José Antonio Pejovés Macedo abogado
Modernización de las normas sobre transporte acuático y multimodal, y sobre los servicios y las actividades portuarias en el Perú
I. Estado de la cuestión Esta nota tiene por finalidad abordar las normas sobre transporte acuático y multimodal, y sobre los servicios y las actividades portuarias en el Perú, que deberían ser objeto de revisión y modernización; así como sobre aquellas normas que faltan para cubrir los vacíos o lagunas existentes en el sector. Se trata de un pequeño aporte que busca llamar la atención y contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la normativa marítima y portuaria en el país. En algunos casos, hay propuestas que han sido presentadas como iniciativas normativas, y otros casos se limitan a comentarios en artículos y trabajos publicados en revistas y libros especializados. Lo relativo a la modernización de las normas sobre transporte acuático, multimodal y puertos, es un asunto que compromete a las autoridades vinculadas con el sector marítimo y portuario, así como también a los usuarios de los servicios y a la academia, que tiene mucho que aportar desde las facultades que tienen relación con la industria marítima. Estaré atento a los comentarios y sugerencias que deseen alcanzarme los que lean esta breve nota. II. Normas objeto de modernización y aprobación Las referencias puntuales que se señalan a continuación, seguramente no abarcan la totalidad de asuntos marítimos y portuarios cuya regulación debe ser perfeccionada o en algunos casos ser objeto de regulación. Las normas que se mencionan, se presentan en orden jerárquico, de mayor a menor rango, es decir, de leyes a decretos mediante los cuales se aprueban reglamentos o instrumentos complementarios. 1
1. Proyecto de Ley de Navegación y Comercio Marítimo Esta sería la reforma esperada más importante del Derecho marítimo peruano. La base sería el Proyecto de Ley de Navegación y Comercio Marítimo de 1999 (elaborado por la subcomisión, Ley N° 26595). Habría que modernizar algunas partes de ese proyecto que redactamos un grupo de especialistas en Derecho marítimo, entre otras: lo concerniente a las averías generales y la actualización de las Reglas de YorkAmberes de 2004 y 2016; el contrato de pasaje (Convenio de Atenas PAL, 1974 y las enmiendas de 2002); y en lo relativo a la responsabilidad del porteador en el transporte marítimo de mercancías, analizar las Reglas de Rotterdam 2008 -que todavía no han entrado en vigor- en contraste con los regímenes vigentes de las Reglas de La Haya y las Reglas de Hamburgo. Hay que tener en cuenta que los convenios sobre los privilegios marítimos y la hipoteca naval (1993), y sobre embargo preventivo de buques (1999), recogidos en la Decisión 487 de la CAN -proceso de integración del que el Perú es país miembro- han sido aprobados internamente. Tanto la aprobación de la Decisión 487 como la aprobación de los convenios, se dieron luego de la presentación del proyecto de Ley de Navegación y Comercio Marítimo. Sobre la necesidad de derogar el Libro III del Código de Comercio de 1902 y su reemplazo por una Ley de Navegación y Comercio Marítimo, personalmente he escrito y publicado varios comentarios, entre todos, los publicados en mi libro Derecho Marítimo, 25 Ensayos (Transporte Marítimo, Multimodal y Puertos), Cultural Cuzco, Lima, 2007; en el Vol. XVI del Anuario de Derecho Marítimo, Madrid,1999; y en la Revista Ius et Praxis, N° 38-39, Lima, 2008. Unos comentarios sobre el proyecto de Ley de Navegación y Comercio Marítimo, y sobre la necesidad de modernizar el Derecho marítimo peruano, pueden verse en: https://issuu.com/derechomaritimo/docs/pejov_s._der._mar._ulima._iep. El texto del proyecto de la Ley de Navegación y Comercio Marítimo disponible en: http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/1999/r_codigos/comercio/navega/proyecto.ht m
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2. Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante (Ley 28583 y 29475; DS N° 136-2005-EF, RM N° 525-2005-EF, DS N° 167-2010-EF) Es necesario analizar la conveniencia de actualizar la Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante. Por ejemplo, hasta el 19 de diciembre de 2014, estuvieron vigentes los beneficios tributarios para la importación de buques, partes integrantes y accesorias, y repuestos. Es necesario también analizar la vigencia de las exoneraciones del impuesto a la renta contempladas en los párrafos 8.10, 8.11 y 8.14. Aspectos puntuales como respecto al capital social y a los órganos de gobierno de las empresas navieras nacionales, es necesario alinearlos con lo estipulado en las decisiones 439, 510 y 659 de la CAN sobre liberalización del comercio de servicios. Las normas sobre cabotaje que se aprueben, modificarían la Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante. Sobre la Ley de Reactivación y Promoción de la Marina Mercante, me he referido en el citado libro Derecho Marítimo, 25 Ensayos (Transporte Marítimo, Multimodal y Puertos). 3. Ley de Cabotaje La apertura del cabotaje en tráficos que no son atendidos por empresas navieras nacionales, como contenedores y graneles sólidos, es absolutamente coherente con el desarrollo de nuestro comercio interior y exterior, y con la sostenibilidad, dado el hecho que el transporte marítimo es menos contaminante que el terrestre en camiones. Sobre los servicios en tráfico nacional o cabotaje y la necesidad de una regulación adecuada a la nuestra realidad, véanse los tres artículos, dos de ellos publicados en el mencionado libro Derecho Marítimo, 25 Ensayos y en el Vol. XXVIII del Anuario de Derecho Marítimo (Madrid, 2011), pulsando: https://issuu.com/DerechoMaritimo/docs/tres_art__culos_que_abordan_el_cabo 4. Reforma de la Ley del Sistema Portuario Nacional (Ley N° 27943 y modificaciones) y de sus normas reglamentarias Reconocer que la Ley del Sistema Portuario Nacional (LSPN) es perfectible, es un dato comprobable con la realidad, y ello no debe hacer suponer que todo el ordenamiento portuario sea defectuoso, pues la realidad demuestra todo lo contrario, de allí que la aplicación de normas del bloque normativo portuario vigente ha permitido
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ingresar a la modernidad en los puertos del Matarani, Callao, Paita y Pisco, mediante la participación del sector privado. El proceso de perfeccionamiento de las leyes y los reglamentos, es constante, y sólo dependerá del compromiso que asuma la comunidad portuaria nacional para apoyar al Congreso de la República y al Poder Ejecutivo, en la adopción de normas que permitan profundizar la modernización portuaria. Cuestiones de lege ferenda que podrían ser consideradas en una reforma de la LSPN, en nuestra opinión, son aquellas normas cuyo perfeccionamiento mejore nuestro ordenamiento portuario para evitar conflictos competenciales entre entidades públicas; normas que reordenen el régimen de utilización del dominio público portuario –incluido lo que atañe a la titularidad- adecuándolo al moderno Derecho portuario comparado; que establezcan mecanismos que permitan reordenar la provisión de los servicios portuarios para evitar que la sobreoferta perjudique el mercado sobre todo en aquellos puertos en los que el modelo de provisión de servicios portuarios es multioperador; normas que doten a la APN y a las Autoridades Portuarias Regionales de competencias en materia ambiental portuaria; y normas que regulen la responsabilidad civil derivada de las operaciones portuarias, reflejando lo estipulado en el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Responsabilidad de los Empresarios de Terminales de Transporte en el Comercio Internacional, que con los auspicios de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL) que se aprobó en 1991 y lo normado sobre la responsabilidad de los operadores portuarios en las Reglas de Rotterdam de 2008. Las cuestiones antes apuntadas, son algunas de las que podrían debatirse abiertamente, y ponerse en la perspectiva de buscar que la modernización portuaria también se patente en adecuar las normas a la realidad que circunda a los puertos y a las actividades y servicios que en ellos se brindan, tratando de reducir los costos de transacción y de asignar de la mejor forma posible los riesgos y su mitigación entre el Estado y los particulares. Sobre la LSPN, sus alcances y propuestas de reforma, nos hemos referido en el libro Derecho Portuario -Fondo Editorial de la Universidad de Lima, Lima, 2014- obra colectiva que coordiné y en la participamos un grupo de especialistas. Cuestiones a considerar en procesos de reforma de las legislaciones portuarias, fueron abordadas en la Ley Modelo de Puertos para los Países Miembros de la CIP OEA, documento que redacté por encargo de la Comisión Interamericana de Puertos (CIP) de la
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Organización de los Estados Americanos, disponible en: http://portalcip.org/es/studies/ pulsar: Guía de Ley Portuaria. 5. Reglamento de Transporte Fluvial (D.S. 014-2006-MTC Y D.S. 014-2011-MTC) El Reglamento de Transporte Fluvial tiene cerca de 12 años en vigencia y es necesario modernizarlo o en el mejor de los casos aprobar un nuevo texto en paralelo con los reglamentos que deberán redactarse para su aplicación en la Hidrovía Amazónica. El párrafo 4.3 del Reglamento de Transporte fluvial, por ejemplo, estipula que la DGTA mediante Resolución Directoral, establecerá el monto mínimo de los seguros: muerte, invalidez, incapacidad, atención médica, sepelio, responsabilidad civil. A la fecha no se ha aprobado esa Resolución Directoral. El transporte fluvial en los ríos amazónicos, en la Hidrovía Amazónica y el realizado en ferrys para transportar pasajeros entre Iquitos y Santa Rosa -cuya nueva reglamentación está vigente desde comienzos de 2017-, es necesario que se armonicen con el objeto de establecer nuevos estándares que favorezcan a los usuarios. 6. Normas reglamentarias concernientes al transporte en la Hidrovía Amazónica Es necesario redactar las normas reglamentarias de carácter técnico, aplicables al transporte en la Hidrovía Amazónica, cuya concesión fue otorgada en julio de 2017 a un consorcio privado. 7. Registro de Operadores de Transporte Multimodal Mediante Resolución Directoral expedida por la Dirección General de Transporte Acuático -conforme las normas de organización y funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones- es necesario aprobar el Reglamento de Operadores de Transporte Multimodal, en el marco de las Decisiones 331 y 393 de la CAN sobre Transporte Multimodal Internacional y el Reglamento para el Registro de Operadores de Transporte Multimodal (OTM) aprobado mediante Resolución 425 de la JUNAC. Sobre el transporte multimodal me he ocupado en el mencionado libro Derecho Marítimo, 25 Ensayos (Transporte Marítimo, Multimodal y Puertos). Es un dato comprobable con la realidad, es que al no haberse implementado el referido Registro 5
-a pesar de los aĂąos transcurridos desde que se aprobaron las normas de la CAN-, no existen OTM en el paĂs, con lo cual las operaciones que se dan por empresas establecidas en el paĂs, son de transporte combinado o intermodal, pero no multimodal. Lima, enero de 2018.
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