Caso Reggio Calabria Relazione Procura Repubblica by Demetrio Naccari Carlizzi

Procura della Repubblica presso il Tribunale di Reggio Calabria

Al Sig. Sindaco di REGGIO CALABRIA

e p.c. a S. E. il Prefetto di REGGIO CALABRIA

Oggetto: Calabria

Proc. N. 7943/2011 RGNR. Consulenza tecnica bilanci Comune di Reggio

Stante il rilievo istituzionale per le problematiche affrontate ritengo opportuno trasmetterle per le valutazioni di competenza copia della relazione di consulenza depositata nel procedimento in oggetto. Trattandosi di questioni che investono i controlli in materia di finanza pubblica copia è trasmessa altresì per conoscenza a S. E. il Prefetto. Preciso che sono coperte da "omissis" le parti della relazione oggetto di approfondimenti ulteriori neli' ambito dell'indagine penale tutt'ora in corso e che comunque non attengono direttamente al tema della redazione e approvazione del bilancio. Cordialità Reggio Calabria 18-10-2011

COMUNE DI REGGIO DI CALABRIA Protocollo Generale

N. 0153191 clel19/10/2011 Titolario: XIV.OO . Fascicolo : .

INCARICO DI CONSULENZA TECNICA

INDAGINE AMMINISTRATIVO CONTABILE COMUNE DI REGGIO CALABRIA

RELAZIONE AL PUBBLICO MINISTERO

etto: Accertamenti sui documenti contabili del comune di

Reggio Calabria e risposta ai quesiti

Indice

l Premessa 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Introduzione Anno 2008 Anno 2009 ~

---

-·

,.:

Anno 2010 Conclusioni

l Risposta al quesito 4 5.1, 5.2 5.3 5.4

l Pag.

Introduzione Anno 2009 Anno 2010 Anno 2011

Pag. Pag. Pag. Pag. Pag. Pag.

25 27 28 30 37 38

l Pag.

Pag. Pag. Pag. Pag.

43 43 46 47

Premessa

c : l Risposta al quesito 7 8.1 8.2 8.2.1 8.2.2 8.2 .3

l Pag.

Il procedimento di approvazione dei bilanci e dei conti consuntivi L'esame dei conti consuntivi Il "Buco" delle partite di giro (Servizi per conto di terzi) L' esposizione debitoria verso le società Stima delle minori entrate derivanti dalla ristrutturazione dei mutui che erano stati contratti con la Cassa Depositi e Prestiti

Pag. Pag. Pag. Pag.

108 114 117 118

Pag.

120

8.2.4 8.2.5 8.2.6 8.2.7

Minori entrate per residui attivi insussistenti o maggiori spese non finanziate in bilancio I residui per sanzioni amministrative Ă¨he l'Ente si appresta a stralciare dal conto del bilancio per iscriverle nel conto del patrimonio Gli altri crediti Ri~ilogo della situazione finanziaria dell'Ente

l 2 e 3 l Risposta ai quesiti 2 e 3 9.1 9.2 9.3 9.3.1 9.3.2 9.3.3

Pag.

123

Pag.

124

Pag. Pag.

124 124

l Pag.

Introduzione Gli incentivi alla progettazione Contributiprevidenziali Ritenute fiscali INAIL IRAP

Pag. Pag. Pag. Pag. Pag. Pag.

140 140 145 148 148 149

Premessa La presente relazione è stata predisposta in esecuzione dell'incarico di consulenza tecnica conferito agli scriventi in data 14.04.11, con verbale dei Pubblici Ministeri Dr. Ottavio Sferlazza e Dr. Francesco Tripodi. L'incarico è stato conferito nell'ambito degli accertamenti avviati in merito alla presenza di eventuali responsabilità connesse alla dolosa alterazione dei dati contabili e di bilancio e degli atti amministrativi del Comune di Reggio Calabria, dal 2008 al settembre ottobre 20 l O, ed ha previsto un termine di 60 giorni per la sua esecuzione ed il deposito della relazione. L'oggetto dell'incarico prevede la risposta at seguenti quesiti formulati, con riferimento al Comune di Reggio Calabria dal Pubblico Ministero: l.

Verificare se i mandati di pagamento trasmessi al tesoriere e regolarmente pagati abbiano avuto indebitamente esecuzione sul cap. 19030 del bilancio (servizi per conto terzi); in particolare accertino l 'entità di questo fenomeno almeno per gli ultimi tre anni verificando presso l 'ufficio finanze e tributi del Comune e/o presso il tesoriere, l'elenco completo dei mandati irregolarmente evast;

Verificare se nell'ambito delle competenze istituzionali di controllo si siano verificati atti di attestazione/certificazione non corrispondenti al vero ovvero omissioni di atti dovuti (ad es. nel riaccertamento dei residui attivi, nella certificazione del rendiconto, nelle verifiche di cassa, ecc.);

Accertare se i revisori contabili abbiano in questo periodo correttamente proceduto o meno agli atti di loro competenza (in particolare: verifica della consistenza dei residui attivi e passivi, verifica della consistenza di cassa, rispetto degli obblighi fiscali quanto al versamento delle ritenute), indicando specificamente se talune attestazioni/certificazioni debbano ritenersi non conformi al vero;

Accertare l'eventuale utilizzazione delle entrate a destinazione vincolata;

Accertare la regolarità dei mandati di pagamento in relazione agli impegni assunti, con possibilità di verifica a campione;

··-·-· -----------------------------------~~~~~~

Esaminare eventuali irregolarità nell'ambito dei conferimenti di incarichi professionali a dipendenti dell'ente, con particolare riferimento a quelli della Dr.ssa Fallara;

Verificare eventuali irregolarità nel conferimento di incarichi a professionisti esterni, anche a campione;

Accertare eventuali irregolarità nel procedimento di approvaziOne dei rendiconti anni 2008 e 2009;

Ogni altro elemento utile ai fini di giustizia.

Gli accertamenti presso il Comune di Reggio Calabria sono iniziati in data 19.04.11 e sono proseguiti sino al 20.05.11. Successivamente a tale ultima data, fino al giorno del deposito, gli scriventi hanno predisposto la presente relazione. Le attività sono state svolte senza interruzioni, garantendo la presenza di tutti i consulenti che non fossero impegnati in altre attività di servizio o professionali. Trattandosi di una consulenza tecnica che ha richiesto uno studio approfondito dei bilanci di - previsione, dei rendiconti e di numerosa documentazione amministrativa del Comune, è opportuno riepilogare il contesto normativo ed illustrare la situazione generale dell'ente, prima di passare ali' esame dei singoli quesiti posti in sede di conferimento dell'incarico.

Quadro normativo di riferimento

Le disposizioni amministrativo - contabili che disciplinano gli enti locali sono contenute in un Testo unico, e precisamente nel Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, contenente appunto le disposizioni sull'Ordinamento degli enti locali (TUEL). La contabilità degli enti locali è disciplinata nella Parte seconda del Testo unico, recante l'Ordinamento finanziario e contabile (artt. 149 e ss.), che riprende le norme in gran parte già contenute nel Decreto Legislativo n. 77 del 1995. Possiamo richiamare in questa sede alcuni principi che definiscono le linee guida che informano il sistema della contabilità degli enti locali. Il bilancio ha carattere autorizzatorio, vale a dire, che le spese possono essere effettuate solo se vi è la necessaria copertura finanziaria (comma 2, dell'articolo 164 Testo unico); gli stanziamenti delle spese, che devono trovare corrispondenza nelle entrate, costituiscono cioè limite agli impegni 5

di spesa, fatta eccezione per i servizi per conto di terzi. E' proprio il carattere autorizzatorio del bilancio che "induce" gli enti con una gestione non corretta a "gonfiare" le entrate, qualora si vogliano effettuare spese altrimenti impossibili. Questo al fine di acquisire una fittizia copertura finanziaria delle spese stesse (a meno di non dar corso ad un inasprimento delle aliquote dei tributi locali). Il bilancio deve essere deliberato in pareggio. L'effettuazione delle spese è competenza dei dirigenti, essendo stato disegnato dal legislatore un sistema di separazione fra politica e gestione. Tutte le entrate, di regola, finanziano indistintamente tutte le spese, fatte salve alcune entrate che devono per legge essere destinate solo ad alcune precise spese o a spese almeno di determinata natura. Talvolta tale vincolo è generico (entrate che possono essere destinate solo a spese correnti, o solo a spese in conto capitale, o in precise percentuali all'una e all'altra spesa). In altri casi, invece, il vincolo è molto più forte, come nel caso delle entrate derivanti da mutui o trasferimenti finalizzati, che devono essere destinate all'effettuazione di precise spese (di solito la costruzione della specifica opera pubblica per la quale sono state concesse le somme di cui trattasi). In questo caso, è comunque consentita una temporanea diversa utilizzazione di tali entrate, con precise limitazioni e per un circoscritto periodo di tempo. L'articolo 162 del Testo unico indica tutti i principi che devono essere rispettati nella formulazione del bilancio, e cioè l'unità, l'annualità, l'universalità ed integrità, la veridicità, il pareggio finanziario e la pubblicità. Nell'ambito di tali principi particolare importanza riveste quello del rispetto della veridicità, per il quale è di fondamentale importanza che le voci iscritte in bilancio siano - frutto di un..,_.,___ processo sì.,_ previsionale (e quindi per sua natura .....,...,....__,..... _ .... _..,_,,. .,.-.... ..,. ..... ... ,. ... ~.v--- ,

~. ·····

·--- -~-~- ~ ·-""' '' '~'

soggetto ad errore), ma comunque fondato su elementi certi, tali da ridurre al minimo ex post gli scostamenti con le risultanze effettive della gestione. Anche l'obbligo di seguire

precise procedure che coinvolgano più attori, facenti

tutti parte della struttura

amministrativa, è regola volta a far sì che siano ridotti al minimo i margini di errore delle previsioni di bilancio, al fine di evitare che, a fine anno, si possano verificare squilibri della gestione di competenza o dei residui.

Il legislatore, difatti, esige che la predisposizione del bilancio e quella del rendiconto siano, come accennato, in qualche modo strettamente collegate, ed, in caso di disavanzo dell'esercizio successivo deve essere emerso in sede di rendicontol il bilancio.. di •.previsione . •·- ...•... . ., -·· ... ·. • • ·-·· -· ··-' • .... ,... ,·-··· . ., · - -·- •• • ... · • ·-····,··· • •

-~~----~--- ---- · •,..._ .._,.,..---.~~-~-•-•- ~· .,,. .-.,~---· . ... · •·

<--

., __, _ _,. _..

~,..._..,... • .,,.~ ,·---< · •··-· -~-

··--· ~·- ···-•

·c-~-·~ ..

con)~__ modalità

redatto tenendo conto della necessità di ripianare_tale dis;:tvanzg, ---~--"""'-- ···· ·'"'''" " -

----~--~ --·-- ----- ··· ·

•.

__,...... .

•'< "

---

•• ,.

di cui agli

•• • •• ,·... ·

--.-. - - .. -,,···-··-·· -

- ----·

articoli 188 e 193 del Testo unico. A questo proposito, si parla anche di "ciclo di bilancio" o di "sistema di bilancio" (v. i "Postulati dei principi contabili per gli enti locali" e i "Principi contabili nn. l, 2 e 3", approvati dall'Osservatorio per la finanza e contabilità degli enti locali del Ministero dell'interno, rispettivamente, nelle sedute del 4 luglio 2002, del 3 luglio 2003, dell'8 gennaio 2004 e del 15 gennaio 2004, successivamente aggiornati in data 12.03.08), proprio al fine di indicare che l'attività previsionale e di programmazione, che si sostanzia, in primis, ma non solo, nella predisposizione del bilancio di previsione, non può non tener conto dei risultati delle gestioni pregresse, come consolidate nei rendiconti di gestione regolarmente deliberati. L'eventuale non veridicità dei risultati di gestione e di amministrazione porta, come logica conseguenza, ad una non corretta predisposizione del bilancio previsionale, venendosi ad alterare, in tal modo, il regolare funzionamento del sistema di bilancio. Ai sensi della disposizioni citate, infatti, "L 'eventuale disavanzo di amministrazione è applicato al bilancio di previsione ... " (articolo 188 del Testo unico) e l'organo

consiliare deve prevedere le misure necessarie per ripristinare l'equilibrio, utilizzando (articolo 193 del Testo unico) "per l'anno in corso e per i due successivi tutte le entrate e le disponibilità, ad eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili". La mancata adozione, da parte dell'ente locale, dei provvedimenti

di riequilibrio comporta l'attivazione delle procedure previste ai fini dello scioglimento del Consiglio. La severa previsione di legge, e cioè la pesante sanzione dello scioglimento del Consiglio Comunale, che discende dal mancato riequilibrio, sta a significare l'importanza che il legislatore attribuisce alla salvaguardia degli equilibri di bilancio, al fine di evitare che si accumulino disavanzi nascosti, che vengano poi allo scoperto solo quando si manifesta una crisi di liquidità (situazione tipica degli enti dissestati), quando cioè è già tardi per

riequilibrare la situazione finanziaria con le normali procedure. 7

Preliminarmente st richiamano

alcune disposizioni utili alla

comprensiOne

dell'attuale quadro normativo (le norme sono citate solo in alcune loro parti, per brevità). Va ricordato che i commi l, 2 e 3, dell'articolo 149, del Testo unico prevedono che: gli enti locali deliberano entro il 31 dicembre il bilancio di previsione per l'anno successivo, osservando i principi di unità, annualità, universalità ed integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità. Il termine può essere differito con decreto del Ministro dell'interno. E' appena il caso di sottolineare che vige una consolidata prassi di slittamento del predetto termine, disposta con apposite norme; il bilancio deve essere corredato di una relazione previsionale e programmatica, di un bilancio pluriennale di durata pari a quello della regione di appartenenza e degli allegati previsti dall'articolo 172 o da altre norme di legge; l 'art. 162 del Testo unico, inoltre, testualmente dispone che: "Il bilancio di

1·

previsione è redatto nel rispetto dei principi di veridicità ed attendibilità, sostenuti da analisi riferite ad un adeguato arco di tempo o, in mancanza, ·

da altri idonei parametri di riferimento".

L'articolo 174 del Testo unico prevede che la Giunta \omunal~ predisponga lo -... ...... schema del bilancio di previsione, per l'approvazione da parte del Consiglio. Il regolamento --- ~

._,

.,..:-~----

di contabilità dell'ente disciplina il relativo iter. Ai sensi dell'articolo 175 del Testo unico "Mediante la variazione di assestamento generale, deliberata dall'organo consiliare dell'ente locale entro il 30 novembre di ciascun anno, si attua la verifica generale di tutte le voci di entrata e di uscita, compreso il fondo di riserva, al fine di assicurare il mantenimento del pareggio di bilancio".

L'avanzo ed il disavanzo di amministrazione sono iscritti in bilancio, con le modalità di cui agli articoli 187 e 188 del Testo unico, prima di tutte le entrate e prima di tutte le spese. Qualora un rendiconto sia chiuso in disavanzo, è necessario ritrovare nel bilancio ·--............. ~

--·-·~- - -- -'"'· ' >- ~~

' • •_<f' ,_.... , ............. ~.-· .

prioritariamente le risorse per finanziare tale disavanzo, c?mpri.mend_<? . le sp~se ovve~o . --· -- ... . .. -- .. . -·--·- - --·-·-·.1"'•-..-. - aumentando le entrate. E' questo un altro motivo per il quale si può alterare o falsificare un . ...

- ~- - --- ·~---- --.,- .

____ __ _ ..__ ..,...."-''"' _ _ _..,. _

_,.,...,...., _

_,....,,.,..,.,_, ,

- -

•·

-·--· - -·· -

---~- ~-~ .- ----~ · · ··

-.. . . ........,,.._.,. ___ ,.. _______ _ ..._,,

"·-'•-..-·- ·C"- ·•·"-~--,...._- ..,.,.. ., .~. ,,...w ,..__,_.

.•..•.,••.,... .-........-•

rendiconto, al fine cioè di non essere costretti a coprire il disavanzo in sede di •

•• • _._,.___ •• • .·

·-·~

~- -- ---.,

---- -

,..,.~------ --- --.- ...

-- - -- - - - ·-- -.,..-,, ••. ,_ __ '><" . . . . ._••

- - ·· ,.

,-. -

- -- · - -..

~:- .... -

....--

. ,, , . , • • ••• - · · . _.,..,......., .. . ,., -..,._. ..

~·

·-· ·--·

--- ~,

;--- . - •• '.•

--~- . ~;.--;, - _,.,._.._. _. -,- -~·""'-'" ........,.,,.,."1»~""'"""-- ..-

predisposizione del bilancio di previsione, fattispecie che impedisce, a parità di risorse a

- .-

si intende rinunciare, non volendosi operare una manovra di aumento dei tributi locali. L'articolo 172 del Testo unico prevede che "Al bilancio di previsione sono allegati i

seguenti documenti: il rendiconto deliberato del penultimo esercizio antecedente quello cui si riferisce il bilancio di previsione, quale documento necessario per il controllo da parte del competente organo regionale (controllo da ultimo eliminato) .... ". L'articolo 227 del Testo unico (Titolo VI- Rilevazione e dimostrazione dei risultati di gestione), individua le modalità di formazione del rendiconto di gestione, prevedendo che

"La dimostrazione dei risultati di gestione avviene mediante il rendiconto, il quale comprende il conto del bilancio, il conto economico ed il conto del patrimonio. Il rendiconto è deliberato dall'organo consiliare del Comune entro il 30 giugno dell'anno ~--·... ~----.... ..._....,.._,~~~-.,.,.,..,.,. ... _. ... _..~· successivo,. ___ .tenuto motivatamente conto della relazione dell'organo di revisione. La

_____

proposta è messa a disposizione dei componenti del! 'organo consiliare prima del! 'inizio della sessione consiliare in cui viene esaminato il rendiconto entro un termine, non inferiore a-venti giorni, stabilito dal regolamento ... Sono allegati al rendiconto: a. la relazione dell'organo esecutivo di cui all'articolo 151, comma 6; b. la relazione dei revisori dei conti di cui all'articolo 239, comma l, lettera d);

-.___,.,.--.-- .

"·····-· .... ·-

__.,.,..................... .........

.. .._,..,, ____ ·- ..

··-

--~-

c. l 'elenco dei residui attivi e passivi distinti per anno di provenienza ...... " L'art. 228 del Testo unico detta le regole in tema di conto del bilancio, specificando che "Il conto del bilancio dimostra i risultati finali della gestione autorizzatoria contenuta

nel bilancio annuale rispetto alle previsioni". Si deve precisare che nella contabilità finanziaria si distinguono due risultati: il risultato di gestione; il risultato di amministrazione. Il primo concerne la gestione di competenza di un solo anno, ed è pari alla differenza fra entrate e spese di competenza ..::-..-----~- -·'•-

a,çç~rtate

(a prescindere dalla loro effettiva riscossione nel ~~...,.,.~~-_...,~~·1t-4'K~~.!J"'~;r, ,• . ~~~~.:-.~r.,. ~

corso dell'anno o del loro mantenimento a residuo). Il secondo è la risultanza di tutti i risultati delle gestioni che si sono succeduti, ed è pari al fondo finale di cassa al 31 dicembre, aumentato dei residui attivi e diminuito di quelli paSSlVl.

L'articolo

186 del

Testo umco,

infatti, recita "Il risultato contabile di

amministrazione è accertato con l'approvazione del rendiconto del! 'ultimo esercizio chiuso ed è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi".

Per ciascuna risorsa dell'entrata e per ciascun intervento della spesa, nonché per ciascun capitolo dei servizi per conto di terzi, il conto del bilancio comprende, distintamente per residui e competenza: per l'entrata le somme accertate, con distinzione della . parte n scossa e di quella ancora da riscuotere; per la spesa le somme impegnate, con distinzione della parte pagata e di quella ancora da pagare. Prima dell'inserimento nel conto del bilancio dei residui attivi e passivi il Comune provvede ali' operazione di riaccertamento degli stessi, consistente nella revisione delle ragioni del mantenimento in tutto od in parte dei residui. Si ricorda che l'accertamento (ed il riaccertamento) dei residui è disciplinato all'articolo 179 del Testo unico, che prevede: "L 'accertamento costituisce la prima fase di gestione dell'entrata mediante la quale, sulla base di idonea documentazione, viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare, nonché fissata la relativa scadenza. L 'accertamento delle entrate avviene: a. per le entrate di carattere tributario, a seguito di emissione di ruoli o a seguito di altre forme stabilite per legge; b. per le entrate patrimoniali e per quelle provenienti dalla gestione di servizi a carattere produttivo e di quelli connessi a tariffe o contribuzioni del! 'utenza, a seguito di acquisizione diretta o di emissione di liste di carico; c. ....... (omissis); d. per le entrate, anche di natura eventuale o variabile, mediante contratti, provvedimenti, provvedimenti giudiziari o atti amministrativi specifici. Il responsabile del procedimento con il quale viene accertata l'entrata trasmette al responsabile del servizio finanziario l 'idonea documentazione di cui al comma 2, ai fini del! 'annotazione nelle scritture contabili, secondo i tempi ed i modi previsti dal regolamento di contabilità del! 'ente". lO

Il conto del bilancio, come accennato, si conclude con la dimostrazione del risultato contabile di gestione e con quello contabile di amministrazione, in termini di avanzo, pareggio o disavanzo. Infine, l'art. 231 del Testo unico disciplina le relazione al rendiconto della gestione, specificando: "Nella relazione prescritta dall'articolo 151, comma 6, l'organo esecutivo dell'ente locale esprime le valutazioni di efficacia del!' azione condotta sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi ed ai costi sostenuti. Evidenzia anche i criteri di valutazione del patrimonio e delle componenti economiche. Analizza, inoltre, gli scostamenti principali intervenuti rispetto alle previsioni, motivando le cause che li hanno determinati".

Sempre al fine di evidenziare l'importanza attribuita dall'ordinamento alla salvaguardia degli equilibri di bilancio e, di conseguenza, all'approvazione corretta e tempestiva del rendiconto, appare utile evidenziare che il Principio contabile n. 3 per gli enti locali- Il rendiconto degli enti locali, approvato nella seduta del 12.03.08 dall'Osservatorio per la finanza e la contabilitĂ degli enti locali, al punto n. 18, testualmente prevede che: "La mancata approvazione del rendiconto da parte del! 'organo consiliare nei termini determina, sino al! 'adempimento, la condizione di ente locale strutturalmente deficitario, assoggettato ai controlli centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi. L 'inadempienza nella presentazione del certificato del rendiconto, comporta la sospensione della seconda rata del contributo ordinario del! 'anno nel quale avviene l 'inadempienza".

Sostanzialmente identica Ă¨ l 'indicazione contenuta nella precedente versione dei principi contabili al punto 3 .21. Gli artt. 186, 187, 188, 189 e 190 del Testo umco disciplinano il risultato di amministrazione ed i residui. Pare opportuno richiamare, come in parte giĂ fatto in precedenza, gli art. 188, 189 e 190 del Testo unico. Articolo 188 "L'eventuale disavanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, Ă¨ applicato al bilancio di previsione nei modi e nei termini di cui all'articolo 193, in aggiunta alle quote di ammortamento accantonate e non disponibili nel risultato contabile di amministrazione". 11

__,

Articolo 189

"Costituiscono residui attivi le somme accertate e non riscosse entro il termine dell'esercizio. Sono mantenute tra i residui dell'esercizio esclusivamente le entrate accertate per le quali esiste un titolo giuridico che costituisca l'ente locale creditore della correlativa entrata. Le somme iscritte tra le entrate di competenza e non accertate entro il termine del!' esercizio costituiscono minori accertamenti rispetto alle previsioni e, a tale titolo, concorrono a determinare i risultati finali della gestione". Articolo 190

"Costituiscono residui passivi le somme impegnate e non pagate entro il termine dell'esercizio. E' vietata la conservazione nel conto dei residui di somme non impegnate ai sensi del! 'articolo 183. Le somme non impegnate entro il termine del! 'esercizio costituiscono economia di spesa e, a tale titolo, concorrono a determinare i risultati finali della gestione". Al fine di rispondere ad una generale domanda di maggiore autonomia, che promana dagli enti locali, il legislatore ha infatti previsto, ali 'articolo 152 del Testo unico, che alcune parti dello stesso Testo unico non si applichino quando l'ente locale disciplini in modo diverso quelle materie con lo strumento del Regolamento di contabilità. Si è pertanto provveduto a verificare che il Regolamento del Comune, approvato con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 30/1996 , ed integrata con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 46/1996, non disciplini talune fattispecie in modo difforme dal Testo unico, relativamente all'applicazione (ed alla mancata applicazione in particolare) delle disposizioni di legge, al fine di evitare l'errore di contestare violazioni di disposizioni che poi risultassero derogate dal Comune con lo strumento, appunto, del Regolamento. Ali' esito degli accertamenti, si può affermare che il Regolamento di contabilità del Comune provvede a dare attuazione, in ambito locale, alla disciplina legislativa di carattere nazionale (D.Lgs. n. 77/95 al tempo dell'emanazione del Regolamento), specificando in capo ai diversi organi ed uffici dell'Ente compiti e responsabilità decisionali e procedurali, senza apportare, tuttavia, deroghe rilevanti alla disciplina di carattere nazionale. Di seguito vengono richiamate le previsioni regolamentari di maggior interesse in relazione all'adempimento dell'incarico conferito. 12

In merito alle specifiche competenze, l'art. 3 del regolamento di contabilità specifica che il dirigente responsabile del settore finanze, per quanto di interesse: Predispone il progetto di bilancio di previsione annuale e pluriennale; Predispone il rendiconto della gestione e la connessa relazione illustrativa; Registra gli impegni di spesa e gli accertamenti d'entrata; Registra gli ordinativi di riscossione e di pagamento. L'art. 5 del regolamento prevede che "Il responsabile del servizio finanziario,

unitamente al Segretario comunale, assume diretta e personale responsabilità per la ........... ~-~-~--

v_~ridicità

t:esç~ttezza

_.,..., ..._

_,_

• •

•

. è

•

- -

dei dati e delle notizie. contenuti ne!. certificati, nelle do9!"meJJ.(gzionL

e nelle registrazioni. In particolare tale norma trova applicazione nei riguardi dei ..

----~·,_~....._ ~-- -----'

---

certificati da inviare ai ministeri ed agli altri uffici statali, nonché la certificazione dei dati del bilancio annuale e pluriennale, degli impegni di spese e del rendiconto". Gli articoli da 6 a 18 regolano il funzionamento del Collegio dei Revisori. In particolare l'art. 10 prevede che "Il Collegio dei Revisori nomina al suo interno un - ·•"·'''·

, ..

_,,.

•

.·~-• ,,., -,,~ -: ·-• ~'<-~ <, •;o·-..., .. ,.o.h,.,.-.:C•·••~·· '11•'\• '• '> . ·• , .,., .. , o•,o •,• ·_-., ~.' •

. ,_ .. ._ c ·,·..c,t o··--~.·-·.

,_-~ ;·

, "-.-.~ · --· ·,

0:..'<''>,.'-"C-'>•~',1'

Segretario che ne raccoglie ordinatamente le scritture e la documentazione, stende i verbali ··----- -----.. -~,.,_, ___ - - ~- - -~"-- -~ --- ...... ,~---·· .•

.,~---------- -~.

• .. ,

. ;:. ·---·~- - ' ·

~-- ·---- -----~ --~·-·. ._, __ , ··-

.- ,,. "':.- --4- - h • ··."· -- ~:.-- ........"' .. ,. :.:; ~ •. , ., '- ~··:····-- -··· ._, ., .. ' ...... ..... _, _ ,. "''''"':.-;.-.;

. ·•'!'

delle sedute e li sottoscrive. I verbali delle sedute del Collegio devono essere sottoscritti dai ....._

' _, k:,· .··-·--··· .. -·- "' ,.

..,.._....,_.

_, . .......... ~-- -.• .,,..

Revisori intervenuti e dal Segretario, numerati progressivamente e conservati a cura del Segretario stesso". ··---- ----· ·--··- ···-·· ........

~ -.....-- ·~,.-~

......

L'art. 12 prevede, fra l'altro, ·che "Il Collegio dei Revisori deve riunirsi validamente

almeno una volta ogni trimestre. Per ogni seduta deve essere steso verbale nei modi indicati negli articoli precedenti". Appare opportuno, per la sua importanza, riportare integralmente il contenuto dell'art. 16, relativo alle funzioni di controllo e di vigilanza esercitate dal Collegio dei Revisori.

"La funzione di controllo e di vigilanza del Collegio dei Revisori dei Conti si esplica attraverso la verifica della legittimità, della legalità e della regolarità degli atti di gestione, della documentazione amminisfr~tiva e d~ll~·~-;.ftture c~;;;/;i/~~-·---,, ..., , -·-,---~- 2. La verifica della convenienza economico-finanziaria dei medesimi atti viene esplicata nell'ambito delle funzioni di collaborazione con il Consiglio comunale. 13

3. La funzione di cui al comma l deve, in particolare, avere riguardo: a) alla consistenza dei residui attivi e passivi, al ritmo di smaltimento degli stessi,· b) alle procedure di erogazione delle spese e di acquisizione delle entrate; c) alle indicazioni e ai limiti del bilando; d) alle procedure contrattuali; e) alle scritture finanziarie, patrimoniali, fiscali ed economiche; f) alle norme di amministrazione del patrimonio;

g) alla consistenza di cassa ed alle verifiche previste dali 'Art. 64 del D.L. vo n. ro alla

77195; h) alla gestione del tesoriere e degli altri agenti contabili; i) all'assunzione di mutui ed alle altre forme di indebitamento; l) ai rapporti retributivi, assistenziali e previdenziali del personale, nonché alle assunzioni del medesimo; m) al rispetto delle norme fiscali; n)

-a[

sistema di assicurazione dei beni e contro i rischi derivanti dali 'attività del

Comune; o) alle indennità ed ai rimborsi spese agli amministratori; p) alle spese di rappresentanza. 4. Nelle funzioni di controllo e di verifica sono ammesse tecniche motivate di campionamento". Nell'ambito della funzione di collaborazione con il Consiglio, ai sensi dell'art. 17, punto 5.b del regolamento, i Revisori devono "attestare la corrispondenza dei residui attivi

e passivi indicati nel conto con i documenti amministrativi e contabili a disposizione del! 'Ente". Per quanto riguarda~Pmll';;e-4J~~ll., l'attività dei dirig~nti in materia di liquidazione delle spese, l'art. ..<tMl'~"'Wl &!!P!ii>OIJ~~!-!.'Yltr~~~~..-. -::. -

84 del regolamento specifica che "La liquidazione delle spese costituis,ee lqfa_se.suçcr:ss{y_a ~""....,.............~ .. ;.....-.'::.">:!:0....~-'t~...<."'-1-' ...... -•.;,:,,,. __,;::z...;:'~'"!";"j. '•·-~~~- --~""~~- - -...,. , -:;.,.'.- .... ~ .. ··- .•. ,., ..........-•. ,- ' ........ ~--' . ~

. -. ..: -~- .. ~ ~-' """'·'-' ·-···.; .. .'~ •..:;:· .... ,,._·,;,;~;;.:;c.>~

ali 'impegno e consiste nella determinazione, sulla scorta dei documenti e dei titoli _

_.___.,..;...,..-,........._..,.,,...,._,,. ,_,...."~~~...........;o .~~ --"-'-.:..:.<"->-~

.· ..... "-;i'-~ ~~-"'- .. -..0,':._( ·,.·

,..,...

~,, -~_-:-

Il:'

.,,.-

-.•·.----~

•• • • • • • • • . , ••.••• ,,............. ~'-"-

--~---

~- --~

--·

': ,":-'"•

~--·'c,·"•h ·-.:1. ,:--·~---~ ....-.. ""--.;<"

comprovanti il diritto acquisito dal creditore, della somma certa e liquida da pagare nei .,

,,,,..,..,...,·~..yp<'i · .•.-·

, ... ~ -'""""""' ·. •.;.,• :- .:.- ·- -- -· ·'t~·

, >'_,~• ; . ..-•. ~;:r. ...,.._,..-...-:;;.:"'•·1':':'~' '"'0<; \'0·•-0< -: ......... >;.,.;;.;., •. ~ ... •,-~1' 1 •~..-···• .;~ • .-.~· ....__,..._,

...-~,._..-.,.,.,.r--, ... -.•. .,__.. ,~.,r"'-" .--,,~,.."'"-..'~"--r-"--

La liquidazione é effettuata, a cura del Dirigente responsabile del Settore che ha ~~:.-.:..::~.,.-~~...,rtoo:o .. ,"::~.,- ......;:"'··..-'~"'-"''"'-':,;;;..,..,.i!>-~1 - ::~- ~;,-;.'"-'-'S-"'<'-,<"<~~; ... !o:-.~ ..t<:--r.~;;--. ,>_';~' ·--,·~-

. ~""-' ~ _...;- ,..••.: ' ,,

""' ~)-\ ,., ..

,....-.. ............:. ,~ ...";-

- .. ,_--'t-·"·'1 .... , -~------·-,·-- ~----

-!-: -:.--•1----<-- '.:-'• • •_.,· o,.-o~-~·

provveduto ali••,'ordùJazione_ della esec_u_zjQ_n__e _deiJqv_ori, del!a fornitura o prestazione di beni . ., . _,. _. • =~-·

- ~r. · ~_;~ ··.· t-::~

_._~·-• ·

->- .•. .;_.\-f~ ',

.,;..,

·'

--·-·

~"•

·•

. - .

•

.,.

.. .

J,.,t

• •

., ,_...., ;;' >.-.:. , ·•-• --

•·

••-·-- - .. • '·

---~ ,-~-

-- •• - ,-.-- • 1•

..., , ....

-··"-·=..•~"'"'·'~;.--ro · :-~:· ·,....

limiti del relativo impegno definitivo regolarmente assunto e contabilizzato.

.- • .,._ , . - "-" c\"n,t;,_-,.

altro), nonché della corrispondenza alla qualità, alla quantità, ai prezzi ed ai termini, convenuti e verificati sulla scorta dei relativi buoni d'ordine e buoni di consegna. Nel caso in cui siano rilevate irregolarità o difformità rispetto all'impegno di spesa, dovranno essere attivate le azioni ritenute necessarie per rimuovere le irregolarità riscontrate, prima di procedere alla liquidazione della relativa spesa. Il Responsabile del Settore proponente é tenuto a trasmettere l'atto di liquidazione, debitamente datato e sottoscritto, con tutti i relativi documenti giustificativi, al R.S.F. per i successivi controlli amministrativi, contabili e fiscali per gli adempimenti conseguenti, entro il quindicesimo giorno precedente la scadenza del pagamento". Per quanto riguarda la responsabilità relativamente agli adempimenti fiscali, l'art. 166 del regolamento specifica che

"l. Salva diversa disposizione di legge la sottoscrizione dei documenti fiscali compete al Sindaco ed al Presidente del Collegio dei Revisori. 2. Il Segretario comunale ed il Responsabile del servizio finanziario predispongono i documenti suddetti e ne siglano la copia, che rimane acquisita agli atti. 3. Le conseguenti responsabilità sono assunte in solido dai soggetti indicati ai commi precedenti".

L'organizzazione interna dell'ente Nel corso delle attività svolte in ottemperanza all'incarico ricevuto è stato possibile rilevare una serie di disfunzioni che, sebbene non rappresentino violazioni a puntuali disposizioni normative, sono indicative delle condizioni in cui ci si è trovati ad operare. L'ente dispone di un sistema informatico sul quale dovrebbero essere presenti tutti i provvedimenti adottati. In realtà, molto spesso è stata riscontrata l'incompletezza dei documenti presenti nel sistema, in quanto risultava mancante il testo del provvedimento adottato. Ciò ha reso necessaria l'acquisizione della documentazione dagli archivi cartacei, che sono spesso tenuti in una situazione poco ordinata. Va segnalato come ciascun dirigente provveda ad effettuare gli impegni di somme mediante determina, che dovrebbe essere conservata nella raccolta cartacea ed informatica, mentre i provvedimenti di liquidazione sono conservati esclusivamente presso i settori. L'esame delle determine, in alcuni casi, è risultato impossibile, in particolar modo per quelle relative al Settore Finanze e Tributi, in quanto i documenti non erano presenti 15

JlT'~

nell'archivio cartaceo del settore, non erano state inserite nel sistema informatico e non erano nemmeno state inserite nel registro generale dell'ente. Relativamente ai provvedimenti di liquidazione, la situazione è ancora più complessa, in quanto, se non presenti presso i singoli settori, diventa impossibile acquisirne copm. Per quanto riguarda i mandati di pagamento emessi, gli scriventi hanno esaminato la documentazione del periodo 2008 - 20 l O, che viene conservata, in faldoni o scatole, in armadi tenuti aperti all'interno degli uffici del Settore Finanze o nei corridoi. Molti mandati sono mancanti, alcuni perché annullati e quindi non effettivamente pagati, altri perché posizionati fuori posto o asportati. E' sempre possibile stampare copia dei mandati dal sistema informatico, ma le copie non riportano le firme del compilatore e del responsabile. Ai mandati non sono allegati i provvedimenti di liquidazione, che sono conservati separatamente, suddivisi per settore che li ha emanati. ~Non

sempre sui mandati è riportato il numero del provvedimento di liquidazione ed il

settore che lo ha emanato, rendendo lunga e complessa l'attività di riscontro documentale. In molti casi, anche a causa del disordine in cui sono conservati i provvedimenti di liquidazione presso il Settore Finanze e Tributi, non è stato possibile reperire la documentazione a supporto dei mandati di pagamento. La

scarsa

organizzazione

interna

riguarda

anche

documentazione

conservazione è particolarmente rilevante. Non è stato possibile acquisire, a titolo di esempio, il modello 770 relativo all'anno 2008, relativamente alla parte riguardante le somme corrisposte a soggetti esterni. In base a quanto riferito, non è presente in ufficio né la copia cartacea, che deve essere necessariamente sottoscritta dal Sindaco e dal Presidente del Collegio dei Revisori, né una copia su supporto informatico. Le carenze riscontrate hanno mc1so m mamera significativa sulla possibilità di effettuare puntuali riscontri in ottemperanza all'incarico ricevuto, così come verrà dettagliatamente descritto in sede di risposta ai singoli quesiti.

La metodologia con cui è stata condotta l'indagine

Occorre preliminarmente segnalare le possibili forme nelle quali si può realizzare la .. . ·_ /" h i

violazione di fatto e di diritto delle disposizioni volte ad assicurare una corretta gestione delle risorse degli enti locali. Attesa la natura autorizzatoria della contabilità finanziaria degli enti locali, le modalità possibili per aggirare tali disposizioni sono due. Una prima via è quella della sovrastima delle entrate in sede di bilancio di previsione,

a seguito della quale, senza aggiustamenti in corso d'anno, alla fine dell'esercizio finanziario molte spese non trovano copertura e, com'è intuibile, l'esercizio finanziario si , chiude con la dimostrazione di un disavanzo, a meno che le entrate gonfiate non vengano 1· poi accertate comunque a residuo, anche se insussistenti, in tal modo occultando formalmente, ed in frode alla legge, un disavanzo in realtà esistente.

Una seconda via consiste nel gestire alcune spese al di fuori delle normali procedure amministrative e delle regole giuscontabili, vale a dire "fuori bilancio", e cioè senza ~~-~ ....;i!,.;.<(,\. ~:""..__...~~"~

assumere- i necessari atti di impegno finanziario prima dell'effettuazione delle spese stesse. '

.--; - • • ,

' -~- ----

_..... __ _

,.,.., __-.;.-· .;:

•• . ...... . ;.· "'•·.

,. -.

....... Od ..

Questa modalità operativa conduce poi, a seguito delle inevitabili procedure dei creditori, allo stesso risultato, e cioè ad un disavanzo di gestione. Gli enti più irresponsabili hanno seguito contemporaneamente le due strade e, spesso, sono giunti al dissesto finanziario (v. artt. 244 e ss. del Testo unico). L'esame della documentazione contabile, come verrà esposto in sede di risposta ai singoli quesiti, ha evidenziato ambedue le problematiche presso il Comune di Reggio Calabria. Il metodo della sovrastima delle entrate è molto "sottile", e risulta difficile dimostrare la consapevolezza dell'errata previsione di bilancio, proprio in quanto trattasi di mera prev1s10ne. Il legislatore, come accennato, ha previsto, tuttavia, alcune procedure tese ad assicurare che vengano fatti controlli sulle previsioni di bilancio, indicando anche precisi strumenti da utilizzare a tal fine, e coinvolgendo diverse figure in tale controllo, ciascuna con una propria distinta responsabilità. Procedure articolate e coinvolgimento di più figure professionali caratterizzano anche la formazione del rendiconto, che corrisponde, mutatis mutandis, ai bilanci delle aziende private, e dimostra se un esercizio si è chiuso positivamente o negativamente. 17

Il sistema di controlli impostato dal legislatore prevede, per quanto attiene alla predisposizione del bilancio di previsione, che le previsioni siano congrue, in linea con gli accertamenti dell'ultimo rendiconto approvato e dell'ultimo bilancio, come assestato a fine esercizio. A tal fine, infatti, la lettera a), del comma 10, dell'articolo 165 del Testo unico, prevede che, accanto a ciascuna previsione di entrata, sia indicato l'ammontare degli accertamenti risultanti dal rendiconto del penultimo anno precedente (l 'ultimo disponibile al momento della redazione del bilancio di previsione) e la previsione aggiornata relativa all'esercizio in corso (il precedente rispetto al bilancio da approvare). Nelle previsioni di bilancio non si può, in altre parole, prescindere dal trend storico. Se, ad esempio, la previsione dell'Imposta comunale sugli immobili ammonta a 100, quando gli accertamenti del penultimo esercizio ammontano a 50, occorre dimostrare, con congrue e comprensibili motivazioni, perché si sia aumentata la somma (si sono aumentate le aliquote? Si è scoperta evasione? Sono state costruite nuove abitazioni? E' aumentato il valore della aree? Etc.). Queste verifiche e la dimostrazione della congruità degli appostamenti sono posti a vano titolo, ed in diversi momenti, in capo agli organi preposti all'approvazione ed al controllo dei documenti. Naturalmente tale riscontro diviene difficile e per nulla significativo se il raffronto è fatto con rendiconti e bilanci pregressi le cui scritture contabili non siano state redatte correttamente (siano cioè ad esempio state gonfiate le entrate accertate a residuo). Per quanto concerne il rendiconto, la legge prevede che siano mantenuti fra i residui ~~~..~::>.1.>""·-:~-"",1

attivi le sole somme previste in bilancio e non riscosse, per quali la sussistenza del diritto di credito per l'ente locale sia dimostrata mediante idoneo e certo titolo giuridico. E' quindi sul rendiconto che si devono rivolgere le maggiori attenzioni, in quanto, a .-

....~~.....,_,. __ .. .__ _~"•'-~• •'lltr.'J:o. ~·""'"- __,. "'--"",.-~',;._ , ~•-'" •.>.~·•• • ~-, "• :·-c;, ·"' ~ ...

>-.·.

catena, la dimostrazione delle irregolarità del rendiconto può portare alla dimostrazione di , -.-.- ---

-,.. •. _ ~

;.-~·o.'>."'-"'·""•·· ·

''-'•"•"'• •.J_._.. _,. ,·c-· ''· ;·. ••• >..<

c..- . ,•

, · ; ·.-, -' - '

.,, -_, ; >··-

.·.,-;,,._:

-,-,h, •· •'·

o.. , ._, ,ro.<~. :, ,.; \ ~---~ ·;, ._-··'

• -• '

·o f '1' .. _. • .• ,_ ·

~-' · ·· ,.

.._. . ,,,.;• :_·_ . ,

•+ .;. '- ·· -·

'·· -• .• ~•.

~ .• ,,._,_.,

'. ! .

consap~":<?li _n~JJ~... p~_~§~sp<>._sizione

irregolarità anche manifestamente

'-"--·• . .. ,.: _,...

~ -·-"·. ~'•-'·' '~, ·,

, ..

• -~

· ••

·'

, o. ." ' "'· ·

-• ·

"''

-·

· ••

· --.o· .. ,, ·, ,

;

o,,..,r:,/.~•r-· ,j~.-~ : •c · '

. •·..

;. :

·• - ··· .··,

•

;

-~-{ -" .•

del bilancio. Le

··.,;_.__,, __.•_.~, .

• :.~.• -.,.-

-~- -_ .';". ~.• '

succes~_iyi

alterazioni delle risul,tanze del rendiconto, di-fatti; · consentono ' nei bilanci

d_i

prevedere entrate superiori a quelle che correttamente si sarebbe dovuto prevedere tenendo -

•.

.,_. ' - •

-_ ~ :··--'

-'-" -..

'""'•.!

..l

•

·i ·-

;. ' ~ '• --~ ' "i

conto def trend~- e ciò al fine di pqter disporre spese altri_menti impossibili, dovendo .. , __ ____

__.. , • .. ~

--•· · ·

•.. ..

_ . • •-· -

. ,

- · ·:· • . ,·: ., --v--•· _,o: ·_.,., . ··•.c •. -· - -·

. ·

.. _. . ..,. . ___-

- ~ ·_ ,..

.. :

-~ ·

rispettare il principio del pareggio di bilancio (il totale delle entrate deve essere uguale al ,, ... ~~:;_ ,.,

totale detiè

-spesè).

.,·.-

.. ·-·

....

- --------------~

La dimensione complessiva del bilancio dell'ente e il numero particolarmente elevato di atti potenzialmente suscettibili di esame hanno reso necessario focalizzare l'attenzione sulle fattispecie più significative ai fini dell'espletamento dell'incarico assegnato. Per quanto riguarda l'esame dei bilanci dell'ente, sono state esaminate in maniera puntuale le procedure seguite per la loro approvazione ed il controllo operato sugli stessi. Relativamente all'esame delle singole voci, in considerazione del tempo assegnato per l'espletamento dell'incarico, l'attenzione si è concentrata su quelle più significative o che presentavano possibili incongruenze. Nei casi in cui espressamente richiesto, come per il quesito l, l'analisi è stata condotta con un maggior dettaglio. In relazione ad alcuni fenomeni, quali, ad esempio, l 'utilizzo delle entrate a destinazione vincolata e la verifica dei mandati di pagamento, l'analisi è stata necessariamente condotta a campione, al fine di dimostrare la presenza di irregolarità. Alla luce del gran numero di riscossioni e pagamenti effettuati dall'ente (circa 25.000 operazioni per anno), non è stato materialmente possibile quantificare il fenomeno nella sua interezza. Alcune difficoltà sono state incontrate in relazione all'esame delle somme corrisposte al personale dipendente per incarichi professionali. Il fenomeno è particolarmente diffuso e, nella generalità dei casi, non esiste un vero e proprio atto di conferimento dell'incarico. Gli scriventi hanno ritenuto opportuno concentrare l'attenzione sulle somme corrisposte ai dirigenti dell'ente, in quanto potevano disporre con propri provvedimenti la _ ....__ ._ .,--o.-~ .. _ -•

-- .... ' .•, ......

. ~ _::'; . . ~-- ··.r ..

"'·*' '-"'!·,

c: :"•f-'-"~->;~- ••

•·•

-~:~ ..

···---

."" --- --- :·- ·.- • •

'· ~- ~...... - ,_

·;·.~~-- "- .>!.:- .,~,

...·.- .

• ·- ·- -. ·•• _,,. _:··.___

--: ... _.. ·:.--:·.• :. .. •"t:.f', ... .... , .... ~·~

liquidazione di compe11si. __-" ...."-"•• _,_.,.;._,_,,.r_·_.,. .... .. .·: '·-··.·

-._.:~,.,..,.,,,,.w-.

~.,,..,..,_, ,. ~" ;" ·•-~-" '•

Laddove è stata riscontrata, in occasione di tali pagamenti, la presenza di ulteriori soggetti beneficiari, è stata effettuata una specifica ricerca al fine di individuare se fossero stati effettuati altri pagamenti in favore di questi ultimi. Il gran numero di soggetti coinvolti ha comportato la necessità di focalizzare l'attenzione su coloro che hanno percepito gli importi più consistenti e che figurano con frequenza quali beneficiari dei provvedimenti di liquidazione. In conclusione, l'esame condotto dagli scriventi è stato finalizzato, laddove compatibile con i tempi di esecuzione dell'incarico, a fornire una risposta quanto più esaustiva possibile ai quesiti posti, senza procedere a ricostruire quella che dovrebbe essere la reale situazione di bilancio dell'ente. Una ricostruzione puntuale dei rendiconti del Comune e l'esatta individuazione del diverso risultato al quale si sarebbe giunti, qualora fossero state seguite le corrette procedure 19

amministrativo - contabili previste dal legislatore, comporta la necessità di rivedere una mole di documentazione estremamente imponente. Inoltre molte valutazioni, per loro stessa natura, comportano un certo margine di discrezionalità, che renderebbe la ricostruzione effettuata non del tutto oggettiva. Al fine di rappresentare in maniera veritiera il risultato di amministrazione dell'ente, è necessario operare una serie di riscontri puntuali, che richiederanno, verosimilmente, un arco temporale che comprende più esercizi. Prima di passare all'esame dei singoli quesiti posti, è opportuno illustrare, seppur in maniera sintetica, la situazione finanziaria dell'ente.

La situazione finanziaria dell'ente La situazione finanziaria del Comune di Reggio Calabria appare estremamente preoccupante, in quanto è possibile riscontrare la presenza di una serie di indicatori che caratterizzano gli enti in dissesto finanziario. Dalla lettura dei dati di bilancio esposti nei conti consuntivi non è possibile, tuttavia, apprezzare la situazione nella sua reale gravità. Gli scriventi hanno proceduto ad esaminare i conti consuntivi approvati, relativi agli esercizi 2006- 2009, osservando, inoltre, la situazione contabile dell'anno 2010, sebbene la stessa non possa essere considerata definitiva in conseguenza della mancata approvazione del rendiconto di tale anno. Dall'esame della documentazione si può rilevare come l'ente presenti un avanzo di amministrazione nel quadriennio considerato, che è passato da € 11.667.257,00 dell'anno 2006 ad € 1.245.533,00 dell'anno 2009. Ciò nonostante, l'ente è stato costretto a far ricorso in misura massiccia all'anticipazione di tesoreria a decorrere dali' anno 2007. Nella tabella seguente vengono riepilogati gli importi dell'anticipazione di tesoreria utilizzata e non ancora restituita alla data del 31 dicembre di ciascun anno, sulla base dei dati acquisiti presso il tesoriere.

Esaminando i conti consuntivi relativi agli anni 2007 - 2009 è possibile rilevare una prima significativa irregolarità riguardo la contabilizzazione delle entrate e delle spese, in quanto il debito nei confronti dell'istituto tesoriere non è imputato al Titolo III della spesa Spesa per rimborso di prestiti, ma al Titolo IV - Spese per conto di terzi. L'errata contabilizzazione appare del tutto evidente anche ad un esame superficiale della documentazione contabile, in quanto i residui riferiti al Titolo III della spesa, tra cui doveva essere presente il debito per il rimborso dell'anticipazione, sono pari a zero per tutto il periodo esaminato, ad esclusione dell'anno 2008 in cui sono pari ad € 488.027,00, importo enormemente più basso del debito nei confronti del tesoriere. Va inoltre rilevato come le disponibilità di cassa dell'ente stano state erose da consistenti pignoramenti effettuati presso il tesoriere da parte di creditori dell'ente. Dai conteggi relativi alla disponibilità di cassa presso il tesoriere non è immediatamente rilevabile l'ammontare dei pignoramenti, in quanto gli stessi vengono contabilizzati congiuntamente alle somme prenotate per far fronte ai pagamenti assistiti da delegazione di pagamento. Il rimborso parziale delle anticipazioni di tesoreria ricevute fa comunque presumere che le stesse siano pari al saldo di cassa residuo dopo tale operazione contabile. Tale fenomeno conferma le difficoltà dell'ente a far fronte agli impegni assunti nei confronti dei propri fornitori. La carenza di liquidità da parte dell'ente non è comunque in grado di rappresentare, da sola, le difficoltà che l'ente incontra, ed ha incontrato in passato, per far fronte ai propri . . 1mpegm. Sin dall'anno 2007, infatti, l'ente non ha proceduto a versare all'Erario le somme trattenute al personale dipendente a titolo di IRPEF. I residui di cui al Titolo IV della spesa, ~ .. ':-~«: .--...,_ ,.. .., ...~-~-- 7 (:•:·--;~~ -~ · ... ._-- ._-.• •• --~ Y""-~'·- · ::, .,._. ...... .. -~"".,~··--c"'· ~

-·

..-.-:;, .,., ._:"\ ...,_

-.-.••.,.,'-~..•'.!~ ·· -- -..c:.t ~.,,Xfl'

categoria 2, Ritenute erariali, che rappresentato il debito accumulato dall'ente, sono cresciute così come riepilogato nella seguente tabella.

Le ripetute violazioni in materia tributaria commesse negli anni esaminati hanno consentito all'ente di ritardare l'inevitabile crisi di liquidità. Il mancato adempimento delle obbligazioni di natura tributaria non poteva sfuggire ai soggetti deputati al controllo 21

/V!tf

all'interno dell'ente, considerata l'assoluta evidenza del progressivo accumulo di debiti aventi una scadenza puntualmente indicata dalle norme tributarie. Ancor più significativo dell ' accumularsi di debiti, appare il fenomeno della mancanza di pagamenti riferiti all'adempimento di obbligazioni tributarie. Nella tabella seguente vengono riepilogati i pagamenti effettuati nel periodo esaminato riferiti al Titolo IV della spesa, categoria 2, Ritenute erariali.

E' del tutto evidente come i pagamenti abbiano registrato una riduzione di entità tale da non poter passare inosservata, considerato che l'ammontare degli stipendi corrisposti non ha subito rilevanti diminuzioni. La carenza di liquidità rappresenta un indicatore oggettivo di una situazione di bilancio

~ritica,

ma non è il solo segnale di una scorretta gestione finanziaria. Quando l'ente

azzera le proprie disponibilità di _cassa ed é costretto a far ricorso costantemente all'anticipazione di tesoreria, . nella generalità dei casi è possibile riscontrare, negli anni precedenti, l'accertamento di entrate non supportate da titolo giuridico o la cui riscossione .......... __ ,_

" -······- -- --.. ... ,

appare molto poco probabile. Generalmente i titoli di entrata più sensibili a questo fenomeno sono il Titolo I Entrate tributarie ed il Titolo III - Entrate extratributarie. Nella tabella seguente vengono riepilogati gli accertamenti ed i residui riportati nei conti consuntivi. Per l'anno 2010 i dati sono provvisori non essendo stato ancora approvato il conto consuntivo.

189,23

79.727.878

103.866.093

121.030.195

132,57

159,77

239,71

32.460.496

31.900.947

32.317.477

83.868.474

92.535 .041

98.504.151

109.741.795

258,37

290,07

275 ,93

339,57

Dalla tabella precedente è rilevabile un elemento costante, ovvero che l'ente accerta entrate che non riesce ad incassare. Già nell'anno 2006 i crediti ancora da riscuotere rappresentavano una massa molto consistente, che avrebbe dovuto allertare i soggetti preposti al controllo. La situazione, come evidente, nell'ultimo quinquennio è notevolmente peggiorata. I crediti da riscuotere riferiti alle entrate tributarie, rapportati agli accertamenti, sono passati dal 102,62% del 2006 al 193,33% del 2009, nell'anno 2010 la situazione è ulteriormente peggiorata, raggiungendo il 239,71%. Si ricorda come i dati di quest'ultimo . . . anno stano provvisori. I crediti da riscuotere riferiti alle entrate extratributarie, rapportati agli accertamenti, sono passati dal 189,23% del 2006 al 275,93% del 2009, nell'anno 2010 la situazione è ulteriormente peggiorata, raggiungendo il 339,57%. Si ricorda come i dati di quest'ultimo . . . anno stano provvisori. Il peggioramento è del tutto evidente e sarebbe stato ancora più palese se nell'effettuare il riaccertamento dei residui, in sede di approvazione del consuntivo 2009, non fossero stati cancellati crediti per € 5.604.552,26, riferiti al Titolo I, e crediti per € 7.629.785,72, riferiti al Titolo III. A parere degli scriventi, l'operazione di riaccertamento, sebbene rappresenti un segnale di discontinuità rispetto al passato, non ha tenuto conto degli effettivi rischi di inesigibilità dei crediti. Aver previsto e successivamente accertato entrate di parte corrente che, sulla base dell'esame dei dati storici, non avrebbero portato ad effettive riscossioni, ha consentito all'ente di fornire copertura a spese di parte corrente altrimenti non sostenibili. E' interessante osservare i dati relativi alle riscossioni di parte corrente (Titoli I, II e III dell'entrata) ed ai pagamenti di parte corrente (Titolo I della spesa e rimborso mutui), in conto competenza. Nella tabella seguente vengono riepilogati i dati degli ultimi 5 anni.

120.322.778

112.517.043

124.060.069

112.682 .491

l 00.978.922

11.545.815

5.476.041

10.065.371

11.041.425

9.950.000

-34.128.443

-24.228.598

-31.185 .501

-19.220.630

623 .665

Sebbene neli' anno 2010 sm stata registrata un'inversione di tendenza, nel quinquennio esaminato la gestione della parte corrente del bilancio ha drenato risorse in termini di cassa per € l 08.199.5 07,00.

_ ________

"' .. . E' evidente come l'ente abbia utilizzato incassi riferiti ___al Titolo IV - Entrate ,, . . -

derivanti dl!...J!lic;m~i(.Uli, trasferimenti di capitali e concessioni di crediti, al Titolo V r--------

"•· ·oOo~••o•·· ·•···--

....-...

~..,.,---··=~~-"'"''"'"''~---·-·-o<·-----.,~-~·.·,.--,.,..,..,.._~·-

r------.. .

Y#>~--,,.-,_,-._,,_.,....,...,....,~ ...""'"~"'-~'-~-:...:><• .......~.....~-.., . -..,~.......~

Entrate derivanti da accensioni di prestiti ed al Titolo VI - Entrate da servizi per conto di terzi, al fine di pagare spese differenti rispetto a quelle previste. Abbiamo già visto in precedenza come circa 40 milioni di euro si riferiscano >l';<!">!# ·.,...~-~---'"·'···"'·"·'"r ,.: <"• ·-~ '

'''-"'·-~·-.J_::.-.r:-;..-•: ';.,..._. .. ~,..,. •• ;

..,~, ,~_-_;-'.;; ., :.~..- ~.,...,,.;_o, -· •-" f:.

-=··

ali' anticipazione di tesoreria e circa 21 milioni di euro si riferiscano alle ritenute erariali non ~·,....,.;.o;v~:.;.;"l::"~~·~;<:t-·J.I'oi.:'~"':~~ :o:.

~ ,_......,........__.~.,..=-~....--~..=:•:;o;;.-~,.,. _•...,_.,,._..,~""- ~~.,., . .~,.,,...,_.,....,.~..-..~~~··•:,_. . . ~,_~."~'"""-'"'~'"-'"'......~,...,,.,.,_,...,:r•,.~~-"'"~li<~:--;;J•vc·~·<ot&::.!- ..<-: ~"".,...;..,:<_.t._;...~.!f·~z::":O'f.':"·' ~'

,versate, per cui ulteriori 4 7 milioni di euro circa fanno riferimento ad altre partite. Di queste, ~......................- ~?'te

buona parte, con ogni probabilità, si riferiscono a somme aventi destinazione vincolata. Presso l'ente, diversamente da quanto previsto, non viene tenuta una puntuale contabilità delle somme incassate aventi destinazione vincolata, così come verrà dettagliatamente esposto in seguito in sede di risposta ai singoli quesiti posti. Tale comportamento ha consentito all'ente di utilizzare somme altrimenti indisponibili e di ritardare il momento in cui non sarebbe stato più in grado di far fronte, in termini di cassa, alle proprie obbligazioni. Di seguito, si procederà ali' esame dei quesiti posti. Si specifica che la risposta ai quesiti 2 e 3 verrà esaminata successivamente alla risposta al quesito 8, per comodità espositiva.

Âˇ~ Quesito l - Verificare se i mandati trasmessi al tesoriere e regolarmente pagati abbiano avuto indebitamente esecuzione sul cap. 19030 del bilancio (servizi per conto di terzi); in particolare accertino l'entitĂ di questo fenomeno almeno per gli ultimi tre anni verificando presso l'ufficio finanze e tributi del Comune e/o presso il tesoriere l'elenco completo dei mandati irregolarmente evasi.

1.1 Introduzione Al fine di verificare quanto richiesto, gli scriventi hanno chiesto l'esibizione dell'elenco dei mandati emessi a valere sul capitolo di bilancio 19030 - Servizi per conto di terzi, per gli anni 2008, 2009, 2010 e 2011 (sino al14.04.11). L'esame della documentazione fornita ha consentito di rilevare come siano state pagate a valere sul citato capitolo numerose somme che avrebbero dovuto essere imputate su capitoli differenti, o che non trovano alcun riscontro documentale. Va preliminarmente rilevato come tra i servizi per conto di terzi possano essere contabilizzate esclusivamente le fattispecie espressamente previste. Si richiama quanto indicato dai principi contabili per gli enti locali predisposti dall'Osservatorio per la finanza e la contabilitĂ degli enti locali, che, al punto 2.25, specificano: "Per le entrate da servizi conto terzi, la misura del/ 'accertamento deve garantire l'equivalenza con l 'impegno sul correlato capitolo delle spese per servizi conto terzi. Le entrate da servizi conto terzi devono essere limitate a quelle strettamente previste dal/'ordinamento finanziario e contabile, con responsabilitĂ del servizio finanziario sulla corretta imputazione. Le entrate e le spese da servizi conto terzi riguardano tassativamente: a) le ritenute erariali, ad esempio le ritenute d'acconto IRPEF, ed il loro riversamento nella tesoreria dello Stato; b) le ritenute effettuate al personale ed ai collaboratori di tipo previdenziale, assistenziale o per conto di terzi, come ad esempio le ritenute sindacali o le cessioni dello stipendio, ed il loro riversamento agli enti previdenziali, assistenziali ecc.; c) i depositi cauzionali, ad esempio su locazioni di immobili, sia quelli a favore dell'ente sia quelli che l'ente deve versare ad altri soggetti,Âˇ d) il rimborso dei fondi economa/i anticipati all'economo; e) i depositi e la loro restituzione per spese contrattuali; f) le entrate e le spese per servizi rigorosamente effettuati per conto di terzi. 25

__,

_j ~

Ad ogni accertamento di entrata consegue, automaticamente, impegno di spesa di pari ammontare". La precedente versione dei principi contabili, predisposta nell'anno 2004, specificava, a titolo di esempio, cosa poteva essere considerato un servizio effettuato per conto di terzi, indicando " ... le elezioni europee, politiche, regionali o provinciali e le

consultazioni referendarie non locali, se attivate dai comun/". Le disposizioni regolamentari dell'ente non si discostano da quanto in precedenza evidenziato, infatti, all'art. 28 del Regolamento di contabilità, viene specificato che "Nel

titolo VI delle entrate e nel Titolo IV delle spese trovano esposizione, ordinate per capitoli, le somme relative a servizi per conto di terzi, che comprendono esclusivamente le entrate e le spese che si effettuano per conto di terzi e che perciò costituiscono, nello stesso tempo, un debito e un credito. Sono altresì compresi tra i servizi per conto di terzi i depositi cauzionali ed i relativi rimborsi, nonché le somme destinate alla gestione del Servizio di economato. Nei servizi per conto di terzi trovano inoltre allocazione le ritenute sui compensi al personale". Da quanto esposto, si può concludere che in qualsiasi caso in cui l'ente svolge un'attività di propria competenza, resta esclusa la possibilità di appostare le relative somme ai servizi per conto di terzi, anche quando le attività siano state finanziate, totalmente o parzialmente, da altri soggetti. Tanto premesso, gli scriventi hanno focalizzato la propria attenzione sui mandati riferiti al capitolo 19030 di importo più consistente, in considerazione dell'elevato numero degli stessi. Va infatti rilevato come i mandati emessi sul capitolo in questione sono 481 per l'anno 2008, 572 per l'anno 2009, 265 per l'anno 2010 e 71 per l'anno 2011. La maggior parte dei mandati di importo contenuto si riferisce a contributi regionali corrisposti a soggetti in stato di difficoltà, riguardo ai quali il Comune provvede al pagamento successivamente al trasferimento delle somme da parte della Regione. Di seguito viene riportato l'esame dei mandati, suddivisi per anno.

Principio 2.24.

1.2 Anno 2008

L'esame dei mandati emessi nell'anno 2008 ha consentito di rilevare come siano transitate tra i servizi per conto di terzi le somme corrisposte in favore di fornitori di servizi. In particolare, dovevano trovare allocazione al Titolo I della spesa le somme pagate in favore della Leonia S.p.a., societĂ che fornisce il servizio di igiene urbana, per i mesi di maggio e giugno 2008, di cui alle fatture n. 13 del 05.06.08 e n. 18 del 04.07.08, e dell'ATO 5, relative alla gestione del servizio idrico integrato, pagate a titolo di acconto della fattura n. 170 del 15.05.07, in quanto anch'esse relative a spese proprie dell'ente. Sempre al Titolo I della spesa dovevano trovare allocazione le somme corrisposte ai fornitori di servizi legati ad attivitĂ promozionali dell'ente, quali quelle corrisposte alla Vecchiato New Art Galleries S.p.a. per l'allestimento della conferenza stampa mostra Rabarama, di cui alla fattura n. 166 del 01.10.07, e quelle corrisposte a RTL 102,5 Hit Radio S.r.l. per "La diretta radiov. e animazione", di cui alla fattura n. 161 del23 .07.08. Nella tabella seguente vengono elencati i mandati emessi in favore dei fornitori dei servizi indicati (allegato n. l).

185

11.01.08

50.000,00

Vecchiato New Art Galleries S.p.a.

2183

08.02.08

584.225,43

14191

29.09.08

1.266.335,47

Leonia S.p.a.

14192

29.09.08

1.244.836,50

Leonia S.p.a.

16096

31.10.08

252.000,00

AT05

RTL 102,5 Hit Radio S.r.l.

Tra i servizi per conto terzi hanno trovato collocazione anche pagamenti riferibili a spese di cui al Titolo II della spesa, relative al pagamento di lavori pubblici. Nella tabella seguente vengono riepilogati i pagamenti indebitamente avvenuti a valere sul capitolo 19030 in relazione a quest'ultima fattispecie (allegato n. 2).

17484

26.11.08

De.Fra.Car. Impianti S.a.s.

Al capitolo 19030 sono stati imputati anche una serie di mandati emessi in favore del tesoriere comunale per l'estinzione dell'anticipazione di tesoreria, con le relative competenze di chiusura conto. Il rimborso

dell'anticipazione di tesoreria ottenuta dali' ente deve trovare

appostazione al Titolo III della spesa, codice 3.01.03.01 del bilancio dell'ente, mentre le somme corrisposte a titolo di interessi vanno contabilizzate al Titolo I della spesa. Nella tabella successiva vengono riepilogati i mandati emessi in favore dell'ente stesso, relativi alla restituzione dell'anticipazione di tesoreria (allegato n. 3).

18782

23.12.08

23.076.833,88

Diminuzione anticipazione di cassa anno 2007

18797

31.12.08

35.627.305,53

Diminuzione anticipazione

18798

31.12.08

42.611.149,81

Diminuzione anticipazione di cassa

18814

31.12.08

9.280.255,35

Diminuzione anticipazione di cassa

18842

31.12.08

1.325.595,83

Competenze

cassa

chiusura conto

1.3 Anno 2009

L'esame dei mandati emessi nell'anno 2009 ha consentito di rilevare come anche in quest'anno siano transitate tra i servizi per conto di terzi le somme corrisposte in favore di fornitori di servizi. In particolare, dovevano trovare allocazione al Titolo I della spesa le somme pagate m favore dell'ENEL S.p.a., societĂ che fornisce energia elettrica, in quanto anch'esse relative a spese proprie dell'ente. Nella tabella seguente vengono elencati i mandati emessi in favore del fornitore in questione (allegato n. 4).

7215

23.06.09

I .000.000,00

9418

02.09.09

959.451 ,52

9419

02.09.09

40.548,48

Saldo bollette ENEL mese di novembre 2008 Saldo bollette ENEL mese di ottobre 2008 Saldo bollette ENEL mese di novembre 2008

Tra i servizi in conto terzi hanno trovato collocazione anche pagamenti riferibili a spese di cui al Titolo II della spesa, relative al pagamento di lavori pubblici ed all'acquisto di beni d'investimento. Nella tabella seguente vengono riepilogati i principali pagamenti indebitamente avvenuti a valere sul capitolo 19030 in relazione a quest'ultima fattispecie (allegato n. 5).

4256

03.04.09

28.138,00

De.Fra.Car. Impianti S.a.s.

5275

22.04.09

70.298,40

Logitek S.r.l.

6887

15.06.09

114.553,64

Esse Effe S.r.l.

6891

15.06.09

50.315,79

Esse Effe S.r.l.

11180

15.10.09

19.500,00

Termocasa S.r.l.

12358

16.11.09

62.892,00

Edilpan di Panetta Domenico

Anche nell'anno 2009 al capitolo 19030 sono stati imputati una sene di mandati emessi in favore del tesoriere comunale per l'estinzione dell'anticipazione di tesoreria, con le relative competenze di chiusura conto. Il rimborso dell'anticipazione di

tesoreria ottenuta dall'ente deve trovare

appostazione al Titolo III della spesa, codice 3.01.03.01 del bilancio dell'ente, mentre le somme corrisposte a titolo di interessi vanno contabilizzate al Titolo I della spesa. Nella tabella successiva vengono riepilogati i mandati emessi in favore de li' ente stesso, relativi alla restituzione dell'anticipazione di tesoreria (allegato n. 6).

13338

31.12.09

26.754.555 ,67

Diminuzione anticipazione di cassa

13339

31.12.09

15.621.351 ,01

Diminuzione anticipazione di cassa

13340

31.12.09

1.000.000,00

Diminuzione anticipazione di cassa

13367

31.12.09

563.457,65

14971

31.12.09

36.345 .742,24

Competenze di chiusura conto anticipazioni Diminuzione anticipazione

cassa

Al capitolo 19030 sono state contabilizzate anche le spese relative al pagamento delle rate di mutuo a carico dell'ente, che avrebbero dovuto essere appostate al Titolo III della spesa, codice 3.01.03.03 del bilancio dell'ente, per la quota capitale, ed al Titolo I della spesa per la quota interessi. 29

Nella tabella successiva vengono riepilogati i mandati relativi al pagamento delle rate di mutuo (allegato n. 7).

13360 13361

31.12.09

3.675.549,26

Ist. Credito sportivo, BNL, Cassa Depositi e Prestiti

13368

31.12.09

2.707.216,25

BNL

13369

31.12.09

105.773,37

Cassa Depositi e Prestiti

Al capitolo 19030 sono stati inoltre imputati due pagamenti effettuati in favore di istituti religiosi, che rappresentano dei contributi che avrebbero dovuto essere imputati al Titolo I della spesa, se contributi per spese ordinarie, o al Titolo II della spesa, se contributì per investimenti. L 'imputazione ai servizi per conto di terzi comporta che la spesa è stata sostenuta in assènza di uno specifico stanziamento di bilancio. Nella tabella successiva vengono riepilogati

mandati emessi m favore di istituti

religiosi (allegato n. 8).

9408

02.09.09

5.000,00

Parrocchia S. Giovanni Battista

Oltre alle fattispecie esposte, nell ' anno 2009 è stato rilevato a carico del capitolo 19030 il pagamento di mandati in favore della Dr.ssa Fallara Orsola, dirigente del servizio un _!_ot:;t.~,_gL _§__~~~:?.:.?J.Q_,gQ 7..Jl .Sl!~.,_ç_~~me__y~rr~ finanziario, e dell'Ing. Labate ~Eln~_per ... -- ~.,....--· ·

. .

~.-· . "" ~-~

effettuato in sede di risposta ai quesiti 6 e 7.

· -· ·

1.5 Anno 2010

L'esame dei mandati emessi nell'anno 20 l O ha consentito di rilevare come anche in quest'anno siano transitati tra i servizi per conto di terzi pagamenti riferibili a spese di cui al Titolo II della spesa, riferiti alla realizzazione di lavori pubblici ed all'acquisto di beni d'investimento. Nella tabella seguente vengono riepilogati i principali pagamenti indebitamente avvenuti a valere sul capitolo 19030 in relazione a quest'ultima fattispecie (allegato n. 30, vengono allegati due soli mandati in favore della SAIPE a titolo di esempio).

2083

15.02.10

2084

15.02.10

3360

02.03 .10

3371

02.03 .10

3373

02.03. 10

10.800,00

PubblicitĂ SAIPE

3376

02.03.10

2.700,00

PubblicitĂ SAIPE

3565

05.03.10

117.183,60

PubblicitĂ SAIPE

7901

21.05.10

92.736,00

Ditta Dotta Geom. Filippo

Anche nell'anno 2010 al capitolo 19030 Ă¨ stato imputato un mandato emesso in favore del tesoriere comunale per l'estinzione dell'anticipazione di tesoreria, con le relative competenze di chiusura conto. Si ribadisce che il rimborso dell'anticipazione di tesoreria ottenuta dall'ente deve trovare appostazione al Titolo III della spesa, codice 3.01.03.01 del bilancio dell'ente, mentre le somme corrisposte a titolo di interessi andavano contabilizzate al Titolo I della spesa. Nella tabella successiva viene indicato il mandato emesso in favore dell'ente stesso, relativo alla restituzione dell'anticipazione di tesoreria.

Oltre alle fattispecie esposte, nell'anno 2010 è stato rilevato a carico del capitolo 19030 il pagamento di mandati in favore della Dr.ssa Fallara Orsola, dirigente del servizio finanziario, e dell'Ing. Labate Bruno, per un totale di € 760.048,00, il cui esame verrà effettuato in sede di risposta ai quesiti 6 e 7.

1.6 Conclusioni

Presso il Comune di Reggio Calabria, nel periodo esaminato, hanno trovato collocazione tra i servizi per conto di terzi, Titolo IV della spesa, pagamenti che sono riferibili ad altri titoli del bilancio. Un simile comportamento può essere dovuto a diverse ragwm. In primo luogo va rilevato come l'imputazione delle spese riferibili ad altri titoli del bilancio al Titolo IV della spesa - Servizi per conto di terzi, consente di sostenere le stesse anche in assenza di una specifica autorizzazione da parte del Consiglio Comunale, formalizzata mediante l'approvazione di specifici stanzi amenti all'interno del bilancio di previsione o di sue successive variazioni. Infatti, l'art. 31 del regolamento di contabilità dell'ente, riprendendo le disposizioni in materia contenute nel D.Lgs. n. 267/00, prevede che "Per ciascuna unità elementare di

spesa il bilancio costituisce limite agli impegni di spesa, fatta eccezione per i servizi per conto di terzi, per i quali si procede secondo quanto indicato al successivo Art. 40". L'art. 40, rubricato "Assegnazioni di maggiori somme ai servizi per conto di terzi", prevede che "In corrispondenza con gli accertamenti dell'entrata possono iscriversi nella

parte passiva dei servizi per conto di terzi le somme occorrenti per le restituzioni di depositi o comunque di somme percepite per conto di terzi, anche in esubero rispetto alla previsione di bilancio. Ali 'autorizzazione delle maggiori assegnazioni si provvede con disposizione del Sindaco, controfirmata dal "R.S.F." e dal Segretario comunale, da adottarsi entro il 31 dicembre dell'anno di riferimento". L'esame della documentazione contabile dell'ente ha inoltre evidenziato come attraverso l'irregolare imputazione ai servizi per conto di terzi siano state sostenute spese prive di copertura finanziaria. L'esame del mastro relativo al capitolo di entrata 1950, Servizi vari per conto di terzi, corrispondente al capitolo 19030 della spesa, ha consentito di rilevare come già nell'anno

2007 sia stato iscritto, con accertamento n. 2204, un credito di € 13.503.965,89 a ~_,_.._-

;P":::''''I t

n. -

"'~ -- • -

se~uito

del

---~~

pagamento della rata di mutuo. ,

çJ."!.N,_:A~~~~.;l'";,:~~J;......,..pjnl•'~(i!i , - -~~.a.J.30!:'"E~1~{f

Essendo il pagamento dei mutui una spesa propria dell'ente, non può esistere alcun credito vantato nei confronti di soggetti estel.Jli, come testimoniato dal fatto che alla data di riferimento dell'ultimo consuntivo approvato tale somma figura ancora tra i crediti dell'ente. Mediante l'artificioso procedimento contabile, è stato occultato un disavanzo di ~"~"'·"'-:U'!,..,....,..,...,"'!':'~~......,..,...,."'t•"~"""~·'IO--..:.::-ou.· -,_~_...,....._~-c~<.,....,.._,,.,...

...,.....,.~ -- ..

-~ •. ,.;:,-,,,_.,o-.,_,,..__~- .•,.,,, .,~....... ,-~•., ..,....,.v_. ••.,.,..,-.. ,...,_,...,_...~.....-......_.,...,_._;~--~'>~'".,-;:~-- f'~. :-~~~~.... -,..,

bilancio. ~-

··-·

--· --.-

......

...

Lo stesso può dirsi in riferimento agli accertamenti di entrata n. 56289 e 56298 del ,.,.,.,..,. ..

~-- - -,..,.~--

_...~o.....-.

_ ._,.

_., .......,

_ _ _ _ _ ,. _____._.............._

2008, rispettivamente di € 4.712.342,49 e di € 1.325.595,83. Quanto al primo, alla medesima data non risulta essere stato assunto un impegno di p an importo, per cui appare evidente che l'accertamento · è stato operato per pareggiare contabilmente una serie di impegni assunti, fornendo pertanto solamente una copertura fittizia alle spese sostenute. Quanto al secondo accertamento, che riporta come descrizione solamente le lettere .

~---- ~..._

.....-- .................~. -··•'-"' "''

_.._ ~,.......,.., ...

"OIF'',' è .di importo pari all'impegno n. 54241, relativo alle competenze corrisposte al -~--~-~~-,.

.... _.,_. . ,._ ,..,_.......,..,_...._._.u.,...,.,........_ ,.,.. __.....,~-.....-~-~~~. .......,.-:-..~..-~,.............~,.,- ~"l!. ,,...,."'. "~~~..~=~..i!t-.4tlo:..AU..._.,; ,;;::-:~, -··~..-.--

teSOriere a seguito dell'utilizzo dell'anticipazione di tesoreria. Anche in questo caso, . _, .• - - ~ -"·• ... .. "' _.,._._....,.....,,--.~. -~.., .. -_.,._,~,- ·:,.. .:-.:-~•~,,'f-. ··!::"r.- ..."...,._..:,..~~-"-::~ ,....~~,. •• •,

·~ -, •.,,·:.. .. ,.,.,:-. _,"':i-·-·~"'·;·'-""'· ·:

e~endo uiì'a"-·spé'sa--prop~i; dell'ente, mediante l'accertamento è stata data fittiziamente copertura alle spese sostenute. Anche questi due ultimi accertamenti figurano ancora tra i crediti dell'ente alla data di riferimento dell'ultimo consuntivo approvato, per cui,

mediante lo specifico

procedimento contabile, è stato occultato un ulteriore disavanzo di € 6.037.938,32. Nell'anno 2009 è stato effettuato, in data 31.12, l'accertamento n. 9828 di € 8.566.102,88 che riporta quale descrizione esclusivamente la dicitura "accertamento contabile", che non trova riferimento in un impegno corrispondente ed è stato assunto per pareggiare fittiziamente le entrate per servizi per conto terzi con le corrispondenti spese. Il residuo non incassato alla data del 31.12.09, pari ad € 6.789.649,75, stante la mancanza di un effettivo credito supportato da un titolo giuridico, rappresenta un ulteriore occultamento di disavanzo. Negli anni 2007 - 2009, mediante l 'improprio utilizzo del capitolo 19030, è stato occultato un disavanzo quantificabile, in relazione ai soli accertamenti in precedenza ........:-....-.....-,.. ...... . .... ...,., .. .... ~~--

~--.:r. u..,;.l

~ ~

indicati, in € 26.331.553,96.

(Y/1

. ~

-J ~

Quesito 4 - Accertare l'eventuale utilizzazione delle entrate a destinazione

vincolata. Gli scriventi hanno chiesto al dirigente pro tempore del Settore Finanze e Tributi, Dr. Carmelo Nucera, la esibizione dei dati relativi alle giacenze di cassa vincolate. Il dirigente ha fatto presente che negli anni precedenti non è stata tenuta puntuale annotazione delle entrate incassate aventi destinazione vincolata e dei relativi pagamenti, comportando

l'impossibilità di quantificare, allo stato attuale, l'ammontare delle giacenze di cassa

)

soggette a vincolo di destinazione. Tanto premesso, è stato riscontrato se presso il tesoriere comunale fosse tenuta una contabilità delle entrate soggette a vincolo di destinazione, rilevando come presso lo stesso sia tenuta una contabilità delle somme vincolate incassate e pagate. Tale dato risulta però falsato dalle errate comunicazioni trasmesse dall'ente relativamente alla imputazione dei pagamenti, per le ragioni che verranno di seguito esaminate. DaH' esame dei mandati di pagamento archiviati è stato possibile rilevare come il riferimento alla gestione della cassa libera o vincolata sia palesemente errato, comportando l'alterazione del saldo relativo alle giacenze di cassa vincolate tenuto dal tesoriere. A titolo di esempio si segnalano i mandati riportanti il riferimento alla reversale di incasso n. 6 del 2006. Con tale reversale sono state incassate le somme versate dalla BNL a seguito dell'operazione di ristrutturazione dell'indebitamento dell'ente, perfezionato nell'anno 2006. Con tale operaziOne è stata prevista l'estinzione anticipata di una serie di mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti, utilizzando le risorse derivanti dall'accensione di un nuovo mutuo con la BNL. Parte delle somme ricevute sono state versate alla Cassa Depositi e Prestiti ed al MEF per l'estinzione delle posizioni pregresse, mentre la restante parte delle somme incassate doveva fronte ai pagamenti.....;degli .. servire ,,,,_, _a_ _,,,,far .. ._,• ---··-.• •' ,,, ,• stati di avanzamento dei lavori pubblici finanziati mediante i mutui oggetto di estinzione anticipata.

--~- --"A

• · ---·-••··~--- -- -

Tale somma,

,, -.,,~·,,;..,o,, .. _ ,~-·-····''

,>0.~ 0

- -~- - ·~,

•o

•

_. , ,

soggeùa a vincolo di destinazione, poteva essere utilizzata

esclusivamente per il pagamento delle specifiche opere pubbliche, salvo quanto previsto dall'art. 195 del D.Lgs. n. 267/00.

L'esame dei mandati ha evidenziato, invece, come sia stato. ... comunicato al ----- ---·-·· ~~·-•· · -•-

che pagamenti diversi da quelli previsti facevano riferimento alle __. . . . ____ ---.. . . -.~

-~· "' - ~---~

---<"~ --

tesorier~ .,. ..,. ...

_, _,__·~·---- -- ~- ·-~· --- -•-c·-~•·-- ---- •-·"'

,, . _,,.

~O.~,!P_t?___ !!Iç~_~§l:lt~s.on

reversale n. 6/2006.

"·-··-~-Si·- ~i~~~;no nella tabella seguente i mandati rinvenuti nei quali viene infondatamente fatto riferimento alla gestione vincolata dei fondi di cassa di cui alla reversale 6/06 (allegato n. l, ad eccezione dei mandati già allegati in sede di risposta al quesito l), che doveva essere utilizzata solo per il pagamento di opere pubbliche, specificando che gli stessi rappresentano solo un esempio della irregolare gestione della cassa vincolata.

2655/09

3.047,00

2658/09

34.210,61

2867/09

3.000,00

2870/09

11.300,00

Pulizia locali centro sociale di Sbarre Pagamento soc. Sciabaduba per centri estivi per minori Arcidiocesi RC e Bova per servizi socio assistenziali Arcidiocesi RC e Bova per servizi Casa di riposo Villa Speranza per rette strutture anziani

2871/09 5248/09

33.494,08

Arcidiocesi RC e Bova per servizi socio assistenziali

5315/09

19.855,90

Coop. Skinner per servizi socio assistenziali

5316/09

6.301,80

Coop. Skinner per servizi socio assistenziali

29.545,19

Arcidiocesi RC e Bova per servizi socio assistenziali Coop. Skinner per

5919/09

6.861,96

5922/09

18.613,90

Coop. Skinner per servizi socio assistenziali

5921/09

21.833,90

Coop. Libero Nocera per servizi socio assistenziali

5923/09

5.025,88

Coop. Libero Nocera per servizi socio assistenziali

5926/09

8.626,36

Arcidiocesi RC e Bova per servizi socio assistenziali

6243/09

23.588,80

7215/09

1.000.000,00

8235/09

122.534,65

Enel per debiti pregressi BNL per pagamento interessi derivanti da contratti di swap Erogazione in favore della Parrocchia di S. Giorgio Martire

9638/09 9408/09

Coop. Libero Nocera per servizi socio assistenziali

5.000,00

Erogazione in favore della Parrocchia di S. Giovanni Battista

In altri cast, m occaswne di pagamenti di spese correnti è stato indebitamente comunicato il riferimento alla gestione di cassa vincolata, senza far riferimento ad una specifica reversale. Nella tabella seguente vengono riepilogati, a titolo di esempio, alcuni pagamenti irregolari (mandati già allegati in sede di risposta al quesito l). 41

9419/09

40.548,48

Enel per debiti pregressi

Va inoltre rilevato come l'indicazione del riferimento alla gestione vincolata sia stata comunicata al tesoriere dalla dirigente pro tempore del settore Finanze, Dr.ssa Orsola Fallara, mediante separata comunicazione o mediante correzione a penna del mandato elaborato dal sistema informativo. Non aver proceduto a correggere il mandato nel sistema informativo, porta come conseguenza il disallineamento dei dati rilevabili informaticamente presso l'ente da quelli in possesso del tesoriere. In base a quanto rilevato, si puĂ˛ affermare come le giacenze di cassa aventi specifica destinazione siano state utilizzate per pagare spese differenti rispetto a quelle previste, inoltre il meccanismo di comunicazione utilizzato rende indispensabile un lungo e complesso lavoro finalizzato alla ricostituzione delle giacenze di cassa vincolate ed al riallineamento dei dati dell'ente con quelli del tesoriere.

Quesito 5 - Accertare la regolarità dei mandati di pagamento in relazione agli impegni assunti, con possibilità di verifica a campione.

5.1 Introduzione Presso il Comune di Reggio Calabria, nel triennio 2008 - 20 l O, sono stati emessi complessivamente oltre 47.000 mandati. Tanto premesso, gli scriventi hanno proceduto ad esaminare, a campione, la rispondenza dei mandati di pagamento con i relativi impegni, rilevando come in diversi casi si sJ.~-"-~jfic~ta l~ iJ:Ep_!Jt(\~.QJ!~ "g_i..P._a.g~!!_l-1?!-!!i_ ~f~~~i!!. ~m-~~~- 4L anni precedenti a impegni assunti nell'esercì~ ""'~~~ - ;o:. -

·- ·~----.-~--....,., --- .

L'esame dei mandati di pagamento viene effettuata distintamente per singolo anno.

5.2 Anno 2009 A titolo di esempio, si segnala il mandato n. 5275/2009, imputato all'impegno n. 3385/2009, ma relativo ad acquisti di arredi ed attrezzature avvenuto nell'anno 2008 presso la ditta Logitek S.r.l., di cui alle fatture n. 152 del 31.03.08 e n. 406 del 15.09.08, per un totale di € 70.298,40. Il capitolo di imputazione è il 2004 - Acquisizione di beni immobili. Il pagamento di € 439,68, effettuato con mandato n. 400112009, relativo all'acquisto di materiale di cancelleria di cui alla fattura n. 175 del 21.01.09 della Refill Center S.R.L. e di competenza dell'anno 2009, è stato imputato all'impegno 16283/2008. Il capitolo di imputazione è il 1487601- Turismo ed immagine: stampati, cancelleria e materiale vario. Il pagamento di € 17.738,77, effettuato con mandato n. 4092/2009, relativo a servizi di manutenzione di cui alla fattura n. 52 del 29.11.08 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 2177/2009. Il capitolo di imputazione è il 15220 - Prestazione di servizi. Il pagamento di € 119.435,82, effettuato con mandato n. 4095/2009,

relativo a

servizi di manutenzione di cui alla fattura n. 52 del 29.11.08 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 2178/2009. Il capitolo di imputazione è il 14390 - Prestazione di servizi. Il pagamento di € 108.227,56, effettuato con mandato n. 4096/2009,

relativo a

servizi di manutenzione di cui alla fattura n. 52 del 29.11.08 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 2179/2009. Il capitolo di imputazione è il 14397 - Prestazione di servizi. 43

Il pagamento di € 103.084,80, effettuato con mandato n. 4097/2009,

relativo a

servizi di manutenzione di cui alla fattura n. 52 del 29.11.08 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 2180/2009. Il capitolo di imputazione è il l 0800 - Prestazione di servizi. Il pagamento di € 103.171,76, effettuato con mandato n. 4098/2009,

relativo a

servizi di manutenzione di cui alla fattura n. 52 del 29.11.08 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 218112009. Il capitolo di imputazione è il 11320 - Prestazione di servizi. Il pagamento di € 150.482,54, effettuato con mandato n. 410112009,

relativo a

servizi di manutenzione di cui alla fattura n. 52 del 29.11.08 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 2182/2009. Il capitolo di imputazione è il 13320- Prestazione di servizi. Il pagamento di € 165.147,20, effettuato con mandato n. 4102/2009,

relativo a

servizi di manutenzione di cui alla fattura n. 52 del 29.11.08 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 2183/2009. Il capitolo di imputazione è il l 0273 - Prestazione di servizi. Il pagamento di € 99.939,58, effettuato con mandato n. 4106/2009, relativo a servizi di manutenzione di cui alla fattura n. 52 del 29.11.08 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 2185/2009. Il capitolo di imputazione è il 13980 - Prestazione di servizi. Il pagamento di € 142.173,22, effettuato con mandato n. 4107/2009,

relativo a

servizi di manutenzione di cui alla fattura n. 52 del 29.11.08 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 2187/2009. Il capitolo di imputazione è il 12570- Prestazione di servizi. Il pagamento di € 5.406,72, effettuato con mandato n. 4111/2009,

relativo al

pagamento dei gettoni di presenza dei consiglieri circoscrizionali del mese di dicembre 2008 e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 2737/2009. Il capitolo di imputazione è il l 0050 -Prestazione di servizi.

Il pagamento di € 5.406,72, effettuato con mandato n. 4113/2009,

relativo al

pagamento dei gettoni di presenza dei consiglieri circoscrizionali del mese di dicembre 2008 e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 2739/2009. Il capitolo di imputazione è il l 0050 - Prestazione di servizi. Il pagamento di € 5.679,08, effettuato con mandato n. 4115/2009,

relativo al

pagamento dei gettoni di presenza dei consiglieri circoscrizionali del mese di dicembre 2008 e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 274112009. Il capitolo di imputazione è il l 0050 - Prestazione di servizi. Il pagamento di € 5.310,00, effettuato con mandato n. 4157/2009,

relativo al

pagamento della fattura n. S09366 del 29.12.08 della ditta PubbliKompass e di competenza dell'anno 2008, è stato imputato all'impegno 275-12/2009. Il capitolo di imputazione è il 12463 - servizi di gestione teatro comunale. In tutti i casi indicati, l'aver pagato spese riferibili ali' anno 2008 a valere su impegni deli' anno 2009 determina la violazione del principio di annualità del bilancio previsto dall'art. 162 del D.Lgs. n. 267/00. Il pagamento di € 122.534,65, effettuato con mandato n. 8235/2009, relativo ali' onere straordinario derivante dalla sottoscrizione del contratto di swap con la BNL e di competenza dell'anno 2009, è stato imputato all'impegno 11789/2004. Il capitolo di

imputazione è il 19030 - Servizi conto terzi. Il pagamento di € 7.200,00, effettuato con mandato n. 4050/2009, relativo alle spese per comunicazione istituzionale in occasione del Festival di Sanremo e di competenza dell'anno 2009, è stato imputato all'impegno 13443/2008. Il capitolo di imputazione è il l O11 - Incarico professionale per bollettino comunale. Nei casi indicati, il pagamento di spese riferibili all'anno 2009 a valere su impegni •·•· ·•~,_.,, ._._, .• ,. .- ~.,.•· -·•·•.., _..-..- .• .. _.,..,_,._.....,..,~....--.-

..,.-,_ .. ,.,._,..._,,,,_.,- ~--- ~-, ~ -- --~-~ ----- --- .......· - --.. -~~ -H· ••-·•">"•·· -•'"-·'·""'H'"""•~• • ""' -..... _,n --

... -,.._,., ,0\..~ .. ~

l! ----

dell'anno 2008 determina la violazione del priQ.~R~ di annuftli!~-g~!.J~ila~~~-~H.~Yi~LQ..._~·-

------·------~-~----- ----- --· --·-· .----

-·· ··--

dall'art. 162 del D.Lgs. n. 267/00. - -- - ·

~-- ..>-

.;..;r-. .• ...-... .,.~ ......, - ......

.-.:o-..........

= ,---""'·'""""..-;__.. ...

Inoltre, le spese in questione non trovano riscontro nel capitolo di imputazione e, relativamente a quella imputata al capitolo 19030, la spesa è stata sostenuta in assenza di copertura finanziaria, come già specificato in sede di risposta al quesito n. l.

5.3 Anno 201 O

Tenuto conto dei risultati dell'analisi relativa all'anno 2009, per l'anno 2010 ~

l'attenzione è stata focalizzata sui pagamenti effettuati in favore della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a., per le importanti implicazioni di carattere fmanziario. Il pagamento di € 117.057,19, effettuato con mandato n. 1294/2010,

relativo a

servizi di manutenzione ordinaria del mese di settembre 2009 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2009, è stato imputato all'impegno 1417/2010. Il pagamento di € 108.093,05, effettuato con mandato n. 1295/2010,

relativo a

servizi di manutenzione ordinaria impianti sportivi del mese di settembre 2009 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2009, è stato imputato ali' impegno 1418/20 l O. Il pagamento di € 61.762,29, effettuato con mandato n. 1297/2010, relativo a servizi

di manutenzione ordinaria impianti di illuminazione del mese di settembre 2009 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'ànno 2009, è stato imputato all'impegne 1419/2010. Il pagamento di € 178.620~58, effettuato con mandato n. 1299/2010,

relativo a

servizi di manutenzione ordinaria centro direzionale del mese di settembre 2009 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2009, è stato imputato all'impegno 1420/2010. Il pagamento di € 70.075,31, effettuato con mandato n. 1300/2010, relativo a servizi

di manutenzione ordinaria del mese di settembre 2009 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2009, è stato imputato all'impegno 1421/2010. Il pagamento di € 162.759,61, effettuato con mandato n. 1301/2010,

relativo a

servizi di manutenzione ordinaria cimiteri del mese di settembre 2009 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2009, è stato imputato all'impegno 1422/2010. Quelli citati sono solo alcuni esempi di mandati pagati nell'anno 2010, riferiti ad --~-- .............o<-.. ,._'":'-.-v"-"·~--- ... -

-.,_.....,.._ ..... .. .~.--.... ..,.~-

-~ .,...~~ ---- ~-~ -- ...... -...... . ·.·:c.· ,,.,, , :·:· -··--· -::•:e..- ···-~ ~,-. ,.,. ,.,_ ··:· - - =~-~--., ,...~ -·"'-'' ·" -•-::- · -- -- -~-- - ---- - · -····-· - ·--·· ·--- -~ - -

..... ·-· .... ,... ,._._, ._.,._ -._, _..,.._~·--

Il pagamento di spese riferibili ali' anno 2009 a valere su impegni dell'anno 20 l O determina la violazione del principio di annualità del bilancio previsto dali' art. 162 del D.Lgs. n. 267/00. 46

Inoltre, in questo modo, viene occultato un onere che a.vrebbe dovuto gravare sul bilancio dell'anno a cui fa riferimento la spesa e che avrebbe comportato un peggioramento del risultato di amministrazione.

5.4 Anno 2011 Anche nell'anno 2011 è stato rilevato il pagamento di mandati in favore della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. a valere su impegni dell'anno 2011, ma relativi a spese --------· ~ - - - · ·· · - J•• •·-··~••- •-

•- -~--- - ••"" " "•'- "• "• •" ~ -• ...,., _,. ,_,,w -

, •. •• --~ --- ·• --~ '' •··~_..

·- ··~ "~•··• '' "'"' •) •• •

·---·--'<;..,._.

di competenza dell'anno 2010. -- ___ . --... .. Il pagamento di € 130.859,22, effettuato con mandato n. 195/2011, relativo a servizi ,.. .~

·- -~--

~ - - -~-~ -~ ~~- ,., ~

~,.- - ---~.

di manutenzione ordinaria del mese di agosto 201 O della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2010, è stato imputato all'impegno 93112011. Il pagamento di € 164.875,39, effettuato con mandato n. 196/2011, relativo a servizi di manutenzione ordinaria del mese di agosto 201 O della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2010, è stato imputato all'impegno 932/2011. Il pagamento di € 180.942,65, effettuato con mandato n. 197/2011, relativo a servizi di manutenzione ordinaria del mese di agosto 20 l O della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2010, è stato imputato all'impegno 933/2011. Il pagamento di € 113.039,59, effettuato con mandato n. 198/2011, relativo a servizi di manutenzione ordinaria del mese di agosto 2010 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2010, è stato imputato all'impegno 934/2011. Il pagamento di € 112.944,30, effettuato con mandato n. 199/2011, relativo a servizi di manutenzione ordinaria del mese di agosto 2010 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2010, è stato imputato all'impegno 935/2011. Il pagamento di € 188.565,23, effettuato con mandato n. 200/2011, relativo a servizi di manutenzione ordinaria del mese di agosto 2010 della Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. e di competenza dell'anno 2010, è stato imputato all'impegno 939/2011. Quelli citati sono solo alcuni esempi di mandati pagati nell'anno 2011, riferiti ad impegni anno 2011, ma riguardanti il pagamento di prestazioni di competenza dell'anno 2010. Dal 01.01.11 al 26.04.11 sono stati effettuati pagamenti in favore della società Multiservizi Reggio Calabria S.p.a. a valere su impegni 2011, ma riferiti a spese dell'anno 2010, per un totale di € 3.413.513,69.

....__j_

Quesito 6 - Esaminare eventuali irregolarità nell'ambito dei conferimenti di

incarichi professionali a dipendenti dell'ente, con particolare riferimento a quelli della

("l

Dr.ssa Fallara.

6.1 Premessa Prima di esaminare gli incarichi conferiti ai dipendenti dell'ente, è opportuno sintetizzare le principali disposizioni normative che disciplinano il rapporto di lavoro pubblico e quelle relative alle possibilità di conferire incarichi a soggetti esterni ali' ente. L'articolo 24, comma 3, del D.Lgs. n. 165/2001 (già del D.Lgs. n. 29/93) fissa il cd. principio dell' onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, cardine del regime retributivo del personale con qualifica di dirigente. In base a tale principio, il trattamento economico fissato dal contratto collettivo, sia nella componente fissa che in quella accessoria, "remunera tutte le funzioni ed i compiti

attribuiti ai dirigenti ... , nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall'amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa". E' vietato agli enti di appartenenza corrispondere compensi ulteriori rispetto al trattamento accessorio fissato dalle disposizioni contrattuali, che remunera ogni attività del dirigente. A tale interpretazione si è sempre attenuta l' ARAN (Agenzia per la rappresentanza negoziate delle Pubbliche Amministrazioni), la quale, posta di fronte ad un quesito specifico, ha chiarito 3 che "l'art. 33 del CCNL del 10.04.1996 definisce chiaramente la

struttura della retribuzione dei dirigenti prevedendo, oltre agli istituti dello stipendio tabellare, della R.I.A. e della indennità integrativa speciale (inclusa allo stato attuale nello stipendio tabellare in base al! 'art. l , comma 2, lett. d), del CCNL 12.02.2002) solo la retribuzione di posizione e la retribuzione di risultato. Oltre alle predette componenti della retribuzione l 'attuale disciplina contrattuale consente di corrispondere ai dirigenti soltanto i seguenti due ulteriori compensi, a titolo di retribuzione di risultato: Compensi professionali per gli avvocati di cui all'art. 37 del CCNL del23.12.1999; -·- -· .. _ _,-··· ·__________ --

-- - ~--~--

---~ ·-·· ···

..,

.,-·

.•..

---~ -"-

- ,,.

Parere DB27 in data 12.04.2002 - Area:Dirigenti - Istituto:Trattamento economico.

1c Compensi per_ incentivi alla _I!_rogr:_I.!E~Jf?!!§,_,cfL.QJ.i..alCar.Ll ~ ..c:ffl!!B . l~gge_, n.,.LO!lL199A,. ___ _ secondo la p_revisiQrJfLcigl{;ar..t)}l.deLCCNL .del23.1L19.92.". ,.--~----

Ad essi vanno, tuttavia aggiunti, in base al CCNL dell'Area 2 del22.-02.06:

diritti di rogito: l'articolo 25 del CCNL ha previsto, con norma di indubbia portata innovativa che potrà essere applicata a partire dalla sottoscrizione di tale contratto, che ai dirigenti incari_gtJ.Ldclle~funzioni,di-:v.ic.e.-:s~gr.~t!lri.9 s_~~!J.O erogati i diritti di ._

........,____~

segreteriaJJ~ .....- --

-~---- -,- · ---,.. · ~ ~ ---~ ---~-...-..----7' - ~-- -~ -.---..,...,.

gli adempimenti posti in essere nei periodi di assenza o impedimento del Segretario .. ----··-· · ··-·· ... ____._.,.._, . _,___ ...,._,,...

~--

-- ........ -.,-..

. --,·--· --

------ --

· · ·-·· ~-~-~· · ··-·· -- -~

---.p-~-----

----· ~..._,.

-- ~-<>·•·•

-- •· •.. ,. -- ...... . __ ___ _ ,,..,.....-

---:;>''' _ _ __,..,.._

_ • _ _., ,..

comunale; -.--.- ~· - "''""''

incentivi recupero evasione ICI: la dichiarazione congiunta n. 4 ha specificato che possono essere erogati al personale dirigente gli incentivi previsti dall'art. 3, comma 57, della Legge n. 662/96 e dell'art. 59, comma l, lett. p, del D.Lgs. n. 446/97. Inoltre, in base alle disposizioni dell'art. 20 del CCNL del 22,02.10 ed a valere da tale data, può essere corrisposto al personale dirigente il compenso previsto dall'art. 12, comma l, lett. b), del D.L. n. 437/96, convertito in Legge n. 556/96. La disposizione di legge richiamata prevede che il Giudice Tributario, nel liquidare le spese in favore dell'ente locale, nel---caso venga assistito da propri dipendenti, applichi la -. . ........ . . .. _ , _

tariffa vigente per gli avvocati e procuratori, ridotta del 20%. •••- •··-.--·•-··•·•·--~·"--•-·--- - v·--••-·-•· :-· · •'•••

•

•···• '

-·

•

·• •- • "">''"···.·· ~--...;-:•-..,.:.••,..•·"'"•''""~~

La somma erogabile al dirigente impegnato nella difesa m giudizio innanzi al Giudice Tributario, pertanto, è esclusivamente quella liquidata dal giudice in sede di sentenza e successivamente riscossa, qualora condanni la controparte al pagamento delle spese di giudizio. Il parere del Consiglio di Stato - Commissione Speciale Pubblico Impiego del 4 maggio 2005 (recepito nella circolare del Ministero del Welfare n. 35 del 5 settembre 2005) ha avallato definitivamente l 'interpretazione più rigorosa deli' art. 24 del D .Lgs. n. 165/0 l, che si applica anche agli enti locali quale disposizione di principio. In relazione agli incarichi conferiti ai dirigenti, il Consiglio di Stato, distingue tre tipologie di incarichi, ma ritiene che a tutti vada applicato rigorosamente il regime dell' onnicomprensività :

incarichi conferiti in ragione dell'ufficio; incarichi conferiti su designazione dell'Amministrazione di servizio; incarichi comunque conferiti dall'Amministrazione di servizio.

Poiché si tratta in tutti i casi di attività connesse in maniera più o meno diretta al rapporto organico tra il dirigente e l'Amministrazione, "l 'assolvimento di simili incarichi

può logicamente farsi rientrare tra le normali incombenze dei dirigenti, la remunerazione delle quali viene conseguentemente determinata tenendo presente l 'esigenza di far fronte pure ai suddetti ulteriori impegni". La rigorosa applicazione del reg1me di onnicomprensività comporta che possano essere erogati al dirigente, per tutti gli anzidetti incarichi, solo i compensi che trovino il proprio fondamento in una norma del contratto collettivo. Da ultimo, l'art. 20 del CCNL del 22.02.1 O ha ribadito le disposizioni in tema di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, precisando, al comma l, che "Il

trattamento economico dei dirigenti, ai sensi dell'art. 24, comma 3, del D.Lgs. n. 165 del 2001, ha carattere di onnicomprensività in quanto remunera completamente ogni incarico conferito ai medesimi in ragione del loro ufficio o comunque collegato alla rappresentanza di interessi dell'ente". Il comma 2 prevede che "In aggiunta alla retribuzione di posizione e di risultato, az _....,. __ _ __.,, ...... ~ ---- .... . .>e·-··-.,.......-;·.,-. • ....--.,.,......... _,........,.._.~-~-... - -,,.~ ... - ....... ~_, .• _ ;~--- --··"' - ~

.. ''""' '- -..

dirigenti possono essere erogati direttamente, a titolo di retribuzione di risultato, solo i compensi previsti da specifiche disposizioni di legge, come espressamente recepite nelle vigenti disposizioni della contrattazione collettiva nazionale e secondo le modalità da queste stabilite: art. 92, comma 5, D.Lgs. 163 del 12.04.2006; art. 37 del CCNL del 23.12.1999; art. 3, comma 57, della Legge n. 662 dell996; art. 59, comma l, lett. p), del D.Lgs. n. 446/97 (recupero evasione ICI); art. 12, comma l, lett. b), del D.L. n. 437 del 1996, convertito nella legge n. 556 dell996''. Al comma 3 è specificato che "L 'atto di conferimento oppure di designazione o,

comunque, di nulla asta ali 'espletamento del! 'incarico, o ve conferito da soggetti terzi, pubblici o privati, su designazione dell'Ente specifica la riconducibilità dell'incarico e del relativo compenso al regime dell'onnicomprensività". Tanto premesso, appare ben chiaro il quadro normativa vigente, che esclude la possibilità di attribuire compensi al personale dirigente a seguito di incarichi conferiti dall'amministrazione o per i quali è stata effettuata una designazione da parte della stessa o che siano stati svolti nel suo interesse. Le uniche eccezioni riguardano le attività previste da specifiche disposizioni di legge, analiticamente richiamate dai contratti collettivi.

Va infine rilevato come l'art. 25 del regolamento dell'ente, al comma 2, lett. d), specifichi che al dirigente sono affidate ''funzioni specialistiche ad elevato contenuto professionale", per cui anche attività di particolare complessità non possono essere

considerate estranee ai normali doveri d'ufficio. Anche per il personale dell'ente privo della qualifica di dirigente vige pienamente il principio di onnicomprensività della retribuzione. L'art 45 del D.Lgs. n. 165/01 prevede che "il trattamento economico fondamentale ed accessorio dei dipendenti pubblici è definito

esclusivamente dai contratti collettivi".

Si richiama in proposito quanto affermato dalla Corte dei Conti, Sezione · giurisdizionale per la Regione Puglia, nella sentenza n. 487/20 l 0: "In proposito si osserva che, avuto riguardo alla generalità del personale dipendente dagli enti locali (per il personale statale si cfr. gli artt. 20, quinto comma, L.163/1979 e 50, settimo comma, L.312/1980), il principio di onnicomprensività della retribuzione, già desumibile dali 'art. 19, quinto comma, del D.P.R. 191/1979, è stato oggetto di espressa consacrazione normativa all'art. 31 (rubrica/o "onnicomprensività") del D.P.R. 347/1983 (di recepimento delle "norme risultanti dalla disciplina prevista dali 'accordo del 29 aprile 1983 per il personale dipendente dagli enti Ìocali), che ha ''fatto divieto di corrispondere ai dipendenti, oltre a quanto specificatamente previsto dal presente accordo, ulteriori indennità, proventi o compensi, dovuti a qualsiasi titolo in connessione con i compiti istituzionali attribuiti a ciascun dipendente". E' da evidenziare che la surriportata disposizione di cui al! 'art. 31 del D.P.R. 347/1983 - che deve considerarsi compresa fra le disposizioni confermate dall'art. 50 D.P.R. 333/1990 - non rientra nel novero delle disposizioni che, a termini del comb. disp. di cui all'art. 71 D.Lgs. 165/2001 e degli elenchi allegati sub lettere A), B) e C) allo stesso D.Lgs., hanno cessato di produrre effetti, a seguito della sottoscrizione, rispettivamente, dei contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997 per il personale non dirigenziale (allegato A) e per il personale dirigenziale (allegato B) e dei contratti collettivi per il quadriennio 1998-2001 (allegato C)".

Riguardo la possibilità .,..,.di-;> - conferire incarichi professionali a soggett(estemi all?ente,.,... .. ••;;;;.:·-···,,. ._,_.. .. • ..._ • ...

~--..-

O"'

,,.,~

--·· •»'j~ · · -~, ""'...,·-·-· ~

' >

••

·- --~_,_fo- ,,·'

----- - -~-- - ---

la Legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Finanziaria 2005), al comma 42, ha stabilito che il conferimento di incarichi "deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento al! 'assenza di strutture organizzative o professionalità interne al! 'ente in grado di 52

/(!1

assicurare i medesimi servizi, ... In ogni caso l 'atto di affidamento di incarichi e consulenze ... deve essere corredato della valutazione del/ 'organo di revisione economico-finanziaria dell'ente locale e deve essere trasmesso alla Corte dei conti. L 'affidamento di incarichi in difformità ... costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale". L'attuale formulazione dell'art. 7, comma 6, del D.Lgs. n. 165/01 prevede che presupposto di legittimità per il conferimento di un incarico professionale è l'aver accertato l'oggettiva impossibilità di utilizzare le risorse umane al suo interno. Non può pertanto essere considerato legittimo conferire un incarico ad un dipendente dell'ente in luogo della nomina di un professionista esterno, in quanto il possesso delle professionalità da parte del dipendente stesso preclude la possibilità di conferire l'incarico. Tanto premesso, di seguito si procederà ad esaminare gli incarichi conferiti.

6.2 Gli incarichi di difesa in giudizio innanzi la Commissione Tributaria

Dali' esame del Regolamento generale delle entrate dell'ente, approvato con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 14 del 30.03.99, così come modificato con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 2 del24.02.02, è possibile rilevare come, all'art. 4, sia previsto che "Sono responsabili delle singole entrate del Comune i dirigenti o funzionari

titolari di posizioni organizzative ai quali le stesse restano affidate dal piano esecutivo di gestione. Il responsabile cura tutte le operazioni utili all'acquisizione delle entrate, compresa l'attività istruttoria di controllo e verifica, e l'attività di liquidazione, di accertamento nonché sanzionatoria". Lo stesso Statuto dell'ente, all'art. 73, riguardante le funzioni del Sindaco, prevede che "L 'esercizio della rappresentanza in giudizio può essere dal Sindaco attribuito ai

dirigenti in base a delega", evidenziando in maniera inequivocabile come tale compito sia connaturato alla qualifica di dirigente. Alla Dr.ssa Fallara Orsola sono stati conferiti una serie di incarichi da parte del Sindaco, Dr. Giuseppe Scopelliti, per la difesa in giudizio dell'ente innanzi la Commissione Tributaria. Gli incarichi conferiti alla Dr.ssa Fallara Orsola (esempio in allegato n. l) appaiono del tutto identici a quelli conferiti a professionisti esterni ali' ente, non tenendo in alcun conto che la stessa era una dirigente dell'ente. Alla Dr.ssa Fallaara Orsola è stato assegnato,

dietro corrispettivo, il compito di difendere l'ente in giudizio innanzi alla Commissione Tributaria. In alcuni incarichi il compenso è stato già quantificato in sede di conferimento, in altri casi, dal mese di maggio 2008 in poi (esempio in allegato n. 2), viene prevista l'applicazione dei minimi tariffari della tariffa professionale forense.

_ .,..____...~_.__,_,,.......,...-.;~·-:~""l" -)f.o·~·'l"""''<"'"--·~.......:......... .,,-.-"1·· >";• ••.,.... ~.~·.·...· :~.... -::: .•· -~··.,...,..·..,....~. ,........ -, . ..............,.-,..--, .... ,.o."· ""'• ,,..~.,. ,...-;:.;o·•·.···""'.,_,.....:_.. .... ~..,-··

La gestione dei contenziosi tributari è una normale attività dell'ufficio tributi degli enti, che deve essere svolta nell'ambito della normale attività lavorativa. La possibilità di percepire compensi ulteriori rispetto al trattamento economico ordinariamente previsto può essere consentito esclusivamente nella fattispecie indicata dali' art. 20 del CCNL del 22.02.1 O. Si ricorda come la disposizione contrattuale, avente portata innovativa, può essere applicata solamente a decorrere da tale data. Nel caso in questione, potevano essere corrisposti incentivi solo in caso di condanna della controparte al pagamento delle spese in favore dell'ente, eventualità che, dali ' esame degli atti, non risulta mai essere richiamata. La Dr.ssa Fallara Orsola non poteva pertanto essere considerata alla stregua di un professionista

esterno

ali' ente

nessun

compenso

poteva

esserle

corrisposto,

indipendentemente da quanto indicato dai provvedimenti di conferimento degli incarichi. Gli atti di conferimento degli incarichi appaiono pertanto illegittimi, in quanto il Sindaco avrebbe semplicemente dovuto delegare la rappresentanza dell'ente innanzi alla Commissione Tributaria alla dirigente del Settore Finanze e Tributi. A bene vedere una simile delega non appare necessaria, in quanto implicita nei compiti attribuiti al dirigente del settore Finanze e Tributi dal Regolamento dell'ente in materia di entrate, in precedenza richiamato. Va segnalato come il Settore Finanze e Tributi ha provveduto a rappresentare l'ente in passato innanzi alla Commissione Tributaria in tutti i casi in cui sia sorto un contenzioso, indipendentemente dali' attribuzione di uno specifico incarico sindacale. Quest'ultimo

fatto

dimostra

maniera

inequivocabile

come

l'attività di

rappresentanza sia connaturata allo specifico incarico dirigenziale. Gli scriventi hanno esaminato, tramite interrogazione del sistema contabile dell'ente, quali mandati siano stati emessi e pagati in favore della Dr.ssa Fallara Orsola, avente codice creditore 26475, ad esclusione di quelli relativi al rimborso di spese di missione.

In favore della Dr.ssa Fallara Orsola sono stati effettuati ulteriori pagamenti, congiuntamente ad altri soggetti, utilizzando il codice creditore 31982 - Diversi creditori. In questa sede verranno esaminati esclusivamente i mandati riferiti ali ' attività di patrocinio del!' ente, identificati in base a quanto indicato nella causale dei mandati stessi, in quanto si procederà ad esaminare in seguito i restanti pagamenti, separatamente per tipo di attività a cui sono riferiti. Nella tabella seguente vengono riepilogati i mandati emessi (allegato n. 3), indicando anche il capitolo di bilancio a cui sono imputati ed il provvedimento di liquidazione relativo.

25.05.09

6455

18.720,00

10694

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 10000 del29.01.09

08.06.09

6685

64.880,00

10441

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 15 del 08.06.09

08.06.09

6688

10.000,00

10694

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 15 del 08.06.09

03.08.09

8671

54.912,00

10505

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 10000 del 29.01.09

02.09.09

9396

17.472,00

10505

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 10000 del29.01.09

02.11.09

11754

14.976,00

10505

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 10000 del29.01.09

03 .11.09

11779

12.480,00

10505

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 10000 del29.01.09

10.12.09

13088

24.480,00

19030

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 10000 del29.0 1.09

04.01.10

17.472,00

10505

Non indicato

08.04.10

5369

25 .704,00

19030

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 10000 del26.01.10

26.04.10

6356

84.864,00

19030

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 10000 del26.01.10

12.05.10

7180

49.920,00

19030

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. l 0000 del 26.01.1 O

03 .06.10

8324

56.656,00

19030

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. 10000 del26.01.10

15 .06.1 0

8965

50.000,00

19030

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. l 0000 del 26.01 .1O

13.07.10

10189

63.648,00

19030

Provv. Dir. Finanze e Tributi n. l 0000 del 26.01 .1O

23.07.10

10641

47.424,00

19030

Non indicato

03 .08.10

10872

46.176,00

19030

Non indicato

07.09.10

11558

58 .656,00

19030

Non indicato

22.09.10

12231

50.000,00

19030

Non indicato

795.272,00

Gli scriventi hanno rilevato come alcuni dei provvedimenti indicati nei mandati siano inesistenti, in quanto non è mai stato raggiunta la numerazione 10.000 per il Settore Finanze e Tributi.

Quanto ai capitoli a cui sono stati imputati i pagamenti, utilizzando il capitolo 19030 - servizi conto terzi, la spesa è stata sostenuta in assenza di una previsipne di bilancio e di copertura finanziaria. Infatti, agli impegni assunti in riferimento ai servizi effettuati per conto di terzi corrisponde sempre un accertamento di pari importo, garantendo la neutralità dell'operazione in bilancio. Trattandosi di una spesa propria dell'ente, non esistendo u diritto di credito nei confronti di terzi, l'accertamento è privo di titolo giuridico, per eu· viene meno la neutralità dell'operazione, con la conseguenza che la spesa sostenuta è priv di copertura finanziaria. In alcuni casi è stato adottato il provvedimento di liquidazione, come ad esempio in riferimento al mandato n. 10872/2010, sebbene nel mandato non venga fatto riferimento al numero dell'atto. La liquidazione del compenso a titolo di acconto per i contenziosi ATERP e SOCIB, pari ad € 46.176,00 comprensivi di IV A e contributi, è avvenuta con provvedimento n. 28 ~

del 03.08.1 O (allegato n. 4), a seguito di presentazione di fattura da parte della stessa dirigente Dr. Fallara Orsola n. 9 del 03.08.10. In conclusione, la Dr.ssa Fallara Orsola ha liquidato e successivamente

sottos.~E~!!~

~---------· -----.---- -·--· - - ·- - · ···-·· -- · ····· · · · · ··· · ··· ··

mandati in proprio favore per remunerare attività tipiche del ruolo di.,._"'__dirigente dell'ente, __ .. ___ .. ,

,. _..,.., _.,

~ , _, ,

...... ....., ,_.

, _.

,,.,-

pert~intog!.à reml.Ìnerate--attriverso l'ordinario trattamento ecoll()~~~() inJ:>~~~ .aLprincipio-di ··

onnicomprensività della retribuzione dei pubblici dipendenti, previsto dall'art. 24, comma 3, del D.Lgs. n. 165/01 e richiamato dai contratti collettivi. Inoltre, limitatamente a quelli imputati al capitolo 19030, il pagamento è avvenuto in assenza di disponibilità di bilancio, in violazione degli artt. 151, 164, comma 2, 183 e 191 del D .Lgs. n. 267/00 e degli artt. 31, 47 e 72 del Regolamento di contabilità dell'ente.

6.8.fll rispetto degli obblighi fiscali Dopo aver riepilogato le somme indebitamente corrisposte ai dirigenti e ad altri dipendenti dell'ente, gli scriventi ritengono opportuno esporre il contenuto delle dichiarazioni ai fini fiscali dell'ente (Modello 770) e di alcuni dei soggetti in precedenza elencati, rispetto ai quali sono state rilevate incongruenze. Va preliminarmente ricordato che ogni somma corrisposta da un sostituto d'imposta, nel caso specifico il Comune di Reggio Calabria, riferita a redditi di lavoro dipendente, lavoro autonomo o lavoro occasionale, deve essere obbligatoriamente assoggettata a ritenuta a titolo d'imposta (redditi da lavoro dipendente) o a titolo d'acconto (redditi da lavoro autonomo e redditi da lavoro occasionate). Le somme corrisposte e le ritenute effettuate devono essere comunicate annualmente all'Agenzia delle Entrate, mediante il modello 770.

t/i'

;v-

I dati trasmessi dai sostituti d'imposta vengono confrontati, mediante l'utilizzo di procedure informatiche automatizzate, con quelli contenutie nelle dichiarazioni dei redditi dei percettori (modello 730 o modello Unico). Nel caso in cui il percettore non dichiari le somme, l'Agenzia delle Entrate procede automaticamente (salvo rarissime eccezioni dovute a possibili malfunzionamenti del sistema) all'emissione di un avviso di accertamento, con il quale viene contestata l'omessa dichiarazione del reddito percepito. Tanto premesso, la possibilità di evadere le imposte sui redditi è condizionata alla mancata dichiarazione da parte dell'ente delle erogazioni effettuate ed alla mancata dichiarazione da parte del percettore delle somme ricevute. Nel caso in cui non si verifichino entrambi i presupposti, o verranno richieste le maggiori imposte a seguito di accertamento fiscale (se l'ente dichiara di averle corrisposte ed il percettore non dichiara di averle ricevute) o il lavoratore verserà comunque quanto dovuto (se l'ente non dichiara di averle corrisposte ma il percettore le indica nella propria dichiarazione dei redditi). Gli accertamenti effettuati presso l'ente, come già accennato, hanno evidenziato come non sia conservato agli atti d'ufficio il modello 770/2009, relativo alle somme corrisposte neli' anno 2008, limitatamente alla parte relativa alle somme corrisposte a lavoratori autonomi ed occasionali. La competenza in materia di presentazione delle dichiarazioni fiscali è demandata al Settore Finanze e Tributi, per cui, sino alla sua sostituzione, era la Dr. Fallara Orsola a dover predisporre le dichiarazioni fiscali. Il modello 770/2010, relativo alle somme corrisposte nell'anno 2009, è stato predisposto dal dirigente pro tempore, Dr. Carmelo Nucera, ed è stato possibile esaminare i dati nello stesso contenuti. Le dichiarazioni fiscali devono essere sottoscritte dal rappresentate legale dell'ente, il Sindaco pro tempore, e dal Presidente del Collegio dei revisori. L'esame dei dati contenuti nelle dichiarazioni fiscali presenti in Anagrafe Tributaria, comunicati dali' Agenzia delle Entrate di Formia (allegato n. 61 ), a seguito di specifica richiesta degli scriventi, hanno evidenziato varie irregolarità. In diversi casi è stato rilevato come l'ente ha omesso di dichiarare la corresponsione di somme a favore dei propri dipendenti per attività di natura occasionate (oggetto di esame

Tl/11

in questa sede). In alcuni casi i dipendenti hanno omesso di dichiarare quanto ricevuto dall'ente. La combinazione delle due irregolarità determina l'evasione delle imposte sui redditi, che non sarebbe stata possibile, per le ragioni in precedenza esposte, se si fosse verificato l'inadempimento da parte di uno solo dei due soggetti interessati (l'ente ed il percettore delle somme). Nelle tabelle seguenti vengono riportate, per gli anni 2008 e 2009, le somme corrisposte ai dipendenti, così come riepilogate nelle tabelle relative ad ogni dipendente, le somme che l'ente ha dichiarato di aver corrisposto e quelle dichiarate dai dipendenti nelle proprie dichiarazioni dei redditi.

Dr.ssa Orsola Fallara 2008

...

Soinme corrispOste rilevate dai mandati di pagamento

2009

127.562,57

457.589,32

SoJÌlllle corrisposte dichiàrate dall'ente·nel modello 770

50.380,00

410.237,00

Somme dichiarate dal dipendente nel modello 730( o Unico)

52.395,00

Non presentato

77.182,57

457.589,32

Somme non assoggettate a tassazione

In relazione ai dati indicati nella tabella precedente, si specifica che il reddito dichiarato di € 52.395,00 si riferisce all'attività di lavoro autonomo (Quadro RE del modello Unico) svolta dalla dirigente e riferita a "Servizi contabili e fiscali da dottori commercialisti". Il volume d'affari dichiarato ai fini IVA è pari ad € 52.395,00. Non è possibile affermare con certezza che la dirigente ha dichiarato le somme percepite dal Comune di Reggio Calabria, senza procedere ali' esame delle scritture contabili relative all'attività professionale. Appare evidente, in ogni caso, che parte delle somme corrisposte non sono state indicate dall'ente nel modello 770 e che la Dr.ssa Fallara Orsola non le ha dichiarate nel modello Unico.

Ing. Pasquale Crucitti 2008 Somme corrisposte rilevate dai mandati di pagamento

2009"

122.573,82

73.008,00

89.242,00

73.008,00

43.394,00

Somme dichiarate d3.l dipendente nellJlodellQ,73(). (o Unicp) . c •

152.438,00

73.008,00

13.629,82

Somme corrisposte dichiarate dall'ente nel_modello 770 . Somme corrisposte daaltri'sòggetti (Comune di Gerace)

Somme non dichiarate a tassazione

Dalla tabella precedente è possibile rilevare che l'ente non ha dichiarato di aver corrisposto all'Ing. Pasquale Crucitti la somma di € 33.331,82 (122.573,82- 89.242,00), ma parte di tali somme sono state indicate dal percettore nella dichiarazione dei redditi modello Unico.

Arch. Marcello Cammera "

.··.

-··.

Sopune corrisposte rilevate dai mandati di pagamento ,.. . .. - . -"- ,. .

-- .

2009

112.624,56

116.390,02

17.827,00

135.179,00

4.349,00 17.827,00

o o

99.146,56

135.179,00

Sommè corrispOste dichiarate ~11' ente nel modello· 770 '

2008

•

daaltri.soggetti (Federazione- Italiana Pallavo1o) · Somme corrisposte .. SoiiUpe dichiarate dal dipendente nel modello 730 ( o Unico) SollÌQle non dichiarate. a tassazione

·-

Dalla tabella precedente è possibile rilevare che nell'anno 2008 l' Arch. Marcello Cammera ha indicato nella propria dichiarazione dei redditi il medesimo importo che è stato successivamente indicato dall'ente nel proprio modello 770. Tale importo è nettamente inferiore alle somme effettivamente percepite. In particolare, non sono stati dichiarati compensi per € 94.797,36 percepiti dal Comune di Reggio Calabria, esattamente pari ai compensi riferiti al servizio idrico integrato, oltre alla somma di € 4.349,00 percepita dalla Federazione Italiana Pallavolo. Nell'anno 2009 l'Arch. Marcello Cammera non ha dichiarato di aver percepito alcuna somma, contrariamente a quanto rilevato dagli scriventi ed a quanto indicato dall'ente nel modello 770. Si specifica che la maggiOre somma indicata nel modello 770 rispetto a quella individuata dagli scriventi, può essere dovuta alla presenza di ulteriori pagamenti, individuati nel corso delle ricerche effettuate. 94

Ing. Bruno Fortugno l '

2008

2009

Somme corrisposte riievatè.dai mandati di pagamento Somm~

corrisposte dichiarate dali 'ent~ nel modello 770• ,:c

•• •

·-

.'·.

153.979,37

12.100,00

153.979,00

8.943,00

87.338,00

144.554,00

14.899,49

9.245,37

Somme-corriSposte: da alt:ri'-soggetti (Com,o~oReggi~90) < . . . --. . ,· . SoiÌune non-dichiarate a tassazione . ··.

93.294,49

'..

· •·

....

Dalla tabella precedente è possibile rilevare che nell'anno 2008 l'ente ha dichiarato nel proprio modello 770 di aver corrisposto all'Ing. Bruno Fortugno solamente la somma di € 12.100,00. La differenza con quanto effettivamente percepito (€ 93.294,49) è di € 81.194,49, esattamente pari ai compensi riferiti al servizio idrico integrato. Parte delle somme ricevute sono state dichiarate dal dipendente nel proprio modello Unico. Nell'anno 2009 non sono state dichiarate integralmente le somme corrisposte dal Comune di Reggio Calabria.

Ing. Giuseppe Granata -

2008 ·

2009

Somme corrisposte rilevate dai mandati di pagamento

58.600,00

67.500,00

Somme· corrisposte dichiaratè dall'ente nel modello 770

28.600,00

67.500,00

Somme dichiarate dal dipendente nel modello 730 (o Unièo) ··

30.386,00

67.500,00

Somme non dichiarate a tassazione

28.214,00

Dalla tabella precedente è possibile rilevare che nell'anno 2008 l'ente ha dichiarato nel proprio modello 770 di aver corrisposto all'Ing. Giuseppe Granata solamente la somma di € 28.600,00. La differenza con quanto effettivamente percepito (€ 58.600,00) è di € 30.000,00. Parte delle somme ricevute sono state dichiarate dal dipendente nel proprio modello Unico.

Avv. Fedora Squillaci ;

...

Somme còrris.,Oste rilevate dai mandati di pagaì:nentò:/ •

•

' .

. '.

•. ·

< '

'·

• .•

•••

·.:·:,

o o

. •..•..

. ..

Somme dichiarate.. daldipe:ò.del).te nel modello 13'0 (o UJ:!ico) ..

..,

..... '.'\•··.

·..

·,.

4.071,42

Somme corrisposte dichiarate dalP erite nel modellò 770 ' '

-2008

.·.

4.071,42

2009

o o o o

Dalla tabella precedente è possibile rilevare che nell'anno 2008 l'ente ha dichiarato nel proprio modello 770 di non aver corrisposto alcuna somma all'Avv. Fedora Squillaci. La differenza con quanto effettivamente percepito (€ 4.071,42) è di € 4.071,42, esattamente pari ai compensi riferiti al servizio idrico integrato.

Avv. Francesco Zoccali

25.130,00

o ..

~·

34.137,29 ,~~~

o o o

Dalla tabella precedente è possibile rilevare che neli' anno 2008 l'ente ha dichiarato nel proprio modello 770 di aver corrisposto all'Avv. Francesco Zoccali solamente la somma di € 25.130,00. La differenza con quanto effettivamente percepito (€ 34.137,20) è di € 9.006,49, esattamente pari ai compensi riferiti al servizio idrico integrato. Quanto percepito non è stato dichiarato dali' Avv. Francesco Zoccali nel proprio modello 730.

Quesito 7 - Esaminare eventuali irregolarità nel conferimento di incarichi a

professionisti esterni, anche a campione.

Gli scriventi hanno proceduto ad esaminare alcuni incarichi affidati a professionisti esterni, con particolare riferimento a quelli per attività tecniche e relativamente al triennio 2008-2010. Tra gli affidatari di tali incarichi sono infatti presenti alcuni soggetti legati a dipendenti dell'ente da rapporti di parentela o di altra natura. Prima di esaminare gli incarichi nel dettaglio, è opportuno prectsare che l'affidamento di incarichi professionali per attività di natura tecnica è regolata dalle disposizioni dell'art. 91 del D.Lgs. n. 163/06. Il comma 2 del citato art. 91 prevede che "Gli incarichi di progettazione, di

coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione e di collaudo nel rispetto di quanto disposto all'art. 120, comma 2-bis, di importo inferiore alla somma di cui al comma l (€ l 00.000,00) possono essere affidati dalle stazioni appaltanti, a cura del responsabile del

procedimento, ai soggetti di cui al comma l dell'articolo 90, nel rispetto dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza, e secondo la procedura prevista dall'art. 57, comma 6; l'invito è rivolto ad almeno 5 soggetti, se sussistono in tale numero aspiranti idonei". Va segnalato come per l'affidamento di incarichi di natura tecnica, quali quelli di progettazione, direzione lavori, collaudo, coordinamento della sicurezza, anche nel caso di importi inferiori ad € 20.000,00, non è possibile utilizzare la procedura prevista dall'art. 125, comma 11, del D.Lgs. n. 163/06. In merito all'utilizzo di tale procedura, infatti, l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, con Determinazione n. 4 del 29.03.07, ha specificato che ". . . difficilmente i servizi tecnici in materia di lavori pubblici possano essere

ricompresi tout court tra i servizi in economia, sia perché l 'affidamento dei servizi tecnici è sottoposto a specifica ed autonoma disciplina, dove le regole si diversificano a seconda che l 'importo stimato del compenso superi o meno la soglia di l 00.000 euro, sia perché l'acquisizione

economia

deve

essere preceduta dall'assunzione

specifico

provvedimento interno da parte di ciascuna stazione appaltante con cui essa individui i 97

--singoli servizi da acquisire con lo speciale metodo de/l 'economia, con riguardo alle proprie specifiche esigenze e in relazione ali'oggetto ovvero in riferimento coerente alle categorie indicate dal comma 10, del detto art. 125".

Secondo quanto affermato dall'Autorità, non è pertanto totalmente da escludere la possibilità di far ricorso alle disposizioni di cui all'art. 125, comma 11, del D.Lgs. n. 163/06, ma il ricorso deve essere espressamente consentito da un regolamento che individui la tipologia dei singoli servizi tecnici affidabili con tale procedura e che tenga conto nell'individuazione della coerenza con le categorie indicate al comma 10. In tal senso è da intendersi il consiglio indicato alla lettera t) della citata Determinazione n. 4/2007. Il comma 6 bis dell'art. 7 del d.lgs. n. 165/2001, introdotto dall'art. 32 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, come modificato dalla relativa legge di conversione n. 248/2006, prevede altresì che le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi individuali, di natura occasionale e continuativa, per prestazioni d'opera intellettuale ed esperti esterni di particolare e comprovata specializzazione universitaria. Presso il comune di Reggio Calabria è vigente un regolamento recante criteri e modalità per il conferimento d'incarichi ad esperti esterni, ma non è applicabile agli incarichi professionali di progettazione e direzione dei lavori previsti dal codice dei contratti pubblici approvato con D.Lgs. n. 163/2006, ai sensi dell'art. l, comma 6, dello stesso regolamento. Secondo quanto riferito, presso il Comune di Reggio Calabria i nominativi dei soggetti a cui affidare le attività di natura tecnica sono attinti da un elenco formato a seguito di un avviso pubblico, con il quale l'ente ha invitato gli interessati ad inviare i propri curricula.

Non verrebbe utilizzata alcuna particolare modalità di selezione dei soggetti dagli elenchi, applicando semplicemente un principio di rotazione degli incarichi. Un simile procedimento non appare conforme al disposto normativo, sia perché non esiste una regola trasparente che disciplina in maniera puntuale come attingere i nominativi dagli elenchi, sia perché l'invito a presentare la propria offerta per ogni singolo incarico da affidare non viene inviata ad almeno 5 soggetti, come previsto dali' art. 91, comma 2, ultimo periodo, del D .Lgs. n. 163/06. 98

In questo modo l'ente non beneficia del ribasso che i candidati potrebbero offrire rispetto alle tariffe professionali, che in base all'esperienza può essere anche molto consistente, inoltre, anche applicando la rotazione degli incarichi, esiste una notevole discrezionalità che può portare ad assegnare gli incarichi più remunerativi a soggetti specifici. Di seguito verranno esaminati gli incarichi conferiti ad alcuni tecnici.

Incarichi conferiti all'Ing. Labate Bruno

Gli scriventi hanno esaminato gli incarichi conferiti all'Ing. Labate Bruno ed i pagamenti effettuati in suo favore, in quanto dalla documentazione presente nel fascicolo processuale, risultava che il tecnico in questione era sentimentalmente legato alla Dr.ssa Fallara Orso la. In base a quanto comunicato dal dirigente del settore Programmazione LL.PP. con nota prot. 78022 del 10.05.11 (allegato n. 1), all'Ing. Labate Bruno è stato conferito, congiuntamente ad altri professionisti, con deliberazione di Giunta Comunale n. 419 del 25.08.03, l'incarico di predisporre la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva dei lavori di ampliamento della strada di Via Caserma Borrace e collegamento con Via Melissari. Il relativo contratto è stato sottoscritto in data 29 .l 0.03. Al medesimo professionista è stato conferito, congiuntamente ad altri professionisti, con deliberazione di Consiglio Comunale n. 2516 del 06.10.86, l'incarico di predisporre la progettazione preliminare dell'intervento di riqualificazione rioni F e G in Via Trabocchetto. Con disciplinare del 27.02.04, l'incarico ai professionisti è stato esteso alla revisione del progetto preliminare ed alla redazione del progetto defmitivo ed esecutivo. Con Provvedimento di liquidazione n. 1981 del 29.03.05 è stato disposto il pagamento in favore di Labate Bruno della somma di € 3.165,70 in relazione ai lavori di ampliamento strada Via Caserma Borrace e collegamento con Via Melissari. In data 21.10.08, con mandato n. 15530, è stato effettuato il pagamento in favore di Labate Bruno della somma di € 17.346,25 (al lordo delle ritenute), in relazione ai lavori di recupero dei quartieri F e G, facendo riferimento al provvedimento di liquidazione n. 86765 del21.10.08. Secondo quanto dichiarato nella nota del dirigente del Settore Programmazione in precedenza richiamata, nessun altro incarico sarebbe stato conferito al professionista in

questione, in particolare non sarebbe stato conferito alcun incarico in relazione ai lavori indicati nella lettera di richiesta inviata dagli scriventi.

favore dell'Ing. Labate Bruno, che, pertanto, rappresenterebbero dei pagamenti disposti senza che sia stata svolta alcuna attività in favore dell'ente. Nella tabella seguente vengono riepilogati i mandati emessi m favore di Labate Bruno nel periodo 2008 - 2010 (allegato n. 2), ad eccezione di quello riferito all'attività svolta per la progettazione dei lavori di ampliamento di Via Caserma Borrace e collegamento con Via Melissari. Gli importi indicati sono al lordo delle ritenute. ,,

Oggetto

Data

Mandato

capitolo

21.05.09

6346

2004

40.500,00

Competenze tecniche lavori verde attrezzato Via Cava

10.08.09

9024

19030

22.360,00

Competenze tecniche riqualificazione Via Carrera

10.08.09

9025

19030

22.360,00

Competenze tecniche belvedere con croce artistica

12.10.09

10867

19030

22.360,00

Competenze tecniche area giochi aeroporto

10868

19030

22.360,00

Competenze tecniche area verde Tremulini

12.10.09

10869

19030

22.360,00

Competenze tecniche are verde Arghil1à

07.12.09

12850

19030

44.720,00

Verde attrezzato Saracinello

30.12.09

13335

19030

44.720,00

Competenze tecniche verde attrezzato

11.03.10

3932

19030

74.000,00

Competenze tecniche area giochi

11.03.10

3937

19030

74.000,00

Competenze tecniche verde attrezzato

24.05.10

7938

19030

74.000,00

Verde attrezzato San Giovannello

09.06.10

8529

19030

73.000,00

Competenze tecniche verde attrezzato Arghillà

12.08.10

11185

19030

81.000,00

Verde attrezzato Arghillà - Tremu1ini- Gebbione

27.08.10

11280

19030

225.000,00

12.10.09

Totale

Interventi riqualificazione depuratore Ravagnese Gallico

842.740,00

Da quanto esposto si può rilevare come nel periodo 21.05.09- 27.08.10 siano stati fatti una serie di indebiti pagamenti in favore dell'Ing. Labate Bruno, per un importo complessivo di € 842.740,00, al lordo delle ritenute. I mandati 6346, 9025, 10867, 10868, 10869, 12850 e 13335 emessi nell'anno 2009 fanno riferimento al provvedimento del settore Finanze e Tributi n. 10000 del 29.01.09, mentre il mandato 9024 fa riferimento al provvedimento del settore Finanze e Tributi n. 1000 del30.10.09. Tali numerazioni non trovano riscontro negli atti del settore.

100

Tali lavori sono stati rilevati dalla descrizione dei mandati di pagamento emessi in

Importo

---3

I mandati 3932, 3937, 7938, 8529, 11185 emessi nell'anno 2010 fanno riferimento al provvedimento del settore Finanze e Tributi n. l 0000 del 26.01.1 O. Tale numerazione non trova riscontro negli atti del settore. Il mandato 11280 emesso neli' anno 20 l O è privo di riferimento a provvedimenti di liquidazione. Tutti i mandati sono stati compilati dal Rag. Brancia Luigi, in servizio presso il settore Finanze e Tributi, ad eccezione dei mandati 7938 e 11280 del 2010, che riportano come sigla che sembrerebbe una "A" stilizzata, di cui non è stato possibile accertare l'autore, nonostante sia stato richiesto verbalmente agli addetti al Settore Finanziario e di altri uffici dell'ente, nonché al responsabile della filiale del Banco di Napoli - istituto Tesoriere.

Incarichi conferiti all'Ing. Fallara Carmelo Gli scriventi hanno esaminato gli incarichi conferiti all'Ing. Fallara Carmelo ed i pagamenti effettuati in suo favore, in quanto il tecnico in questione, da notizie acquisite in via informale, risulterebbe essere il fratello della Dr.ssa Fallara Orsola. Dai mandati di pagamento è emerso che all'Ing. Fallara sono stati attribuiti i seguenti compensi per incarichi che il professionista avrebbe per conto dell'amministrazione esaminata: € 14.314,25 quale compenso complessivo per lo svolgimento delle funzioni di coordinatore della sicurezza per la progettazione ed esecuzione delle opere afferenti la realizzazione di una "Passerella di attraversamento confluente al fiume Macellari"; €

16.389,84, per l'incarico conferito unitamente ad altri soggetti, con

determinazione del settore Programmazione e Progettazione LL.PP. n. 636 del 31.10.06 (reg. gener. N. 3836/2006) per la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva dei lavori di un "Centro sportivo polifunzionale con piscina ed impianti di base in Catona" (allegato n. 3); €

12.411,92, per l'incarico conferito unitamente ad altri soggetti, con

determinazione del settore Programmazione e Progettazione LL.PP. n. 568 del 05.11.05 (reg. gener. N. 3600/2005) per la progettazione preliminare, definitiva

101

r(;1 (

ed esecutiva dei lavori di "Ristrutturazione di un fabbricato destinato al recupero dei giovani emarginati" (allegato n. 4);

€ 4.896,00 per l'incarico conferito unitamente ad altri soggetti, con determinazione del settore Programmazione e Progettazione LL.PP. n. 667 del 04.12.07 (reg. gener. N. 4923/2007) per la direzione dei lavori e per coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione relativi ali' opera "Ponte di collegamento tra Vito e la frazione Sant'Antonino" (allegato n. 5). Dalle determinazioni e dai provvedimenti di liquidazione non risulta che il conferimento dei suddetti incarichi sia stato preceduto dallo svolgimento di procedure comparative di curricula di altri professionisti, ne da altri criteri di scelta del professionista. Ne consegue che l'affidamento è avvenuto intuitu personae. Per quanto riguarda in particolare l'incarico di cui al punto 1), si rappresenta che lo esso è stato regolato con disciplinare sottoscritto in data 10.09.09 tra il professionista e l'Amministrazione comunale di Reggio Calabria, rappresentata dali 'Ing. Pasquale Crucitti, dirigente del Settore Programmazione e Progettazione LL.PP (allegato n. 6). Con distinto disciplinare, sottoscritto nella medesima data, è stato regolato il rapporto con gli altri due professionisti, l'Ing. Olga Basile e l'Ing. Diego Dattola, cui è stato affidato l'incarico di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, nonché la direzione dei lavori e l'assistenza al collaudo (allegato n. 7). I compensi sono stati pagati ai professionisti in tre volte. Dalle parcelle e dalle fatture dei professionisti risulta che

compensi sono stati

corrisposti in un primo e un secondo acconto per la progettazione preliminare e definitiva, e un terzo pagamento a saldo per la progettazione esecutiva (allegato n. 8). I pagamenti sono avvenuti previa emissione dei provvedimenti di liquidazione del Settore Programmazione e Progettazione LL.PP (allegato n. 9). Si precisa negli atti di liquidazione non viene fatto alcun riferimento ai sopracitati provvedimenti con cui sono stati conferiti gli incarichi. Nelle delibere di G.C. con cui sono stati approvati i progetti preliminare, definitivo ed esecutivo, viene invece fatto riferimento alla determina n. reg. gen. 3989 del 14 novembre 2006 (n. sett. 669/2006) (allegato n. 10), con la quale sarebbero stati incaricati i suddetti professionisti. Nella stessa determina viene affermato che i professionisti avrebbero prodotto il progetto dell'opera, sia in fase preliminare che in quella definitiva, ad evasione 102

del loro incarico (approvato con la delibera di G.C. n. 1009 del 27.12.2006 e riapprovato con la delibera di G.C. n. 562 del 14.12.2009 in seguito a modifiche) (allegato n. Il). Invece la determina n. 3989/2006, emessa dal Settore Programmazione e Progettazione, riguarda tutt'altra opera e i professionisti incaricati erano altri. Pertanto il riferimento alla suddetta determina, con la quale l'Ing. Fallara, l'Ing. Basile e l 'Ing. Dattola, sarebbero stati incaricati della redazione della progettazione preliminare, definitiva, esecutiva e sicurezza in fase di progettazione, risulta infondato. Alla luce di quanto sopra riportato non risulta, poi, comprensibile come

professionisti abbiano potuto svolgere il loro incarico fino all'approvazione del progetto preliminare/definitivo dell'opera, prima che lo stesso fosse stato loro affidato, visto che i disciplinari di conferimento sono stati stipulati in data 10.09.2009. A ciĂ˛ aggiungasi che la liquidazione del primo acconto risulta in data antecedente il conferimento dell'incarico. Incarichi conferiti all' Arch. Basile Giulio e all' Arch. Alfredo Mesiano La prassi di affidare gli incarichi senza procedere ad alcun criterio di selezione o

rotazione dei professionisti e/o a professionisti aventi stretti gradi di parentela con i dirigenti e i funzionari degli uffici tecnici, appare consolidata presso il comune di Reggio Calabria. Infatti l'Ing. Olga Basile, secondo notizie acquisite in via informale, sarebbe parente (figlia) dell'Ing. Domenico Basile, in servizio presso gli uffici tecnici comunali. Risultano, altresĂŹ, affidati a un tal Arch. Giulio Basile, che parimenti risulterebbe imparentato con il predetto funzionario comunale (fratello), incarichi di progettazione per i quali sono stati pagati complessivamente al medesimo circa 250 mila euro (allegato n. 12). Gli incarichi conferiti all' Arch. Giulio Basile riguardano le seguenti opere: l) Realizzazione di un struttura sportiva e di un parco urbano sulle aree risultanti dalla demolizione del rione minimo San Giovannello; 2) Ristrutturazione Arena Lido. Per quanto riguarda l'opera di cui al punto l), si precisa che l'amministrazione comunale aveva giĂ affidato, in data 7 novembre 1995, l'incarico della progettazione esecutiva di un progetto di "Demolizione e recupero a verde attrezzato area di risulta del rione minimo San Giovannello", con la successiva aggiunta dell'inserimento di una struttura coperta per la pratica agonistica, ali' Arch. Giulio Basile, unitamente ali' Arch. Mario D. 103

Mesiano (in pnmo tempo della progettazione doveva essere incaricato anche un terzo

professionista, tal Ing. Michele Romeo, individuato dalla Committente, che non sottoscrisse

il relativo disciplinare d'incarico). Dalle premesse della determinazione e dal disciplinare di novazione dell'incarico (allegato n. 13), si evince che la progettazione è stata portata avanti e presentata alla Committenza in data 8 marzo 1996 dagli Arch. Giulio Basile e Mario D. Mesiano i quali, non avendo ricevuto alcuna comunicazione in merito, promossero istanza di arbitrato. Il collegio arbitrale emise in data 14.07.97 il lodo con il quale ha condannato il comune al riconoscimento della progettazione eseguita e del compenso di € 51.352,60 a titolo di onorario (così risulta nel disciplinare), lodo confermato con sentenza n. 47/2004 dalla Corte di Appello di Reggio Calabria a cui l'ente aveva presentato ricorso. Nel frattempo l'Arch. Mario D. Mesiano nel frattempo è deceduto. L 'Ing. Alfredo Mesiano, figlio del professionista deceduto, ha richiesto di subentrare

nelle attività professionali del padre da parte e la richiesta è stata accolta con la delibera di G.C. n. 172/2001. Con la citata determinazione n. 233 del 09.06.08, il Settore Programmazione e Progettazione ha proceduto alla novazione del disciplinare d'incarico dell'opera in questione allo stesso Arch. Giulio Basile e all'Ing. Alfredo Mesiano, figlio dell' Arch. Mario D. Mesiano. Quindi anche in questo caso, da un lato, non vengono indicati i criteri con cui sono stati individuati i professionisti, dall'altro, di fatto si è realizzata un'eredità dell'incarico da padre a figlio. Non risulta sia consentita da alcuna disposizione normativa la novazione di un incarico professionale affidato intuitu personae con un soggetto diverso, ancorché parente di primo grado del primo. Si rappresenta infine che con la novazione del disciplinare d'incarico è stato previsto che "i professionisti accettano la decurtazione, dalle competenze professionali spettanti per la realizzazione della struttura sportiva, l'onorario riconosciuto con il lodo arbitrale (€ 51.352,60) quale acconto ... " e che " ...per le attività previste per la realizzazione del secondo stra/cio, parco urbano, le competenze professionali subiranno una riduzione del 40%".

Una situazione analoga si riscontra anche in relazione all'opera di cui al punto 2):

104

era stata stipulata con gli architetti Giulio Basile e Mario Mesiano una convenzione di incarico professionale in data l O agosto 1992, il cui progetto di ristrutturazione è stato poi approvato dal Consiglio Comunale con la deliberazione n. 32 del 28.06.96; -successivamente, con disciplinare del 14 gmgno 2000, l'amministrazione ha affidato ai progettisti Basile e Mesiano l'incarico della direzione dei lavori, supporto al R.U.P, coordinamento della sicurezza e contabilità dei lavori; anche in questo caso l'Arch. Mario D. Mesiano, nel frattempo deceduto, è stato surrogato nell'incarico dal figlio Alfredo con la citata deliberazione di G.C. n. 172/2001; con disciplinare, stipulato m data 29 maggiO 2008 e approvato con determinazione del Settore Programmazione e Progettazione n. 2582 del 17.06.08, è stato confermato e rinnovato all' Arch. Giulio Basile e all'Ing. Alfredo Mesiano" .. .l'incarico delle attività professionali già affidate e in essere, giusta i

disciplinari di incarico del 10 agosto 1992 e del 14 giugno 2000, salve le novazioni parziali di cui ai punti successivi .... "e cioè con la diminuzione dei compensi determinati nelle summenzionate convenzioni di un (ulteriore ?) 15% (allegato n. 14).

Incarico conferito all' Arch. Artuso Giovanni E' stata esaminata la documentazione relativa alla progettazione dell'opera "Regium Waterfront", citata nella denuncia-querela presentata alla Procura della repubblica di Reggio Calabria in data 08.11.1 O, di cui si è già accennato in un precedente paragrafo della relazione. Come già evidenziato, si tratta di edificio culturale presso la città di Reggio Calabria. Per la scelta dei professionisti a cui affidare la progettazione è stato indetto un bando di concorso internazionale di progettazione "Regium Waterfront" con la determinazione del Settore Programmazione e Progettazione LL.PP. n. 750 del28.11.05 (allegato n. 15). Il concorso è stato aggiudicato con la successiva determina del Settore Programmazione e Progettazione LL.PP. n. 689 dell' 11.12.07 (allegato n. 16), che ha approvato la graduatoria stilata dalla commissione giudicatrice.

105

La commissione che ha valutato i progetti presentati (per la realizzazione dell'opera) (che sono indicati in n. 39) e che ha stilato la graduatoria finale, è stata nominata con provvedimento prot. n. 88896 del 5.06.07 del Segretario Direttore Generale pro tempore (allegato n. 17). Secondo tale atto la commissione si componeva dei seguenti soggetti: l 'Ing. Pasquale Crucitti, dirigente del Settore Programmazione e Progettazione (presidente); l' Arch. Saveri o Putortì, dirigente del settore Urbanistica (componente); l' Arch. Marcello Cammera, dirigente del Settore Manutenzioni LL.PP. (componente); l' Arch. Franco Prampolini, professore ordinario dell'Università mediterranea, (componente); l'Ing. Vincenzo Di Rosa (libero professionista segnalato dall'Ordine professionale (componente). Le funzioni di segretario della commtsstone affidate al Dr. Egidio Surace, responsabile dell'ufficio appalti, coadiuvato da Geom. Giancarlo Cutrupi. La copertura fmanziaria degli oneri è genericamente indicata "nel quadro economico dell'intervento tra le somme messe a disposizione dell'Amministrazione". Si precisa che l' Arch. Prampolini è stato scelto, su richiesta dell'Ente, tra quelli indicati dall'Università degli Studi Mediterranea di Reggio Calabria, mentre l'Ing. De Rosa tra quelli indicati dall'Ordine degli ingegneri (allegato n. 18). Nel provvedimento di nomina della Commissione non sono indicati però i criteri di scelta operati, ne se è stata esperita, ali 'uopo, una procedura comparativa come previsto dal comma 6 bis dell'art. 7 del d.lgs. n. 165/2001, introdotto dall'art. 32 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, modificato dalla relativa legge di conversione n. 248/2006 e dall'art. 5 dello specifico Regolamento interno comunale (art 5), allegato alla Delibera di G.C. n. 347/2009. Ma soprattutto si evidenzia che, con atto prot. n. 191644 del 28 ottobre 2008 (allegato n. 19), risultano essere stati liquidati € 31.172,14 ali' Arch. Giovanni Artuso in qualità di componente supplente della Commissione giudicatrice, che non figurava tra i componenti nominati nella citata nota del Segretario generale n. 88896 del 5.6.2007, cui si fa riferimento nell'atto di liquidazione.

106

Infatti l' Arch. Artuso, coordinatore R.U.P. dell' Ufficio Progetti e leggi speciali, è stato nominato, quale componente supplente, con la nota n. 90478 del 6.06.07 a firma del dirigente dell'U.O. Ing. Pasquale Crucitti (allegato n. 20). Circa la nomina del componente supplente, la suddetta nota fa riferimento ali' art. 16 del disciplinare di gara (allegato n. 21), che prevedeva la sostituzione di un membro effettivo con il membro supplente previa comunicazione , da parte del membro impossibilitato a partecipare alla seduta della Commissione alla Stazione Appaltante e, nel caso in cui il primo fosse stato assente all'apertura o nel corso dei lavori, il membro supplente lo avrebbe dovuto sostituire irrevocabilmente, su proposta del presidente. Il Disciplinare prevedeva altresì la partecipazione integrale del membro supplente ai lavori della Commissione, senza diritto di voto, al fine di garantire la continuità delle operazioni della Commissione in caso di impedimento di uno dei componenti. Dai verbali dei lavori della Commissione (allegato n. 22) si evince che i componenti effettivi sono stati sempre presenti e che l' Arch. Artuso è stato sempre presente in qualità di membro supplente, senza aver mai sostituito alcuno. Pertanto ali' Arch. Artuso sono stati liquidati € 31.172, 14 per il solo fatto di essere presente ai lavori della Commissione e in base alla parcella da questi prodotta, la quale nella parte descrittiva indica sinteticamente l'importo delle prestazioni, senza specificare come esso è stato determinato. Tale importo, al netto dell'iva e delle ritenute previdenziali (€ 25.467,43), risulta lo stesso di quello liquidato (allegato n. 23) ai due componenti effettivi che hanno sempre partecipato ai lavori della commissione. Premesso quanto sopra non appare giustificata la corresponsiOne del compenso ali' Arch. Artuso. Infine si rappresenta che dalla documentazione esaminata non risultava alcuna convenzione che regolasse il rapporto tra l'ente e i professionisti.

107

--------------------------------------------------------------~--------------~-

Quesito 8- Accertare eventuali irregolarità nel procedimento d'approvazione dei rendiconti anni 2008/2009.

8.1 Il procedimento di approvazione dei bilanci e dei conti consuntivi Il rendiconto degli Enti locali è disciplinato dall'articolo 158 del Testo unico delle leggi sugli Enti locali, decreto legislativo numero 267 del 2000, nella Parte Seconda, Ordinamento finanziario e contabile, Titolo VI, Rilevazione e dimostrazione dei risultati di gestione, Articolo 227 e seguenti. La previsione di un autonomo Titolo nell'ambito del decreto evidenzia di per sé l'importanza che il legislatore assegna a questo documento, che si compone del Conto del bilancio, del conto economico e del conto del patrimonio. Questi ultimi due documenti però rivestono minore importanza sotto i profili che interessano la presente indagine, in quanto legati per lo più alla misura dell'efficienza della gestione (controllo di gestione) e non alla sua regolarità. Tali due ultimi documenti sono infatti molto scarsamente interessati da disposizionì atte a consentire controlli esterni di regolarità. L'attenzione viene pertanto in questa sede riposta esclusivamente sul Conto del bilancio, che possiamo dire corrisponda, mutatis mutandis, al bilancio delle società private. Conto del bilancio e bilancio di previsione degli Enti locali sono comunque strettamente legati, come si specifica meglio in altra parte della relazione, consistendo in due distinti momenti della rappresentazione di un unico fenomeno, e cioè la gestione delle risorse finanziare assegnate ali 'Ente locale. Si premette che, a seguito del processo di espansiOne dell'autonomia degli Enti locali, è stata apportata una "rivoluzionaria" modifica al decreto stesso, laddove, ali' articolo 152, comma 4, si prevede che gli Enti locali possano derogare alle disposizioni del decreto medesimo, mediante differente disciplina in sede regolamentare. Tale facoltà è però limitata solo ad alcuni articoli, individuati, a contrario, proprio dal citato articolo 152, che precisa quali sono gli articoli ai quali non è possibile derogare. Fra gli articoli per i quali non è possibile la deroga non figurano gli articoli 227 e 288, pertanto l'Ente locale avrebbe potuto modificare la disciplina sul rendiconto con differente previsione in sede regolamentare. Si osserva, tuttavia, che il Regolamento di contabilità in vigore presso il comune di Reggio Calabria risale ad epoca antecedente ali' emanazione del citato decreto legislativo, essendo datato 1996, e non prevede comunque 108

sul punto alcuna differente significativa regolamentazione. Si applicano quindi tutte le disposizioni del decreto legislativo 267 del 2000, ivi comprese quelle che avrebbero potuto essere derogate. Tale preliminare chiarimento è indispensabile al fine di sgombrare il campo da eventuali dubbi sul punto. D'altro canto le disposizioni regolamentari del comune di Reggio Calabria in materia di contabilità trovano applicazione se non contrastanti con le disposizioni legislative del decreto numero 267 del 2000. La disciplina del Conto del bilancio prevista dal Regolamento comunale si rifà comunque al decreto legislativo n. 77 del 1995, le cui disposizioni sono state in gran parte riprese dal decreto legislativo numero 267 del 2000, al quale, pertanto, si può far completo riferimento. La disciplina regolamentare della verifica contabile che porta all'accertamento dei residui attivi e passivi ed alla dimostrazione del risultato di amministrazione riprende sostanzialmente le disposizioni del citato decreto 77 del 1995 e pertanto, si conferma, ci si deve sostanzialmente rifare alle previsioni del decreto 267 del 2000. Unica peculiarità della disciplina regolamentare del comune di Reggio Calabria consiste nella previsione di due autonome delibere: una per il riaccertamento dei residui attivi e passivi e l'altra per l'approvazione del rendiconto. Tale disposizione, non prevista nel decreto legislativo

n~mero

267 del 2000, non è comunque da ritenersi contrastante con

tale decreto e, quindi, è applicabile (si tratta di un adempimento in più, che sottolinea, positivamente, l'eccezionale importanza del momento di approvazione dei residui, che determina il risultato di amministrazione e dal quale discendono rilevantissime conseguenze su documenti fondamentali e sul bilancio stesso - come si specifica meglio in altra parte della relazione). Si è proceduto a verificare se sia stato seguito correttamente il procedimento di approvazione dei residui e del rendiconto, inoltre è stata verificata la sostanziale veridicità del rendiconto (residui attivi e passivi, conto del bilancio e risultato di amministrazione deliberato). Per quanto attiene alla regolarità formale, e cioè alla correttezza del procedimento seguito per l' approvazione del bilancio, si è verificato se tutti i dirigenti avessero proceduto a trasmettere aL Servizio fmanziario l'elenco dei residui, con l'indicazione di quelli da mantenere e quelli da eliminare. Si osserva, infatti, che la competenza in materia di riaccertamento dei residui è in capo ai singoli Dirigenti ai quali tali residui sono assegnati in 109

sede di PEG (Piano esecutivo di gestione). Solo il Dirigente che ha la competenza sulla singola entrata e spesa può, e deve, sapere se sussiste un titolo giuridico idoneo a giustificare il mantenimento del residuo. Sulla manovra (che rappresenta il cuore del processo di approvazione del rendiconto) il

responsabile

del

servizio

fmanziario

ha un ruolo

comunque importante

sovraintendenza. Per quanto attiene l'approvazione dei rendiconti 2008 e 2009 si sono acquisite le determinazioni dirigenziali con le quali i singoli dirigenti dovevano attestare quali residui dovessero essere conservati e quali eliminati. Le determine di cui trattasi sono state acquisite dai consulenti di codesta Procura, avendole richieste alla Ragioneria. Esse affermano che i residui da mantenere sono indicati negli elenchi allegati, ma tali elenchi non sono quasi mai allegati alle determinazioni stesse. Il responsabile del servizio finanziario attualmente in carica ed i suoi collaboratori hanno comunque asserito che le determine furono trasmesse con gli allegati e questi registrati contabilmente. Dopo l'approvazione del rendiconto non sarebbero tornati in ragioneria gli elenchi. In tali elenchi, originariamente allegati, i singoli dirigenti avevano affermato che i

residui da mantenere e quelli da cancellare erano proprio "quelli indicati nell'elenco allegato", che però, si ripete, non è allegato. Si è pertanto effettuato un controllo presso l'Ufficio di Presidenza di Consiglio comunale, ove sono tenuti gli originali. In questa sede si sono rinvenuti gli allegati, ma non tutti. Mancano proprio i più importanti, e cioè quelli concernenti i residui imputati al Settore finanziario, fra i quali vi sono i tributi propri dell'Ente che, come vedremo, costituiscono un rilevante problema sotto il profilo sostanziale (uno dei tanti). La mancanza della determina di riaccertamento dei residui del Settore finanziario determina una grave irregolarità di tutta la procedura di approvazione del rendiconto, che avrebbe dovuto essere rilevata da quanti erano competenti al controllo sull'atto. Tale onere è in capo, in primo luogo, all'Organo di revisione contabile. Non si trova alcun riferimento nella relazione al rendiconto predisposta dal Collegio dei revisori in merito a tale mancanza. N on si riesce a comprendere come possa sfuggire la mancanza dell'elenco dei residui del settore finanziario ad un controllo anche superficiale della determinazione di cui trattasi.

110

Peraltro le determinazioni dirigenziali di accertamento dei residui mancano di un elemento importante, e cioè la motivazione. Non viene infatti indicata la ragione del mantenimento o della soppressione dei residui. Al riguardo si sottolinea che, sotto un profilo non solo formale, la motivazione dell'atto amministrativo è oggi considerata dal legislatore il cuore dei provvedimenti, e la sua mancanza determina la nullità dell'atto stesso. Per onestà di trattazione, si prende atto che, a causa del numero elevato di residui da esaminare, si tende spesso, nella prassi, a trascurare la motivazione, ma tale comportamento non è scusabile in relazione agli importi più elevati ed alle voci che presentano problematiche più rilevanti. Nel procedimento di cui trattasi non vi è mai indicata invece, da parte dei dirigenti responsabili, alcuna motivazione rispetto alle determinazioni assunte in ordine al mantenimento o meno dei residui, e tale mancanza avrebbe dovuto essere rilevata dall'Organo di revisione. Al contrario, nella relazione del Collegio predisposta sul rendiconto (allegato n. 1), si afferma che: "L 'ente ha proweduto al riaccertamento dei residui attivi e passivi al 31.12.200g come previsto dall'art.228 del T.U.E.L. dando adeguata motivazione". Tale

affermazione, ripetuta nella relazione allegata al rendiconto 2009 (allegato n. 2), non trova conforto nella documentazione rinvenuta, proprio in quanto, come affermato, manca la motivazione nel riaccertamento dei residui. Inoltre, l'analisi a campione effettuata sulle determinazioni di cui trattasi, ha fatto emergere altre problematiche. Si prenda ad esempio la determinazione di protocollo 37121 del 2010 del Comando di Polizia municipale (allegato n. 3). Dalla stessa si evince in primo luogo una scarsa attenzione dell'Ente per l'intera procedura, laddove si osserva che il Dirigente lamenta di aver ricevuto documentazione incompleta, scarsa possibilità di accedere agli atti necessari ed incongruenza di alcuni dati. La richiesta dei mastri contabili alla Direzione generale appare illuminante di una mancanza di collaborazione con il settore Finanziario, che invia i mastrini per la verifica solo dopo aver ricevuto il primo riaccertamento dei residui ed averlo valutato incongruo. I mastrini sono infatti le scritture elementari della contabilità, una sorta di prima nota, dai quali prende origine tutta la procedura di contabilizzazione e, nel caso che qui rileva, di riaccertamento dei residui. La determina che scaturisce infine dall'operazione è comunque fortemente carente, in quanto spesso si riscontrano entrate per le quali le somme incassate sono inferiori alle 111

previsioni, ma nulla si dice sul mantenimento o meno a residuo della somma rimanente. Non si comprende quale determinazione sia stato possibile assumere al riguardo da parte del responsabile del Servizio finanziario in ordine a tali voci, in mancanza di una qualsiasi indicazione del dirigente di riferimento. Analoghe situazioni si osservano in sede di approvazione del rendiconto 2009. La relazione al rendiconto 2008 predisposta dal Collegio, appare comunque un mero riscontro della verifica dell'adempimento formale da parte dell'Ente degli obblighi di legge e della correttezza formale del documento. Non si rinvengono osservazioni di natura sostanziale sul rendiconto, se si esclude il suggerimento di destinare almeno il 50% dell'avanzo di amministrazione al finanziamento dei debiti fuori bilancio. Tale sostanziale mancanza di osservazioni appare incomprensibile, alla luce delle osservazioni sul rendiconto che seguiranno. Senza considerare che appare paradossale l'invito ad una prudente destinazione dell'avanzo, quando si consideri che l'analisi che segue dimostra che l'ente era già ali' epoca in una situazione di grave disavanzo reale e non certamente in avanzo. La relazione del Collegio sul rendiconto 2009 presenta invece una maggior presenza di osservazioni di merito sull'attendibilità delle poste e sull'utilizzo dell'avanzo di amministrazione. Si osserva, tuttavia, che si prende atto che l'Ente non ha versato le ritenute Irpef, ma si afferma che comunque sono state impegnate le somme. Il Collegio sembra dimenticare che il tardato versamento dei debiti verso l'erario darà origine a ulteriori oneri (sanzioni, interessi, ecc.) per i quali manca evidentemente qualsiasi copertura finanziaria. Né ci si pone il problema della motivazione del ritardato versamento delle ritenute (crisi gravissima della liquidità). In altra parte della presente relazione è dettagliatamente illustrata la situazione di irregolarità rinvenuta in materia di versamenti di ritenute varie. Nella relazione allegata al rendiconto 2009 si dichiara che l'Ente ha provveduto al riaccertamento dei residui, ma questa volta non si afferma che tale operazione è stata adeguatamente motivata. Nella relazione, come anche accaduto in sede di relazione al rendiconto 2008, si afferma che gli utilizzi in termini di cassa delle entrate a specifica destinazione sono stati effettuati nel rispetto delle disposizioni del T.U.E.L.. Tale affermazione è evidentemente contraddetta dali' esito delle verifiche effettuate, come si dimostra in altra parte della presente relazione. 112

Nella parte della relazione "Risultati della gestione", pagina 6, si pone l'attenzione sul continuo ricorso all'anticipazione di tesoreria, che si imputa ad una scarsa velocità di riscossione dei residui attivi, di importo complessivamente superiore a quelli passivi, causata "dalla tardiva attivazione di un efficace servizio di gestione dei procedimenti tributari, soltanto di recente per convenzione affidati ad apposita società mista per azioni......... .A ciò si aggiunga l'applicazione, nel corso degli esercizi precedenti, della quasi totalità del/ 'avanzo di amministrazione accertato in misura eccedente i limiti di indisponibilità evidenziati da questo Collegio, anche in assenza di una dimostrazione certa della realizzazione in termini di cassa dei residui attivi, concorrenti alla formazione dell'avanzo". In ordine a tali considerazioni si osserva quanto segue: l)

l'aumento del ricorso all'anticipazione di tesoreria non è da ricollegarsi ad una

scarsa velocità di riscossione dei residui attivi, ma al fatto che molti residui attivi sono risultati insussistenti e molte voci di spesa sono state finanziate a bilancio solo parzialmente (come si dimostra dali' aumento dei debiti fuori bilancio e dei pignoramenti) ed in definitiva dalla sostanziale completa non veridicità del risultato di amministrazione dei rendiconti asseverati dalle relazioni del Collegio. La sottostima delle spese impegnate e la sovrastima delle entrate accertate conduce inevitabilmente alla crisi di liquidità, momento ultimo nel quale non si riesce più a mascherare il dissesto delle fmanze comunali. Questa realtà, manifestatasi a seguito dell'analisi di bilancio effettuata, è edulcorata nella relazione del Collegio quando si parla di mancata certa dimostrazione della realizzazione dei residui attivi "in termini di cassa". Questa attestazione è di dubbia comprensione sotto il profilo tecnico. Cosa vuoi dire che un residuo attivo è di dubbia realizzazione in termini di cassa? Se il residuo è vero sarà prima o poi riscosso, altrimenti è falso. Nel primo caso il problema non è pressante (ma non è il caso del comune di Reggio Calabria), mentre nel secondo caso rimane incomprensibile il parere favorevole del Collegio ad un rendiconto sostanzialmente dichiarato falso da loro stessi; 2)

anche l'affermazione che "l'avanzo sia stato accertato in misura eccedente i

limiti di indisponibilità evidenziati da questo Collegio" lascia perplessi sotto più profili. In primo luogo, l 'unico riferimento ad osservazioni del Collegio che si è rinvenuto in merito è la citata raccomandazione sulla destinazione di parte dell'avanzo a finanziamento dei debiti fuori bilancio. Sembra comunque possibile capire che il Collegio ha coscienza dell'inattendibilità dell'avanzo di amministrazione anche sotto il profilo della quota 113

indisponibile in quanto vincolata. Sul punto, che si ricollega all'irregolare utilizzazione delle entrate a destinazione vincolata e ai pagamenti irregolarmente fatti transitare per le partire di giro (fatti di cui si relaziona ampiamente in altra parte della relazione) si osserva che appare contraddittoria l' evidenziazione da parte del Collegio di revisione di ulteriori motivi per ritenere inattendibile il risultato di amministrazione con il parere positivo che alla fine lo stesso Collegio esprime. Sembra concludersi che i revisori abbiano coscienza che i residui sono inattendibili, come anche l'avanzo, per più motivi. In un simile quadro generale è inspiegabile il parere favorevole. In questo contesto generale, che si analizzerà a breve sotto il profilo della sostanziale "tenuta" dei conti, le conclusioni del Collegio sono quelle di attestare la formale corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione, con la proposta di vincolare l'avanzo di amministrazione alle finalità di legge (come se si potesse suggerire di destinare l'avanzo a finalità diverse da quelle previste dalla legge). A dimostrazione di una scarsa attenzione nell'elaborare la relazione al rendiconto (documento quest'ultimo importantissimo per le motivazioni che si illustrano in altra parte della relazione) si sottolinea infme che il prospetto dell'analisi dell'anzianità dei residui riporta erroneamente che i dati sono in migliaia di lire e i residui del Titolo IV della spesa sono erroneamente indicati, in quanto differenti da quelli riportati nel documento contabile generale. In conclusione, i procedimenti di approvaziOne dei rendiconti 2008 e 2009 già appaiono fortemente irregolari sotto il profilo formale, per la mancanza agli atti dell'elenco analitico di riaccertamento dei residui del Settore finanziario e per la mancata motivazione delle determinazioni di riaccertamento, almeno per quelli di maggiore rilevanza, e in quanto già da mere verifiche a campione emerge che per numerose entrate nulla hanno detto i dirigenti in ordine al mantenimento o meno della somma a residuo. Non è espresso cioè formalmente se sussista o non il titolo giuridico per il loro mantenimento e se pertanto debbano essere conservati a residui o stralciati. Ma l'irregolarità formale è ben poca cosa rispetto ai profili di sostanziale irregolarità che si vanno di seguito ad esaminare.

8.2 L'esame dei conti consuntivi Cominciamo con il 2008. L'anno 2008 si chiude con un avanzo di amministrazione ammontante ad € 10.006.525,45. Tutto l'avanzo è indicato come costituito da fondi non 114

èS

vincolati e tale specificazione appare del tutto irrealistica pensando all'irregolare gestione dei fondi vincolati, ben descritta in altra parte della relazione. Anche il 2009 (rendiconto approvato con deliberazione del febbraio 20 Il, con gravissimo ritardo rispetto al termine di legge) si chiude con un avanzo di amministrazione, seppur per un importo minore, e cioè € 1.245.533,38. Il risultato di amministrazione del conto del bilancio degli Enti locali riassume i risultati di tutte le gestioni pregresse, compresa l'ultima (mentre il risultato della gestione del singolo esercizio si definisce appunto risultato di gestione). Il Conto del bilancio approvato a febbraio 20 Il, definito rendiconto 2009, esprime cioè il risultato di tutte le gestioni fmo al 2009 compreso. Il risultato di un conto del bilancio è dato dal fondo di cassa al 31 dicembre 2009 aumentato dei residui attivi e diminuito di quelli passivi (una sorta di debiti e crediti dell'Ente). Il fondo di cassa appare di solito negli Enti locali come un dato inconfutabile (salvo improbabili falsi). C'è comunque da tener in considerazione che la difficile operazione- di parificazione delle risultanze del Comune con quelle del tesoriere (in riferimento ad esempio ai pignoramenti ed all'utilizzazione delle entrate vincolate) può aver condotto ad errori anche nella mera ricostruzione del fondo di cassa. Ad ogni modo, ancor più rilevante sul punto, nel caso specifico del comune di Reggio Calabria, è che la contabilità finanziaria degli Enti locali affida alla correttezza dei dirigenti (ed in primo luogo di quello del Servizio finanziario) l'onere di determinare correttamente

risultato

amministrazione,

ponendo

massima attenzione

nel

riaccertamento dei residui, ed in primo luogo di quelli attivi. Il riaccertamento dei residui (operazione da porre in essere, si ripete, da parte di ciascun dirigente per le entrate e le spese di competenza, sotto la supervisone del responsabile di ragioneria) consiste nel verificare la "fine" amministrativa delle somme previste in bilancio e non incassate (entrate) o non pagate (spese), fatte salve alcune voci che si considerano impegnate o accertate per legge (ma tale fattispecie non rileva molto in questa sede). Se l'operazione di riaccertamento non è effettuata con cautela ed attenzione si rischia di sovrastimare i residui attivi e determinare un risultato di amministrazione inattendibile. Ciascun Dirigente che riceve l'elenco delle partite attive e passive da valutare le analizza e dichiara se sussiste il titolo giuridico per il loro mantenimento a residuo, ovvero se tale 115

titolo non sussiste e, conseguentemente, le relative voci devono essere stralciate dai residui (attivi e passivi). In casi di dubbia esigibilità le voci possono essere conservate a patrimonio per una futura valutazione (si vedrà in seguito se riscriverle o cancellarle). Vediamo cosa è successo nel comune di Reggio Calabria. In occasione della presente verifica si è iniziata immediatamente una prima analisi dei rendiconti del 2008 e 2009. E' subito apparso evidente che nel rendiconto 2008 il riaccertamento dei residui sia stato praticato quasi, così si usa dire, "per stanziamento", cioè riaccertando automaticamente quasi tutte le somme accertate e non riscosse, senza una sostanziale verifica. L'operazione appare non corretta quando già ad una prima superficiale lettura si osserva che molti residui attivi risalgono ad epoche molto lontane e viene subito il sospetto dell'impossibilità della riscossione. In sede di approvazione del rendiconto 2009 si osserva invece una seppur minima attività di cancellazione di residui, ed infatti il risultato, seppur anch'esso del tutto inattendibile e lontano dal vero, è ridimensionato (l'avanzo dichiarato scende di circa 9 milioni di euro). Ma analizziamo le problematiche identificate sui residui. Si premette che l'Ufficio di ragioneria sta al momento destinando due persone alle operazioni necessarie per l'approvazione del rendiconto 2010. Proprio tale lavoro (ed il confronto con l'Ufficio) ha consentito di illustrare le situazioni che seguono. Occorre infatti considerare che sono stati posti in essere comportamenti del tutto fuori, non solo dalla correttezza, dalla prudenza e dalle regole contabili, ma anche da qualsiasi logica. Molti errori contabili sono stati individuati solo a fine 2010, se non nei pnm1 mest del 2011. Alcuni aggiustamenti contabili sono stati possibili solo a 2011 avanzato e pertanto troveranno dimostrazione contabile solo nel rendiconto 20 Il. Il rendiconto 20 l O, che si preannuncia portare ad un ben diverso risultato di amministrazione, dovrà pertanto trovare ulteriore aggiustamento nel 2012, in sede di approvazione del rendiconto 20 11. Tutte le osservazioni che seguono trovano applicazione, sia pure con differente gradualità, sia per il rendiconto del 2008 che per quello del 2009, quindi si espongono una sola volta, valendo per entrambi (non mutano per entrambi il Dirigente del servizio finanziario e il Collegio dei revisori di riferimento).

116

8.2.1 Il "Buco" delle partite di giro (servizi per conto di terzi) Da una prima sommaria analisi di rendiconti e bilanci è subito emerso l'anomalo volume delle partite di giro (ora denominate servizi per conto di terzi). Si è pertanto rivolta particolare attenzione su tali voci. Trattasi della parte del bilancio che dovrebbe essere per definizione neutra, dovendosi lì allocare quelle poste che transitano nel bilancio comunale per funzioni "terze", quali le ritenute o quali le somme assegnate al Comune per essere trasferite a terzi, senza alcun elemento discrezionale dell'Ente. Si è appurato che l'anomalo volume delle partite di giro è in parte riconducibile al fatto che la Regione Calabria ha solo in minima parte delegato ai Comuni le funzioni in campo sociale. Non viene nemmeno predisposto il Piano di zona e i trasferimenti per le strutture socio assistenziali sono erogati, tramite il Comune, in favore di associazioni individuate dalla Regione stessa. Per tale motivo appare sostanzialmente corretta l'allocazione nelle partite di giro (rectius servizi per conto di terzi). Resta fermo che il volume delle partite di giro è comunque totalmente abnorme. Nelle partite di giro si sono individuate in uscita somme che non dovevano assolutamente trovare lì allocazione (se ne parla in altra parte della relazione), ma soprattutto, a parte la scorretta allocazione (e le conseguenze su documenti vari quali le certificazioni relative al patto di stabilità) vi è un problema sostanziale. Nelle partite di giro sono stati rinvenuti pagamenti riferiti ad impegni corrispondenti ad accertamenti per i quali non vi è alcun titolo giuridico, talvolta la descrizione degli stessi è rappresentata solo una sigla incomprensibile. L'Ufficio avrebbe al momento quantificato il totale di tali voci in € 26.231.098,85 (vedi elenco in allegato n. 4). Si sottolinea che per queste fattispecie non è stato rinvenuto alcun titolo giuridico, alcuna minima giustificazione dell'entrata corrispondente alla spesa. Non si tratta cioè di erronee o scorrette valutazioni, ma di appostazioni contabili del tutto inventate. L'Ufficio sta faticosamente ricostruendo le voci di bilancio, per verificare se vi siano altri tagli da apportare ai residui attivi delle partite di giro. E' appena il caso di sottolineare che questa ulteriore operazione di verifica (come altre delle quali si riferisce di seguito) presenta un elevato grado di difficoltà se si vuole arrivare a provvedimenti (contabili) ed aggiustamenti con alto grado di attendibilità.

117

. '

Questo è il motivo per il quale si ribadisce che il rendiconto 20 l O potrebbe forse non consentire di "aggiustare" tutti gli errori del passato, ma dovrà forse attendersi almeno quello del 20 Il.

8.2.2 L'esposizione debitoria verso le società Gli enti locali che sono caduti in situazione di dissesto finanziario presentano talora una forte presenza di debiti fuori bilancio (spese non coperte dagli impegni o solo parzialmente coperte) e talora entrate sovrastimate. Entrambi tali fattispecie contribuiscono al dissesto finanziario e talvolta si presentano contemporaneamente. E' questo il caso del comune di Reggio Calabria. Se il buco delle partite di giro può ricondursi al caso della sovrastima delle entrate (anche se in questo caso più che di sovrastima deve parlarsi di entrate del tutto inesistenti) l'esposizione debitoria verso le società è riconducibile per lo più alla mancata contabilizzazione di oneri contrattuali che l'ente, con numerosi atti amministrativi, ha di fatto riconosciuto, ma per i quali non ha assunto l'impegno contabile. Questo comportamento paradossale e illegittimo avrebbe dovuto essere rilevato in sede di controllo, in primo luogo dall'Organo di revisione contabile. Una volta riconosciuta l'esposizione debitoria sarebbe stato doveroso trovare le fonti di finanziamento con maggiori entrate (ad esempio aumento dei tributi) o diminuendo le spese. Tutto ciò non risulta essere stato fatto, né si sono rinvenute esortazioni in tal senso da parte dei revisori. Possiamo dividere le fattispecie di cui trattasi in due grossi filoni, quelle dei debiti verso ATO 5 - Acque reggine, Multi servizi e Leonia, da una parte, e quelle legate ali' emergenza rifiuti (conferimento in discarica). Di seguito viene riepilogata la situazione debitoria dell'Ente. N. l

CREDITORE · ATO 5- ACQUE REGGINE

ATO 5- ACQUE REGGINE

MULTI SERVIZI

LEONIASPA

TIPOLOGIA DEBITO Piano di rateizzazione per la gestione ordinaria successiva al luglio 2007 Proposta di deliberazione di riconoscimento debito per lavori straordinari Manutenzioni ordinarie Servizio ordinario raccolta rifiuti TOTALE

*Dato approssimato.

118

IMPORTO 9.000.000,00 circa 1.982.574,00 7.900.000,00 crrca 5.300.000,00 circa 24.182.574,00*

Sul punto si sottolinea che il Comune sta al momento provvedendo a pagare parte del

-...: l

debito innanzi descritto con le risorse ordinarie del bilancio 2011. Tale comportamento è irregolare. Trattasi di somme derivanti da gestioni pregresse che dovrebbero essere riconosciute come debiti fuori bilancio. Si ritiene che il riconoscimento sarebbe possibile per legge, in quanto è indubbio che trattasi di servizi di competenza del Comune, dai quali l'Ente ha tratto utilità ed arricchimento, condizioni queste previste dal legislatore per consentire appunto il riconoscimento. La legislazione nazionale prevede che quando non vi sia utilità ed arricchimento per l 'Ente il debito fuori bilancio non può essere riconosciuto e la spesa deve essere addebitata direttamente ai responsabili. Anche tale modalità di pagamento avrebbe dovuto essere denunziata da chi è demandato ai controlli della contabilità, ma non è stata rinvenuta traccia di affermazioni del Collegio al riguardo. Sotto il profilo sostanziale, che rileva comunque in questo momento della trattazione, si ritiene che il pagamento di debiti pregressi a competenza 2011 sia un male minore nel quadro contabile del quale riferiamo. La mancata rilevazione dei debiti fuori bilancio sottrae comunque indebitamente le fattispecie di cui trattasi al controllo ed all'esame della Corte dei Conti, alla quale i debiti fuori bilancio devono essere trasmessi. E' appena il caso di sottolineare che il fatto che questi debiti sono stati al momento parzialmente pagati (irregolarmente) nel 2011 non ha alcuna rilevanza sull'irregolarità sostanziale che si sta rilevando ne Il' approvazione dei rendiconti 2008 e 2009. Occorrerebbe inoltre verificare se tutti gli oneri in passato non contabilizzati a bilancio siano stati previsti in sede di bilancio 20 Il, ma questo è un problema che non rileva nella presente indagine. Di seguito vengono riepilogate le somme pagate a valere sul bilancio 2011 ma riferite ad esercizi precedenti.

N. l 2

CREDITORE Commissario delegato Commissario delegato Commissario delegato

TIPOLOGIA DEBITO Piano di rientro 2008 e retro Annualità 2009 (come da proposta piano di rientro) Debito riferito al V bimestre 20 l O (come da proposta piano di rientro) TOTALE

119

IMPORTO 5.806.513,33 6.295.429,00 5.444.464,00 17.546.406,33

Si ripete che in questi casi è accertato che ci troviamo di fronte ad oneri contrattuali (vedi documentazione relativa ai debiti verso società in allegato n. %5, quasi sempre peraltro riconosciuti dall'ente con atti formali, ai quali non si è dato il dovuto esito (mancata previsione del finanziamento nei corrispondenti bilanci di riferimento). Il totale delle voci di cui alle precedenti tabelle ammonta a € 41.728.574,00. Da tale importo, ai fini della presente verifica, va detratto l'ultimo importo (voce numero 3 dell'ultima tabella), in quanto riferito al2010.

8.2.3 Stima delle minori entrate derivanti dalla ristrutturazione dei mutui che

erano stati contratti con la Cassa depositi e prestiti Nel passato gli Enti locali hanno contratto mutui con la Cassa Depositi e prestiti a tassi alquanto onerosi, in tempi di tassi calanti. Il legislatore ha pertanto, dopo iniziali titubanze, consentito la loro rinegoziazione, e cioè la loro estinzione mediante assunzione di nuovi mutui a tassi più bassi. In un secondo momento, anche con tassi di nuovo in rialzo, gli Enti locali hanno

continuato a rinegoziare i mutui ed effettuare a latere altre complesse operazioni fmanziarie. Tali operazioni, spesso assecondate da istituti di credito compiacenti, sono state talvolta costruite in modo tale da "spostare" in avanti gli oneri, sostanzialmente aggravandoli. Questi comportamenti hanno determinato situazioni di gravissime perdite per molti Enti locali, che, dopo un primo momento nel quale il bilancio si era alleggerito, si sono ritrovati oneri insostenibili. In tale quadro generale l'operazione di ristrutturazione del debito con la Cassa, effettuata con la Banca nazionale del lavoro, a causa di scorrette operazioni contabili, determina un ennesimo buco di bilancio. Si premette che la ricostruzione dell'operazione st è rivelata operaziOne difficilissima, in quanto è stata effettuata con modalità contabili del tutto irregolari e singolari. L 'Ente al momento ha difficoltà ad avere certezza su tutti gli aspetti dell'operazione ed è carente la documentazione agli atti. Desta sconcerto che l'operazione di cui trattasi possa essere stata effettuata al di fuori di ogni regola contabile e controllo. Attesa la rilevanza economica dell'operazione desta stupore che non si rinvengono approfonditi commenti, motivati suggerimenti o critiche nelle relazioni dei revisori al Conto

120

__,

-- --- --- - - - - - - - - - - - - - - - - -

'\i _(

.._, del bilancio. Stiamo infatti parlando di un'operazione che ammonta nel complesso ad € 154.257.346,49 (debito più indennizzo per l'estinzione anticipata). La movimentazione contabile non è stata imputata fra i rimborsi di prestiti, ma, incredibilmente nei servizi per conto di terzi (partite di giro, titolo VI dell'entrata e IV della spesa). L'importo della ristrutturazione risulta interamente incassato dall'ente (reversali 6, 7 e 9 del 2006) ed a tale incasso corrispondono mandati in favore del Ministero dell'economia e delle fmanze e della Cassa Depositi e prestiti, per un totale di € 76.033.851,63. E' rimasta quindi disponibile la somma di € 78.223.494,86 (154.257.346,49 -76.033.851,63). Poiché i residui attivi relativi a tale operazione iscritti in bilancio ammontavano a € 81.675.585,12 emerge subito uno squilibrio: le somme disponibili sono cioè inferiori ai residui a bilancio, che avrebbero pertanto dovuto essere subito ridotti della differenza (81.675.585,12- 78.223.494,86 = 3.452.090,26). Da questo momento sono avvenute operazioni di difficile ricostruzione contabile, che sembra non siano conosciute neppure dai funzionari della ragioneria dell'Ente e che forse erano conosciute solo dalla dirigente. Sta di fatto che non sembra che l 'Ente abbia avuto sino ad oggi contezza della natura delle somme da incassare a seguito dell'investimento, che risulta essere stato fatto con la stessa Bnl, di alcune somme rinvenienti dalla rinegoziazione. Il l o febbraio 2006 è stato infatti emesso il mandato 1687 "a titolo di sottoscrizione di liquidità". Nel corso del 2006 cominciano una serie di accrediti denominati "Polizza BNL", per complessivi 24.000.000,00 €. Tale incasso è stato in questo caso usato per estinguere residui attivi relativi ai mutui oggetto di rinegoziazione. Sempre nel corso del 2006 si è registrato un ulteriore incasso di € 8.029.164,19, a titolo di "Obbligazioni città del mediterraneo". Tale importo, maggiorato del rendimento ammontante a € 29.164,19, viene imputato in bilancio al capitolo 481, "Recuperi e rimborsi vari", al Titolo III delle entrate correnti. In fase di chiusura dell'esercizio 2006 si è proceduto ad eliminare residui attivi

relativi ai mutui per € 6.500.000,00. La tempistica e le motivazioni di tali eliminazioni restano un mistero. Nel corso del 2007 sono stati incassati € 21.060.220,50, di cui € 60.220,50 relativi al rendimento. Tale importo è stato contabilizzato per eliminare residui attivi dei mutui rinegoziati. Riepilogando abbiamo: 121

ç:{_

Entrata complessiva

154.257.346,49

Mandati emessi

129.033.851,63

Somma rimasta disponibile, come da impegno 9288/2006

25.223.494,86

Nell'esercizio fmanziario 2011 l'Ufficio ha proceduto ad un'operazione contabile compensativa, pari appunto a 25.223.494,86. Tutta l'operazione appare contraddistinta da totale confusione, irregolarità contabili, nessuna o scarsissima conoscenza da parte dell'Ente, indifferenza dell'organo di revisione: nessuno obietta la modalità dell'aver fatto transitare l'operazione nelle Partite per conto di terzi voci che avrebbero dovuto trovare allocazione in altra parte del bilancio. Nessuno obietta sul mancato azzeramento dei residui attivi a tempo debito. Dalle analisi effettuate dali 'Ufficio, risulta essere necessario, infme, cancellare ulteriori residui attivi per € 4.400.000,00, che rappresentano un altro "buco" di bilancio. Tale ulteriore buco è defmitivamente accertato, in quanto si è di recente appurato che non sono rimaste somme da riscuotere dalla Banca nazionale del lavoro e quindi avrebbero dovuto essere cancellati tutti i residui attivi relativi ai mutui rinegoziati. La conservazione di residui attivi ammontanti ad € 4.400.000,00 è quindi ingiustificata e l'Ufficio si sta predisponendo alla loro dovuta eliminazione (vedi elenco residui attivi insussistenti in allegato n. 6). Rimane poi il problema di identificare quali siano le opere pubbliche scoperte in termini di cassa. L 'ufficio si è dichiarato al momento impossibilitato ad una simile lunga e difficile ricostruzione, atteso peraltro che in passato l'irregolare utilizzazione delle partite vincolate si è mossa in duplice senso, cioè di entrate vincolate utilizzate per il pagamento di spese correnti e viceversa, senza seguire le modalità di legge, ma con semplici annotazioni sui mandati da parte del dirigente. Trattasi, tuttavia, di scopertura di mera cassa, atteso che dopo il preztoso e difficilissimo lavoro di ricostruzione operato dall'Ufficio, sussiste copertura finanziaria per le spese da liquidare (fermo restando il citato taglio citato dei 4.400.000,00 € ai residui attivi in corso di attuazione), ma la cassa è stata utilizzata per spese diverse e deve essere ricostituita.

122

8.2.4 Minori entrate per residui attivi insussistenti o maggiori spese non finanziate in bilancio Si è accennato sul "peso" che si attribuisce al mancato rinvenimento dell'allegato relativo alla revisione dei residui del Servizio finanziario. Entrando nell'analisi sostanziale dell'inadempimento, si osserva che le partite relative alla competenza del servizio finanziario (alla luce delle imputazioni frammentarie rinvenute in bilancio) fanno evidenziare un "buco" rilevante, ascrivibile in parte a residui attivi ritenuti insussistenti, in parte alla mancata contabilizzazione degli oneri derivanti da contratti con società (aggi vari). Senza addentrarsi in aspetti "discrezionali" o disciplinati da disposizioni complesse, quali la congruità degli aggi e le modalità di affidamento, si sottolinea come alcuni contratti (vedasi, ad esempio, quello della Reges) prevedono aggi che non sono stati contabilizzati. Le società hanno provveduto a trattenere le somme riscosse, per la parte relativa, appunto, agli aggi, ma il Comune ha mantenuto a residuo le relative somme, che non saranno evidentemente più riscosse. L'operazione corretta sarebbe stata quella di prevedere l'entrata al lordo dell'aggio e la spesa per l'importo dell'aggio stesso. Nel quadro complessivo generale di confusione contabile l'Ente, a questo punto, probabilmente, si limiterà alla mera cancellazione dei residui attivi di cui trattasi. La ricostruzione delle somme interessate da tale correzione contabile (minori residui attivi da cancellare) è la seguente: -TARSU

6. 703,235,00

-ICI

8.127.131,99

- Servizio idrico integrato

23.884.791,00

Totale

38.715.157,99

E' appena il caso di sottolineare che la confusione contabile dell'Ente non consente di quantificare con totale precisione le somme di cui trattasi, ma il margine di errore sembra essere molto ridotto anche in questo caso, sia per quanto concerne gli aggi non quantificati, sia per quanto concerne le entrate irrealizzabili. L'analisi più puntuale della problematica di cui trattasi avrebbe richiesto dei tempi del tutto incompatibili con la presente consulenza. Si tenga presente che l'Ente probabilmente provvederà alla regolarizzazione contabile in sede di rendiconto 20 l O, ma una seconda "pulizia" sarà certamente necessaria in sede di approvazione di rendiconto 2011, dopo altre lunghe indagini da parte dei tecnici. 123

8.2.5 I residui per sanzioni amministrative che l'ente si appresta a stralciare dal conto del bilancio per iscriverle nel conto del patrimonio Per le fattispecie di cui al presente e successivo punto non si può parlare di crediti certamente insussistenti, rispetto ai quali il Comune si sta orientando nel portarli a patrimonio, in attesa degli esiti di più approfonditi controlli, che dovranno vedere il coinvolgimento di altri Dirigenti, ai quali le relative entrate sono affidate per competenza. In questo caso si tratta di sanzioni amministrative (in parte multe) che risalgono ad esercizi così remoti, che appare molto improbabile si riesca ad incassarle. Sul punto dovrà esprimersi il Dirigente della Polizia municipale e gli altri dirigenti eventualmente interessati, ma, si ripete, trattasi di approfondimento complesso. Occorrerà cioè esaminare ruolo per ruolo di che si tratti ed esprimere un giudizio motivato. Si pensi al caso molto probabile di ruoli di multe per le quali, alla luce di ricorsi rispetto ai quali il Comune è risultato soccombente, si può facilmente prevedere la non

nscosswne. In questa sede non rileva la quantificazione esatta delle somme di cui trattasi, ma certamente appare evidente che la conservazione a residui non è frutto di una seria analisi da parte di dirigenti e revisori. L'importo delle somme relative a sanzioni amministrative da eliminare dal Conto del bilancio e portare a patrimonio in sede di approvazione di rendiconto 20 l O è stato al momento quantificato in € 2.280.892,27 (vedi elenco in allegato n. 7).

8.2.6 Gli altri crediti Vi sono infine crediti vari rispetto ai quali si nutrono fortissimi dubbi sulla loro reale sussistenza, ma che richiedono ulteriori approfondimenti che l 'Ente dovrà effettuare. Al momento la quantificazione di tali crediti, per i quali sarebbe opportuno almeno la loro sistemazione momentanea a patrimonio, in attesa di approfondimenti, ammonterebbe a circa € 11.000.000,00.

8.2.7 Riepilogo della situazione finanziaria dell'Ente Ricapitolando, abbiamo quattro voci per le quali (fatti salvi piccoli errori sempre possibili) si è accertata l'insussistenza dei crediti o la mancata corretta contabilizzazione a competenza di oneri certi legati a contratti (in ogni caso "buchi" da coprire), e cioè: 124

çj_

Residui attivi da eliminare Servizi per conto di terzi

26.231.098,85

Esposizione debitoria verso le società

41.728.574,00 4.400.000,00

Minori entrate da ristrutturazione mutui

38.715.157,00

Residui insussistenti o spese non impegnate in competenza Totale rettifiche da apportare al conto del bilancio

111.074.829,85 13.280.892,27

Ulteriori rettifiche per residui attivi di dubbia esigibilità TOTALE COMPLESSIVO

124.355.722,12

Per completezza di trattazione, si deve osservare che l'Ufficio sta operando un profondo lavoro di rivisitazione anche sui residui passivi. La generale confusione delle scritture contabili faceva infatti facilmente presumere che anche sul fronte dei residui passivi vi fosse la necessità di una profonda "pulizia". Ed infatti, gli esiti, al momento, delle verifiche effettuate, hanno portato a ritenere che, per motivazioni varie (impegni per spese che non si effettueranno più, duplicazioni imputabili a meri errori, ect), si dovrà procedere all'eliminazione di residui passivi per un importo provvisoriamente quantificato in circa € 40.000.000,00. Questa circostanza da un lato alleggerisce, seppure non di molto, la situazione di disavanzo dell'Ente, ma dall'altro conferma come l'analisi dei residui sia stata un'operazione effettuata senza alcun effettivo approfondimento e controllo. Si può quindi in defmitiva quantificare il "buco" rinvenuto nelle pieghe del Conto del bilancio in una somma ricompresa fra i circa 72 e i circa 85 milioni di euro (considerando cioè l'effetto positivo della riduzione dei residui passivi e includendo, o meno, le somme per le quali sono rimasti elevati margini di dubbio e che necessitano più approfondite analisi). Si conclude che il procedimento di approvazione del rendiconto è stato caratterizzato da irregolarità formali, ma soprattutto sostanziali. Da un lato, il riaccertamento dei residui (che rappresenta il cuore dell'operazione) è stato carente nella motivazione da parte dei dirigenti responsabili e non si sono rinvenuti gli allegati relativi al Servizio Finanze e tributi, al quale fanno riferimento i residui più sostanziosi relativi alle entrate proprie dell'Ente (quelli che hanno cioè evidenziato i maggiori problemi), fatti questi che determinano l'irregolarità del procedimento (intesa come rispetto delle procedure).

125

7VJ1

Dall'altro

lato,

l'irregolarità ·formale

rappresenta

momento

mmor

preoccupaziOne, laddove invece si guardi all'aspetto sostanziale dell'approvazione del Conto del bilancio. Il Conto del bilancio 2008 risulta approvato con un sostanziale riaccertamento a stanziamento dei residui attivi e passivi, senza alcun segno di preoccupazione da parte degli organi deputati al controllo, in primo luogo dei revisori dei conti. Anche il Conto del 2009, caratterizzato da una minima analisi di reviSione sostanziale dei residui (piccoli importi cancellati in riferimento a quanto si sarebbe dovuto fare, se si pensa agli esiti della presente verifica ed al difficile lavoro in corso da parte degli uffici) denota la mancanza di un'oculata operazione di rivisitazione delle poste da conservare a residuo. Il risultato che ne discende è che negli anni si è occultato (con l'approvazione di un avanzo del tutto irrealistico) un risultato di amministrazione fortemente negativo. Le conseguenze di tale comportamento, da imputare al dirigente del servizio fmanziario, ai dirigenti che hanno attestato il mantenimento delle somme a residuo ed ai revisori dei conti, ha condotto a cascata a varie pesanti conseguenze. E' appena il caso di sottolineare che la mancata contabilizzazione di oneri (si vedano gli aggi) e il mantenimento di entrate inesistenti a residuo determinano un rendiconto inattendibile, che si riflette sull'approvazione dei bilanci. I bilanci di previsione devono infatti, per legge, essere impostati sul trend storico delle entrate e delle spese. Parametrando i bilanci su rendiconti di fatto falsati, si giunge all'approvazione di bilanci altrettanto falsati, con aggravio dei problemi. La conclusione inevitabile dell'operazione di occultamento della reale situazione dei conti porta inevitabilmente alla classica condizione in cui versano gli enti dissestati, cioè alla crisi della liquidità, con sempre più numerose aggressioni dei creditori ai fondi dell'ente presso il tesoriere (pignoramenti vari). Il comune di Reggio Calabria ha cercato di ovviare a tale problema con un forte ricorso all'anticipazione di tesoreria (ulteriori oneri a carico del bilancio), ed all'utilizzo, al di fuori di ogni controllo, delle entrate vincolate, utilizzate per finanziare le spese più varie (violando molte disposizioni del Testo unico degli Enti locali e dello stesso regolamento dell'Ente). La situazione si è così sempre più aggravata e la confusione contabile ha raggiunto livelli tali che gli operatori si trovano ora a scegliere le soluzioni meno dolorose e meno "distanti" dalle disposizioni vigenti, per non aggiungere danno a danno, come nel 126

7VJ1

caso dell'attuale sistema di pagamento.a competenza di oneri non contabilizzati in passato, operazione . questa formalmente scorretta ed illegittima (dovrebbe procedersi al riconoscimento dei relativi debiti fuori bilancio), ma sostanzialmente necessana per vincolare almeno le risorse odierne al pagamento prioritario delle esposizioni debitorie pregresse, per evitare che siano destinate a spese magari non essenziali. Il punto di arrivo del ragionamento porta infatti a ritenere che, in presenza delle irregolaritĂ contabili rinvenute, in ordine alla rappresentazione contabile della situazione nella quale versavano le fmanze del Comune e della sostanziale mancanza di voci levatesi ad allertare il Consiglio e la Giunta, l 'Ente avrebbe proseguito nella strada intrapresa, fmo a giungere inevitabilmente al crollo totale della liquiditĂ , che avrebbe costretto a prendere atto della reale situazione dei conti.

127

I quesiti di cui ai punti numeri 2 e 3 sono fra loro strettamente connessi e pertanto si dà un 'unica risposta. Quesito 2 -Verificare nell'ambito delle competenze istituzionali di controllo si siano verificati atti di attestazione/certificazione non corrispondenti a\ vero ovvero omissioni di atti dovuti (ad es. nel riaccertamento dei residui attivi, nella certificazione del rendiconto, nelle verifiche di cassa, ecc.). Quesito 3 - Accertare se i revisori contabili abbiano in questo periodo correttamente proceduto o meno agli atti di loro competenza (in particolare: verifica della consistenza dei residui attivi e passivi, verifica della consistenza di cassa, rispetto degli obblighi fiscali, quanto al versamento delle ritenute), indicando specificamente se talune attestazioni/certificazioni debbano ritenersi non conformi al vero. Per rispondere ai quesiti occorre inquadrare l'ambito delle competenze istituzionali. Negli ultimi anni è stato abrogato il sistema di controlli preventivi demandato alle Regioni ed-in generale è stato modificato il sistema complessivo dei controlli, nel senso di passare dai controlli preventivi a quelli successivi, almeno come linea d'indirizzo generale. Anche la stessa figura del Segretario comunale è venuta profondamente a modificarsi, apparendo ormai non più quale garante della legittimità dell'azione amministrativa, ma quale sorta di consulente dell'Ente locale, fatte salve alcune funzioni di garanzia, che però demandano a tale figura funzioni più "notarili" che altro. Il quadro delineato dal legislatore nazionale responsabilizza i singoli dirigenti per gli atti di propria competenza e la stessa figura del Direttore generale (che nei Comuni piccoli e medi dovrebbe comunque essere eliminata con lo scadere dei mandati di quelli oggi in carica) non sembra esser chiamata a ricoprire un ruolo di controllo, ma semmai a contribuire al c.d. controllo di gestione, e cioè alla verifica dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi assegnati ai dirigenti e dell'efficacia ed efficienza della gestione (verifiche queste che escludono qualsiasi riferimento alla legalità e regolarità dell'azione amministrativa). L'azione amministrativa peraltro, con l'affermazione del principio di separazione fra ruolo della politica (indirizzo) e della struttura burocratica (gestione) passa sempre più per le determinazioni dirigenziali e sempre meno per le deliberazioni di Giunta e Consiglio. Sul ruolo di controllo della regolarità degli atti (soprattutto delle determinazioni dei dirigenti) in capo al Responsabile del Servizio finanziario (ragioneria) si dibatte molto. 128

La Corte dei Conti tende (con qualche recente rara eccezione) a porre in capo al Responsabile del servizio finanziario un onere complessivo di verifica della regolarità a 360 gradi, che non è unanimemente condiviso in dottrina, dovendosi considerare che tale figura non può conoscere nel dettaglio tutte le disposizioni che regolano le attività di competenza dei singoli dirigenti, che rimangono i primi responsabili dei provvedimenti da loro emessi. Il responsabile del servizio finanziario, a parere di chi scrive, verifica la regolarità contabile delle determinazioni dirigenziali, ovvero la sussistenza della copertura finanziaria, la corretta allocazione delle spese (competenza o residuo), la corretta allocazione nel bilancio (spesa/ entrata corrente o di capitale, entrata/ spesa per conto di terzi), ecc .. Anche una supervisione sugli atti dirigenziali che influiscono fortemente sul bilancio è certamente affidata al responsabile del servizio finanziario (previsioni di bilancio, accertamento dei residui, verifica degli equilibri di bilancio, ecc.). Resta comunque fermo che molto è oggi demandato all'autonoma regolamentazione comunale, ed anche la questione della verifica della regolarità amministrativa e contabile degli atti deve oggi essere esaminata alla luce delle disposizioni nazionali, ma anche della regolamentazione interna, quando non sia contrastante con norme inderogabili nazionali. La regolamentazione interna che ci interessa è costituita per il comune di Reggio Calabria dal regolamento di contabilità (allegato n. l) e da quello dei controlli interni (allegato n. 2). Il quadro nazionale è costituito dal decreto legislativo numero 267 del 2000, recante il Testo unico delle leggi sugli enti locali, Parte seconda - Ordinamento fmanziario e contabile, in vari suoi articoli. Per quanto rileva in questa sede il quadro che si delinea è il seguente: per i bilanci e i rendiconti, triplice responsabilità, in capo ai dirigenti (che attestano la sussistenza o meno delle entrate e spese di competenza), in capo al responsabile del servizio finanziario (per le entrate e spese di competenza e per la supervisione su quanto attestato dai singoli dirigenti) ed in capo all'Organo di revisione dei conti. Come si atteggino tali responsabilità dipende, si ripete, da come si intersecano le disposizioni nazionali con quelle regolamentari dei singoli Enti locali. Una volta delineati ruoli e responsabilità dei singoli dirigenti (fra i quali quello di ragioneria) delineiamo il ruolo dell'Organo di revisione. La citata abolizione dei controlli esterni regionali e del segretario comunale non 129

possono determinare un q u ; ;

sostanziale mancanza di controlli. Si osservi che gli altri Organi istituzionalmente deputati alla verifica della regolarità contabile degli atti degli Enti locali sono la Corte dei conti e gli uffici ispettivi del Ministero dell'economia e finanze. Tali Organi, agendo a livello nazionale, non possono certamente porre in essere verifiche e controlli a tappeto sugli Enti locali, ma agiscono per lo più su segnalazioni o a campione. Trattasi comunque di campioni di non elevato peso numerico nel panorama generale, che ammonta, per quanto riguarda i soli Enti locali, a più di ottomila Comuni e cento Province (senza considerare il mondo dei Ministeri e dei loro uffici decentrati e delle Asl). Non potendosi immaginare che il sistema Enti locali sia rimasto sostanzialmente pnvo di controlli organici, si comprende come l'Ordinamento finanziario e contabile dedichi un intero Titolo alla revisione (Titolo VII- Revisione economico- finanziaria). In primo luogo si osserva che le modalità di nomina del Collegio dei revisori (nei Comuni piccoli è un Organo monocratico) sono tali da assicurare che lo stesso non sia "legato" ad una maggioranza, ma sia espressione dell'Assemblea consiliare tutta. Infatti ciascun consigliere quando vota può indicare solo due componenti del Collegio. L'autonomia ed indipendenza del Collegio è rafforzata dall'articolo 235, laddove si prevedono in un numero chiuso le cause di cessazione dall'incarico, legate sostanzialmente all'impossibilità di svolgere le proprie funzioni. Le cause di incompatibilità sono rimandate al codice civile, con riferimento agli amministratori delle società, con l'aggiunta di fattispecie legate a precedenti funzioni assunte presso l 'Ente o gli Enti locali e Regioni di riferimento. Tutte queste disposizioni tendono a rafforzare l'autonomia dell'Organo. Non si tratta di Organo perfetto, che può infatti funzionare con la sola presenza di due componenti (articolo 237). Nel comune di Reggio Calabria la disciplina regolamentare prevede che possa funzionare con la presenza di due componenti, ma uno di questi deve essere il Presidente (tale disposizione non si ritiene comunque applicabile, in quanto l'articolo 237 del decreto 267 del 2000 non è derogabile da diversa disciplina regolamentare). La norma nazionale prevede che il Collegio deve redigere un verbale delle riunioni, ispezioni, verifiche, determinazioni e decisioni adottate. I singoli componenti hanno diritto di eseguire ispezioni e controlli individuali, avendo peraltro pieno diritto di accesso agli atti. Le funzioni del collegio possono essere ampliate (si badi solo ampliate, non ristrette) in sede regolamentare. Ma l'importanza che il decreto riconosce all'Organo di revisione si dimostra 130

[Y/1

laddove si consideri che fra i pochi articoli che non possono essere derogati dai regolamenti degli enti locali, ben tre riguardano i revisori. Particolare importanza rivestono gli articoli 239 e 240, che disciplinano le funzioni, i controlli e le responsabilità dell'organo di revisiOne. Un sunto delle disposizioni di cui all'articolo 239 (funzioni) ci consente di definire in primo luogo la funzione principale, che è quella di collaborazione con il Consiglio dell'Ente locale. Questa funzione,

si aggiunge, si esplica in primo luogo al momento

dell'approvazione dei documenti più importanti, e cioè il rendiconto ed il bilancio, ed al momento della verifica degli equilibri di bilancio. In relazione ai pareri più importanti, al Collegio, attesa la rilevante importanza del loro atto, è assegnato un congruo termine per l'adempimento. Ma la funzione dei revisori deve esplicarsi mediante un'attività continua e non estemporanea, non legata certamente a singoli atti. Oltre ai pareri sui documenti più importanti è infatti prevista la funzione di vigilanza sulla regolarità contabile della gestione, con espressa attenzione fra l'altro all'acquisizione delle entrate, alla tenuta corretta della contabilità, ed alle verifiche di cassa. Recenti disposizioni di settore hanno ampliato le competenze dei revtson, con specifiche attestazioni da porre in materia di personale (modello 770 e contrattazione decentrata integrativa), debiti fuori bilancio, incarichi esterni, ricorso ai mercati finanziari, certificazioni Ici, ecc .. E' all'Organo di revisione, cioè, che il legislatore fa oggi riferimento quando intende porre sotto controllo uno o più aspetti della gestione degli Enti locali. La legge consente lo svolgimento di tali funzioni con l 'utilizzo di motivate tecniche di campionamento. Al riguardo si osserva tuttavia che la Corte dei Conti (sentenza numero 554 del2010) ha precisato che la tecnica del campionamento deve essere, oltreché motivata, anche efficace, avuto riguardo alla natura dei documenti da esaminare ed alla capacità degli stessi di registrare, con ragionevole attendibilità, i fenomeni più rilevanti della gestione. Il Collegio dei revisori, per disposizione del decreto legislativo 267 del 2000, deve redigere verbale delle riunioni, ispezioni, verifiche, determinazioni e decisioni adottate. Al riguardo la Corte dei Conti precisa che deve tenersi un registro dei verbali dei revisori. In numerosi casi la Corte ha contestato ai Comuni sottoposti alle sue verifiche la mancanza di un registro di verbali, raccolti in numero progressivo su pagine vidimate. Tale linea costante della Corte forse va un po' al di là della lettera delle disposizioni del decreto 131

(11!1

legislativo 267. Al riguardo si sottolinea che il regolamento di contabilità del Comune prevederebbe, all'articolo lO- Funzionamento, che il Collegio dei revisori tenga la raccolta dei verbali a cura del segretario, ma tale articolo non si ritiene applicabile, in quanto contrastante l'articolo 237 del decreto legislativo 267 del 2000 che è fra quelli inderogabili dalla disciplina regolamentare. Resta fermo, e lo diremo meglio in seguito, che non solo non vi è una raccolta dei verbali, ma gli stessi non risultano acquisiti al protocollo dell'Ente. Di rilevante importanza è la funzione di referto del Collegio ali' organo consiliare e l'obbligo di denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilità legate ad irregolarità di gestione. Molti chiarimenti sulla funzione e sulle responsabilità dei Revisori dei conti s1 traggono dalla sentenza della Corte dei Conti numero 2 del 1992- Sezione Enti locali-, dagli articoli di legge o di Codici ai quali il decreto legislativo 267 si rifà direttamente o indirettamente. I revisori svolgono una funzione pubblica, sono soggetti alla giurisprudenza della Corte dei conti e vanno incontro anche a responsabilità penali. I revisori degli Enti locali rispondono della veridicità delle loro attestazioni ed adempiono ai loro doveri con la diligenza del mandatario. Tale disposizione, contenuta all'articolo 240 del decreto legislativo 267 del 2000, riprende sostanzialmente l'articolo 2407 del codice civile, per il quale i sindaci (delle imprese private) devono ottemperare i propri doveri con la diligenza del mandatario. Se è vero che per l'articolo 171 O del codice il mandatario è tenuto alla diligenza del buon padre di famiglia, nel caso di specie giurisprudenza costante della Corte dei conti e la natura stessa della professionalità richiesta portano a far riferimento alla figura dell'avveduto revisore contabile ed ad una diligenza particolarmente qualificata, comune ad un medio professionista. Il revisore, attese le specificità che si devono analizzare oggi quando si monitora la contabilità degli Enti locali, può ben affermare la propria inadeguatezza per alcune problematiche, e richiedere l'ausilio di specialisti (si pensi al caso dei contratti fmanziari, per i quali non ci si dovrebbe stupire se i revisori si dichiarassero non specificamente competenti, ma che comunque non possono esimersi dalla verifica e dal giudizio, sia pure appunto con eventuale ausilio tecnico).

132

Il quadro complessivo si conclude con la deliberazione numero 333 del 2006, con la quale il comune di Reggio Calabria istituisce il sistema integrato di controlli interni. Il Regolamento ivi approvato disciplina varie forme di controlli che qui non rilevano, ma anche il controllo di regolarità contabile, che ci interessa. L'articolo l chiarisce subito che i controlli di regolarità contabile sono di competenza del servizio finanziario e del Collegio dei revisori, con un rimando alle disposizioni del decreto legislativo 267 ed al Regolamento di contabilità. Per quanto attiene ai revtson

pone l'attenzione sull'obbligo di vigilanza sulla

regolarità della contabilità e sull'onere di riferire in merito al Consiglio ed alla Corte dei Conti. Se ne conclude che, anche in riferimento alle disposizioni del Regolamento sm controlli interni, i riferimenti per le verifiche sulla regolarità contabile sono individuati nel responsabile del servizio fmanziario ed nel Collegio dei revisori dei conti. Possiamo pertanto addentrarci nel merito delle domande di cui ai numeri 2 e 3. Il numero 2 -in effetti pone due ordini di problemi, e cioè la presenza di eventuali attestazioni/certificazioni non corrispondenti al vero da una parte ed omissioni dall'altra. Per quanto concerne le attestazioni/certificazioni, le due principali attestazioni che risultano fortemente influenzate dalle analisi svolte sono quelle relative al c.d. patto di stabilità e quelle sulla verifica della sussistenza della condizione di deficitarietà. Nel primo caso nel passato sono stati parzialmente coinvolti alla certificazione sul patto anche i revisori dei conti, ma negli ultimi anni, con l'introduzione dell'invio informatico, il modello risulta a firma solo del Responsabile del servizio fmanziario e del Sindaco. L'attestazione sul patto di stabilità risponde formalmente a quanto emerge dalla contabilità di bilancio, ma l'attestazione risulta sostanzialmente non veritiera, in quanto abbiamo visto come importi rilevantissimi che dovevano essere allocati nella parte corrente del bilancio sono stati allocati nelle partite di giro in modo del tutto irregolare. Mentre infatti le partite di giro non sono prese in considerazione ai fini del patto, lo sono le entrate e le spese correnti. L'operazione di ricalcolare il patto dopo aver operato le correzioni contabili che al momento sono state individuate (le somme al momento individuate come irregolarmente contabilizzate fra le partite di giro e non nella parte corrente del bilancio) è complessa: non

133

appare cioè agevole al momento verificare se il patto sarebbe stato rispettato qualora le appostazioni contabili fossero state corrette. Ma il punto non rileva agli effetti della presente relazione, essendo sufficiente affermare che certamente la certificazione è irregolare e non veritiera, per effetto delle irregolari appostazioni contabili. E' appena il caso di sottolineare che il molto probabile mancato rispetto del patto avrebbe comportato, con modalità che sono variate nel tempo, pesanti vincoli e limitazioni ali' operato degli Enti locali (divieti di assunzioni, ad esempio), nonché minori trasferimenti erariali (che in via teorica andrebbero restituiti allo Stato). Qualsiasi Comune avrebbe potuto "giocare" in questo modo, e cioè, una volta resosi conto che il patto non veniva rispettato, avrebbe potuto "dirottare" sulle partite in conto terzi (partite di giro) le poste eccedenti quelli consentite dal patto e rispettarlo così formalmente ed artificiosamente. Siamo in un caso di evidente alterazione di una certificazione. Occorre al riguardo valutare se il Sindaco possa aver avuto una seppur mmtma consapevolezza dell'irregolarità della certificazione di cui trattasi (allegato n. 3), quando si consideri che la certificazione, si ripete, rispecchia fedelmente le risultanze dei bilanci e dei rendiconti, che però sono stati redatti e gestiti irregolarmente. Analoghe considerazioni possono essere fatte in relazione alla certificazione sulla verifica dell'eventuale condizione di ente strutturalmente deficitario. Ferma restando in via generale la piena autonomia dell'Ente locale, anche alla luce della recente riforma della Costituzione, lo Stato, nell'ottica della salvaguardia della finanza pubblica complessiva, monitora l'andamento delle gestioni degli Enti locali attraverso una certificazione che, con l'applicazione di alcuni indici, intende comprendere lo stato di salute delle finanze dei Comuni, e, qualora siano presenti indici che fanno sorgere preoccupazioni al riguardo, sottopone la gestione dei Comuni a qualche limitazione ed a qualche onere. Anche nel caso della certificazione di cui trattasi non è agevole l'operazione di ricostruzione degli indici, ma l'irregolare appostazione fra le partite di giro di rilevanti somme che avrebbero dovuto trovare allocazione nella parte corrente del bilancio, ci consente di poter ritenere che la certificazione sia non veritiera ed irregolare. Anche in questo caso verificare cosa sarebbe successo se le appostazioni contabili fossero state corrette è sostanzialmente impossibile, ovvero richiederebbe tempi lunghi 134

incompatibili con quelli della presente consulenza. Presumibilmente, atteso l'elevato volume delle somme irregolarmente transitate per i servizi per conto di terzi, la corretta appostazione di tali somme in bilancio avrebbe comportato il mancato rispetto del patto. Si sottolinea che la certificazione di cui trattasi è a firma del responsabile del servizio finanziario, del Sindaco e del Segretario comunale. Valgono per il Sindaco e per il Segretario le considerazioni fatte in sede di certificazione sul patto di stabilità, e cioè occorre valutare se il Sindaco e il Segretario possano aver avuto coscienza della non veridicità dell'attestazione di cui trattasi (allegato n. 4).

Per quanto concerne le verifiche di cassa si fa presente che sono stati acquisiti i verbali del Collegio relativi a tali operazioni. I verbali risultano formalmente corretti, anche se si osserva non sono protocollati, e redatti su fogli liberi. E' appena il caso di sottolineare che la verifica della cassa (e la parificazione con le risultanze del tesoriere) è oggi considerato adempimento di secondaria importanza all'interno delle funzioni generali di controllo assegnate all'organo di revisione. Per quanto attiene all'eventuale presenza di omissioni occorre verificare quali comportamenti avrebbero dovuto essere posti in essere e da chi per evitare di giungere alla situazione di crisi finanziaria che oggi caratterizza il Comune. L'analisi svolta al punto numero 8 fa emergere come l'attuale crisi sia stata per alcuni anm mascherata mediante approvazione di rendiconti irregolari caratterizzati dalla sovrastima dei residui attivi. Da ciò è disceso che anche i bilanci, parametrati su trend irrealistici dei rendiconti, sono risultati inverosimili e hanno determinato ulteriori disavanzi. In più in bilancio non sono stati contabilizzati alcuni oneri di gestione certi, derivanti

spesso da obblighi contrattuali (vedasi i casi degli aggi per la riscossione di entrate ed altri oneri per i contratti con le società dell'Ente). Tali fatti sono certamente da imputare in primo luogo al responsabile del servizio finanziario, attore primo della predisposizione di bilanci e rendiconti, ma occorre considerare i comportamenti di altri dirigenti che hanno attestato il mantenimento a residuo di somme in realtà da cancellare. La maggior parte dei residui che avrebbero dovuto essere cancellati parrebbe comunque (nell'incertezza delle divisioni di alcune competenze) dover essere attribuita allo stesso responsabile del servizio finanziario. Solo nel caso delle sanzioni

135

amministrative (multe in primo luogo) si rinvengono consistenti importi di entrate che avrebbero dovuto essere cancellati usando un'ordinaria diligenza. Se ricerchiamo i comportamenti che avrebbero potuto evitare la crisi si deve tornare alle figure di controllo e, conseguentemente, all'Organo di revisione contabile. Si sottolinea quanto affermato anche in altra parte della relazione, e cioè che la funzione di revisione, seppur possibile con l 'utilizzo di motivate tecniche di campionamento, non può essere considerata adempimento formale, frutto di controlli estemporanei, senza un indirizzo. Nei Comuni di più grandi dimensioni demografiche il Collegio può anche ripartirsi le competenze per materie, e deve certamente approfondire ed analizzare le tematiche dalle quali discendono le conseguenze più rilevanti per le fmanze dell'Ente. La Corte dei conti (vedasi la sentenza numero 209 del maggio 2003) evidenzia come s1a configurabile la responsabilità amministrativa dei revisori per la carente azione di controllo, che non aveva rilevato alcuna anomalia nella contabilità, pur caratterizzata da rilevanti irregolarità. Le verifiche che i revisori avrebbero dovuto porre in essere avrebbero dovuto far emergere almeno alcune delle più macroscopiche irregolarità. Si pensi: alla contabilizzazione di mutui e di entrate correnti nelle partite per conto di terzi; alla mancanza delle motivazioni nel riaccertamento dei residui; al mancato allegare alla determinazione di riaccertamento dei residui l'elenco dei residui attivi da mantenere per quanto concerne il servizio finanziario; alla mancata indicazione da parte di alcuni dirigenti delle somme da cancellare dai residui (spesso si indica solo la parte riscossa ma nulla si dice su che fine far fare a quella non riscossa e quindi non si capisce come sia stato possibile assumere la decisione in merito); alla mancata contabilizzazione di oneri dovuti per contratto nei confronti di società (sia aggi, sia oneri di manutenzione e gestione di servizi); all'irregolare utilizzazione delle entrate vincolate ed all'operazione di ristrutturazione dei mutui.

136

In un simile contesto l 'utilizzo della tecnica a campione ed il mancato approfondimento delle problematiche evidenziate non è giustificabile quando si pensi che vi erano chiari i sintomi di una situazione finanziaria di fatto ben diversa da quella risultante dai bilanci e dai rendiconti approvati. Basti pensare al chiaro sintomo della carenza di liquidità, della restituzione di mandati da parte del tesoriere, del continuo aumento dei pignoramenti presso il tesoriere posti in essere da creditori insoddisfatti, dei debiti fuori bilancio. Normale diligenza, in presenza di tali forti ed univoci sintomi di crisi delle fmanze comunali, avrebbe voluto che il Collegio dei revisori si fosse interrogato sulle cause di tale crisi ed avesse approfondito molte tematiche trascurate, prima fra tutte quella della reale consistenza dei residui. Si è invece al riguardo solo tardivamente notato, come si dice in altra parte della presente relazione, un lieve riferimento alla possibile presenza di un problema sui residui, "in termini di cassa" (affermazione che si ripete tecnicamente nebulosa e che sembra far presumere -che vi fosse una consapevolezza dei termini reali del problema). Già tale constatazione avrebbe dovuto portare ad esprimere un parere contrario all'approvazione del rendiconto (si veda ad esempio la relazione del magistrato istruttore della Corte dei Conti, dottor Liberati, del 2004, che, in relazione ad altro Ente locale, recita infatti: "Per quanto riguarda la relazione al rendiconto si deve osservare una discrasia laddove si dice che è necessaria una verifica successiva dei residui, in quanto non attendibili, dando tuttavia al contempo parere favorevole complessivo". Sono stati acquisiti tutti i pareri che il Collegio ha reso negli anni 2008, 2009 e 20 l O in reazione ad atti a rilevanza finanziaria. Trattasi nel complesso di circa l 00 pareri riferiti per la stragrande maggioranza al riconoscimento di debiti fuori bilancio. All'interno di tale fattispecie la stragrande maggioranza è a sua volta costituita da debiti fuori bilancio derivanti da azioni esecutive. Il parere reso dal Collegio è sempre strettamente legato alla mera conformità a legge del provvedimento, con il richiamo alle disposizioni di legge che disciplinano tale riconoscimento, e viene utilizzato sempre uno stesso modello (allegato n. 5). Manca una qualsiasi analisi sostanziale dei provvedimenti, né ci si interroga sulle motivazioni amministrative e finanziarie che conducono l'Ente ad un tale volume di debiti

137

fuori bilancio. Non st nnvengono critiche o suggerimenti per porre m essere azwm correttive per, quanto meno, limitare il fenomeno. La mancanza di un registro dei verbali numerati e la presenza di verbali redatti solo in occasione delle deliberazioni e degli adempimenti per i quali è previsto l'intervento del Collegio per espresso obbligo di legge (verifiche di cassa) porta a ritenere che l'Organo abbia svolto le sue funzioni con una forma mentis di adempimento formale, un mero riscontro formale dei dati contabili, senza curarsi della funzione sostanziale del proprio operato, funzione che invece oggi è delicatissima ed importantissima. Dagli atti esibiti non risulta attività del Collegio frutto di autonomo controllo, sia pure a campione. Di attività cioè diversa da quella che l'Organo pone in essere per effetto di specifiche disposizioni, che richiedono obbligatoriamente il parere su alcuni atti amministrativi. La Corte dei conti al riguardo (vedasi la citata relazione del Magistrato Liberati) richiede all'Organo di revisione "un controllo maggiormente sostanziale, che non si limiti al riscontro formale dei dati contabili, ma possa interessare verifiche concrete sull'entità delle entrate e sull'eventuale sussistenza di minori accertamenti non riassorbili con ulteriori entrate o diminuzione di altre spese, tale valutazione sostanziale dovrebbe essere effettuata mediante analisi di bilancio anche in relazione ai residui". L'operazione di accertamento dei residui da parte del responsabile del servtziO finanziario è stata sostanzialmente posta in essere per stanziamento, certamente per quanto concerne il 2008 e in modo molte forte anche per il rendiconto del 2009, sia pure in modo minore: in entrambi i casi tuttavia non si riscontra alcuna seria analisi e rilevante critica nei pareri del Collegio. Il Collegio, nelle relazioni al bilancio ed al rendiconto, utilizza modelli standard che vengono molto acriticamente compilati, senza un reale approfondimento della specifica situazione dei conti del Comune. In questi casi la Corte dei conti ha sempre censurato l'operato dell'Organo di revisione, prevedendo il sorgere anche di possibili sanzioni penali in presenza di reati fallimentari o dissesti finanziari per gli Enti locali. E' appena il caso di sottolineare che le omissioni del Collegio hanno impedito al Consiglio comunale (primo Organo di riferimento del Collegio) di assumere le conseguenti

138

{(!1

-s

deliberazioni che avrebbero dovuto essere attuate per evitare la crisi finanziaria (tipo

.....,:3

diminuzione delle spese o aumento delle entrate, conseguenti variazioni di bilancio, ecc).

Si illustrano nella seguente tabella le irregolarità che si sono riscontrate:

IRREGOLARITA'/ OMISSIONE

RESPONSABILE/I

Certificazione Patto di Stabilità

Responsabile del Servizio Finanziario

Certificazione Ente Strutturalmente deficitario

Responsabile del Servizio Finanziario (si vedano le considerazioni al riguardo) Responsabile del Servizio Finanziario

Nessuno (si vedano le considerazioni al riguardo)

Responsabile del Servizio Finanziario Responsabile del Servizio Finanziario

Collegio dei revisori dei conti Collegio dei revisori dei conti

Art. 189 e ss. D.Lgs. n. 267/00 e Regolamento di contabilità del Comune Art. 195 D.Lgs. n. 267/00 Art. 168 D.Lgs. n. 267/00

Responsabile del Servizio Finanziario

Collegio dei revisori dei conti

Artt. 151 e 162 D.Lgs. n. 267/00

Riaccertamento residui

Irregolare utilizzo delle entrate a destinazione vincolata Irregolare allocazione contabile di partite tra i servizi per conto di terzi Mancata previsione in bilancio di oneri di gestione derivanti da contratti

139

ORGANO/l DEPUTATI AL CONTROLLO Nessuno (si vedano le considerazioni al riguardo)

Collegio dei revisori dei conti

RIFERIMENTO NORMATIVA VIOLATA D.L. n. 112/08 convertito nella Legge n. 133/08 Art. 77 bis Legge n. 133/08

Quesito 9 - Ogni altro elemento utile ai fini di giustizia

9.1 Introduzione

In risposta al presente quesito, vengono rappresentate ulteriori fattispecie rispetto a quelle il cui esame è stato specificatamente richiesto nell'incarico conferito. Le tematiche esaminate sono strettamente correlate con le problematiche di cui all'incarico conferito.

9.2 Gli incentivi alla progettazione

Nella denuncia-querela presentata alla Procura della repubblica di Reggio Calabria in data 08.11.1 O viene fatto riferimento alla possibile illegittimità di tal uni compensi erogati a titolo di incentivo ex art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 63/2006. Pertanto sono stati controllati i compensi liquidati al personale del comune di Reggio a tale titolo. Si precisa che il controllo si riferisce ai compensi che sono stati pagati in busta paga, atteso che di quelli corrisposti mediante pagamenti diretti si è già riferito in altra parte della relazione. Per quanto riguarda le disposizioni normative e regolamentari che disciplinano tale istituto si rinvia a quanto ampiamente rappresentato in risposta al quesito n. 6 paragrafo 6.3.1. Gli scriventi hanno proceduto ali' esame, mediante procedimento a campwne,

provvedimenti di liquidazione di tali compensi, relativamente al triennio 2008-2010. Dal controllo è emerso che l'aliquota applicata è stata sempre quella massima del 2%, diversamente da quanto disposto dal regolamento comunale che prevede una aliquota dell'1,5%. Si precisa che, per motivi di semplificazione, il controllo è stato effettuato senza tenere conto delle attività eventualmente realizzate nel periodo in cui l'aliquota vigente era dello 0,5%. Dai cedoloni stipendiali sono stati ricavati i nominativi e le somme percepite dal personale dipendente ex art 92, comma 5, D.Lgs. 163/2006 (allegato n. 1). Nei tre anni considerati ai fmi dell'indagine, risultavano erogati complessivamente oltre un milione e duecentomila euro.

140

Il regolamento, innanzi citato, recante la disciplina del fondo interno per progettazioni indica, all'art. 7, i seguenti criteri di ripartizione di tali compensi: 20% al personale incaricato della redazione del progetto; l 0% al personale che collabora col progetti sta e che firma gli elaborati; l 0% al personale di collaborazione che non firma gli elaborati; 18% al responsabile unico del procedimento; 20% al responsabile incaricato della direzione dei lavori e del coordinamento per la sicurezza in fase di esecuzione; 7% al personale incaricato della redazione del ptano di stcurezza m fase di progettazione; 5% al personale incaricato del collaudo; 5% al personale incaricato della redazione della relazione geologica , se dovuta; 5% al personale incaricato delle procedure espropriative. Il totale delle percentuali sopra riportate rappresenta il l 00% del 2%, quale misura

massima della misura dell'incentivo prevista dal comma 5 dell'art. 92 del D.lgs. n.l63/2006. Si precisa che non sempre l'incentivo previsto nel quadro economico del progetto esecutivo dell'opera Ă¨ stato erogato per intero, ma le somme erogate, secondo le percentuali sopra riportate, sono state rapportate sempre alla misura massima del 2%, anzichĂŠ a quella dell'l ,5% prevista neli' apposito regolamento comunale. Pertanto ne consegue che lo 0,5% (2%- 1,5%), cioĂ¨ il25% delle somme erogate, pari a oltre 300 mila euro, sono state indebitamente liquidate ed erogate al personale. In proposito si citano i provvedimenti di liquidazione del n. prot. 103369/2008, n. prot. 213457/2008 del Settore Manutenzione LL.PP., e n. 16647112009 e n. 176539/2008, del Settore Programmazione e Progettazione (allegato n. 2), laddove nelle premesse viene indebitamente affermato che l'art. 13, comma 4, della legge n. 144 del 17/0511999, introducendo "ulteriori modifiche ali'art. 18, comma 1-1 bis della legge Il/O 2/1994 n. l 09 .... consente l'elevazione della quota percentuale (dell'incentivo) fino a/limite max del 2%".

Infatti, l'elevazione dell'incentivo per la progettazione nel limite massimo del due per cento, come giĂ evidenziato in precedenza, Ă¨ avvenuta con l'introduzione dell'art. 3, comma 29, della legge n 350/2003.

141

Il successivo art. 8 del regolamento interno per la progettazione, facendo riferimento all'art. 32 di un contratto collettivo nazionale di lavoro non specificato, prevede, altresì, che le somme eventualmente non assegnate con la ripartizione del fondo costituiscono economie di gestione, che confluiscono nei fondi di cui ali' art.31, comma 2, dello stesso CCNL. Il CCNL in questione, è quello del personale dipendente dalle amministrazioni del comparto Regioni - Autonomie locali stipulato il 6 luglio 1995 e l'articolo richiamato nel regolamento (art. 32) recita quanto segue: "Le amministrazioni che si trovino nelle condizioni indicate nel successivo comma 2

(in condizioni di equilibrio economico della gestione di competenza risultante dal conto economico dell'esercizio precedente, purché non esistano debiti fuori bilancio) possono incrementare per il 1996, con oneri a proprio carico, i fondi di cui all'art. 31, comma 2

(Fondo per il compenso del lavoro straordinario, Fondo per la remunerazione di particolari condizioni di disagio, pericolo o danno, Fondo per compensare particolari posizioni di lavoro e responsabilità, Fondo per la qualità della prestazione individuale), nel limite massimo di una somma pari allo 0.5% del monte salari annuo riferito al 1993, esclusa la quota relativa ai dirigenti ed al netto dei contributi a carico dell'amministrazione. Tale somma può essere incrementata di un'ulteriore somma pari allo 0.2% del medesimo monte salari, qualora siano accertati risparmi di gestione quantitativamente corrispondenti, secondo i criteri indicati al comma ".

La suddetta norma contrattuale non fa alcun riferimento alla possibilità di incrementare annualmente il fondo dei compensi accessori del personale con le economie degli incentivi per la progettazione, che invece costituiscono economie di bilancio del comune ai sensi dell'art. 13, comma 4 della legge 17 maggio 1999 n. 144. Ne consegue le somme ex art. 92, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006 non assegnate, non possono confluire nei fondi di cui ali' art. 31, comma 2, del CCNL di comparto 6 luglio 1995, per essere ripartite al personale. Quelle eventualmente già confluite ed erogate al personale devono essere espunte dal monte delle risorse decentrate e dovranno essere recuperate dal fondo di prossima costituzione. Dal controllo effettuato sui provvedimenti di liquidazione risulta altresì che, talvolta, ancorché la progettazione sia stata affidata e realizzata da società, professionisti o soggetti

142

7VI1

esterni, l'incentivo è stato attribuito anche a personale interno che avrebbe svolto attività di collaborazione ai progettisti, di supporto amministrativo e tecnico e di segreteria. Si allegano a titolo esemplificativo le delibere di G.C. n. 3/2001, n. 89/2002, n. 48/2008, n. 486/2008, n 11/2009, n. 237 del 16.06.10 (allegato n. 3), di approvazione dei progetti esecutivi e i provvedimenti di liquidazione ivi correlati, le delibere del Settore programmazione e progettazione n. 658/2007, n. 168/2008, n. 239/2008, n. 440/2008, di approvazione dei quadri economici e relativi provvedimenti di liquidazione, nonché gli atti di liquidazione n. 199013/2008 del Settore Programmazione e Progettazione e n. 16/2009 del Settore Lavoro Sviluppo Risorse U.E. (allegato n. 4). Nel caso che la progettazione sia stata affidata all'esterno non è assentibile l'effettuazione di alcuna attività di collaborazione o supporto ai progettisti esterni. E' da ritenere altresì che, nel caso di intervento di collaboratori del RUP, peraltro non previsti dal regolamento interno, è la quota teoricamente spettante a quest'ultimo - qualora assolva personalmente alle attività di relativa competenza - a dover essere "frazionata" per ricavare gli importi da riconoscere ai relativi collaboratori e non, come puntualmente avviene, attribuire a questi ultimi distinte percentuali del compenso (ved. risposta Osservatorio LL.PP. al QUESIT0-2005-044-1211T) In qualche caso gli incentivi sono stati liquidati anche per percentuali non previste nel regolamento. Si allegano al riguardo i provvedimenti di liquidazione del Settore Programmazione e progettazione prot. n. 191719/2008, n. 199013/2008 e n. 226116/2010 (allegato n. 5): con la prima è stata liquidata, tra le altre, all' ing. Crucitti una percentuale del 4% del compenso al "responsabile dei lavori", inesistente tra quelle previste dal regolamento (il riferimento è all'art. 7, comma l, punto 7); con la seconda è stata all'ing. Pasquale Crucitti una percentuale del5% a titolo di "supervisione progetti", anch'essa non prevista dal regolamento; con la terza è stato liquidato, al geom. A. Arcano lo 0,13%, anziché lo 0,10% prevista

dal

regolamento

interno,

amministrativo.

143

titolo

attività di

supporto

Dai cedoloni stipendiali risulta che, nel triennio considerato, l'Ing. Pasquale Crucitti e il Dr. Egidio Surace, dirigenti dell'ente nominati ex art. 110 del D.Lgs. n. 267/2000 e, quindi non di ruolo, hanno percepito rispettivamente € 93.263,05 e € 3.806,28. La liquidazione di tali incentivi è da considerarsi priva di legittimazione giuridica, laddove essi hanno partecipato alla progettazione in qualità di responsabili del procedimento, atteso che tale ruolo spetta ai dipendenti di ruolo in servizio presso ai sensi dell'art. 10, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006, ovvero ad altri dipendenti ove non siano presenti professionalità adeguate, ma non è il caso del comune di Reggio Calabria. In taluni casi, gli incentivi di cui trattasi siano stati percepiti anche da personale dipendente non amministrativo (operai, bagnini, custodi, sorveglianti, ausiliari) e da personale in servizio presso le società miste cui partecipa il comune (società per l'ambiente, società per l'informatica, etc.). Al riguardo si rappresenta che l'incentivo ex art. 92 del D.lgs. 163/2006 assolve alla funzione di compensare i dipendenti dell'amministrazione che abbiano in concreto effettuato la redazione degli elaborati progettuali o abbiano svolto le altre attività indicate dalla norma (progettazione, pianificazione della sicurezza, direzione dei lavori, assistenza al collaudo). In proposito si richiama la deliberazione dell' Autorità dei LL.PP. n. 69 del 22/06/2005, laddove viene affermato che "la previsione di un regolamento interno di un ente, della corresponsione del/ 'incentivo in questione anche nel/ 'ipotesi di progettazione nella sostanza redatta da professionisti esterni, risulta in contrasto con la portata e la ratio della disposizione legislativa richiamata e si pone quale erogazione non dovuta e duplicazione di compensi" (allegato n. 6). Si ritiene possibile che alla ripartizione dell'incentivo concorra anche il personale amministrativo della Stazione appaltante, nella misura in cui abbia effettivamente concorso alla predisposizione di documenti (ad es.: capitolato speciale e schema di contratto, che a norma degli artt. 35 e 45 DPR 554/99 sono parte del progetto esecutivo) citati dalla norma sull'incentivo, ma non nel caso il progetto sia stato realizzato all'esterno. Non sembra, invece, in ogni caso che possano sussistere i presupposi per analogo concorso da parte del personale operaio, visto che la norma precisa che "la ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere".

144

Al regolamento, giusta il disposto del citato art. 92 D.Lgs. 163/2006 (ex art. 18 L. 109/1994), spetta: a) assumere le modalità ed i criteri di riparto, tra tutti gli aventi diritto, della somma costituente l'incentivo globale; b) stabilire l'entità percentuale globale dell'incentivo, all'interno dell'aliquota di legge. Sembra, quindi, corrispondere alle indicazioni di legge la definizione in regolamento delle tipologie professionali e delle prestazioni cui associare le singole quote dell'incentivo totale, da riconoscere nella sua interezza qualora tutte le attività considerate siano state espletate dal personale interno all'organico della Stazione appaltante. Infme, considerata la soggettività giuridica delle società cui il comune partecipa, dotate di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto, non può essere considerata ammissibile la partecipazione, da parte del personale delle aziende medesime, al riparto del diverso fondo costituito con regolamento adottato dal Comune specificatamente per i propri dipendenti. In conclusione si rappresenta che, contrariamente a quanto previsto dall'art. 3, comma 29, della legge finanziaria per l'anno 2004 (L. 350/2003), che ha espressamente previsto che gli incentivi alla progettazione "si intendono al lordo di tutti gli oneri accessori connessi alle erogazioni, ivi compresa la quota di oneri accessori a carico degli enti stessi", l'art. 7 del regolamento interno, recante la disciplina del fondo interno per la progettazione, prevede (al comma 6) che "gli importi da liquidare ... .sono calcolati a/lordo delle ritenute

a carico dei dipendenti, con l 'esclusione degli oneri riflessi a carico del/'ente .... ". Da un controllo a campione dei provvedimenti di liquidazione risulta, però, che i compensi sono stati calcolati includendo anche gli oneri riflessi a carico dell'ente. In ogni caso il regolamento non risulta aggiornato alla normativa vigente e va modificato e integrato in tal senso.

9.3 Contributi previdenziali Nelle denunce presentate viene fatto riferimento al mancato versamento all'erario di ritenute da parte del comune di Reggio Calabria. Sono state quindi esaminate le principali ritenute operate dall'amministrazione e i relativi versamenti negli anni 2008, 2009 e 20 l O. 145

)'(11

Si precisa che il controllo è stato effettuato sulla base del presupposto che le ritenute siano correttamente operate. I contributi previdenziali riguardano le somme che il datore di lavoro preleva dalla retribuzione lorda del dipendente per poi versarla all'INPDAP (Istituto Nazionale di Previdenza e Assistenza per i Dipendenti dell'Amministrazione Pubblica), ente pubblico non economico istituito, a seguito della delega conferita al Governo con la legge 537/1993, con il D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 479, nato dalla fusione di enti e uffici soppressi con la suddetta legge: •

l'Enpas (Ente Nazionale Previdenza Assistenza Statali);

•

l'Inadel (Istituto Nazionale Assistenza Dipendenti Enti Locali);

•

l'Enpdedp (Ente Nazionale Previdenza Dipendenti Enti Diritto Pubblico),;

•

la Direzione Generale degli Istituti di Previdenza (che era un'articolazione

organizzati va del Ministero del Tesoro), competente per la liquidazione delle pensioni ai dipendenti iscritti ad altre casse previdenziali, ovvero: •

Cpdel (enti locali),

•

Cpug (ufficiali giudiziari),

•

Cpi (insegnanti scuole non statali),

•

Cps (sanitari).

Presso il comune di Reggio Calabria è vigente il sistema contributivo CPDEL con INADEL. Sono indicate di seguito, in termini percentuali, le ritenute applicate per tale regime contributivo: (Legenda: d.= dipendente; D.= datore di lavoro) CPDEL

INADEL

8,85

23,80

2,5

3,60

0,35

FONDO CREDITO

RITENUTA C.P.D.E.L. è la quota che il lavoratore versa mensilmente per la pensione. RITENUTA FONDO CREDITO è la quota che viene versata al fondo che eroga prestiti ai dipendenti (cessione del quinto, mutui casa, piccoli prestiti, dentista, auto, matrimonio, divorzio, studi dei figli ecc). 146

RITENUTA I.N.A.D.E.L. (Istituto nazionale assistenza dipendenti enti locali): st tratta della ritenuta che il lavoratore versa a favore del fondo destinato ad erogare la liquidazione. Questa trattenuta è presente in busta solo per i lavoratori in servizio prima del 31.12.2001. I dipendenti assunti dopo il 31.12.2001 versano la stessa cifra attraverso un altro meccanismo contributivo. Questo perché la liquidazione è soggetta ad un sistema di calcolo differente per chi è stato assunto dopo il31.12.2001. L'imponibile, ovvero la cifra sulla quale si calcola la ritenuta, corrisponde all'80% del "totale voci retributive". I contributi e le ritenute fiscali devono essere versati ogni mese dalle aziende tramite un modello (F24) e sono dichiarati all'INPDAP con la denuncia mensile dei contributi (DMA). La Denuncia mensile analitica (DMA) è un modello che l'ente datore di lavoro deve compilare mensilmente indicando i dati anagrafici, retributivi e contributivi dei propri dipendenti. Dal 2005 tutti gli enti sostituti di imposta iscritti all'Inpdap devono trasmettere per via telematica questo modello all'Istituto, entro e non oltre l'ultimo giorno del mese successivo a quello di riferimento. Tale obbligo è stato introdotto dall'articolo 44, comma 9, della legge 326/2003. Ciò premesso, è stato effettuato un riscontro tra i prospetti riepilogativi delle quietanze dei contributi dichiarati dall'amministrazione comunale nelle denuncie mensili analitiche (allegato n. 7) e le relative quietanze di versamento rilasciate dalla Tesoreria provinciale dello Stato (allegato n. 8). Dal controllo è emerso che risultavano mancanti le quietanze afferenti i seguenti versamenti: -

ritenute CPDEL, CPI (Cassa insegnanti), INADEL e Fondo Credito relative ai mesi di agosto 2008 per complessivi € 846.747,40 e di ottobre 2008 per complessivi € 954.687 ,96; ritenute INADEL TFR relative al mese di aprile 2009 per € 17.272,29;

ritenute INADEL TFS e TFR relative al mese di maggio 2009 per complessivi €103.573,54.

Ancorché possa appanre superfluo, si rappresenta che l'eventuale omesso versamento delle ritenute previdenziali e assistenziali operate dal datore di lavoro sulle retribuzioni dei lavoratori dipendenti è stato configurato quale reato dall' art. 2, comma l, del d.l. 463/1983, convertito nella legge 11 Novembre 1983, n. 683. 147

9.3.1 Ritenute fiscali Le ritenute fiscali sono quelle relative all 'IRPEF (Imposta sul reddito delle persone fisiche), ai sensi dell'art. 64 del DPR n. 600/1973, e sono interamente a carico del lavoratore. L'IRPEF si calcola applicando le corrispondenti aliquote percentuali agli scaglioni di reddito annuale, sull'imponibile ovvero la quota di reddito mensile sulla quale si applicano le aliquote fiscali. Questo imponibile è dato dal "Totale voci retributive", meno il "totale ritenute obbligatorie". Dalla stampa riepilogativa delle voci stipendiali del comune di Reggio Calabria alle voci 9120 e 9125, risultavano le seguenti trattenute IRPEF (allegato n. 9): -

€ 6.078.073,51 nell'anno 2008; € 6.006.454,89 nell'anno 2009;

€ 6.507.319,92nell'anno 2010.

Nel precisare che non è stato tenuto conto delle ritenute operate a titolo di addizionale ~

regionale e comunale, si rappresenta che relativamente ai versamenti di tali

trattenute non sono state prodotte le quietanze di versamento della Tesoreria. Tenuto conto, secondo quanto riportato in altri capitoli della relazione, della presenza di residui per circa 21 milioni di euro tra le partite di giro relativi ritenute erariali, è da ritenere che oltre alle somme sopra riportate ve ne siano altre non versate riferibili ad eserc1z1 pregresst. Si rammenta che per eventuali versamenti non eseguiti entro le ordinarie scadenze, in violazione degli artt. 3 e 92 del citato DPR 602/1973, l'Agenzia delle entrate applica la sanzione del 30%, salvo il caso venga utilizzato l'istituto del ravvedimento operoso nel termine lungo, cioè entro un anno dalla commissione della violazione (in tal caso la sanzione è ridotta), più gli interessi calcolati al tasso legale vigente in ragione d'anno con maturazione giorno per giorno.

9.3.2 INAIL Vi sono poi i premi da versare all'Istituto Nazionale per gli Infortuni sul Lavoro (INAIL) per l'assicurazione cui sono tenuti i datori di lavoro che occupano lavoratori dipendenti che svolgono attività pericolose. Tali premi, calcolati sulla base delle retribuzioni e a seconda della pericolosità dell'attività svolta, devono essere autoliquidati e versati dal 148

datore di lavoro entro il 16 febbraio di ogm anno m base alle postzwm assicurative denunciate. Gli importi calcolati sulla busta paga sono provvisori, il debito scaturisce con l'autoliquidazione. In questa fase si versa il saldo anno precedente e l'acconto anno in corso. L'INAIL comunica annualmente, entro il 31 dicembre, al datore di lavoro il tasso di premio da applicare per l'anno successivo. Poiché il premio deve essere versato anticipatamente (art. 28, D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124) e non è possibile conoscere con esattezza, prima della fme del periodo interessato, l'effettivo importo delle retribuzioni corrisposte, il versamento anticipato viene fatto sulla base delle retribuzioni presunte ed il saldo, alla fme del periodo, viene calcolato sulla base delle retribuzioni effettivamente corrisposte. Ciò premesso, si rappresenta che dalla stampa riepilogativa delle voci stipendiali del comune di Reggio Calabria alla voce 9090, risultavano le seguenti trattenute INAIL: -

€ 312.658,49 nell'anno 2008;

€-404.004,35 nell'anno 2009 ;

€ 433.168,99 nell'anno 2010.

Relativamente ai versamenti di tali trattenute sono stati fomiti dal rag. Angelo Polimeni, addetto all'Ufficio del personale dell'ente, tre ricevute "Alpi on line", cioè di autoliquidazione dei premi INAIL on line, attestanti i seguenti "importi a debito versati" (allegato n. 10): saldo 2008 +acconto 2009 per complessivi € 425.021,70; saldo 2009 +acconto 2010 per complessivi € 423.277,71; saldo 2010 +acconto 2011 per complessivi € 490.209,58.

9.3.3 IRAP L'IRAP (Imposta Regionale sulle Attività Produttive) è un'imposta locale che si applica alle attività produttive esercitate in ciascuna regione. Tra i soggetti tenuti al versamento dell'Irap, ai sensi dell' art.3 D.Lgs. 446/97, sono comprese anche Amministrazioni pubbliche (Stato, Regioni, Province, Comuni, ecc.) Per le amministrazioni pubbliche l'imponibile è pari al totale dei compensi per lavoro dipendente, assimilato od autonomo occasionale, calcolato con il criterio della competenza (criterio retributivo ). 149

Per l'IRAP retributiva il criterio per il calcolo dell'imponibile è quello di cassa (qualora l'Amministrazione pubblica svolga attività commerciale, questa può optare per il calcolo dell'imponibile proprio delle imprese commerciali). Dal 2009 (periodo fiscale 2008) la dichiarazione è unica (sia per le amministrazioni pubbliche che per le società), prevedendo diversi quadri a seconda della tipologia del contribuente (per le amministrazioni pubbliche sono i quadri IK, IR e IS). In seguito alla legge fmanziaria 2008, la dichiarazione IRAP deve essere presentata esclusivamente in via telematica. L' art.16 del Decreto Legislativo 446 del 1997 prevede, al secondo comma, l'aliquota differenziata dell'8,50% per le Amministrazioni pubbliche (con la legge finanziaria per il 2006 è stata stabilita l'obbligo per le Regioni di elevare l'aliquota ordinaria dell'l% in caso di sfondamento della spesa sanitaria). Per quanto riguarda le modalità di versamento, le pubbliche amministrazioni, dal primo gennaio 2008, debbono utilizzare a tale scopo il modello F24-EP (Enti pubblici). OgnL anno occorre procedere al versamento del saldo IRAP relativo all'anno

precedente e all'acconto IRAP relativo all'anno in corso L'acconto IRAP è pari al 99% del debito d'imposta risultante dalla dichiarazione relativa al periodo d'imposta precedente. Premessi tali brevi cenni sul funzionamento dell'imposta, si rappresenta che dalla stampa riepilogativa delle voci stipendiali del comune di Reggio Calabria, alla voce 9091, risultavano i seguenti ritenute fiscali da versare: -

€ 2.817.993,26 nell'anno 2008;

€2.780.346,80 nell'anno 2009;

€ 2.932.365,86 nell'anno 2010.

Relativamente a tali importi che l'Ente è tenuto a versare, entro le scadenze previste per le imposte sui redditi, sono stati prodotti i seguenti documenti (allegato n. 11 ): -

Mod. F24 EP recanti nella colonna "importi a debito versati"somme per complessivi € 2.883.668,60 relativi ai mesi da gennaio a dicembre 2008 (ma non sono state allegate le quietanze di versamento); Mod. F24 EP relativo al mese di gennaio 2009 con un "importo a debito versato" di € 220.654,59 (non è stata allegata la quietanza di versamento);

150

Mod. F24 EP e relativa quietanza dell' "importo a debito versato"relativo al solo mese di novembre 2010.

Per eventuali somme non versate a titolo d'acconto o di saldo IRAP, l'articolo 34 del D.lgs. n. 446/1997, ripropone quanto previsto dall'articolo 13 del D.lgs. n. 47111997 in c_,

materia di mancato versamento ritenute IRPEF.

Reggio Calabria, 14.06.11 I Consulenti

151