M O BILIT ÄT S I CHERN – INFRASTRUKTUR ERHALTEN UND AUSBAUEN!
Einleitung Dass es mit den Verkehrswegen in Deutschland nicht zum Besten steht, ist unübersehbar. Das Spektrum der Mängel reicht vom Schlagloch vor der Haustür über gesperrte Autobahn- und Eisenbahnbrücken bis hin zu defekten Schleusen. Dass Deutschland seine Infrastruktur seit Jahren auf Verschleiß fährt, ist inzwischen eine Binsenweisheit. Dabei ist ein funktionierendes Straßen- und Verkehrsnetz für eine moderne Gesellschaft von grundlegender Bedeutung. Mobilität wird vom modernen Menschen erwartet. Aber wie soll er dieser Forderung nachkommen, wenn Bahnen nicht fahren oder er Stunden im Stau verbringt? Dabei geht es nicht nur um Lebensqualität von Menschen, nein, eine funktionierende Infrastruktur ist auch Voraussetzung für eine prosperierende Wirtschaft und entscheidend für den Standort Deutschland. Immerhin 64 % der Unternehmen sehen sich derzeit durch das Straßennetz beeinträchtigt, 23 % fühlen sich deutlich behindert1. Denn für mehr als 80 Prozent der beförderten Tonnage nutzt die Wirtschaft den Lkw in der Nahversorgung wie auch im Fernverkehr. Mit einem Vermögenswert von nahezu 1,1 Billionen Euro bildet dieses Netz aus Straßen, Schienen, Brücken und Wasserstraßen gut die Hälfte des Vermögens unseres Landes. Ein Großteil des Neu- und Ausbaus wurde in den 50iger bis 70iger Jahren in den alten Bundesländern und nach der Wende in den neuen Ländern geschaffen. Dieses hat sich grundlegend geändert: Über viele Jahre wurde der größte Investitionshaushalt des Staates zur Disposition gestellt, um Gelder für andere Ressorts freizumachen. Diese Kürzungen haben nicht nur die Investitionen ausgebremst, sondern auch die Baukompetenz der Verwaltungen auf allen Ebenen weit unter den langfristigen Bedarf schrumpfen lassen. Dem muss jetzt entschlossen entgegengewirkt werden, sonst werden die ins Auge gefassten großen Investitionen nicht erfolgreich sein.
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IW Köln, Pressemitteilung vom 17. Februar 2014
Eine vernachlässigte Infrastruktur, zu wenig Bauherrenkompetenz und Verantwortung gefährdet auch die Bauwirtschaft. Im Bauhauptgewerbe sind rund 765.000 Menschen tätig, viele Lehrlinge werden in den weit überwiegend mittelständischen, familiengeführten Unternehmen ausgebildet. Immerhin trägt die Bauwirtschaft rund 4 % zum Bruttoinlandsprodukt bei. Die Baubetriebe haben die Kompetenz, das Know how und die Arbeitnehmer, unsere Infrastruktur in Ordnung zu halten. Wird aber zu wenig investiert oder aber nur in Größenklassen und Vergabearten Aufträge erteilt, die den heimischen Mittelstand ausschließen, gefährden wir ohne Not die Existenz guter Unternehmen und von Arbeits- und Ausbildungplätzen. Jetzt ist kein Anlass und keine Zeit für Experimente mit Verfahrensweisen, die möglicherweise in anderen Märkten und Gesellschaften üblich sind. Der Staat muss sich jetzt wieder mit Ausführungskompetenz ausstatten, will er seine vielfältigen verfassungsmäßigen Aufgaben erfolgreich erfüllen. Vor diesem Hintergrund ist es notwendig, sich über die langfristige Finanzierung, die Planung und Umsetzung unserer Infrastrukturmaßnahmen sowie die erforderlichen Organisationsmodelle Gedanken zu machen.
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Marode Infrastruktur Die Infrastruktur in Deutschland erfüllt die wachsenden Ansprüche von Wirtschaft und Bürgern nicht mehr; es wird zu wenig in den Erhalt von Straßen, Brücken, Schienen und Wasserstraßen investiert – und dieses trotz wachsender Einnahmen aus Lkw-Maut und vor allem der Mineralölsteuer. Nicht nur die Straßen auf allen staatlichen Ebenen, sondern auch Straßenund Eisenbahnbrücken sind in einem erschreckenden Zustand; das ist nicht erst seit der Brückensperrung der A1 bei Leverkusen bekannt.
Es ist offensichtlich: Zuwarten geht nicht länger!
Ein großer Teil der Straßen in Deutschland befindet sich in der Baulastträgerschaft der Kommunen. Städte, Kreise und Gemeinden sind daher für Bau, Unterhalt und Betrieb zuständig und müssen die Kosten dafür tragen. Dies gilt nicht nur für Straßen, sondern auch für Straßenbrücken. Viele der rund 67.000 Straßenbrücken, für die die Kommunen zuständig sind, befinden sich schon seit Jahren in schlechtem oder gerade noch ausreichendem baulichen Zustand. Nach einer aktuellen Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu)2 müssen viele dieser Brücken bis zum Jahr 2030 entweder saniert oder sogar komplett neu gebaut werden. Die dafür notwendigen Investitionsmittel für den Ersatz von Brücken beziffert das Institut auf rund elf Milliarden Euro bis 2030, hinzu kommen – grob geschätzt – noch etwa fünf bis sechs Milliarden Euro für den Ersatz von Brückenteilen („Sanierung“). Der miserable Zustand von Straßen- und Eisenbahnbrücken, Fahrbahnen und Schienen findet auch in der aktuellen Vermögensbilanz des Staates seinen Niederschlag: Das Nettoanlagevermögen der Infrastruktur ist von 2008 bis 2013 um 10 Mrd. Euro gesunken, allein bei den Straßen um 8 Mrd. Euro. D. h. es wurden 10 Mrd. Euro zu wenig investiert, um den Wert zu erhalten.
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Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Kommunale Straßenbrücken – Zustand und Erneuerungsbedarf, 2013
Nettoanlagevermögen Straßen Staat
Quelle: Statistisches Bundesamt
Unzureichende Finanzierung Der derzeitige Investitionsetat im Bundeshaushalt liegt 2014 für alle Verkehrswege des Bundes nur bei 10,3 Mrd. Euro. Damit bleibt er unter dem Vorjahreswert von 10,6 Mrd. Euro wie auch unter dem Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2013 (10,2 Mrd. Euro jährlich). Das Straßenbudget ist nicht nur 2014 unter dem Durchschnitt der letzten Wahlperiode, sondern auch im Entwurf 2015 zu niedrig veranschlagt. Dabei hat die vom Bundesrat eingesetzte Kommission „Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ (sog. Daehre-Kommission) den jährlichen Investitionsbedarf von Bund, Ländern und Kommunen mit 7,2 Milliarden Euro pro Jahr ermittelt, allein um den laufenden Erhalt und den Abbau des Sanierungsstaus bei Straßen, Schienen und Wasserwegen innerhalb der nächsten 15 Jahre zu schultern. Der tatsächliche Gesamtbedarf für die Verkehrsinfrastruktur des Bundes liegt aber bei 14 Milliarden Euro pro Jahr.
Gesamtbedarf Verkehrsinfrastruktur Bund: 14 Mrd. Euro jährlich.
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Auch die kurz- und mittelfristige Finanzplanung behebt den Mangel nicht: Nach der geplanten Aufstockung der Mittel in 2016 und 2017 geht das Budget bei den Straßen in 2018 wieder auf das Niveau von 2015 zurück. Bild 2: Etat Infrastruktur im Bundeshaushalt
Quelle: Etatentwurf zur Finanzplanung
Dabei war die Politik während der Koalitionsverhandlungen im vergangenen Jahr schon einmal weiter: Die zuständige Arbeitsgruppe wollte insgesamt 11 Mrd. Euro mehr in die Infrastruktur investieren. Aus diesem Vorschlag wurden am Ende nur noch 5 Mrd. für die gesamte Legislaturperiode, was weit unter dem tatsächlichen Bedarf liegt. Wegeentgelt Straßenverkehr: 55 Mrd. Euro!
Dabei müsste eigentlich genügend Geld in der Kasse sein: Denn das „Wegeentgelt“ des Straßenverkehrs aus Mineralölsteuer, darauf entfallender Umsatzsteuer, Kfz-Steuer und LKW-Maut liegt bei jährlich ca. 55 Mrd. Euro.
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Was ist zu tun? Vorschläge zum Ausbau und Erhalt unserer Infrastruktur
Beste Lösung: Ausweitung der Finanzierung aus Haushaltsmitteln
Die Regelungen zur Schuldenbremse sehen in ihrer Neufassung von 2009 einen sukzessiven Übergang vor, auch Investitionen nicht mehr über Kredite zu finanzieren. Das schränkt die öffentliche Hand stark ein und führt dazu, dass eher konsumtive statt investive Ausgaben getätigt werden. Daher wird vielfach ein Ausweg aus diesem Dilemma darin gesehen, die Infrastruktur zukünftig verstärkt durch private Mittel zu finanzieren. Denn insbesondere Banken und Versicherungen suchen höher verzinsliche Anlagemöglichkeiten und bringen die Finanzierung von Infrastrukturvorhaben ins Gespräch. Auch in verschiedenen Ministerien wird über diese Modelle diskutiert. Dabei werden aber die Kosten der Finanzierung – also Tilgung, Zinsen und Renditen – ausgeblendet. Die vielfach als Lösungsansatz kolportierte Idee, über Fonds Geld für die Finanzierung der Infrastruktur einzusammeln, gibt keine Antwort auf die Frage, wie und von wem Tilgung, Verzinsung und Renditen bezahlt werden. Denn es ist kaum anzunehmen, dass Banken und Versicherungen für ihre Anlagen auf Rendite verzichten können. Genausowenig kann bei privatwirtschaftlichen Investoren mit den niedrigeren Zinsen der Öffentlichen Hand gerechnet werden. Unter dem Gesichtspunkt wirtschaftlicher Haushaltsführung kann aber auch nicht hingenommen werden, am Ende mehr zu bezahlen als bei der klassischen Investition mit Haushaltsmitteln. Dieses Problem hat die sog. Bodewig-Kommission bereits gesehen und schlägt vor, bei einer Mischfinanzierung aus Steuer- und Nutzerfinanzierung zu bleiben und dabei die Steuerfinanzierung auszudehnen. Hierzu bedarf es allein des politischen Willens. Angesichts eines Haushaltsvolumens von rund 300 Mrd. Euro ist nicht nachzuvollziehen, dass es an rund 4 - 5 Mrd. Euro jährlich mehr für die Infrastruktur fehlen muss.
Die Finanzierungskosten und ihre Wirkung auf die Schuldenbremse werden ausgeblendet.
Beste Lösung: Finanzierung der öffentlichen Infrastruktur aus Haushaltsmitteln.
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Keine Privatisierung der Infrastruktur!
Eine Privatisierung der Infrastruktur, z. B. der Bundesautobahnen, wie dieses in Frankreich praktiziert wird, lehnt das deutsche Baugewerbe ab. Dadurch geschaffene monopolartige Stellungen widersprechen einer freien Wirtschaftsordnung und widersprechen auch der Daseinsvorsorgepflicht des Staates. Die öffentliche Hand ist Eigentümer der Infrastruktur und hat daher eine entsprechende verfassungsgemäße Verantwortung.
Infrastrukturinvestitionsgesellschaft schaffen!
Wenn auf der einen Seite eine Privatisierung der Infrastruktur abgelehnt wird und auf der anderen Seite anzunehmen ist, dass zu einer Ausweitung der Steuerfinanzierung der politische Wille fehlt, dann bleibt nur ein dritter Weg, der analog des Modells Österreich verfährt: nämlich die Schaffung einer Infrastrukturinvestitionsgesellschaft. In Deutschland könnte die ViFG, die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft, zu einer Investitionsgesellschaft umgewandelt werden. Das sollte nach folgenden Maßgaben erfolgen:
Die Investitionsgesellschaft kann sich aus verschiedenen Quellen finanzieren, z. B. auch durch Fonds und Anlagen von Banken und Ver- sicherungen, mit für die öffentliche Hand akzeptablen Kosten. Diese könnten auch gesetzlich festgeschrieben werden.
Die Investitionsgesellschaft ist nicht nur Finanzierer von Maßnahmen, sondern sie tätigt die Investitionen selbst und ist für Neubau, Ausbau und Erhalt zuständig. Die Investitionsgesellschaft sichert einen langjährigen und projekt übergeordneten Regelungskreislauf aus Bedarfsermittlung, Planung, Finanzierung, Bau, Erhaltung und Facility-Management. Grundlage für die Priorisierung der Maßnahmen ist der Bundesver- kehrswegeplan, der auch zukünftig vom Bundestag beschlossen wer- den muss. Das Primat der Politik bleibt zwingend.
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Die Gesellschaft entscheidet über die Art der Vergabe. Vorrang hat weiterhin die konventionelle Vergabe in Fach- und Teillosen vor ÖPP. Es gilt, wie bei allen öffentlichen Aufträgen, weiterhin die VOB. Die Finanzmittel für Erhalt und Betrieb der Verkehrsnetze von Straßen, Schiene und Wasserstraßen sind zweckgebunden. Finanzmittel stehen überjährig zur Verfügung, die Verkehrswegefi- nanzierung wird von kurzfristigen Haushaltssituationen abgekoppelt und wird somit planbar. Nebenangebote der Bauanbieter, die ein schnelleres und wirtschaft licheres Bauen ermöglichen, sind zuzulassen.
Zentrale Planungsinstanz auf Bundesebene schaffen und nutzen!
Die DEGES ist für die grundlegende Sanierung der Infrastrastruktur im Zuge der deutschen Wiedervereinigung als Tochtergesellschaft von Bund und Ländern ins Leben gerufen worden. Da die Verkehrsprojekte „Deutsche Einheit“ weitestgehend fertig gebaut sind, kann ihre Kompetenz für die Planung weiterer großer Infrastrukturvorhaben genutzt werden. Der Rückstand der öffentlichen Baukompetenz auf Bundes- und Landesebene kann so aufgeholt werden. Alle Forderungen, mehr Geld auf die Straße zu bringen, also mehr zu bauen, laufen auf der Planungsseite ins Leere. Während die Bauwirtschaft in der Lage ist, vorhandene Kapazitäten besser auszulasten und auszubauen, wird das auf Seiten der öffentlichen Hand mit der derzeitigen Struktur nicht gelingen. Daher ist eine zentrale Planungsinstanz notwendig; die DEGES ist dafür gut geeignet.
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ÖPP keine Lösung der Infrastrukturprobleme!
Knappe öffentliche Haushalte, Neuverschuldungsverbote und mangelnde Bauherrenkompetenz können nicht rechtfertigen, Aufträge großvolumig und über lange Laufzeiten in Form von ÖPP zu vergeben. Der Bundesrechnungshof hat mit seinem Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages vom 4. Juni 2014 dargelegt, dass ÖPPModelle in der bisherigen Form deutlich teurer als eine konventionelle Realisierung durch die öffentliche Hand sind. Projekte in der Größe der bisherigen A-Modelle können nur einzelne internationale Player stemmen. Das schränkt den Wettbewerb mit allen Folgen extrem ein und schließt nahezu die gesamte deutsche Bauwirtschaft aus. Das liegt nicht im Interesse des Bürgers und Steuerzahlers. ÖPP kann nur ein vorübergehender, ergänzender Teil einer Gesamtlösung unserer Infrastrukturprobleme sein, soweit und solange die öffentliche Bauherrenkompetenz den erforderlichen Stand nicht erreicht.
Erfahrung der mittelständischen Bauwirtschaft nutzen!
Bei der Modernisierung der Infrastruktur kann nicht auf die Kompetenz, Effizienz und die Erfahrung der mittelständischen Straßenbauunternehmen mit ihrer Vielzahl von erfahrenen Mitarbeitern verzichtet werden. Daher kommt ein verstärkter Einsatz von großen ÖPP-Maßnahmen im Bundesfernstraßenbau nicht infrage. Losgrößen von mehreren hundert Millionen Euro Umfang grenzen den wettbewerbsfähigen Bau-Mittelstand aus. Die bei ÖPP notwendigen Projektfinanzierungen überfordern in Größe und Abwicklungsdauer mittelständische Bauunternehmen.
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Rund 500 Unternehmen mit bis zu 500 Beschäftigten prägen den Markt im Bereich Straßen- und Bahnbau. Sie sind bisher bei den ÖPP-Projekten nur als Nachunternehmer zum Zug gekommen. Ihre Erfahrungen haben gezeigt, dass die großen Konzessionsnehmer alle finanziellen und technischen Risiken soweit möglich auf die nachgeordnete Ebene der bauausführenden Unternehmen abwälzen, ohne dieses finanziell auszugleichen. Die Konzessionsnehmer betreiben einen Bauleistungshandel. Daher ist es auch sinnvoll, mittelstandskompatible ÖPP-Projekte im Bereich der Verkehrsinfrastruktur zu erproben.
Kommunale Infrastruktur langfristig sichern!
Alle derzeit öffentlich geführten Diskussionen beschäftigen sich mit der Finanzierung der Bundesfernstraßen. Außen vor bleibt, dass für das Gros der Straßen die Kommunen zuständig sind. Derzeit erhalten die Länder Gelder zur Finanzierung der kommunalen Infrastruktur aus dem Entflechtungsgesetz. Diese Zahlungen sind nur bis 2019 festgeschrieben. Daher müssen die Verhandlungen zwischen Bund und Ländern über die Zukunft dieser Mittel zügig zum Ergebnis kommen, damit Länder und Kommunen Planungssicherheit haben; zum anderen muss der Bund diese Mittel strikt zweckgebunden vergeben und die Nachweise dafür entsprechend einfordern.
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Impressum V.i.S.d.P.: Dr. Ilona K. Klein Herausgeber: Zentralverband des Deutschen Baugewerbes Kronenstraße 55 - 58 10117 Berlin Telefon 030 20314-0 Telefax 030 20314-419 bau@zdb.de www.zdb.de Fotos: boco (S. 7), Deutscher Verkehrssicherheitsrat e.V., Bonn (Titel: mitte o., S. 2 o., S. 4, 5, 8, 9), Stutz GmbH, Björn Stutz (S. 3 u., S. 10 o.), ZDB (S. 2 u.), ZDB/Küttner (S. 3 o., S. 11 u.), ZDB/Simonis (Titel: li., mitte u. re., S. 10 u., S. 11 o.) Druck: Ludwig Austermeier Offsetdruck oHG, Berlin November 2014