Las distorsiones cambiarias y la aplicación aduanera de las normas de valoración del GATT-OMC

Dr. Carlos Alberto SOTO

Abogado especializado en derecho aduanero y comercio exterior. Socio del Estudio Soto & Arancedo.

www.sotoarancedo.com.ar

En materia aduanera, la valoración de las mercaderías constituye un proceso técnico relevante, pues de ella depende la fijación de la base sobre la cual se calculan tanto los tributos como los beneficios que, respectivamente, percibe o abona el Fisco.

Al respecto, nuestro país tiene la particularidad de estar sujeto a dos regímenes legales distintos, que conviven en la operatoria diaria del comercio exterior. En materia de exportaciones se aplican las disposiciones del Código Aduanero, que recogen principalmente los principios teóricos de la Definición del Valor de Bruselas.

Por su parte, en importaciones las disposiciones del Código fueron derogadas y reemplazadas por el Acuerdo para la Aplicación del Art. VII del GATT-OMC, que se basa en principios diferentes, de carácter positivo, en el sentido de privilegiar la realidad del mercado y las circunstancias específicas de los contratos de compraventa internacional a la hora de valorar aduaneramente la mercadería.

Hoy analizaremos la cuestión en lo referido a la valoración de Importación. En ocasiones las medidas de política económica de los Gobiernos pueden alterar artificialmente algunos de los componentes que hacen a la valoración aduanera de las mercancías y eso es lo que ocurre en la actualidad.

En efecto, en los últimos tiempos nuestro país vive un proceso de importantes distorsiones cambiarias, fruto de la aplicación de un tipo de cambio oficial fijo y retrasado respecto de la evolución de los precios internos, afectados por una inflación muy alta, constante e incluso creciente.

Ello creó una brecha entre el tipo de cambio oficial (que se emplea en el comercio exterior), y el llamado cambio paralelo (reflejado en las cotizaciones financieras -MEP, Contado con Liqui-), que alcanza niveles alarmantes, del orden del 100%.

Esto genera un fenómeno de artificial abaratamiento de las divisas en el comercio internacional, lo que conlleva que los bienes importados tengan un costo de casi la mitad que su precio de mercado y que lo mismo pase con los precios de venta de los productos nacionales que se exportan.

Todo porque las divisas que ingresan y egresan son manejadas exclusivamente por el BCRA y los operadores solo operan en pesos y al cambio oficial.

Así, el importador paga en pesos los bienes que adquiere, al cambio oficial, que es casi la mitad del cambio real de cotización financiera de las divisas y que duplica el valor del peso argentino en el extranjero.

Y el exportador cobra en pesos con el mismo mecanismo, por lo que no recibe dólares sino una cantidad de moneda nacional que vale la mitad de las divisas en las que fijó su precio.

En síntesis: las distorsiones cambiarias hacen que sea muy buen negocio importar bienes y que, por el contrario, exportar sea más difícil y peor negocio, pues los costos locales en pesos suben con la inflación y el precio de venta se reduce, al recibir solo el equivalente en pesos de una cotización artificialmente baja, fijada por el Gobierno, para las divisas en las que vendió su mercadería.

Más allá de las consecuencias negativas que provoca para el crecimiento de las tan necesitadas exportaciones argentinas, esto adicionalmente genera un déficit en la balanza comercial y obliga a las Autoridades a imponer cupos, trabas y barreras para-arancelarias para frenar el lógicamente creciente flujo de importaciones y el consecuente drenaje de divisas.

Pero, además, estas distorsiones generan consecuencias en el ámbito aduanero.

Entre otras cosas, constituyen el terreno propicio para que se produzcan maniobras ilegales en la operatoria del comercio exterior por razones ya no tributarias sino cambiarias y ello lleva a las autoridades aduaneras a redefinir las “hipótesis de fraude” que se consideran probables y sujetas a control. En efecto, en estas condiciones, si un importador declarara aduaneramente un precio superior al real y lo hiciera en connivencia con el exportador extranjero, terminaría pagando el precio en pesos a un cambio que con una brecha cambiaria del 100 % es exactamente la mitad del precio real, todo mediante el sencillo expediente de transferir al BCRA la cantidad de pesos equivalente al precio de venta facturado (calculado al cambio oficial) y hacerse en el extranjero de la diferencia sobrefacturada, en dólares reales girados al exportador por la autoridad monetaria.

Exactamente lo mismo -pero en sentido contrario-, puede intentar un exportador, subfacturando su precio de exportación, que el BCRA le va a pagar en pesos al cambio oficial y realizando la venta al destinatario final a un precio superior, con lo que recibirá la diferencia en dólares reales, sin declararlos y en una cuenta en el extranjero.

Es decir, se distorsiona el paradigma de que el criterio de elusión o evasión (y, en consecuencia, de control aduanero y configuración de hipótesis de riesgo fiscal), será el de tributar menos, por- que el falseamiento de datos puede apuntar tanto a disminuir el valor facturado para tributar menos como a tributar más y obtener un lucro por razones cambiarias.

Esta situación ha llevado a que cobrara relevancia el debate acerca de los distintos mecanismos y regulaciones legales establecidos para evitar distorsiones injustificadas en los precios de la mercadería importada.

Esto nos lleva a la valoración aduanera de la mercadería, que es acaso la principal herramienta legal de control económico de las mercancías de importación, independientemente de su obvia función de contralor tributario. Cuando nuestro país puso en vigencia el sistema de valoración del GATT, tras la sanción de la ley 23.311 que ratificó el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General de Aranceles y Comercio, se operó un trascendente cambio respecto de los sistemas y criterios de valoración que regían hasta entonces.

Ello por cuanto este régimen privilegia la realidad económica del mercado internacional, en desmedro de las construcciones puramente teóricas que anteriormente se aplicaron para valorar la mercadería.

Así, el citado Acuerdo establece en sus arts. 1 a 7 seis métodos de valoración, que deben aplicarse obligatoriamente en el orden del articulado: 1) valor de transacción de la mercadería a importar; 2) valor de transacción de mercaderías idénticas; 3) valor de transacción de mercaderías similares; 4) procedimiento sustractivo o deductivo (determinar el valor de importación a partir del precio de venta final en el mercado interno, descontando los costos locales); 5) procedimiento basado en el costo de producción (tomando datos de producción en el extranjero, nunca utilizado en la práctica por carencia de información local) y 6) procedimiento denominado del “último recurso”, que consiste en una combinación flexibilizada de los anteriores métodos, solamente en el caso de que no se haya podido valorar con ninguno de ellos.

Sin entrar en un detalle minucioso de los distintos métodos de valoración, la enumeración anterior nos muestra que se da prioridad aquellos que se relacionan con valores reales de “transacción” de determinadas mercaderías (la importada, u otras que sean idénticas o similares, en ese orden), siempre que el precio de tales transacciones no esté influido por alguna de las circunstancias ajenas al valor intrínseco de la mercadería, que enumera el art. 1 del Acuerdo (vinculación entre las partes; determinadas restricciones a la utilización de las mercaderías por el comprador, etcétera).

Este declarado propósito de respetar aduaneramente los precios de venta libremente transados entre exportadores e importadores no vinculados entre sí, llevó a que la vigencia de la ley 23.311 de ratificación del Acuerdo se tradujera en la simultánea desaparición de los Precios Oficiales CIF previstos en el art. 659 y concordantes del Código Aduanero, que quedaron derogados.

Pero la aplicación de este nuevo régimen implicó un desafió para la Administración Aduanera, ya que con él no se pueden fijar valores teóricos estimados y, en cambio, es necesario atenerse en la mayor medida posible a la realidad práctica de los negocios. Por ello, a fin de controlar de controlar y encausar los valores declarados, la Aduana inicialmente implementó mecanismos en parte cuestionables legalmente, aunque prácticos para desalentar maniobras, como la fijación de “valores razonables” de importación, que no eran otra cosa que valores teóricos, expresamente vedados por la normativa del GATT-OMC.

Con posterioridad se fue avanzando con otras herramientas.

Algunas de gran utilidad y valor, como los acuerdos con los servicios aduaneros de otros países -especialmente con aquellos que tienen más desarrollados los mecanismos de contralor tributario y, por ende, menores niveles de evasión y fraude-, para cotejar los precios declarados por el importador nacional con los declarados por el exportador extranjero en su país.

También, se han implementado los llamados “valores criterio”, que no son realmente un mecanismo de valoración aduanera sino una herramienta de control de riesgo.

Estos valores criterio se fijan para determinados orígenes y posiciones arancelarias y -teóricamente-, constituyen una línea de valores que el servicio aduanero estima normales.

Si el precio de compra está por debajo de los mismos, se activa un procedimiento de control de valoración más exhaustivo, lo que no implica que el precio de compra termine siendo descartado como base de valoración sino que la importación será objeto de una investigación más profunda.

Pero, naturalmente, esto no fue pensado para el caso de distorsiones cambiarias que pueden llevar a que el importador declare falsamente lo contrario: un precio muy superior persiguiendo no ya tributar menos sino poder girar más dólares al exterior y beneficiarse con la diferencia de cambio.

Sin pretender profundizar excesivamente en los distintos aspectos técnicos de la cuestión, es evidente que la situación actual es anómala, conflictiva e imposible de sostener en el tiempo. Y, también, que resulta útil para los operadores contar con un panorama general desde el punto de vista legal, que es lo que aquí se pretende aportar. En primer lugar, resulta claro que para una adecuada aplicación de las normas de valoración del GATT se requiere una estructura de contralor, que cuente con la agilidad y con los medios que permitan respetar los tiempos propios del comercio internacional, para no restarle fluidez.

Esto implica la conveniencia de estructurar una mayor y mejor relación entre la Administración Nacional de Aduanas y las representaciones económicas de nuestro país en el extranjero -para complementar los acuerdos de intercambio de información con los servicios aduaneros de otros países o suplirlos en relación con los restantes orígenes-, a fin de nutrir rápidamente a los organismos técnicos de información actualizada sobre los precios y condiciones en los mercados de origen y de procedencia de la mercadería de importación. Por su parte, desde la óptica de los importadores, es aconsejable desarrollar medidas preventivas para evitar las complicaciones y trastornos aduaneros y, al mismo tiempo, que sirvan de información a la Administración.

En ese sentido, constituye una sana práctica el munirse de elementos de comparación que ayuden al importador a demostrar que ha comprado a precios reales de mercado (listas de precios del vendedor o de otros vendedores del mismo producto o productos idénticos o similares; propagandas; especificaciones técnicas; documentación aduanera de exportación; publicaciones técnicas; certificaciones consulares; etc.).

También, dado que existen distintas circunstancias que pueden influir en el precio de compra y que la legislación vigente les asigna relevancia determinante a los fines la valoración aduanera, es conveniente contar con la documentación y elementos necesarios para acreditar que se trata de alguno de los casos más comunes, como:

• Compra de productos de liquidación de temporada.

• Compra de productos que son saldos de stock.

• Compra de productos en gran volumen en virtud de compromisos de compra, aunque se importen en sucesivos despachos de importación.

• Compras a nivel de fabricante o de distribuidor.

Ello por cuanto esas circunstancias -condiciones del mercado; cantidad; nivel comercial-, suelen influir mucho en el precio.

Hay muchos ejemplos de situaciones reales que, presentadas a la Aduana, servirán para justificar el precio de compra y su empleo como base válida para la valoración aduanera.

 un saldo de temporada en el he- misferio norte puede venderse muy barato a un importador del hemisferio sur, donde la temporada recién empieza.

 un contrato de venta de 1.000.000 de unidades, que se importan en 20 despachos de 50.000 unidades cada uno, explica y justifica un precio unitario muy inferior respecto de otro importador que solo compra 50.000 unidades, aunque ambos despachos de importación -considerados individualmente-, documenten la misma cantidad de mercadería.

Es decir, en el régimen de Valoración del GATT-OMC, no existe un solo precio aceptable aduaneramente para cada producto, sino varios precios -todos válidos-, según las circunstancias del caso. Porque eso es lo que ocurre en la realidad de los negocios, tanto a nivel local como internacional, y el espíritu del Acuerdo fue precisamente que esa realidad se refleje en la valoración aduanera.

Por eso a este sistema de valoración se lo llama “positivo”, como sinónimo de real y opuesto a un criterio basado en meros cálculos teóricos, que pueden no ajustarse a lo que existe en la práctica. Por su parte, la relevancia de contar con todo este material excede la mera cuestión de su utilidad para la valoración aduanera.

En el contexto actual, las distorsiones cambiarias llevan a las autoridades a concentrar la atención en aquellos casos en que el valor declarado les puede servir de indicio para investigar la existencia de un fraude.

Y, en ese sentido, que el importador honesto y eficiente cuente con elementos de esta índole constituye una herramienta inestimable para justificar la legalidad de su operatoria y evitarle eventuales dolores de cabeza. Con ello, probablemente se logrará evitar innecesarios ajustes de valor o denuncias y, si ello no fuere posible, al menos se contará con relevantes elementos de apoyo que permitirán al importador desarrollar su actividad con mayor seguridad y respaldo.