual se vai atuar é um passo importante. Reconhecer os talentos existentes no local e mobilizar a comunidade também. Porém, tão importante quanto o conhecimento popular sobre os recursos e as necessidades locais é a geração de capacidade técnica. Claro que, muitas vezes, o acompanhamento e a pressão mesmo da sociedade local também são fatores importantes ao fortalecimento técnico e orçamentário da política ambiental local.

De acordo com pesquisa do IBGE, em 2002, de cada 10 servidores municipais, apenas um trabalhava no setor responsável pelo meio ambiente. Desse pequeno contingente, apenas 20% tinham nível de instrução superior (IBGE 2005 apud BRASIL, 2006, p. 30).

56

Entretanto, para além da educação formal, como a realização de cursos de graduação e pós-graduação, é necessária a promoção, por parte da administração pública, de outros processos formativos permanentes, tais como as capacitações de curto e médio prazo.

Essas iniciativas devem buscar: 

O esclarecimento sobre a estrutura da política ambiental nacional e estadual;



O esclarecimento do papel desempenhado pelo município nessa política;



O fortalecimento e/ou da criação de órgãos que compõem o sistema municipal de meio ambiente;



A formação de recursos humanos capazes de desempenhar o papel que lhes cabe dentro do sistema municipal de meio ambiente e compor os cargos técnicos, administrativos, de fiscalização e de controle ambiental;



O desenvolvimento de mecanismos para a gestão ambiental compartilhada, integrada e adequada às competências de cada ente federado; e



A criação de um método de comunicação e de integração entre os componentes do sistema municipal de meio ambiente, consolidando a sua implementação, dinamizando as suas funções e aproximando o trabalho dos três níveis de governo (federal, estadual/distrital e municipal).

Para Refletir Você conhece alguma outra iniciativa voltada para a formação técnica de gestores públicos ambientais no seu município? Você pode citar como exemplo a realização de cursos presenciais ou a distância, palestras, seminários, entre outros.

57

A participação social na gestão do ambiente

Para se realizar a gestão ambiental é fundamental a estruturação das políticas municipais de modo que a Prefeitura, em conjunto com a comunidade, busque caminhos saudáveis e viáveis para o desenvolvimento social e econômico dessa localidade. Assim, podemos dizer que um sistema municipal de meio ambiente organizado e atuante decorre de um processo fortemente vinculado à participação da sociedade local e às características de sua realidade socioambiental.

Gestão ambiental parece assunto exclusivamente destinado a especialistas. Porém, há muita gente que realiza gestão ambiental mesmo sem saber: muitas lideranças comunitárias atuam na melhoria da coleta de resíduos e do saneamento, outras orientam as famílias sobre a qualidade da água, outras ainda lutam contra a poluição gerada por indústrias, a poluição sonora, ou em favor da mobilidade urbana, dos animais ou da conservação das áreas verdes. Todas essas pessoas são aliadas potenciais das ações de gestão ambiental no município.

Existem ainda grupos com grandes possibilidades de atuação e que podem trazer importantes contribuições. Os idosos, por exemplo, são pessoas experientes e que representam a memória viva da comunidade. Além disso, dispõem de tempo e, em geral, têm grande necessidade de se sentirem valorizadas e úteis à sociedade. As crianças e jovens também podem ser importantes aliados. Afinal, elas são a porta de entrada para as famílias e têm enorme capacidade de influenciar na mudança de hábitos. Há ainda os grupos religiosos, sensíveis para a defesa da vida em suas diversas manifestações. Desse modo, vale a pena fazer um inventário de todas as forças sociais atuantes no município para a mobilização que será necessária a um trabalho de gestão ambiental realmente efetivo.

Assim, primeiramente, o gestor deve partir da realidade local, dos problemas e dos atores sociais envolvidos ou potencialmente interessados. Também deve entrar em contato com as organizações existentes no município, como os órgãos da administração municipal, do governo estadual e federal presentes na região, as organizações da sociedade civil, as associações comunitárias, os catadores de material reciclável, os sindicatos rurais, as entidades de classe e empresariais, além de instituições de ensino, pesquisa e extensão. É fundamental também que se busque reunir conhecimentos e habilidades, identificando as necessidades de atuação e mobilização das partes envolvidas.

58

E por que é preciso garantir a participação da sociedade na gestão ambiental municipal? Vejamos algumas razões: 

Sem a participação da sociedade corre-se o risco de encontrar soluções tecnicamente perfeitas, mas que não se aplicam à vida prática das pessoas;



A contribuição de cidadãos com idades, profissões, níveis educacionais, interesses e envolvimentos diferenciados com a vida da cidade e do município tende a ampliar a visão sobre determinado problema ou necessidade. Além disso, promove a colaboração para a busca de soluções;



Trabalhar em parceria com pessoas e entidades diversificadas, sejam governamentais ou não governamentais, amplia o impacto das ações, a sua sustentabilidade social, cultural e política, multiplicando os efeitos do que desejamos produzir;



Quando as pessoas se comprometem com alguma ação, tornam-se responsáveis pelos resultados e mais capazes de manter esse compromisso ao longo do tempo.

Isso faz com que as ações sejam duráveis, ou seja, sustentáveis.

Assim, a implementação das ações visando a busca da sustentabilidade com justiça social está diretamente relacionada com a qualidade da participação de cidadãos e cidadãs, pois é a população, que sente mais diretamente os problemas, sendo a maior interessada em vê-los resolvidos. E para isso é necessário que sejam criados mecanismos capazes de garantir uma escuta qualificada dos problemas, a tomada de decisões mais consensuais, além de assegurar a implementação do controle social sobre as ações empreendidas.

Para Refletir Você identifica em seu município elementos que indiquem uma efetiva participação social na gestão ambiental? Justifique sua resposta.

59

Em resumo

A gestão ambiental deve ser realizada por meio de ações planejadas e articuladas que objetivem uma maior compreensão acerca dos impactos da ação humana no espaço em que vive, além de instigar práticas e comportamentos que minimizem os efeitos indesejados no ambiente e, consequentemente, na qualidade de vida das pessoas.

Ao planejar o seu desenvolvimento segundo os princípios da sustentabilidade, os municípios devem organizar a sua área ambiental de forma integrada com as demais secretarias e órgãos existentes.

Além disso, para estruturar um sistema de gestão ambiental municipal é preciso criar uma base institucional que tenha um conjunto de normas locais e uma estrutura administrativa que possa colocá-las em prática. As políticas municipais devem estar em sintonia com as políticas estaduais e federal, ainda que possam ser mais restritivas

Recomenda-se que, juntamente com o órgão municipal de meio ambiente, o município crie também o seu conselho municipal de meio ambiente e que tenha um fundo de meio ambiente, para captar os recursos destinados à conservação e à preservação ambiental.

É fundamental ainda conhecer a estrutura da política ambiental brasileira, no âmbito federal e estadual, e entender qual é o papel do município nela. Para tanto, o sistema municipal de meio ambiente precisa de recursos humanos capazes de compor os quadros técnicos e administrativos e de desempenhar o papel que lhes cabe. Nesse sentido, devem ser estimuladas iniciativas como as ações de capacitação técnica, sempre considerando o contexto mais amplo da educação ambiental, seis princípios e diretrizes (Lei 9.795/1999, com foco na sustentabilidade)

Não podemos esquecer que gestão também requer participação qualificada da população. Essa pode contribuir muito na identificação e na solução dos problemas, desde que haja vontade política e sejam criados os mecanismos para isso. Desse modo, a participação promove a responsabilidade coletiva e um efetivo controle social.

60

Nesse Módulo, abordamos aspectos introdutórios acerca da questão ambiental no Brasil e no mundo, a importância da sustentabilidade na gestão pública, além de noções da gestão ambiental compartilhada, com foco no papel dos municípios. Com isso, agora, podemos avançar um pouco mais. No Módulo II, abordaremos mais especificamente como se estruturar a gestão ambiental local.

61

Referências

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BRACAGIOLI, Alberto. Metodologias participativas: encontros e desencontros entre a naturalização do ser humano e a humanização da natureza. In: FERRARO JÚNIOR, Luiz Antônio (org.). Encontros e caminhos: Formação de educadoras(es) ambientais e coletivos educadores. Brasília: MMA, Departamento de Educação Ambiental, v.2, 2007 p. 227-242.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Legislação brasileira sobre meio ambiente.

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64

Ministério do Meio Ambiente PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITAÇÃO DE GESTORES AMBIENTAIS

CURSO EaD: ESTRUTURAÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL MÓDULO 2: COMO ESTRUTURAR O SISTEMA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE

Brasília, 2015

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Presidenta Dilma Dilma Vana Rousseff Vice Presidente: Michel Temer MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE Ministra Izabella Mônica Vieira Teixeira Secretário Executivo: Francisco Gaetani Secretária de Articulação Institucional e Cidadania Ambiental - SAIC Regina Gualda Diretora do Departamento de Educação Ambiental - DEA Soraia Silva de Mello Equipe técnica do Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais- PNC Luciana Resende Neuza Gomes S. Vasconcellos Carla Silva Sousa (Estagiária) Concepção do material original Tereza Moreira Organização do Curso EAD Elmar Andrade de Castro Luciana Resende Neuza Gomes da S. Vasconcellos Carla Silva Sousa (Estagiária) Texto e revisão de conteúdo original Luciana Resende Neuza Gomes da S. Vasconcellos Carla Silva Sousa (Estagiária) Revisão e colaboração Angelita Coelho José Luís Xavier Miriam Miller

II

Neusa Helena Rocha Barbosa Nilo Sérgio de Melo Diniz Coordenação: Agência Nacional de Águas - ANA Elmar Andrade de Castro Mariana Braga Taciana Neto Leme

Equipe do Departamento de Educação Ambiental- MMA Soraia Silva de Mello (Diretora) Renata Rozendo Maranhão (Gerente de Projetos) Analistas Ambientais Alex Bernal, Ana Luísa Campos, Jader Oliveira, José Luís Xavier, Luciana Resende, Nadja Janke, Neusa Helena R. Barbosa, Neuza Gomes Vasconcelos, Patricia F. Barbosa, Taiana Brito

Agentes Administrativos Maria Aparecida Leite, João Alberto Xavier Recepcionista Leylane Aparecida L. do Santos Estagiários Amanda Feitosa, Carla Silva Sousa, Paula Geissica Ferreira da Silva, Rômulo de Sousa

AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS Diretoria Colegiada Vicente Andreu Guillo (Diretor Presidente) Paulo Lopes Varella Neto Gisela Forattini João Gilberto Lotufo Conejo

III

SUPERINTENDÊNCIA DE APOIO AO SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS Humberto Cardoso Gonçalves (Superintendente) Victor Alexandre Bittencourt Sucupira (Superintendente Adjunto) COODENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO DO SINGREH Taciana Neto Leme (Gerente) Celina Maria Lopes Ferreira Daniela Chainho Gonçalves Elmar Andrade de Castro Jair Gonçalves da Silva Lucas Braga Ribeiro Luis Gustavo Miranda Mello Mariana Braga Coutinho Sandra Cristina de Oliveira (Secretária) Vivyanne Graça Mello de Oliveira

Este material didático foi produzido no âmbito do Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais, com apoio da Agência Nacional de Águas- ANA, com base nos Cadernos de Formação- PNC.

IV

SOBRE O PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITAÇÃO DE GESTORES AMBIENTAIS E A PARCERIA MMA E ANA Para o alcance do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações é imprescindível a participação da coletividade e também do poder público.

Quanto a esse último, torna-se necessária a melhoria de resultados, com vistas a aumentar a eficiência, eficácia e efetividade da gestão ambiental. Uma importante estratégia é a qualificação do corpo técnico dos órgãos municipais de meio ambiente. Nesse âmbito, destaca-se a atuação do Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais - PNC.

O PNC foi instituído em 2005, a partir de uma demanda da I Conferência Nacional de Meio Ambiente. A ideia de se criar o Programa emergiu com a necessidade de haver uma estratégia nacional de capacitação de gestores locais, visando gerenciar melhor as ações realizadas no âmbito do Ministério do Meio Ambiente e vinculadas.

Dessa forma, o PNC foi criado para atender aos anseios dos estados e municípios, em uma estratégia duradoura. Seu objetivo principal é o de capacitar gestores, servidores e técnicos ambientais, com vistas a ampliar a compreensão do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e seu fortalecimento. Busca também a consolidação da gestão ambiental compartilhada, que envolve a responsabilização das três esferas de governo: federal, estadual e municipal.

O Programa capacitou aproximadamente 12 mil gestores e técnicos, beneficiando mais de 2 mil municípios. Desde sua criação, passou por importantes momentos: o primeiro referiu-se a uma fase em que foram realizados cursos presenciais que versavam sobre temas ligados à estruturação dos sistemas municipais de meio ambiente. Nesse período, ocorreram cursos em 14 estados, por meio de convênios.

Paralelamente à realização de cursos presenciais, a partir de 2007, iniciaram-se os cursos semipresenciais, executados via internet e realizados em parceria com outras secretarias do MMA, outros ministérios e entidades vinculadas. Os temas versavam acerca de temas como: gestão integrada de resíduos sólidos, licenciamento ambiental básico e com foco em estações de tratamento de esgotos e aterros sanitários, regularização ambiental em propriedades rurais, além

V

de gestão de recursos hídricos e comitês de bacias hidrográficas. Esses últimos cursos realizados em parceria com a Agencia Nacional de Águas, no ano de 2013.

A Agência Nacional de Águas é a entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGERH), de acordo com o disposto na Lei 9.984/2000, a Lei das Águas.

Uma de suas atribuições é estimular a pesquisa e a capacitação de recursos humanos para a gestão de recursos hídricos.

Assim, a ANA deu início aos processos de capacitação de recursos humanos para a gestão de recursos hídricos em 2001. Inicialmente, entre 2001 e 2010, a ANA conseguiu atingir cerca de 10 mil pessoas, por meio de cursos presenciais. Posteriormente a ANA deu início a implementação sistemática de cursos na modalidade a distância e a partir dessa estratégia, no período de 2011-2013 mais de 20.000 pessoas foram capacitadas e no ano de 2014 Em 2011 a ANA e. E, somente, no ano de 2014 mais de 22.000 pessoas foram aprovadas.

O alcance da modalidade a distância elevou a abrangência tanto em número de pessoas capacitadas quanto na distribuição espacial dos participantes, com representantes de todos os estados brasileiros e distrito federal, e também de outros países em que a ANA estabelece ações de cooperação. O público alvo são a sociedade brasileira interessada, os membros de comitês de bacia, como usuários de água, representantes dos governos municipais, estaduais e federal e representante das organizações da sociedade civil relacionadas aos recursos hídricos, além de agentes dos órgãos gestores de recursos hídricos e a sociedade em geral.

Os cursos a distância oferecidos pela ANA, no projeto EAD-ANA variam em carga horária (entre 4 e 40 horas), sempre na modalidade autoinstrucional, isto é totalmente a distância e sem tutoria e em temas como planejamento e gestão, hidrometria/hidrologia, uso racional da água e educação e participação social na gestão de recursos hídricos.

Desse modo, em uma coadunação de esforços entre o MMA e a ANA, e em continuidade de uma parceria bem sucedida, foi elaborado esse curso, que busca atingir o maior número de

VI

gestores ambientais, membros dos Comitês de Bacias Hidrográficas, estudantes e público em geral.

Objetiva-se, com isso, instigar a estruturação institucional e o fortalecimento da gestão ambiental municipal, com a ótica da sustentabilidade sócio-ambiental-territorial, a disseminação de conhecimentos e a reflexão crítica acerca de assuntos que visam à melhoria da gestão ambiental pública e a superação de gargalos. Ademais, busca-se contribuir para a inserção do desenvolvimento sustentável na formulação e na implementação de políticas públicas, de forma transversal e compartilhada, participativa e democrática, em todos os níveis e instâncias de governo e da sociedade.

Soraia Silva de Mello Diretora do Departamento de Educação Ambiental - DEA

Taciana Neto Leme Coordenadora de Capacitação para o SINGREH

VII

APRESENTAÇÃO DO CURSO Os três módulos que compõem esse curso fornecem linhas gerais para o fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente em sua inter-relação com os demais instrumentos e atores da gestão municipal. O material didático foi concebido para trabalhar conceitos não apenas de forma discursiva. Por meio de exemplos e exercícios, pretende-se promover sucessivas aproximações das pessoas com a realidade local, no sentido de qualificar a sua atuação.

Diante de uma perspectiva de capacitação descentralizada e voltada a atender cada realidade específica, vale lembrar que há liberdade para se buscar informações e para criar metodologias que melhor atendam às suas necessidades. Os materiais produzidos pretendem apontar caminhos, fornecer sugestões e indicar possíveis fontes de consulta para que as pessoas e os grupos busquem respostas às questões suscitadas pela prática.

O Módulo I reflete a importância da gestão ambiental municipal e mostra qual é a estrutura do SISNAMA em âmbito federal, estadual e municipal.

O Módulo II mostra os principais passos para a estruturação dos órgãos que compõem o Sistema Municipal de Meio Ambiente. Discorre também sobre as formas de se reunir recursos destinados às ações na área ambiental.

O Módulo III trata das diferentes escalas de planejamento municipal, com ênfase no planejamento microrregional e setorial, considerando os níveis de integração a serem concretizados em torno de um projeto de desenvolvimento sustentável para a comunidade e a região.

Todos os módulos contêm a legislação referente aos temas desenvolvidos, trazem explicações sobre termos técnicos e fornecem dicas de onde obter mais informações.

Bons estudos a todos!

VIII

SUMÁRIO UNIDADE 1: Estruturação do Sistema Municipal de Meio Ambiente: um processo participativo .................................................................................................................... 11 Vontade política e mobilização da comunidade local .............................................. 11 Em bases sólidas .................................................................................................... 14 O papel do facilitador .............................................................................................. 15 Propostas para o Sistema Municipal de Meio Ambiente ......................................... 17 Em resumo .............................................................................................................. 21 UNIDADE 2: A importância de se ter base legal ............................................................ 23 Panorama das leis ambientais nos municípios brasileiros ...................................... 23 O papel da Lei Orgânica municipal ......................................................................... 27 A legislação específica ............................................................................................ 29 A relação com o Legislativo e Ministério Público .................................................... 35 Em resumo .............................................................................................................. 37 UNIDADE 3: Órgão Municipal de Meio Ambiente: instância executiva .......................... 39 Atribuições do Sistema Municipal de Meio Ambiente .............................................. 39 Atribuições, diretrizes e estrutura dos órgãos municipais de meio ambiente .......... 41 Um modelo de gestão pública sustentável .............................................................. 46 O perfil do corpo técnico ......................................................................................... 48 Em resumo .............................................................................................................. 50 UNIDADE 4: Conselho Municipal de Meio Aambiente: instância de decisão e de participação .................................................................................................................... 52 A presença dos conselhos de meio ambiente nos municípios ................................ 52 Um espaço representativo ...................................................................................... 54 O papel do Conselho Municipal de Meio Ambiente ................................................. 57 Relação com a Prefeitura ........................................................................................ 59 Passos para a formação do Conselho Municipal de Meio Ambiente....................... 60 Em resumo .............................................................................................................. 62 UNIDADE 5: Recursos Para a gestão ambiental municipal ........................................... 64 Recursos previstos em orçamento .......................................................................... 64 Fundo Municipal de Meio Ambiente: valioso instrumento de gestão municipal ....... 67 Passos para a Criação do Fundo Municipal de Meio Ambiente .............................. 70 IX

Outras Fontes de Financiamento para as Ações Ambientais .................................. 74 Em Resumo ............................................................................................................ 88 Referências .................................................................................................................... 90 Anexos ........................................................................................................................... 96 Minuta de Lei para Criação do Conselho Municipal de Meio Ambiente .................. 96 Minuta de Regimento Interno do CMMA ............................................................... 101

X

UNIDADE 1: ESTRUTURAÇÃO DO SISTEMA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE: UM PROCESSO PARTICIPATIVO

Neste capítulo, estudaremos os principais elementos necessários para a estruturação da gestão ambiental em âmbito local. Teremos como foco principal a importância da mobilização de atores sociais significativos. Vamos lá!

Vontade política e mobilização da comunidade local

Como aprendemos no Módulo 1 deste curso, é crescente o número de municípios que despertam para a necessidade de criar e fortalecer a sua área de meio ambiente. É claro que isso representa um avanço. Porém, ainda há um contingente de municípios que não possuem sequer um departamento relacionado a essa área. Existem também os que criam leis e órgãos somente no papel, sem qualquer efetividade.

Para evitarmos situações como essa e alcançarmos uma gestão ambiental bem sucedida é necessária vontade política, em especial, a do prefeito. É ele quem pode torná-la uma meta de governo e não uma mera preocupação de ambientalistas que integram a administração municipal. Por meio do chefe do Poder Executivo local, as diferentes áreas da prefeitura podem conversar entre si e integrar as ações voltadas para a qualidade do meio ambiente. Da mesma forma, sua capacidade de trocar ideias e realizar parcerias com o governo estadual, com os órgãos federais, com empresários e organizações da sociedade pode fazer toda a diferença.

O mesmo vale para outros poderes e forças sociais atuantes no município. A câmara dos vereadores, por exemplo, tem importante papel a desempenhar na gestão ambiental, como veremos mais adiante. A sua adesão às iniciativas pode fazer grande diferença no grau de efetividade do sistema de gestão a ser implementado.

Porém, além do aspecto político, não podemos nos esquecer da importância da mobilização da comunidade, de modo que a estruturação da gestão ambiental local seja 11

legitimada e reflita as reais necessidades dessa coletividade. Você sabe o que isso significa?

Mobilizar-se em torno da criação dos órgãos de meio ambiente consiste no primeiro momento de um longo processo em direção à gestão do meio ambiente do município.

Isso quer dizer que será necessário prever mecanismos e estratégias de envolvimento e motivação da comunidade, de modo que permaneçam depois que os órgãos estiverem em funcionamento.

Nesse sentido, segundo Socher; Ponchirolli (2012), as soluções que visam ao desenvolvimento sustentável dependem necessariamente do envolvimento de vários atores e instituições, pois abarcam ações de um sistema complexo, no qual há interação entre várias dimensões: política, social, cultural, espacial, econômica, entre outras.

De acordo com esses autores, é preciso um encontro entre o cidadão, as instituições e o Estado para discussão, consenso e escolhas no que se refere a assuntos públicos. Nesse caso, há uma maior preocupação com os fins e, por isso, um peso mais elevado a respeito dos pontos de vista dos atores envolvidos em âmbito local, que é onde acontecem as ações, as vivências e convivências sociais. Aproveitam-se ainda as potencialidades naturais ou desenvolvidas na comunidade e geram um sentimento de pertencimento e de autoria (SOCHER; PONCHIROLLI, 2012).

O processo de mobilização consiste em passos como: 

Sensibilização, que compreende contato direto com grupos organizados e com pessoas influentes na comunidade, para obter informações e promover reflexão, no sentido de estimulá-los e motivá-los a participar da criação do Sistema Municipal de Meio Ambiente.

Fazem parte da estratégia de mobilização visitas a formadores de opinião, como professores, comunicadores, líderes comunitários e religiosos, assim como palestras e reuniões voltadas a grupos diferenciados em espaços como feiras, igrejas, clubes esportivos. O mesmo vale para a elaboração de artigos de jornal, realização de entrevistas no rádio, na TV e o uso de outros veículos de comunicação, como a Internet.

12

Esse será um importante recurso, especialmente em municípios mais populosos ou com habitantes em áreas dispersas, pois podem atingir um maior número de pessoas. 

Constituição de fóruns para identificar e priorizar os problemas ambientais do lugar e discutir de forma conjunta como a criação de instâncias formais pode auxiliar na resolução desses problemas. Os fóruns são espaços onde será possível projetar o sistema, definindo competências e atribuições, formas de funcionamento, mecanismos de transparência das ações, etc.

Fórum

É um espaço permanente de discussão e de negociação de conflitos e interesses representativos da sociedade para decisão sobre ações destinadas ao desenvolvimento municipal (BRASIL, 2006, p. 16).



Levantamento das necessidades, em termos técnicos, jurídicos, de infraestrutura e de custos, para a instituição do Sistema Municipal de Meio Ambiente.



Criação de grupos de trabalho com a finalidade de atender a essas necessidades e formalizar os órgãos ambientais. O conjunto das atribuições e competências destes poderá ser consolidado em uma única lei que institui o Sistema Municipal de Meio Ambiente. Pode também ser estabelecido gradualmente, por meio de leis específicas para cada grupo integrante do sistema, à medida que forem criados.



Instituição do sistema, propriamente dito, realizada mediante aprovação de lei, algo a ser precedido de negociação na câmara dos vereadores. Nesse momento, convém que haja ampla divulgação, com o objetivo de tornar pública a luta pela existência de órgãos voltados para o meio ambiente municipal.

13

Como pudemos perceber, seguindo uma trajetória como essa, será possível construir um pacto muito mais válido do que se o sistema tivesse sido simplesmente instituído por lei, ou seja, de cima para baixo.

Em bases sólidas

Você já se perguntou por que existem órgãos que nunca conseguem sair do papel?

Além de falta de mobilização anterior, estes costumam ser criados sem mecanismos que garantam representatividade e democracia. Portanto, no processo de criação dos órgãos ambientais municipais, é preciso: 

Estimular a paridade na composição do fórum voltado à criação do Sistema Municipal de Meio Ambiente, considerando o equilíbrio entre órgãos governamentais, organizações da sociedade civil e setores empresariais, de forma que todas as forças sociais significativas estejam ali representadas;

Paridade

Representação em igualdade numérica.



Envolver atores sociais relevantes, mas que nem sempre participam de processos como esses, como grupos, organizações e movimentos de mulheres e de jovens, organizações sindicais e de base, comunicadores, instituições religiosas, organizações não-governamentais, grupos de terceira idade,

Ministério

Público,

artistas,

organizações

representativas

do

empresariado, da polícia, do corpo de bombeiros, entre outros. 

Envolver pessoas, grupos ou organizações que desempenham uma função social relevante, pois apresentam capacidade de defender seus interesses e de produzir os fatos necessários para alcançar seus objetivos, participando das decisões para alterar a realidade.

14



Garantir que essas lideranças sejam genuinamente vinculadas às suas bases;



Desenvolver mecanismos de controle social transparentes e participativos, para que o poder não se concentre nas mãos de um único segmento da sociedade;



Formar um grupo de colaboradores realmente comprometido com a gestão ambiental, que poderá compor os futuros quadros técnicos dos órgãos a serem criados;



Tornar esse espaço uma espécie de ouvidoria ambiental para o município.

As denúncias e reclamações que costumam surgir podem ser úteis na identificação das áreas mais problemáticas da administração, bem como indicar medidas corretivas à prefeitura;

Ouvidoria

Espaço criado pelas instituições para acolher críticas e sugestões de clientes e usuários de seus serviços.



Integrar os grupos de trabalho voltados à criação do Sistema Municipal de Meio Ambiente na dinâmica dos demais órgãos municipais. Desde o início, é importante que a esfera de meio ambiente envolva-se com as demais áreas da prefeitura, sob a liderança do chefe do Executivo municipal.

O papel do facilitador

O sucesso desse trabalho depende, em grande parte, da postura de quem está coordenando o processo. Essa pessoa ou grupo de pessoas deve reunir qualidades 15

técnicas e habilidades políticas para ter sucesso em seu trabalho. Algumas características pessoais também são desejáveis, entre as quais: 

Ter humildade e flexibilidade;



Saber ouvir;



Utilizar linguagem clara e fácil de entender;



Evitar vender ilusões e soluções simplistas;



Respeitar a opinião das pessoas, por mais diferentes que sejam das suas próprias opiniões;



Assumir e demonstrar uma postura que esteja acima de qualquer interesse partidário;



Promover permanente articulação institucional e garantir o fluxo de informações;



Ter

um

claro

compromisso

com

o

resultado

do

processo,

independentemente de seus interesses pessoais; 

Abrir-se para as diversas formas de organização, assim como valorizar o conhecimento e a cultura locais, pois muitas vezes, soluções encontradas no local podem ser altamente inovadoras e positivas, tornando-se modelos para ações em âmbito regional e estadual;



Adaptar os programas de trabalho aos hábitos locais;



Ser pontual no cumprimento de prazos e cronogramas;



Desenvolver cada vez mais a noção do sistema que está sendo criado, inspirando as demais pessoas a fazerem o mesmo.

16

Como pudemos observar, a estruturação da gestão ambiental municipal deve ser um processo participativo e que envolva diversos segmentos sociais, abarcando não só a esfera política, como prefeitos e vereadores, mas também a comunidade de forma mais ampla. Nesse sentido, é importante se pensar em uma estrutura de gestão compatível com a realidade e vocações do município. É o que veremos a seguir.

Propostas para o Sistema Municipal de Meio Ambiente

O Módulo 1 trouxe no capítulo 3, Gestão Ambiental Municipal, diferentes possibilidades de estruturação do Sistema Municipal de Meio Ambiente. Vimos que para cada tipo de município, existe uma possibilidade de organização mais compatível, considerando-se tamanho da população (até 5 mil habitantes, até 50 mil e acima de 50 mil), complexidade no uso dos recursos naturais e outras características locais. De forma genérica, no entanto, esse sistema tem como base o tripé: conselho representativo da sociedade, órgão de caráter executivo e fundo ambiental.

Para uma melhor compreensão, reveja a seguir os esquemas:

Esquema: Estruturação de órgãos ambientais-: municípios de até 5 mil habitantes

17

Gabinete do Prefeito

Conselho de Meio Ambiente

Saúde

Obras

Administração e Finanças

Assessoria de Meio Ambiente

Educação

Turismo

Serviços Municipais

Fundo Municipal de Meio Ambiente

Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL, 2006).

Esquema: Estruturação de órgãos ambientais- municípios de até 50 mil habitantes

18

Gabinete do Prefeito

Conselho de Meio Ambiente

Saúde

Obras

Administração e Finanças

Turismo e Meio Ambiente

Educação

Agricultura

Fundo Municipal de Meio Ambiente

Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL, 2006).

Gabinete do Prefeito

Conselho de Meio Ambiente

Obras

Meio Ambiente

Finanças

Educação

Administração

Saúde

Fundo Municipal de Meio Ambiente

Jurídica

Planejamento Ambiental

Sistemas de Informação

Fiscalização e Controle

Educação Ambiental

Urbanização e Áreas Verdes

19

Esquema: Estruturação de órgãos ambientais- municípios acima de 50 mil habitantes Fonte: (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS, 2004, apud BRASIL, 2006).

Entretanto, é importante frisar também que cada comunidade deve ser capaz de estabelecer suas prioridades. Quanto mais as soluções estiverem apoiadas em suas necessidades, no seu conhecimento direto, em percepções compartilhadas e no seu interesse em alcançar soluções concretas para os problemas, mais esses órgãos serão efetivos. Obviamente, nessa definição, será fundamental contar com o apoio de soluções técnicas e de informações complementares sobre aspectos científicos, tecnológicos e legais.

Nesse âmbito, podemos dizer que a abrangência da participação conseguida e a democracia interna aos órgãos do sistema refletem o nível de amadurecimento e de organização da sociedade, bem como o grau de compromisso das autoridades. Na verdade, órgãos realmente representativos significam uma conquista social.

20

Para Refletir: Utilizando os esquemas para a estruturação da gestão ambiental, e com base no acúmulo de informações e nos exercícios que você fez até agora, pesquise: 1.Qual estruturação do Sistema Municipal de Meio Ambiente reflete melhor a realidade do seu município, considerando : - Tamanho; - Vocação produtiva; - Forças políticas dominantes; - Nível de escolaridade dos quadros técnicos da prefeitura; - Orçamento da prefeitura; - Infraestrutura física; - Capacidade de arrecadação.

2.Quais são os grupos sociais mais representativos e que poderiam se engajar imediatamente no trabalho de estruturação do Sistema Municipal de Meio Ambiente?

3.Além disso, quais são as forças contrárias?

4.Que estratégias poderiam ser usadas para torná-las aliadas?

Em resumo

Embora exista um claro movimento pela constituição de órgãos ambientais nos municípios, a realidade ainda está muito distante do SISNAMA que pretendemos. Muitas vezes, os órgãos do Sistema Municipal de Meio Ambiente só existem no papel.

A criação de órgãos realmente atuantes e representativos começa com a mobilização da sociedade. Os passos necessários para isso envolvem constituição de fóruns de debates representativos, grupos de trabalho que integrem conhecimentos sobre a realidade local ao aparato técnico, tecnológico e legal necessário para a instituição do Sistema Municipal de Meio Ambiente.

Além de tomar alguns cuidados para garantir representatividade dos envolvidos, o grupo que coordena esse processo deve desenvolver uma postura que facilite a 21

formalização do sistema. Isso inclui um elenco de habilidades pessoais, técnicas e políticas. Deve também identificar as diferentes expectativas e formas de participação possíveis para os diversos atores.

Como pudemos perceber, a participação da comunidade de modo mais integral contribui para a construção do Sistema Municipal de Meio Ambiente que vai ao encontro dos anseios reais de determinada localidade. Assim, sem esquecer essa noção de mobilização colaborativa, a seguir, avançaremos mais um pouco nesse assunto, abordando o papel das leis em âmbito municipal para a estruturação da gestão ambiental local.

22

UNIDADE 2: A IMPORTÂNCIA DE SE TER BASE LEGAL

Neste capítulo, abordaremos a legislação ambiental em âmbito local, com foco na Lei Orgânica do município e nos regramentos específicos. Além disso, também vamos estudar o tema, tendo em vista a necessária articulação com o Poder Legislativo e com o Ministério Público.

Panorama das leis ambientais nos municípios brasileiros

A legislação ambiental de um município pode ser apresentada sob diferentes maneiras, por exemplo, na Lei Orgânica, no Código Ambiental ou no Plano Diretor. Sobre isso, o diagnóstico da Pesquisa de Informações Básicas Municipais, de 2002, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), revelou que 42,5% dos municípios brasileiros possuíam pelo menos um tipo de norma ambiental. Em 81% dos casos, a legislação ambiental estava inserida em capítulos ou artigos da Lei Orgânica Municipal, e 13% dos municípios dispunham de capítulo ou artigo no Plano Diretor.

Apenas 17% dos que disseram ter lei ambiental possuíam Código Ambiental (BRASIL, 2002).

Os dados do diagnóstico do IBGE refletem um movimento ocorrido nos municípios a partir da Constituição federal de 1988. A existência de artigos específicos sobre a questão ambiental na Constituição impulsionou a inclusão da temática nas leis orgânicas municipais. Entre os que preferiram criar códigos ambientais, estão, principalmente, aqueles que possuíam mais de 500 mil habitantes, devido à maior necessidade de instrumentos adequados para lidar com questões ambientais mais complexas.

A mais recente Pesquisa de Informações Básicas Municipais mostrou que houve um aumento no percentual de municípios com legislação específica para tratar da questão ambiental desde 2002. Esse aumento ocorreu tanto nas Grandes Regiões quanto em todas as classes de tamanho de população, exceto nas que tem mais de 500 mil habitantes (BRASIL, 2013).

23

Desse modo, em 2009, 46,8% dos municípios tinham legislação ambiental, aumentando para 55,4% em 2012. Já em 2013, esse número aumentou para 65,5%. A pesquisa indicou que os maiores crescimentos ocorreram nas Regiões Norte (63,7% em 2012, 77,8% em 2013) e Centro-Oeste (54,1% em 2012 e 66,2% em 2013). Além disso, quanto ao recorte por classe de tamanho da população, os maiores incrementos ocorreram em municípios pequenos, com até 5 mil habitantes. Nesses, o percentual saiu de 44,4% em 2012 para 56,3% em 2013 (BRASIL, 2013).

Para maiores informações sobre a Pesquisa de Informações Básicas Municipais, acesse o site do IBGE: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/meio_ambiente_ 2002/meio_ambiente2002.pdf

Para maiores informações sobre a Pesquisa de Informações Básicas Municipais, acesse o site do IBGE: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2013/

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Gráfico: Municípios brasileiros que apresentam legislação ambiental

42,50% 2002

2009

55,40%

46,80%

65,50%

MUNICÍPIOS BRASILEIROS QUE APRESENTAM LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

2012

2013

Fonte dos dados: (BRASIL, 2014)

Gráfico: Percentual de municípios com legislação ambiental específica nos anos de 2012 e 2013

25

PERCENTUAL DE MUNICÍPIOS COM LEGISLAÇÃO AMBIENTAL ESPECÍFICA NOS ANOS DE 2012 E 2013

NORTE

NORDESTE

CENTRO OESTE

SUDESTE

75,20%

65,10%

73,30%

63,40%

2013 66,20%

54,10%

48,60%

39,90%

77,80%

63,70%

2012

SUL

Fonte dos dados: (BRASIL, 2014)

Essa é uma tendência que também se observa em âmbito federal. Inspirando-se em artigos constitucionais, muitas matérias ligadas ao meio ambiente têm sido abordadas.

Foi o que ocorreu com a Lei no 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, a Lei no 10.275/2001, que criou o Estatuto da Cidade, a Lei no 9.433/1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, e mais recentemente a Lei Complementar nº 140/2011, que fixa normas para cooperação entre União, estados, Distrito Federal e municípios nas ações administrativas de competência comum, por exemplo.

Essas leis, entre outras, regulamentam artigos constitucionais e trazem novidades nas atribuições municipais, que precisam ser incorporadas à legislação de âmbito local.

Vejamos a seguir como isso ocorre nos municípios.

Para maiores informações sobre a Lei n° 9.985/2000, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9985.htm

26

Para maiores informações sobre a Lei no 10.275/2001, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm

Para maiores informações sobre a Lei no 9.433/1997, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9433.htm

Para maiores informações sobre Lei Complementar nº 140/2011, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp140.htm

O papel da Lei Orgânica municipal

Todas as ações de gestão ambiental realizadas no município precisam estar amparadas em leis. Embora a legislação ambiental ainda apresente lacunas, pode-se dizer que o meio ambiente é protegido, no Brasil, por leis bastante avançadas. Os municípios têm o poder de aplicar em seu território a legislação federal e estadual vigentes e boa parte das matérias já regulamentadas nesses âmbitos aplica-se também à esfera municipal.

Tal como ocorre com os serviços de saúde, educação, habitação e saneamento, a gestão ambiental é objeto da competência comum entre União, estados, municípios e Distrito Federal. Como vimos no Módulo 1, os entes federados possuem ao mesmo tempo 27

corresponsabilidade e autonomia na esfera legislativa. Assim, constitucionalmente, os municípios podem criar legislação ambiental própria, e isso vale tanto no sentido de ampliar a abrangência das leis federais e estaduais quanto para tratar de assuntos pertinentes ao interesse local.

Dessa forma, a Constituição de 1988 abriu caminho à elaboração de capítulos sobre o meio ambiente, seja na Lei Orgânica municipal, que é similar a uma constituição municipal; seja no Plano Diretor, que é um instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, ou por meio de Código Ambiental específico, que trata da política ambiental municipal. Porém, é preciso cuidado para evitar a sobreposição e o confronto de competências.

Lembre-se, cabe à União a competência legislativa sobre normas gerais, de caráter nacional; os estados e o Distrito Federal devem elaborar legislação suplementar ou complementar de caráter regional; os municípios podem legislar no interesse local, desde que considere o que já está regulamentado nos níveis estadual e federal.

A Lei Orgânica municipal é considerada a lei máxima do município. Por meio dela, torna-se possível dispor sobre a estrutura, o funcionamento e as atribuições dos poderes Executivo e Legislativo. Essa lei contém os princípios norteadores das matérias de interesse local em termos de saúde, saneamento, transporte, educação, uso e ocupação do solo urbano, parcelamento do território, entre outros temas de interesse municipal e que possuem importantes interfaces com o meio ambiente.

Ao elaborar a Lei Orgânica, o município exerce a competência constitucionalmente garantida de legislar sobre os assuntos que afetam de forma direta seus interesses específicos, entre os quais se situam a proteção do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida. Por isso, os municípios que optarem por tratar do meio ambiente nesse formato deverão incluir os objetivos e os princípios da Política Municipal de Meio Ambiente.

Além disso, a Lei Orgânica deve disciplinar o essencial, cabendo às chamadas leis infraconstitucionais, subordinadas a ela, o detalhamento de cada matéria específica.

Devemos nos lembrar também que as leis ambientais poderão compor o Código 28

Ambiental ou, o que é mais provável, dispersar-se por toda a legislação, considerando-se que o meio ambiente tem reflexos em quase todas as ações humanas e em todos os setores da administração.

Desse modo, podemos dizer que a existência de legislação ambiental demonstra amadurecimento do município para assumir a gestão do seu território e reforça a necessidade da descentralização da gestão ambiental, no sentido de privilegiar a execução local da política ambiental, favorecendo a criação e a entrada em vigor do Sistema Municipal de Meio Ambiente; fortalecer e dinamizar a articulação e a coordenação entre os entes federados; e conquistar legitimidade para as ações de gestão ambiental.

Considerando o papel estratégico dos municípios para a gestão ambiental descentralizada, é importante frisarmos ainda a importância da legislação ambiental específica. Veremos esse tema a seguir.

A legislação específica

A legislação ambiental específica permite que se consolide a Política Municipal de Meio

Ambiente.

Tais

leis

devem

abordar

aqueles

assuntos

que

necessitem

regulamentação para dar consistência às suas ações. É comum a prática de se “copiar” leis de outras localidades, por exemplo, municípios situados em regiões serranas que possuem dispositivos para regulamentar até a pesca oceânica. Vale lembrar que fazer leis sem qualquer necessidade só contribui para esvaziar a sua importância, tornando-as “letra morta”.

Dessa forma, é importante observar algumas orientações básicas que podem subsidiar a formulação das leis municipais, entre as quais destacamos: 

Definir princípios e diretrizes de planejamento e uso do solo, considerando o contexto ambiental local e regional em que o município se insere. Municípios costeiros têm necessidades diferenciadas de estâncias hidrominerais e climáticas, por exemplo. A mesma distinção deve ocorrer entre municípios 29

com baixo número de habitantes que estão em regiões isoladas e aqueles que integram regiões metropolitanas; embora sejam igualmente pequenos, suas necessidades não são as mesmas; 

Prever a criação de um conselho consultivo e de assessoramento responsável pela formulação de diretrizes da política ambiental. Esse deve ser composto preferencialmente por pessoas com diferentes formações;



Estabelecer boas relações com a câmara de vereadores, de forma a criar uma base que está acima de partidos políticos, e que acolha as demandas de meio ambiente na formulação de leis;



Criar mecanismos legais que tornem compatíveis as normas ambientais com os procedimentos para concessões de licenças e alvarás. Isso simplifica os processos, encorajando a população a agir dentro da lei.

Alvará

Documento passado a favor de alguém por autoridade judiciária ou administrativa, que contém ordem ou autorização para a prática de determinado ato (BRASIL, 2006, p. 51).

Além das orientações já expostas, as temáticas que merecem leis específicas podem incluir aquelas iniciativas que, se colocadas em prática, terão capacidade para provocar mudanças significativas em relação ao meio ambiente e à própria prática da gestão ambiental. Eis algumas das ações que merecem regulamentação: 

Sujeitar as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente a sanções administrativas (multas, reparação dos danos causados, cassação de licença). Sem isso, o município não pode exercer fiscalização;

30

Sanção

Medida repressiva infligida por uma autoridade (BRASIL, 2006, p. 52).



Prever mecanismos de compensação financeira para quem sofrer limitações no uso de sua propriedade, em razão de medidas de proteção ao meio ambiente;



Incluir entre os bens ambientais a serem protegidos o patrimônio arqueológico, histórico, cultural e paisagístico local. Por meio de lei, podese instituir o tombamento, por exemplo, como um instrumento a ser utilizado pelo município para garantir a integridade desses bens;

Patrimônio arqueológico

Conjunto de testemunhos materiais relativos à pré-história da humanidade (BRASIL, 2006, p. 52).

Tombamento

Ato ou efeito de colocar bens móveis e imóveis de interesse público sob a guarda do Estado, com a intenção de conservá-los, devido ao seu valor histórico, artístico, arqueológico, etnográfico, paisagístico ou bibliográfico (BRASIL, 2006, p.

52).

31



Possibilitar a formação de consórcios intermunicipais para a realização de obras, serviços e atividades de interesse comum a vários municípios, especialmente em assuntos vinculados à proteção, preservação e recuperação do meio ambiente;

Para maiores informações sobre consórcios, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2005/lei/l11107.htm



Prever a possibilidade de firmar convênios com entidades públicas ou privadas para realizar a gestão ambiental dos ecossistemas ou das unidades de conservação.



Garantir mecanismos de informação ao público sobre obras, planos e programas que possam alterar as condições do meio ambiente em consonância com a Lei de Acesso à Informação;

Para maiores informações sobre a Lei de Acesso à Informação, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/lei/l12527.htm



Prever mecanismos formais de promoção da educação ambiental e da conscientização pública;

32

Conscientização Pública

Modalidade voltada a formar opinião pública sobre determinados temas relativos ao meio ambiente. Pode ser realizada mediante ações de sensibilização e mobilização, utilizando, para isso, diferentes meios de comunicação (BRASIL, 2006, p. 52).



Incluir mecanismos de aplicação da iniciativa popular de lei, do plebiscito, do referendo e do orçamento participativo, como formas de garantir a soberania popular e, assim, efetivar a ampla democracia participativa.

Iniciativa popular de lei Meio pelo qual o povo pode apresentar diretamente projetos de lei ao Legislativo subscritos por um número mínimo de cidadãos (BRASIL, 2006, p.

52).

Plebiscito Consulta de caráter geral, que objetiva decidir de forma prévia questões políticas ou institucionais (BRASIL, 2006, p. 52).

Referendo

Mecanismo de ratificação ou de regulação de matérias anteriormente decididas pelo poder público, como a aprovação ou rejeição de projetos de lei (BRASIL, 2006, p. 52).

33

Orçamento participativo

Processo de definição do orçamento público que possibilita a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, como condição obrigatória para a sua aprovação pela câmara de vereadores (BRASIL, 2006, p. 52).

Para Refletir Faça uma pesquisa e analise as leis e os códigos existentes em seu município. Após isso, busque responder às seguintes perguntas : - Em que formato estão situadas as leis referentes ao meio ambiente: em código próprio, na Lei Orgânica, no Plano Diretor ou de forma esparsa?

- As leis existentes atendem às necessidades da sua comunidade?

- Com as leis atuais, quais são as possibilidades de se ter um Sistema Municipal de Meio Ambiente realmente atuante?

Algumas iniciativas são importantes no sentido de integrar o Poder Legislativo nos seus níveis federal, estadual e municipal. O Portal Interlegis, por exemplo, é um programa desenvolvido pelo Congresso Nacional, que utiliza as tecnologias de informação (Internet, videoconferência e transmissão de dados). Tem por objetivo permitir a comunicação e a troca de experiências entre parlamentares e destes com o público em geral. O portal conta com um importante banco de dados sobre legislação, o qual inclui as leis orgânicas das capitais dos estados.

34

Para maiores informações sobre o Portal Interlegis, acesse o site: http://www.interlegis.leg.br/

Não devemos esquecer que o processo de elaboração de leis, mesmo que seja uma iniciativa do Poder Executivo, perpassa pelo Poder Legislativo. Desse modo, abordaremos, a seguir, a relação com este poder e também com o Ministério Público.

A relação com o Legislativo e Ministério Público

A proposta de leis deve ser realizada em estreita sintonia com o importante ator social que constitui a câmara dos vereadores. Cultivar boas relações com vereadores e vereadoras, compreender a correlação de forças existentes naquele espaço e reconhecer potenciais

aliados

do

ideário

da

sustentabilidade

socioambiental

são

práticas

recomendáveis para quem trabalha com a gestão ambiental. A aproximação com a câmara municipal consiste em um trabalho de sensibilização constante para a necessária mudança de mentalidade em direção ao desenvolvimento sustentável do município.

Vereadores e vereadoras são peças-chave na formulação e aprovação de leis capazes de equilibrar as dimensões econômica, social, cultural e ambiental do município.

Para isso, é indispensável o esclarecimento inicial sobre a natureza e a abrangência do Sistema Municipal de Meio Ambiente. Ao mesmo tempo, deve-se estimulá-los a participar das instâncias colegiadas do sistema, de forma a permitir-lhes engajar-se e acompanhar a gestão ambiental em suas múltiplas ramificações.

Essa forma de atuar deve estender-se também ao Legislativo estadual e ao federal, o que valoriza a função do legislador, possibilitando o surgimento de relações mais harmoniosas e colaborativas entre os Poderes Executivo e Legislativo. Trata-se de um importante meio de administrar os conflitos que normalmente surgem entre esses dois poderes.

35

Dessa

forma,

deve-se

trabalhar

também

para

introduzir

mudanças

no

funcionamento da própria câmara de vereadores, contribuindo para tornar a sua atuação mais transparente e permeada pela participação popular. Isso envolve mudanças na lei orgânica no sentido de: 

Definir mecanismos que dificultem a alteração dos objetivos e das diretrizes gerais da Política Municipal de Meio Ambiente e do Plano Diretor, de forma a impedir ações oportunistas;



Tornar obrigatória a divulgação prévia de audiências públicas para projetos de lei como os de Plano Diretor, Lei de Uso e Ocupação do Solo, Lei de Parcelamento,

Lei

de

Proteção

ao

Patrimônio

Histórico,

Cultural,

Paisagístico e Natural do Município, permitindo, dessa forma, amplo debate público; 

Fixar quórum qualificado para aprovação e alteração de leis importantes como a lei do Plano Diretor, o Código de Obras, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, entre outras;

Quórum qualificado

Número mínimo de parlamentares para abrir sessão ou proceder a votação. Nas sessões, há dois ritos: o quórum simples (o total de votos deve ser maior do que a metade do total de votos dos presentes) e o quórum qualificado. Este último, em geral, requer o voto de dois terços dos membros do Poder para aprovação da matéria, por exemplo, nas votações de emenda à Lei Orgânica (PNC, 2006, p. 53).



Regulamentar a participação popular no processo legislativo nas questões relativas ao meio ambiente, como o referendo popular e o plebiscito.

36

Além disso, é vital que os gestores ambientais atuem em cooperação com os procuradores municipais, ou seja, os representantes do Ministério Público no município. O Ministério Público tem o papel de defender a ordem jurídica, os interesses da sociedade e observância da Constituição e das leis.

A atuação em conjunto com o Ministério Público permitirá maior consciência dos limites legais de suas ações. Dessa forma, terão mais eficácia, agindo sempre de acordo com os procedimentos legais corretos. Ademais, haverá uma maior capacidade de recorrer ao Judiciário sempre que houver necessidade de dar respostas rápidas a situações criadas no município e que afetem o meio ambiente e a qualidade de vida da sua população.

Em resumo

Todas as ações municipais de gestão ambiental precisam estar respaldadas em leis. A legislação ambiental federal e dos estados é bastante ampla e possibilita aos municípios agir a partir de seus preceitos. Porém, os municípios também têm competência em matéria legislativa, em especial, para assuntos de interesse local.

A Lei Orgânica é a “constituição municipal” e dispõe sobre a estrutura, o funcionamento e as atribuições dos poderes Executivo e Legislativo. Essa lei deve disciplinar o essencial, cabendo às leis infraconstitucionais, subordinadas a ela, o detalhamento de matérias específicas.

A

existência

de

legislação

ambiental

municipal

também

demonstra

amadurecimento do município para assumir a gestão do seu território. Entretanto, para se realizar uma legislação “viva”, vale considerar o contexto regional e local do município, bem como o planejamento existente, além de contar com apoio especializado.

Algumas leis podem servir para alavancar profundas mudanças de mentalidade e comportamento. Além disso, o cultivo de boas relações com o Poder Legislativo local e o Ministério Público também se mostra essencial para ter as ações empreendidas sempre

37

em acordo com as normas legais e para dar respostas rápidas a situações que sejam capazes de afetar negativamente o meio ambiente e a qualidade de vida da população.

Tendo isso em vista, veremos no próximo capítulo, como se dá o processo de criação de órgãos da instância executiva nessas localidades.

38

UNIDADE

3:

ÓRGÃO

MUNICIPAL

DE

MEIO

AMBIENTE:

INSTÂNCIA

EXECUTIVA

Neste capítulo, estudaremos mais especificamente a estruturação do Órgão Municipal de Meio Ambiente, considerando suas atribuições e principais diretrizes. Além disso, abordaremos algumas práticas sustentáveis na gestão pública e o perfil mais adequado do corpo técnico. Porém, antes de tudo isso, é importante termos uma melhor compreensão do Sistema Municipal de Meio Ambiente. Prontos?

Atribuições do Sistema Municipal de Meio Ambiente

O campo de atuação do município na área de meio ambiente inclui um elenco bastante diversificado de atribuições, que, de modo geral, podem ser agrupadas em: 

Agendas positivas – envolvem medidas que auxiliam na definição das diretrizes

ambientais

municipais,

visando

mostrar

“como

fazer”

o

desenvolvimento local sustentável. Tais práticas apoiam-se em ações de planejamento e de educação ambiental, nas normatizações necessárias e em uma política tributária voltada a incentivar formas sustentáveis de produção.

Política tributária

Conjunto de medidas referentes à cobrança de impostos (BRASIL, 2006, p. 29).



Ações de comando e controle – essas atividades englobam o licenciamento, o monitoramento, a fiscalização e o exercício do poder de polícia ambiental.

Também faz parte dessa área a geração de informações e dos dados 39

necessários à comparação periódica da qualidade ambiental, para o exercício do chamado monitoramento ambiental.

Monitoramento ambiental

Procedimento destinado a verificar a variação, ao longo do tempo, das condições ambientais em função das atividades humanas (BRASIL, 2006, p. 29).



Conservação e recuperação de ecossistemas – refere-se à gestão de unidades de conservação municipais, conservação de parques, jardins, arborização urbana, assim como ações de recuperação ambiental em áreas rurais, como a preservação de nascentes e matas ciliares (BRASIL, 2006, p.

29).

Conservação O manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral (BRASIL, Lei 9.985, de 18 de julho de 2000).

Recuperação Ação destinada a reverter processos de degradação ambiental por meio de práticas e técnicas que visem restaurar o equilíbrio perdido (BRASIL, 2006, p. 29).

40

Unidades de Conservação Porções do território nacional com características de relevante valor ecológico e paisagístico, de domínio público ou privado, legalmente instituídas pelo poder público com limites definidos sob regimes especiais de administração, aos quais se aplicam garantias adequadas de proteção, tais como: parques nacionais, reservas biológicas, estações ecológicas (BRASIL, 2006, p. 29).



Administração interna – lida com o dia-a-dia da administração, como o orçamento, a formação permanente do corpo de profissionais da área e assessoria jurídica, entre outras atribuições.

Algumas dessas atividades são novas para a maioria dos municípios e requerem pessoal qualificado, além de leis e procedimentos específicos. Assim, é preciso estruturarse em torno de um Órgão Municipal de Meio Ambiente. A forma como esse se insere na administração municipal dependerá do tamanho do município e da complexidade da questão ambiental local, como já vimos no Módulo 1 deste curso.

Esse órgão adquire várias configurações. Pode ser uma assessoria especial, diretamente vinculada ao gabinete do prefeito. Pode também funcionar como um departamento ou divisão de uma secretaria municipal já existente, como as de agricultura ou turismo. Em municípios maiores e mais complexos, torna-se uma secretaria específica.

Quanto mais simples e modesta a estrutura adotada, é mais importante tornar a gestão ambiental uma política de governo, mobilizando os outros órgãos dentro de um processo participativo e aberto à população local. O mais importante é que não seja mais um inexpressivo quadrinho no organograma da prefeitura, sem corpo técnico, sem recursos e sem atuação.

Atribuições, diretrizes e estrutura dos órgãos municipais de meio ambiente

41

O Órgão Municipal de Meio Ambiente é o executor da política ambiental local e tem características predominantemente técnicas. Deve ser criado por lei, na qual são esclarecidas as suas atribuições, bem como as competências dos agentes encarregados do gerenciamento ambiental e, principalmente, da fiscalização. A lei deve estabelecer também as regras para a tramitação dos processos administrativos instaurados na apuração das infrações administrativas ambientais, embasando-se para isso na Lei dos Crimes e Infrações Administrativas Ambientais, bem como na legislação ambiental do estado.

Vale lembrar que, para realizar o licenciamento ambiental de obras de impacto local, o Órgão Municipal de Meio Ambiente deverá contar com um quadro técnico capaz de analisar os empreendimentos e emitir pareceres.

Tramitação Sequência de procedimentos para se alcançar um efeito ou objetivo (BRASIL, 2006, p. 30).

Infrações administrativas ambientais

É “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente” (BRASIL, Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998).

Para maiores informações sobre a Lei 9.605/1998, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm

42

O município possui autonomia para definir as competências de seu órgão de meio ambiente, o que deve ocorrer respeitando-se a vocação de cada local. Dessa forma, se o município for predominantemente agrícola, por exemplo, deve enfatizar o controle ambiental sobre os impactos dessa atividade, compondo o seu quadro com técnicos mais voltados a esse setor. Os exemplos de atribuições a seguir podem servir como guias no momento de se estabelecer a lei de criação do órgão. 

Coordenar a política municipal de meio ambiente;



Colocar em prática o planejamento ambiental;



Fiscalizar o cumprimento da legislação em vigor, com destaque para o que estabelece a Lei Orgânica Municipal;

Lei Orgânica Municipal

Lembre-se, a Lei Orgânica Municipal é considerada a “constituição” do município, dispõe sobre a estrutura, o funcionamento e as atribuições dos poderes Executivo e Legislativo municipais (BRASIL, 2006, p. 30).



Exercer o controle e a fiscalização ambiental;



Realizar o diagnóstico ambiental do município;

Diagnóstico ambiental

Descrição das condições ambientais de determinado local (BRASIL, 2006, p. 30).

43



Realizar o licenciamento ambiental de obras e empreendimentos de impacto local;

Realizar o zoneamento ambiental do município;

Zoneamento ambiental

Estudo que envolve várias áreas de conhecimento e define as possíveis ocupações do solo de acordo com a vocação ecológica do local (BRASIL, 2006, p. 30).



Manter a infraestrutura necessária ao bom funcionamento do Conselho Municipal de Meio Ambiente;



Submeter a esse conselho as propostas de normas, procedimentos e diretrizes para o gerenciamento ambiental municipal, assim como os pareceres técnicos necessários ao licenciamento ambiental;



Desenvolver atividades de educação ambiental sobre a necessidade de proteger, melhorar e conservar o meio ambiente;



Acompanhar as condições do meio ambiente no âmbito do município, por meio de um conjunto de indicadores de qualidade ambiental.

Indicador ambiental

Variável qualitativa ou quantitativa, em tempo e espaço definido, que pode ser mensurada ou descrita e que permite o acompanhamento dinâmico da realidade (BRASIL, 2014c).

44

Para maiores informações sobre indicadores ambientais, reveja o capítulo 1, do Módulo 1, deste curso.

É importante salientar também algumas diretrizes para o apoio executivo. Nesse âmbito, é devemos salientar que a administração precisa de um número de funcionários condizente com as necessidades essenciais. Além disso, pode contar com o apoio do saber da comunidade. Alguns municípios da Amazônia, por exemplo, criaram a figura dos “agentes ambientais voluntários”. Trata-se de pessoas da própria comunidade que fiscalizam o uso de lagos e rios para evitar a pesca excessiva, orientam práticas agrícolas sem uso do fogo, entre outras ações, agindo como elos entre o poder público e sociedade.

Ademais, é necessário estruturar-se para atender prioritariamente as necessidades críticas locais, ou seja, aquelas que provoquem maiores danos e incômodos à população.

Por exemplo, atendendo a comunidades situadas em áreas de risco nas cidades, atuando de forma preventiva e evitando que se instalem em topos de morros e beiras de rios.

Também convém buscar cooperação com outras áreas da administração, tanto municipal quanto estadual e federal instaladas em seu território, pois, conflitos e superposições significam desperdício de recursos públicos, além de desgaste político e descrédito por parte da população.

Não se deve esquecer de buscar caminhos ágeis e eficazes para a resolução dos problemas, evitando, com isso, a burocracia e a sensação de que os órgãos ambientais representam um freio para o desenvolvimento. Cabe ainda, é claro, prestar contas à população, periodicamente, das ações desenvolvidas.

45

Não podemos esquecer que muitos dos problemas relacionados à má gestão ambiental municipal devem-se a enganos na montagem de sua estrutura. Para evitar isso, o órgão ambiental necessita de dotação orçamentária, pois mesmo que represente uma pequena divisão de outra secretaria, deve dispor de recursos próprios previstos no Orçamento Municipal. Trata-se de um investimento que poderá reverter em recursos para o município, como com a cobrança de multas previstas em lei.

Além disso, deve haver uma infraestrutura física condizente com suas atribuições, o que pode significar apenas uma sala ou vários prédios, dependendo do tamanho do município ou da complexidade das questões ambientais com as quais o Órgão Municipal de Meio Ambiente terá que trabalhar. O mesmo vale para os materiais, equipamentos e veículos necessários.

Devemos acrescentar ainda a necessidade de quadro de pessoal capacitado para exercer as diferentes tarefas que o órgão executa. O fato de você estar participando dessa capacitação representa uma grande contribuição para isso!!

Um modelo de gestão pública sustentável

As equipes da área de meio ambiente muitas vezes são vistas como altamente criativas e inovadoras em termos de soluções que apresentam para os problemas do município. Porém, nem sempre aplicam essas mesmas soluções em sua própria prática cotidiana. Um exemplo? Muito se fala nos três “erres”: reduzir, reutilizar e reciclar. Porém, grande parte dos escritórios de secretarias de meio ambiente está abarrotada de copos descartáveis jogados no lixo comum. Esse é apenas um exemplo. Há muitos outros.

Vamos conferir?

Nos prédios, geralmente são usados materiais de construção caros e inadequados às condições locais; pouco aproveitamento da ventilação e da luminosidade naturais; uso intensivo de aparelhos de ar condicionado; pouco espaço destinado a áreas verdes; manutenção inadequada, desperdício de água e de eletricidade.

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Já na prática administrativa observa-se o uso excessivo de papel e de materiais descartáveis; desconhecimento de critérios “ambientalmente corretos” nas compras realizadas pelo órgão; desconhecimento de mecanismos para reciclagem; falta de conforto no atendimento ao público; excesso de burocracia; e uso de materiais de limpeza causadores de impactos ambientais.

Na qualidade dos ambientes de trabalho é comum barulho excessivo; tabagismo; falta de organização e de higiene; excessiva competição; falta de pausas para exercício físico; desmotivação; desvios de conduta, desrespeito aos portadores de necessidades especiais.

Assim, logo em seus primeiros momentos, o órgão ambiental deve esforçar-se para dar o exemplo, introduzindo novas práticas na administração pública municipal, como a implementação da A3P. Você sabe o que significa a A3P?

A A3P significa Agenda Ambiental na Administração Pública. É uma ação de caráter voluntário, que pretende induzir a adoção de um modelo de gestão pública que corrija e diminua impactos negativos gerados durante a jornada de trabalho. Baseia-se em recomendações sobre o uso eficiente dos recursos naturais, materiais, financeiros e humanos.

Essa iniciativa propõe a construção de uma nova cultura institucional na administração pública, envolvendo os três níveis: federal, estadual e municipal. Volta-se para a qualidade de vida no trabalho, para a adoção de critérios ambientais corretos e de práticas sustentáveis. Seus eixos temáticos são: gestão de resíduos, licitação sustentável, qualidade de vida no ambiente de trabalho, sensibilização e capacitação de servidores, uso racional de recursos e construções sustentáveis.

Nesse sentido, a inserção de critérios ambientais busca minimizar os impactos sobre o meio ambiente, por meio do combate ao desperdício, do incentivo a programas e práticas de reciclagem de materiais, além de uma série de outras medidas que visam tornar o espaço de trabalho o mais saudável possível.

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Para maiores informações sobre a A3P, tais como, passos para implementação, publicações e boas práticas, acesse: http://www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/a3p

O perfil do corpo técnico

Os ventos da renovação também devem soprar sobre a qualidade do corpo técnico do Órgão Municipal de Meio Ambiente. É preciso criar uma instituição moderna, enxuta e participativa. Essa deve ser formada, preferencialmente, por profissionais concursados, com adequada preparação técnica e grande motivação. Equipes com formação multidisciplinar são mais eficientes. Por exemplo, os fiscais que atuam também como educadores podem ser mais simpáticos à população.

Por ser uma área que se relaciona com praticamente todas as demais secretarias do município, é mais interessante que a pessoa a encabeçar o Órgão Municipal de Meio Ambiente tenha uma visão abrangente da realidade municipal e seja capaz de dialogar com outros parceiros na prefeitura, além de abrir-se ao convívio com a comunidade. Essa pessoa deve ter um perfil articulador e que saiba extrair do corpo técnico e de especialistas tudo aquilo que eles puderem oferecer em termos de soluções, sem, contudo, tornar-se prisioneira de visões estritamente técnicas.

A composição da equipe técnica do Órgão Municipal de Meio Ambiente é estabelecida por meio de lei que cria os cargos e determina a realização de concursos públicos para preenchê-los. Esses profissionais deverão ser escolhidos de acordo com as características de cada município. Por exemplo, um município predominantemente florestal deve dar ênfase à contratação de engenheiros florestais, biólogos ou ecólogos, entre outros profissionais, que poderão conhecer com mais profundidade os problemas gerados ao meio ambiente por práticas como desmatamentos e queimadas.

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E Qual deve ser o tamanho e a composição da equipe de meio ambiente de seu município? Vamos pensar sobre isso?

Para refletir Considerando a realidade do seu município, utilize os critérios abaixo para compor, individualmente ou em grupo, a equipe técnica necessária ao Órgão Municipal de Meio Ambiente: - Quais serão as atribuições dessa equipe?

- Que trabalhos cabem à equipe permanente e quais podem ser delegados a terceiros?

- Quais são as características profissionais necessárias a uma equipe permanente, considerando a realidade administrativa e ambiental do município?

- Qual o tamanho ideal da equipe, para que esta seja capaz de atender às demandas, sem que haja capacidade ociosa?

Nesse processo de formação da equipe técnica, devem ser considerados os procedimentos para efetivação dos servidores públicos. Assim, deve haver aprovação, pela câmara dos vereadores, de lei de criação de cargos técnicos, administrativos e de fiscalização (que pode estar incluída na lei que cria o Órgão Municipal de Meio Ambiente ou o Sistema Municipal de Meio Ambiente).

No caso de cargos efetivos, também deve ser realizado concurso público. Além das provas, a análise de títulos, por exemplo, com a comprovação dos anos de experiência profissional e acadêmica, podem complementar os critérios de seleção. Em geral, as universidades prestam valioso auxílio na formulação e promoção de concursos públicos.

Após a realização de concurso, pode haver também uma fase de treinamento dos aprovados na seleção, algo bastante recomendável, tendo em vista uma melhor ambientação do corpo técnico às atividades que executará.

Não podemos nos esquecer também que a qualificação constante é fundamental para a realização de um trabalho. Trata-se de um investimento que dará sustentação ao Sistema Municipal de Meio Ambiente. Desse modo, cabe ao município promover a capacitação de seu corpo técnico e administrativo, qualificando-o para executar com 49

competência as suas funções. Para otimizar o aproveitamento de recursos humanos qualificados, administrações regionais e associações microrregionais podem disponibilizar técnicos que assessorem vários municípios ao mesmo tempo.

Em resumo

O Órgão Municipal de Meio Ambiente, na condição de ente executor do Sistema Municipal de Meio Ambiente, possui um amplo leque de atribuições que pode ser sintetizado em: agendas positivas, ações de comando e controle, conservação e recuperação de ecossistemas e administração interna. A forma como se insere na administração municipal vai depender do tamanho do município e da complexidade das questões ambientais locais.

Para ser instituído, este órgão de caráter técnico precisa estar previsto em lei. A lei deve prever o exercício de fiscalização, bem como conferir este poder ao corpo de fiscais.

Além de exercer a fiscalização, o Órgão Municipal de Meio Ambiente tem a atribuição de realizar o licenciamento ambiental, para o qual deve contar com um quadro técnico capacitado. Essa atividade só poderá ser exercida se o município tiver o Conselho Municipal de Meio Ambiente em atividade.

Para o seu bom funcionamento, o Órgão Municipal de Meio Ambiente deve contar com orçamento próprio, infraestrutura física condizente e pessoal preparado para exercer as tarefas. Deve também dar o exemplo para a administração municipal, introduzindo práticas ecológica e socialmente corretas, que vão desde a escolha do espaço físico às práticas administrativas que poupem os recursos naturais e promovam maior qualidade nos ambientes de trabalho.

Para criar uma instituição moderna, enxuta e participativa, deve investir em profissionais concursados e motivados. A pessoa a encabeçar a instituição precisa conhecer a realidade municipal e dialogar com outros setores da prefeitura, além de abrirse ao contato com a comunidade. Suas escolhas devem se basear em critérios técnicos, porém com a necessária sensibilidade social.

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Até aqui compreendemos os processos de mobilização, elaboração de leis e formação do Órgão Municipal de Meio Ambiente. Vamos avançar um pouco mais? A seguir, estudaremos a formação dos conselhos municipais de meio ambiente.

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UNIDADE 4: CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AAMBIENTE: INSTÂNCIA DE DECISÃO E DE PARTICIPAÇÃO

Neste capítulo, estudaremos um pouco mais acerca dos conselhos de meio ambiente, porém, agora, em âmbito local. Veremos sua composição e representação dos diversos segmentos da sociedade, o papel que lhes cabe na estrutura do Sistema Municipal de Meio Ambiente, os trabalhos especializados por meio das câmaras técnicas e grupos de trabalho, além das principais etapas para a criação de um conselho no seu município.

A presença dos conselhos de meio ambiente nos municípios

O Conselho de Meio Ambiente é, por excelência, um fórum de diálogos e de construção de conhecimento sobre o meio ambiente local. É também um espaço adequado para administrar conflitos, propor acordos e construir uma gestão ambiental que esteja em consonância com os interesses econômicos e sociais locais.

Em âmbito federal, há o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, que como vimos no Módulo I deste curso, faz parte do Sistema Nacional de Meio Ambiente SISNAMA. É importante observar que a implantação da política ambiental no Brasil acompanha o processo de democratização, o que favoreceu a sua consolidação, ao mesmo tempo em que a luta de movimentos ambientalistas e a criação de colegiados como o CONAMA também serviram à ampliação de horizontes no que diz respeito a novos direitos, consignados depois pela Constituição de 1988. Segundo Carlos Sojo, “o CONAMA é produto e ingrediente da transição democrática no Brasil” (2002 apud DINIZ, 2010, p. 78).

Em âmbito local, a instalação dos conselhos também foi estimulada a partir da Constituição federal de 1988, que fortaleceu o debate sobre a autonomia municipal.

Nesse sentido, pode-se afirmar que sua missão é consultiva, deliberativa, normativa, fiscalizadora ou de assessoramento do poder executivo. Por meio dos conselhos, é estabelecido um novo formato de relações entre a sociedade e o Estado, além de

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proporcionar a institucionalização da participação de segmentos da sociedade civil organizada (BRASIL, 2010).

A respeito disso, o diagnóstico Perfil dos Municípios Brasileiros, Meio Ambiente, realizado em 2002, pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), mostrou que a realidade brasileira ainda estava distante da meta de se ter o SISNAMA em pleno funcionamento. Na maioria dos municípios (65,9%) não havia conselhos de meio ambiente (BRASIL, 2005a).

Desde então, essa realidade mudou gradativamente. Os dados da pesquisa realizada em 2009 revelaram que 56,3% dispunham de Conselho Municipal de Meio Ambiente. Em 2012, o número foi 63,7%; já em 2013, 67,9%. Apesar do avanço, as pesquisas mostram uma defasagem, se forem considerados outros conselhos, como os de Assistência Social, Direitos da Criança e do Adolescente, que são obrigatórios, conforme leis federais, e que estão presentes em quase todos os municípios brasileiros (BRASIL, 2010; 2013; 2014).

2002

63,70%

56,30%

34,10%

PERCENTUAL DE MUNICÍPIOS BRASILEIROS QUE DISPUNHAM DE CONSELHO MUNICIPAL

2009

2012

67,90%

Gráfico: Percentual de municípios brasileiros que dispunham de conselho municipal

2013

Fonte: (BRASIL, 2005a; 2010; 2013; 2014).

Você sabe quais segmentos da sociedade fazem parte do Conselho Municipal de Meio Ambiente?

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Um espaço representativo

Cada vez mais a população, juntamente com o poder público, tem sido chamada a participar da gestão do meio ambiente. Para isso, é necessário que sejam criados mecanismos institucionais que promovam o aumento da consciência ambiental e a mudança de hábitos e de comportamentos. O Conselho Municipal de Meio Ambiente é um órgão criado para esse fim. Trata-se de um instrumento de exercício da democracia, educação para a cidadania e convívio entre diferentes setores da sociedade.

Esse espaço destina-se a colocar em torno da mesma mesa os órgãos públicos, os setores empresariais e políticos e as organizações da sociedade civil no debate e na busca de soluções para o uso dos recursos naturais, a recuperação dos danos ambientais, a qualidade ambiental do município e o alcance do desenvolvimento sustentável.

Devemos considerar que a criação de um conselho ativo e de composição democrática atende aos princípios que estruturam o SISNAMA. Com acesso às informações necessárias, cidadãos e cidadãs saberão de seus direitos e deveres e se sentirão mais responsáveis pela qualidade ambiental do lugar em que vivem. Ao debater publicamente questões relevantes para a qualidade de vida, o conselho também pode ser um valioso aliado da democratização da informação.

Isso motiva os políticos, técnicos e cidadãos a conhecerem mais as questões ambientais e ultrapassarem a fronteira da criação de fóruns apenas para “marcar posições”. Nesse sentido, é importante que os conselhos sejam dinâmicos, interativos e tecnicamente preparados.

O Conselho Municipal de Meio Ambiente que seja representativo dos diversos setores da sociedade cumpre melhor suas atribuições. A sua composição pode ser paritária, apresentando em igualdade numérica representantes do poder público (municipal, estadual e federal) e da sociedade civil organizada, por exemplo, o setor empresarial, setor sindical, universidades, entidades ambientalistas.

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Cada conselho deve espelhar em sua composição as forças atuantes no local. Por isso, é necessário conhecer antes quais são essas forças. Devido à interdisciplinaridade da questão ambiental, de forma genérica, podem fazer parte do Conselho Municipal de Meio Ambiente, por exemplo, representantes de: 

Secretarias municipais de saúde, educação, meio ambiente, obras, planejamento e outras cujas ações interfiram no meio ambiente;



Câmara de vereadores;



Órgãos estaduais e federais presentes no município;



Sindicatos;



Entidades ambientalistas;



Grupos de produtores rurais;



Instituições de defesa do consumidor;



Associações de bairros;



Grupos de mulheres, de jovens e de pessoas da terceira idade;



Entidades de classe (arquitetos, engenheiros, advogados, professores, etc);



Entidades representativas do empresariado;



Instituições de pesquisa e de extensão;



Movimentos sociais e de minorias que sejam importantes para o município.

55

É importante ressaltar também que os conselheiros municipais de meio ambiente são pessoas que agem de forma voluntária em benefício da comunidade e, portanto, não recebem pagamento pelos serviços prestados.

Aconselha-se ainda que o Conselho Municipal de Meio Ambiente seja proporcional ao número de habitantes do município, tal como consta da tabela a seguir: Tabela: Proporcionalidade entre número de conselheiros e de habitantes da localidade

Número de conselheiros

População do município

10

Menos de 20 mil habitantes

12

Entre 20 mil e 50 mil habitantes

14

Entre 50 mil e 100 mil habitantes

16

Entre 100 mil e 200 mil habitantes

18

Entre 200 mil e 500 mil habitantes

20

Mais de 500 mil habitantes

Fonte: (BRASIL, 2005b)

Ademais, os conselhos podem ser paritários, quando possuem composição equilibrada em número de membros por categoria; ou majoritários, com representação diferenciada em número de membros por categoria.

A presidência do Conselho, em geral, é exercida pelo próprio prefeito ou por pessoa designada a representá-lo, como o secretário de meio ambiente. Há, no entanto, experiências bem-sucedidas de designação do presidente pelos próprios membros do conselho.

E afinal, para que serve o Conselho Municipal de Meio Ambiente?

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O papel do Conselho Municipal de Meio Ambiente

Já sabemos que o Conselho Municipal de Meio Ambiente tem como função principal opinar e assessorar o poder executivo municipal – a prefeitura, suas secretarias e o órgão ambiental municipal – nas questões relativas ao meio ambiente. Nos assuntos de sua competência, é também um fórum para se tomar decisões. Desse modo, entre as possíveis atribuições do Conselho podemos citar: 

Elaborar o seu regimento interno a partir de princípios e diretrizes previamente estabelecidos, que orientem inclusive o seu funcionamento preliminar;



Propor a política ambiental do município e fiscalizar o seu cumprimento;



Analisar e, dependendo da legislação municipal, conceder licenças ambientais para atividades potencialmente poluidoras em âmbito municipal;



Analisar recursos quanto à aplicação de multas e outras penalidades;



Promover a educação ambiental;



Aprovar ou referendar o uso de recursos destinados ao meio ambiente, fiscalizando sua alocação, bem como as ações do Fundo Municipal de Meio Ambiente;



Propor a criação de normas legais, bem como a adequação e a regulamentação de leis, padrões e normas às condições municipais;



Acompanhar a implementação das unidades de conservação do município;



Sistematizar a divulgação de seus trabalhos;



Opinar sobre aspectos ambientais de políticas estaduais ou federais que tenham impactos sobre o município; 57



Receber e apurar denúncias feitas pela população sobre degradação ambiental, sugerindo à prefeitura as providências cabíveis.

Essas são algumas das atribuições possíveis, mas cada município pode estabelecer as competências do seu conselho, de acordo com a realidade local. Porém, lembre-se, o conselho não tem a função de criar leis!

Criar leis compete ao legislativo municipal, ou seja, à câmara de vereadores. O Conselho pode, no entanto, sugerir sua criação, bem como a adequação e a regulamentação das já existentes, quando isso significar o estabelecimento de limites mais rigorosos para a qualidade ambiental ou facilitar a ação do órgão executivo.

Da mesma forma, o conselho não tem poder de polícia. Pode indicar ao órgão ambiental municipal a fiscalização de atividades poluidoras, mas não exerce diretamente ações administrativas de fiscalização. Pode ainda expedir resoluções, como o fazem o CONAMA e alguns conselhos estaduais de meio ambiente (CONSEMAs).

Além disso, nos conselhos pode haver câmaras técnicas e grupos de trabalho.

Essa não é uma prática comum aos conselhos de municípios pequenos. Entretanto, nos municípios mais populosos, o trabalho do conselho pode estar mais bem distribuído por meio de câmaras técnicas, grupos de trabalho temáticos ou ad hoc para questões específicas.

Veja no site do CONAMA os temas e as atividades das câmaras técnicas e dos grupos de trabalho, bem como sua composição e funcionamento. http://www.mma.gov.br/port/conama/index.cfm

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Ad hoc

Expressão latina que significa para isto; para tal fim. Portanto, um consultor “ad hoc” é designado, por se tratar de perito, para executar determinada tarefa (BRASIL, 2006, p. 23).

Devemos considerar também que não há impedimento legal para que o conselho se dedique a outra área de atuação, além de meio ambiente. Se o município assim o desejar, poderá criar um conselho de meio ambiente e turismo, meio ambiente e agricultura, etc. Esse tipo de arranjo pode atender às necessidades de pequenos municípios ou daqueles em que a questão ambiental está intimamente ligada a uma atividade específica, como é o caso das estâncias hidrominerais ou dos municípios litorâneos, que se dedicam principalmente ao turismo.

Relação com a Prefeitura

A Prefeitura deve fornecer todas as condições para o funcionamento do Conselho Municipal de Meio Ambiente por meio do Órgão Municipal de Meio Ambiente. Por isso, convém que, antes da criação daquele, este já esteja instalado. O Órgão Municipal de Meio Ambiente deverá ter capacidade técnica suficiente para dar apoio, inclusive administrativo, ao funcionamento do conselho. Cabe ainda ao Executivo municipal, juntamente com a sociedade, colocar em prática as decisões do conselho para que este se torne um efetivo instrumento de promoção de qualidade ambiental no município. A lei de criação do conselho deve garantir todos esses aspectos.

O prefeito pode impedir as atividades do conselho?

O Conselho Municipal de Meio Ambiente é instituído por lei da Câmara Municipal.

O Executivo deve cumprir as leis proclamadas pelo Legislativo. Portanto, caso haja algum impedimento às atividades do conselho, a questão deverá ser encaminhada à própria 59

câmara de vereadores ou ao Ministério Público para que sejam tomadas as devidas providências.

E como podemos fortalecer o Conselho Municipal de Meio Ambiente?

Além do processo permanente de debates e mobilizações no próprio município, vale a pena que o conselho promova constante intercâmbio com instâncias similares de outros municípios, com os CONSEMAS e com o CONAMA. Este órgão, na condição de referência permanente para os conselhos municipais, tem grande interesse na constituição de uma rede de conselhos de meio ambiente, no intuito de fortalecê-los como instâncias de controle social.

Agora que já temos uma base conceitual sobre os conselhos municipais de meio ambiente, vejamos a seguir como criá-lo em seu município.

Passos para a formação do Conselho Municipal de Meio Ambiente

Em primeiro lugar devemos ter em mente que a criação do conselho dá-se por meio de lei, mediante iniciativa do Poder Executivo municipal. Pode ser também iniciativa do Poder Legislativo, quando o prefeito não se interessar ou se omitir. Porém, como está vinculado ao Poder Executivo e implica despesas e criação de cargos, convém que a iniciativa parta do prefeito.

Veja, então, quais são os principais caminhos para a formação do conselho de meio ambiente em seu município. 

Mobilização. A comunidade deve estar envolvida e debater os termos de criação da lei que institui o Conselho Municipal de Meio Ambiente. É importante que tenha espaço para conversar sobre o porquê da existência do conselho e o papel que este exercerá no município, bem como a sua composição. Esse momento é importante também para identificar pessoas e grupos interessados em integrar o futuro órgão.

60



Redação e aprovação da lei. O conselho deve ser instituído por meio de lei elaborada e aprovada pela câmara de vereadores do município. O texto da lei

conterá

finalidades,

competências,

composição,

estrutura

e

funcionamento do conselho, conforme consta nesta minuta de lei. 

Nomeação de conselheiros e conselheiras. Cabe ao Poder Executivo municipal nomear e dar posse aos integrantes do conselho e a seus respectivos suplentes, bem como facilitar a escolha de quem deverá exercer a sua presidência.



Criação e aprovação do regimento interno. Depois de empossados, os integrantes discutem e aprovam o regimento interno do conselho. Trata-se de um documento que, de acordo com a lei, define a estrutura de funcionamento do órgão, suas competências e forma de organização, como pode ser visto nesta minuta.



Reuniões periódicas. O Conselho Municipal de Meio Ambiente deve se reunir com periodicidade regular, e é importante que esses encontros sejam abertos à participação dos demais membros da comunidade, na condição de ouvintes.

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Para refletir Caso no seu município não exista Conselho Municipal de Meio Ambiente, é importante criá-lo. Com base nas informações obtidas até agora e nas minutas apresentadas anteriormente, elabore um conselho para seu município, considerando, principalmente, as finalidades, composição, organização dos trabalhos e o funcionamento.

Agora, avalie suas escolhas, considerando os seguintes princípios : - Representatividade: a composição do conselho reflete as principais forças e segmentos sociais atuantes no município?

- Credibilidade: as organizações selecionadas e seus representantes espelham a estima e o respeito da sociedade? São considerados idôneos?

- Operacionalidade: quais providências foram pensadas para que o conselho tenha sessões ordinárias regulares?

- Publicidade e transparência: que mecanismos foram pensados para garantir acesso do público a reuniões, documentos e deliberações do conselho?

Caso seu município já possua conselho de meio ambiente, verifique, com base nos princípios citados acima, de que forma este atende aos requisitos de bom funcionamento.

Em resumo

O apelo para que a população participe mais dos cuidados com o meio ambiente tem sua expressão máxima no Conselho Municipal de Meio Ambiente. Este possui as funções de opinar, assessorar a prefeitura e decidir questões municipais relativas ao meio ambiente e à qualidade de vida. Destina-se também a colocar em torno da mesma mesa todos os setores sociais em busca do desenvolvimento sustentável.

Em termos da representação de seus membros, o conselho pode ser paritário ou majoritário. Entre suas múltiplas atribuições, destacam-se: debater e propor o planejamento ambiental do município, criar resoluções para a qualidade ambiental do 62

município; analisar e conceder licenças ambientais; avaliar recursos sobre aplicação de multas, receber e apurar denúncias, fiscalizar as ações e a destinação de recursos, etc.

O ideal é que o conselho represente as forças sociais mais importantes e tenha um funcionamento regular e transparente. Nos municípios maiores, as suas tarefas são distribuídas por meio de uma estruturação que prevê a existência de câmaras técnicas e grupos de trabalho. A prefeitura é encarregada de prover as condições de funcionamento do conselho. Em locais onde já exista um ou mais conselhos atuantes em áreas afins, pode-se introduzir a questão ambiental, como forma de otimizar a atuação destes.

Entre os passos para a formação dos conselhos estão: mobilização, composição da lei e sua aprovação, nomeação de conselheiros e conselheiras, bem como definição da presidência, criação e aprovação do regimento interno e a realização de reuniões periódicas.

Como vocês puderam notar, já compreendemos um pouco mais a respeito dos conselhos municipais de meio ambiente, vejamos a seguir outro ponto fundamental para a estruturação da gestão ambiental nos municípios: os fundos municipais de meio ambiente. Prontos?

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UNIDADE 5: RECURSOS PARA A GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL

Neste capítulo, veremos outro importante elemento para a estruturação da gestão ambiental municipal: o Fundo Municipal de Meio Ambiente. Além disso, exemplificaremos outras formas e fontes de captação de recursos para usos relacionados à gestão meio ambiente local, em especial as de âmbito federal, estadual e internacional.

Recursos previstos em orçamento

Provavelmente, o elenco de ações definidas no plano ambiental municipal será ambicioso. Muito maior do que os recursos disponíveis na prefeitura para esta área. É, portanto, necessário descobrir quais são as possíveis fontes de recursos e como acessálas. E mais: identificar, entre as necessidades, quais precisam diretamente de dinheiro para serem realizadas.

O que será necessário? Novas tecnologias? Assistência técnica? Capacitação de funcionários? Novas máquinas e equipamentos? Reforço na estrutura institucional da Prefeitura? Saber exatamente qual é a necessidade constitui o primeiro passo. Muitas vezes, o município não precisa lançar mão de dinheiro, diretamente, para a resolução de determinado problema.

O segundo passo consiste em identificar entre possíveis fontes de recursos quais possuem melhores condições de atender às demandas. Em geral, a prefeitura tende a contar apenas com os recursos do orçamento municipal. Porém, há outras possibilidades extraorçamentárias das quais se pode lançar mão.

O orçamento público foi concebido originalmente com a missão de equacionar despesas. Entretanto, hoje ele é reconhecido como um importante instrumento de planejamento. A partir da Constituição de 1988, firmou-se a visão de tratá-lo como um programa no qual constam os investimentos necessários ao desenvolvimento do município. Dessa forma, as ações e os recursos para executá-las traduzem uma visão de mais longo prazo e sujeitam-se menos à vontade pessoal do prefeito e a interesses imediatistas.

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Orçamento público

Instrumento de planejamento de gestão dos recursos públicos que obriga o governo a estabelecer a quantia que deverá ser gasta em cada uma de suas áreas de atuação e em cada nova obra ou programa a ser executado. (BRASIL, 2006, p.13)

Ao longo dos anos, ganhou cada vez mais força a importância da participação popular na definição do orçamento. Uma prática hoje adotada por dezenas de municípios brasileiros é o orçamento participativo, no qual cidadãos e cidadãs dos meios urbano e rural decidem juntos onde serão gastos os recursos destinados aos investimentos municipais. Afinal, ninguém melhor que os próprios moradores, que “sentem na pele” os problemas do cotidiano, para decidir onde serão gastos os recursos. Atualmente, milhares de cidadãos participam da discussão, definição e fiscalização do orçamento público, acompanhando de forma mais atenta como está sendo gasto o seu dinheiro.

Orçamento participativo

Processo através do qual a população do municípo discute, decide e influi na decisão de onde aplicar as verbas destinadas a investimentos públicos. (BRASIL, 2006, p.13)

E como é feito o orçamento municipal?

Para cada política pública definida, deve-se estabelecer quais ações serão realizadas e quanto dinheiro será gasto em cada uma. Isso é, em suma, o caráter do Orçamento público. O plano é elaborado pelo Poder Executivo municipal e aprovado pela 65

Câmara dos Vereadores. Nele constarão quanto, em dinheiro, o poder público (Executivo, Legislativo e Judiciário, se houver) vai receber e em quais ações esses recursos serão aplicados durante todo o ano. A base para a realização do orçamento é a busca de equilíbrio entre receitas, isto é, entre ganhos, rendas e todo tipo de entrada de dinheiro do município, e as despesas, ou seja, os gastos, investimentos e compras.

As receitas orçamentárias municipais provêm de impostos, taxas e multas pagos pela população, bem como de repasses dos governos federal e estadual. A elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação do orçamento nas instituições públicas brasileiras estão previstos em lei. Baseiam-se no Plano Plurianual (PPA), na Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA).

O Plano Plurianual foi previsto pela Constituição de 1988 e segue os preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige maior articulação entre as estratégias definidas e as diretrizes orçamentárias e fiscais. Estrutura-se de forma que as ações governamentais sejam gerenciadas em programas e projetos. Ou seja, não apenas define o recurso que será gasto nas diversas ações, mas também delimita claramente o que será

necessário

para

realizá-las,

os

prazos,

os

custos,

bem

como

o

seu

acompanhamento, até que se alcance o resultado esperado.

O PPA é elaborado pelo Poder Executivo, mas pode ser alterado por meio de emendas. A comunidade mobilizada tem o direito de exigir da prefeitura ou dos vereadores que o PPA contenha recursos específicos para investimentos na melhoria da qualidade ambiental, como a criação de mais áreas verdes, a coleta e a reciclagem de lixo, o tratamento dos esgotos, entre outras medidas.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO tem a finalidade de orientar a elaboração do orçamento anual por meio das diretrizes, objetivos e metas da administração pública estabelecidas no PPA. Dessa forma, estabelece os critérios que serão utilizados na proposta orçamentária de cada ano.

Nesse sentido, a comunidade, as entidades ambientalistas e o conselho municipal de meio ambiente podem inserir parâmetros nessa lei. Assim, por exemplo, o Executivo pode indicar que os recursos a serem empregados na merenda escolar sejam gastos com 66

alimentos orgânicos gerados pelos produtores locais; ou ainda estabelecer que todas as obras executadas pela prefeitura tenham como critério básico o respeito à integridade do meio ambiente.

A Lei Orçamentária Anual define receitas e despesas para cada um dos programas e projetos municipais a serem realizados no ano seguinte. Elaborada pelo Poder Executivo, essa proposta de orçamento deve considerar as metas fixadas no PPA e os critérios adotados na LDO. Dessa forma, a meta de tratamento de esgotos, prevista no PPA para durar vários anos, deve ter recursos alocados ou previstos na proposta orçamentária anual.

Entretanto, a participação popular não deve se restringir à elaboração do orçamento, consolidado na LOA, mas incluir também o acompanhamento de sua implementação.

Fundo Municipal de Meio Ambiente: valioso instrumento de gestão municipal

Geralmente, a falta de recursos financeiros constitui um grande empecilho para que as prefeituras estruturem sua área de meio ambiente. O gestor municipal ao constituir a área de meio ambiente no município, estará investindo em sua capacidade de arrecadação. Por exemplo, medidas como a compensação ambiental e as multas previstas na Lei de Crimes e Infrações Administrativas Ambientais podem ser revertidas na melhoria da qualidade de vida do município e de sua população.

Porém, captar recursos não significa apenas obter dinheiro ou assistência técnica, equipamentos e infraestrutura. Significa estabelecer e gerenciar relacionamentos com instituições que têm interesse na gestão ambiental e no sucesso da administração municipal. Dependendo de como serão tratadas, essas instituições podem se tornar importantes parceiras do município.

A criação do Fundo Municipal de Meio Ambiente tem a finalidade de assegurar recursos financeiros necessários ao desenvolvimento das ações da Política de Meio

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Ambiente no município, devendo sua criação ser autorizada por lei municipal e suas receitas, vinculadas ao aperfeiçoamento de mecanismos de gestão ambiental.

Os recursos desse Fundo podem ser utilizados por órgãos das administrações direta e indireta do próprio município, organizações não-governamentais, organizações da sociedade civil de interesse público, organizações de base, como sindicatos, associações de produtores, associações de reposição florestal, entre outras, desde que se configurem como organizações sem fins lucrativos.

No ano de 2002, os Fundos estavam presentes em somente 1,5% dos municípios, alcançando 29,6%, em 2009, e 37,2%, em 2012. De acordo com a Pesquisa de Informações Básicas Municipais, publicada em 2013, (42,8%) municípios do País dispunham de Fundo de Meio Ambiente. A presença desse fundo é maior na Regiões Sul (59,5%) e Centro-Oeste (58,9%), seguido pela Região Norte (53,1%); é menor entre os municípios das Regiões Sudeste (42,6%) e Nordeste (25,2%), conforme gráfico abaixo (BRASIL, 2014b).

Gráfico: Percentual de municípios com fundo municipal de meio ambiente, segundo as grandes regiões.

PERCENTUAL DE MUNICÍPIOS COM FUNDO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE, SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES

NORTE

NORDESTE

SUDESTE

SUL

58,90%

51,30%

59,50%

54,60%

2013

42,60%

36,70%

25,20%

21,40%

53,10%

41,90%

2012

CENTRO-OESTE

Fonte: (BRASIL, 2014b)

68

Devemos destacar que os estados do Rio de Janeiro (95,6%) e do Rio Grande do Sul (95,2%) são os que apresentaram os maiores percentuais. Já, os estados do Piauí (8,5%) e Paraíba (4,5%) apresentam percentuais opostos. Na Região Nordeste, somente a Bahia (52,0%) mantém resultado superior ao obtido para a média Brasil (42,8%). Além disso, A ocorrência de um fundo específico para o meio ambiente nos municípios ainda é baixa entre aqueles com população de até 20 000 habitantes (33,6%), estando mais presente entre aqueles com mais de 50 000 habitantes (80,2%) (BRASIL, 2014b).

Estruturar o Fundo Municipal de Meio Ambiente pode representar outro patamar de autonomia e qualidade na captação e na destinação de recursos para a gestão ambiental municipal. No entanto, antes de criar esse fundo, como já vimos, no Módulo I, é necessário que os municípios criem o Sistema Municipal de Meio Ambiente.

Desse modo, o Fundo Municipal de Meio Ambiente representa uma fonte de recursos públicos alocados especificamente para o meio ambiente. É o instrumento financiador da política ambiental do município, responsável por captar e gerenciar recursos financeiros destinados a projetos socioambientais, portanto um fundo bem estruturado e com uma boa gestão pode receber recursos extraorçamentários (públicos, privados, nacionais e internacionais) e gastá-los sem se sujeitar às regras orçamentárias convencionais, como a devolução no fim do exercício fiscal.

Recursos extraorçamentários

Valores provenientes de toda e qualquer arrecadação que não figure no orçamento e, consequentemente, toda arrecadação que não constitui renda do Estado. O seu caráter é de extemporaneidade ou de transitoriedade nos orçamentos (BRASIL, 2015a).

Agora que já compreendemos o papel do Fundo Municipal de Meio Ambiente, vejamos a seguir os principais caminhos para sua criação.

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Passos para a Criação do Fundo Municipal de Meio Ambiente

O Fundo Municipal de Meio Ambiente deverá ser criado e mantido pelo próprio município para suprir as suas demandas de recursos na área ambiental. Para isso, é preciso:

Criação da Lei

No município, a Câmara de Vereadores é o órgão responsável pela autorização na criação do fundo. Este pode ser criado mediante uma lei específica; pode, ainda, estar previsto na Lei Orgânica do Município ou em capítulo específico sobre meio ambiente de outras leis.

Regulamentação da Lei Definir a natureza e finalidade do fundo; forma como será administrado; recursos com os quais poderá operar; modo de destinação e aplicação dos recursos e disposições sobre orçamento e contabilidade.

Funcionamento Agir em conformidade com as Leis no 8.666/1993 e a Lei Complementar nº 101/2000 e outros mecanismos legais, liberar recursos mediante apresentação de projetos e adotar critérios para financiamento que estejam em consonância com a Política Nacional de Meio Ambiente.

Implementação Colocar as normas em práticas, o que envolve: gestão transparente, com participação e controle social; instância delibrativa colegiada e destinação exclusiva de recursos para projetos socioambientais.

Para maiores informações sobre a Lei 8.666/1993, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666compilado.htm

70

Para maiores informações sobre a Lei Complementar nº 101/2000, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm

Além disso, o Fundo Municipal de Meio Ambiente deverá ser estruturado de modo adequado ao tamanho do município e à sua capacidade de captar e destinar recursos para o meio ambiente. Da mesma forma, a prioridade para uso dos recursos dependerá do volume da arrecadação e da capacidade dos gestores em captá-los de outras fontes.

As indicações a seguir podem ser aprimoradas, considerando-se as distintas realidades locais. Vejamos: 

Órgão gestor – pode ser a Secretaria Municipal de Meio Ambiente ou outro órgão que tenha entre suas atribuições explícitas para executar a política ambiental do município. Este órgão deverá prover os recursos humanos e materiais adequados para o bom funcionamento do Fundo Municipal de Meio Ambiente.

Caberá ao Órgão Gestor: elaborar a proposta orçamentária do fundo, submetendoa a apreciação do colegiado; organizar o plano anual de trabalho e o cronograma de execução físico-financeira, de acordo com os critérios e prioridades definidas pelo seu colegiado participativo; celebrar convênios, acordos ou contratos com entidades públicas ou privadas, visando à execução das atividades custeadas com seus recursos, observando a legislação vigente; ordenar despesas com seus recursos, de acordo com a legislação pertinente; prestar contas dos recursos empregados aos órgãos competentes e monitorar a execução dos projetos conveniados. 

Colegiado participativo – pode ser o Conselho Municipal de Meio Ambiente ou organização similar que cumpra a mesma finalidade no município. A pessoa que exerce a presidência desse conselho poderá presidir também o Fundo Municipal de Meio Ambiente.

71

Colegiado

Fórum consultivo ou deliberativo, estabelecido por instrumento legal, que busca reunir os segmentos representativos do governo e da sociedade, que atuam em âmbito estadual (ou municipal), podendo abranger também representantes do governo federal e dos municípios, para a discussão e o encaminhamento de políticas, planos, programas e ações (KRIEGER, 2008 p.69).

O colegiado poderá ter como funções: definir os critérios e prioridades para aplicação dos recursos do fundo; fiscalizar a aplicação dos recursos; apreciar a proposta orçamentária apresentada pelo órgão gestor, antes que esta seja encaminhada para inclusão no orçamento municipal; aprovar o plano anual de trabalho e o cronograma físico-financeiro apresentado pelo órgão gestor; apreciar os relatórios técnicos e as prestações de contas, antes de seu encaminhamento aos demais órgãos de controle; outras atribuições que lhe forem consideradas pertinentes, definidas na legislação ambiental municipal e aprovação, após análise do órgão gestor, dos projetos a serem financiados.

Cronograma físico-financeiro

Representação gráfica da previsão da execução de um trabalho, na qual se indicam os prazos em que se deverão executar as suas diversas atividades e os recursos financeiros a serem desembolsados para isso (BRASIL, 2006 p.57).



Fontes de recursos – o município pode conseguir recursos para o funcionamento do Fundo Municipal de Meio Ambiente a partir das seguintes fontes: dotações orçamentárias específicas, definidas pela prefeitura; taxas e tarifas ambientais previstas em lei; multas cobradas por infrações às normas ambientais, na forma da lei; transferências de recursos da União, do 72

Estado ou de outras entidades públicas e privadas; convênios, contratos e acordos celebrados entre o município e instituições públicas ou privadas, cuja execução seja de competência do órgão ambiental municipal; doações em dinheiro, valores, bens móveis e imóveis, recebidos de pessoas física ou jurídica, públicas ou privadas, nacionais ou internacionais, desde que o fundo tenha personalidade jurídica própria; transferência de recursos do ICMS ecológico; rendimentos de qualquer natureza decorrentes de aplicações

de

seu

patrimônio;

reembolso

de

serviços

prestados,

treinamentos ou produtos vendidos (livros, manuais, etc); e condenações judiciais de empreendimentos sediados no município ou que afetem o território municipal, decorrentes de crimes praticados contra o meio ambiente.

ICMS ecológico

Iniciativa destinada a incentivar a conservação ambiental por meio da adoção de critérios ambientais na distribuição dos recursos do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS) aos municípios. Dessa forma, recebem mais recursos aqueles que protegem suas áreas naturais (BRASIL, 2006 p.58).



Aplicação dos recursos – Os recursos adquiridos pelo fundo podem ser aplicados nas seguintes ações: desenvolvimento e aperfeiçoamento de instrumentos de gestão, planejamento e controle ambiental; criação, manutenção e gerenciamentos de praças, unidades de conservação e demais áreas verdes ou de proteção ambiental; execução de projetos e programas de interesse ambiental, incluindo a contratação de serviços de terceiros;

pesquisas

e

desenvolvimento

científico

e

tecnológico;

desenvolvimento de programas de capacitação e aperfeiçoamento de recursos humanos em questões relacionadas ao meio ambiente; custeio de ações de educação e comunicação ambiental; pagamento de despesas 73

relativas a contrapartidas estabelecidas em convênios e contratos com órgãos públicos e privados de pesquisa e de proteção ao meio ambiente e aquisição de material permanente e de consumo necessário à execução da Política Municipal de Meio Ambiente. 

Acesso aos recursos - Os recursos do Fundo Municipal de Meio Ambiente podem ser utilizados por órgãos da administração direta ou indireta do próprio município; organizações não-governamentais (ONGs); organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs), organizações de base, como sindicatos, associações de produtores, associações de reposição florestal, entre outras, desde que se configurem como organizações sem fins lucrativos.

Além dessas opções, há outras fontes de recursos para as ações ambientais nos municípios. Vejamos a seguir essas demais possibilidades.

Para refletir Pesquise se há no seu município um Fundo Municipal de Meio Ambiente inserido na estrutura do Sistema Municipal de Meio Ambiente.

Outras Fontes de Financiamento para as Ações Ambientais

Na esfera federal

a) Fundo Nacional de Meio Ambiente

Historicamente, o financiamento ambiental no Brasil teve início com o Fundo Nacional de Meio Ambiente, FNMA, criado pela Lei 7.797/1989. A referida lei foi 74

regulamentada pelo Decreto nº 3.524/2000, atualizado pelo Decreto nº 6985/2009, que estabeleceu a natureza contábil e financeira do fundo e a composição do seu Conselho Deliberativo. O FNMA é um dos instrumentos do SISNAMA, e tem foco exclusivo nas questões ambientais. Sua missão é financiar a implementação da Política Nacional de Meio Ambiente.

Para maiores informações sobre a Lei 7.797/1989, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7797.htm

Para maiores informações sobre o Decreto nº 3.524/2000, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3524.htm

Para maiores informações sobre o Decreto nº 6985/2009, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2009/Decreto/D6985.htm

O FNMA, como agência financiadora integrante do SISNAMA é um dos principais fundos públicos de fomento socioambiental do Brasil. Seu apoio aos projetos se dá por meio de:

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

Demanda espontânea. As propostas podem ser apresentadas em período específico do ano, definido pelo Conselho Deliberativo, de acordo com as linhas temáticas e regras do fundo.



Demanda induzida. As ações são voltadas a projetos estruturantes, de maior valor, apresentados em resposta a editais específicos, com prazos definidos e direcionados a um tema ou a uma determinada região do país.

No caso da demanda espontânea, os projetos são de 100 a 300 mil reais. Projetos de demanda induzida têm seus limites estabelecidos pelo instrumento de seleção (edital ou termo de referência).

Cabe destacar também que os itens financiáveis podem ser materiais de consumo, passagens, diárias e despesas com locomoção, serviços de terceiros – pessoa física, serviços de terceiros – pessoa jurídica, equipamentos e materiais permanentes.

Saiba mais Para acessar recursos pelo FNMA, deve ficar claro para a instituição que o recurso oferecido é de toda a sociedade brasileira.

Sua utilização se sujeita, portanto, aos princípios da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Você sabe quais instituições podem receber os recursos do FNMA? 

Instituições públicas da administração direta ou indireta, em seus diversos níveis (federal, estadual e municipal), categoria na qual se incluem as prefeituras, com suas secretarias, departamentos ou divisões de meio ambiente.



Instituições organizações

privadas

brasileiras

ambientalistas,

sem

fins

fundações,

lucrativos,

organizações

o de

que

inclui

base

e

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), que 76

possuam, no mínimo, três anos de experiência comprovada no tema do projeto.

Desde a criação do FNMA, surgiram muitas outras opções de financiamento na área ambiental, tanto no setor público como no setor privado. No governo federal, por exemplo, há diferentes ministérios, órgãos e entidades que apoiam o meio ambiente, entre os quais fundos específicos, como Fundo Clima, Fundo Nacional Florestal de Desenvolvimento – FNDF, Fundo Amazônia, o Fundo de Direitos Difusos. Vejamos a seguir.

Para maiores informações sobre o Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA) acesse o site do MMA, ou envie um email: http://www.mma.gov.br/fnma E-mail: fnma@mma.gov.br

b) Fundo Nacional sobre Mudança do Clima - Fundo Clima

O Fundo Clima foi criado pela Lei nº 12.114/2009 e regulamentado pelo Decreto nº 7.343/2010. É um instrumento da Política Nacional sobre Mudança do Clima - PNMC, instituída pela Lei n° 12.187/2009.

Para maiores informações sobre a Lei nº 12.114/2009, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2009/Lei/L12114.htm

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Para maiores informações sobre o Decreto nº 7.343/2010, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2010/Decreto/D7343.htm

Para maiores informações sobre a Lei n° 12.187/2009, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20072010/2009/lei/l12187.htm

O Fundo Clima tem por finalidade financiar projetos, estudos e empreendimentos que visem à mitigação, ou seja, à redução dos impactos da mudança do clima e à adaptação a seus efeitos. É vinculado ao Ministério do Meio Ambiente e disponibiliza recursos em duas modalidades: reembolsável e não-reembolsável. Os recursos reembolsáveis são administrados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES. Os recursos não-reembolsáveis são operados pelo Ministério do Meio Ambiente. Um percentual de 2% da verba anual fica reservado para o pagamento do agente financeiro e quitação de despesas relativas à administração e gestão (BRASIL, 2015b).

As fontes de recursos do Fundo Clima são as dotações consignadas na Lei Orçamentária Anual (LOA) da União; doações de entidades nacionais e internacionais, públicas ou privadas e outras modalidades previstas na lei de criação (BRASIL, 2015b).

O fundo é administrado por um comitê gestor presidido pelo Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente, e deve aprovar a proposta orçamentária e o Plano Anual de Aplicação de Recursos do Fundo, o PAAR. Ao final de cada ano, é necessário elaborar relatórios sobre a aplicação das verbas. O órgão colegiado tem também a atribuição de 78

estabelecer diretrizes e prioridades de investimento com frequência bienal (BRASIL, 2015b).

Para maiores informações sobre o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, acesse o site do MMA: http://www.mma.gov.br/apoio-a-projetos/fundo-nacional-sobre-mudanca-do-clima

c) Fundo Nacional Florestal de Desenvolvimento - FNDF

O Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF tem a missão de fomentar o desenvolvimento de atividades florestais sustentáveis no Brasil e promover a inovação tecnológica no setor. É um fundo público de natureza contábil criado pela Lei nº 11.284/2006, Lei de Gestão de Florestas Públicas, regulamentada pelo Decreto nº 7.167/2010. O Serviço Florestal Brasileiro é o gestor do FNDF (BRASIL, 2015c).

Para maiores informações sobre a Lei 11.284/2006, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2006/lei/l11284.htm

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Para maiores informações sobre o Decreto Nº 7.167/2010, acesse o site:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2010/Decreto/D7167.htm

As áreas prioritárias para aplicação de recursos são: 

Pesquisa e desenvolvimento tecnológico em manejo florestal;



Assistência técnica e extensão florestal;



Recuperação de áreas degradadas com espécies nativas;



Aproveitamento econômico racional e sustentável dos recursos florestais;



Controle e monitoramento das atividades florestais e desmatamentos;



Capacitação em manejo florestal e formação de agentes multiplicadores;



Atividades florestais;



Educação ambiental; e



Proteção ao meio ambiente e conservação dos recursos naturais.

Os recursos do FNDF provêm dos valores arrecadados nas concessões florestais.

Adicionalmente o fundo pode receber doações realizadas de entidades nacionais ou internacionais, públicas ou privadas; e verbas provenientes de emendas parlamentares.

(BRASIL, 2015c).

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Para maiores informações sobre o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, acesse o site: http://www.florestal.gov.br/extensao-e-fomento-florestal/fundonacional-do-desenvolvimento-florestal/fundo-nacional-dedesenvolvimento-florestal

d) Fundo Amazônia

O Fundo Amazônia tem por finalidade captar doações para investimentos não reembolsáveis em ações de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento, e de promoção da conservação e do uso sustentável do Bioma Amazônia, nos termos do Decreto 6.527/2008. O decreto prevê ainda a utilização de até 20% dos recursos do fundo no apoio ao desenvolvimento de sistemas de monitoramento e controle do desmatamento em outros biomas brasileiros e em florestas tropicais de outros países.

Para maiores informações sobre o Decreto 6.527/08, acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2008/Decreto/D6527.htm

A gestão do fundo é realizada pelo BNDES, que também é responsável pela captação de recursos, da contratação e do monitoramento dos projetos e ações apoiados.

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Para maiores informações sobre o Fundo Amazônia, acesse os sites:

http://www.mma.gov.br/apoio-a-projetos/fundo-amazonia ou http://www.bndes.gov.br/

e) Fundo de Defesa dos Direitos Difusos

O Fundo de Defesa dos Direitos Difusos é um fundo de natureza contábil, vinculado ao Ministério da Justiça. Foi criado pela Lei nº 7.347/1985 e tem como objetivo a reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, por infração à ordem econômica e a outros interesses difusos e coletivos.

Para maiores informações sobre a Lei nº 7.347/1985, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm

Constitui recursos deste fundo: as condenações judiciais de que tratam os Artigos 11 a 13 da Lei n° 7.347/1985, das multas e indenizações decorrentes de aplicação da Lei nº 7.853/1989, desde que não destinadas à reparação de danos a interesse individuais; dos valores destinados à União em virtude da aplicação da multa prevista no Artigo 57 e seu parágrafo único e do produto da indenização prevista no Artigo 100, parágrafo único, da Lei nº 8.078/1999; das condenações judiciais de que trata o § 2º do Artigo 2º da Lei nº 7.913/1989, das multas referidas no Artigo 84 da Lei nº 8.884/1994; dos rendimentos auferidos com a aplicação dos recursos do fundo; e outras receitas que vierem a ser 82

destinadas ao fundo e de doações de pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras.

Para maiores informações sobre a Lei nº 7.853/1989, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7853.htm

Para maiores informações sobre a Lei nº 7.913/1989, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7913.htm

Para maiores informações sobre a Lei nº 8.884/1994, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8884.htm

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Para maiores informações sobre o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, acesse o site: http://portal.mj.gov.br/cfdd/main.asp?ViewID=%7B2148E3F3-D6D1-4D6C-B253633229A61EC0%7D&params=itemID=%7BDE78DD24-07B2-43ED-892558C2D3EB1DE6%7D;&UIPartUID=%7B2868BA3C-1C72-4347-BE11A26F70F4CB26%7D

Além das fontes de recursos provenientes da União, há outras em âmbito estadual, vejamos:

Na esfera estadual

No âmbito do governo estadual, também pode-se criar um fundo específico para a área ambiental. Sua formação deve ser autorizada por lei e suas receitas vinculadas ao aperfeiçoamento de mecanismos de gestão ambiental. O Fundo Estadual de Meio Ambiente bem estruturado pode receber recursos extra orçamentários e gastá-los sem precisar se sujeitar às regras contábeis convencionais, tais como a devolução no fim do exercício fiscal.

A respeito disso, a Pesquisa de Informações Básicas Estaduais, ESTADIC, mostrou que 24 Unidades da Federação (88,9%) tinham Fundo Estadual de Meio Ambiente; apenas os estados do Rio Grande do Norte, Alagoas e Mato Grosso do Sul informaram não dispor desse tipo de fundo. Dentre as Unidades da Federação que informaram possuir fundo, 87,5% financiaram ações e/ou projetos voltados para a questão ambiental nos últimos 12 meses que antecederam a coleta da informação. (BRASIL, 2014a)

Dentre as ações financiadas pelo Fundo Estadual de Meio Ambiente, aquelas implementadas pelo maior número de Unidades da Federação foram: monitoramento ambiental, apontada por 76,2%; projetos de educação ambiental, 71,4%; proteção de 84

recursos hídricos 66,7%; preservação da biodiversidade,61,9%; e recuperação de áreas degradadas, apontada por 61,9% (BRASIL, 2014a).

a) ICMS Ecológico

Outra importante inciativa é o ICMS Ecológico, um mecanismo criado com base no Artigo 158, inciso IV, da Constituição Federal do Brasil, que possibilita aos governos dos estados estabelecerem critérios ambientais para a aplicação de até 25% dos repasses devidos aos municípios.

O ICMS Ecológico surgiu como forma de compensar os municípios pelas restrições ao uso do solo garantindo, assim, a proteção ambiental, sem impedi-los que busque o seu desenvolvimento econômico sem causar impactos nos ecossistemas.

Com isso, os estados recompensam financeiramente os municípios que se enquadram dentro dos parâmetros de preservação ambiental definidos pelo estado no qual estão inseridos, e os municípios poupam seus recursos em defesa do bem comum, prestando importantes serviços ambientais a toda a sociedade.

Serviços ambientais

Fluxo de materiais, energia e informação de estoques de capital natural que são combinados ao capital de serviços humanos para produzir bem-estar aos seres humanos (CONSTANZA, 2008 apud, GRANZIERA 2014 p.438).

Dezessete Unidades da Federação já aprovaram suas legislações sobre o ICMS Ecológico.

85

Saiba mais O ICMS Ecológico está implantado nos seguintes Estados: Paraná (Lei nº 9.491/1990); Minas Gerais (Lei nº 12.040/1995); Rio de Janeiro (Lei nº 5.100/2007); Acre (Lei nº 1.530/2004); Rondônia (Lei nº 147/1996); Pará (Lei nº 7.638/2012); Amapá (Lei nº 322/1996); Mato Grosso (Lei nº 73/2000); Mato Grosso do Sul (Lei nº 77/1994); Tocantins (Lei nº 1.323/2002); Goiás (Lei nº 90/2011); Ceará (Lei nº 14.023/20070; Paraíba (Lei nº 9.600/2011); Pernambuco (Lei nº 1.1899/2000); São Paulo (Lei nº 8.510/1993); Rio Grande do Sul (Lei nº 11.038/1997); e Piauí (Lei nº 5.813/2008) (TANNUS et al., 2014)

Na esfera municipal

a) IPTU Verde

O IPTU Verde é um tributo municipal que prevê abatimento fiscal sobre o Imposto Predial e Territorial Urbano para moradores que adotem práticas consideradas ambientalmente adequadas pelo município. Tendo como objetivo principal incentivar a proteção do meio ambiente, o IPTU Verde estimula a população criar e manter medidas de sustentabilidade ambiental, como o plantio de árvores nas calçadas, captação de água da chuva, sistema natural de iluminação, telhado verde, entre outras medidas.

Saiba mais O IPTU Verde foi criado nos seguintes municípios: São Carlos – SP, Lei nº 13.692/2005, regulamentados pelo Decreto nº 264/2008, Guarulhos – SP, Lei nº 6.793/2011, Araraquara –SP, Lei nº 7.152/2009, São Bernardo do Campo -SP, a Lei nº 6.091/2010, Manaus – AM, a Lei Complementar nº 886/2005, São Vicente – SP, a Lei Complementar nº 634/2010, Vilhena –RO, Cruzeiro do Oeste – PR, Maringá – PR, Curitiba – PR, Sorocaba – SP e Volta Redonda – RJ (TANNUS et al., 2014)

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Recursos da cooperação Internacional

Desde a Conferência de Estocolmo, em 1972, muitas agências de cooperação internacional têm-se dedicado a firmar acordos de cooperação técnica, financeira ou científica e tecnológica na área de meio ambiente com o governo brasileiro.

As relações de cooperação entre instituições governamentais brasileiras e internacionais em geral ocorrem por meio de programas amplos e de acordo com diretrizes estabelecidas pelas políticas de relações exteriores. As instituições do governo brasileiro que coordenam esse processo são: Agência Brasileira de Cooperação (ABC), órgão do Ministério das Relações Exteriores (MRE) para assuntos relacionados à cooperação técnica; Departamento de Ciência e Tecnologia (DCT), também do MRE, quando se tratar de projetos de cooperação científica e tecnológica; Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, para cooperação financeira.

Entre as entidades financiadoras internacionais, podemos citar o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, que presta serviços ao meio ambiente, particularmente na difusão das preocupações ambientais dentro da comunidade internacional. Proporciona apoio aos países no desempenho de seus objetivos na área ambiental, colaborando com os governos no desenvolvimento de projetos e atividades.

Atua, também, com instituições acadêmicas e Organizações não-governamentais que possuem reconhecida experiência na área.

Para maiores informações sobre o PNUMA, acesse o site: http://www.unep.org

Também há, a Agência Norte Americana para o Desenvolvimento Internacional USAID, que fornece assistência técnica e financeira nas seguintes áreas: crescimento econômico e desenvolvimento agrícola, meio ambiente, educação e treinamento, 87

assistência humanitária, saúde e nutrição, democracia e governabilidade. No Brasil, apoia ações nas áreas de mudanças climáticas, meio ambiente, uso de energia eficiente e limpa, saúde.

Para maiores informações sobre a USAID, acesse o site: http://www.usaid.gov/

Ademais, há a Agência de Cooperação Internacional do Japão, JICA. Trata-se do Órgão do governo japonês responsável pela implementação dos programas e projetos de cooperação técnica com os demais países. Apoia atividades nas seguintes modalidades: treinamento, intercâmbio, doação de equipamentos, cooperações técnicas tipo projeto e pesquisa, miniprojetos, estudos de desenvolvimento. No Brasil, as áreas prioritárias são saúde, agricultura, indústria, meio ambiente, educação e reformas econômicas.

Para maiores informações sobre o JICA, acesse o site: http://www.jica.go.jp

Em Resumo

Como pudemos notar é importante que o município tenha na estrutura do Sistema Municipal de Meio Ambiente um fundo específico para essa área. Além das fontes locais de recursos, há outras em âmbito federal, estadual e até internacionais.

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Mesmo sem recursos específicos, muito se pode fazer pela gestão ambiental a partir das dotações orçamentárias de setores que possuem forte interação com o meio ambiente. Só no governo federal, há diferentes ministérios e órgãos que apoiam o meio ambiente, entre os quais os fundos específicos, como Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA), e o Fundo de Direitos Difusos entre outros, como os de Ciência e Tecnologia e Educação.

O Fundo Municipal de Meio Ambiente, por exemplo, representa a oportunidade de reunir os recursos destinados ao meio ambiente e geri-los de forma profissional, com eficiência e controle da sociedade.

Nos estados e nos municípios há mecanismos de repasse direto de recursos para a área de meio ambiente, como o ICMS Ecológico, IPTU Verde e as multas decorrentes das infrações ambientais, com os quais se pode contar.

Outras fontes importantes de recursos são as organizações nacionais e internacionais voltadas para a cooperação financeira para a área ambiental que poderão ser contatadas em busca de recursos.

Neste segundo Módulo do curso compreendemos que a estruturação da gestão ambiental municipal é fundamental para que se possa atingir a um meio ambiente equilibrado e a qualidade de vida da população local. De modo geral, tratamos do Sistema Municipal de Meio Ambiente; da importância de uma base legal local bem consolidada; da necessidade de existência de um órgão municipal ambiental; da participação social, por meio da instalação dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente; e de algumas fontes de recursos para uso em projetos e programas que tratem da questão ambiental. Veja como é importante uma gestão local qualificada! A partir de agora, podemos pensar um pouco mais a respeito do tema, assim, trataremos a seguir o planejamento municipal.

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REFERÊNCIAS BRASIL. Decreto nº 3.524/2000, de 26 de junho de 2000. Regulamenta a Lei no 7.797, de 10 de julho de 1989, que cria o Fundo Nacional do Meio Ambiente e dá outras providências. Presidência da República, Brasília, 26 de junho de 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3524.htm>. Acesso em: 02.fev.2015

______. Decreto 6.527/2008, de 1° de agosto de 2008. Dispõe sobre o estabelecimento do Fundo Amazônia pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNDES. Presidência da República, Brasília, 1° de agosto de 2008. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6527.htm>. Acesso em: 02.fev.2015 ______. Decreto nº 6985/2009, de 20 de outubro de 2009. Dá nova redação ao art. 4 o do Decreto no 3.524, de 26 de junho de 2000, que regulamenta a Lei n o 7.797, de 10 de julho de 1989, que cria o Fundo Nacional do Meio Ambiente. Presidência da República, Brasília, 20 de outubro de 2009.

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6985.htm>. Acesso em: 04.fev.2015

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03.fev.2015

Acesso

em:

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95

ANEXOS Minuta de Lei para Criação do Conselho Municipal de Meio Ambiente LEI Nº..............

Dispõe sobre a criação do Conselho Municipal de Meio Ambiente e dá outras providências.

A

Câmara

Municipal

aprova

e

eu,

Prefeito

Municipal

de

................................................., sanciono e promulgo a seguinte Lei: Art.

1°.

–

Fica

criado,

no

âmbito

da

Secretaria

Municipal

de

........................................... ou Departamento Municipal de ........................................ o Conselho Municipal de Meio Ambiente - CMMA. Parágrafo Único – O CMMA é um órgão colegiado, consultivo de assessoramento ao Poder Executivo Municipal e deliberativo no âmbito de sua competência, sobre as questões ambientais propostas nesta e demais leis correlatas do Município.

Art. 2°. – Ao Conselho Municipal de Meio Ambiente - CMMA compete: I – formular as diretrizes para a política municipal do meio ambiente, inclusive para atividades prioritárias de ação do município em relação à proteção e conservação do meio ambiente; Il – propor normas legais, procedimentos e ações, visando a defesa, conservação, recuperação e melhoria da qualidade ambiental do município, observada a legislação federal, estadual e municipal pertinente; III – exercer a ação fiscalizadora de observância às normas contidas na Lei Orgânica Municipal e na legislação a que se refere o item anterior; IV

–

obter

e

repassar

informações

e

subsídios

técnicos

relativos

ao

desenvolvimento ambiental aos órgãos públicos, entidades públicas e privadas e a comunidade em geral; V – atuar no sentido da conscientização pública para o desenvolvimento ambiental promovendo a educação ambiental formal e informal, com ênfase nos problemas do município; Vl – subsidiar o Ministério Público no exercício de suas competências para a proteção do meio ambiente previstas na Constituição Federal de 1988;

96

Vll – solicitar aos órgãos competentes o suporte técnico complementar às ações executivas do município na área ambiental; Vlll – propor a celebração de convênios, contratos e acordos com entidades públicas e privadas de pesquisas e de atividades ligadas ao desenvolvimento ambiental; IX – opinar, previamente, sobre os aspectos ambientais de políticas, planos e programas governamentais que possam interferir na qualidade ambiental do município; X – apresentar anualmente proposta orçamentária ao Executivo Municipal, inerente ao seu funcionamento; XI – identificar e informar à comunidade e aos órgãos públicos competentes, federal, estadual e municipal, sobre a existência de áreas degradadas ou ameaçadas de degradação; Xll – opinar sobre a realização de estudo alternativo sobre as possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando das entidades envolvidas as informações necessárias ao exame da matéria, visando a compatibilização do desenvolvimento econômico com a proteção ambiental; XIII – acompanhar o controle permanente das atividades degradadoras e poluidoras, de modo a compatibilizá-las com as normas e padrões ambientais vigentes, denunciando qualquer alteração que promova impacto ambiental ou desequilíbrio ecológico; XIV – receber denúncias feitas pela população, diligenciando no sentido de sua apuração junto aos órgãos federais, estaduais e municipais responsáveis e sugerindo ao Prefeito Municipal as providências cabíveis; XV – acionar os órgãos competentes para localizar, reconhecer, mapear e cadastrar os recursos naturais existentes no Município, para o controle das ações capazes de afetar ou destruir o meio ambiente; XVI – opinar nos estudos sobre o uso, ocupação e parcelamento do solo urbano, posturas municipais, visando à adequação das exigências do meio ambiente, ao desenvolvimento do município; XVII – opinar quando solicitado sobre a emissão de alvarás de localização e funcionamento no âmbito municipal das atividades potencialmente poluidoras e degradadoras; XVIII – decidir sobre a concessão de licenças ambientais de sua competência e a aplicação de penalidades, respeitadas as disposições da Deliberação Normativa COPAM

97

nº 01 de 22 de Março de 1990 (“Minas Gerais” de 4/4/90) e da Deliberação Normativa COPAM nº 29 de 9 de Setembro de 1998 (“Minas Gerais” de 16/09/98); XIX – orientar o Poder Executivo Municipal sobre o exercício do poder de polícia administrativa no que concerne à fiscalização e aos casos de infração à legislação ambiental; XX – deliberar sobre a realização de Audiências Públicas, quando for o caso, visando à participação da comunidade nos processos de instalação de atividades potencialmente poluidoras; XXI – propor ao Executivo Municipal a instituição de unidades de conservação visando à proteção de sítios de beleza excepcional, mananciais, patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paleontológico, espeleológico e áreas representativas de ecossistemas destinados à realização de pesquisas básicas e aplicadas de ecologia; XXII – responder a consulta sobre matéria de sua competência; XXIII – decidir, juntamente com o órgão executivo de meio ambiente, sobre a aplicação dos recursos provenientes do Fundo Municipal de Meio Ambiente; XXIV – acompanhar as reuniões das Câmaras do COPAM em assuntos de interesse do Município.

Art. 3°. – O suporte financeiro, técnico e administrativo indispensável à instalação e ao funcionamento do Conselho Municipal de Meio Ambiente será prestado diretamente pela Prefeitura, através do órgão executivo municipal de meio ambiente ou órgão a que o CMMA estiver vinculado.

Art. 4°. – O CMMA será composto, de forma paritária, por representantes do poder público e da sociedade civil organizada, a saber: I – Representantes do Poder Público: a)um presidente, que é o titular do órgão executivo municipal de meio ambiente; b)um representante do Poder Legislativo Municipal designado pelos vereadores; c)um representante do Ministério Público do Estado; d)os titulares dos órgãos do executivo municipal abaixo mencionados: d.1)órgão municipal de saúde pública e ação social; d.2)órgão municipal de obras públicas e serviços urbanos. e)um representante de órgão da administração pública estadual ou federal que tenha em suas atribuições a proteção ambiental ou o saneamento básico e que possuam representação no Município, tais como: Polícia 98

Florestal, IEF, EMATER, IBAMA, IMA ou COPASA. II – Representantes da Sociedade Civil: a)dois representantes de setores organizados da sociedade, tais como: Associação do Comércio, da Indústria, Clubes de Serviço, Sindicatos e pessoas comprometidas com a questão ambiental; b)um representante de entidade civil criada com o objetivo de defesa dos interesses dos moradores, com atuação no município; c)dois representantes de entidades civis criadas com finalidade de defesa da qualidade do meio ambiente, com atuação no âmbito do município; d)um representante de Universidades ou Faculdades comprometido com a questão ambiental.

Art. 5°. – Cada membro do Conselho terá um suplente que o substituirá em caso de impedimento, ou qualquer ausência.

Art. 6°. – A função dos membros do CMMA é considerada serviço de relevante valor social.

Art. 7°. – As sessões do CMMA serão públicas e os atos deverão ser amplamente divulgados.

Art. 8°. – O mandato dos membros do CMMA é de dois anos, permitida uma recondução, à exceção dos representantes do Executivo Municipal.

Art. 9°. – Os órgãos ou entidades mencionados no art. 4º poderão substituir o membro efetivo indicado ou seu suplente, mediante comunicação por escrito dirigida ao Presidente do CMMA. Art. 10 – 0 não comparecimento a 03 (três) reuniões consecutivas ou a 05 (cinco) alternadas durante 12 (doze) meses, implica na exclusão do CMMA. Art. 11 – O CMMA poderá instituir, se necessário, em seu regimento interno, câmaras técnicas em diversas áreas de interesse e ainda recorrer a técnicos e entidades de notória especialização em assuntos de interesse ambiental.

Art. 12 – No prazo máximo de sessenta dias após a sua instalação, o CMMA elaborará o seu Regimento Interno, que deverá ser aprovado por decreto do Prefeito Municipal também no prazo de sessenta dias.

Art. 13 – A instalação do CMMA e a composição dos seus membros ocorrerá no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contados a partir da data de publicação desta lei.

99

Art. 14 – As despesas com a execução da presente Lei correrão pelas verbas próprias consignadas no orçamento em vigor.

Art. 15 – Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

Fonte: BRASIL, 2006

100

Minuta de Regimento Interno do CMMA DECRETO N°...........

Aprova o Regimento do Conselho Municipal de Meio

Ambiente-CMMA.

O

Prefeito

Municipal de

............................,

no

uso

de

suas

atribuições, DECRETA: Art.1° – Fica aprovado o Regimento Interno do Conselho Municipal de Meio Ambiente que com este se publica.

Art.2°– Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação e revoga as disposições em contrário.

REGIMENTO INTERNO DO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE - CMMA CAPÍTULO I DO OBJETIVO Art.1° – Este Regimento estabelece as normas de organização e funcionamento do Conselho Municipal de Meio Ambiente-CMMA. Parágrafo Único – A expressão Conselho Municipal de Meio Ambiente e a sigla CMMA se equivalem para efeito de referência e comunicação.

CAPÍTULO II DA FINALIDADE E DA COMPETÊNCIA Art.2° – O CMMA. instituído como órgão colegiado deliberativo pela Lei n° ......... de ........................, terá suporte técnico, administrativo e financeiro prestado pela Prefeitura Municipal, inclusive no tocante às instalações, equipamentos e recursos humanos necessários.

Parágrafo Único – O suporte técnico será suplementarmente requerido à Fundação Estadual do Meio Ambiente - FEAM e aos demais órgãos e entidades afetos aos programas de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente.

101

Art.3° – Compete ao CMMA formular e fazer cumprir as diretrizes da Política Ambiental do Município, na forma estabelecida no art. 2° da Lei nº ............... e neste Regimento.

Art.4° – O CMMA se compõe de: I - ...................................................................................................; II - ................................................................. .................................; III - ...................................................................................................; IV - ...................................................................................................; V - ...................................................................................................; VI - ...................................................................................................; VII - ...................................................................................................; VIII - ...................................................................................................; listar conforme Lei Municipal que cria o CMMA) Art.5° – Cada membro do CMMA terá um suplente que o substituirá em caso de impedimento.

Art.6° – O mandato dos membros do CMMA corresponderá ao período de 02 (dois) anos, permitida a recondução.

CAPÍTULO III DA ORGANIZAÇÃO Art.7° – O CMMA tem a seguinte estrutura básica: I – Presidência; II – Vice-Presidência; III – Plenário; IV – Secretaria Executiva.

Art.8° – O CMMA será presidido por um de seus membros, que será eleito na primeira reunião ordinária do órgão, por maioria de votos de seus integrantes, para o período de 02 (dois) anos, permitida a recondução.

Parágrafo único – À eleição e ao mandato do Vice-Presidente, que substituirá o Presidente em seus impedimentos, aplica-se o disposto no "caput" deste artigo.

Art.9° – Ao Presidente compete: I – dirigir os trabalhos do CMMA, convocar e presidir as sessões do Plenário; Il – propor a criação de comissões técnicas e designar seus membros; 102

III – dirimir dúvidas relativas a interpretação de normas deste Regimento; IV – encaminhar a votação de matéria submetida a decisão do Plenário; V – assinar as atas aprovadas nas reuniões; VI – assinar as deliberações do Conselho e encaminhá-las ao Prefeito, sugerindo os atos administrativos necessários; Vll - designar relatores para temas examinados pelo CMMA; Vlll – dirigir as sessões ou suspendê-las, conceder, negar ou cassar a palavra do membro do CMMA; IX – estabelecer, através de Resolução, normas e procedimentos para o funcionamento do CMMA; X - convidar pessoas ou entidades para participar das reuniões do Plenário, sem direito a voto; XI – delegar atribuições de sua competência.

Art.10

-

Compete

ao

Vice-Presidente

substituir

o

Presidente

em

seus

impedimentos, exercendo as suas atribuições.

Parágrafo Único – Em caso de impedimento simultâneo do Presidente e do VicePresidente assumirá a Presidência o membro mais idoso do CMMA .

Art.11 – O Plenário é o órgão superior de deliberação do CMMA, constituído na forma do artigo 4° deste Regimento.

Art.12 – Ao Plenário compete: I – propor alterações deste Regimento para homologação pelo Prefeito Municipal; Il – elaborar e propor leis, normas, procedimentos e ações destinadas à recuperação, melhoria ou manutenção da qualidade ambiental, observadas as legislações federal, estadual e municipal que regula a espécie; III – fornecer subsídios técnicos para esclarecimentos relativos à defesa do meio ambiente, aos órgãos públicos, à indústria, ao comércio, à agropecuária e à comunidade e acompanhar a sua execução; IV – propor a celebração de convênios, contratos e acordos com as entidades públicas e privadas de pesquisas e de atividades ligadas a defesa ambiental; V- opinar sobre a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando das entidades

103

envolvidas as informações necessárias ao exame da matéria, visando à compatibilização do desenvolvimento econômico com a proteção ambiental; Vl – manter o controle permanente das atividades poluidoras ou potencialmente poluidoras, de modo a compatibilizá-las com as normas e padrões ambientais vigentes, denunciando qualquer alteração que provoque impacto ou desequilíbrio ecológico; Vll – identificar e informar à comunidade e aos órgãos públicos competentes, estaduais e municipais, sobre a existência de áreas degradadas ou ameaçadas de degradação, propondo medidas para a sua recuperação; Vlll – promover, orientar e colaborar em programas educacionais e culturais com a participação da comunidade, que visam à preservação da fauna, flora, águas superficiais e subterrâneas, ar, solo, subsolo e recursos não renováveis do Município; IX – atuar no sentido de estimular a formação da consciência ambiental, promovendo seminários, palestras e debates junto aos meios de comunicação e às entidades públicas e privadas; X – subsidiar a atuação do Ministério Público, quando de sua atuação prevista na Lei n° ..................... ; XI - exercer o Poder de Polícia, no âmbito da legislação ambiental municipal; XII – julgar e aplicar as penalidades previstas em Lei, decorrentes das infrações ambientais municipais; XIII – opinar sobre uso e ocupação do solo urbano e parcelamento urbano, adequando a urbanização às exigências do meio ambiente e à preservação dos recursos naturais; XIV- sugerir à autoridade competente a instituição de unidades de conservação visando à proteção de sítios de beleza excepcional, mananciais, patrimônio histórico, artístico, cultural e arqueológico, espeleológico e áreas representativas de ecossistemas destinadas à realização de pesquisas básicas e aplicadas de ecologia; XV – receber as denúncias feitas pela população, diligenciando no sentido de sua apuração, encaminhando aos órgãos municipais e estaduais responsáveis e sugerindo ao Prefeito Municipal as providências cabíveis; XVI – propor ao Prefeito a concessão de títulos honoríficos a pessoas ou instituições que houverem se destacado através de atos que tenham contribuído significativamente para a preservação, melhoria, conservação e defesa do meio ambiente do Município.

Art.13 – Compete ao membros do CMMA: 104

I – comparecer às reuniões; Il – debater a matéria em discussão; lIl – requerer informações, providências e esclarecimentos ao Presidente; IV – apresentar relatórios e pareceres, dentro do prazo fixado; V – votar; Vl – propor temas e assuntos à deliberação e ação do Plenário.

Art.14 – A Secretaria Executiva é órgão auxiliar da Presidência e do Plenário, desempenhando atividades de gabinete, de apoio técnico, administrativo e de execução de normas referentes à proteção do meio ambiente.

Art.15 – As funções da Secretaria Executiva serão exercidas por servidor público municipal, indicado pelo Prefeito.

Art.16 – Compete à Secretaria Executiva: I – fornecer suporte e assessoramento técnico ao CMMA nas atividades por ele deliberadas; Il – elaborar as atas das reuniões; III - organizar os serviços de protocolo, distribuição e arquivo do CMMA; IV – executar outras tarefas correlatas determinadas pelo Presidente ou previstas neste Regimento Interno.

CAPÍTULO IV DAS REUNIÕES Art.17 – O CMMA se reunirá ordinária e extraordinariamente. § 1° – Haverá uma reunião ordinária quinzenal, em data, local e hora fixados com antecedência de pelo menos 05 (cinco) dias, pelo Presidente. § 2° – O Plenário do CMMA se reunirá extraordinariamente por iniciativa do Presidente, da maioria de seus membros ou por solicitação de qualquer Câmara Especializada. § 3° – As reuniões extraordinárias serão convocadas pelo Presidente com antecedência de no mínimo 02 (dois) dias.

Art.18 – O titular da Secretaria Executiva participará das reuniões, sem direito a voto.

Art.19 – Somente haverá reunião do Plenário com a presença da maioria dos membros com direito a voto.

105

Art.20 – Poderão participar das reuniões do Plenário, sem direito a voto, assessores indicados por seus membros, bem como pessoas convidadas pelo Presidente.

Art.21 – As reuniões do Plenário serão públicas.

Art.22 – As reuniões terão sua pauta preparada pelo Presidente, na qual constarà necessariamente: I - abertura da sessão, leitura, discussão e votação da ata da reunião anterior; II- leitura do expediente e das comunicações da ordem do dia; III - deliberações; IV - palavra franca; V - encerramento.

Art.23 - A apreciação dos assuntos obedecerá às seguintes etapas: I - será discutida e votada matéria proposta pela presidência ou pelos membros; Il – o Presidente dará a palavra ao relator, que apresentará seu parecer, escrito ou oral; III – terminada a exposição, a matéria será posta em discussão; IV – encerrada a discussão, e estando o assunto suficientemente esclarecido, farse-á a votação.

Art.24 - As deliberações do Plenário serão tomadas por maioria de votos dos membros presentes, cabendo ao Presidente, além do voto pessoal, o de qualidade.

Art.25 – As atas serão lavradas em livro próprio e assinadas pelos membros que participaram da reunião que as originaram.

Art.26 – As decisões do Plenário, depois de assinadas pelo Presidente e pelo relator, serão anexadas ao expediente respectivo.

CAPITULO V DISPOSIÇÕES ESPECIAIS Art.27 – Os casos omissos serão resolvidos pelo Plenário do CMMA. Fonte: BRASIL, 2006

106

Ministério do Meio Ambiente PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITAÇÃO DE GESTORES AMBIENTAIS

CURSO EaD: ESTRUTURAÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL MÓDULO 3: PLANEJAMENTO E INSTRUMENTOS DE GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL

Brasília, 2015

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Presidenta Dilma Dilma Vana Rousseff Vice Presidente: Michel Temer MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE Ministra Izabella Mônica Vieira Teixeira Secretário Executivo: Francisco Gaetani Secretária de Articulação Institucional e Cidadania Ambiental - SAIC Regina Gualda Diretora do Departamento de Educação Ambiental - DEA Soraia Silva de Mello Equipe técnica do Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais- PNC Luciana Resende Neuza Gomes S. Vasconcellos Carla Silva Sousa (Estagiária) Concepção do material original Tereza Moreira Organização do Curso EAD Elmar Andrade de Castro Luciana Resende Neuza Gomes da S. Vasconcellos Carla Silva Sousa (Estagiária) Texto e revisão de conteúdo original Luciana Resende Neuza Gomes da S. Vasconcellos Carla Silva Sousa (Estagiária) Revisão e colaboração Angelita Coelho José Luís Xavier Miriam Miller Neusa Helena Rocha Barbosa

II

Nilo Sérgio de Melo Diniz Coordenação: Agência Nacional de Águas - ANA Elmar Andrade de Castro Mariana Braga Taciana Neto Leme

Equipe do Departamento de Educação Ambiental- MMA Soraia Silva de Mello (Diretora) Renata Rozendo Maranhão (Gerente de Projetos) Analistas Ambientais Alex Bernal, Ana Luísa Campos, Jader Oliveira, José Luís Xavier, Luciana Resende, Nadja Janke, Neusa Helena R. Barbosa, Neuza Gomes Vasconcelos, Patricia F. Barbosa, Taiana Brito

Agentes Administrativos Maria Aparecida Leite, João Alberto Xavier Recepcionista Leylane Aparecida L. do Santos Estagiários Amanda Feitosa, Carla Silva Sousa, Paula Geissica Ferreira da Silva, Rômulo de Sousa

AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS Diretoria Colegiada Vicente Andreu Guillo (Diretor Presidente) Paulo Lopes Varella Neto Gisela Forattini João Gilberto Lotufo Conejo SUPERINTENDÊNCIA DE APOIO AO SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS Humberto Cardoso Gonçalves (Superintendente) Victor Alexandre Bittencourt Sucupira (Superintendente Adjunto)

III

COODENAÇÃO DE CAPACITAÇÃO DO SINGREH Taciana Neto Leme (Gerente) Celina Maria Lopes Ferreira Daniela Chainho Gonçalves Elmar Andrade de Castro Jair Gonçalves da Silva Lucas Braga Ribeiro Luis Gustavo Miranda Mello Mariana Braga Coutinho Sandra Cristina de Oliveira (Secretária) Vivyanne Graça Mello de Oliveira

Este material didático foi produzido no âmbito do Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais, com apoio da Agência Nacional de Águas- ANA, com base nos Cadernos de Formação- PNC.

IV

SOBRE O PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITAÇÃO DE GESTORES AMBIENTAIS E A PARCERIA MMA E ANA Para o alcance do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações é imprescindível a participação da coletividade e também do poder público.

Quanto a esse último, torna-se necessária a melhoria de resultados, com vistas a aumentar a eficiência, eficácia e efetividade da gestão ambiental. Uma importante estratégia é a qualificação do corpo técnico dos órgãos municipais de meio ambiente. Nesse âmbito, destaca-se a atuação do Programa Nacional de Capacitação de Gestores Ambientais - PNC.

O PNC foi instituído em 2005, a partir de uma demanda da I Conferência Nacional de Meio Ambiente. A ideia de se criar o Programa emergiu com a necessidade de haver uma estratégia nacional de capacitação de gestores locais, visando gerenciar melhor as ações realizadas no âmbito do Ministério do Meio Ambiente e vinculadas.

Dessa forma, o PNC foi criado para atender aos anseios dos estados e municípios, em uma estratégia duradoura. Seu objetivo principal é o de capacitar gestores, servidores e técnicos ambientais, com vistas a ampliar a compreensão do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e seu fortalecimento. Busca também a consolidação da gestão ambiental compartilhada, que envolve a responsabilização das três esferas de governo: federal, estadual e municipal.

O Programa capacitou aproximadamente 12 mil gestores e técnicos, beneficiando mais de 2 mil municípios. Desde sua criação, passou por importantes momentos: o primeiro referiu-se a uma fase em que foram realizados cursos presenciais que versavam sobre temas ligados à estruturação dos sistemas municipais de meio ambiente. Nesse período, ocorreram cursos em 14 estados, por meio de convênios.

Paralelamente à realização de cursos presenciais, a partir de 2007, iniciaram-se os cursos semipresenciais, executados via internet e realizados em parceria com outras secretarias do MMA, outros ministérios e entidades vinculadas. Os temas versavam acerca de temas como: gestão integrada de resíduos sólidos, licenciamento ambiental básico e com foco em estações de tratamento de esgotos e aterros sanitários, regularização ambiental em propriedades rurais, além de gestão de recursos hídricos e comitês de bacias hidrográficas. Esses últimos cursos realizados em parceria com a Agência Nacional de Águas, no ano de 2013.

V

A Agência Nacional de Águas é a entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGERH), de acordo com o disposto na Lei 9.984/2000, a Lei das Águas.

Uma de suas atribuições é estimular a pesquisa e a capacitação de recursos humanos para a gestão de recursos hídricos.

Assim, a ANA deu início aos processos de capacitação de recursos humanos para a gestão de recursos hídricos em 2001. Inicialmente, entre 2001 e 2010, a ANA conseguiu atingir cerca de 10 mil pessoas, por meio de cursos presenciais. Posteriormente a ANA deu início a implementação sistemática de cursos na modalidade a distância e a partir dessa estratégia, no período de 2011-2013 mais de 20.000 pessoas foram capacitadas e no ano de 2014 Em 2011 a ANA e. E, somente, no ano de 2014 mais de 22.000 pessoas foram aprovadas.

O alcance da modalidade a distância elevou a abrangência tanto em número de pessoas capacitadas quanto na distribuição espacial dos participantes, com representantes de todos os estados brasileiros e distrito federal, e também de outros países em que a ANA estabelece ações de cooperação. O público alvo são a sociedade brasileira interessada, os membros de comitês de bacia, como usuários de água, representantes dos governos municipais, estaduais e federal e representante das organizações da sociedade civil relacionadas aos recursos hídricos, além de agentes dos órgãos gestores de recursos hídricos e a sociedade em geral.

Os cursos a distância oferecidos pela ANA, no projeto EAD-ANA variam em carga horária (entre 4 e 40 horas), sempre na modalidade autoinstrucional, isto é totalmente a distância e sem tutoria e em temas como planejamento e gestão, hidrometria/hidrologia, uso racional da água e educação e participação social na gestão de recursos hídricos.

Desse modo, em uma coadunação de esforços entre o MMA e a ANA, e em continuidade de uma parceria bem sucedida, foi elaborado esse curso, que busca atingir o maior número de gestores ambientais, membros dos Comitês de Bacias Hidrográficas, estudantes e público em geral.

VI

Objetiva-se, com isso, instigar a estruturação institucional e o fortalecimento da gestão ambiental municipal, com a ótica da sustentabilidade sócio-ambiental-territorial, a disseminação de conhecimentos e a reflexão crítica acerca de assuntos que visam à melhoria da gestão ambiental pública e a superação de gargalos. Ademais, busca-se contribuir para a inserção do desenvolvimento sustentável na formulação e na implementação de políticas públicas, de forma transversal e compartilhada, participativa e democrática, em todos os níveis e instâncias de governo e da sociedade.

Soraia Silva de Mello Diretora do Departamento de Educação Ambiental - DEA

Taciana Neto Leme Coordenadora de Capacitação para o SINGREH

VII

APRESENTAÇÃO DO CURSO Os três módulos que compõem esse curso fornecem linhas gerais para o fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente em sua inter-relação com os demais instrumentos e atores da gestão municipal. O material didático foi concebido para trabalhar conceitos não apenas de forma discursiva. Por meio de exemplos e exercícios, pretende-se promover sucessivas aproximações das pessoas com a realidade local, no sentido de qualificar a sua atuação.

Diante de uma perspectiva de capacitação descentralizada e voltada a atender cada realidade específica, vale lembrar que há liberdade para se buscar informações e para criar metodologias que melhor atendam às suas necessidades. Os materiais produzidos pretendem apontar caminhos, fornecer sugestões e indicar possíveis fontes de consulta para que as pessoas e os grupos busquem respostas às questões suscitadas pela prática.

O Módulo I reflete a importância da gestão ambiental municipal e mostra qual é a estrutura do SISNAMA em âmbito federal, estadual e municipal.

O Módulo II mostra os principais passos para a estruturação dos órgãos que compõem o Sistema Municipal de Meio Ambiente. Discorre também sobre as formas de se reunir recursos destinados às ações na área ambiental.

O Módulo III trata das diferentes escalas de planejamento municipal, com ênfase no planejamento microrregional e setorial, considerando os níveis de integração a serem concretizados em torno de um projeto de desenvolvimento sustentável para a comunidade e a região.

Todos os módulos contêm a legislação referente aos temas desenvolvidos, trazem explicações sobre termos técnicos e fornecem dicas de onde obter mais informações.

Bons estudos a todos!

VIII

SUMÁRIO UNIDADE 1: Planejando a intervenção ambiental no município ............................................... 10 Planejamento: instância de mediação de conflitos ..................................................................... 10 Planejamento participativo ......................................................................................................... 13 Qual é a vocação desse local? ..................................................................................................... 16 Em resumo ................................................................................................................................... 20 UNIDADE 2: Exercitando a transversalidade com as demais instâncias municipais de planejamento ........................................................................................................................ 22 Planejando a gestão ambiental urbana ....................................................................................... 22 Estatuto da Cidade, instrumento de qualidade de vida .............................................................. 26 Plano Diretor: instrumento de desenvolvimento ........................................................................ 32 Instrumentos integrantes ou complementares ao Plano Diretor ............................................... 40 Em resumo ................................................................................................................................... 47 UNIDADE 3: Problemas locais podem ter soluções regionais ................................................... 49 Política de Recursos Hídricos ...................................................................................................... 49 Arranjos institucionais para o planejamento regional .............................................................. 64 Em resumo................................................................................................................................... 67 UNIDADE 4: Instrumentos de gestão ambiental municipal ...................................................... 69 Licenciamento, uma competência que também é municipal ..................................................... 72 Procedimentos para o licenciamento ambiental......................................................................... 75 Monitoramento e fiscalização ambiental .................................................................................... 82 Educação Ambiental: instrumento indispensável ao funcionamento do sistema ...................... 84 O tamanho do desafio ................................................................................................................. 84 Educação Ambiental como política pública ................................................................................. 86 Em resumo................................................................................................................................. 100 Referências ....................................................................................................................... 103

IX

UNIDADE 1: PLANEJANDO A INTERVENÇÃO AMBIENTAL NO MUNICÍPIO

Nesta

unidade,

serão

abordadas

noções

gerais

acerca

do

planejamento em escala municipal. Daremos um foco especial aos conflitos oriundos desse processo, à participação social e à necessidade de conhecimento da realidade socioambiental de cada localidade para um planejamento mais efetivo.

Planejamento: instância de mediação de conflitos

No exercício da gestão ambiental muitas vezes será necessário administrar conflitos. Isso acontece porque o meio ambiente está totalmente vinculado às questões sociais, econômicas e políticas. Os conflitos ambientais são, na verdade, conflitos socioambientais e geralmente ocorrem em diferentes situações, por exemplo, em disputas pelo controle de um recurso escasso, como quando empresas pesqueiras “tomam posse” de áreas controladas por comunidades tradicionais de pescadores; em lutas contra a exposição a riscos ambientais, exemplificada pelas diferentes ações judiciais movidas por organizações da sociedade civil e órgãos públicos contra atividades que provocam contaminação do solo, da água, do ar; e no confronto em torno de diferentes usos do território, como a luta dos atingidos por barragens contra a inundação de suas terras.

Entre os atores sociais envolvidos destacam-se agentes de mercado (empresas,

empreendedores),

organizações

ambientalistas,

movimentos

populares, comunidades residentes, órgãos governamentais, instituições científicas, entre outros. As disputas são comuns entre os diferentes segmentos da sociedade. Há também conflitos entre esferas de governo, como os que se dão entre prefeituras, governo estadual e governo federal acerca da destinação de determinadas áreas para unidades de conservação ou geração de energia. Conflitos são comuns até mesmo entre distintos órgãos da mesma 10

administração que apresentam linhas de ação e interesses divergentes, muitas vezes, porque sobre um mesmo território há diferentes propostas de uso e gestão envolvendo, por exemplo, uma secretaria de agricultura e outra de meio ambiente.

Realizar a gestão do meio ambiente significa, portanto, muito mais do que criar e fazer cumprir as leis. Consiste em realizar a constante mediação de interesses divergentes, de forma que os princípios constitucionais relativos ao meio ambiente prevaleçam. Trata-se, assim, de uma ação ao mesmo tempo técnica e política para a qual o poder público tem mandato e deve estar qualificado para exercê-lo.

Os conflitos socioambientais podem ser minimizados com o exercício do planejamento, desde que aquilo que foi planejado de forma participativa e transparente seja, de fato, colocado em prática. Para isso, o município deve evoluir da condição de mero prestador de serviços públicos, como a coleta de resíduos sólidos ou a captação e tratamento de esgotos, para o de agente e coordenador do desenvolvimento local em suas diferentes dimensões (sociais, ambientais, culturais, econômicas, políticas).

Com a crescente autonomia municipal e o consequente aumento de atribuições nas áreas de educação, saúde, saneamento, assistência social, cresce também a complexidade das tarefas e a necessidade de articular as diferentes ações. Por mais bem aparelhada que seja a prefeitura sozinha não dá conta desse desafio. Uma tendência crescente tem sido a de estabelecer parcerias com organizações da sociedade, com as instituições de ensino e pesquisa e com o meio empresarial. Isso exige que o Executivo municipal aprimore a sua capacidade de planejamento e coordenação e que os demais setores tomem parte no planejamento e na implementação das ações.

11

Assim, planejar é tomar decisões de forma lógica e racional, de modo a assegurar os resultados esperados. Essa definição clássica de planejamento atende apenas em parte à realidade do município. Evidentemente, o planejamento municipal pressupõe a elaboração de normas e diretrizes definidas em leis próprias, bem como de decisões lógicas, racionais e encadeadas. Porém, planejar consiste, sobretudo, em gerar vontade política; construir mecanismos para envolver as diferentes esferas de poder presentes na comunidade; e promover a constante avaliação dos pactos firmados entre os parceiros em função das prioridades e da destinação de recursos.

Ressalta-se ainda que compatibilizar as dimensões técnicas e políticas do planejamento é essencial para que o planejado seja realmente executado.

Existem inúmeros planos que jamais saem do papel, pois não foram criados a partir dos consensos possíveis construídos com as comunidades as quais pretendem atender. Muitas prefeituras chegam mesmo a contratar empresas especializadas em planejamento para criar produtos bem elaborados, mas que não atendem às necessidades e à correlação de forças locais. Essas prefeituras ainda não perceberam o valor do planejamento participativo como estratégia para conquistar sustentabilidade em suas ações.

A participação social na agenda do planejamento é um recurso essencial à elaboração de diagnósticos da realidade local, compatível com uma ação transformadora que pretenda ser efetiva, eficiente e eficaz. Ao mesmo tempo, pode ser uma condição à construção de legitimidade e, portanto, de consolidação política de um determinado propósito coletivo. Tudo isso porque o envolvimento

dos

diversos

atores

interessados

permite

um

melhor

entendimento quanto à situação local, bem como a correlação de forças sócias, políticas e econômicas.

12

Planejamento participativo

As iniciativas mais bem-sucedidas de planejamento surgem da interação entre as três esferas de poder da sociedade – Estado, sociedade civil e setor empresarial. Ao participarem da tomada de decisões, essas forças da sociedade tornam-se mais motivadas para gerar ações coletivas voltadas ao bem-estar social.

Diagnosticar o presente, avaliar limites e oportunidades e trabalhar coletivamente uma visão de futuro; esse é, em síntese, o exercício coletivo proposto pelo planejamento participativo. Trata-se de uma ferramenta de trabalho que permite compartilhar decisões sobre estratégias e ações que possibilitem alcançar um futuro desejável.

Ao contribuírem na elaboração de estratégias, cidadãos e cidadãs realizam uma importante aprendizagem. Refletem sobre a sua realidade e o contexto em que se dão os problemas do seu cotidiano. Exercitam formas de evoluir da reivindicação pura e simples ou das estratégias individuais de sobrevivência para a construção de estratégias coletivas de desenvolvimento e bem-estar. Dessa forma, a sociedade, como um todo, aumenta o seu amadurecimento político.

O planejamento participativo não deve produzir apenas uma carta de boas intenções coletivas. Além de desenvolver uma visão do futuro desejável, deve conter todos os passos, traduzidos em ações e atividades, com o estabelecimento de responsabilidades (envolvendo todos os atores sociais), bem como a definição de prazos específicos para a sua realização (decompondo-se em ações de curto, médio e longo prazos).

Nesse processo, alguns conflitos entre os diferentes atores sociais poderão ser negociados, bem como ocasionar soluções de compromisso 13

elaboradas com a participação ativa dos interessados. Em alguns casos, esse exercício coletivo pode levar a mudanças na correlação de forças no município.

Isso se torna possível porque o processo de planejamento permite ampliar o conhecimento que os diversos atores sociais possuem da realidade local, exercitando o ato desafiador de “enxergar com os óculos dos outros” e flexibilizar posições em torno de objetivos comuns.

Vale lembrar também que o planejamento participativo deve dar respostas rápidas àquelas situações potencial ou efetivamente geradoras de conflitos. Priorizando-se o que for considerado “necessário e urgente”, deve-se partir imediatamente para a implementação das ações. Isso mostrará à população que há vontade política de enfrentar as situações problemáticas e que o planejamento deve ser respeitado como uma ferramenta que realmente funciona.

Você sabe qual a diferença entre o planejamento participativo e o convencional?

O planejamento convencional, ao contrário do processo participativo, é realizado “a portas fechadas” por técnicos que, muitas vezes, desconhecem a realidade municipal e as consequências de suas ações sobre o meio ambiente e a população. Baseia-se em diretrizes concebidas por quem detém o comando no município e sem considerar uma justa distribuição de poder entre os diferentes segmentos de sua população.

14

Tabela 1: Principais características do planejamento participativo em relação ao planejamento convencional PARTICIPATIVO (Com – Para)

CONVENCIONAL (De – Para)

Construção compartilhada e descentralizada

Construção imperativa e centralizada

Visão ampla e abrangente, decorrente de múltiplas

Visão parcial e limitada pela ausência de percepções

abordagens

diversas

Centrado no social

Tecnocrático e economicista

Responsabilidade compartilhada

Responsabilidade isolada

Avaliação processual

Avaliação posterior

Fonte: (FUNDAÇÃO LUÍS EDUARDO MAGALHÃES, 2000 apud, BRASIL, 2006, p. 16).

Algumas características permitem identificar se um processo de planejamento é realmente participativo, tais como:



A capacidade instalada na comunidade em propor iniciativas;



O destaque dado às experiências desenvolvidas no local e sua influência sobre as políticas instituídas no município e fora dele;



O grau de representatividade e paridade conquistado pela sociedade civil na sua relação com os diferentes níveis do governo e com as forças de mercado;



Os mecanismos criados para mediar conflitos e propor acordos.

15

Vale a pena frisar ainda que planejamento participativo não pode ser confundido com um meio de se obter o apoio popular para programas oficiais concebidos por especialistas; nem de se apropriar dos recursos da população, como tempo de trabalho e qualificação.

Qual é a vocação desse local?

Além da participação de vários segmentos da comunidade, o processo de planejamento participativo deve considerar também a realidade ambiental, cultural e socioeconômica da localidade. Desse modo, é possível:

Debruçar-se sobre as vocações do município. Vale a pena exercitar coletivamente a investigação sobre o que dá identidade a um determinado território, pois as possibilidades de desenvolvimento são particulares a cada um deles e devem ser avaliadas considerando-se a sua sustentabilidade social, econômica, cultural e ambiental. Para isso, algumas perguntas podem ser feitas: quais são as suas características naturais e paisagísticas e como isso pode ser aproveitado? Qual é a capacidade instalada no município de gerar novas tecnologias?



Conhecer quais são os recursos materiais e humanos que possibilitarão o desenvolvimento dessa vocação. Há senso de coletividade e capacidade empreendedora suficientes para que a população se mobilize no sentido de transformar a realidade local em direção ao cenário desejado e sonhado por todos?



Identificar quais serviços à administração municipal pode prover à população do município: como serão realizadas as ações atribuídas aos municípios em relação a saúde, educação, infância e adolescência, assistência social, saneamento básico, transportes?

Que

mecanismos

serão

utilizados

para 16

universalizar esse atendimento? Que parcerias poderão ser formalizadas com empresas e organizações da sociedade civil para melhorar a prestação de serviços? Que mecanismos permitirão realizar o controle social sobre estes? Que relação essas áreas estabelecerão com a de meio ambiente?



Buscar equidade na prestação de serviços e na socialização dos benefícios do desenvolvimento: como estendê-los também à periferia urbana e às zonas rurais? De que forma os serviços prestados irão contemplar o uso sustentável dos recursos naturais e serão compatíveis com a conservação do meio ambiente natural e construído (patrimônio histórico, artístico e paisagístico)?

É fundamental que a sociedade tenha domínio sobre o seu desenvolvimento. Isso expressa autonomia local, bem como a preservação de sua identidade, que a diferencia de todas as demais em sua região e compõe a sua riqueza cultural. Por isso, não se deve transpor um modelo de desenvolvimento de um local para outro. É possível aprender com as experiências de outras comunidades, mas para aplicar modelos é necessário, antes, adaptá-los à realidade local.

Além disso, alguns critérios podem servir para checar, segundo Sachs (1993), se o planejamento municipal está caminhando em direção à sustentabilidade. Portanto, cabe avaliar cada decisão considerando se atende a essas diferentes dimensões ou, pelo menos, a alguma delas:



Sustentabilidade social – caracterizada por maior equidade na distribuição de recursos, produtos e serviços, no sentido de diminuir a distância entre os padrões de vida dos mais ricos e dos mais pobres;

17



Sustentabilidade econômica – possibilita a produção de riquezas, considerando e reduzindo os custos sociais e ambientais;



Sustentabilidade ambiental – aumenta a capacidade de uso dos recursos naturais, com ênfase em recursos renováveis e na limitação do uso de recursos não-renováveis ou ambientalmente prejudiciais;



Sustentabilidade espacial – voltada a uma configuração rural-urbana mais equilibrada e a usos do solo mais condizentes com as diferentes funções ecológicas e sociais destes;



Sustentabilidade cultural – respeita, valoriza e ressalta as tradições culturais locais e a diversidade de suas manifestações.

Outra questão inevitável quando se trata de pensar o município é: em que escala planejar? Veja algumas possibilidades.



Planejamento microrregional – alguns problemas locais podem ter soluções regionais. É o caso dos resíduos, por exemplo. Dois ou mais municípios unidos para dar destino adequado aos resíduos gerados em seus territórios conseguem fazê-lo com mais eficiência e menor custo. O mesmo ocorre com o gerenciamento dos recursos hídricos, que tem a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, o que envolve,

necessariamente,

um

grupo

de

municipalidades.

E

o

planejamento microrregional tem sido a palavra de ordem também para unir municípios com as mesmas vocações produtivas, como as estâncias hidrominerais, que vivem os mesmos desafios e podem fazer da união de forças sua vantagem comparativa.

18



Planejamento local integrado – essa dimensão do planejamento busca estabelecer as prioridades globais do município. Desse planejamento saem diretrizes para os programas e projetos de todas as áreas que compõem o governo municipal, formalizadas por meio do Plano Plurianual (PPA). Embasado em uma visão de futuro que contemple estratégias de sustentabilidade e qualidade de vida, o Plano Diretor será capaz de definir a ocupação do território e os principais instrumentos para a sua gestão em consonância com as necessidades e as expectativas das populações que vivem nas áreas urbanas e rurais do município.



Planejamento específico do sistema municipal de meio ambiente – considerando as múltiplas interfaces da questão ambiental com as demais

áreas

da

administração

e

com

assuntos

de

âmbito

microrregional, o planejamento do sistema municipal de meio ambiente deverá conter as diretrizes capazes de atender aos diferentes níveis de interação.

Ademais, a descentralização administrativa nas diversas áreas de atuação municipal tem gerado um fenômeno que pode complicar a vida do gestor municipal: a multiplicidade de instâncias consultivas e de controle social, como grupos de trabalho, conselhos, comissões e comitês. Todos esses mecanismos foram idealizados para permitir gestão participativa e promover a integração das políticas municipais. Na prática, porém, o que se observa é a necessidade de maior articulação, integração e coordenação, para evitar políticas públicas municipais fragmentadas.

Desse modo, o ideal é que o município faça o seu planejamento global e, seguindo suas diretrizes, as diferentes áreas da prefeitura realizem planejamentos

específicos.

O

enfoque

do

planejamento

para

o

desenvolvimento sustentável pressupõe algumas bases gerais – consideração 19

do local e do seu entorno, planejamento participativo e dimensões da sustentabilidade. Tais pressupostos devem também orientar os planejamentos setoriais.

Além disso, obviamente, a interface com as questões ambientais deve ser sempre considerada, já que a área de meio ambiente possui pontos de contato com setores como saúde, educação, transportes, políticas urbanas, entre outros. Afinal, problemas como poluição do ar, disposição de resíduos, falta de áreas verdes são gerados por algumas atividades exercidas no município e afetam a vida das pessoas de diversas maneiras.

Para refletir Observando a realidade do seu município, responda: - Já houve alguma experiência de mobilização e envolvimento da população no planejamento municipal? Os resultados foram satisfatórios? Por quê?

- Como são as relações atuais entre a prefeitura, a câmara dos vereadores, os representantes do Poder Judiciário, as organizações da sociedade civil e o meio empresarial? Caracterizam-se por disputas ou pela colaboração?

- Há movimentos sociais, como os de sem-teto e sem-terra, organizados no município? Existem mecanismos capazes de incluí-los na tomada de decisões?

- Existem estratégias para induzir maior comprometimento dos diferentes atores na busca de uma visão compartilhada de futuro? Como se pensa enraizar essa visão na comunidade?

Em resumo

O ato de planejar o desenvolvimento sustentável consiste numa forma de enfrentar os conflitos socioambientais decorrentes das desigualdades sociais e do uso inadequado dos recursos. As crescentes atribuições do município requerem parcerias com a sociedade civil e o setor privado, e uma mudança no papel do poder público. Este deve avançar da condição de mero 20

prestador de serviços públicos para o de coordenador do planejamento e da implementação de ações em direção ao desenvolvimento sustentável.

Além de ser uma forma lógica e racional de tomada de decisões, o planejamento consiste em um processo voltado a gerar vontade política, construir mecanismos de inclusão de todas as esferas de poder presentes na comunidade e promover uma constante avaliação dos pactos firmados entre os parceiros em função das prioridades e da alocação de recursos. Dessa forma, no planejamento, há uma constante busca de equilíbrio entre as questões técnicas e políticas.

Diagnosticar o presente, avaliar limites e oportunidades e trabalhar coletivamente uma visão de futuro; esse é, em síntese, o exercício coletivo proposto

pelo

planejamento

participativo.

A

adoção

de

mecanismos

participativos de planejamento é um importante pré-requisito para a sustentabilidade das ações, pois dessa forma a sociedade, como um todo, aumenta a sua aprendizagem e seu amadurecimento político, propiciando mudanças na correlação de forças do município.

Como vimos, há diversas escalas em que se pode planejar: em âmbito municipal, microrregional e especificamente para as ações do Sistema Municipal de Meio Ambiente. Em cada um desses níveis convém, entretanto, verificar se o planejado está na direção da sustentabilidade ambiental, social, econômica, espacial e cultural.

Vejamos, na próxima unidade, a transversalidade entre esse tema e outras políticas que tem reflexos na escala local de planejamento e, por isso, não podem ser desprezadas.

21

UNIDADE 2: EXERCITANDO A TRANSVERSALIDADE COM AS DEMAIS INSTÂNCIAS MUNICIPAIS DE PLANEJAMENTO

Nesta unidade, estudaremos o planejamento municipal, em especial, a partir da perspectiva dos instrumentos de gestão urbana provenientes do Estatuto da Cidade.

Planejando a gestão ambiental urbana

Vimos

na

unidade

anterior

que

os

instrumentos

globais

de

planejamento definem o quadro geral em torno do qual serão desenhados os caminhos para a sustentabilidade no município. Porém, de modo mais específico, algumas informações sobre as cidades revelam a sua enorme importância para o equilíbrio do meio ambiente e para a qualidade de vida das pessoas, o que indica a necessidade do planejamento também a partir da perspectiva do desenvolvimento urbano.

No último século, a humanidade mudou a lógica de ocupação dos espaços territoriais. Se até o fim do século XIX a maioria das pessoas vivia no campo, no início do século XXI metade da população humana, vivia nas cidades. Atualmente, a população urbana em todo o mundo é de cerca de 54%, com estimativas de se chegar a 66%, em 2050, conforme aponta estudos da Organização das Nações Unidas – ONU (UNITED NATIONS REGIONAL INFORMATION CENTRE FOR WESTERN EUROPE, 2014).

No Brasil, conforme o censo do IBGE, de 2010, 84% da população vive em áreas urbanas. As elevadas taxas ocorrem em todas as regiões do País, atingindo 92,9% no Sudeste; 88,8%, no Centro-Oeste; 84,9%, no Sul; 73,5% no Norte; e 73,1% no Nordeste (BRASIL, 2011 apud BRASIL, 2013ª p. 1513).

22

Apesar de ocuparem apenas 2% da superfície da Terra, as cidades consomem 70% dos seus recursos naturais e despejam na atmosfera 75% de todo o gás carbônico gerado. De acordo com relatório do TEEB – The Economics of Ecosystems & Biodiversity, as atividades urbanas consomem cerca de 67% da energia e emitem 70% dos gases de efeito estufa (OCDE/IAE 2008, apud TEEB, 2010)

Gases de efeito estufa

Constituintes gasosos da atmosfera, naturais e antrópicos, que absorvem e reemitem radiação infravermelha, responsáveis pelo aquecimento global. O Protocolo de Quioto menciona os seguintes gases de efeito estufa: dióxido de carbono (CO2); metano (CH4); óxido nitroso (N2O); hidrofluorcarbonos (HFCS); perfluorcarbonos (PFCS); hexafluoreto de enxofre (SF6) (KRIEGER, et al., 2006, p. 48).

No processo de urbanização, no qual ocorre ocupação e uso desordenado do solo, há custos sociais e ambientais, como a perda da biodiversidade, degradação do solo, crescimento dos processos erosivos, poluição hídrica e atmosférica. Por isso, o crescimento urbano deve ser planejado, visando uma qualidade de vida para a população.

Nesse sentido, assim como o ambiente natural, a tutela do meio ambiente artificial também é compartilhada. Cabe à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, como habitação, saneamento, transporte, além da competência de legislar concorrentemente sobre a proteção e defesa da saúde. Essas normas e diretrizes servirão de parâmetro para a política urbana de estados e municípios. Estes últimos têm autonomia para a organização dos serviços públicos de interesse local, como a limpeza pública e a coleta, transporte e disposição de resíduos sólidos (FIORILLO, 2013).

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Legislação concorrente

Na competência legislativa concorrente, a União limita-se a estabelecer normas gerais, enquanto que aos estados e ao Distrito Federal cabem legislar de modo complementar (competência legislativa suplementar), tendo em vista as peculiaridades regionais. Nesse caso, as normas específicas não devem contrariar as normas gerais editadas pela União. Os municípios também têm competência para suplementar a legislação federal ou estadual, no que couber (PAULO; ALEXANDRINO, 2011).

Considerando essas competências, o poder público local deve desenvolver instrumentos de ordenamento das ações municipais, pois é a ele que cabe a execução da Política Nacional Urbana. Entre os instrumentos se destacam o Zoneamento, o Plano Diretor e os Códigos de Obras e de Posturas. Nos municípios com população superior a 500 mil habitantes é obrigatória ainda a elaboração do Plano de Transporte e Trânsito. Esses instrumentos estão previstos no Estatuto da Cidade que, juntamente com o Código Tributário e o de Saúde, possui forte interface com as questões relativas ao meio ambiente. Além disso, todos esses instrumentos dialogam com o Plano Plurianual (PPA).

24

Plano Plurianual (PPA) O Plano Plurianual foi previsto pela Constituição de 1988 e segue os preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige maior articulação entre as estratégias definidas e as diretrizes orçamentárias e fiscais.

Estrutura-se de forma que as ações governamentais sejam gerenciadas em programas e projetos. Ou seja, não apenas define o recurso que será gasto nas diversas ações, mas também delimita claramente o que será necessário para realizá-las, os prazos, os custos, bem como o seu acompanhamento, até que se alcance o resultado esperado.

O PPA é elaborado pelo Poder Executivo, mas pode ser alterado por meio de emendas. A comunidade mobilizada tem o direito de exigir da prefeitura ou dos vereadores que o PPA contenha recursos específicos para investimentos na melhoria da qualidade ambiental, como a criação de mais áreas verdes, a coleta e a reciclagem de lixo, o tratamento dos esgotos, entre outras medidas (BRASIL, 2006, p.14).

Dentre os principais instrumentos que possuem interfaces com a área ambiental, não é por acaso que se destacam aqueles relacionados mais de perto com a gestão urbana. Ao lidar com o meio ambiente municipal é preciso demolir um mito: o que identifica o tema exclusivamente com o ambiente natural (rios, florestas, plantas e animais). Vai além também das áreas verdes e da arborização. Mudar tal visão permitirá ver os ambientes construídos, ou seja, as cidades, como ecossistemas específicos, a chamada Ecologia Urbana.

Dessa forma, torna-se mais fácil inserir os órgãos do SISNAMA na gestão dos seus problemas, de forma que sejam encontradas soluções mais harmônicas, planejadas e executadas de forma integrada.

Veja a seguir, o elemento fundamental para a gestão do território do município: o Estatuto da Cidade.

25

Estatuto da Cidade, instrumento de qualidade de vida

A Lei 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, é fruto de um contexto de luta dos movimentos sociais que visavam à redução da segregação social nas cidades brasileiras. O Estatuto resultou de uma emenda popular apresentada à Assembleia Nacional Constituinte, pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana (BASSUL, 2002 apud, BRASIL, 2013b p.1515).

Para maiores informações sobre a Lei 10.257/2001, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm

26

Movimento Nacional pela Reforma Urbana

O Movimento Nacional pela Reforma Urbana no Brasil - MNRU- teve origem efetivamente durante o começo dos anos 80, com o propósito de elaborar uma legislação sobre a reforma urbana para ser apresentada à Assembléia Nacional Constituinte.

Sua composição inicial incluia associações de moradores, organizações não governamentais e sindicatos (BRASIL, 2004, apud, AVRITZER, 2012). O MNRU foi capaz de juntar associações às organizações locais da sociedade civil como a FAMERJ (Federação das Associações de Moradores do Rio de Janeiro), o Movimento de Defesa dos Favelados, o IAB (Instituto dos Arquitetos do Brasil), como também o Instituto dos Engenheiros. Entre as organizações não governamentais, destaca-se a FASE e o Instituto Polis.

A emenda da Reforma Urbana que o MNRU propôs a Assembléia Nacional Constituinte estava baseada nos seguintes princípios: o direito à cidade; a subordinação da propriedade privada aos objetivos da política urbana e a democratização da cidade.

Após a promulgação da Constituição Federal em 1988, o MNRU tornou-se Fórum Nacional da Reforma Urbana, efetivamente reinventando a sua política de alianças, e no ano de 2001 conseguiu aprovar o chamado Estatuto da Cidade, pelo chamado projeto 181 de 1990 proposto pelo senador Pompeu de Sousa (AVRITZER, 2012).

O Estatuto da Cidade regulamenta dois artigos da Constituição federal de 1988: 182 e 183. O primeiro trata da política de desenvolvimento urbano, que visa ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e à garantia do bem-estar de seus habitantes, e é de competência sobretudo do município. O segundo aborda o usucapião em áreas urbanas (BRASIL, 2013b).

27

Para maiores informações sobre a Constituição Federal, de 1988, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilad o.htm

Função social

Segundo Fiorillo, a função social da cidade “é cumprida quando proporciona a seus habitantes uma vida com qualidade, satisfazendo os direitos fundamentais”. Conforme o autor, devem ser cumpridos os preceitos dos artigos 5º e 6º da Constituição Federal, ou seja, o direito à vida, à segurança, à igualdade, à propriedade e à liberdade. Também quando garante os direitos sociais à educação, à saúde, ao lazer, ao trabalho, à previdência social, à maternidade, à infância, à assistência social, entre outros (FIORILLO, 2013, p.

589).

Ação de usucapião

Ação ambiental que visa a beneficiar os possuidores de área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, de forma ininterrupta e sem oposição, que utilizam referido território urbano para sua moradia ou e sua família e desde qu não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural (FIORILLO, 2013, p. 623).

O Estatuto da Cidade, que conforme nos lembra Milaré (2014, p. 621), “como Política Nacional Urbana, figura como uma das Políticas Nacionais complementares à Política Nacional do Meio Ambiente”, fixa normas gerais com o objetivo de estabelecer as bases da administração sustentável e democrática das cidades. Essas normas de ordem pública e interesse social 28

regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, assim como do equilíbrio ambiental. O objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.

Entre as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, podemos destacar:



Gestão democrática, por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;



Cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;



Planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município e do território sob sua área de influência de modo a evitar e corrigir distorções de crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.



Oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados;



Ordenamento e controle do uso do solo, de forma a evitar a utilização inadequada dos imóveis urbanos, a especulação imobiliária, a deterioração das áreas urbanizadas, a poluição e a degradação ambiental;

29



Integração entre atividades urbanas e rurais;



Proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.

Para a democratização do espaço urbano e o cumprimento das diretrizes anteriormente elencadas, foram definidos pelo próprio Estatuto alguns instrumentos, como o zoneamento ambiental, o Plano Diretor; o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual

(LOA);

a

gestão

participativa

do

orçamento;

os

planos

de

desenvolvimento econômico e social; os institutos tributários e financeiros, como o IPTU Progressivo, a contribuição de melhoria e os incentivos e benefícios fiscais e financeiros; os institutos jurídicos e políticos, como a desapropriação, as limitações administrativas, o tombamento de imóveis e a instituição de unidades de conservação; e o estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). Alguns desses instrumentos serão abordados ainda neste Módulo.

Para maiores informações sobre o Estatuto da Cidade, acesse o site: http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/Pla nelamentoUrbano/EstatutoComentado_Portugues.pdf

Os eventos climáticos, substanciados pela ocupação desordenada do território, seja por camadas da população pobres ou abastadas, têm propalado 30

desastres ambientais, especialmente no ambiente urbano, tais como enchentes e desmoronamentos de terras. Neste cenário, os regramentos originais do Estatuto da Cidade sofreram alterações, inseridas pela Lei 12.608/2012, que dispõe sobre a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil. Essa diz que o ordenamento urbano deve evitar a exposição da população a risco de desastre, visando aumentar a resiliência das cidades aos eventos extremos (BRASIL, 2013b).

Para maiores informações sobre a Lei 12.608/2012, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20112014/2012/Lei/L12608.htm

Resiliência

Medida da capacidade de um ecossistema absorver tensões ambientais sem mudar seu estado ecológico, perceptivelmente, para um estado diferente (BRASIL, 2013, p. 270).

Nesse sentido, a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil acrescentou novo dispositivo nos objetivos da Política Urbana, a saber:

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: [...]

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: h) a exposição da população a riscos de desastres.

31

[...] (BRASIL, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, 2001, grifo nosso).

Outra política relacionada ao ambiente construído é a Política Nacional de Mobilidade Urbana, instituída pela Lei 12.587/2012, que está diretamente ligada ao padrão de crescimento periférico nas cidades. Esse quadro corrobora com a necessidade de grandes deslocamentos e migrações diárias em direção às áreas centrais, onde geralmente concentram-se as ofertas de trabalho, equipamentos e serviços públicos, como saúde, educação e lazer.

Para maiores informaçoes sobre a Lei 12.587/2012, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2012/lei/l12587.htm

Nesse sentido, a Política Nacional de Mobilidade Urbana, tem foco na integração entre as formas de transporte, na acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território municipal. A referida Política veio atender ao artigo 40 do Estatuto da Cidade e também deverá considerar demanda e oferta, qualidade do equipamento, racionalidade de linhas e percursos, e integração na paisagem urbana (MILARÉ, 2014).

Avancemos um pouco mais nos nossos estudos. Vamos agora compreender melhor uma importante ferramenta para a gestão do território municipal, disposta no Estuto da Cidade, o Plano Diretor.

Plano Diretor: instrumento de desenvolvimento

32

Como vimos, dentre os instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade, em seus artigos 39 e 40 o de maior abrangência é o Plano Diretor.

Considerando que, em geral, a dinâmica das cidades segue a lei do mais forte, o Plano Diretor tem o papel de estabelecer as regras no jogo da cidadania, por meio da proposta de transformações estruturais, propiciando maior qualidade de vida nas áreas urbanas e rurais, já que não se destina somente ao perímetro urbano. Tem por objetivo regular as atividades e empreendimentos, além de definir diretrizes para a política de desenvolvimento e a expansão urbana.

Com isso, o Plano Diretor influencia e estimula decisões do setor privado, que poderá propor seus empreendimentos com mais segurança e coerência. Estabelece também regras para a convivência pacífica da moradia com outras atividades, como a indústria e o comércio, determina limites de altura para os edifícios e para a ocupação de terrenos, o desenho de novas ruas, parques e avenidas, bem como define os instrumentos que possibilitam gerenciar essas regras de forma democrática, preparando a cidade para o tipo de desenvolvimento desejado por seus cidadãos.

Formalmente, o Plano Diretor é uma lei municipal que contém um conjunto de normas de planejamento, à qual as demais leis, decretos e portarias precisam se ajustar. De acordo com a Constituição federal, deve nortear o desenvolvimento de cidades com mais de 20 mil habitantes, sendo obrigatório também para áreas de especial interesse turístico, para municípios situados em zonas de empreendimentos com fortes impactos ambientais e para aqueles que integram regiões metropolitanas.

Nada impede, no entanto, que o Plano Diretor possa ser elaborado por municípios menos populosos e que não se enquadram nas especificações acima. Devem ser avaliados e revisados a cada dez anos, pelo menos, por isso não é ideal que seja detalhado, já que engessaria normas que precisam de constantes adaptações.

33

Nesse sentido, no âmbito do município, o Plano Diretor é o instrumento mais forte para garantir qualidade de vida, pois é a segunda lei municipal mais importante depois da Lei Orgânica. Aliás, conforme nos lembra Milaré (2014, p.

1001), “É de sua natureza que ele constitua um desdobramento da Lei Orgânica: ele estaria para a Lei Maior do Município assim como o Estatuto da Cidade está para a Constituição Federal”. Além disso, sua relação com a gestão ambiental, com as políticas de saúde, transporte, habitação e geração de renda é direta e permanente.

O fortalecimento do Plano Diretor como lei referencial para todas as políticas que têm consequências sobre o uso do território é essencial para que as ideias discutidas democraticamente na sua elaboração possam ser transformadas em ações coerentes com os seus propósitos, dentro das diferentes secretarias municipais. Como fazer isso? Divulgando e discutindo seus diversos instrumentos e em que tema se aplicam. Por exemplo, a implantação de uma nova linha de ônibus acarreta uma nova demanda de habitação na área favorecida, fazendo a cidade crescer ao longo do seu trajeto.

Portanto, essa decisão não deve ser tomada isoladamente pela Secretaria de Transportes, mas ser compatibilizada com as diretrizes do Plano Diretor.

A elaboração de planos diretores “por obrigação” tem sido frequente.

Algumas prefeituras chegam mesmo a contratar serviços de consultorias, situando a sua elaboração exclusivamente no âmbito da empresa consultora.

Dessa forma, o Plano Diretor se desvincula da equipe municipal responsável por implementá-lo e da população que sofrerá os impactos das decisões tomadas. No entanto, se não resultar de um processo amplamente participativo, sua falta de legitimidade o fragilizará como norma a ser cumprida e como estratégia de desenvolvimento, pois não terá refletido a visão daqueles que são os principais interessados no futuro do município: os seus cidadãos.

34

Por isso, a estrutura proposta no Plano deve ser definida a partir de uma avaliação realista e coletiva das potencialidades e das dificuldades do município,

considerando

também

a

capacidade

gerencial

para

sua

implementação. Há uma tese que insiste na incapacidade dos municípios formularem seu Plano Diretor por falta de quadros técnicos e administrativos adequados para desempenharem a contento a função de planejamento.

Deficiências administrativas podem até impor restrições, mas não constituem empecilhos ao planejamento.

Algumas premissas devem ser esclarecidas para que o Plano Diretor tenha êxito em se tornar um instrumento efetivamente implementado no município, conforme Braga (2001). Vejamos algumas delas.



É preciso equilíbrio entre as dimensões técnicas e políticas. Geralmente o Plano Diretor é visto e tratado como um produto técnico, difícil de ser elaborado e pouco entendido por leigos. A sua elaboração é delegada a especialistas em urbanismo, evitando-se “indevidas” interferências políticas. O aspecto técnico tem um papel fundamental no planejamento, mas não é tudo. Se um plano for tecnicamente bom, mas não contar com a devida defesa política, não será executado. Os estudos técnicos são essenciais na exata medida em que dão subsídios e soluções, e/ou verificam a viabilidade técnica das propostas discutidas politicamente.



A transparência na sua elaboração garante maior controle da sociedade.

O principal mérito do Plano Diretor é dar transparência à política urbana, na medida em que essa se torna explícita por meio de um documento público, ou seja, de uma lei. Tornar públicas as diretrizes e prioridades do crescimento urbano permite que estas sejam avaliadas pelos diferentes atores sociais. Na verdade, diretrizes e prioridades para o crescimento e a expansão urbana sempre existem, com ou sem plano. A diferença é que com um plano essas se tornam claras.

35



Democratização é fundamental. A democratização no processo de elaboração do Plano Diretor é garantida pela própria Constituição Federal,

que

torna

obrigatória

a

participação

das

entidades

representativas da sociedade no processo de planejamento municipal.



Deve-se considerar o planejamento como um processo contínuo e transversal (de caráter realmente estratégico). O plano de ação não pode ser simplesmente espacial; deve prever também os passos a serem cumpridos; deve ser temporal, mostrando com clareza as relações com outros temas afins. Só assim pode se tornar uma ferramenta útil e viva, de aplicação e discussão permanentes.

Além disso, outras questões acerca do Plano Diretor precisam ser tratadas. Veja:

Quem deve elaborar o Plano Diretor?

A maioria das prefeituras é capaz de elaborar um plano diretor na medida de suas necessidades. Para isso, pode contar com apoio técnico, mas nunca deixar a cargo de empresas de consultoria o trabalho que deve ser realizado. O Plano Diretor deve ser elaborado pela própria municipalidade e estar de acordo com as dimensões do próprio município.

Há real vontade política de elaborar um Plano Diretor que funcione?

Elaborar um Plano Diretor pode até ser fácil. O difícil é romper práticas enraizadas na cultura política, como o clientelismo e as características eleitoreiras que desvirtuam o processo de tomada de decisão em todos os setores da administração pública. O grau de dificuldade a ser enfrentado dependerá do tamanho da prefeitura, da complexidade de sua organização e das resistências políticas ao trabalho integrado.

36

É, pois, necessário desenvolver vontade política de realizar e implementar o Plano Diretor. Para que isso ocorra este precisa ser visto como um instrumento dentro de um processo de planejamento democrático mais amplo, que possibilite um aprimoramento da gestão territorial do município e não somente como uma imposição legal. Vale lembrar que no Plano Diretor são estabelecidos os objetivos que só podem ser atingidos ao longo do tempo, por diversas administrações. Assim, além de angariar adeptos dentro da atual gestão, o Plano deve conquistar a sociedade, pois suas ações necessitam ter continuidade.

O que significa planejar estrategicamente?

Significa reconhecer que o planejamento é uma atividade permanente, que traz dividendos em médio e longo prazo, favorecendo a tomada de decisão em todas as instâncias. Para tanto, não é necessário ter todas as informações, mas saber identificar as informações relevantes para criar planos de forma participativa, que possam ser assumidos pela comunidade local, o que garantirá sua execução e sua sustentabilidade.

E quais são as interfaces entre a questão ambiental e o Plano Diretor?

Aquelas podem ser visualizadas quando se observa os temas sobre os quais este dispõe. Quando tais temas são discutidos, devem ser pensados sob uma ótica de otimização e conservação dos recursos naturais, de maneira integrada e numa perspectiva de continuidade no tempo, dentro de uma escala de prioridades. Ademais, cabe lembrar que o Plano Diretor confere “poderes e deveres ao governo local que extrapolam a gestão urbana e alcançam a gestão do meio ambiente natural” (BRASIL, 2013b, p. 1517).

Nesse âmbito, alguns dos tópicos sobre os quais o Plano Diretor dialoga com as questões ambientais são:

37



Objetivos que orientam a política urbana: diretrizes básicas para a formulação de planos, programas, projetos e obras, nas quais o respeito ao meio ambiente deve ser considerado questão transversal;



Ordenamento territorial: propor estratégias para evitar a ocupação desordenada dos espaços urbano e rural; definir áreas para ocupação urbana,

áreas

parcelamento

para

expansão

compulsório,

urbana

e

considerando

áreas as

destinadas condições

a dos

ecossistemas locais;

Parcelamento compulsório Medida que visa dar melhor aproveitamento ao solo urbano, de forma a atender a sua função social (BRASIL, 2006, p. 39 ).



Sistema viário e de transportes (ferrovias, rodovias, portos, aeroportos): distribuir os usos do solo, de forma a racionalizar o sistema viário; incentivar o transporte coletivo em detrimento do transporte individual; incentivar a eficiência energética e o uso de energias alternativas; condicionar esses empreendimentos ao licenciamento ambiental;



Política habitacional: compatibilizar as densidades populacionais, máxima e mínima, com a infraestrutura urbana já implantada, os equipamentos públicos e as áreas verdes disponíveis; projetar a densidade máxima populacional de acordo com o potencial de saneamento e abastecimento de água; prever sistema de drenagem de águas pluviais, evitando-se os alagamentos; proteger áreas de encostas de morros, margens de córregos e ecossistemas da ocupação residencial formal (loteamentos) e informal (ocupações irregulares);

38

incentivar

ocupação

dos

chamados

vazios

urbanos

(quadras

desocupadas em áreas com infraestrutura);



Localização preferencial de atividades econômicas: comércio, indústria, serviços em acordo com as normas ambientais e sujeitas a licenciamento;



Preservação e valorização do patrimônio ambiental, histórico e cultural: previsão de projetos especiais e instrumentos de gestão e de incentivo.

Como se vê, as interfaces entre as atribuições do Sistema Municipal de Meio Ambiente e o Plano Diretor são bastante grandes, pois envolvem uma série de pontos convergentes. Há necessidade, portanto, de ampla interlocução entre as áreas de meio ambiente e aquelas que se dedicam à gestão urbana, de forma a compatibilizar agendas e potencializar ações.

Como vimos, novas políticas nacionais ampliaram o alcance do Estatuto da Cidade, e isto também trouxe outras obrigatoriedades ao Plano Diretor.

A Lei 12.608/2012, que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, incluiu a prevenção de desastres naturais no Plano Diretor.

Assim, no artigo 41º do Estatuto, há a inclusão da obrigatoriedade de elaboração do Plano Diretor para as cidades que forem incluídas em cadastro de municípios passíveis de ocorrerem eventos extremos. Assim:

Art. 41.O plano diretor é obrigatório para cidades: [...]

39

VI – incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos (BRASIL, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, 2001, grifo nosso).

Ademais foi acrescido o dispositivo 42-A, do qual destacamos os incisos II, III e IV, que colocam a obrigatoriedade de inserção no Plano Diretor de mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; o planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas de risco de desastre e medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de impactos de desastres (BRASIL, Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001, 2001, incisos II, III e IV).

A partir do Plano Diretor, temos outros desdobramentos que também se refletem na gestão do território municipal, tais como a lei de uso e ocupação do solo, o código de obras, o zoneamento, entre outros. Vejamos alguns deles.

Instrumentos integrantes ou complementares ao Plano Diretor

Zoneamento

O zoneamento baseia-se em um diagnóstico das condições físicas, ambientais, econômicas e sociais do município, o que possibilita delimitar as áreas mais adequadas aos diversos usos e ocupações do solo. Assim, para Milaré (2014, p. 1003), “[...] trata-se do disciplinamento de ocupação e destinação de áreas geográficas para que elas atendam a sua vocação geoeconômica e ecológica”.

40

Além de revelar os ecossistemas locais, o zoneamento levanta as áreas construídas existentes, mostrando suas potencialidades e fragilidades, bem como as demandas sociais em termos de uso do solo. As características de cada espaço determinarão os seus possíveis usos. A partir dessa análise definem-se, por exemplo, as áreas destinadas à proteção de ecossistemas ou aquelas consideradas de valor arqueológico, histórico e paisagístico, bem como os locais mais propícios à instalação de aterros sanitários, áreas industriais ou moradias urbanas, entre outras.

O zoneamento contribui na formulação do Plano Diretor e objetiva: tornar compatíveis o crescimento urbano, a oferta de serviços públicos e a capacidade de investimentos do município; harmonizar o uso do solo com a conservação do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural; separar usos incompatíveis, evitando conflitos de vizinhança; induzir a ocupação dos espaços urbanos vazios, otimizando a infraestrutura instalada; orientar a implantação das atividades para o melhor aproveitamento das vocações ambientais e a economia de recursos e de infraestrutura (RIO GRANDE DO SUL, 2002).

Para realizar o diagnóstico ambiental do município são levantados dados como topografia, microclimas e ventos dominantes, características da biodiversidade e aspectos geológicos, as fragilidades do ecossistema e as alterações do ambiente decorrentes do uso humano. Dados sobre as atividades humanas são importantes para se avaliar a realocação de usos ou o seu incentivo. Vale lembrar que o zoneamento do município pode se beneficiar muito com os dados gerados no Zoneamento Ecológico-Econômico do estado, quando houver.

41

Zoneamento Ecológico-Econômico

Instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população (BRASIL, Decreto n° 4.297, de 10 de julho de 2002, 2002, artigo 2°).

Além de regulamentar a preservação dos recursos naturais, o zoneamento é um instrumento adequado para dirimir os conflitos gerados pelo desenvolvimento simultâneo de várias atividades impactantes numa mesma região. Trata-se também de um valioso instrumento preventivo de situações como inundações, deslizamentos de encostas, e outros prejuízos sociais e econômicos decorrentes de uso inadequado do solo.

Lei de Uso e Ocupação do Solo

Baseando-se no zoneamento, a Lei de Uso e Ocupação do Solo define os usos dos diversos espaços e as condições para a sua ocupação em áreas urbanas. Vale lembrar que o uso do solo rural está sujeito a normas específicas do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).

Enquanto

o

Plano

Diretor

estabelece

as

grandes

linhas

do

zoneamento, a Lei de Uso e Ocupação do Solo (que também o integra) define as zonas de acordo com critérios específicos de ocupação. Dessa forma, qualquer empreendimento ou construção, desde a mais modesta moradia a uma grande indústria, depende de uma autorização municipal – e a necessidade desta autorização deverá estar prevista na Lei de Uso e Ocupação do Solo.

42

É interessante que as autorizações previstas por essa lei tenham critérios condizentes com os do licenciamento ambiental. Da mesma forma, seus procedimentos devem ser estabelecidos em comum acordo entre a Secretaria de Obras e a de Meio Ambiente, de forma a evitar burocracia e facilitar a vida de quem busca regularizar a sua obra ou empreendimento.

Código de Obras

Esse código tem como objetivo garantir às construções sejam essas públicas ou privadas, condições de segurança, conforto e higiene. Nesse sentido, atua como agente legalizador das obras realizadas tanto na zona urbana quanto na zona rural, por meio de normas técnicas para os diversos tipos de construção, observando as suas características específicas.

O Código de Obras define também os procedimentos para aprovação de projetos e licenças para sua execução, bem como as bases legais para a fiscalização e a aplicação das penalidades para infratores. Por isso, as suas diretrizes devem ser ajustadas ao Plano Diretor e aos demais instrumentos legais do município.

Código de Posturas

Define e regula a utilização dos espaços públicos e de uso coletivo no município, assim como os reflexos das atividades privadas sobre eles. Trata de questões relativas a poluição sonora, apreensão de animais, cuidado com calçadas e passeios públicos, disposição de resíduos, instalação de placas e cartazes, arborização pública, exploração de areia e cascalho, proibição do lançamento de esgotos nos cursos d’água, entre outros.

43

Esse código deve ser atualizado periodicamente para que lhe sejam incorporados padrões em vigor na legislação ambiental. Há resoluções do CONAMA que estabelecem critérios para muitas das atividades a que se dedica o Código de Posturas.

Para maiores informações sobre o CONAMA, acesse o site: http://www.mma.gov.br/port/conama/index.cfm

Código Tributário

Permite criar incentivos para as práticas de contribuintes (sejam eles pessoas físicas ou jurídicas) que se proponham a proteger, conservar ou recuperar o meio ambiente municipal. Algumas atividades passíveis de incentivo podem ser:



Preservação de construções ou monumentos de interesse arqueológico, histórico, cultural e paisagístico;



Recuperação, manutenção e conservação de parques, praças e jardins públicos;



Desenvolvimento de projetos de educação ambiental;



Emprego de tecnologias para o uso sustentável dos recursos naturais;

44



Adesão voluntária ao programa de coleta seletiva, com isenção de taxa de limpeza pública;



Compensação financeira (indenização e incentivos tributários) para quem sofrer restrições ou limitações ao uso de sua propriedade, em razão de medidas de proteção ao meio ambiente.

Tombamento

Outro recurso que pode ser mobilizado no incentivo à qualidade ambiental do município refere-se ao tombamento. Regulamentado pelo Decreto-lei no 25/37, o tombamento é um ato administrativo por meio do qual são impostas algumas restrições à propriedade. Um imóvel urbano histórico ou uma paisagem local poderão ser tombados pela municipalidade sem nenhum encargo para o poder público, que estará simplesmente estabelecendo uma limitação administrativa à propriedade. Isso impede a descaracterização do bem, permitindo a sua preservação, algo que pode ser aplicado a conjuntos de construções históricas, acervos arqueológicos, espeleológicos e paisagens de relevante beleza cênica.

Para maiores informações sobre o Decreto-lei n° 25/37, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0025.htm

45

Para realizar o tombamento, o município deverá ter uma lei própria que indique o órgão responsável pela preservação do patrimônio cultural e que o autorize a realizar o tombamento. No Plano Diretor, áreas tombadas podem receber incentivos como permuta ou transferência de índice construtivo (troca do direito de construir para outro terreno), isenção de IPTU e definição de zonas especiais que recebem projetos com características específicas para valorizar o patrimônio e compensar os proprietários.

Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV)

Trata-se de um instrumento previsto no Estatuto da Cidade que avalia os efeitos negativos e positivos de um empreendimento ou atividade, mostrando até que ponto este interfere na qualidade de vida da população residente em determinada área ou em suas proximidades. Cabe à lei municipal definir os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão desse estudo para obter as licenças e autorizações de construção, ampliação ou funcionamento.

Convém que o EIV seja compatibilizado com o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), previsto nos processos de licenciamento ambiental, para que não haja duplicidade de procedimentos e se evite a burocratização na emissão de licenças de funcionamento.

46

Para refletir Faça uma pesquisa e verifique nos códigos existentes em seu município quais leis possuem interface com as questões ambientais e exigirão ações integradas entre os órgãos do Sistema Municipal de Meio Ambiente e outros setores da administração municipal. Procure responder às seguintes questões: Seu município possui Plano Diretor?

Em caso afirmativo, há quanto tempo?

No seu entender, quais aspectos mereceriam ser revistos no Plano Diretor para contemplar a dimensão ambiental?

Em caso de não haver Plano Diretor, que conflitos na ocupação e uso do território do seu município você poderia apontar?

Que necessidades concretas motivariam seu município a iniciar uma discussão sobre Plano Diretor?

Em resumo

Definido o quadro geral dos caminhos que levam à sustentabilidade, é hora de promover o ordenamento e a integração dos diversos instrumentos municipais a essas diretrizes. Devido aos impactos ambientais gerados pelo processo de urbanização, o Estatuto da Cidade merece destaque, pois tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, democratizando o direito à cidade e visando a sua sustentabilidade. Sua relação com a questão ambiental se dá no ordenamento e no controle do uso do solo, de forma a evitar a especulação imobiliária, a deterioração das áreas urbanizadas, a poluição e a degradação ambiental.

O Plano Diretor propõe transformações estruturais, definindo diretrizes para a política de desenvolvimento e a expansão urbana. É obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, para áreas de especial interesse turístico, para municípios situados em zonas de empreendimentos com fortes impactos ambientais e para aqueles que integram regiões metropolitanas, embora seja recomendável sua elaboração também em municípios menores, contemplando sempre o meio rural. A proposta do Plano Diretor deve

47

considerar uma avaliação realista da capacidade do município para garantir a sua gestão.

Para que tenha êxito, o Plano Diretor precisa equilibrar as dimensões técnica e política em sua elaboração, além de garantir transparência e controle da sociedade, algo preconizado pela própria Constituição federal. A maioria das prefeituras é capaz de elaborar o seu Plano Diretor, sem necessidade de deixar esse trabalho a cargo de empresas de consultoria. O grau de dificuldade a ser enfrentado dependerá do tamanho da prefeitura, da complexidade de sua organização e das resistências políticas ao trabalho integrado.

Há outros instrumentos de planejamento com forte interface com as questões ambientais, como o zoneamento, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, o Código de Obras, e o Código de Posturas. Tais leis devem ser atualizadas periodicamente para que lhes sejam incorporados padrões em vigor na legislação ambiental. Outras normas que possuem interface direta com a questão ambiental são as tributárias, de saúde, o tombamento e o Estudo de Impacto de Vizinhança.

Ainda no que concerne à gestão do território municipal, na próxima unidade vamos estudar o planejamento regional. Bons estudos!

48

UNIDADE 3: PROBLEMAS LOCAIS PODEM TER SOLUÇÕES REGIONAIS

A despeito das especificidades locais, a gestão ambiental municipal também deve ocorrer de modo integral, ou seja, deve também abarcar o planejamento em âmbito regional. Assim, nesta unidade, estudaremos a importância das políticas setoriais, em especial a de recursos hídricos.

Política de Recursos Hídricos

Ao instituir as regiões metropolitanas, as aglomerações urbanas, as microrregiões e as bacias hidrográficas, a Constituição Federal de 1988 abriu caminho para múltiplos arranjos na gestão dos recursos naturais. A interseção de diferentes

políticas

setoriais,

numa

mesma

área

geográfica

deve,

necessariamente, ocorrer por meio da busca socialmente negociada da distribuição das atividades econômicas em harmonia com a manutenção dos ecossistemas. A gestão das águas, por exemplo, tem como referência a bacia hidrográfica, que em geral abrange vários municípios.

Assim, ao realizar o seu planejamento global e também o planejamento dos órgãos específicos do Sistema Municipal de Meio Ambiente, deve-se levar em consideração as diferentes políticas setoriais para o território, tais como o Zoneamento Ecológico-Econômico e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, entre outros. Compondo esforços em outras instâncias de poder e com outros municípios, é possível melhor resolver os desafios que se apresentam.

A política e a gestão dos recursos hídricos são estratégicas para o desenvolvimento do País. A preservação desses recursos, além de essencial para a qualidade de vida humana e de imensurável valor ecológico, garante a manutenção de importantes atividades econômicas. O reconhecimento dessa importância fez com que se estruturasse um sistema específico para a gestão dos recursos hídricos.

Nesse sentido, a Lei 9.433/1997, mais conhecida como Lei das Águas, instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos – SINGREH, que tem como princípios básicos:

49

Para maiores informações sobre a Lei 9.433/1997, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9433.htm



Adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento.

Bacia hidrográfica

Área delimitada pelos pontos mais altos do relevo, denominados divisores de águas, dentro da qual a água das chuvas é drenada por um curso d’água principal até sua saída da bacia, no local mais baixo do relevo, que corresponde à foz desse curso d’água (BRASIL, 2006, p . 48).



Usos

múltiplos

das

águas,

reconhecendo

a

necessidade

de

se

compatibilizar o uso doméstico com os usos produtivos (dessedentação de animais, irrigação, aplicações industriais e comerciais) e com as atividades de geração de energia, lazer, recreação e manutenção dos ecossistemas;

Dessedentação

Ato de saciar, matar a sede (BRASIL, 2006, p. 48).



Reconhecimento da água como um bem finito e vulnerável, sujeito, portanto, a medidas voltadas a garantir a sua durabilidade;



Reconhecimento do valor econômico da água, como estratégia para regular a oferta e gerar recursos, no sentido de melhorar a sua qualidade e disponibilidade;

50



Gestão descentralizada e participativa, na qual as decisões que puderem ser tomadas localmente não sejam centralizadas. A participação dos usuários da água e da sociedade civil organizada, conjuntamente com o poder público – federal, estadual e municipal – é imprescindível para definir as diretrizes a serem adotadas na gestão dos recursos hídricos.

Composição do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos – SINGREH

Para implementar a política dos recursos hídricos em seus diversos âmbitos, o SINGREH criou os seguintes órgãos:



Conselho Nacional de Recursos Hídricos

Colegiado superior do sistema, o qual compete decidir sobre as grandes questões envolvendo o setor e dirimir conflitos, nos casos em que esses não possam ser resolvidos em âmbito regional.



Conselhos de Recursos Hídricos dos estados e do Distrito Federal

Colegiados no âmbito dos estados, com competência para decidir grandes questões nessa esfera.



Comitês de Bacias Hidrográficas

51

Fóruns de decisão política no âmbito de cada bacia, considerados como os “parlamentos das águas”. Contam com a participação de todos os atores sociais relevantes na gestão das águas, como prefeituras, governos estaduais, diversos usuários dos recursos hídricos e entidades da sociedade civil organizada.



Agências de Águas

Órgãos de caráter técnico cuja função é a de exercer o papel de secretaria executiva do respectivo comitê de bacia.



Agência Nacional de Águas – ANA

Autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, que tem autonomia administrativa e financeira. Passou a integrar o SINGREH a partir da edição da Lei 9.984/2000 e tem atribuições de órgão técnico, executivo e implementador da Política Nacional de Recursos Hídricos.

Para maiores informações sobre a Lei 9.984/2000, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9984.htm

52

Instrumentos do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos – SINGREH

Com o objetivo de apoiar a gestão dos recursos hídricos, a já mencionada Lei 9.433/1997 instituiu alguns instrumentos, veja quais são:



Planos de recursos hídricos. Trata-se de instrumentos de planejamento de longo prazo, que visam fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos em determinada bacia hidrográfica, no estado ou mesmo em todo o País. Seu horizonte temporal deverá ser compatível com o período de implantação dos programas e projetos previstos para melhor conservar, recuperar e utilizar os recursos hídricos da bacia.



Enquadramento dos corpos d’água em classes, segundo os seus usos preponderantes. Esse instrumento visa assegurar metas de qualidade das águas que sejam compatíveis com os usos mais exigentes a que estas forem destinadas. A partir de ações preventivas permanentes, destina-se a diminuir os custos de combate à poluição hídrica. Lembre-se que para esse enquadramento, devem ser observadas as Resoluções CONAMA 357/2005 e 396/2008, que abordam a temática.

Para maiores informações sobre a Resolução CONAMA 357/2005, acesse o site: http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=459

53

Para maiores informações sobre a Resolução CONAMA 396/2008, acesse o site: http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=562



Outorga de direito de uso dos recursos hídricos. Instrumento que permite ao usuário receber autorização do órgão governamental para fazer uso da água em determinada localização, por determinado período de tempo e com finalidade específica. Tem como objetivo assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água superficial e subterrânea, e garantir o efetivo exercício do direito de acesso à água e seus usos múltiplos. Portanto, a outorga deve ser requerida por todos os usos das águas que interfiram, direta ou potencialmente, na qualidade e quantidade de água disponível em determinado corpo hídrico.

Os critérios para emissão da outorga utilizados pelo Poder Público são definidos pelos conselhos de recursos hídricos e comitês de bacia hidrográfica.

Segundo a Lei nº. 9.433/97, a outorga somente se torna possível por meio de ato da autoridade competente do Poder Executivo federal, dos estados ou do Distrito Federal. O município não tem, portanto, competência para realiza-la.

Alguns usos de

recursos

hídricos devem

obrigatoriamente

ser

outorgados, outros estão isentos de outorga.

Usos de recursos hídricos que devem obrigatoriamente ser outorgados: Derivação ou captação para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo; Extração de água de aquífero subterrâneo para consumo final ou insumo em processo produtivo; Lançamento em corpo de água de esgotos e resíduos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final; Aproveitamento dos potenciais hidroelétricos; Outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade das águas. (BRASIL, Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997, artigo 12, I a V, 1997).

54

Usos de recursos hídricos que estão isentos de outorga: Satisfazer as necessidades de pequenos núcleos populacionais, distribuídos no meio rural; As derivações, captações, lançamentos e acumulações considerados insignificantes.

(BRASIL, Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997, artigo 12, parágrafo 1 (primeiro) I, II e III, 1997).

Para algumas atividades que utilizam a água em seu processo produtivo, a outorga deve vir antes do licenciamento ambiental. Por exemplo, os lançamentos de resíduos líquidos e obras hidráulicas barragens para fins hidroelétricos acima de 10 MW, obras de saneamento e de irrigação, abertura de canais de navegação, drenagem, retificação de cursos d´água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques. (BRASIL, Resolução 001, de 23 de janeiro de 1986, 1986).

Desse modo, de acordo com a Resolução CONAMA 237/1997, no procedimento de licenciamento ambiental deve constar, quando for o caso, a outorga para o uso da água, emitida pelo órgão competente.

Para maiores informações sobre a Resolução CONAMA 237/1997, acesse o site: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html

No caso de uso para aproveitamento hidrelétrico, deve-se ainda considerar a sujeição da outorga à concessão ou autorização e estas devem ter em conta exigências acauteladoras para manutenção de uso múltiplo das águas, tais como: salubridade, navegação, irrigação, proteção contra inundações, conservação e livre circulação dos peixes, escoamento e rejeição das águas (BRASIL, Decreto 24.643, de 10 de julho de 1934, artigo 143, 1934).



Cobrança pelo uso da água. Tal medida tem como objetivos o reconhecimento da água como bem econômico e definir para o usuário o 55

seu custo real, minimizando, assim, possíveis desperdícios Os valores arrecadados com a cobrança devem ser aplicados prioritariamente na bacia em que foram gerados.

A cobrança somente é efetuada sobre os volumes efetivamente outorgados, e está relacionada aos usos que interferem na quantidade e qualidade da água disponível no corpo hídrico, não devendo ser confundida com a cobrança pela prestação de serviços como o abastecimento público, irrigação, entre outros.

As agências de águas devem promover estudos para estabelecer tarifas para a cobrança de água bruta para todos os que a utilizam, seja na produção industrial, na comercialização e no consumo, como ocorre com empresas de abastecimento e indústrias que necessitam de água no seu processo produtivo.

Também será cobrado o lançamento de efluentes nos corpos d’água, como ocorre com setores como os de saneamento e agrícola que, além de captarem água, devolvem-na para suas bacias em qualidade distinta da original.

Água bruta

Água de uma fonte de abastecimento antes de receber tratamento químico destinado a torna-la potável (BRASIL, 2006, p. 50).

Cabe aos comitês de bacia estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos, submetendo-os ao Conselho Estadual ou Conselho Nacional de Recursos Hídricos, de acordo com o domínio do corpo d’água em questão. Com a criação da Agência Nacional de Águas (ANA), essa ficou com a atribuição de implementar a cobrança pelo uso de recursos hídricos de domínio da União.

56

Domínio de corpo d'água

Qualquer coleção de águas interiores. Denominação mais utilizada para águas doces, abrangendo rios, igarapés, lagos, lagoas, açudes, etc. (BRASIL, 2002, p.

49 apud, BRASIL, 2006 ).

E você sabe qual é o papel dos municípios na gestão dos recursos hídricos?

O SINGREH e os municípios

A Constituição federal estabelece que os municípios devem atuar no ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo, porém, não possuem domínio sobre os corpos d’água.

Entretanto, a Constituição diz também que os entes federados compartilham responsabilidades sobre a proteção do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas, o que inclui os recursos hídricos superficiais e subterrâneos.

Admite-se, portanto, que os municípios possuem responsabilidade sobre a qualidade dos recursos hídricos, apesar de não terem o dever de gerenciá-los diretamente. Isso confirma a importância dos comitês de bacia hidrográfica como instâncias a serem consultadas no planejamento e na gestão ambiental municipal, pois neles os municípios têm assento e poder de decisão.

O Plano Diretor, além de estar em consonância com a legislação ambiental, deve estar em harmonia com os planos das bacias hidrográficas nas quais o município se insere. Na medida em que os usos do solo e da água são interdependentes, os instrumentos de gestão que interferem nos municípios devem levar em conta essas diferentes dimensões do planejamento.

Por isso, os municípios cujos territórios compõem, em todo ou em parte, uma bacia hidrográfica, têm o direito a participarem do respectivo comitê de bacia.

Tal participação pode se dar diretamente, por meio de representação do poder 57

executivo municipal, ou por meio de consórcios intermunicipais e associações intermunicipais de bacias hidrográficas.

É fundamental que os municípios se engajem nesses colegiados, contando com o apoio dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, já que:



O enquadramento dos corpos d’água deve ser feito segundo a constatação da realidade de cada município, dependendo, portanto, da estrutura municipal de meio ambiente e sua aprovação passa pelo comitê;



Cabe também aos órgãos responsáveis pelo controle ambiental monitorar e fiscalizar os córregos, rios e demais corpos d’água para avaliar se as metas de enquadramento estão sendo cumpridas;



A participação ativa do município na elaboração do plano de sua bacia hidrográfica garantirá maior qualidade e transparência na aplicação dos recursos arrecadados pela cobrança pelo uso da água;



Os processos de licenciamento e outorga deverão ser compatibilizados. Por exemplo, criando um balcão único para emissão de licenciamento e outorga, o que facilita o trabalho de quem precisa da outorga para realizar suas atividades produtivas;



A proteção de aquíferos e corpos d’água poderá ser realizada por ações desenvolvidas nos municípios, em conjunto com órgãos federais e estaduais.

Aquíferos

Estrutura de rochas, cascalhos e areias situada acima de uma capa de rochas impermeáveis, que por sua porosidade e permeabilidade possui a capacidade de armazenar água que circula em seu interior (BRASIL, 2006, p. 52 ).

58



Os municípios são usuários das águas, seja para o abastecimento público, seja pelo lançamento de efluentes, ou pelo depósito de resíduos sólidos que pode comprometer os mananciais subterrâneos.

É importante considerar também a interface da gestão dos recursos hídricos com a de resíduos, e o saneamento básico, tendo em vista o risco de perda da qualidade da água para abastecimento da população por contaminação do solo, de lenções freáticos e demais cursos d´água pelo depósito irregular desses materiais. Vejamos a seguir.

Interface entre o SINGREH, as ações de saneamento e a Política Nacional de Resíduos Sólidos As ações de saneamento compreendem o abastecimento de água, a coleta, o tratamento e a disposição adequada de esgotos e de resíduos sólidos, a coleta de águas pluviais e o controle de vetores de doenças transmissíveis.

Estudos apontam a carência desses serviços como a principal causa de doenças transmissíveis, como a hepatite, a esquistossomose e a febre tifoide.

As atribuições municipais englobam as ações referentes ao saneamento.

Nas décadas anteriores, houve a tendência, no entanto, a delegar essas tarefas a companhias estaduais. E hoje cresce a terceirização desses serviços por companhias privadas. É preciso, pois, que os municípios estejam alerta para o tipo de concessão que farão sobre esses serviços, para que, de fato, estes atendam às necessidades da população e cumpram as exigências ambientais.

Lixo e resíduos sólidos sempre foram tratados como sinônimos. Significam todo tipo de rejeitos e materiais sólidos que causam algum tipo de poluição ambiental

e

que

são

gerados

em

residências,

escritórios,

indústrias,

empreendimentos comerciais e agrícolas. No entanto, cada vez mais a cultura antiga do lixo, ou seja, do descarte desses materiais na natureza, precisa dar lugar à cultura atual da reciclagem dos resíduos sólidos, ou seja, do reaproveitamento de parte desses materiais.

O aumento populacional combinado com o crescimento do consumo de embalagens descartáveis e com materiais cada vez menos sujeitos à degradação torna o problema do acúmulo de resíduos sólidos uma bomba de efeito retardado

59

sobre as futuras gerações. Há também um crescente aumento na toxidade desses resíduos em decorrência do uso de produtos químicos e radiativos.

Resíduos que merecem atenção especial são os provenientes de hospitais, centros de pesquisa farmacológica, necrotérios e funerárias. Além de representarem grande risco para as pessoas e o ambiente, estima-se que 76% desses resíduos sejam jogados em lixões a céu aberto.

Por ser um problema essencialmente local, cabe ao município estabelecer suas próprias regras para lidar com os resíduos sólidos. As Resoluções CONAMA 001/86 e 005/93 dispõem sobre questões referentes aos resíduos sólidos e podem orientar a atuação municipal sobre esse assunto. Para definir sua política de gerenciamento de resíduos, convém ao município considerar as seguintes ações:

Para maiores informações sobre a Resolução CONAMA 001/86, acesse o site: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html

Para maiores informações sobre a Resolução CONAMA 005/93, acesse o site: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res93/res0593.html



Realizar a limpeza urbana com equipamentos e pessoal adequados, além de manter uma periodicidade regular e trajetos que consigam atender a toda a população;



Reformular a coleta do lixo, aderindo à coleta seletiva;



Sujeitar os projetos para tratamento e disposição dos resíduos sólidos a licenciamento ambiental; 60



Eliminar os lixões a céu aberto ou autorizar a sua existência por tempo determinado;



Estudar a localização adequada dos aterros sanitários;



Elaborar novas opções para tratamento dos resíduos;



Impedir a queima de lixo a céu aberto, por meio de multas e intensa fiscalização;



Operar os aterros ou áreas de destinação final de resíduos com tecnologias adequadas e um sistema eficiente de controle de efluentes e emissões;

Efluentes

Qualquer tipo de água ou líquido que fluir de um sistema de coleta, ou de transporte, como tubulações, canais, reservatórios, e elevatórias, ou de um sistema de tratamento ou disposição final, com estações de tratamento e corpos de água receptores (BRASIL, 2006, p. 52 ).

Emissão

Ação de emitir ou expelir de si (BRASIL, 2006, p. 52).

61



Dar tratamento especial aos resíduos de natureza tóxica, contendo substâncias inflamáveis, corrosivas, explosivas, radiativas e contaminantes, sendo sua destinação sujeita à aprovação pelo órgão ambiental;



Encorajar as indústrias a tratar, reciclar, reusar e dispor de resíduos na própria fonte ou o mais próximo possível;



Exercer supervisão sobre hospitais e entidades que possuem aparelhos que produzam resíduos radioativos, estabelecendo exigências adicionais de segurança, sobretudo no que diz respeito ao acondicionamento do material;



Promover oportunidades de treinamento para trabalhadores que lidam com resíduos tóxicos;



Realizar campanhas educativas sobre a importância de as pessoas adotarem os três “erres” em relação aos resíduos: reduzir a quantidade produzida; reutilizar os materiais, dando-lhes novas utilidades; reciclar os produtos descartados em novos produtos;



Estimular a formação de cooperativas de catadores, bem como toda a cadeia de produção da reciclagem, incluindo as grandes indústrias que utilizam esse tipo de material.

É bom lembrar que o planejamento e a destinação dos resíduos podem ser feitos por meio de consórcios intermunicipais. Além de um fator de agressão ao meio ambiente, os resíduos sólidos podem transformar-se em ótimas oportunidades de negócios, geradores de emprego e renda, contribuindo, assim, para a solução de graves problemas sociais.

Além disso, devemos ressaltar também, a instituição, em 2010, da Política Nacional de Resíduos Sólidos, pela Lei 12.305/2010. Essa prevê a prevenção e a redução na geração de resíduos por meio da mudança de hábitos de consumo e de instrumentos que visam ao reaproveitamento e a destinação adequada de rejeitos.

62

Para maiores informações sobre a Lei 12.305/2010, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20072010/2010/lei/l12305.htm

Quanto compartilhadas

à

cadeia

entre

produtiva,

geradores,

a

Lei

fabricantes,

instituiu

responsabilidades

importadores,

distribuidores,

comerciantes, titulares de serviços de manejo de resíduos. Ademais, criou objetivos que contribuirão para o alcance das metas do Plano Nacional sobre Mudança do Clima (BRASIL, 2015ª).

Para maiores informações sobre o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, acesse o site: http://www.mma.gov.br/clima/politica-nacional-sobre-mudanca-doclima/plano-nacional-sobre-mudanca-do-clima

No que tange ao papel dos municípios, a Política Nacional de Resíduos Sólidos exige o fim dos chamados lixões, sob pena de crime ambiental. Para o cumprimento dessa meta, é necessário elaborar um plano de gestão integrada de resíduos, organizar a coleta seletiva, instalar usinas de reciclagem e depositar o material orgânico em aterros sanitários.

Aterros sanitários

É uma técnica que utiliza princípios de engenharia para confinar no solo os resíduos sólidos a menor áreas possível, reduzindo-os ao menor volume permissível e cobrindo-os com uma camada de terra na conclusão de cada jornada de trabalho ou intervalos menores, se necessário, minimizando os impactos ambientais (BRASIL, 2009, p. 37 ).

Considerando o que aprendemos até agora, vejamos, a seguir, alguns instrumentos para se pôr em prática esses polícias setoriais, em âmbito regional.

63

Arranjos institucionais para o planejamento regional

Até muito recentemente, cada município tratava de suas questões de forma isolada. No entanto, fatores como o alto nível de endividamento público, a consequente falta de recursos para realizar investimentos, e a carência de profissionais habilitados para enfrentar a crescente complexidade administrativa que a gestão descentralizada acarreta fizeram com que essa mentalidade começasse a mudar.

Há uma crescente compreensão de que as associações intermunicipais reúnem melhores condições para prestar serviços públicos em questões que extrapolam as fronteiras do município. Além disso, organizados, esses podem influir de forma mais incisiva na defesa dos seus interesses. Dessa forma, os municípios têm escolhido o tipo de parceria que melhor lhes convêm para enfrentar as missões, funções e encargos que lhes cabem atualmente, sem o risco de terem que aumentar desproporcionalmente a sua máquina administrativa.

Em termos legais, a Lei 11.107/2005, mais conhecida como Lei dos Consórcios, formalizou a articulação entre municípios. Essa lei autoriza a gestão associada de serviços públicos por meio de consórcios e convênios de cooperação entre os entes federados.

Para maiores informações sobre a Lei 11.107/2005, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2005/lei/l11107.htm

Há diversas formas de cooperação entre municípios, sendo que a mais comum é a instituição de consórcios intermunicipais. Por meio desse instrumento, municípios

vizinhos

solucionam

seus

problemas

comuns

dividindo

responsabilidades administrativas e somando recursos humanos, financeiros e de infraestrutura na implementação de políticas públicas.

No Brasil, os consórcios intermunicipais têm se estruturado por meio de: 64



Convênios de cooperação, ou seja, mediante um simples contrato administrativo que formaliza o acordo de vontades, ou



Formalização institucional, como sociedade civil sem fins lucrativos, fundação privada ou sociedade de prestação de serviços mútuos.

Há uma grande discussão sobre a pertinência de se criar instâncias intermediárias com personalidade jurídica própria, o que, segundo alguns especialistas, caracterizaria terceirização de serviços públicos.

Um arranjo recente

Os resultados da pesquisa Perfil dos Municípios Brasileiros, de 2002, revelaram que apenas 20% dos municípios informaram participar de consórcio intermunicipal na área de meio ambiente. Tratava-se de uma prática mais comum nas regiões Sudeste (27%) e Sul (29%). Os temas que mereceram mais atenção dos consórcios foram disposição de lixo doméstico (61,5%), uso de recursos naturais (55%) e recuperação de áreas degradadas (45%).

A mais recente pesquisa, realizada em 2011, indicou que 92,8% dos municípios que declararam participar de articulações interinstitucionais, o faziam por meio de consórcios. Quanto à área de atuação, destacaram-se a educação, saúde e habitação. A área ambiental obteve o valor de 31,3% no percentual de municípios com consórcios público e/ou administrativos, e o valor de 24,3% para os que participavam de consórcio público intermunicipal, com o estado e com a União (BRASIL, 2013ª).

Vantagens para a área de meio ambiente

Os municípios têm encontrado fórmulas próprias para realizar suas associações.

Essa

nova

prática

de

cooperação

intergovernamental

de

características suprapartidárias contribui para:



O fortalecimento de mecanismos de gestão local;

65



A

promoção

de

mecanismos

de

cooperação

técnica,

jurídica

e

administrativa;



A realização conjunta de serviços, com otimização de resultados, redução dos custos e compartilhamento de equipamentos e tecnologias;



A interlocução entre municípios e destes com as demais esferas de governo.

A integração entre municípios em torno de questões comuns a uma região pode também contribuir para a implementação de medidas de conservação e recuperação dos recursos naturais. Na área ambiental, a prática de formação de consórcios intermunicipais tem sido uma alternativa viável para fazer frente aos custos, muitas vezes elevados, de ações como o licenciamento ambiental ou a realização de estudos mais complexos visando ao diagnóstico da realidade local e regional. Pela sua natureza cooperativa, essas formas de associação representam bons canais para a implementação dos princípios de sustentabilidade.

Redes

Outra forma de associação entre municípios é a formação de rede. De caráter mais fluido, a rede demanda apenas a existência de objetivos compartilhados e regras de funcionamento estabelecidas em comum acordo entre os integrantes. Pode ou não haver diferenças de responsabilidades entre os diferentes membros e costuma-se formalizar um núcleo facilitador encarregado de fazer circular a informação, prover suporte administrativo e prestar apoio técnico e operacional.

No âmbito municipal são comuns as redes que reúnem setores da sociedade civil e organismos públicos e privados em torno de objetivos, tais como a troca da competitividade pela complementaridade econômica, tornando cidades com vocações econômicas similares parceiras do desenvolvimento regional. É o caso das cidades históricas que formam redes de cooperação envolvendo as administrações municipais, setor hoteleiro, organizações de artistas e outros interessados, para montar circuitos turísticos dos quais participam diferentes municípios. Dessa forma, conseguem fazer frente aos altos custos de divulgação e

66

atraem o interesse do próprio estado no sentido de melhor divulgar os seus atrativos.

Há também as redes que se formam para o planejamento estratégico das cidades e para a sua implementação efetiva, ou os fóruns realizados em diversas áreas, como saúde, educação, etc. As redes de prefeitos e vereadores possibilitam a interferência direta na produção de leis e nas políticas governamentais do estado e da União.

Para refletir Quais são os temas regionais do seu município?

Levante as questões locais que podem ter soluções a partir da associação com outros municípios.

Identifique as forças sociais que podem ser mobilizadas para facilitar o diálogo entre prefeitos, de forma a consolidar parcerias na resolução de problemas comuns.

Verifique também qual tipo de associação pode ser mais favorável para esse trabalho: consórcio ou rede.

Em resumo

A Constituição Federal abriu caminho para múltiplos arranjos na gestão ambiental. Essa deve se pautar pela interseção de diferentes políticas setoriais existentes numa mesma área geográfica, como a de recursos hídricos e de resíduos sólidos, em que é possível compor esforços para melhor resolver os desafios que se apresentam ao município.

A Lei das Águas estabeleceu a Política Nacional de Recursos Hídricos e, com ela, o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (SINGREH), que tem como princípios básicos: adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento, usos múltiplos das águas, reconhecimento da água como um bem finito e vulnerável, reconhecimento do valor econômico da água, gestão descentralizada e participativa. Embora o município não tenha domínio sobre as águas, pode contribuir para a qualidade desse recurso, por meio da participação nos comitês de bacia hidrográfica e do enquadramento dos corpos d’água em classes segundo seus usos preponderantes, bem como na

67

compatibilização de seus instrumentos de monitoramento e controle na outorga e na cobrança sobre o uso desse recurso.

Outra área em que é possível compor esforços mais amplos refere-se à gestão de resíduos sólidos e ao saneamento básico, pois a qualidade das águas, solos, e, consequentemente, a qualidade de vida da população dependem da adequada disposição desses materiais. Nesse âmbito, é fundamental a atuação municipal, em especial, em parceria com outros municípios da região, em prol do cumprimento de suas atribuições constitucionalmente definidas.

Há uma crescente compreensão de que as associações intermunicipais reúnem melhores condições para prestar serviços públicos em questões que extrapolam as fronteiras do município. As formas mais comuns de associações são os consórcios, que podem assumir múltiplas personalidades jurídicas, e as redes, de caráter mais fluído e político, que potencializam a capacidade de negociação das prefeituras em relação aos demais poderes constituídos.

Na área ambiental, a formação de consórcios intermunicipais tem sido uma alternativa viável para fazer frente aos custos, muitas vezes elevados, de ações como o licenciamento ambiental ou a realização de estudos mais complexos visando o diagnóstico da realidade local e regional. Pela sua natureza cooperativa, essas formas de associação representam bons canais para a implementação dos princípios de sustentabilidade.

Vamos estudar a seguir dois importantes instrumentos de gestão ambiental municipal: o licenciamento ambiental e a educação ambiental. Vamos lá?

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UNIDADE 4: INSTRUMENTOS DE GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL

Nesta unidade, estudaremos importantes instrumentos para a gestão ambiental, em especial para os municípios: licenciamento e educação ambiental.

Bons estudos!

Licenciamento Ambiental

Assim como a lei federal, as leis estaduais e municipais contêm, ou podem conter, indicações de instrumentos para a implementação da Política Ambiental, adaptada a cada esfera política-administrativa. A Lei 6.938/1981 em seu art. 9º elenca os instrumentos para a execução da Política Nacional do Meio Ambiente, mas nem todos contam com base legal detalhada, e muitas vezes essas leis são aplicadas de forma empírica e esparsas nas ações de gestão ambiental.

Para maiores informações sobre a Lei 6.938/81, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm

Segundo Milaré (2014), o legislador federal elenca todos os instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente sem fazer qualquer distinção estrutural entre eles, o que dificulta o entendimento e aplicação. Desse modo, misturam-se instrumentos de essência estatal com outros de base quase privada.

Neste sentido, há dois tipos de instrumentos: 

Instrumentos administrativos de gestão ambiental: mecanismos estatais, legalmente instituídos, que importam na restrição de direitos por razões de ordem ambiental e têm como um dos principais elementos o predomínio da gestão clássica de comando e controle, sendo assim, regidos pela estrutura de regras correspondentes ao poder de polícia.

69

Poder de polícia Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos (BRASIL, Lei n° 5.172, de 25 de outubro de 1966, artigo 78, 1966).

Saiba mais Sempre que a autoridade administrativa limita o exercício de algum direito individual em prol do interesse da coletividade está exercendo o poder de polícia.

Na área ambiental, isso compreende os mecanismos criados pelo poder público para impedir atividades particulares que se revelem contrárias, nocivas ou inconvenientes à qualidade do meio ambiente. Esse poder está sempre subordinado às leis existentes e, por isso mesmo, sujeita-se ao controle do Poder Judiciário. Vale lembrar que: - o município pode detalhar as leis estaduais de acordo com as necessidades e características locais; - as leis municipais podem ser mais restritivas que as estaduais e nunca mais brandas; - o Órgão Municipal de Meio Ambiente pode fiscalizar, utilizando todas as leis ambientais existentes, não só as municipais.

Ao aplicar a lei por meio de medidas preventivas, como o licenciamento ambiental e a fiscalização, o órgão ambiental está exercendo poder de polícia. De acordo com a lei e com o bom senso para exercer o poder de polícia, é necessário considerar: - a competência da autoridade administrativa: quem praticou o ato administrativo está autorizado por lei a fazê-lo?

- a finalidade do ato: o ato praticado está de acordo com o interesse público?

- a razoabilidade e a proporcionalidade da medida adotada: o ato administrativo é adequado e revela bom senso?

- a necessidade e a eficácia do ato administrativo.



Instrumentos econômicos: ferramentas estatais de administração de recursos ambientais, de caráter negocial, voltado a promoção do 70

desenvolvimento econômico com sustentabilidade. São, por exemplo, mecanismos de incentivos à produção e instalação de equipamentos e à criação ou absorção de tecnologia para a melhoria da qualidade ambiental.

A normatização brasileira sobre o licenciamento ambiental foi derivado de um processo histórico amplo, cujas origens remontam à emergência da consciência ecológica mundial e à realização da primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, em 1972, na Suécia, que significou um divisor de águas no tratamento das questões ambientais, até então inseridas no contexto mais pragmático do desenvolvimento econômico indiscriminado.

O conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), foi instituído no âmbito da Lei nº 6938/81 como órgão responsável pelo estabelecimento de normas e critérios para o licenciamento ambiental. Em 1986, considerando a necessidade de se estabelecer definições, responsabilidades, critérios básicos e diretrizes para o uso e implementação da avaliação ambiental, o Conama publicou a Resolução nº 001, submetendo o licenciamento ambiental de determinados empreendimentos e atividades modificadoras do meio ambiente à elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental – EIA/RIMA.

A evolução das experiências de licenciamento ambiental nos órgãos de meio ambiente do País em pouco tempo demonstrou a necessidade de revisão dos procedimentos e critérios utilizados no sistema de licenciamento, dando ensejo à publicação da Resolução do Conama nº 237/97 que regulamentou, em normas gerais, as competências para o licenciamento nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, além das etapas do procedimento de licenciamento, entre outros fatores a serem observados pelos empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental.

Em 2003, foi publicada a Lei Federal N° 10.650, que dispõe sobre o acesso público aos dados e às informações existentes nos órgãos e nas entidades integrantes do SISNAMA. Essa lei trouxe as regras para o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental.

Em 2005, foi criado o Portal Nacional de Licenciamento Ambiental – PNLA, ferramenta disponibilizada pelo Ministério do Meio Ambiente para divulgar informações aos procedimentos do licenciamento ambiental, possibilitar a transparência desses processos de gestão pública e fortalecer o controle social. O PNLA tem por objetivo atender à Lei nº 10.650/2003, que dispõe sobre o acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades do SISNAMA. 71

Ao disponibilizar informações sobre os procedimentos de licenciamento ambiental, possibilitando o acesso aos dados de licenças emitidas e aos dados dos empreendimentos, legislações e publicações e eventos de capacitação em temas de interesse do licenciamento, o PNLA busca atender a um público diversificado: estudantes, professores, pesquisadores, servidores públicos, ONGs, empreendedores e profissionais que atuam na área de meio ambiente, dentre outros atores públicos e da sociedade civil interessados em temas ambientais.

(BRASIL, 2015b).

Para maiores informações sobre o Portal Nacional de Licenciamento Ambiental – PNLA acesse o site: http://pnla.mma.gov.br/sobre-o-portal-2/o-que-e/

Para maiores informações sobre a Lei 10.650, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.650.htm

Licenciamento, uma competência que também é municipal

De acordo com o disposto no art. 23, III, VI e VII da Constituição Federal de 1988, o licenciamento ambiental e uma competência administrativa comum para a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A Constituição ao proclamar a autonomia dos entes da federação recepcionou a Lei 6.938/1981 e deixou claro que as entidades federativas, em consonância com a estrutura de federalismo cooperativo

adotado

pelo

Estado

brasileiro,

deveriam

compartilhar

responsabilidades sobre a condução das questões ambientais.

Nesse âmbito, em novembro de 2011, a Lei Complementar 140/2011 regulamentou o parágrafo único desse artigo, fixando normas para a cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, nas ações administrativas decorrentes do exercício dessa competência comum.

72

Para maiores informações sobre a Lei complementar 140/2011 acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp140.htm

Portanto, os municípios, como entes da federação, devem assumir suas competências administrativas, entre outras, a de realizar o licenciamento ambiental, para melhor enfrentar as questões ambientais locais.

Segundo o inciso XIV do art. 9º da Lei Complementar 140/2011, é competência do município, observadas as atribuições dos demais entes federativos,

promover

o

licenciamento

ambiental

das

atividades

ou

empreendimentos: a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); XV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, aprovar: a) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em florestas públicas municipais e unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); e b) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Município. (BRASIL, Lei Complementar n° 140, de 8 de dezembro de 2011, artigo 9, 2011).

O licenciamento ambiental é um instrumento da gestão do ambiente, na medida em que, por meio dele, a Administração Pública busca exercer o necessário controle sobre as atividades humanas que interferem nas condições ambientais, de forma a compatibilizar o desenvolvimento econômico com a preservação do equilíbrio ecológico (MILARÉ, 2014, p.789).

É por meio desse procedimento administrativo, que o órgão ambiental licencia

a

localização,

a

instalação,

a

ampliação

e

a

operação

de

empreendimentos e atividades que utilizam recursos naturais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou que possam causar degradação ambiental.

73

Desse modo, o município ao assumir seu papel constitucional, pode promover uma série de benefícios, tais como: mais proximidade com os problemas a enfrentar e melhor acessibilidade dos usuários aos serviços públicos; maiores possibilidades de adaptação de políticas e programas às peculiaridades locais; melhor utilização dos recursos e mais eficiência na implementação de políticas; maior visibilidade e consequentemente mais transparência das tomadas de decisões e a democratização dos processos decisórios; e de implementação, favorecendo a participação da população envolvida e as condições para negociação de conflitos (BRASIL, 2009, p.7)

O licenciamento ambiental é uma ação típica e indelegável do Poder Executivo, o que obriga os municípios a criar as condições necessárias para assumir as suas responsabilidades em relação às questões locais sobre o meio ambiente.

Para realizar o licenciamento ambiental os municípios necessitam de no mínimo: 

Possuir órgão ambiental (executivo) capacitado para executar as ações administrativas concernentes ao licenciamento ambiental;



Possuir nos quadros do órgão municipal do meio ambiente, ou à disposição deste,

profissionais

legalmente

habilitados

para

a

realização

do

licenciamento ambiental, investidos mediante aprovação em concurso público, em cargos de provimento efetivo, criados por leis compatíveis com o desempenho das funções do licenciamento e da fiscalização ambiental. 

Possuir conselho municipal de meio ambiente, de caráter deliberativo, com funcionamento regular, e composto paritariamente por órgãos do setor público e entidades da sociedade civil;



Sistema de fiscalização ambiental que garanta o cumprimento das exigências e condicionantes das licenças expedidas.

Vale ressaltar que as atividades de licenciamento ambiental e fiscalização não podem ser terceirizadas pelas prefeituras.

74

Tabela 2 Impacto ambiental da atividade e competência legal para licenciar Abrangência dos impactos diretos

Competência para licenciar

Dois ou mais estados

IBAMA

Dois ou mais municípios

Órgão Estadual de Meio Ambiente

Local

Órgão Municipal de Meio Ambiente

Fonte: (MARCATTO, RIBEIRO 2002, apud, BRASIL, 2009)

São inúmeros os motivos que os municípios têm para executar o lincenciamento ambiental, entre os quais: 

Regular a implantação dos empreendimentos e a operação das atividades potencialmente modificadoras do ambiente local, buscando compatibilizar o desenvolvimento econômico municipal com a preservação dos recursos naturais do seu território e de sua região.



Atender aos interesses das localidades em relação a sua vocação de desenvolvimento econômico, social e ambiental;



Possuir um controle maior sobre os tipos de empreendimentos e dos seus respectivos impactos em seus territórios;



Fortalecer a cidadania dando oportunidades para a sociedade local participar das questões ambientais.

Procedimentos para o licenciamento ambiental

Primeiramente, é importante sabermos que o sistema de licenciamento é composto pelas seguintes etapas:



Licença Prévia (LP): concedida na fase de planejamento da obra ou atividade, aprovando sua localização, concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;



Licença de Instalação (LI): autoriza a instalação da obra ou atividade, de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e condicionantes;

75



Licença de operação (LO): autoriza a operação do empreendimento ou atividade depois que se verifica que as licenças anteriores foram realmente cumpridas, aí incluídas as medidas de controle ambiental e as condições adequadas para a operação.

A legislação municipal pode definir outras modalidades de licença, bem como a simplificação dos procedimentos, dependendo da realidade local. Durante o processo de licenciamento, é necessário acompanhar o cumprimento das exigências e condições estabelecidas, por meio de fiscalização efetuada por funcionários do órgão ambiental municipal devidamente credenciados. Deve-se garantir livre acesso dos fiscais às instalações, bem como às informações dos empreendimentos fiscalizados.

Além disso, no processo de licenciamento são necessários procedimentos básicos, listados na Resolução CONAMA 237/1997, e que são adaptáveis a cada situação, dependendo do porte e do impacto do empreendimento ou atividade a ser licenciada, veja:

Para maiores informações sobre a Resolução 237/97, acesse o site: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html



O órgão ambiental competente define os documentos, projetos e estudos ambientais necessários ao início do processo;



O empreendedor apresenta requerimento ao órgão ambiental de pedido de licença, acompanhado dos documentos necessários;



Dá-se a devida publicidade ao pedido de licença, por meio de jornais locais ou afixação em local público;



O órgão ambiental competente analisa os documentos apresentados e faz as vistorias técnicas, quando necessário;



Se

necessário,

o

órgão

ambiental

pede

esclarecimentos

e

complementações ao empreendedor, em decorrência da análise dos 76

documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, podendo reiterar a solicitação, caso os esclarecimentos não tenham sido satisfatórios; 

Realiza-se audiência pública, quando couber, para que a comunidade tenha possibilidade de conhecer mais sobre a atividade ou empreendimento, questionar e expressar seus pontos de vista;



Em função dos resultados da audiência pública, o órgão ambiental pode ou não pedir novos esclarecimentos;



O órgão ambiental emite parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;



O pedido de licença é deferido ou indeferido, ou seja, é aceito ou não aceito, dando-se a ele a devida publicidade.

E quando o impacto é potencialmente significativo, o que mais é necessário?

Há casos em que o empreendimento ou atividade, mesmo sendo de impacto local, pode causar significativa degradação ao meio ambiente. Nesses casos, o licenciamento ambiental deve se dar a partir da elaboração, pelo empreendedor, de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de impacto Ambiental (RIMA), envolvendo ainda a realização de audiências públicas. Tais mecanismos visam dar maior transparência ao processo e possibilita amplo debate na sociedade sobre o assunto, permitindo adequar as atividades e obras às necessidades levantadas tanto pelo poder público como pelas comunidades envolvidas.

Estudo de Impacto Ambiental (EIA)

Conjunto de atividades científicas e técnicas que incluem diagnóstico ambiental, identificação, previsão e medição dos impactos ambientais, sua interpretação e valoração, definição de medidas mitigadoras e respectivos programas de monitorização (KRIEGER et. al, 2008, p. 134).

77

Relatório de Impacto Ambiental (RIMA)

Documento legal que registra e analisa o conjunto dos dados do Estudo de Impacto Ambiental, para fins de licenciamento de atividade real ou potencialmente poluidora (KRIEGER et. al, 2008, p. 280) .

A exigência de EIA destina-se a identificar e avaliar as alterações que determinada atividade potencialmente causadora de significativa degradação ao meio ambiente poderá provocar. Trata-se de um importante elemento para tomada de decisão. Os municípios, desde que observem as regras gerais de publicidade e a oitiva da comunidade e, respeitada a legislação federal e estadual, podem criar suas regras para elaboração de EIA, observadas as características locais.

Oitiva

Audiência realizada para dar voz à comunidade sobre os problemas que a afetam (BRASIL, 2009, p.89).

Para elaboração do EIA, o órgão ambiental deve expedir termos de referência, apontando as questões que deverão ser estudadas. Os estudos normalmente exigidos referem-se a levantamentos de vegetação e de fauna, impactos na qualidade do ar e da água, no solo e nas rochas, na infraestrutura urbana,

nas

paisagens

e

no

patrimônio

histórico-cultural,

estudos

socioeconômicos, entre outros.

Termos de referência

Diretrizes para a preparação e orientação do Estudo de Impacto Ambiental. Define seu conteúdo, abrangência, métodos e estabelece sua estrutura (SÁNCHEZ, 2006, p.141).

78

Tais estudos são compilados no Relatório de Impacto Ambiental, que deverá conter os dados necessários à tomada de decisão. Mas, lembre-se, os procedimentos de EIA/RIMA só deverão ser adotados em caso de impactos significativos.

Nesse sentido, a Resolução Conama nº 001/1986 exemplifica quais são as atividades que dependem de EIA/RIMA para serem licenciadas. Veja: [...] Art. 2º: Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental – EIA e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e da Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como: I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento; II – Ferrovias; III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos; IV - Aeroportos; V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários; VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV; VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d’água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques; VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão); IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração; X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos; Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10MW; XII - Complexo e unidades industriais e agroindustriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloro químicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos); XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI; XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental; XV - Projetos urbanísticos, acima de 100 ha ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA1 e dos órgãos municipais e estaduais competentes estaduais ou municipais; XVI - Qualquer atividade que utilizar carvão vegetal, derivados ou produtos similares, em quantidade superior a dez toneladas por dia.

XVII - Projetos Agropecuários que contemplem áreas acima de 1.000 ha. ou menores, neste caso, quando se tratar de áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental, inclusive nas áreas de proteção ambiental.

XVIII – Empreendimentos potencialmente lesivos ao patrimônio espeleológico nacional.

(BRASIL, Resolução CONAMA n° 001, de 23 de janeiro de 1986, artigo 2°, 1986).

1 A Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA, vinculada ao Ministério do Interior, foi extinta pela Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA. As atribuições em matéria ambiental são atualmente do Ministério do Meio Ambiente.

79

Para maiores informações sobre a Resolução n° 001, acesse o site: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html

Audiências públicas

Trata-se de reunião destinada a debater prós e contras da implantação de determinado empreendimento ou atividade. Deve ser realizada com a presença do requerente da licença ambiental, das autoridades competentes, das organizações da sociedade civil, assim como das comunidades e dos cidadãos interessados. As resoluções do CONAMA não tornam obrigatórias as audiências públicas. Porém, há empreendimentos em que estas são obrigatórias em face de previsão legal. A audiência passa a ser obrigatória quando requerida por: 

Entidade civil, com atuação na área do empreendimento;



Ministério Público estadual ou federal, bem como outra instância funcional do Poder Judiciário;



Cinquenta ou mais cidadãos.

Mesmo quando não houver uma solicitação formal, o órgão de meio ambiente poderá julgar necessária a realização de audiência pública. Caso o pedido de audiência seja ignorado pelo órgão competente, e a licença seja emitida, esta não terá validade. Acerca disso, a resolução CONAMA N° 009/1987 dispõe sobre a realização de audiências públicas no processo de licenciamento ambiental.

Para maiores informações sobre a Resolução n° 009, acesse o site: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res87/res0987.html

80

Medidas de reparação de danos

Após a análise dos impactos ambientais, constatada a possibilidade de execução do empreendimento, deverão ser definidas medidas mitigadoras e/ou compensatórias para a sua implementação. Tais medidas destinam-se a minimizar ou compensar os efeitos adversos que o empreendimento pode causar, e devem constar da licença ambiental, considerando-se:



A natureza preventiva ou corretiva;



A fase do empreendimento em que deverão ser adotadas as medidas, considerando-se as etapas de planejamento, implantação, operação e desativação, nos casos de acidentes;



Fatores ambientais: físico, biológico ou socioeconômico;



Prazo de permanência de suas aplicações: curto, médio ou longo;



Responsabilidade pela sua implementação: do empreendedor, do Poder Público ou de outros;



Custos.

São exemplos de medidas mitigadoras a implantação ou a ampliação de vias públicas, se o empreendimento causar impacto no trânsito, ou a construção de obras de drenagem, na hipótese de alagamentos.

Além disso, os impactos adversos que não podem ser evitados ou mitigados deverão ser compensados. Trata-se de um mecanismo de indenização financeira à sociedade, como contrapartida a um dano causado ao meio ambiente.

Constituem medidas compensatórias, por exemplo, a criação de unidades de conservação municipais, o plantio de espécies nativas ou a contribuição para o fundo de meio ambiente pelo alagamento de grandes áreas na construção de hidrelétricas.

81

Monitoramento e fiscalização ambiental

O monitoramento do processo de licenciamento ambiental tem por objetivo manter o controle permanente, a partir do momento em que se inicia a instalação do empreendimento licenciado. Ele é um instrumento para avaliar se as previsões de impactos e as medidas de prevenção e controle sugeridas nos estudos ambientais mostram-se adequadas durante a implantação e operação do empreendimento. Essa avaliação permanente permite constatar ineficiências no sistema de controle adotado (previsões incorretas, falhas humanas ou ocorrências de eventos imprevistos), de forma que se possa promover, com agilidade, as correções necessárias.

O programa de monitoramento de um determinado projeto constitui-se num mecanismo de avaliação sistemática dos resultados de sua implantação.

Seus objetivos principais são verificar a validade e a exatidão dos impactos previstos, particularmente aqueles que no estudo de impacto ambiental apresentavam algum grau de incerteza, e a suficiência e a eficácia das medidas realizadas que, conforme as características da atividade podem ser destinadas a reduzir ou eliminar os impactos negativos, compensar os impactos residuais ou valorizar o projeto (BRASIL, 2009, p. 67).

As atividades de acompanhamento e monitoramento dos impactos ocorrem em dois níveis distintos. Veja: 

O empreendedor, que é responsável pela proposição e execução do Programa de Acompanhamento e Monitoramento dos impactos decorrentes da implantação do empreendimento ou atividade. Este é apresentado ao longo do processo de licenciamento ambiental para subsidiar a obtenção das licenças ambientais;



O órgão ambiental licenciador, que acompanha o programa proposto pelo empreendedor, avaliando e fiscalizando o seu cumprimento.

Ademais, os procedimentos adotados para o acompanhamento e monitoramento ambientais consistem: 

No recebimento e análise dos relatórios de monitoramento ambiental, elaborados pelo empreendedor por força das exigências das licenças ambientais concedidas; e

82



Na realização de vistorias ao empreendimento ou atividade. Neste caso, são elaborados relatórios, com emissão de pareceres técnicos sobre a necessidade de aprimoramento das técnicas de controle propostas e implantadas, comunicando oficialmente ao empreendedor a necessidade de se rever seu programa de monitoramento e, se for o caso, aplicando-se as penalidades previstas em lei.

Os dados levantados, por meio de um programa de monitoramento, podem conduzir a uma modificação do projeto, contribuir para o estabelecimento de normas ambientais e para a definição de critérios e métodos de avaliação de impacto ambiental, bem como para uma melhor previsão dos impactos ambientais de projetos ou programas semelhantes.

Vale lembrar que o monitoramento é necessário nos processos de licenciamento ambiental, seja para comparar as condições do meio ambiente, antes e depois da implementação das obras ou atividades licenciadas, seja para acompanhar o andamento das ações mitigadoras ou compensatórias que estas irão demandar.

Neste contexto, é fundamental a atuação da fiscalização, na realização de inspeções nas instalações de empreendimentos, verificando a situação do ponto de vista documental perante o órgão ambiental (se possui licença ambiental, se está dentro do prazo de validade, etc.), bem como fazendo uma checagem dos pontos críticos nas instalações passíveis de provocar alguma degradação ambiental.

Portanto, a fiscalização destina-se a impedir o estabelecimento ou a continuidade de atividades consideradas lesivas ao meio ambiente, ou ainda, aquelas que estejam sendo realizadas em desconformidade com o que foi autorizado pelo Órgão Ambiental.

Para refletir -Verifique se o seu município emite licenças ambientais. Se sim, que tipos de licenças são concedidas?

- Quais atividades e empreendimentos são predominantes?

-Há algum tipo de entendimento ou divergência entre os órgãos municipal e estadual de meio ambiente sobre a competência para licenciar?

83

Muitas vezes, a licença ambiental é acompanhada por procedimentos condicionantes à liberação do empreendimento, obra ou atividade por parte do órgão licenciador. Entre estas condicionantes, a educação ambiental tem estado sempre presente, como iniciativa necessária junto à trabalhadores e/ou à comunidade envolvida. A Instrução Normativa do IBAMA n° 2, de 2012 estabelece procedimentos, no âmbito deste órgão federal, para que as ações de educação ambiental, de iniciativa do empreendedor, sejam condizentes com a Política Nacional de Educação Ambiental (Lei 9.795/1999).

No próximo item estudaremos, Educação Ambiental, outro importante instrumento para a gestão ambiental local. Vejamos a seguir esse tema.

Para mairoes informações sobre a Instrução Normativa do Ibama n° 2, de 2012, acesse o site: http://www.ibama.gov.br/servicos/instrucoes-normativas

Educação Ambiental: instrumento indispensável ao funcionamento do sistema

O tamanho do desafio

A mudança do município em direção à sustentabilidade socioambiental é um processo relativamente lento, repleto de avanços e inovações, mas também de recuos, que requer compromisso coletivo, criatividade, acompanhamento, avaliação, intervenção e reflexão constantes. Essa guinada na forma de gerir o ambiente e as relações entre os seres humanos exige o exercício cotidiano de novas competências, habilidades, atitudes, de forma que as pessoas se preparem, cada vez mais, para uma gestão participativa e integrada. Trata-se de uma grande mudança cultural, um grande desafio educativo.

Por isso, dentre os instrumentos próprios de intervenção no município, estabelecidos pelo SISNAMA, especial destaque deve ser dado às relações entre as áreas de meio ambiente e de educação. As ações de educação ambiental (EA) são fundamentais na formação de cidadãs e cidadãos dispostos a participar ativamente de iniciativas direcionadas à construção de sociedades sustentáveis.

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Para que isso de fato ocorra, torna-se necessário promover uma ampla mudança na percepção que comumente se tem sobre educação ambiental.

Atualmente, as ações nessa área pautam-se pela explicação dos fenômenos naturais e pela prescrição do que fazer ou não fazer pelo ambiente. É comum que essas ações estejam circunscritas a eventos específicos em escolas (como Semana de Meio Ambiente, Dia da Árvore etc.), com práticas pontuais, como coleta de resíduos sólidos na beira dos córregos, distribuição de mudas de árvores, reciclagem, entre outras.

A construção de um novo senso comum relativo à educação ambiental pretende aproximá-la do cotidiano das pessoas, dos fóruns e demais coletivos, da necessidade de transformar as relações sociais e os procedimentos degradadores das condições socioambientais. Por isso, a noção de educação ambiental com que se pretende orientar as ações dos órgãos do SISNAMA é a de [...] um processo contínuo, no qual os indivíduos e a comunidade tomam consciência de seu ambiente e adquirem o conhecimento, os valores, as habilidades, as experiências e a determinação que os tornem aptos a agir – individual e coletivamente – e resolver os problemas ambientais presentes e futuros (BRASIL, 2006, p.40).

Esse conceito de educação ambiental estimula o exercício pleno e consciente da cidadania e fomenta o resgate e o surgimento de novos valores que contribuam para tornar a sociedade mais justa e sustentável. Além de considerar o ambiente em sua totalidade, dirige-se às pessoas de todas as idades, dentro e fora da escola, de forma contínua, sintonizada com suas realidades sociais, econômicas, culturais, políticas e ideológicas, bem como com os saberes científicos e o das comunidades locais. Preconiza também que, em relação ao meio ambiente, somos todos aprendizes e educadores (BRASIL, 2006).

Essa concepção enfatiza o caráter crítico e emancipatório da educação ambiental, entendendo-a como um instrumento de transformação social e política.

Além disso, desloca o foco da noção desenvolvimentista para o ideário de sociedades sustentáveis construídas a partir de princípios democráticos, com propostas participativas de gestão ambiental e de responsabilidade global.

Nesses termos, as Diretrizes Curriculares Nacionais em Educação Ambiental reconhecem que: A educação ambiental envolve o entendimento de uma educação cidadã, responsável, crítica, participativa, em que cada sujeito aprende com conhecimentos científicos e com o reconhecimento dos saberes tradicionais, possibilitando a tomada de decisões transformadoras, a partir do meio ambiente natural ou construído no qual as pessoas se integram. A educação ambiental avança na construção de uma cidadania responsável voltada para culturas de

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sustentabilidade socioambiental. (BRASIL, Resolução n° 2, de 15 de junho de 2012, 2012).

Para maiores informações sobre o Departamento de Educação Ambiental do Ministério do Meio Ambiente, acesse o site: http://www.mma.gov.br/educacao-ambiental/politica-de-educacaoambiental

Educação Ambiental como política pública

Com esta referência conceitual, a educação ambiental ganha maior relevância social e política, em acordo com suas diretrizes gerais fixadas na Lei no 9.795/1999, que institui a Política Nacional de Educação Ambiental - PNEA. Ao definir as obrigações de vários atores sociais (Poder Público, instituições educativas, meios de comunicação de massa, empresas, entidades de classe etc.) com a prática da educação ambiental, a lei incumbe, explicitamente, “os órgãos integrantes do SISNAMA de promover ações de educação ambiental integradas aos programas de conservação, recuperação e melhoria do meio ambiente”.

Para maiores informações sobre a Lei 9.795/99, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9795.htm

Programas de educação ambiental devem ser integrados às atividades de conservação da biodiversidade, de zoneamento ambiental, de licenciamento e revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, de gerenciamento e gestão de resíduos sólidos, de gerenciamento costeiro, de gestão de recursos hídricos, de clima, de ordenamento dos recursos pesqueiros, de manejo sustentável de recursos ambientais, de ecoturismo, de agricultura familiar e agroecologia, de melhoria da qualidade ambiental. Porém, é importante ressaltar que uma visão transversal da EA não se limita ao ambiente, strictu sensu, mas inclui questões como a erradicação da miséria, a soberania alimentar, a justiça

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social, a qualidade de vida e outros aspectos que integram uma visão e uma atitude crítica e transformadora.

Com base na determinação da Lei, foi elaborado o Programa Nacional de Educação Ambiental (ProNEA). Esse programa visa estimular uma dinâmica integrada dos processos nacionais de educação ambiental que envolva a educação formal e não formal, as ações dos governos em suas distintas esferas e as iniciativas das organizações da sociedade.

Nesse sentido, conforme Quintas 2005, (apud BRASIL, 2006, p. 41), o processo educativo deverá ser estruturado no sentido de



Superar a visão fragmentada da realidade pela construção e reconstrução

do conhecimento sobre ela, num processo de ação e reflexão, em diálogo permanente com os sujeitos envolvidos; 

Respeitar a pluralidade e a diversidade cultural, fortalecer a ação coletiva e

organizada, articular diferentes saberes e fazeres e proporcionar a compreensão da problemática ambiental em toda a sua complexidade; 

Possibilitar a ação em conjunto com a sociedade civil organizada e,

sobretudo, com os movimentos sociais, numa visão de EA como processo que propicia novas relações entre os seres humanos e destes com o ambiente natural e construído; 

Proporcionar condições para o diálogo com as áreas disciplinares e com os

diferentes atores sociais envolvidos na gestão ambiental.

A coordenação da PNEA é atribuída ao Órgão Gestor da Política Municipal de Educação Ambiental, criado a partir da Lei 9.795/1999. O Decreto 4.281/2002 esclarece que este órgão é dirigido pelos ministros de meio ambiente e de educação.

87

Para maiores informações sobre o Decreto n° 4.281/02, acesse o site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4281.htm

Saiba mais Cumprindo a determinação da PNEA, o Conselho Nacional de Educação – CNE definiu entre as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Ambiental: 1. Estímulo à visão complexa da questão ambiental, a partir das interações dinâmicas entre ambiente, cultura e sociedade, situando a questão ambiental no tempo e no espaço, considerando as influências políticas na relação humana com o ambiente, bem como o estudo da diversidade biológica e seus processos ecológicos vitais; 2. Abordagem crítica dos aspectos constituintes e determinantes da dinâmica da hidrosfera, atmosfera, biosfera, sociosfera e tecnosfera, contextualizando os conhecimentos a partir da dinâmica da paisagem, da bacia hidrográfica, do bioma, do clima, dos processos geológicos, das ações antrópicas e suas interações, analisando os diferentes recortes territoriais, cujas riquezas e potencialidades, os usos e os problemas devem ser identificados e valorados; 3. Valorização da diversidade sob a ótica da Educação Ambiental, trazendo os múltiplos saberes e olhares científicos, de povos originários e tradicionais sobre o ambiente, captando os vários sentidos que os grupos sociais lhes atribuem, numa perspectiva transdisciplinar; 4. Incentivo à uma visão de mundo humanista e interpretativa, contextualizada historicamente e baseada no reconhecimento e respeito das diferenças, e na cooperação, democracia, justiça social, liberdade e sustentabilidade; 5. Abordagem da educação ambiental que propicie uma postura crítica e transformadora de valores, de forma a reorientar atitudes para a construção de sociedades sustentáveis, reconhecer o protagonismo social e colocar o próprio educando como componente, agente da gestão sustentável e beneficiário da repartição de recursos do meio ambiente.

Criando e fortalecendo as Comissões Interinstitucionais de Educação Ambiental

A Educação Ambiental deve compreender também outras instâncias além das governamentais. Por isso, o Órgão Gestor da PNEA dispõe de um Comitê Assessor, constituído de representantes de diversas instituições, especialmente não governamentais.

Da mesma forma, com vistas a garantir a formulação e implementação das políticas públicas nas unidades federativas, foram criadas instâncias colegiadas denominadas Comissões Interinstitucionais Estaduais de Educação 88

Ambiental - CIEA. Elas surgiram oficialmente em 2002, no contexto da regulamentação da Política Nacional de Educação Ambiental, num esforço para criação de espaços públicos coletivos nos estados e Distrito Federal, buscando canais de diálogo social para a efetiva implantação desta política.

A CIEA é um espaço público instituído pelo poder público estadual destinado a constituir-se numa instância de coordenação das atividades de EA no âmbito do estado. Elas têm como missão mais ampla propor as diretrizes da Política e do Programa Estadual de Educação Ambiental, coordenando e interligando as atividades relacionadas à esta área temática.

Essas Comissões já são uma realidade na maioria dos estados brasileiros e são formadas por representantes do poder público e da sociedade civil. Neste espaço é possível iniciar o exercício ético, propiciando a participação e o controle social proposto pela educação ambiental emancipatória.

Por sua característica e missão é recomendável a criação de Comissões deste tipo nos municípios, ou em grupos de municípios, coordenadas por representantes das áreas de meio ambiente e de educação das prefeituras municipais. Alguns municípios já possuem as chamadas CIMEAs.

As comissões municipais de educação ambiental possibilitam o início do processo educador na administração pública municipal. Tornarão possível a criação de políticas públicas específicas para a EA, sintonizadas com as necessidades e possibilidades de cada realidade.

O município é territorialmente a menor unidade político-administrativa do País e, por isso, a gestão municipal é capaz de aproximar-se mais de cidadãs e cidadãos, conhecendo de perto a sua realidade, anseios e necessidades. Daí a importância das políticas públicas para a EA serem bem planejadas e elaboradas com a participação da sociedade, chegando a todos os cantos, espaços e territórios.

A articulação e o fortalecimento das CIEA passa pelo estímulo ao trabalho conjunto das instâncias governamentais: federal, estadual e municipal para a disseminação e enraizamento da EA em todo o território nacional.

89

Ações do Ministério do Meio Ambiente na área de Educação Ambiental 

Construindo parcerias e acordos de Cooperação O Ministério do Meio Ambiente, por meio do Departamento de Educação

Ambiental – DEA, tem realizado, com alguns estados brasileiros, Acordos de Cooperação Técnica – ACT, com a finalidade de conjugar capacidades técnicas e políticas para o desenvolvimento e implementação de programas, projetos e ações de EA e responsabilidade socioambiental. Os ACT visam o fortalecimento e a operacionalização da EA, por meio de sua transversalização e territorialização de acordo com os princípios, objetivos, diretrizes, linhas de ação e instrumentos estabelecidos pela PNEA e o ProNEA.

Acordos de Cooperação Técnica são instrumentos que formalizam a execução de atividades em parceria com órgãos públicos. Estes mecanismos de conjugação de esforços possibilitam a realização de ações de interesse comum e coincidentes entre os partícipes. Nestes documentos há um cardápio de possibilidades de atuação conjunta, para que cada estado e/ou município estabeleça suas ações prioritárias. Embora os ACT não prevejam repasse de recursos financeiros, o MMA acompanha tecnicamente as iniciativas locais, inclusive com a presença de consultor e/ou técnicos de sua equipe.

Além disso, as atividades e as parcerias são nacionalmente difundidas.



A Comunicação para a Educação – Educomunicação Educomunicação é o nome dado ao campo de reflexão e ação, que une

duas áreas, a Educação e a Comunicação Social, para fazer a leitura crítica dos meios e da produção de conteúdo. O intuito é destacar a influência da comunicação social na formação das pessoas e na consolidação de valores e ideias da nossa sociedade. Tem como pressuposto o exercício do direito de todos à expressão e à comunicação, contribuindo com a construção de uma cidadania ativa.

Essa é uma das linhas do ProNEA que refere-se à possibilidade de usar a comunicação como ferramenta para educar e veicular informações, estimulando o uso dos recursos da web, internet, equipamentos de rádio, vídeo ou outras linguagens, de modo que as pessoas passem de consumidoras a produtoras de comunicação.

90

Para maiores informações sobre o ProNEA, acesse o site: http://www.mma.gov.br/estruturas/educamb/_arquivos/txbase_educom _20.pdf

Nesse campo, a Secretaria de Articulação Institucional e Cidadania Ambiental do MMA, por meio do DEA, e, em parceria com a Secretaria do Audiovisual – SAV do Ministério da Cultura, tem realizado o Circuito Tela Verde – CTV, com o objetivo de divulgar e estimular atividades de educação ambiental, participação e mobilização social por meio da produção independente audiovisual.

Para maiores informações sobre o Circuito Tela Verde (CTV), acesse o site: http://www.mma.gov.br/educacao-ambiental/educomunicacao/circuito-telaverde



Formação de Educadores e Agentes Populares de EA (Alternância, estudo e projeto) A formação de agentes populares de EA visa apoiar a construção coletiva

de estratégias que estimulem a adoção de práticas ambientalmente sustentáveis e socialmente mais justas. Diante desse desafio, é feito o investimento em processos de ensino-aprendizagem baseados na pesquisa-ação participante, na investigação de temas geradores e na educomunicação, de modo a propiciar a reflexão crítica sobre o modelo de desenvolvimento e de produção e consumo.

Dentre as diversas temáticas, o DEA tem procurado focar na EA junto a agricultores familiares, extensionistas, gestores e educadores relacionados à atividade rural, colaborando com a formação de sujeitos sociais voltados à agroecologia, a recuperação, proteção e manejo sustentável de Áreas de Preservação Permanente (APPs), Reservas Legais e outras áreas degradadas.

Trata-se do Programa de Educação Ambiental e Agricultura Familiar – PEAAF, que tem o objetivo de apoiar o desenvolvimento rural sustentável, por meio da 91

agroecologia e da regularização ambiental das propriedades rurais, unindo esforços com órgãos e entidades governamentais, movimentos e organizações sociais dos trabalhadores rurais e de populações tradicionais para o enfretamento dos problemas socioambientais no campo.

Com ênfase na área urbana, o DEA vem consolidando a Estratégia Nacional de EA e Comunicação Social na Gestão dos Resíduos Sólidos, chamada EducaRES, com levantamento e ampla difusão de experiências nessa área desenvolvidas em todo o país (educares.mma.gov.br), bem como na preparação também de cursos de formação de agentes populares de EA e Comunicação Social, tanto voltado para gestores quanto para catadores de material reciclável e educadores em geral.

Para maiores informações sobre a EducaRES, acesse o site: http://educares.mma.gov.br/index.php/main



Criando e articulando pelos coletivos educadores Como toda atividade transversal e intersetorial, a EA demanda articulação

eficiente entre os diversos atores envolvidos, bem como a integração entre os demais setores e o espírito de cooperação institucional e interpessoal. A equipe de meio ambiente deve ser competente, articulada e coesa, buscando sempre parcerias comprometidas com avanços institucionais voltados à melhoria da qualidade de vida e da qualidade ambiental.

A integração e a articulação interinstitucional no planejamento e execução de ações de EA tem nos coletivos educadores uma alternativa promissora. Eles podem ser constituídos pela reunião de esforços de várias instituições que atuam no campo da educação ambiental, da educação popular ou que estão vinculadas ao movimento ambientalista e a processos de mobilização social. Esses coletivos podem desenvolver processos formativos destinados à base territorial onde atuam, procurando atendê-la de forma permanente e continuada.

Neste contexto vale muito o princípio de que “todos somos aprendizes e educadores”, e, de acordo com metodologias do tipo PAP, pesquisa-açãoparticipante, ou “pessoas que aprendem participando”, a EA pode e deve expandir 92

no município e no território a partir da formação permanente de educadores e educadoras ambientais, reunidos em fóruns e coletivos.

Exemplos de instituições que podem compor um coletivo educador, além do órgão ambiental municipal, são instituições de ensino, universidades, redes de educação ambiental, organizações não-governamentais, pastorais ou grupos de igrejas, federações, sindicatos, entre outras instituições relevantes para a localidade.

Para ter acesso a Coleção Encontros e Caminhos: Formação de Educadoras (es) Ambientais e Coletivos Educadores, acesse o site: http://www.mma.gov.br/publicacoes/educacaoambiental/category/101-serie-desafios-da-ea



Municípios Educadores Sustentáveis Dentre as ações sugeridas pelo Programa Nacional de Educação

Ambiental, há uma iniciativa especialmente direcionada aos municípios, e busca colocar em prática todos os princípios descritos até agora. Trata-se de ações que visem transformar as localidades em Municípios Educadores Sustentáveis (MES).

Segundo a definição do Departamento de Educação Ambiental (DEA), do Ministério

do Meio Ambiente,

Municípios

Educadores Sustentáveis “são

municípios voltados à construção da sustentabilidade socioambiental por meio da educação, materializando medidas que viabilizem a formação de seus munícipes para atuarem cotidianamente na construção de meios, espaços e processos que avancem na direção da sustentabilidade”.

Com essa proposta pode-se: 

Formar educadores ambientais para o processo de transformação do modelo de gestão do município;



Fortalecer o governo local, com o exercício do papel de mediador, catalisador e coordenador do processo de gestão;

93



Buscar crédito e outras fontes de recursos para as ações de educação ambiental;



Fortalecer a identidade, a autoestima, a cidadania e o grau de satisfação com a vida cotidiana do município;



Fortalecer o compromisso dos cidadãos e dos funcionários da administração pública com a gestão municipal;



Melhorar o conhecimento sobre a realidade local por meio da participação da sociedade na realização de diagnósticos e planejamento.

Para se fazer a transição para um Município Educador Sustentável é preciso envolver a formação de coletivos de educadores regionais. Após a opção do

município

por

esse

caminho,

pode-se

realizar

um

seminário

com

representantes das instituições e movimentos interessados e parceiros, no qual se define um programa l, contendo:

1. A elaboração de um pré-diagnóstico participativo;

2. Plano de ação com as iniciativas a serem cumpridas pelos participantes para iniciar a transição ao MES.

O município pode formalizar a sua intenção por meio de decreto constituindo a sua Política e seu Programa Municipal de Educação Ambiental e constituindo uma Comissão Interinstitucional Municipal de Educação Ambiental (CIMEA) que poderá cumprir a função de coordenar desde as discussões sobre a Lei até a gestão do programa. Essa comissão deve ser democrática e incluir a participação de diversos atores sociais do governo e da sociedade civil. Outros documentos legais podem ser assinados pelo prefeito e pelos secretários municipais para referendar as ações de sustentabilidade. A coordenação das ações em cada município pode ser feita pela CIMEA ou pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente.

O conjunto de representantes das regiões pode reunir-se periodicamente em um Foro Deliberativo Regional. Esse espaço servirá para propiciar contatos, parcerias, formas de avaliação e monitoramento, compartilhamento de problemas e experiências. Ali são apresentados também os projetos locais para criar sinergia entre eles, potencializando as ações e identificar os indicadores para cada projeto.

Com avaliações constantes e mediante o reconhecimento do cumprimento das 94

iniciativas definidas, o governo e os cidadãos poderão dar passos decisivos para se tornar um Município Educador Sustentável.

“Aqui é onde eu moro, aqui nós vivemos: escritos para conhecer, pensar e praticar o município educador sustentável”, de Carlos Rodrigues Brandão -, editado pela então Diretoria de Educação Ambiental, do Ministério do Meio Ambiente, encontra-se reflexões sobre como promover ações para que o seu município dê passos na direção de tornar-se um Município Educador Sustentável.

Para ter acesso ao livro Aqui é onde eu moro, aqui nós vivemos: escritos para conhecer, pensar e praticar o município educador sustentável de Carlos Rodrigues Brandão, acesse o site: http://www.mma.gov.br/estruturas/educamb/_arquivos/mes_livro.pdf

Dentre os processos educacionais que colaboram para a construção do MES, pode-se destacar os seguintes:



Educação em fóruns, conferências e colegiados

Atualmente existem órgãos colegiados em âmbito do município e da região (conselhos de educação, de saúde, de meio ambiente, das cidades; Agendas 21; redes de educação ambiental; comitês de bacia hidrográfica). A EA pode contribuir também para que a participação nesses fóruns seja crítica e propositiva, evitando-se abusos de poder de grupos políticos locais. Além de espaços de encontro, tais colegiados devem ser instâncias de tomada de decisão política e de controle social. As conferências nacionais são consideradas fóruns mais amplos de participação, nas quais se apresentam propostas e se deliberam coletivamente para o fortalecimento e a adequação de políticas públicas específicas demandadas pela sociedade (ROCHA, 2008). Planejar a atuação e as intervenções educacionais nesses fóruns sob a perspectiva da educação ambiental crítica e libertadora tem um potencial transformador da realidade socioambiental. O desafio é fazer com que a participação nesses seja um processo educador, de participação, representação, compartilhamento de percepções e visões, cooperação, mediação de conflitos e construção de diálogos, diagnósticos e entendimentos.

95



Conferências de Meio Ambiente

A Conferência Nacional de Meio Ambiente foi instalada pela primeira vez, em 2003, juntamente com a Conferência Infantojuvenil pelo Meio Ambiente. Ambas foram organizadas atendendo à demanda antiga da sociedade por maior participação na formulação e implementação da Política Nacional de Meio Ambiente. O objetivo é fortalecer a cidadania ambiental, inclusive nas escolas e nas comunidades, propiciando também um amplo processo educador, de diálogo governo e sociedade e de construção de saberes.

Enquanto a Conferência de Meio Ambiente é promovida pelo o MMA e suas entidades vinculadas (IBAMA, ICMBio, ANA, Serviço Florestal Brasileiro e Jardim Botânico do Rio de Janeiro), em parceria com os demais entes do Sisnama e do Singreh, a Conferência Infantojuvenil é uma iniciativa do Órgão Gestor da Política Nacional de Educação Ambiental, integrado pelo Ministério da Educação, por meio da Coordenação Geral de Educação Ambiental, e pelo Ministério do Meio Ambiente, por meio da Diretoria de Educação Ambiental. Trata-se da criação e fortalecimento de espaços escolares de participação, articulação e elaboração de conhecimentos.

Na perspectiva de um processo permanente e continuado de educação ambiental, a intenção é inspirar o exercício coletivo para que a gestão ambiental e a gestão escolar, possa fortalecer os processos educativos com foco na justiça social e na sustentabilidade ambiental.

Para maiores informações sobre as Conferências de Meio Ambiente, acesse o endereço: http://www.mma.gov.br/responsabilidadesocioambiental/conferencia-nacional-do-meio-ambiente/ivconferencia/deliberacoes



Circuito Tela Verde

A Mostra Nacional do Circuito Tela Verde é uma seleção de vídeos com temática socioambiental, produzidos de forma independente por educadores, estudantes, comunidades e instituições, com a finalidade de denúncia e/ou de mobilização da sociedade.

Somados a vídeos temáticos de curta metragem que resultam de edital do Ministério da Cultura, em parceria com o MMA, a Mostra reúne dezenas de produções, sendo apresentadas, atualmente, em cerca de 1.500 Espaços Exibidores, que utilizam a experiência, muitas vezes de jovens realizadores, em discussões e processos educativos locais.

96



Programa de Educação Ambiental e Agricultura Familiar

O Programa foi elaborado especialmente para o público envolvido com a agricultura familiar, a partir de demandas apresentadas pelos movimentos sociais do campo, desde 2009, com a mobilização nacional do Grito da Terra Brasil. Por meio do desenvolvimento de ações educativas, busca-se a construção coletiva de estratégias para o enfrentamento da problemática socioambiental rural. Sua implementação se dá por meio do conjunto de instituições governamentais e não-governamentais ligadas a essa temática, com vistas à adoção de práticas sustentáveis na agricultura familiar e no manejo dos territórios rurais. A sua elaboração e aperfeiçoamento têm sido realizados de forma contínua e participativa, por meio do diálogo com sujeitos sociais atuantes no setor. O PEAAF é a materialização da contribuição da Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA) a essa demanda socioambiental e vem a colaborar com um conjunto de ações que o Governo Federal tem implementado para melhorar a qualidade de vida no campo.

Para maiores informações sobre o PEAAF, entre em contato pelo e-mail: peaaf@mma.gov.br Ou acesse o site: http://www.mma.gov.br/educacao-ambiental/formacao-deeducadores/programa-de-educação-ambiental-e-agricultura-familiarpeaaf



EducaRes

A Estratégia Nacional de EA e Comunicação Social na Gestão de Resíduos Sólidos agrega um conjunto de atividades formativas e informativas com vistas a apoiar a implantação da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010), no contexto de uma grande mudança cultural representada pela nova hierarquia de ações, dispostas na lei, em relação ao lixo no Brasil: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos (Inciso II, art. 7°). Na verdade, a lei sequer menciona a palavra “lixo”, uma vez que propõe uma nova postura. Em lugar de afastar, de qualquer maneira, o lixo do espaço público, transforma-o em resíduo para ser reduzido ou aproveitado, o que exige seu exame, triagem ou coleta seletiva, para aproveitamento ou retorno ao processo produtivo. Apenas quando não há o que fazer, o resíduo passa a ser rejeito, sendo destinado adequadamente a aterros sanitários. Além de cursos com catadores de material reciclável – que são reconhecidos pela legislação como prestadores de serviço público a serem reconhecidos no ambiente urbano, inclusive como potenciais educadores ambientais - e gestores, a EducaRes dispõe de uma plataforma de experiências, aberta a novas inscrições e à consulta do público em geral (educares.mma.gov.br).

97



Salas Verdes

O Projeto SALA VERDE consiste no estímulo e apoio a iniciativas que promovam a disseminação da informação e o desenvolvimento de ações educacionais voltadas à temática ambiental. Tem como objetivo estabelecer parceria para a formação de centros de referência em informações ambientais.

O projeto é aberto à participação de qualquer tipo de instituição, seja pública, privada ou do chamado terceiro setor, desde que esta disponha de espaço físico para atividades coletivas, infraestrutura mínima (mesa, cadeiras e estante), equipe com perfil de educador ambiental, bem como qualidade em seu projeto político-pedagógico.

Para maiores informações sobre as Salas Verdes, entre em contato com o e-mail: salaverde@mma.gov.br; Ou acesse o site: www.mma.gov.br/educacao-ambiental/educomunicacao/salas-verdes



Questões que podem gerar políticas municipais de educação ambiental Considerando as recomendações dos encontros nacionais de gestores de

educação ambiental promovidos pelo Órgão Gestor da Política Nacional de Educação Ambiental como o Compromisso de Goiânia - (2004), a Carta de Salvador - (2005) o Pacto por uma Gestão Compartilhada - (2007), Pacto pela Construção do Sistema Nacional de Educação Ambiental (2010) frutos de diálogos entre instituições e redes voltadas à educação ambiental, vale a pena destacar algumas questões que podem inspirar ações municipais: 

Criar e fortalecer estruturas de educação ambiental nos órgãos de educação e de meio ambiente do município; definindo suas competências, normas e critérios em consonância com a Lei n o 9.795/99 e demais legislações vigentes;



Criar mecanismos de gestão ambiental compartilhada entre as secretarias municipais de educação e de meio ambiente;



Assegurar condições políticas para garantir a continuidade de programas, projetos e ações de educação ambiental; 98



Propor ao CONAMA a regulamentação do componente de educação ambiental nos processos de licenciamento ambiental;



Articular as ações municipais na área de educação ambiental com redes, órgãos públicos e núcleos de educação ambiental do IBAMA;



Definir critérios e estimular parcerias entre a prefeitura, o setor empresarial e organizações não-governamentais para implementação de projetos e ações de educação ambiental nas escolas;



Criar e aplicar indicadores de monitoramento e avaliação de programas, projetos e ações de educação ambiental; criar e fortalecer redes locais, estaduais, regionais e temáticas de educação ambiental;



Consolidar a gestão compartilhada da educação ambiental nos estados e municípios a partir da atuação articulada, solidária e colaborativa nas e entre as Secretarias Estaduais e Municipais de Educação e de Meio Ambiente, em pleno diálogo com a sociedade civil;



Institucionalizar e transversalizar a educação ambiental na gestão das organizações

governamentais, com

inserção

na

Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO), Plano Plurianual e Lei de Orçamento Anual (LOA); 

Mobilizar, sensibilizar e apoiar a população, a partir dos territórios, para a participação em Fóruns de Educação Ambiental e processos de Conferências de Meio Ambiente e de Educação, especialmente para a realização adensada e qualificada na Conferência Nacional Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente em todas as escolas do país;



Estimular a abordagem da educação ambiental no projeto político pedagógico, entendendo a escola pública como espaço de direito, republicano e de educação permanente, integral, continuada, para todos e ao longo da vida, com gestão democrática; bem como buscar a articulação entre as instâncias organizadas como as Com-vidas (Comissão de Meio Ambiente e Qualidade de Vida), os Conselhos de Escola, os Grêmios Estudantis;



Buscar meios para promover uma formação iniciada e continuada em educação ambiental das equipes gestoras e técnicas, bem como promover 99

a sua transversalização e enraizamento nas estruturas governamentais; 

Estimular e apoiar o controle social da educação ambiental por meio do fortalecimento dos movimentos da sociedade civil organizada, das Redes de Educação Ambiental, dos Coletivos Jovens de Meio Ambiente, dos conselhos e foros de participação cidadã;



Promover a educação ambiental em e com as comunidades de áreas protegidas e seu entorno, especialmente nas Unidades de Conservação;



Reconhecer a diversidade cultural, étnico-racial, regional, de gênero e orientação sexual, e a convivência intergeracional, no âmbito das políticas, programas e projetos de educação ambiental.

Para maiores informações sobre a Rede Brasileira de Educação Ambiental, acesse o site: encontrorebea.blogspot.com.br/p/as-redes-da-malha-da-rebea.html.

Em resumo

O município ao assumir o seu papel constitucional, de cuidar do Meio Ambiente, estimula uma série de benefícios, tais como: mais proximidade com os problemas a enfrentar e melhor acessibilidade dos usuários aos serviços públicos; maiores possibilidades de adaptação de políticas e programas às peculiaridades locais; melhor utilização dos recursos e mais eficiência na implementação de políticas; maior visibilidade e consequentemente mais transparência das tomadas de decisões e a democratização dos processos decisórios; e de implementação, favorecendo a participação da população envolvida e as condições para negociação de conflitos.

A mudança do município em direção sustentabilidade é um processo lento que requer compromisso coletivo, além de acompanhamento, avaliação e reflexão constantes. No exercício cotidiano de novas competências, habilidades e atitudes, o licenciamento ambiental e os processos de educação ambiental são fundamentais.

100

O Licenciamento Ambiental é um instrumento da gestão do ambiente, na medida em que, por meio dele, a administração pública busca exercer o necessário controle sobre as atividades humanas que interferem nas condições ambientais, de forma a compatibilizar o desenvolvimento econômico com a preservação do equilíbrio ecológico. Como processos do licenciamento ambiental, o monitoramento e a fiscalização objetiva avaliar, controlar e impedir impactos passíveis de provocar degradação ambiental.

O conceito de educação ambiental que deve ser estimulado é aquele que fomenta o resgate e o surgimento de novos valores que tornem a sociedade mais justa e sustentável. Além de considerar o meio ambiente em sua totalidade, dirigese às pessoas de todas as idades, dentro e fora da escola, de forma contínua, sintonizada com suas realidades sociais, econômicas, culturais, políticas e ideológicas.

A Política Nacional de Educação Ambiental - PNEA, ao definir as obrigações de vários atores sociais, incumbe “os órgãos integrantes do SISNAMA de promover ações de educação ambiental integradas aos programas de conservação, recuperação e melhoria do meio ambiente”. Há distintas formas de se realizar essa abordagem; o modo como determinado tema é tratado define a concepção pedagógica e também o entendimento sobre a questão ambiental que estão em jogo na proposta.

O Ministério do Meio Ambiente vem propondo um programa específico voltado para formação de cidadania ambiental nos municípios. Trata-se do programa Municípios Educadores Sustentáveis (MES), que objetiva facilitar a gestão ambiental no município e propiciar a educação em fóruns e colegiados. Já o projeto Sala Verde, fomenta a criação de centros de informação e educação ambiental no município.

Para os educadores ambientais articulados em coletivos e em processo de formação, é importante entrar em contato com redes de educação ambiental, como a Rede Brasileira de Educação Ambiental, que articula redes estaduais e temáticas, de forma a criar uma grande malha nacional de educadores ambientais.

Vale a pena também conhecer e considerar as recomendações dos encontros nacionais de gestores promovidos pelo Órgão Gestor da PNEA (MMA – MEC) sobre questões que podem inspirar políticas municipais de educação ambiental.

Neste módulo vimos à importância da gestão ambiental municipal de cunho mais integrador com outras políticas públicas, em especial, as de âmbito regional, ou seja, que abarcam mais de uma municipalidade. Nesse sentido, é 101

possível agregar, em torno de objetivos comuns, municipalidades que, por muitas vezes, têm características geográficas e socioeconômicas semelhantes. O resultado desse somatório de esforços é a minimização de custos, além de uma adequação às normas ambientais.

Ademais, cabe ao gestor conhecer outros instrumentos, os quais o município tem papel crucial em sua execução, como: o licenciamento ambiental de impacto local e os processos formativos de educação ambiental. O primeiro tem um cunho mais procedimental, enquanto o último visa, entre outros aspectos, à efetivação de uma cidadania ambiental. Na prática, o que se busca é, em última instância, promover a sustentabilidade ambiental, o que se reflete em uma melhor qualidade de vida para a comunidade local.

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