SIGMA Ukraine Governance Assessment (2006) by Association of Young Leaders in Public Administration (AYLPA))

SIGMA Support for Improvement in Governance and Management A joint initiative of the OECD and the European Union, principally financed by the EU

March 2006

UKRAINE GOVERNANCE ASSESSMENT

СІГМА Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту Спільна ініціатива ОЕСР та Європейського Союзу за переважної фінансової підтримки ЄС

Березень 2006 року

УКРАЇНА ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

ББК 66.4(4УКР) У37

Відповідальність за якість перекладу українською мовою та його автентичність несе Центр сприяння інституційному розвитку державної служби.

Україна: Оцінювання системи врядування. Березень У37 2006 року = Ukraine: Governance Assessment. March 2006 // SIGMA; Пер. з англ. О. Шаленко; Наук. ред. пер. І. Ібрагімова; Вип. ред. А. Вишневський. — К.: Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2007. — 248 с. — (укр. та англ. мовами). ISBN 966 8918 10 Х Остаточний звіт результатів оцінювання державного управління в Україні, проведеного SIGMA на прохання Уряду України та за фінансової підтримки DFID (Міністерства міжнародного розвитку Сполученого Королівства Великої Британії) і SIDA (Швецького агентства з міжнародного розвитку), а також за згоди Європейської Комісії. Оцінка була здійснена у березні 2006 року відповідно до повноважень, методології та основних показників SIGMA, що зазвичай використовуються для оцінювання державного управління у країнах кандидатах до вступу до ЄС. Розраховано на посадових осіб, державних службовців, науковців та інших осіб, зацікавлених у реформуванні державного управління. ББК 66.4(4УКР)

Видання здійснено коштом Державного бюджету України.

ISBN 966 8918 10 Х

DISCLAIMER This assessment was carried out by Sigma, which is a joint initiative of the OECD and the EU principally financed by the EU. The financing for this assessment was provided by the Swedish International Development Agency (SIDA) and the United Kingdom Department for International Development (DfID). The views contained in this assessment do not necessarily represent the views of any of the above organisations or of the EU or OECD Member States.

ЗАСТЕРЕЖЕННЯ Дане оцінювання було проведено програмою СІГМА в рамках спільної ініціативи ОЕСР та ЄС за переважної фінансової підтримки ЄС. Її фінансування було надано Шведською агенцією міжнародного розвитку (SIDA) та Міністерством міжнародного розвитку Великої Британії (DFID). Погляди, що містяться в оцінюванні, необов’язково відображають позиції вищезгаданих організацій або країн — членів ЄС чи ОЕСР.

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

ЗМІСТ 1.

ЗМІСТ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

2. АБРЕВІАТУРИ ТА СКОРОЧЕННЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 3. ПЕРЕДМОВА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 4. ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 4.1 Загальна адміністративно#правова основа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4

Висновки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Оцінювання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Здатність до змін . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Рекомендації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

4.2 Державна служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4

Висновки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Оцінювання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Здатність до змін . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Рекомендації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

4.3 Формування та координація політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 4.3.1 4.3.2

Висновки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Рекомендації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

4.4 Система управління державними видатками . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.4.1 4.4.2

Висновки та подальші кроки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Пріоритет має бути надано наступним заходам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

4.5 Державний внутрішній фінансовий контроль . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4.5.1 4.5.2

Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Рекомендації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

4.6 Зовнішній аудит . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.6.1 4.6.2

Висновки та подальші кроки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Наступні пріоритетні заходи. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

4.7 Система державних закупівель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 4.7.1 4.7.2 4.7.3 4.7.4

Основні результати оцінювання та висновки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Загальні висновки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Основні висновки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Рекомендації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

4.8 Стратегія адміністративної реформи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 4.9 Донори. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

5. ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 5.1 Загальна адміністративно#правова основа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4

5.1.5 5.1.6 5.1.7 5.1.8

Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Головні висновки оцінювання та рекомендації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Конституція . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 5.1.3.1 Якість адміністративного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Захист законності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 5.1.4.1 Захист законності державними службовцями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 5.1.4.2 Захист законності Омбудсменом. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 5.1.4.3 Захист законності судовою системою: адміністративне право . . . . . . 32 5.1.4.4 Захист законності Генеральним прокурором (прокуратурою) . . . . . . . 34 5.1.4.5 Захист законності Конституційним судом. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Загальний закон про адміністративні процедури . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Прозорість та відкритість в управлінні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Організаційні аспекти державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Органи місцевого самоврядування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

ЗМІСТ

5.2 Державна служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5

Вступ: головні висновки по результатах оцінювання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Правовий статус державної служби. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Професіоналізм на державній службі. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Управління державною службою . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Здатність до реформування та підтримки реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

5.3 Розробка та координація політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.3.5 5.3.6 5.3.7 5.3.8 5.3.9 5.3.10

Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Узгодженість основи розробки політики. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Міжвідомчі консультації щодо пропозицій з розвитку політики . . . . . . . . . . . . . . 70 Планування порядку денного. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Механізми вирішення спорів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Спроможність централізованої координації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Стратегічна спроможність центру . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Координація європейських питань . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Участь КМУ у принятті рішень з питань бюджету . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Оцінювання впливу. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

5.4 Системи управління державними видатками. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.4.6 5.4.7 5.4.8 5.4.9

Правова структура бюджету. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Відносини між парламентом та урядом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Обсяги річного бюджету . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Моніторинг дефіциту та державного боргу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Середньострокові бюджетні системи. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Бюджетний процес . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Виконання бюджету . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Бухгалтерський облік та звітність . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Модернізація системи управління державними видатками . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

5.5 Державний внутрішній фінансовий контроль . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 5.5.1 5.5.2

Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Основа. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

5.6 Зовнішній аудит . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 5.6.1 5.6.2 5.6.3

Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Базові питання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Потенційні можливості подальшого розвитку системи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

5.7 Система державних закупівель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5.7.1 5.7.2 5.7.3 5.7.4 5.7.5 5.7.6 5.7.7 5.7.8

Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Законодавча база . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Зміст оголошень та документації щодо попередньої кваліфікації, оцінки та можливих змін . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Інституційна основа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Основний інституційний потенціал . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Закупівельні операції та стандартна практика…. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Функціонування ринку закупівель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Процедури оскарження . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

6. ДОДАТКИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .126 6.1 СІГМА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 6.2 Список установ, з якими були проведені інтерв’ю в Україні. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 6.3 Основні джерела. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 6.3.1. 6.3.2. 6.3.3.

Нормативні акти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Доповіді, звіти та статті . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Веб-сайти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

6.4 Список установ, які надали коментарі до оціночного звіту. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

LIST OF CONTENTS 1.

LIST OF CONTENTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6

2. ABBREVIATIONS AND GLOSSARY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 2.1 Abreviations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2.2 Glossary. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

3. FOREWORD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136 4. SUMMARY AND RECOMMENDATIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138 4.1 Administrative Legal Framework . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4

Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Assessment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Capacity to change. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Recommendations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

4.2 Civil Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4

Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Assessment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Capacity to change. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Recommendations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

4.3 Policy Making and Co#ordination. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 4.3.1 4.3.2

Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Recommendations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

4.4 Public Expenditure Management Systems. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 4.4.1 4.4.2

Summary and Next Steps . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Priority should be given to the following actions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

4.5 Public Internal Financial Control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 4.5.1 4.5.2

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Recommendations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

4.6 External Audit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 4.6.1 4.6.2

Summary and Next Steps . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Priority should be given to the following actions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

4.7 Public Procurement System. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 4.7.1 4.7.2 4.7.3 4.7.4.

Main Findings and Conclusions in Summary. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Overall Findings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Main Specific Findings and Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Recommendations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

4.8 Administrative Reform Strategy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 4.9 Donors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

5. SYSTEM ASSESSMENT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152 5.1 General Legal Administrative Framework . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4

5.1.5

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Main Assessment Findings and Recommendations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 The Constitution. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.1.3.1 Quality of Administrative Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Protection of Legality . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 5.1.4.1 By civil servan ts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 5.1.4.2 By the Ombudsman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 5.1.4.3 By the Judicial System: Administrative Justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 5.1.4.4 By the General Prosecutor (Procuratura). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 5.1.4.5 By the Consti tutional Court . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 General Law on Administrative Procedures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

LIST OF CONTENTS

5.1.6 5.1.7 5.1.8

Transparency and Openness in the administration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Organisation of the State Administration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Situation of Local Self-Governments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

5.2 Civil Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5

Introduction: Main assessment findings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Legal Status of the Public Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Professionalism in the Civil Service. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Management of the Civil Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Capacity to Reform and Sustain Reforms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

5.3 Policy#Making and Co#ordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4. 5.3.5. 5.3.6 5.3.7 5.3.8 5.3.9 5.3.10

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 Coherence of the Policy-Making Framework . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Inter-Ministerial Consultation on Policy Proposals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Agenda Planning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 Dispute Resolution Mechanisms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 Central Coordination Capacity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 Central Strategic Capacity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Coordination of European Affairs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 The Involvement of the Cabinet of Ministers in Budget Decisions . . . . . . . . . . . . . 195 Impact Assessment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

5.4 Public Expenditure Management Systems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5. 5.4.6 5.4.7 5.4.8 5.4.9

Legal Structure of the Budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Parliament/Executive Relationship . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 Scope of the Annual Budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 Monitoring the Deficit and Government Debt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 Medium-Term Budget Frameworks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Budget Process . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Budget Execution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Accounting and Reporting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 Upgrading the Public Expenditure Management System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

5.5 Public Internal Financial Control. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 5.5.1 5.5.2

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 The baseline. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

5.6 External Audit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 5.6.1 5.6.2 5.6.3

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 Baseline Questions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 Capacity to Further Develop the System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

5.7 Public Procurement System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 5.7.1 5.7.2 5.7.3 5.7.4 5.7.5 5.7.6 5.7.7 5.7.8. 5.7.9

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 Legislative Framework . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 Content of notices/documentation concerning pre-qualification award and possible changes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 Institutional Framework . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Central Institutional Capacity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 Procurement Operations and Practice Standard …. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 Procurement Market Fun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Review Procedures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 Control in Public Procurement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

6. ANNEXES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241 6.1 Sigma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 6.2 List of Institutions Interviewed in Ukraine (in alphabetical order) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 6.3 Main Sources . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 6.3.1 6.3.2. 6.3.3.

Legal Acts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 Reports and Articles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 Web Sites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

6.4 List of Institutions who Commented on Assessment Report . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

2. АБРЕВІАТУРИ ТА СКОРОЧЕННЯ АМКУ

Антимонопольний комітет України

АРОЕФТ Асоціація розвитку обміну економічними та фінансовими технологіями (ADETEF)

МВФ

Міжнародний валютний фонд

МФБ (IFAC) Міжнародна федерація бухгалтерів МФЖ (IFJ) Міжнародна федерація журналістів

ВВП

Валовий внутрішній продукт

ВАС

Вищий адміністративний суд

МСБОДС (IPSAS) Міжнародні стандарти бухгалтерського обліку в державному секторі

ВОФК

Вищі органи фінансового контролю

МЕУ

Міністерство економіки України

ВА

Внутрішній аудит

МПСПУ

ДКДЗ

Департамент координації державних закупівель Міністерства економіки України

Міністерство праці та соціальної політики України

DFID

Міністерство у справах міжнародного розвитку Великої Британії

МФ

Міністерство фінансів України

НАДУ

Національна академія державного управління при Президентові України

КРУ

Державна контрольно-ревізійна служба

ДКУ

Державне казначейство України

ДВФК

Державний внутрішній фінансовий контроль

ВДЗ

ДП „Вісник державних закупівель”

НБУ

Національний банк України

Головдержслужба Головне управління державної служби України

НУО

Неурядова організація

ЄЕК ООН Європейська економічна комісія ООН

НСПП

ЄОВОФК (EUROSAI) Європейська організація вищих органів фінансового контролю

Національна служба посередництва і примирення

ОЕСР

Організація економічної співпраці та розвитку

ОБСЄ

Організація з безпеки та співпраці в Європі

ЄКА

Європейська консалтингова агенція

ЄС

Європейський Союз

ЄСПЛ

Європейський суд з прав людини

ПБФ

Позабюджетні фонди

ЄКР

Єдиний казначейський рахунок

GFSM

ВРУ

Верховна Рада України

Посібник МВФ зі статистики державних фінансів

ЗДС

Закон України „Про державну службу”

СІГМА

ЗЗГ

Закон України „Про звернення громадян”

Програма підтримки вдосконалення врядування та менеджменту

ЗДЗ

Закон України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”

ПЗЦ

Процедура запиту цінових пропозицій

РПУ

Рахункова палата України

CPAR

Звіт про оцінювання системи закупівель країни (Світовий Банк)

WGEA

Робочі групи EUROSAI з інформаційних технологій та екологічного аудиту

ЗА

Зовнішній аудит

СОТ

Світова організація торгівлі

ІКБК

Ініціатива з питань координації боротьби з корупцією

СБ

Світовий Банк

СКМУ

Секретаріат Кабінету Міністрів України

CCПB

Cередньострокова система планування видатків

ІВА (IIA) Інститут внутрішніх аудиторів ІТ

Інформаційні технології

КМУ

Кабінет Міністрів України

ССФП

КАСУ

Кодекс адміністративного судочинства України

Середньострокова система фінансового планування

СГК

Система Головної книги Державного казначейства України

СДЗ

Система державних закупівель

СУДВ

Система управління державними видатками

КРЄРМС Конгрес Ради Європи з питань регіональ(СLRAE) ного та місцевого самоврядування МОВОФК (INTOSAI) Міжнародна організація вищих органів фінансового контролю (аудиту)

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

АБРЕВІАТУРИ ТА ГЛОСАРІЙ

СУДФ

Система управління державними фінансами

PHRD

Фонд розвитку політики та людських ресурсів

СРСР

Союз Радянських Соціалістичних Республік

ХПГ

Харківська правозахисна група

Комісія

Спеціальна контрольна комісія з питань державних закупівель при Рахунковій палаті

ЦУДЗ

Центральна установа з питань державних закупівель

ЦППГ

ТПУ

Тендерна палата України

Центральний підрозділ з питань гармонізації

ТТД

Типова тендерна документація

ЦТП

Центр тендерних процедур

УЦЕПД

Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова

SIDA

Шведська агенція міжнародного розвитку

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

3. ПЕРЕДМОВА З 1999 року за вимогою Європейської Комісії (ЄК) програма СІГМА1 проводить щорічне оцінювання систем державного управління у країнах з перехідною економікою. Його проводили у країнах-кандидатах до вступу до ЄС та у Балканських країнах у контексті процесу стабілізації та приєднання (ПСП). На початку 2005 року уряд України звернувся до програми СІГМА щодо проведення оцінювання системи державного управління України. Міністерство міжнародного розвитку Великої Британії (DFID) та Шведська агенція міжнародного розвитку (SIDA) дали згоду, за сприяння Європейської Комісії, профінансувати дане оцінювання. Оцінювання в Україні було проведено у тому ж обсязі та за методологією, що й у країнах-кандидатах до вступу до ЄС. Для розуміння його змісту мають значення певні характеристики процесу оцінювання в рамках програми СІГМА: Незважаючи на назву „оцінювання врядування”, цей процес не охоплює систему врядування в цілому. Він обмежений загальними (іноді їх називають „горизонтальними”) урядовими системами управління та ширшими інституціональними схемами, що обумовлюють функціонування управління, а саме: • • • • • • •

система розробки політики; адміністративно-правова основа державного управління (включаючи Конституцію); управління людськими ресурсами (державна служба); системи управління державними видатками; державний внутрішній фінансовий контроль; система державних закупівель; зовнішній аудит.

По-перше, СІГМА застосовує скоріше системний, ніж інституційний підхід — горизонтальні системи як такі мають бути узгодженими; по-друге, системи, що оцінюються, не обмежуються лише центральними установами — вони пронизують усю систему управління (наприклад, бюджетна система включає як бюджетний підрозділ Міністерства фінансів, так і бюджетні підрозділи розпорядників бюджетних коштів). Нарешті, через обмеження у часі та бюджеті, в оцінюванні не розглядалися деякі важливі аспекти системи врядування: доброчесність, регулювання, правосуддя та місцеве самоврядування. 1

Опис програми СІГМА наведено у Додатку 6.1.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Оцінювання було б неможливим за відсутності співпраці з органами влади України. Українська сторона приділила багато часу обговоренню відповідних питань, тому СІГМА хотіла б особливо подякувати Головному управлінню державної служби України (Головдержслужбі) за координацію цього проекту з боку української влади. Перелік установ, де мали місце опитування, наведено у Додатку 6.2. Представники Європейської Комісії, Міністерства міжнародного розвитку Великої Британії (DFID), Шведської агенції міжнародного розвитку (SIDA), Світового Банку та французького проекту у сфері державних фінансів обмінювалися інформацією з групами СІГМА з питань оцінювання. СІГМА використовувала також інформацію зі звітів Комісії ПРООН „Блакитна стрічка” („Blue Ribbon”) та інших численних відкритих аналітичних звітів з іноземних та українських джерел. Свій внесок зробили й інші сектори ОЕСР, зокрема, сектори з питань економіки, освіти, довкілля та боротьби з корупцією. Однак, за будь-які помилки чи упущення у звіті відповідальність несе виключно СІГМА. Перелік основних джерел наведено у Додатку 6.3. Для проведення даного оцінювання СІГМА сформувала групу експертів — штатних і зовнішніх. Цей звіт спільно підготували: Автор Статус

Головне питання

Бен Гера, Міхал Консультант

Керівник з оцінки розробки політики

Бломберг, Педер Експерт СІГМА

Керівник з оцінки державних закупівель

Бонвітт, Боб Експерт СІГМА

Загальні питання

Кардона, Франсіско Експерт СІГМА

Державна служба та адміністративне право

Казала, Франсуа Роже Провідний експерт СІГМА

Керівник з оцінювання Рахункової палати

Дюб’єн, Арно Консультант (IRIS)

Політична основа

Горецькі, Пьотр Нільс Експерт СІГМА

Державні закупівлі

Гілларм, Франсуаз Експерт СІГМА

Внутрішній аудит і Казначейство

Коротченко, Таня Місцевий консультант

Державні закупівлі

Матушевська, Ельжбета Верховна контрольна палата Польщі (NIK)

Рахункова палата

ПЕРЕДМОВА

Набаїш, Хуліо Провідний експерт СІГМА

Керівник з оцінювання державної служби та адміністративного права

Нільсен, Стін Бруун Консультант

Державні закупівлі

Спану, Калліопе Заступник омбудсмена, Греція

Державна служба та адміністративне право

Сироїд, Оксана Місцевий консультант

Адміністративне право

Томмазі, Даніель Консультант

Керівник з оцінювання управління державними видатками

Трепте, Петер Консультант

Державні закупівлі

Вейсмане, Гунта Директор Державної канцелярії Латвії

Розробка політики

Фролійк, Йооп Провідний експерт СІГМА

Керівник з оцінювання державного внутрішнього фінансового контролю

Памела Барнс відредагувала звіт. Адміністративну підтримку проекту забезпечувала Олександра Богуш. СІГМА також хотіла б подякувати „Гештальт Консалтинг Груп” за професійний письмовий та усний переклади. Водночас СІГМА використовувала переклади текстів, що були здійснені іншими агенціями (приміром, переклади Світового Банку або з Інтернету), що, можливо, спричинило певні розбіжності в термінології.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

4. ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ Незважаючи на досягнення у багатьох сферах, систе: ма врядування в Україні поки ще не відповідає стан: дартам, що існують у країнах:членах ЄС. Програма СІГМА поділяє погляди багатьох інших спостерігачів, зокрема, ЄС, Світового Банку, МВФ, Ради Європи та українських експертів щодо необхідності системної ре: форми, в тому числі — кращого визначення конститу: ційних обов’язків та зміцнення верховенства права. Така реформа може бути сталою лише за умови широ: кого політичного консенсусу. Здається, час для такої серйозної реформи ще не настав. Відтак, у коротко: та середньостроковій перспективі Україні рекомендовано наступне: зосередитися на тому, що реально можна зро: бити у короткостроковій перспективі шляхом галузевих вдосконалень, спрямованих на по: ліпшення правової визначеності, надійності державної діяльності та управління державни: ми коштами (див. галузі), які у середньо: строковій перспективі мають перетворитися на системну реформу; при цьому зменшення свавілля у прийнятті державних рішень, удос: коналення адміністративного судочинства та зміцнення управління фінансами мають бути визначені пріоритетними. сприяти консенсусу серед суспільних та полі: тично сталих інституцій задля майбутнього зміцнення засад системи врядування у державі; заохочувати головних конституційних діячів до розвитку у напрямку створення демократич: ного інституційного середовища, в якому буде нормативно закріплена та діятиме система стримування, противаг та обмеження влади; надавати підтримку щодо становлення керівників (лідерів) державної служби нового покоління. Замість того, щоб займатися грандіозними рефор: мами, які, напевно, не будуть реалізовані на практиці, чи вдосконалювати закон, нехтуючи потенційними можливостями інституцій та виходячи за межі розуміння, ми рекомендуємо українській владі полі: тику „радикальної стриманості”, тобто стриманості у відмові від грандіозних реформ та радикальності у запровадженні стратегії помірного реформування; це вимагатиме зміни поведінки як прихильників реформ, так і донорів. З часу здобуття незалежності у 1991 році Україна досягла великого прогресу. У 2005—2006 рр. було проведено вільні демократичні вибори та досягнуто свободи ЗМІ; втім, ці надбання мають бути зміцнені. Наприкінці 2005 року ЄС та США надали Україні статус „держави з ринковою економікою”, але питання вступу України до СОТ й досі не вирішено. Вибори у березні

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

2006 року також демонструють рішучу налаштованість України стосовно зміцнення її національної ідентичності як незалежної країни. Попри всі досягнення, Рада директорів МВФ по завершенні Консультацій з Україною за Статтею IV2 у листопаді 2005-го р. зазначила наступне: „Дирек: тори… зауважили, що відставання України у по: казниках зростання з 1992 року порівняно з більшістю країн з перехідною економікою (навіть враховуючи високі темпи зростання у 2000:2004 роках) великою мірою відображає давні труднощі у досягненні політичного консенсусу щодо створення інституцій, більш орієнтованих на ринок, які уможливили б більш ефективне використання українських ресурсів. Вони, зокрема, наголосили на значенні реформ, націлених на зміцнення державного управління, боротьбу з корупцією, створення стабільного й передбачуваного бізнесового середовища”. МВФ порушує питання зміцнення державного управління, стабільності інституцій та надійності законодавства в контексті економічного розвитку. Але ефективна система державного врядування є також основою демократії та верховенства права, передумовою для інтеграції до євроатлантичних структур, складовою порядку денного НАТО. Ефективне „європейське” врядування залежить від досягнення основоположного „політичного консенсусу” щодо ролей та обов’язків конституційних інституцій, однією з яких є або повинна бути державна служба та державне управління. Сім систем, оцінених у цьому звіті3, є структурними елементами, необхідними для розвитку стабільної, ефективної системи врядування, яка діє на основі верховенства права. Висновки усіх семи оцінювань співпадають стосовно того, що, загально кажучи, врядування в Україні й дотепер здійснюється відповідно до успадкованих способів організації, практики та мислення, що походять з практики колишньої комуністичної системи, модифікованої упродовж режимів Кравчука та Кучми (їх часто називають „клептократіями”). Протягом останніх 15 років сформувалися певні способи мислення та ведення справ: стабільні „інститути” у соціологічному сенсі; вони чинять опір змінам навіть більше, ніж формальні інститути. Змінення лише правової системи не може призвести до їхньої модифікації. Останні події довели, що за відсутності загального консенсусу як підтримки реформ, їх правове закріплення не гарантує стабільності. 2

http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2005/pn05156.htm [виділено програмою СІГМА]

А саме: політичний потенціал, державна служба, адміністративно-правова основа, управління державними видатками, державні закупівлі, державний внутрішній фінансовий контроль, зовнішній аудит.

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ

Оцінювання системи по усім різним напрямам, викладені у семи розділах цього звіту, підтримують аргумент про необхідність уточнення фундаментальних аспектів врядування (навіть після прийняття Закону № 2222-IV); — система, що підтримує верховенство права, є недосконалою. Державне управління й досі не функціонує як система з чітким конституційним статусом, яка несе відповідальність за забезпечення цілісності держави, захист законності та має визначену роль у розробці та реалізації політики. Чимало українських спостерігачів поділяють висновки цього аналізу, що викликало низку пропозицій на місцях стосовно вирішення вищезгаданих проблем. На загал, ці пропозиції не були ані схвалені, ані започатковані. Проте, аналіз долі та змісту цих пропозицій доводить, що: (а) наш діагноз підтверджується даними, отриманими в Україні, та (б) реформування блокується через відсутність політичного консенсусу. Частковим винятком цього блокування є управління фінансами, оскільки мала місце модернізація систем казначейства й контролю (КРУ). Однак ця модернізація посилює вже й без того надмірну централізацію та зменшує простір для появи професійної адміністративної системи. Нещодавнє створення адміністративних судів — ще одна корисна ініціатива, яка потенційно може вплинути на всю систему врядування. Для досягнення будьякого ефекту дана реформа потребує рішучої підтримки у середньостроковій перспективі. Сучасне врядування ґрунтується на конституційному та адміністративному праві, створюючи необхідні рамкові умови для демократії та ринкової економіки („rahmenbedingung”). Державні службовці діють в рамках закону, який включає загальне основне адміністративне право (наприклад, закон про державну службу, закон про організацію та функціонування ад: міністрації), загальне процедурне адміністративне право (наприклад, адміністративне провадження, закон про державні закупівлі, закон про відчуження) та галузеве адміністративне право (наприклад, закон про приватизацію, закони про охорону навколишнього середовища, правила ліцензування підприємницької діяльності). Недосконала правова система відкриває двері для корупції та свавілля; вона зменшує потенціал економічного розвитку країни. Система права виглядає недосконалою. Ця проблема має декілька аспектів: Розробка законів є недосконалою, законопроекти — надмірними як з точки зору сфери охоплення, так і глибини врегулювання; але, водночас, вони залишають простір для довільного ситуативного прийняття рішень; на практиці закони не вписуються у політичний контекст і не оцінюються заздалегідь (ex ante) з метою визначення можливості їхнього впровадження; ця проблема стає гострішою через надмірну законодавчу ініціативу ВРУ. Реалізація закону часто відбувається у неприйнятний спосіб, коли надаються доручення, зорієнтовані на

вирішення особистих питань чи задоволення інтересів тих або інших сторін. Після багатьох років неякісної законотворчої діяльності законодавство в цілому виявляється неузгодженим; складається загальне враження, що воно є неточним і необов’язковим — будь-що можна вважати обґрунтованим або забороненим, дивлячись різні правові документи. Це призводить до поширеної практики випадкового прийняття рішень і „використання” норм закону (наприклад, проведення неправомірних перевірок). Відповідно, законодавство є невизначеним і непередбачуваним для окремих громадян і соціально-економічних суб’єктів; скоріше, закони не визначають прав громадян, а збільшують нерівність у відносинах між громадянами та органами влади. Складається враження, що розуміння верховенства права не відображає головної суті права як інструменту обмеження влади суспільством (а не навпаки); вторинне законодавство, як правило, „обходить” первинне, викривляючи його первісне юридичне значення (існує поширене твердження щодо „прямої дії” первинного законодавства, яку помилково розуміють як необхідність викорінення підзаконних правових актів). Судовий перегляд адміністративних актів є недосконалим через те, що система адміністративного судочинства перебуває на стадії розбудови. Конституційний Суд залишається нейтралізованим. Існуюча державна інституційна структура сприяє низькому рівню підзвітності. Незважаючи на спроби раціоналізації, налічується 21 центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом та 3 державні комітети, що звітують уряду в цілому (плюс 19 міністерств та 11 відомств і державних комітетів, які звітують персонально міністрам). Кабінет Міністрів та кілька центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом є також підзвітними Президентові, що, відтак, вносить плутанину у струкутуру підзвітності. Більше того, Президент впливає на діяльність органів виконавчої влади, користуючись своїм правом видавати видавати укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України, реалізовуючи надані йому повноваження щодо „здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави”, призначення двох ключових міністрів (оборони та закордонних справ), керівників деяких органів влади, у тому числі голів обласних державних адміністрацій (які, певною мірою, виконують роль „префектів” і відіграють суттєву роль у системі „вертикалі влади”). Зрештою, особливе місце у цій системі посідає Генеральний прокурор, обов’язком якого є „нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами”, що, безумовно, впливає на підзвітність. За оцінкою Венеціанської комісії, це „суперечить європейським стандартам”. ВРУ також втручається у діяльність виконавчої влади (наприклад, у питаннях закупівель).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

У рамках виконавчої влади система розробки та реалізації політики є украй централізованою на рівні Секретаріату Кабінету Міністрів України. Міністри схильні до виконання „технічної” роботи та/або є керівниками органів виконавчої влади; рішення приймаються всередині СКМУ. Існують лише слабкі стратегічно-управлінські основи для розробки політики, які витісняються ситуативним прийняттям рішень. Це створює підґрунтя для командної системи (наказів та доручень), що перешкоджає становленню адміністрації на основі чіткого розподілу функцій та обов’язків. Разом із недосконалою правовою системою та розмитими механізмами підзвітності це створює родючий ґрунт для корупції, недбалого управління та неузгодженості адміністративної діяльності. Інерція командної парадигми управління є одним з найбільш руйнівних спадків колишньої комуністичної системи. Як свідчить практика, „установка” на цю командну парадигму й досі спрацьовує як на політичному, так і на адміністративному рівнях, і це компенсує її слабку правову основу. Централізація процесу розробки політики, живучість командної системи та практика вирішення питань на вищих рівнях ієрархії обмежують можливості розвитку у міністерствах політичної спроможності та політичного мислення. Здебільшого вони зосереджені на вирішенні конкретних ситуацій і відкриті для узурпації влади. Українські урядові установи у сфері управління фінансами є доволі розвиненими. Вони могли б стати основою сучасної системи контролю, а згодом — платформою для ширшої адміністративної реформи. Проте, останні негативні події у сфері закупівель підтверджують, що подібні реформи впроваджені на недостатньому рівні. Державна служба є політизованою; вона не функціонує як професійний корпус, який мав би дотримуватися принципу верховенства права, мав би чітко визначені права, обов’язки, підзвітність та обмеження, особливо ті, які зумовлені конституційною роллю державної служби. Частково це спричинено недоліками законодавства, але здебільшого — завдяки успадкуванню практичної діяльності та адміністративно-командної культури. Державним службовцям і політикам потрібно розвивати та підтримувати поняття політичного нейтралітету та неупередженості державної служби. Факти свідчать, що політичні еліти навряд чи вітатимуть професійне державне управління, яке уособлює правову раціональність, цілісність держави, є оплотом проти зловживання державною владою та стає на захист принципу законності. Крім того, без підтримки судової системи державним службовцям бракуватиме захисту при здійсненні ними своєї конституційної ролі. Існуюча система надає можливості для удосконалення системи управління людськими ресурсами (персоналом). Новий закон про держану службу (ЗДС) уможливив би створення кращої основи, але за умови відсутності попиту на професійне підзвітне управління новий закон навряд чи спричинить суттєві зміни.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Подібні фундаментальні проблеми потребують фундаментальних реформ. Проте, в інституційних системах поетапні зміни, як правило, мають місце у періоди криз, радикальної зміни середовища або у разі глибокого розуміння потреб. Твердження, що наразі в Україні настав час для фундаментальних змін, викликає сумніви — можливо, донори й бачать необхідність цього, але реальні зміни відбуваються лише за ініціативи зсередини. Стратегія може полягати у тривалій діяльності щодо створення осередку для реформи та досягненні політичного консенсусу між усіма без винятку політичними силами щодо сутності інститутів врядування в Україні. Слід заохочувати представників громадськості (суспільства), господарської сфери (економіки) та ЗМІ до обговорення цих питань та створення „соціально-політичного попиту” щодо реформи, офієнтованої на нагальні потреби, якот: зменшення корупції, створення кращих умов для економічного зростання (забезпечення прав власності та поліпшеного інвестиційного клімату), регіональний баланс та реалістичні прагнення щодо інтеграції країни до євроатлантичних структур і СОТ. Однак для цього є необхідним зміцнення громадянського суспільства: як зазначалося у звіті Світового Банку за 2002 рік, 95% НУО залежать від зовнішніх джерел фінансування. Після досягнення політичного консенсусу, він має стати основою для конституційних змін. Як зазначає Венеціанська комісія, „…знову ж таки, необхідно витратити певний час для пошуку реального консенсусу серед усіх політичних сил і громадян: ського суспільства щодо збалансованої та узгодженої конституційної реформи, що забезпечило б легітим: ність нової Конституції та політичної системи в Україні” (op. cit. висновок Венеціанської комісії з процедури внесення змін до Конституції України4). Отже, наша головна рекомендація на короткостроко ву перспективу полягає у досягненні консенсусу що до сталої та стабільної системи врядування, діючої згідно з європейськими стандартами, який має бути закріплений у змінах до Конституції і оновлених пра вових/ адміністративних механізмах. Водночас, основну увагу слід приділити незначним удоско наленням, їх послідовному цілеспрямованому за безпеченню та практичній реалізації. Розділи даного звіту по конкретних напрямках містять набір конкретних рекомендацій. Ми пересвідчилися в тому, що краще управління / менеджмент є реальними в рамках існуючих систем, за умови достатньої рішучості та політичної підтримки. Лише ухвалення законів цього не забезпечить. Адміністративна реформа є соціологічним процесом: беручи до уваги стартову ситуацію (стан) України та її амбіції, політичні еліти та органи влади мають пройти період навчання та оновлення ідей з метою розвитку основи для розбудови нової системи. 4

Ухвалений Комісією на 60-му пленарному засіданні (Венеція, 89 жовтня 2004 р.) http://www.venice.coe.int/docs/2004/ /CDL-AD(2004)030-e.asp

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ: Загальна адміністративно#правова основа

4.1 Загальна адміністративно< правова основа 4.1.1

Висновки

Інституційно-політична система України, безумовно, й досі знаходиться у перехідному періоді на шляху до демократичної моделі. Помаранчева революція у грудні 2004 року сприяла розв’язанню деяких проблем „перехідного” порядку денного, але певні питання, що пов’язані, наприклад, із діяльністю різних установ, зокрема, Секретаріату Президента України, Кабінету Міністрів України (КМУ), Верховної Ради України (ВРУ) та судової влади, наразі остаточно не вирішені. Суттєва складова цього процесу розвитку потребує підтримки за рахунок змін конституційної та адміністративно-правової основи; при цьому правова основа має бути не лише наслідком політичних змін, а й силою, що надає імпульс для розвитку. Відтак, якість Конституції та адміністративно-правової основи в цілому є вирішальним фактором їхньої спроможності щодо забезпечення базових політичних та адміністративних умов для розбудови демократичної держави за принципом верховенства права. Конституція України була прийнята у 1996 році, зміни до Конституції були внесені у грудні 2004 року Законом № 2222-IV, який набрав чинності 1 січня 2006 року. Певною мірою зміни, запроваджені вищезгаданим законом, мають на меті з'ясувати ролі Президента, КМУ та ВР, змінюючи характер форми управління — з президентсько-парламентської на парламентськопрезидентську. Втім, здається, очікуваних результатів ще не досягнуто. Насправді (постійний) процес перегляду Конституції та внесення змін спричиняють суттєву невизначеність, і навіть обґрунтованість процесу внесення змін до Конституції як такого ставиться під сумнів. Подібна неоднозначність (непевність) як правової основи держави, так і ставлення до неї, підриває принцип верховенства права, перешкоджає подальшому розвитку в рамках перехідного періоду та прийняттю важливих адміністративно-правових актів. Й дотепер Конституція є нечітко та потребуватиме у майбутньому подальшого уточнення. Серед питань, що свого часу вимагатимуть вирішення, є такі як-от: обґрунтованість Закону № 2222-IV, більш чітке визначення конституційних повноважень різних політичних суб’єктів, заповнення певних прогалин у Конституції. З іншого боку, потрібно забезпечити повне виконання Конституції. Це означає прийняття необхідних законів, яких бракує, (на думку деяких спостерігачів, для повноцінної імплементації Конституції треба було прийняти 70 законів, але було ухвалено лише 12 чи 13) та приведення чинних законів у відповідність до Конституції.

Закони, яких бракує, стосуються меж повноважень та діяльності основних осіб, задіяних у процесі розробки політики, уточнення ієрархії правових норм; мова також йде про загальний закон про адміністративні процедури. За умови якісної розробки та імплементації, ці закони створять кращі умови для забезпечення дотримання принципу законності та нададуть необхідні орієнтири для державних службовців щодо їхньої діяльності та підзвітності. Вони також мають внести уточнення щодо існуючої розмитої інституційної відповідальності керівного складу державного управління та державної служби. Друга проблемна сфера — це загальна низька якість законодавства; панує думка, що воно складне, суперечливе та нечітке — здебільшого внаслідок недосконалих консультаційних процедур, постійних змін та заплутаної ієрархії правових актів. Для виконання своєї ролі адміністративно-правова основа (framework)має бути запровадженою на практиці та оціненою. Але якщо введення в дію є недостатнім, то оцінювання ролі судової влади та, переважно, адміністративного судочинства взагалі знаходиться на початковому етапі. Мають місце певні непорозуміння щодо ролі та повноважень деяких інститутів, наприклад, прокуратури та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (Омбудсмена). Запровадження адміністративних судів тільки-но розпочалося. Вищий адміністративний суд (ВАС) розпочав свою діяльність лише у жовтні 2005 року. Місцеві, регіональні та апеляційні адміністративні суди ще не сформовано, кількість суддів недостатня, ВАС перевантажений справами з інших судів (15000 справ). Отже, спроможність контролювати започаткування адміністративноправової основи, як і раніше, потребує істотного вдосконалення. У зв'язку з цим розроблено план для впровадження загальної системи адміністративних судів — це посилить правовий контроль над адміністративними актами. Однак необхідно забезпечити й інші умови, пов’язані з адміністративним судочинством. Це стосується незалежності судової гілки влади, здебільшого порядку призначення суддів, який потребує посилення, та системи професійної підготовки суддів, яку необхідно удосконалювати. Система забезпечення доброчесності судової влади також варта покращання. Закон України „Про державну службу” (ЗДС), прийнятий у 1993 році та неодноразово змінений, є одним з тих законів, що вимагає узгодження з Конституцією, спрямованого на створення необхідних умов для професійної державної служби — відповідальної, підзвітної, прозорої та незалежної від політичного втручання. Вторинне законодавство, що закріплює основні принципи, ЗДС, має розроблятися згідно з цими принципами та цілями.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

4.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

4.1.2

Оцінювання

Українська адміністративно-правова основа знаходиться посередині перехідного періоду, потерпаючи від політичної нестабільності, обмежень і невизначеності процесу змінення форми правління. Конституція як основний правовий і політичний інструмент, на якому ґрунтується вся адміністративна система, потребує уточнення та повного запровадження. Прийняття базового законодавства та удосконалення адміністративного судочинства — це також нагальні питання, вирішення яких сприятиме створенню необхідних умов для діяльності уряду, інших органів влади і контролю за їхньою діяльністю для забезпечення верховенства права як справжньої цінності в Україні.

4.1.3

Здатність до змін

Проблеми, пов’язані з Конституцією та змінами до неї, і невирішені питання стосовно перерозподілу влади, викликають певні сумніви щодо ймовірності швидких змін у конкретному напрямку. За таких умов існують побоювання щодо здатності досягнути загального політичного та соціального консенсусу стосовно деяких важливих реформ. Проте, навіть за таких обставин можна зробити кілька кроків. Дійсно, враховуючи нереальність очікувань внесення нових змін до Конституції у найближчому майбутньому, варто спрямувати зусилля на ті сфери, де вдосконалення потрібні й можливі, прагнучи поступового досягнення більш масштабних цілей. Вочевидь, політична влада усвідомлює необхідність прискорення реформ, але останні вибори довели, що у суспільстві дуже різні пріоритети. Ймовірно, наступний уряд у своїй програмі міг би зробити більший наголос на комплексному баченні та основних пріоритетах процесу реформування. Органи державної влади та громадські організації розробили декілька стратегічних документів („концепцій”) щодо державного управління та державної служби. Ці документи містять подібне бачення, стратегії та пріоритети. Відтак, якщо ці сторони здатні до співпраці, то вона стала б доцільним кроком на шляху до суттєвих змін. Втім, навіть якщо деякі концептуальні аспекти потребують більш ретельного опрацювання, головна проблема в Україні видається пов’язаною із запровадженням, яке, відповідно, потребує політичної волі, належної влади і технічної спроможності. На адміністративному рівні Головдержслужба загалом сприймається як орган, здатний відігравати важливу роль у реформуванні державної служби, навіть при тому, що його інституційне позиціонування, компетенція та повноваження потребують перегляду. Головдержслужба має зосередитися на своїх ключових функціях, а саме: інноваціях, рекомендаціях щодо розвитку політики, настанов щодо імплементації та оцінюванні.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

4.1.4

Рекомендації

З метою підвищення якості адміністративно-правової основи у нинішній політичній ситуації в Україні ми рекомендуємо: зосередитися на законодавстві з метою максимально чіткого визначення та уточнення ролі різних політичних дійових осіб та їхньої відповідальності щодо адміністративного середовища; з'ясувати систему ієрархії правових актів; розробити та прийняти загальний закон про адміністративні процедури; повністю запровадити систему адміністративних судів; переглянути роль прокуратури; посилити систему доброчесності судової влади; вдосконалити професійну підготовку суддів; розробити та прийняти новий закон про державну службу; реформувати Головдержслужбу відповідно до ролі, яку вона має відігравати у реформуванні державної служби.

4.2 Державна служба 4.2.1

Висновки

Реформа державної служби в Україні є нагальною та пріоритетною: нагальною, оскільки відкладається вже тривалий час, а пріоритетною — тому, що пов’язана з фундаментальною умовою розбудови сучасної держави, налагодженням належного врядування у суспільстві та сприянням економічному та соціальному розвитку. Реформа державної служби — не єдине та незалежне завдання: це, скоріше, умова для започаткування інших глибинних реформ, маючих за мету забезпечення демократичного розвитку України. У разі, якщо всі політичні гравці визнають, що напрямок реформи та очікування передбачуваних результатів можуть відрізнятися, можливо з'ясувати, чому реалізація деяких концептуальних ідей реформування й досі не відбулася. Упродовж останніх кількох років фактично було розроблено та навіть затверджено Президентом України декілька концептуальних і стратегічних документів, підготовлено міжнародні звіти та оцінювання, які пропонували глобальні або вузькі підходи до даної реформи. Таким чином, ми маємо справу з важливими ідеями, методологіями та пропозиціями, що вимагають невідкладної уваги та комплексного підходу. Чинний Закон України „Про державну службу” (ЗДЗ) було прийнято у 1993 році (за три роки до ухвалення Конституції); він зазнав певних змін внаслідок спроби привести його у відповідність до конституційних принципів та норм. Оскільки ці зміни здійснювалися у безсистемний спосіб, це призвело до прогалин та дуб-

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ: Державна служба

лювання, і, відповідно, до плутанини. З іншого боку, державна служба частково регламентується Кодексом законів про працю — залишком колишнього радянського стилю, яким керувалася країна протягом десятиліть. Отже, цей нормативний акт є сукупністю неузгоджених та розрізнених фрагментів. Наразі обговорюється проект нового закону про державну службу, розроблений з метою зміцнення професіоналізму державної служби. Широко визнається той факт, що цей законопроект є кроком уперед у правильному напрямку і, навіть за умови подальшого вдосконалення, він сприятиме створенню нової державної служби відповідно до нових демократичних цінностей. Межі державної служби є розпливчастими. Різні правові акти, ухвалені різними політичними суб’єктами, визначають ці межі, зберігаючи, таким чином, небажану суміш політичних й адміністративних посад. Крім того, немає ані конкретних критеріїв, ані реальних можливостей для оцінювання запровадження нових посад у державній службі. Подібну критику можна висловити і на адресу системи класифікації. Положення щодо таких суттєвих питань, як права та обов’язки, прийом на роботу та просування по службі, атестація та дисципліна є нечіткими, уможливлюючи значну необмеженість дій в окремих випадках. Практичні дії часто-густо суперечать закону, а механізми захисту державних службовців за таких обставин є відсутніми або надто слабкими. Оплата праці не здійснюється за єдиною системою, відтак, в рамках державного управління вона не є збалансованою. Внутрішня справедливість/ рівність є слабкою. Крім того, нерідко заробітна платня є низькою; цей фактор ускладнює конкуренцію з бізнес-сектором. Система нарахування зарплати є складною та заплутаною через низку доплат і надбавок на різних й, здебільшого, невиправданих підставах. Це спричиняє довільність щодо визначення переважної частки заробітної платні (навіть беручи до уваги нещодавній частковий перегляд доплат і надбавок до загальної заробітної платні) та впливає на незалежність державної служби. Необхідно удосконалити політику підготовки кадрів та чітко визначити її інституційні ролі. Ролі Головдержслужби та Національної академії державного управ ління (НАДУ) мають не конкурувати, а доповнювати одна одну. Кращий шлях — це відокремити політику щодо підготовки кадрів від запровадження навчання як такого. Особливої уваги потребують наступні питання, пов’язані з професійною підготовкою кадрів: оцінка потреб, комплексне визначення пріоритетів, фінансування та оцінювання. Складається враження, що визначення Головдержслужбою питання професійної підготовки керівних кадрів як пріоритетного є доречним рішенням, навіть враховуючи спірну роль Головдержслужби у реалізації навчання.

Що стосується доброчесності на державній службі, то були здійснені певні позитивні зміни, але деякі „чорні плями”, пов’язані з перевірками та дозволами, впливають на імідж державної служби в очах громадян і підприємців. Профілактичні заходи не є ефективними і потребують удосконалення, переважно шляхом забезпечення більшої прозорості діяльності органів влади та підзвітності громадянам.

4.2.2

Оцінювання

Низький рівень професіоналізму — це головна проблема державної служби в Україні. Цей факт визнано, тому Головдержслужба намагається сприяти прийняттю нового закону про державну службу, який, за умови його якісної розробки та запровадження, уможливить створення належних умов для нової та сучасної державної служби. Іншим пріоритетом є докорінна реформа системи оплати праці, спрямована на розширення можливостей прийняття на роботу та утримання молодих кваліфікованих державних службовців, а також покращання внутрішньої справедливості. Базові посадові оклади варто підвищити, а обсяг надбавок і доплат — зменшити. Необхідно розробити комплексну політику щодо професійної підготовки кадрів та визначити конкретні пріоритети й ролі.

4.2.3

Здатність до змін

Необхідно започатковувати зміни на двох рівнях: на рівні правової основи та інституційної спроможності. Вони обидва залежать від політичної волі та залучення до створення реальних умов для успіху, зокрема, забезпечення прийняття мудрих рішень та після того — безперервності процесу реформ. Для отримання результатів потрібні час, наполегливість та спроможність управляти процесом реформування. Відсутність чітко визначеної політичної відповідальності за реформу державного управління й державної служби — проблема, що має бути розв’язана. Насправді, наявність різних політичних дійових осіб, котрі грають неузгоджені ролі у цьому контексті, спричиняє плутанину, не забезпечуючи достатніх орієнтирів для суспільства та державних службовців. З іншого боку, складним питанням для реформаторів сфери управління буде й підзвітність. На адміністративному рівні Головдержслужба визнається органами влади та сприймається ними як реформатор. Виходячи з цього, вона має виконувати провідну та важливу роль у розвитку державної служби. Але сферу повноважень Головдержслужби слід уточнити та переформатувати з метою зосередження зусиль на її ключових функціях. Діяльність цього відомства фактично охоплює безліч функцій (зокрема, пов’язаних з вирішенням індивідуальних питань), що, відповідно, ослаблює її здатність зосередитись на головних завданнях.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

4.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Наступне питання стосується співпраці державних установ, котрі беруть участь у реформуванні державного управління, тобто, переважно, Головдержслужби, Управління адміністративної реформи Секретаріату Кабінету Міністрів та Національної академії державного управління при Президентові України. Визнаючи, що згідно з внесеними до Конституції змінами уряд нестиме основну відповідальність за питання державного управління, було б доречним запровадити у майбутньому посаду міністра з питань державного управління (відповідального, у свою чергу, за реформування державної служби, підготовку кадрів, систему забезпечення доброчесності, ініціативи з питань модернізації, як-от: боротьба з бюрократизмом, зв’язки з громадськістю, інформаційні технології тощо). Це могло б бути цікавим рішенням з точки зору чіткості та настановчого супроводу політики, а також координації різноманітних споріднених сфер. Останній, але не менш важливий аспект полягає в тому, що це рішення сприятиме вирішенню проблеми інституційного позиціонування Головдержслужби. Дійсно, якщо уряд нестиме відповідальність за державне управління, утримувати Головдержслужбу у підпорядкуванні Президента буде складно. Технічна спроможність має бути адекватною політичній компетенції.

4.2.4

Рекомендації

Головні рекомендації полягають у наступному: уточнити інституційні схеми щодо повноважень і спроможності нести загальну відповідальність за менеджмент та реформування державного управління й державної служби; переформатувати роль, компетенції та повноваження Головдержслужби з метою підсилення реформаторського характеру її діяльності (на відміну від вирішення окремих питань); прийняти новий Закон „Про державну службу” відповідно до Конституції та європейських принципів, спроможний забезпечити високі стандарти професіоналізму у державній службі; реформувати систему оплати праці для підвищення прозорості, зовнішньої конкурентоспроможності та внутрішньої рівності; розробити нову політику професійної підготовки кадрів на основі чітких ролей, реальних потреб і вагомих пріоритетів.

4.3 Формування та координація політики

нодавчої системи — Президента, Прем’єр-міністра / Кабінету Міністрів та Верховної Ради. Зміни до Конституції, які набрали чинності у січні 2006 року, не усунули цих складнощів. Сучасна правова система є неадекватною для вирішення проблем влади й створення міцної основи для процесу розробки політики та прийняття рішень. Неприйняття трьох важливих законів про роль та обов’язки Президента, Кабінету Міністрів і центральних органів виконавчої влади є наслідком політичної нездатності вирішити засадничі питання конституційної влади. Завдяки існуючим конституційним та правовим умовам діє система прийняття рішень, що призводить до нездорової політичної конкуренції серед основних гравців, спричиняє дублювання та протиріччя між нормами, серйозний дефіцит передбачуваності для соціальних і економічних суб’єктів. Непередбачуваність посилюється через сильну тенденцію до прийняття ad hoc (тимчасових), ситуативних рішень. Ця тенденція негативно впливає на розробку політики та управління. Політичні ролі та обов’язки міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади також недостатньо визначені. З одного боку, вищезгадані дійові особи функціонують під важким тягарем різноманітних доручень і, як правило, намагаються уникати відповідальності, виносячи на розгляд КМУ питання, для вирішення яких мають достатні повноваження.З іншого боку, ці органи прагнуть переслідувати свої власні інтереси, шукаючи можновладця, який би міг їм посприяти. Після оцінювання Світового Банку у 2003 році у Секретаріаті КМУ певною мірою зріс рівень усвідомлення необхідності зміцнення політичної системи, фокусування ролі СКМУ на координації політики, поліпшення процесу делегування повноважень міністерствам та посилення їхньої спроможності розробляти політику та проводити оцінювання впливу. На практиці, проте, мало що змінилось, і основні рекомендації Світового Банку не виконані. Стимули для реформування залишаються слабкими, а стимули, пов’язані зі збереженням існуючої системи, є сильними. Така структура стимулів негативно впливає як на тих, хто приймає рішення, так і на органи, що підтримують їх, зокрема, Секретаріат Президента і Секретаріат Кабінету Міністрів.

4.3.2 4.3.1

Висновки

У системі влади, визначеній Конституцією, спостерігається значне дублювання обов’язків. У Конституції, зокрема, відсутнє чітке розмежування прав і обов’язків трьох основних дійових осіб політично-зако-

Рекомендації

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Абсолютною передумовою будь-якого реформування політичної системи є нове визначення ролей і обов’язків основних дійових осіб — Президента, Прем’єр-міністра / КМУ та Верховної Ради. Воно повинно бути достатньо чітким для істотного скорочення

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ: Система управління державними видатками

кількості дублюючих і суперечливих рішень і нормативних документів. Поки основні суб’єкти влади в Україні не матимуть бажання та не будуть здатними вирішувати та врегульовувати питання влади, прийняття вищезгаданих трьох законів матиме незначний позитивний вплив; до того ж, є ризик посилення плутанини та неповаги до верховенства права. Конкретні рекомендації, запропоновані у цьому звіті, мають бути запроваджені лише після уточнення, оскільки більшість з них може поліпшити політичну систему тільки у разі вирішення фундаментальних проблем влади.

4.4 Система управління державними видатками 4.4.1

Висновки та подальші кроки

Україна вже досягла значних результатів у модернізації системи управління державними фінансами; створено і діє у повному обсязі Державне казначейство України; платіжні операції проводяться через Єдиний казначейський рахунок; набуло чинності нове законодавство; колишні позабюджетні фонди консолідовано у бюджет; до бюджету інтегровано капітальну складову. Грошові кошти наразі є під контролем, що вкрай важливо для забезпечення макрофіскальної дисципліни. Проте у розробці бюджету й досі переважає переговорний підхід, що перешкоджає ефективному розподілу ресурсів і може зашкодити макрофінансовій дисципліні. На рівні управління програмами така система не забезпечує ефективності, вона ґрунтується суто на механічному дотриманні правил. Враховуючи існуючі недоліки формування бюджету та маючи за мету розробку підходу, орієнтованого на якість, уряд започаткував певну форму програмної підготовки бюджету і поступово запроваджує середньострокову систему планування видатків. Рішення про розподіл ресурсів здебільшого мають політичний характер, але розробка відповідних інструментів і процедур може сприяти розвитку стратегічного підходу до бюджетного процесу. Як би там не було, задовільна реалізація середньострокової системи видатків і розробка програмної підготовки бюджету потребують часу, вимагають серйозних змін у методах роботи та, у ширшому сенсі, в адміністративно-бюджетній культурі. Україна рухається у цьому напрямку за підтримки міжнародної спільноти, але дані реформи вимагатимуть довготривалих зусиль.

4.4.2

Пріоритет має бути надано наступним заходам:

A. Заходи, що мають бути реалізовані (або запо: чатковані) у короткостроковій перспективі (або протя: гом наступного року):

У короткостроковій перспективі необхідно зосередитись на поточній діяльності з підтримки реформування казначейства, підготовки проекту модернізації державних фінансів та зміцнення інституційних механізмів управління державними видатками, у тому числі керування реалізацією реформ. Ці заходи включають: підготовку стратегічного плану або „Білої книги” з модернізації державних фінансів згідно з рекомендаціями Світового Банку до грудня 2006 року. Цей стратегічний документ має визначити заходи з реформування у середньостроковій перспективі та їхню послідовність; розробку та запровадження нової організаційної структури Міністерства фінансів України; залучення до робочої групи з бюджетної реформи представників Міністерства фінансів та інших міністерств; реалізацію програми реформування Державного казначейства України за підтримки проекту, фінансованого ЄС-ТАСІС, з метою приведення методів бухгалтерського обліку у відповідність до міжнародних стандартів і вдосконалення управління готівкою; поступове запровадження середньострокової системи планування видатків (надалі — ССПВ). Перший крок — визначення середньострокової системи фінансового планування (надалі — ССФП) у проекті основних напрямів бюджетної політики, який подається до парламенту у травні, затвердження КМУ граничних розмірів видатків по галузях у другому кварталі року для структурування розробки проекту бюджету щодо розпорядників бюджетних коштів; розгляд можливого перегляду Бюджетного кодексу з метою сприяння розробці багаторічного підходу до бюджетного процесу; започаткування проекту модернізації державних фінансів відповідно до погодженого плану реалізації; реалізацію запланованої програми професійної підготовки з метою поступового розвитку програмного підходу до розробки бюджету. Б. Заходи, що мають бути реалізовані (або започат: ковані) у середньостроковій перспективі (або протя: гом наступних двох років): Як зазначалося вище, реалізація програми реформування охоплює кілька років. Основні напрями діяльності щодо її започаткування або продовження стосуються: реалізації стратегії модернізації державних фінансів; зміцнення багаторічного підходу до розробки бюджету, спрямованого на поступове запровадження розширеної ССПВ, що забезпечить формування детальних багаторічних прогнозів видатків по міністерствах і програмах, та посилення стратегічної фази підготовки бюджету.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

4.4

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Таку розширену ССПВ потрібно ретельно узгоджувати з діяльністю, націленою на створення програмного підходу до розробки бюджету; розробки програми нарощування потенціалу лінійних міністерств у сфері формування бюджету; заходів з удосконалення бухгалтерського обліку та менеджменту на рівні розпорядників бюджетних коштів; проведення комплексного перегляду спеціального фонду Державного бюджету. Спеціальні схеми, які не сприяють підвищенню ефективності управління програмами, слід ліквідувати; спрямування зусиль на удосконалення бюджетних документів, включаючи повне висвітлення квазіфіскальної діяльності. Слід розробити та включити до бюджетних документів аналіз чутливості та комплексне оцінювання фіскальних ризиків; перегляду порядку затвердження бюджету з метою уникнення внесення надмірних змін до закону про бюджет органами виконавчої влади між першим і другим читаннями.

Ці напрями діяльності слід розвивати у послідовності, визначеній стратегією модернізації державних фінансів. Цю послідовність треба регулярно оновлювати, аби враховувати досягнутий прогрес і проблеми, що виникли у процесі реалізації реформ.

4.5 Державний внутрішній фінансовий контроль 4.5.1

Вступ

Нещодавно Кабінет Міністрів України продемонстрував неабияку рішучість щодо розвитку державного внутрішнього фінансового контролю (ДВФК), розробивши стратегію ДВФК, яка ілюструє готовність усього уряду підтримувати нову політику. Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.05 р. № 158-р, включає три стрижні системи ДВФК Європейського Союзу: запровадження (в рамках відповідного правового поля та відповідно до професійних інструкцій щодо ДВФК) підзвітності керівництва у сфері фінансового управління та контролю; започаткування децентралізованого внутрішнього аудиту шляхом поступової заміни інспектування на внутрішній аудит; запровадження центральної функції координації та гармонізації. Основу ДВФК в Україні закладено у Бюджетному кодексі (стаття 26). Він визначає підзвітність керівників за створення та функціонування системи ДВФК, попри її недосконале формулюванння та відсутність розробки у вторинному законодавстві. По суті, в Україні не запроваджено концепцію децентралізованого управління ДВФК.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Наразі у сфері внутрішнього фінансового контролю діють дві центральні установи: Державне казначейство України (ДКУ) та Державна контрольно-ревізійна служба України (КРУ). ДКУ здійснює попередній і поточний контроль касових платежів, який не ґарантує належної фінансової дисципліни. Кількість порушень законів і нормативних актів залишається великою; у 2005 році вона утричі перевищила показники 2004 року. КРУ — це установа, котра здійснює ex-post (по факту) контроль і, таким чином, виступає „останнім дороговказом” у нагляді за дотриманням бюджетного законодавства та ініціювання щодо застосування адміністративних санкцій або передачі справи до правоохоронних органів у разі порушень.Однак, щорічно КРУ здатна охопити лише третину загальної кількості державних та чверть усіх обласних і районних бюджетних установ. У сучасному контексті державного управління в Україні централізований контроль, безперечно, є функціональним. Однак ця система аж ніяк не стимулює посадовців-керівників нести відповідальність за ДВФК. На практиці керівники розраховують на те, що їхні операції контролюватиме КРУ. В Україні й досі не існує внутрішнього аудиту, хоча одним із завдань КРУ є здійснення державного фінансового аудиту (визначеного як „різновид фінансового контролю”). Координацію контролю здійснювали ДКУ та КРУ. Відтак, ДВФК європейського зразку ще не існує, а централізовану структуру контролю також не узгоджено зі статтею 26 Бюджетного кодексу. Рішення Кабінету Міністрів України у травні 2005 року щодо ухвалення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на 2005—2009 роки стало, так чи інакше, сигналом того, що уряд України серйозно ставиться до питання модернізації системи ДВФК за принципом підзвітності керівників за діяльність і управління фінансами відповідно до сталої практики ЄС. Стратегія та план дій на її основі є належним відправним пунктом для запровадження нової системи ДВФК. Після рішення КМУ у листопаді 2005 року було затверджено План дій. Два органи — Міністерство фінансів і КРУ — відповідають за його запровадження упродовж 2005—2009 років. По суті, вищезгаданий план заходів побудовано за европейською моделлю ДВФК, але він містить кілька підводних каменів: План не пов’язує діяльність у контексті реформування державних фінансів з важливою проблемою якості засад ДВФК, тобто дієвою бюджетною системою та дієвою системою бухгалтерського обліку. Тут, безперечно, є простір для вдосконалення. Існуюча бюджетна система сфокусована, головним чином, на провідній ролі Казначейства,

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ: Державний внутрішній фінансовий контроль

а не на відповідальності лінійних міністерств за належне виконання бюджету (це, наприклад, стосується спеціальних фондів і закупівель). Існуюча система бухгалтерського обліку функціонує, але її загальна основа є фрагментарною і, відповідно, не забезпечує надійної, завершеної та чіткої системи звітності (так званий „аудиторський слід” є відсутнім). План заходів не віддзеркалює концепції підзвітності керівників стосовно створення й запровадження системи управління фінансами й контролю та підрозділів внутрішнього аудиту; він також не визначає майбутні ролі централізованих контрольних органів (ДКУ та КРУ) у децентралізованій системі контролю і внутрішнього аудиту. Другий стрижень ДВФК — центральні підрозділи з питань гармонізації (ЦППГ), що були створені у Мінфіні та КРУ. Реальний вибір, здається, ще не зроблено. У майбутньому подвійна роль ЦППГ може призвести до конфліктних ситуацій, тому ці функціональні обов’язки мають бути покладені на одну установу. Відповідальність за виконання плану заходів не визначено. Відповідальними призначено Мінфін і КРУ, але хто за що відповідає? Мінфін, по суті, відповідає за ДВФК, але наразі йому бракує можливостей. КРУ з його укомплектованими кадрами також відіграє певну роль у реформуванні ДВФК. Варто очікувати, що саме воно буде основним гравцем на ранньому етапі реалізації процесу реформування ДВФК. Водночас, КРУ має зосередитися на процесі власного змінювання. Для гарантування успішного проведення реформи ДВФК Міністерству фінансів потрібно посилити свій управлінський потенціал для реалізації даного проекту на належному рівні.

У сфері аудиту КРУ належить виконувати не інспекційні функції, а займатися питанням удосконалення внутрішнього аудиту в державному секторі. Приклади країн — нових членів ЄС і країн-кандидатів до вступу до ЄС довели, що перетворення інспекційних установ на аудиторські організації приречене на невдачу.

Беручи до уваги вищезгадані ризики, запропонований графік здається надто претензійним і нереальним. Стратегія охоплює період з 2005 до 2009 року (у документах КРУ цей термін уже перенесено на 2006—2010 роки). План дій на 8—10 років здається більш реалістичним.

4.5.2

Рекомендації

У короткостроковій перспективі (наступні 12 місяців) СІГМА рекомендує: Розглянути можливість перегляду стратегічного документу шляхом:

• розробки двох окремих законів про ДВФК: закону про управління фінансами і контроль та закону про внутрішній аудит; • визначення підзвітності керівників щодо створення міцної системи ДВФК як основного принципу двох вищезгаданих законів (відповідно до Бюджетного кодексу); • підготовки до внесення змін до відповідних статей Бюджетного кодексу, які стосуються основи ДВФК, згідно з двома вищезгаданими новими законами про ДВФК; • визначення відповідальності новоствореного органу Міністерства фінансів за діяльність ЦПГ; • визначення відповідальності за моніторинг процесу реалізації проекту; • розвитку діяльності, спрямованої на покращання обізнаності керівників не тільки щодо внутрішнього аудиту, а й, зокрема, щодо їхніх обов’язків як розпорядників державних коштів в умовах фінансової децентралізації; • продовження терміну реалізації стратегії до 8—10 років та визначення пріоритетів на коротко- і середньострокову перспективу з метою створення більш дієвого і сталого процесу реформування. Міністерству фінансів підвищити свій потенціал до рівня, необхідного для самостійної розробки та запровадження законів про управління фінансами й контроль та про внутрішній аудит. КРУ визначити стратегію управління змінами для перетворення контролюючої, аудиторської та перевіряючої організації на сучасну, незалежну центральну інспекційну антикорупційну та протидіючу шахрайству інституцію. Міністерству фінансів започаткувати професійну підготовку працівників з питань внутрішнього аудиту, котрі у майбутньому можуть бути задіяні як тренери. Розглянути можливість внесення доповнень до нового процесу контролю над закупівлями з метою чіткого розмежування завдань, які передбачають оперативні функції (ДКУ), функції фактичного контролю (КРУ) та функції моніторингу й нагляду для запобігання конфліктам інтересів. Міністерству фінансів і КРУ шукати підтримки, спрямованої на реалізацію стратегії ДВФК та забезпечення процесу змін всередині КРУ.

У середньостроковій перспективі: У рамках реформи управління державними фінансами створити у Міністерстві фінансів грунтовну систему бухгалтерського обліку та забезпечити відповідність найкращому досвіду шляхом визначення конкретних і чітких положень щодо принципів бухгалтерського обліку, узгоджених з загальноприйнятими стандартами бухгалтерського обліку у державному секторі (IPSAS), та відповідними процедурами

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

4.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

(система національних рахунків, принципи й правила, методологія), за підтримки належної системи та процедур забезпечення якості. Документувати основні процедури управління видатками, управління бухгалтерським обліком та управління звітністю на безперервній основі („аудиторський слід”). Документування процедур є першим кроком у напрямку чіткого бачення імплементації нормативних актів і виявлення потенційних ризиків, надлишків або недоліків контролю. Міністерству фінансів започаткувати співпрацю з Міжнародним інститутом внутрішніх аудиторів (ІІА) для створення програми навчання внутрішніх аудиторів державного сектора в Україні.

4.6 Зовнішній аудит 4.6.1

Висновки та подальші кроки

Зовнішній аудит в Україні загалом відповідає вимогам Лімської декларації Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю / аудиту (INTOSAI), зокрема, у питаннях незалежності та сфери компетенції аудиту. За десять років існування Рахункова Палата України (РПУ) досягла значних успіхів в усіх сферах своєї діяльності, незважаючи на несприятливі умови, в яких їй довелося працювати. Але необхідно продовжувати роботу для підсилення аудиторської спроможності РПУ, підвищення її професіоналізму та руху уперед — від органу „контролюючого” типу до вищого органу аудиту ВОФК, який сприяє створенню управління державними фінансами України. Досягнення цієї мети вимагає створення довгострокової концепції ефективного зовнішнього аудиту в Україні (у тому числі, його моделі, функцій та можливостей), яку слід використовувати як основу для загальної стратегії розвитку та необхідних програм. Однак для успішної реалізації подібної стратегії власних зусиль РПУ буде недостатньо. Для цього потрібна сильна політична підтримка на вищому рівні.

4.6.2

Наступні пріоритетні заходи:

A. Заходи, що мають бути реалізовані (або започат: ковані) у короткостроковій перспективі (або упродовж наступних 12 місяців): створення довгострокової комплексної стратегії розвитку, спрямованої на побудову ефективної функції зовнішнього аудиту з можливостями, що відповідають потребам України як однієї з найбільших країн Європи; ця стратегія має включати довгострокові цілі та програми виконання, спрямовані на вдосконалення ролі РПУ у розвитку ефективного управління дер-

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

жавними фінансами в Україні та, виходячи з цього, на максимальне розширення сфери аудиторської діяльності, посилення розвитку людських ресурсів та територій; перегляд підходу та концепції щорічного аудиту виконання бюджету з точки зору переходу до його атестації, включаючи, в разі потреби, перегляд нормативного визначення аудиторської діяльності; внесення змін до розвитку методології аудиту, тобто надання існуючому нормативному підходу більш практичного характеру, наближеного до визнаних міжнародних стандартів, який містить більше пояснень і практичних інструментів для аудиторів; оцінювання впливу аудиторської діяльності, що проводиться на вимогу зовнішніх сторін, та, враховуючи потребу, здійснення відповідних кроків для забезпечення пріоритету власної планової роботи РПУ; збільшення частки безпосередньої аудиторської роботи порівняно з аналітичними заходами та кількістю аудиторських звітів; сприяння обміну досвідом між працівниками та підрозділами РПУ; удосконалення внутрішньої комунікації; створення ефективної системи моніторингу виконання рекомендацій аудиторів, включаючи пропозиції щодо змін у законодавстві; розширення системи реєстрації результатів фінансового аудиту шляхом врахування стягнених коштів та економії внаслідок виконання рекомендацій аудиторів; активний пошук можливостей співпраці з новим парламентом, роз’яснення ролі та функції зовнішнього аудиту, ознайомлення з результатами роботи РПУ, а також лобіювання змін у законодавстві, необхідних для поліпшення управління державними ресурсами; як і раніше, дотримання активного підходу до міжнародної співпраці та сприяння обміну методами й досвідом роботи; перегляд ролі Колегії РПУ та потреби її активної участі у прийнятті рішень щодо аудиту та організації роботи, для того, аби визначити ті рішення, які можуть бути делеговані на нижчі рівні або виконаними головними аудиторами чи керівниками департаментів; здійснення необхідних кроків для внесення змін до нещодавно ухваленого Закону „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” для гарантування незалучення РПУ до діяльності, пов’язаної з управлінням державними закупівлями.

Б. Заходи, що мають бути реалізовані (або започат: ковані) у середньостроковій перспективі (або протя: гом наступних двох років): надання пріоритету розробці методології систематичного аудиту, яка буде відповідати

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ: Система державних закупівель

вимогам РПУ та враховувати умови в Україні, водночас дотримаючись стандартів аудиту INTOSAI [1.0.39]*; застосування вищезгаданого аудиту у такий спосіб, аби щорічний звіт про виконання бюджету став ключовим документом, що приділяє основну увагу достовірності цифр і надійності системи внутрішнього контролю (менеджменту); звернення за рекомендаціями до тих ВОФК Європейського Союзу, чия модель функціонування найближча до тієї, яку прагне запровадити РПУ у довгостроковій перспективі; проведення незалежної експертизи діяльності та здобутків РПУ протягом 10-12 років її діяльності.

4.7 Система державних закупівель 4.7.1

Основні результати оцінювання та висновки

Упродовж останнього року система державних закупівель в Україні зазнала низку радикальних, зокрема, інституційних і процедурних, змін. СІГМА здійснювала огляд системи державних закупівель фактично у той же час, коли Верховна Рада подолала президентське вето на зміни від 15 грудня 2005 року. Новий Закон „Про державні закупівлі” (далі —ЗДЗ) набрав чинності 17 березня 2006 року без будь-якого перехідного періоду. Отже, у нашому огляді акцент зроблено на аналізі; ми намагалися зрозуміти, як саме можуть спрацювати зміни у системі закупівель та які потенційні наслідки можна очікувати у різних сегментах системи державних закупівель. Хоча у центрі уваги й була нова структура, огляд СІГМА охоплює також попередню інституційну структуру, її переваги та недоліки.

4.7.2

Загальні висновки

За результатами огляду СІГМА зроблено висновок про те, що зміни, запроваджені у системі державних закупівель упродовж останнього року, викликають низку серйозних запитань. Ці зміни, безсумнівно, не сприятимуть зміцненню системи державних закупівель в Україні. Навпаки, на думку експертів СІГМА, кроки та заходи, здійснені в процесі останніх змін, скоріш за все, призведуть до суттєвого погіршення ключових аспектів системи. Найбільш серйозні наслідки, що прогнозуються, полягають у наступному: (і) система не сприятиме дієвим, прозорим і економічно ефективним державним закупівлям; (іі) є ризик руйнування надійності та цілісності системи державних закупівель; (ііі) неможливість сприяння інтеграції України до Європейського Союзу, майбутньому членству в СОТ та ймовірному підписанню Угоди про державні закупівлі.

* Див. Стандарти з аудиту державних фінансів. — http://www.ac-rada.gov.ua/achamber/control/uk/publish/article/ main/art_id=232351&cat_id=32836. — Прим. ред.

4.7.3

Основні висновки

Основні висновки полягають у наступному: Уряд як виконавча влада не несе основної відповідальності та не виконує базових функцій у сфері державних закупівель. Ці обов’язки та функції передано органам, що знаходяться поза межами будьякого безпосереднього впливу уряду; замість цього вони перебувають під контролем парламенту, зокрема, таких органів, як Антимонопольний комітет, Спеціальна контрольна комісія з питань державних закупівель при Рахунковій палаті та недержавний орган (Тендерна палата). Така передача обов’язків і функцій є дуже суперечливим кроком. Подібної інституційної структури немає ані в жодній державічлені Європейського Союзу, ані в жодній країніпартнері програми СІГМА. Функція розробки політики, регуляторні функції та функція розвитку спроможності відсутні у новій структурі, і це є наочним прикладом плутанини в інституційній системі. Виявляється, ці функції певною мірою покладені на недержавну організацію (Тендерну палату). Зазвичай їх мають виконувати урядові органи. Це означає, що уряду бракує влади та інструментів для ініціювання нового законодавства і запровадження підзаконних актів у сфері державних закупівель. Після внесення змін до ЗДЗ існує очевидний ризик політизації сфери державних закупівель. Народні депутати входять до складу Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті та Наглядової ради Тендерної палати, отже, вони безпосередньо залучені до виконання та імплементації політики закупівель. Другий сумнівний момент у ЗДЗ — запровадження різноманітних заходів для захисту вітчизняної промисловості, зокрема сільськогосподарського сектора. Одна з основних цілей законодавства про державні закупівлі полягає у захисті органів-замовників від політичного впливу при здійсненні державних закупівель. Реформаторські заходи, здійснені згідно з внесеними змінами до ЗДЗ, орієнтовані здебільшого на підвищення рівня контролю у сфері державних закупівель; водночас ігноруються напрями розвитку та ефективності. Спостерігається велика плутанина між ролями та мандатами провідних установ, які несуть відповідальність за реалізацію державних закупівель і нагляд за ними, включаючи дублювання функцій (наприклад, при розгляді скарг і попередньому схваленні). Серйозне занепокоєння викликають роль, мандат і функції Тендерної палати у сфері державних закупівель. Недержавний статус цієї організації передбачає, що вона не підлягає державному аудиту та фінансовому контролю, отже, не є підзвітною гро-

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

4.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

мадськості за свою діяльність, якісне виконання роботи та використання коштів. Через вищезгадані зміни існує ризик втрати досвіду персоналу та інституційної пам’яті Департаменту координації державних закупівель Міністерства економіки, що, безумовно, свідчитиме про серйозне марнування ресурсів. На створення нових потужностей у новій структурі піде багато часу, і завжди існує ризик, що тим часом це може призвести до неналежних чи неправильних дій на рівні замовників і суб’єктів економіки. Саме такі побоювання викликає можлива ліквідація ДП „Вісник державних закупівель” (ВДЗ). За лаштунками нової інституційної структури, створеної для посилення контролю, нагляду та надання безкоштовних послуг учасникам тендерів, здається, існує монополізований комерційний ринок закупівельних послуг, який через незрозумілі причини не підпадає під дію законодавства про державні закупівлі й, очевидно, має низку сумнівних характеристик. Процедурна основа докладно коментувалася вище у розділі 2. Хоча й було визначено низку сильних сторін, наприклад, широке використання відкритих або конкурентних процедур торгів, складається загальне враження, що для приведення ЗДЗ у відповідність до сталої та надійної міжнародної практики, необхідні численні зміни. Не менш важливою є потреба врахування нещодавніх процедурних змін у сучасних системах державних закупівель, як-от: запровадження електронних закупівель і методів скоординованої закупівлі. Зокрема, вимагають уваги наступні висновки: включення державних (з часткою держави понад 50%), комерційних та промислових підприємств у сферу дії ЗДЗ є недоречним; необхідно скасувати обов’язкову вимогу про забезпечення тендерної пропозиції та гарантії виконання договору; необхідно припинити практику попереднього затвердження Антимонопольним комітетом застосування певних процедур закупівель; певні процедури закупівель мають бути скасовані або переглянуті, зокрема, процедура відкритих торгів зі зменшенням ціни; критерії відбору та оцінювання слід визначати безпосередньо на основі належної міжнародної практики (згідно Директив ЄС та Настанов Світового Банку щодо закупівель). спроможність замовників необхідно покращити шляхом посилення методологічної підтримки та навчання. Функціональні можливості ринку закупівель з точки зору конкуренції виглядають задовільними, але захист вітчизняної промисловості та набір преференційних механізмів треба переглянути.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

4.7.4

Рекомендації

Рекомендується поновити широкі дискусії та кон сультації, як у межах країни, так і на міжнародному рівні, щодо стану системи державних закупівель в Україні та розглянути можливість ініціювання всебічної реформи даної системи відповідно до наступних завдань: створення надійної та дієвої інституційної структури державних закупівель, яка б відповідала міжнародним стандартам і передбачала ефективний та природний розподіл обов’язків і функцій між урядом і Парламентом; зосередження стратегії реформи на розвитку ефективності та дієвості системи закупівель, з одночасною підтримкою належних і збалансованих структур для контролю та керівництва на основі прогнозів (ex:ante) та по факту (ex post); перегляд ролі Тендерної палати і доречності покладання у ЗДЗ обов’язків і функцій регуляторного, наглядового та виконавчого характеру на недержавну організацію, які зазвичай мають виконувати державні органи, повністю підзвітні громадськості; ліквідація монополізованого ринку закупівельних послуг і передача їх (по можливості) відповідним урядовим установам. Закупівлі, що проводяться звичайними консультативними службами з питань закупівель, мають здійснюватися на конкурентній основі згідно із законодавством про державні закупівлі; створення центральної установи з питань державних закупівель (надалі — ЦУДЗ), з достатнім рівнем незалежності у системі органів виконавчої влади та повноваженнями і функціями, які зазвичай покладаються на такі органи, зокрема: розробка політики, проектів законів та підзаконних актів; надання юридичних і професійних консультацій, в тому числі щодо настановчої документації; забезпечення інформації та публікацій (веб-сайт); моніторинг; керівництво. ЦУДЗ має також відповідати за реалізацію Стратегії державних закупівель, схваленої Кабінетом Міністрів. Це передбачає перегляд функцій Антимонопольного комітету та Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті; створення механізму незалежного розгляду адміністративних скарг, окремо від ЦУДЗ, який уможливить, зрештою, звернення до суду; приведення законодавства про державні закупівлі у відповідність до директив ЄС та належної міжнародної практики.

ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ: Стратегія адміністративної реформи

4.8 Стратегія адміністративної реформи Необхідність реформування системи врядування в Україні широко визнається як в межах країни, так і серед донорів. Аналітичні центри, державні установи та донори розробили і мають чимало пропозицій щодо реформи. Більшість з них починається з вимоги перегляду базових законів, зокрема, нормативних актів про Президента України, Кабінет Міністрів, державні органи та державну службу. Існує думка, що розвитку українських інституцій можна сприяти завдяки „педагогічному ефекту” права, тобто, стратегії сприяння прискореному впровадженню прогресивних правових норм, до яких, згідно з гіпотезою, поведінка та інститути поступово адаптуються. Такий підхід було застосовано до нових країн-членів ЄС, які впровадили низку правових норм (acquis communautaire), значно випереджаючих їхні соціальні та інституційні реалії. Проте, а) процес вступу до ЄС також зобов'язав країни на інституційному рівні та б) ще невідомо, наскільки сталим буде ефект тепер, коли ці країни досягли поставленої мети, здобувши членство в ЄС. Педагогічний ефект права може бути реальним, але якщо закон прийнято, а потім він ігнорується, то втрати полягають не просто у неефективності конкретного правового інструмента, а у підриві самого принципу верховенства права. Інший підхід — дозволити інституційній конкуренції вирішувати питання й досягати „органічного” компромісу. Хоча результат парламентських виборів 2006 року може призвести до інтенсивної конкуренції між Верховною Радою, Кабінетом Міністрів та Президентом, ситуація навряд чи з часом буде достатньо стабільною для досягнення реального консенсусу. Зрештою можливо, що поступово та завдяки контактам з колегами і партнерами, особливо з країнчленів ЄС, різні конституційні гравці будуть діяти відповідно до європейських моделей. Серед наявних пропозицій щодо реформи (за винятком технічних реформ, особливо у фінансовій сфері) і амбітний підхід, що має на меті докорінну перебудову адміністративної системи. Досвід застосування таких підходів не дає підстав вважати їх результативними, зокрема через те, що вони легко призводять до створення опозиційних коаліцій. Краще, на нашу думку, аби у короткостроковій перспективі реформа відбувалась у гнучкий спосіб шляхом послідовних незначних змін, що створюватиме у середньостроковій перспективі кращі умови для фундаментальних змін. Перевагою для України (у порівнянні з іншими перехідними країнами на аналогічних етапах розвитку) є відносно сильне Міністерство фінансів,

Казначейство і КРУ. У подальшому ці досягнення необхідно захистити, а реформи — продовжити. За таких умов Міністерство фінансів зможе створити відповідну платформу для адміністративної реформи з акцентом на ефективність, раціоналізацію, досконалішу розробку політики й ослаблення „командної” системи на користь функціональних обов'язків. Посилення зовнішнього аудита зможе сприяти продовженню реформи виконавчої влади. Запровадження адміністративної реформи не ґарантує досягнення цілі „служіння людям”. Однак належний розвиток судової системи та адекватна діяльність Омбудсмена, які б підтримували можливості користувачів (громадян, ЗМІ та підприємств) щодо реалізації закону про адміністративні процедури та вільний доступ до державної інформації, можуть створити підґрунтя для забезпечення адміністративної прозорості та підзвітності, а актож закономірності та передбачуваності управлінських наслідків. Обставини можуть бути чи не бути сприятливими для нового закону про державну службу. Але зрозуміло, що існуюча система передбачає значний простір для покращення управління людськими ресурсами. СІГМА пропонує зосередитися на окремих державних органах, де з’являються можливості, з метою стимулювання кращої діяльності кадрів, запровадження реальних посадових інструкцій на функціональній основі та ліквідації каскадної системи доручень. Одна з давніх проблем адміністративної реформи — політичне й формальне лідерство (яке може бути однією з причин того, чому реформаторам подобаються закони: вони дають можливість визначити основу для реформаторських зусиль, але саме через них реформи зазвичай зазнають поразки). Успішна реформа, крім постійної політичної підтримки й законів, вимагає постійної багаторічної методичної уваги. Політичне керівництво реформуванням в Україні, як правило, дисперсне, до того ж, воно охоплює різні центри влади. Технічне керівництво реформуванням практично є відсутнім, придушеним непомірною політизацією управління. Потенційний плідний альянс з підтримки реформ міг би бути створений шляхом об'єднання сил потужного управління адміністративної реформи Секретаріату КМУ, відносно сильних Міністерства фінансів і Казначейства, а також досвідченої Головдержслужби. Управління є соціальним утворенням, оскільки існує зв`язок між політичним та професійним рівнями управління. Укази не можуть змінювати цінності й звички. Реформу слід розглядати у контексті соціологічних термінів: механізмів, очікувань, часових обмежень та визначених цілей. Вітчизняні реформатори розуміють це краще за донорів, перевантажених технократичними процесами технології управління проектами та проектними циклами, а також специфічними схемами підзвітності.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

4.8

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

4.9 Донори

У середньостроковій перспективі донорам було б доцільно зосередитися на наступному:

За визначенням донори мають слабкий вплив на інституційний розвиток України. Європейська політика добросусідства ЄС в її сучасній формі не може запропонувати достатніх стимулів для реформування. Це, а також викривлення, накопичені протягом останніх 15 років, зумовили невигідне становище України порівняно з країнами Центральної та Східної Європи (ЦСЄ) й балканських держав, які використовують (використовували) рамкові умови процесів вступу до ЄС або процеси стабілізації та асоціації. Реформи у країнах ЦСЄ були також вмотивовані міркуваннями безпеки, які працюють в інший спосіб у контексті відносин України з Росією та НАТО. Можливо, більший вплив має МВФ, особливо в умовах економічних потрясінь (наприклад, пов’язаних із цінами на енергетичні ресурси та реформою допомоги), але реформування у контексті МВФ, може бути непридатним для загального розвитку системи врядування.

сприянні досягненню конституційного консенсусу (особливо, коли йдеться про визначення конституційних інститутів, державна служба включно) шляхом докладання зусиль до заохочення дискусій та створення стабільних осередків для реформи, зокрема, у громадянському суспільстві та бізнес секторі, проведення конференції, тренінгів для ЗМІ тощо; навчанні та обміну ідеями з метою прискорення достеменного прийняття демократичних цінностей політиками й чиновниками державного і місцевого рівнів; створенні програм для розвитку професійного потенціалу апарату ВРУ; забезпеченні доступу до технічної допомоги за принципом орієнтації на послуги, а не на проекти (оскільки він більшою мірою здатний забезпечити відповідність актуальним потребам країни у реформах).

Наведена вище рекомендація полягає у „досягненні консенсусу щодо сталої та стабільної системи врядування, який згодом має бути закріплений у новій редакції Конституції”. Чи можуть донори грати якусь роль? Вони мають незначну леґітимність у такому контексті, але, крім підтримки, можуть проявити стриманість і сприяти обміну ідеями та досвідом між Україною та зовнішнім світом.

Можуть діяти великі технічні проекти, наприклад, завершення комп’ютеризації управління фінансами. Для технічної допомоги донори могли б створити службу швидкого реагування, спрямовану на підтримку маленьких реформ у режимі „реального часу”, там, де вочевидь є відчуття співпричетності; де реформа підвищує інституційну спроможність, а не повноваження окремих осіб. Рекомендації, подані нижче у розділах, демонструють можливі варіанти технічної допомоги. За реальної можливості першочерговими мають бути, з одного боку, управління фінансами та система правосуддя, а з іншого — розвиток адміністративної спроможності у пріоритетних секторах, таких, як охорона здоров'я та освіта, які можуть отримати користь від політичної підтримки та поділитися досвідом навчальння з іншими органами влади.

Якщо донори заохотять органи влади до проведення реформи та прийняття законів, щодо яких немає консенсусу, вони ризикують ще більше підірвати і без того слабке верховенство права та створити „потьомкінські адміністрації”; наприклад, донори можуть сприяти прийняттю „Європейського закону про державну службу”, який передбачає жорстку деполітизацію вищих рівнів управління, хоча на практиці це може і не виконуватися (як це мало місце у багатьох країнах Центральної та Східної Європи), та запровадження загальних схем оплати праці залежно від її результатів, що може посилити довільність дій та політизацію. Крім того, донори ризикують стати засобом для задоволення індивідуальних інтересів замість того, щоб сприяти створенню стабільних інституцій.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Як і більшість країн у подібних ситуаціях, Україна, стимульована західною підтримкою після „Помаранчевої революції”, отримує більше допомоги, ніж на неї є попит та реальна спроможність країни її використати. До того ж, підтримка є фрагментарною та часом – доволі суперечливою; наприклад, чимало проектів реалізується у Міністерстві фінансів України. Донори могли б посилити свої колективні зусилля, взявши за основу узгоджені змістовні платформи.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Загальна адміністративно-правова основа

5. ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ 5.1 Загальна адміністративно< правова основа 5.1.1

Вступ

Поняття загального адміністративного права використовується для позначення тих сфер адміністративного права, які застосовуються (повністю або частково, як основні або додаткові) до всіх адміністративних установ, державних органів, адміністративної діяльності та адміністративних відносин. Інакше кажучи, ця частина адміністративного права не тільки застосовується до всієї системи управління, а й містить принципи та норми, які створюють основу для спеціальних нормативних актів або конкретного організаційного функціонування. Адміністративне право — це результат еволюції історичного прагнення до втілення ліберальної мети щодо дотримання закону органами державної влади, суть якої полягає у тому, що будь-які дії держави мають відповідати закону або принципу верховенства права. Адміністративне право сучасних демократичних держав ґрунтується на їхніх конституціях. Дослідження адміністративного права країни неможливо відокремити від аналізу конституційного права, навіть якщо в наукових колах їх виокремлюють як різні дисципліни. Так чи інакше, загальна правова основа управління складається, перш за все, з адміністративного права. Перше загальне визначення адміністративного права: це частина національного публічного права (сьогодні у країнах ЄС воно також є складовою європейського наднаціонального правового режиму), яка регламентує повноваження, компетенції (обов’язки), організацію та функціонування органів державної влади та державного управління в цілому. Воно охоплює відносини, встановлені всередині самих адміністративних органів, а також з іншими адміністративними органами та широким загалом. На конституційному рівні базовою передумовою сучасного демократичного державного управління є загальна та чітка правова основа. Це означає: (і) чітке визначення й розподіл конституційних повноважень, наявність дієвої системи стимувань та противагміж інституціями (іі) узгодження функцій різних рівнів уряду; (ііі) чітке розмежування політичних та адміністративних функцій; (iv) чітке визначення загальної відповідальності державного управління (повноважень Парламенту, Президента й Уряду); (v) основні принципи, що визначають структуру державного управління; (vi) чітке визначення принципів функціонування державного управління, прав людини та гарантій щодо діяльності влади.

Законодавство про державну службу є складовою адміністративною права. Адміністративне право — це інструмент, який мають використувати державні службовці для здійснення адміністративної діяльності згідно верховенства права. Реформування державної служби без реформування загального адміністративного права було б лише напівреформою. Ось чому це оцінювання намагається знайти відповіді на наступні запитання: Чи гарантують адміністративна практика та адмі: ністративно:правова основа України принцип закон: ності у прийнятті адміністративних рішень, чи є ці рішення достатніми та адекватними для здійснення керівництва державними службовцями, посадовими особами та для забезпечення їхньої підзвітності за власну діяльністб та її результати? Як свідчить нижченаведене, загальна відповідь на це питання є негативною.

5.1.2

Головні висновки оцінювання та рекомендації

1. Законодавча база є недосконалою. Існуюча основа публічного права (конституційна та адміністративна) не дозволяє гарантувати дотримання державою принципу верховенства права, вона також не сприяє підзвітності держави щодо забезпечення прав громадян та повазі до цих прав. В Україні усвідомлюють слабкість конституційної та адміністративної законодавчої бази та відповідний негативний вплив на верховенство права, що зменшує можливості модернізації та демократизації держави і стримує її економічний та соціальний розвиток. 2. Є розуміння необхідності реформування, але спроможність реформування є обмеженою. Зміни, внесені до Конституції, не були достатніми. Розроблено певні законопроекти для усунення прогалин у законодавстві та його доповнення; міжнародні та українські організації підготували пропозиції стосовно подальших потреб реформування; здається, було узгоджено певні пріоритети. Однак попри ці позитивні сигнали, залишаються сумніви щодо спроможності українських інституцій серйозно розпочати необхідні реформи. Основні умови — сильна політична воля та відданість процесу реформ, політична стабільність задля забезпечення безперервності, чітке визначення пріоритетів, пов’язаних із напрямком змін, та інституції, що є достатньо міцними для керування та технічної підтримки реформ. На жаль, в Україні бракує цих умов.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

3. Прозорість і відкритість державного управління не гарантовано. Потрібно прийняти або посилити законодавство про адміністративні процедури, про вільний доступ до інформації та про захист персональної інформації; законодавство, що сприяє конфіденційності та таємності — скоротити до мінімуму. 4. Правову невизначеність у прийнятті адміністративних рішень потрібно зменшити. Внаслідок різноманітних процедур спостерігаються правова невизначеність, довільність рішень та корупція. Необхідно прийняти загальний закон про адміністративні процедури та скоротити до мінімуму численні спеціальні процедури. 5. Якість адміністративного законодавства є низькою. Якість законодавства та загалом його слабка імплементація спричиняють негативні наслідки. Основне адміністративне та конституційне законодавство в Україні містять неточності та чимало прогалин і протиріч. Належне адміністративне та конституційне законодавство є первинною умовою для забезпечення дієвого захисту прав громадян, повної підзвітності всіх державних органів і установ, результативного та ефективного функціонування держави. 6. Необхідно розвивати та удосконалювати судову систему, зокрема, суди, що відповідають за адміністративне судочинство. Варто зміцнити й гарантувати незалежність суддів від впливу політики, в тому числі захищати суддів від неправомірного впливу й корупції, водночас посилюючи їхню підзвітність. Необхідно започаткувати навчання суддів з адміністративного права. 7. Ефективність механізмів контролю, підзвітності та відповідальності є низькою. Як наслідок, верховенство права не гарантується, довільні рішення є звичайною практикою, процвітає корупція, підзвітність держави є низькою або взагалі відсутньою. Це призводить до того, що основні конституційні права громадян не захищені на рівні демократичних стандартів, які превалюють у більшості країн-членів ЄС. 8. Функції Генерального прокурора слід привести у відповідність до стандартів країн-членів ЄС, позбувшись старих радянських атрибутів і прерогатив, якщо країна дійсно прагне розвитку демократичного верховенства права. 9. Необхідно посилити роль Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (Омбудсмена). Наявність певних системних недоліків негативно впливає на ефективність роботи омбудсмена. Останні є наслідком багатьох причин, зокрема, низької якості законодавства, дещо нечіткого визначення меж юрисдикції омбудсмена, надто великих очікувань щодо ролі та можливостей омбудсмена, недостатньої чисельності та кваліфікації персоналу. Ключовою роллю омбудсмена має стати просвіта громадськості щодо конституційних прав людини та найкращих шляхів їхнього захисту.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

10. Конституційний Суд має відновити роботу якомога скоріше. 11. Державним службовцям, які мають неупереджено дотримуватися принципу законності, закріпленому Конституцією, необхідно надати право заперечення неправомірних наказів та доручень їхніх керівників. . 12. Підсумовуючи, зазначимо: необхідно, аби чітка законодавча база, яка включає Конституцію, визначала повну та логічну демократичну політико-адміністративну основу. Вона має бути підкріплена процедурними нормами та правилами контролю, які довзоляють розробляти політику, змушують її діяти відповідно до принципів пропорційності, передбачуваності, відсутності дискримінації, підзвітності й прозорості з метою забезпечення верховенства права. Крім того, адміністративна структура повинна мати професійних та підзвітних державних службовців.

5.1.3

Конституція

Визначення ролі Конституції України у формуванні публічного права має проблематичний історичний контекст. Показовим прикладом цього є конституційне заперечення дихотомії між приватним і публічним правом у Конституції СРСР, яка повністю ігнорувала будь-яке поняття приватного права. У тій правовій системі домінувало публічне право. Пануючою правовою теорією була класова теорія права5, що розглядала право як інструмент класового панування і не допускала юридично гарантованої автономії відносин між індивідуумами, яку захищає приватне право. Конституція України 1996 року, захищаючи права і свободи людини та надаючи їм статус найвищої соціальної цінності (ч. 1 статті 3), створює підґрунтя для розвитку приватного права як сукупності конституційних особистих незалежних відносин, захищених від втручання з боку органів державної влади. Ідея особистої автономії випливає з ряду встановлених і реалізованих конституційних норм. А сфера дії публічного права й, відповідно, прерогативи державної влади відходять на задній план згідно зі стандартами демократичних обмежень. Конституція України чітко визначає і гарантує верховенство права та принцип законності. Згідно зі статтею 19 Конституції України, „правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством”. Ця ж стаття визначає наступне: „Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти 5

Класова теорія права викладена у роботах Євгена Б. Пашуканіса, опублікованих у 1924-1936 роках (див. http://www.marxists.org/ /archive/pashukanis/index.htm

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Загальна адміністративно-правова основа

лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”. У положення про усі державні органи усіх рівнів є загальна норма, згідно з якою „державний орган керується у своїй діяльності Конституцією України, законами України, правовими актами Президента України, правовими актами Кабінету Міністрів України тощо”. Стаття 55 Конституції України гарантує захист прав і свобод людини і громадянина від порушення їх органами державної влади або посадовими особами та встановлює порядок оскарження адміністративних дій у суді: „Права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дії чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань”. Стаття 56 гарантує кожному „право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень”. Конституція, однак, нечітко визначає розподіл відповідальності між різними існуючими конституційними органами, особливо між Президентом, Кабінетом Міністрів і Парламентом. Цей факт перешкоджає злагодженому функціонуванню держави й органів управління та робить його незрозумілим в очах громадян. Прозорість організації та функціонування органів управління вимагає, щоб у Конституції було уточнено розподіл повноважень і обов’язків між конституційними інституціями. З іншого боку, Конституції бракує настанов щодо побудови та функціонування органів управління, зокрема, щодо розмежування політики та управління, а також конституційних принципів, яких має дотримуватись держава та органи управління у своїй діяльності. Закон України № 2222:IV не передбачає жодних змін з цього приводу. 5.1.3.1

Якість адміністративного права

Україна має величезну сукупність правових норм, але їй бракує узгодженої, ефективної та прозорої правової системи, що послаблює гарантії принципу законності та верховенства права. Радянське законодавство й дотепер є чинним, крім випадків його прямого скасування або заміни українським законодавством,

прийнятим після здобуття незалежності. Ми посилаємося на радянське законодавство залежно від обсягу його застосування — часткового чи повного. Якість законодавства, прийнятого за часів незалежності, у багатьох випадках не краще, ніж якість колишнього радянського законодавства. Існує багато причин, що пояснюють загалом низьку якість законодавства, включаючи „некомпетентну законопроектну діяльність, відсутність координації між різними органами виконавчої влади, відповідальними за законопроектну діяльність, відсутність координації всередині Парламенту. Численні закони визначають загальні принципи, які мають бути деталізованими у вторинному законодавстві та адміністративних інструкціях, але останні зазвичай не є загальнодоступними. Більшість законодавства періоду незалежності приймалася розрізнено для перетворення конкретних інструментів політики у право без належного врахування питання узгодженості правової системи. Внаслідок цього — прогалини та несумісність окремих норм”6. Проблеми низької якості законодавства загострюються через низьку якість консультацій, непередбачуваність законодавства та його безсистемне застосування. Країна має розглянути чимало питань з метою підвищення якості адміністративного та інших законодавств. Однією з проблем є доручення (instructions). Чимало країн використовують адміністративні розпорядження для здійснення внутрішнього управління, але вони є необов’язковими для третьої сторони, громадян, наприклад, і, відтак, органи влади не мають права посилатися на них у суді. В Україні доручення зазвичай видаються ad hoc, тобто для вирішення питань ситуативно, і мають на практиці таке ж юридичне значення, що і закони. Теоретично, доручення ніколи не були конституційним інструментом для прийняття рішень. Згідно зі статтею 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України (КМУ) „у своїй діяльності керується цією Конституцією, законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України”. Незважаючи на це, до грудня 2004 року, тобто до внесення змін у Конституції відповідно до Закону № 2222-IV, Президент використовував своє право надання розпоряджень, адресованих КМУ на підставі його статусу de facto як глави виконавчої гілки влади. Після внесення змін (Закон № 2222-IV) Секретаріат Президента визнав неспроможність надавати доручення КМУ. Але КМУ у своїй діяльності керується указами Президента, Секретаріат може (і робить це) 6

Див. OECD: Ukraine Investment Policy Review: “The Legal and Institutional Regime for Investment: Assessment and Policy Recommendations”. Paris, March 2001. [ОЕСР, Огляд інвестиційної політики України „Правовий та інституційний режим інвестицій: оцінка та політичні рекомендації”, Париж, березень 2001 р.]

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

формулювати доручення як укази. Тобто наразі попередня практика повністю підтверджується. Правові норми, прийняті у різні часи й різними інституціями, можуть одночасно регулювати однакові питання у різний спосіб. Тому ієрархія правових норм є розмитою, призводячи до протиріч, адміністративного дублювання, плутанини повноважень і, загалом, до відсутності прозорості правової системи (укази Президента, постанови Кабінету Міністрів, накази міністерств, розпорядження різних урядових органів тощо). Це неминуче впливає на спроможність забезпечити повагу до принципу законності у прийнятті адміністративних рішень, обґрунтованість та прийнятність настанов для державних службовців та їхню підзвітність щодо виконання своїх обов’язків. Частково протиріччя викликані тим, що законопроекти розробляються фахівцями різних установ за відсутності координації та консультування з тими, хто відповідає за імплементацію законів. Інша причина суперечностей — безсистемне застосування актів через нечіткий розподіл повноважень та недостатню скоординованість системи розробки політики7. Діяльність адміністративних установ, що забезпечують дотримання законодавства, є так само незрозумілою та невизначеною, тому їхні практичні дії суттєво відрізняються. Подібні розбіжності, у свою чергу, пов’язані з браком стандартних процедур в межах діяльності державного управління. Первинному та вторинному законодавствам часто бракує узгодженості. Більше того, за потреби у додаткових підзаконних нормативних актах, первинні ідеї закону часто перекручуються установами, відповідальними за їх імплементацію. У такому контексті в Україні було виголошено дві вимоги: а) нормотворча діяльність на рівні підзаконних актів має бути здійснюватися публічно; б) закони повинні мати „прямий вплив”, тобто не вимагати додаткових нормативних актів урядових органів. Перше, однак, може призвести до неузгодженості та непослідовності у законодавстві, друге — спричинити негнучкість та прогалини через непропорційно деталізоване первинне законодавство, що також було б неприйнятним. Варто згадати ще одну серйозну проблему, пов’язану з розробкою нових нормативних актів. Цей процес нерідко є результатом першого ліпшого вибору при виникненні політичної проблеми замість розгляду інших вірогідних рішень чи альтернатив (на зразок повномасштабного застосування чинних нормативних актів). Це призводить до надмірної кількості нормативних актів, плутанини та небажаних конфліктів щодо інтерпретації запроваджених законів між тими, хто має дотримуватися законодавчих норм, — державних службовців, судової влади та громадськості. До того ж, ця ситуація негативно впливає на верховенство права. З метою створення більш сприятливого регуля7

Повна оцінка системи розробки політики в Україні наведена у відповідному розділі звіту СІГМА.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

торного середовища у 2004 році було прийнято Закон України „Про державну регуляторну політику в галузі підприємницької діяльності”, якому передував Указ Президента України від 22 січня 2000 року „Про запровадження єдиної державної регуляторної політики у сфері підприємництва”. Цей закон має на меті скасування зайвих регуляторних бар’єрів (протиріч, великої кількості різних нормативних актів, витрат, покладених на підприємства). Закон встановлює вимоги щодо оцінки регуляторного впливу виключно в галузі господарської діяльності. Точніше, цей Закон запроваджує процедуру оприлюднення проектів нормативних актів, спрямованих на діяльність підприємців та врахування точок зору інвесторів. Спеціальна норма визначає, що будь-який орган, який готує регуляторний акт, має розмістити проект на своєму офіційному вебсайті терміном від 1-го до 3-х місяців. Громадяни та підприємці зможуть вивчити документ і внести свої пропозиції для подальшого узагальнення та оцінювання відповідним органом8. Проекти необхідно також подавати до Державного комітету з питань регуляторної політики та підприємництва. Запровадження цього закону викликало неабиякий опір. Але, хоч би там як, у 2005 році близько 85% регуляторних актів, більшість з яких стосувалися актів з окремих питань, вивчалися Радою підприємців9. Місцеві органи влади, здається, чинять більший опір цій вимозі, іноді інтерпретуючи її як можливість добровільного вибору, а не правовий обов’язок, у такий спосіб уникаючи гласності. На думку спостерігачів, цей, фактично, правильний закон не виконується належним чином. Було визначено, що законодавча вимога щодо оприлюднення законопроектів виконується у 70% випадків. Водночас ці дані фіксують лише кількість, а не якість оприлюднення (наприклад, відсутність супровідних документів тощо). Щодо якості, ця процедура не відповідає цілям закону. Попри різне ставлення до питання корисності консультацій у політичній системі, підприємства є тісно пов’язаними з процесом розробки регуляторних актів стосовно їхньої сфери. Рада підприємців та інші органи, як-от, Торгово-промислова палата (ТПП)10, 8

Існує аналогічна парламентська процедура, однак без визначених часових рамок. Це створює можливість порушення принципу публічності.

Рада підприємців була створена у 1993 році Кабінетом Міністрів України. З 2005 року їй було відведено нову роль, і до участі у її діяльності було запрошено об’єднання підприємців. Рада нараховує 80 членів та об’єднання малих і середніх підприємств (МСП) і сільськогосподарських компаній. МСП зараз представлені у більшому обсязі, ніж раніше. Рада є потужним рушієм регуляторної політики. Вона вивчає законопроекти з точки зору їхнього впливу на бізнес. Вона представлена у різних урядових комітетах; її голова (народний депутат) бере участь (без права голосу) у засіданнях Кабінету Міністрів, висловлюючи позицію Ради. Рада отримує проекти нормативних актів до їхнього обговорення Кабінетом Міністрів, аналізує їх, проводить консультації зі своїми членами та подає пропозиції Кабінету Міністрів або міністрам. Беруть участь й інші органи, зокрема, Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі та Консультативна рада з питань іноземних інвестицій в Україні при Президентові України.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Загальна адміністративно-правова основа

працюють у тандемі з урядом, сприяючи інтересам підприємців. ТПП, наприклад, вивчає проекти актів і вносить пропозиції з метою впливу на процес прийняття рішень. На думку підприємців, починаючи з 2004 року досягуто значного прогресу, але на порядку денному стоїть безліч серйозних завдань для вирішення. Темпи реформ є повільними, тому потрібні стимули для їхнього прискорення. Безпосереднє залучення Ради підприємців та інших органів до процесу прийняття рішень в уряді, включаючи активну участь у засіданнях КМУ, є неприйнятною для демократичної системи і може призвести скоріше до ситуації „узурпації влади”, ніж до створення моделі управління, яка передбачає справжню участь.

5.1.4

Захист законності

5.1.4.1 Захист законності державними службовцями Державним службовцям не дозволяється протидіяти неправомірним наказам або розпорядженням керівників. Законодавство не захищає відданості державних службовців принципу законності, а скоріше, сприяє їхній особистій або політичній відданості керівництву11. Ситуація погіршується через те, що українські органи влади мають тенденцію працювати за принципом ad hoc доручень (див. вище), а не загальних правил. Відтак, українська правова система ігнорує один із конституційних обов’язків державних службовців, а саме, захист та охорона законності адміністративних дій та рішень.

Його роль полягає у забезпеченні додаткового захисту прав людини та існуючих конституційних прав і свобод. Уповноважений обирається Парламентом таємним голосуванням на п’ятирічний термін12, є незалежним у здійсненні своїх повноважень і має особистий імунітет. Термін його повноважень не пов’язаний з терміном повноважень Парламенту. Серед повноважень Омбудсмену — право звертання до Конституційного суду щодо відповідності нормативних актів Конституції України та тлумачення Конституції. Уповноважений може також вимагати від державних установ і органів місцевого самоврядування доступу до документів та інформації, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо справ, які перевіряються, направляти відповідним органам висновки та рекомендації Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини. Уповноважений може бути присутнім на засіданнях Парламенту, судів тощо. Втручання Уповноваженого може бути ініційованим за зверненнями будь-яких осіб, в тому числі громадян України, іноземців та осіб без громадянства, народних депутатів України та за його власною ініціативою (стаття 16). Уповноважений подає до Парламенту щорічні доповіді про дотримання та захист прав людини в Україні, а також спеціальні доповіді з окремих питань13 (стаття 18). Першу щорічну доповідь (за період 1998—1999 рр.) було опубліковано у 2004 році. У ній наголошувалося на зусиллях Уповноваженого щодо розширення захисту прав людини в Україні шляхом сприяння ратифікації конвенцій з питань прав людини та скасування застережень до вже ратифікованих конвенцій, а також шляхом створення механізмів реалізації захисту прав людини (див. главу про права та обов’язки державних службовців)*.

5.1.4.2 Захист законності Омбудсменом Омбудсмен — конституційний інститут, створений згідно статті 101 Конституції України: „Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина”. Відповідно, стаття 55 надає право кожному громадянину звертатися за захистом його/її прав до Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. Закон „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” було ухвалено 23 грудня 1997 року, згідно з яким було створено Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який розпочав свою діяльність у 1998 році як інструмент парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (стаття 3). 10

МСП співпрацюють з Торгово-промисловою палатою; їхня частка у ВВП України складає приблизно 10%, що замало у порівнянні з іншими країнами. Вважається, що це є наслідком проблем оподаткування, системи дозволів, недостатньо чітко визначених регуляторних функцій деяких органів, проблем із отриманням позик і кредитів (високі відсотки по короткострокових позиках тощо). Див. розділ щодо оцінювання державної служби.

Згідно з доповіддю, у 1999 році Уповноважений отримав 51 тисячу звернень, з яких майже 55% стосувалися законності та правопорядку (скарги на дії працівників правоохоронних органів14, перегляд і виконання судових рішень, вироків, ухвал і наказів) (стор. 51). Серед пріоритетних питань, що розглядалися Уповноваженим, були і питання громадянства (стор. 98). Упродовж 1998—2005 років до Уповноваженого звернулося понад 620 тисяч осіб та 1950 народних депутатів. Загальна кількість справ станом на лютий 2006 року вже досягла 750 тисяч. Більшість звер12

Стаття 85 Конституції: „До повноважень Верховної Ради України належить: […] призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні”.

Див., наприклад, Спеціальну доповідь Уповноваженого про стан дотримання та захисту прав громадян України за кордоном (2003) та доповідь з питань ВІЛ, яка зараз готується.

Див. Перша щорічна доповідь Уповноваженого Вепрховної Ради України з прав людини. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні ч.II. 1. Міжнародні стандарти прав людини у правовій системі України. http://www.ombudsman.kiev.ua/d_02_1.htm — Прим. ред.

Це співпадає з результатами розгляду Комітетом ООН проти тортур (від 31 липня 2000 року) Звіту України за статтею 19 Конвенції ООН проти тортур. Документ ООН CAT/C/55, Add.1 (2000).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

нень стосувалися питань громадянства, вимоги компенсації у зв’язку із втратою заощаджень та правового захисту, а також соціальних і політичних прав тощо. Питання, порушені Уповноваженим у 2005 році, охоплюють проблеми функціонування судової влади, яка кваліфікується як „головний порушник прав людини” (промова від 6.07.05 р., стор. 12). Третина скарг стосувалася порушення права на справедливий суд і проблем судового захисту прав людини, які стали надзвичайно гострими15, високої вартості та тривалості процедур, недостанього рівня професіоналізму суддів, необхідності конкурсного відбору на посади суддів та виконання рішень судів. Так, за даними Міністерства юстиції виконуються лише 30% наказів і ухвал судів. Хоча за законом різні установи та державні органи зобов’язані співпрацювати з Уповноваженим, у перші роки його роботи вочевидь були певні труднощі, оскільки деякі установи та державні органи (міністри, Верховний суд, Генеральний прокурор та інші) співпрацювали недостатньою мірою або просто його ігнорували. Державні службовці, навіть найвищих рангів, часто ігнорували свої обов’язки щодо захисту та дотримання прав людини. Наразі ситуація повільно змінюється на краще, і державні органи дедалі більше реагують на доповіді Уповноваженого. Нині Уповноважений регулярно відвідує тюрми, де раніше існували обмеження щодо зовнішніх перевірок. Як би там не було, підвищення професійної кваліфікації з питань дотримання принципу захисту конституційних прав людини є обов’язковим для державних службовців та посадових осіб. На регіональному рівні часто-густо висловлюється думка, що, нібито, захист прав людини має забезпечуватись міліцією. У цьому контексті відповідне навчання є необхідним. Секретаріат Уповноваженого підкреслює значення недосконалості існуючої правової основи для захисту прав людини. Завдання Уповноваженого ускладнюється через брак загального закону про адміністративні процедури з питань регулювання відносин між громадянами та державними службами та відносин між держаними органами. Воно ускладнюється також через відсутність законів з питань регулювання діяльності головних політичних інституцій (законів про Президента, КМУ тощо) та адміністративно-територіального устрою держави. Хоча сфера повноважень омбудсмена (за вищезгаданим законом 1997 року), є достатньою, вона водночас є неоднозначною й нечіткою. Його нинішня

діяльність свідчить про великий потенціал і важливий внесок у розбудову сучасної держави за принципом верховенства права. Основні складові цього внеску — діагностика проблеми, пропозиції та тиск щодо її вирішення. Однак, через більш вагомі недоліки існуючої правової основи, й дотепер несталі політичні інституції та застарілу стримуючу практику і менталітет, захист прав людини залишається недостатнім та неефективним. Механізми підзвітності навряд чи можуть працювати за відсутності суттєвих актів законодавства, які визначають процесуальні та основні права. Наприклад, умови для реалізації конституційного права (стаття 59) на безоплатну правову допомогу є недостатніми, оскільки насправді немає дієвого звичайного закону. Проте варто зазначити, що звернення Уповноваженого до Конституційного суду щодо порушення виборчих прав понад 3-х мільйонів громадян внаслідок ухвалених у 2004 році змін до Закону України „Про вибори Президента України”, мало вирішальне значення. Конституційний суд скасував декілька норм згаданого закону, зробивши, таким чином, свій внесок у суттєве змінення результатів виборів восени 2004 року (Рішення Конституційного суду України від 24.12.2004 № 22. — Прим. ред.). 5.1.4.3 Захист законності судовою системою: адміністративне судочинство Стаття 55 Конституції гарантує захист прав і свобод людини і громадянина у суді. Вона гарантує загальне право кожному на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб16. Крім того, стаття 56 Конституції передбачає, що „кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень”. Але процедури встановлення порушень досі в законі не прописані. Дієвість цих положень вочевидь залежить від роботи судової системи країни. Згідно зі статтею 125 Конституції, „система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації”. Останній з 16

Це видається ймовірним, якщо розглянути ухвали Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) проти України за часте застосування українськими судами адміністративного арешту і затримання без доступу до оскарження, які застосовуються згідно зі статтею 297 Кодексу про адміністративні правопорушення у редакції від 7 лютого 1997 р. Див. рішення ЄСПЛ від 6 вересня 2005 р. у справі Гурепка проти України (справа 61406/00) або від 4 травня 1999 р. у справі Кучеренко проти України (справа 41974/98).

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Ця стаття вважається такою, що має „пряму дію”. У цій самій статті Конституції передбачено, що кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна (після використання всіх національних засобів правового захисту), а також будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Загальна адміністративно-правова основа

цих принципів є новим для українського судоустрою і досі повністю не працює. Серед спеціалізованих судів, система адміністративних судів знаходиться у процесі формування. Закон „Про судоустрій України”, ухвалений у лютому 2002 року, запровадив систему адміністративних судів і передбачив для їх створення трирічний термін17. У законі також передбачено, що до того часу всі справи, що знаходяться у юрисдикції місцевих адміністративних судів, підлягають розгляду місцевими судами загальної юрисдикції, а всі справи, що знаходяться в юрисдикції адміністративних апеляційних судів, мають заслуховуватися у відповідних загальних апеляційних судах згідно з судовою процедурою, пізніше визначеною у Кодексі адміністративного судочинства України (КАСУ), прийнятому у липні 2005 року. Процес прийняття Кодексу адміністративного судочинства України упродовж 4-х років виявився складним. Кодекс встановлює порядок розгляду справ адміністративної юрисдикції. Він спрямований на захист прав і свобод осіб від порушень з боку органів державної влади та їхніх посадових осіб (ч. 1 статті 2). До адміністративних судів можуть бути оскаржені будьякі рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо них Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 статті 2). КАСУ визначив критерії перевірки рішень і дій державних органів та їхніх посадових осіб. Згідно з ч. 3 статті 2, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) рішення або дії державних органів: „(1) на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; (2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; (3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); (4) безсторонньо (неупереджено); (5) добросовісно; (6) розсудливо; (7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи дискримінації з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; (8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія) пропорційно; (9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; (10) своєчасно, тобто протягом розумного строку”. Процедура, визначена КАСУ, є вкрай вичерпною та сприятливою для юридичних осіб і громадян. 17

Закон також визначає створення нового державного органу при Департаменті судової адміністрації, відповідального за управління судами з цивільних та кримінальних справ. Закон створює Державну судову адміністрацію – спеціальний орган для здійснення організаційного та адміністративного забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції, а також інших органів та установ судової системи відповідно до Закону (заходи фінансового, матеріально-технічного, кадрового, інформаційного та організаційно-технічного характеру) (статті 125-126). Цей орган виконавчої влади є підпорядкованим Президентові України, який де-факто є главою виконавчої влади з широкими повноваженнями, але обмеженою підзвітністю.

Втім, запровадження КАСУ не може бути ефективним без ухвалення адміністративних процедур. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний суд України. Він має18 спеціалізовані Судові палати, зокрема, Судову палата в адміністративних справах. У жовтні 2002 року Указом Президента України було створено Вищий адміністративний суд України (ВАС), який почав працювати у жовтні 2005 року. Станом на лютий 2006 року він уже отримав 15 тисяч справ від Верховного Суду України та Вищого господарського суду України внаслідок нових адміністративних норм. За словами суддів ВАС, громадяни знають, до кого звертатися, тому що ВАС отримує близько 100 скарг на день. На сьогодні штат ВАС укомплектовано неповністю, оскільки до його складу входять усього 39 суддів, що є близько 60% передбаченого бюджетом. За оцінками, передбачена бюджетом чисельність працівників не буде достатньою. Адміністративний персонал ВАС — 140 державних службовців (гранична чисельність — 225 працівників, згідно з розпорядженням КМУ від 11.10.02 р. № 572-р). Одним з повноважень Вищого адміністративного суду є ухвалення рішень у справах про спори щодо компетенції між державними органами та у справах державних службовців і громадян проти держави. Головне завдання ВАС — захист прав громадян і державних службовців від неправомірних дій державних органів. Це визначено ключовим моментом процесу відбору та підготовки суддів. Судді ВАС впевнені, що уряд забезпечить їм умови для виконання своїх завдань. Адміністративне судочинство, яке стосується фундаментальних відносин між державою та громадянином, потребує серйозних змін менталітету (поваги до прав і процедурних гарантій прозорості та підзвітності). Дивно, але здається, що 18

Згідно з частиною другою статті 47 Закону України „Про судоустрій України” основними обов’язками Верховного суду України є наступні: 1) розгляд у касаційному порядку рішень загальних судів у справах, віднесених до його підсудності процесуальним законом; перегляд у порядку повторної касації усіх інших справ, розглянутих судами загальної юрисдикції у касаційному порядку; у випадках, передбачених законом, розгляд інших справ, пов'язаних з виключними обставинами; 2) надання дає судам роз'яснення з питань застосування законодавства на основі узагальнення судової практики та аналізу судової статистики; у разі необхідності визначення нечинними роз'яснення Пленуму вищого спеціалізованого суду, зазначених в пункті 1 частини другої статті 44 цього Закону; 4) звернення до Конституційного Суду України у випадках виникнення у судів загальної юрисдикції при здійсненні ними правосуддя сумнівів щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів. (Він також: 3) дає висновок щодо наявності чи відсутності у діяннях, в яких звинувачується Президент України, ознак державної зради або іншого злочину; надає за зверненням Верховної Ради України письмове подання про неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров'я; 5) веде та аналізує судову статистику, вивчає та узагальнює судову практику, знайомиться в судах з практикою застосування законодавства; у межах своїх повноважень вирішує питання, що випливають з міжнародних договорів України; представляє суди загальної юрисдикції у зносинах з судами інших держав; 7) здійснює інші повноваження, передбачені законом. — Прим. ред.).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

судді ВАС не усвідомлюють важливості адміністративних процедур та якості законодавства для винесення рішень у справах. Юрисдикція ВАС чітко визначена у Кодексі адміністративного судочинства. ВАС загалом діє як суд апеляційної інстанції в адміністративних справах. У деяких виборчих справах ВАС діє як суд першої інстанції. Коли проблема юрисдикції виникає між судами, остаточне рішення приймає Верховний Суд України. У разі, коли громадяни не знають, куди звертатися з оскарженням, Кодекс адміністративного судочинства передбачає наявність спеціального службовця у кожному адміністративному суді для допомоги громадянам у оформленні позовних заяв19. Наразі система адміністративного правосуддя функціонує не в повному обсязі через відсутність адміністративних судів першої та другої інстанцій. До 1 вересня 2006 року заплановано сформувати адміністративні апеляційні суди, а до 1 липня 2007 року — започаткувати діяльність адміністративних судів першої інстанції. Вищому адміністративному суду бракує досвіду, тому оцінювати ефективність його роботи зарано. Враховуючи нестале інституційне та правове середовище, в якому він має працювати (відсутність або невідповідність процесуального та матеріального законодавства), ВАС доведеться уточнити чимало питань щодо вимог до адміністративного провадження, розподілу компетенцій між урядовими органами та врешті-решт усувати прогалини у законодавстві або сприяти цьому. Оцінювати його діяльності можна лише після поступового створення узгодженої системи принципів юриспруденції. Хоча сьогодні реальне оцінювання адміністративносудової системи не є можливим (її функціонування і досі є обмеженим), її загальна ефективність і надійність, враховуючи досвід у минулому, є сумнівними. Найближчим часом не варто очікувати повноцінного впливу адміністративної судової системи на покращання захисту принципу законності та верховенства права в Україні. Існує загальний консенсус стосовно важливості та водночас труднощів реформування судової влади. Часто наголошують на важливості довгоочікуваної реформи судів. Однак наразі судова система характеризується низьким рівнем надійності та ефективності. Зокрема, спостерігачі, що брали участь в опитуванні у процесі оцінювання, висловили скептичне ставлення стосовно нових адміністративних судів. Залишаються серйозні сумніви щодо незалежності судової влади, точніше — статусу суддів. Очікування стосовно адміністративних судів є великими, оскільки система адміністративного судочинства є останньою інстанцією у захисті прав особи від неправомірних дій

держави. Але головна вимога — довести їхню незалежність, а саме цього поняття бракує існуючій адміністративній культурі, тому що перегляд рішень здійснюється лише органом влади. Серйозним питанням є довготривалість та коштовність судових процедур, а також непередбачуваність результатів, навіть за умов отримання сприятливого рішення суду. Наступна проблема — це „якість суддів” (мотивація, відповідальність у рамках попередньої системи судів), включаючи корупцію. Рада підприємців, наприклад, одержує багато скарг щодо судів. Це стосується і Омбудсмена. Органи державного управління відчувають тиск з боку суспільства на відміну від судів, оскільки статус суддів дозволяє їм уникати підзвітності. Ще один аспект — виконання судових рішень. Реалізація судових рішень є обов’язком Міністерства юстиції20. За оцінками, виконується лише 10% рішень судів. Якщо справа стосується позову громадян до державного органу, її можуть розглядати протягом років, і результати будуть непрогнозованими. Тому зацікавлені особи та представники бізнесу не бачать „сенсу” у судових провадженнях стосовно посадовців („даремно й недоцільно висувати такі позови ”). 5.1.4.4 Захист законності Генеральним прокурором (прокуратурою) Радянська прокуратура була сильним інститутом, мандат якого передбачав не захист прав громадян від рішень державних органів, а захист „законності”, тобто, у більшості випадків, захист інтересів держави. Прокуратуру України було створено за Конституцією та Законом України „Про прокуратуру” 1991 року, вона має вельми широкий спектр повноважень, незвичний для стандартів ЄС. Фактично прокурор й досі виконує здебільшого каральні, ніж захисні функції. Існуюча інституційна побудова прокуратури суперечить тій, яка є необхідною для сучасної демократичної держави. Функції прокуратури, згідно з рекомендаціями Ради Європи, були обмежені Конституцією 1996 року питаннями кримінального та правоохоронного характеру, включаючи: (1) підтримання державного обвинувачення в суді; (2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; (3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; (4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах (а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян — Прим. ред.). Але після внесення змін до Конституції України у 2004 році (Закон № 2222-IV) прокуратура знову отримала 20

Це стосується виключно справ, що розглядаються в судах першої інстанції, і не стосується апеляційних та касаційних справ.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Раніше цей обов’язок покладався на кожний суд, і суддя міг краще виконувати його. Див. також зауваження омбудсмена щодо виконання рішень судів.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Загальна адміністративно-правова основа

функцію загального нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Ці зміни відновили прокуратуру в ролі квазісудового органу для захисту прав людини. На підставі скарг громадян або з власної ініціативи прокуратура може перевіряти законність рішень (актів) будь-якої державної установи. Якщо прокурор визнає рішення (акт) неправомірним, він може „опротестувати” рішення (акт), вимагаючи скасування або доопрацювання рішення (акту) для приведення його у відповідність до законодавства. Протест прокурора може призупинити введення в дію рішення (акту). Діапазон рішень, які можуть бути опротестовані прокурором, є доволі широким. Він включає акти Кабінету Міністрів України, акти всіх органів виконавчої влади всіх рівнів і виконавчих органів місцевих Рад, рішення і дії посадових осіб (а також, акти підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань. — Прим .ред.). По суті, роль прокуратури як знаряддя виконавчої влади у перегляді рішень державних органів викликає конкретні запитання щодо об’єктивності та неупередженості процесу перегляду адміністративних і нормативних актів виконавчої влади. Новий мандат прокуратури суперечить іншим положенням Конституції, згідно з якими функцію захисту прав громадян, порушених рішеннями, діями або бездіяльністю державних органів та посадових осіб, виконують суди. Доки питання нагляду за дотриманням законності не буде узгоджено, громадянам, які успішно оспорюють дії державних органів у судах, доведеться приймати той факт, що прокуратура має право втрутитися і домогтися скасування судового рішення, якщо, на її думку, останнє не відповідає „державним інтересам”. Венеціанська комісія Ради Європи підкреслила, що існуючі функції прокуратури в Україні, в тому числі покладені на неї Законом № 2222-IV, мають бути скасовані, а діяльність прокуратури має бути приведена у відповідність до європейських стандартів. Зокрема, Венеціанська комісія наводить наступні аргументи: прокурору надано забагато влади; регуляторна модель прокуратури порушує принцип розподілу влади, оскільки повноваження прокурора переплітаються з повноваженнями законодавчої, виконавчої та судової гілок влади; повноваження прокурора знаходяться у сфері компетенцій судової влади; відносини між прокуратурою та виконавчою владою залишаються заплутаними та непрозорими; певні статті Закону „Про прокуратуру”, зокрема, стаття 7, загрожують свободі преси; відсутні засоби забезпечення підзвітності прокуратури тощо21. 21

Див. Венеціанська комісія Ради Європи. Висновки щодо змін до Конституції України, ухвалені Комісією на 63-й пленарній сесії у Венеції, 10-11 червня 2005 року. Висновки No. 369, Документ CLD-AD(2005)015 Страсбург, 13 червня 2005 року.

5.1.4.5 Захист законності Конституційним судом Конституційна реформа у СРСР (20 квітня 1978 року) створила певну форму конституційного нагляду, відповідальність за який було покладено на Комітет Верховної Ради Української РСР з питань конституційного нагляду (у 1990 році його було перейменовано у Конституційний Суд Української РСР); його повноваження були обмежені наданням рекомендацій. Після здобуття Україною незалежності у лютому 1992 року було внесено зміни до Конституції 1978 року, згідно з якими контроль за відповідністю Конституції мав здійснюватися відповідно до юрисдикційної або судової, (не парламентської) моделі; остання мала включати адміністративне судочинство. Відтак, згідно зі змінами до Конституції УРСР, внесеними у лютому 1992 року, та Законом „Про Конституційний суд України”, прийнятим у червні 1992 року, контроль за відповідністю Конституції та законністю адміністративних актів було покладено на Конституційний суд. Закон „Про Конституційний суд України” визначив широкий спектр конституційного контролю. З одного боку, Конституційний суд мав звичайні повноваження з вивчення чинного і нового законодавства, прийнятого парламентом, стосовно його відповідності Конституції. З іншого боку, він мав дещо дивні для „нормальних” конституційних судів повноваження. Враховуючи тодішню повну відсутність органів адміністративного правосуддя у новій українській державі, як і загалом у колишньому СРСР, Конституційному суду були надані повноваження щодо розгляду справ про невідповідність Конституції і законам України: указів і розпоряджень Президента України; постанов Президії Верховної Ради України; законів та інших актів, прийнятих Верховною Радою Республіки Крим та її Президією; постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України та Ради Міністрів Республіки Крим (ст.14 п.2); а також розгляд справ про невідповідність Конституції України та міжнародним актам, визнаним Україною, будь-якого закону або іншого нормативного акта, що порушує конституційні права і свободи людини (ст.14 п.5), та деякі інші повноваження [включаючи розгляд справ, пов'язаних з порушенням повноважень органами і особами державної влади, порушенням розподілу компетенцій місцевих Рад різного рівня, а також компетенцій місцевих Рад і органів державної виконавчої влади; законністю призначення виборів і референдумів (ст.14 п.3). — Прим. ред.]. 28 червня 1996 року було прийнято нову Конституцію України, а у жовтні того ж року — створено новий Конституційний суд за новою Конституцією та новим Законом України „Про Конституційний суд України” від 16 жовтня 1996 року. Згідно зі статтями 147-152 Конституції, Конституційний суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Функції адміністративного провадження було знято, і він став відповідальним лише за конституційну юрисдикцію. Конституційний суд дає офіційне тлумачення Конституції та

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

законів України. [„Конституційний суд України приймає рішення та дає висновки у справах щодо: 1) конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість; додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 та 151 Конституції України; офіційного тлумачення Конституції та законів України” (ст. 13). — Прим. ред.]. Рішення суду приймаються по суті або за процедурними міркуваннями конституційності та є остаточними, тобто не підлягають оскарженню. Конституційний суд України складається з вісімнадцяти суддів. Президент України, Верховна Рада України та з’їзд суддів України призначають по шість суддів (стаття 148). Президент України, Кабінет Міністрів України є суб’єктами права на конституційне подання з питань дачі висновків КСУ щодо відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість. Верховна Рада України є суб’єктами права на конституційне подання з питань дачі висновків КСУ щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 та 151 Конституції України. Суб'єктами права на конституційне подання з питань прийняття рішень Конституційним Судом з питань конституційності законів та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів КМУ, правових актів Верховної Ради АРК, є Президент України, не менше сорока п'яти народних депутатів України (підпис депутата не відкликається), Верховний суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Ці та інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування є суб'єктами права на конституційне подання з питань дачі висновків КСУ щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України (ст. 13, 38-41). Cуб'єктами права на конституційне звернення з питань дачі висновків Конституційним судом України [про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України з метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи) є громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи (ст. 43). — Прим. ред.]. У минулому Конституційний суд надто залежав від Президента, який у певних випадках практично не давав йому ухвалювати рішення, які оспорювали його

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

повноваження. Він уникав прийняття рішень, стверджуючи, що КС не має на це повноважень. Питання стосовно можливості Президента призначати заступників міністрів розглядалося як таке, що „є не конституційним питанням”, а просто прогалиною у законодавстві. Інше питання стосувалося призначення Президентом державних секретарів у міністерствах. Парламентарі доводили, що це є справою внутрішньої організації виконавчої влади, яку може вирішувати лише закон, але не Президент. Конституційний суд розглядав цю справу упродовж двох років, аж поки Президент у 2003 році не скасував своїм указом посаду секретарів. Ці події серйозно послабили рівень довіри до Конституційного суду. Наразі Конституційний суд не працює через блокування процедури призначення суддів Верховною Радою. Цей приклад свідчить про те, що політична динаміка та брак чітко виписаних відповідних обов’язків паралізують інституційну діяльність.

5.1.5

Загальний закон про адміністра< тивні процедури

Загального закону про адміністративні процедури не існує. Адміністративний кодекс Української Радянської Соціалістичної Республіки 1927 року протягом десятиліть був основним джерелом діючого адміністративного права в Українській РСР. Він був одним з небагатьох проявів самостійності радянської влади в Україні, оскільки такого кодексу не існувало ані в РСФСР, ані в жодній іншій республіці. Адміністративний кодекс було розроблено юридичною комісією у 1926 році та затверджено Всеукраїнським центральним виконавчим комітетом* 12 жовтня 1927 року. Кодекс набрав чинності 1 лютого 1928 року. Він складався з 528 статей, вміщених у 15 розділів: (1) принципи; (2) адміністративні акти; (3) адміністративні санкції; (4) інші адміністративні примусові заходи; (5) трудова повинність для запобігання стихійним лихам і боротьби з ними; (6) обов’язки громадян з підтримання громадського порядку; (7) громадянство у Радянській Україні, його отримання та позбавлення; (8) реєстрація та облік руху населення; (9) об’єднання, спілки, клуби, конференції та збори; (10) положення про релігійні культи; (11) публічні спектаклі, розваги, спортивні заходи; (12) використання державного прапору та печаток; (13) нагляд за адміністративними органами у промисловості; (14) нагляд за адміністративними органами у торгівлі; (15) процедури оскарження рішень місцевих адміністративних органів. Через законодавчі зміни та сильні тенденції централізації у радянському адміністративному праві (запровадження нових всесоюзних державних адміністративних відомств) чинною залишилася тільки * http://www.encyclopediaofukraine.com/display.asp?AddButton= pages%5CA%5CL%5CAll6UkrainianCentralExecutiveCommittee.htm

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Загальна адміністративно-правова основа

частина цього Адміністративного кодексу (станом на 1962 рік — не більше 150 статей). Останнє повне офіційне видання кодексу було опубліковано у 1935 році, а витяги з нього — у 1956 році. Протягом кількох років, зокрема, у 1958 та 1959 роках, йшлося про необхідість створення нового адміністративного кодексу. Загальний проект було швидко розроблено та обговорено, але Президія Верховної Ради Української РСР ухвалила Постанову „Про організацію роботи з кодифікації законодавства Української РСР” лише 24 травня 1967 року. У цій Постанові Президія поставила перед Комісією Верховної Ради УРСР з питань законодавчих пропозицій завдання організувати підготовку пропозицій щодо різних нових кодексів, зокрема адміністративного кодексу. Проект кодексу включав розділи з адміністративних правопорушень, адміністративних процедур та судового контролю за законністю державних адміністративних актів. Як би там не було, робота над новим і якомога повним адміністративним кодексом, охоплюючим адміністративно-процесуальні норми, не увінчалася прийняттям законодавчого акту. 19 липня 1977 року Президія Верховної Ради скасувала свою постанову 1967 року про публікацію нового адміністративного кодексу. Внаслідок посилення адміністративної інтеґрації СРСР план робіт (як додаток до згаданої постанови) вимагав лише підготовки Радою Міністрів Української РСР кодексу про адміністративні правопорушення до грудня 1980 року. Це сталося тільки у 1997 році, коли було ухвалено Кодекс про адміністративні правопорушення. Варто зауважити, що цей кодекс не є інструментом захисту громадян від державного свавілля та порушення їхніх прав, а, навпаки, спрямований на покарання за порушення, скоєні громадянами (адміністративні санкції). Цей закон нагадує про радянську епоху. Такі порушення караються державним органом і можуть бути оскаржені не покараною особою, а Генеральним прокурором або головою вищестоящого суду. Європейський суд з прав людини вважає, що цей факт суперечить Європейській конвенції про права людини 22. Після розпаду СРСР адміністративні процедури системно не врегульовувалися системно загальним законом про адміністративні процедури. З метою регулювання цього питання згідно з європейськими стандартами було розроблено проект Адміністративно-процесуального кодексу, який необхідно було подати до парламенту у 2006 році. Цінність цього законопроекту є очевидною, але існує думка, що шанси на ухвалення його парламентом у 2006 році є обмеженими. Складається враження, що не всі депутати Верховної Ради усвідомлюють значення подібних процедурних законів — їх сприймають як проблему „бюрократів”. 22

Див. сноску 12.

Очікується, що Адміністративно-процесуальний кодекс поширюватиметься на всі адміністративні акти, у тому числі про накладення санкцій, та регулюватиме свободу дій з метою запобігання свавіллю та корупції. Кодекс уможливить (внутрішній) перегляд адміністративних рішень та оскарження у адміністративних органах. За умови прийняття, він вимагатиме внесення відповідних змін до низки інших законів, зокрема, до Цивільного процесуального кодексу, Кодексу про адміністративні правопорушення, Закону „Про прокуратуру” та Закону „Про звернення громадян” від 13 червня 1999 року, а також до інших матеріальних законів, наприклад, про містопланування, довкілля тощо. У 1996 році з метою реалізації права громадян на індивідуальне або колективне оскарження адміністративних актів у державних органах та посадових осіб цих органів відповідно до статті 40 Конституції23 Верховна Рада прийняла Закон України „Про звернення громадян”. Процедура звернення, виписана у цьому законі, фактично є ієрархічною відповідно до управлінської системи. Механізм звернення до органів виконавчої влади з метою вирішення проблеми по суті не є процесом оскарження у незалежних органах. Він віддзеркалює попередній самоконтроль органу влади відповідно до „командно-адміністративної” системи привілей та переваг. Адміністративні акти не скасовуються і не анулюються на підставі такого звернення, але позивач може бути звільнений від виконання цього акту. Відсутність закону про адміністративне провадження ускладнює ситуацію для судів і навіть більшою мірою для громадян. Вони не в змозі оцінити, коли саме їхні права було порушено. У такий спосіб послаблюється конституційний захист особистих або індивідуальних прав, підривається прозорість і підзвітність у державному управлінні. На думку деяких спостерігачів 24, така ситуація провокує невизначеність, зменшує передбачуваність і розширює простір для довільних рішень, хоча й визнається, що порівняно із ситуацією 15 років тому деякі проблеми було вирішено. Формально врегульованим процесам загалом бракує прозорості, яка потрібна для зменшення потреби у використанні незаконних операцій. Попри спроби спрощення та усунення адміністративних перешкод у сфері бізнесу (наприклад, процедура реєстрації у триденний термін), сьогодні залишаються широкі можливості для корупції у багатьох сферах. Наприклад, отримання дозволу щодо діяльності 23

„Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк ” (ст.40 Конституції України).

Така позиція висловлювалася на зустрічах в рамках оцінювання СІГМА експертами Ради підприємців, Торгово-промислової палати та Інституту конкурентного суспільства.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

підприємства вимагає досить-таки тривалого часу, тому державні службовці користуються цією нагодою для надмірного тиску на підприємців, що призводить до корупції. Торгово-промислова палата склала великий перелік нормативних актів з питань підприємницької діяльності (указів, законів, положень тощо), які мають майже однакове юридичне значення. Така громіздка правова база сприяє плутанині, нечіткості та корупції. Наступна проблема полягає у неналежному дотриманні існуючих конкретних процедур, зокрема, йдеться про надання численних дозволів, необхідних для здійснення приватної діяльності. Можливо, це пов’язано з низьким рівнем відповідальності державних службовців та неспроможністю або відсутністю зовнішнього контролю застосування цих процедур. Дані проблеми позначаються на діяльності не лише центральних, але й на місцевих органів влади. Існування численних дозволів і нечітко визначене процедурне регулювання уможливлює корупцію, а існуючий режим перевірок сприяє здирництву. Сьогоднішня система видачі дозволів на підприємницьку діяльність в Україні є застарілою й терміново потребує реформування. Вона є серйозною адміністративною перешкодою для започаткування власного бізнесу та подальшого розвитку вже функціонуючих підприємств. Налічується понад 1200 різноманітних видів дозвільних документів, які регламентуються 167 законами, 150 постановами Кабінету Міністрів і близько 1500 нормативними актами, виданими місцевими органами влади25. У вересні 2005 року парламент прийняв Закон „Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”. Він суттєво зменшує кількість дозволів щодо підприємницької діяльності та встановлює чіткіші процедури видачі дозволів. До того ж, закон обмежує можливості державних відомств та інших установ запроваджувати нові дозволи та спрощує порядок отримання дозволів на ті види підприємницької діяльності, які не створюють підвищеного ризику для суспільства чи довкілля. Новий закон, натомість, забороняє видачу дозволів, не передбачених законами України, що вже само по собі є значним прогресом (хоча це й залежить від способу його застосування)26. Існує також проект закону про перевірки27, що має на меті уточнення порядку проведення перевірок, забезпечення прав осіб, котрих перевіряють, та визначення шляхів вирішення спорів, пов’язаних із перевірками. 25

Див. прес-реліз Міжнародної фінансової корпорації Світового банку від 25 квітня 2005 р. (http://www.ifc.org/ifcext/ media.nsf/ /content/SelectedPressRelease?OpenDocument&UNID=04B0BA5E DB25B5F085256FDA006F34E7)

Закон має шестимісячний період незастосування (vacatio legis) – для підготовки міністерств до його впровадження.

На час місії програми СІГМА (лютий 2006 року) законопроект пройшов у Парламенті перше читання.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

5.1.6

Прозорість та відкритість в управлінні

Незважаючи на низку нормативних актів, спрямованих на забезпечення відкритості через доступ до інформації, вони ще не гарантують прозорості діяльності органів державного управління, переважно через незрозумілість існуючих процедур прийняття адміністративних рішень, укорінених й досі підживлюючих адміністративну культуру, що базується на таємності та непрозорості, та які розглядають громадян як таких, що зобов’язані слугувати державі, а не навпаки. Конституція безпосередньо не передбачає загального права на доступ до інформації, але згідно з статтями 32 і 34 „кожний громадянин має право на отримання інформації в органах державної влади та місцевого самоврядування, а також на право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію, за винятком тієї, що становить державну таємницю та захищається законом”. [Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя”. — Прим. ред.] Конституція гарантує також невтручання держави в особисте чи сімейне життя громадян, захищаючи, таким чином, його/її право на приватність. Закон України „Про інформацію” від 2 жовтня 1992 року, із змінами, внесеними 6 квітня 2000 року, 7 лютого 2002 року та Законом № 2663 від 11 травня 2004 року, надає громадянам право вимагати доступу до офіційних документів. Установа, до якої подано запит на інформацію, повинна поінформувати про можливості його задоволення у десятиденний термін і надати інформацію у тридцятиденний термін, якщо законодавством не передбачено інше. Документи можуть не надаватися (згідно зі статтею 37 згаданого закону), якщо вони містять державну таємницю, конфіденційну інформацію, інформацію про роботу правоохоронних або слідчих органів, особисту інформацію, внутрівідомчу службову кореспонденцію, пов’язану зі стратегічними рішеннями, нормативно-правові акти та інформацію фінансових установ. Відмова у наданні інформації може бути оскаржена за поданням до органу вищого рівня або до суду (вкл. можливість звернення до суду після незадоволення скарги, поданої до органу вищого рівня. При цьому, безпосереднє звернення до суду є конституційним правом кожного. — Прим .ред.) У квітні 2003 року було прийнято Закон України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань забезпечення та безперешкодної реалізації права людини на свободу слова”. Він передбачає внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення з метою посилення санкцій за порушення доступу до інформації. Закон також забороняє цензу-

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Загальна адміністративно-правова основа

ру та обмежує відповідальність журналістів за ненавмисне розповсюдження неправдивої інформації. Стаття 2 Закону України „Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”* зобов'язує державні органи інформувати засоби масової інформації про свою діяльність. Закон „Про державну таємницю” від 21 січня 1994 року встановлює загальні норми щодо інформації у сфері оборони, закордонних справ, державної безпеки та інших, розголошення якої може завдати шкоди державі. „Звід відомостей, що становлять державну таємницю” визначає, які саме відомості можуть бути засекреченими. Нагляд за цим здійснює Державний комітет України з питань державної таємниці. Закон України „Про Національний архівний фонд і архівні установи” від 13 грудня 2001 дозволяє доступ до документів, якщо вони є власністю архівів. Доступ до документів, які містять державну таємницю, може бути закрито до їхнього розсекречення державним органом. Персональна інформація може бути засекреченою на 75 років. У 1998 році Україна підписала Орхуську конвенцію28 та ратифікувала її Законом „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України” від 28 листопада 2002 року. Закон „Про охорону навколишнього природного середовища” із внесеними змінами передбачає доступ до інформації та участь громадян. З метою підвищення прозорості було видано Указ Президента України „Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади” від 1 серпня 2002 року № 683/2002. Проте, „незадовільний доступ до урядової інформації, незважаючи на понад 100 законів і нормативних актів, гарантуючих свободу слова — одна з ключових проблем розвитку українського громадянського суспільства і причина критики з боку міжнародних організацій, передусім, Ради Європи”29. „Закон передбачає відкритий доступ до певної урядової інформації, зазвичай через веб-сайти; проте, й досі доступ до Інтернету залишався відносно обмеженим як з точки зору технології, так і з точки зору загальної кількості користувачів (…). Інформація про процес прийняття урядом важливих рішень була загалом недоступною для громадськості. Але, як би там не було, органи місцевого самоврядування є відносно більш прозорими, ніж національний уряд”30. * Див. http://www.freedominfo.org/countries/ukraine.htm#7#7 28

Європейська економічна комісія ООН: Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосується навколишнього середовища. Підписана в Орхусі (Данія), 25 червня 1998 року.

Див. Центр за громадську доброчесність: Глобальний звіт про доброчесність – Україна, 2003 (http://www.globalintegrity.org/ /2004/country.aspx?cc=ua) Діюча адреса: http://www.globalintegrity.org/reports/2004/docs/ /2004/2004Ukraine.pdf

Див. Державний департамент США: Звіти про дотримання прав людини по країнах за 2004 рік http://www.state.gov/g/drl/rls/ hrrpt/2004/

Українська НУО „Харківська правозахисна група” (ХПГ), виявила, що у 2000—2001 рр. мало місце надмірне засекречування офіційних документів; ці висновки наведено у звіті 2006 року: „Ми повинні розсекретити і опублікувати численні укази Президента, постанови Уряду та інші нормативні акти, які, маючи незаконний гриф „Для службового користування” (ДСК), „Друку не підлягає”, „Опублікуванню не підлягає”, приховують інформацію про корупцію високопосадовців і тих органів виконавчої влади, які їх обслуговують, зокрема, Державного управління справами, Конституційного суду, Вищої ради юстиції тощо. ХПГ проводить моніторинг подібних актів в автоматизованій системі „Ліга: Закон” і може підтвердити, що іноді за місяць 10% указів Президента класифікують як секретні. Необхідно терміново переглянути „Звід відомостей, що становлять державну таємницю”, який є невиправдано великим, аж до абсурду (наприклад, чисельність працівників Державної митної служби та результати перевірок прокуратурою скарг на порушення прав людини класифіковано як державна таємниця), а також фактична процедура засекречування інформації. Лише за кілька днів після інаугураційної промови Віктора Ющенка два президентських укази було видано з грифом „Не для друку”. Саме тоді ХПГ вирішила провести широкомасштабну громадську кампанію проти незаконного засекречування інформації”31. Парламентська Асамблея Ради Європи у своєму звіті від 19 вересня 2005 року про виконання Україною своїх зобов’язань (документ № 10676) у тому ж дусі закликає українську владу „посилити правову основу для доступу до інформації, суворо дотримуватися статті 34 Конституції України щодо свободи інформації при засекречуванні документів, розсекретити всі офіційні документи, які були закриті для доступу громадськості всупереч закону”. Одна з причин такого становища криється у тому, що за Законом України «Про інформацію» поняття „конфіденційна інформація, що є власністю держави” (суперечлива стаття 30, див. нижче) є розпливчастим, і посадовці використовують його так, як вважають за потрібне. Згідно з цим законом, власник інформації може визначати процедури та обмеження для її розголошення. Проблема у тому, що інструментом регулювання доступу громадськості до інформації органів влади має бути законодавство, а не власні розпорядження державних органів чи, як це відбувається сьогодні, коли Секретаріат Президента або Кабінет Міністрів та інші центральні та місцеві органи влади самостійно приймають рішення щодо розголошення інформації, яка їм „належить”. Результатом є довільне розголошення та непослідовність: одна й та сама інформація може в одному регіоні вважатися конфіденційною, а в іншому — ні. Наразі розроблено проект закону про внесення змін до чинного Закону „Про інформацію”. 31

Євген Захаров, Харківська правозахисна група. http://www.khpg.org/index.php?id=1134740987&r=37

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

Див.

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Конституція України (статті 31 та 32) також гарантує право на приватність та захист даних. Протягом кількох років докладалися зусилля для прийняття законопректу про захист даних. Проект Закону України „Про захист персональних даних” (№ 2618) 15 травня 2003 року пройшов перше читання, але не був прийнятий. Цей законопроект у 2001 році отримав позитивну оцінку експертів Ради Європи, адже він ґрунтується на Конвенції про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних (ETS No. 108) (Конвенції № 108) та Директиві ЄС про захист даних (1995/46/ЕС). Водночас індустрія прямого маркетингу виступила проти суворих правил захисту даних. Головна перешкода ухваленню правової основи для захисту даних в Україні — нерозуміння ролі уповноваженого з питань захисту даних та небажання створювати ще один державний орган з ефективними контрольними повноваженнями. Зараз проект Закону „Про захист персональних даних” знову знаходиться на розгляді у парламенті. У новому Цивільному кодексі України, що набрав чинності 1 січня 2004 року, визначено низку гарантій, пов’язаних із правом на особисте життя та його таємницю (Книга 2. „Особисті немайнові права фізичної особи”). Він передбачає деліктну підставу для позову у разі порушення особистих немайнових прав з питань стану здоров’я, особистого життя, особистих паперів, кореспонденції та недоторканості ділової репутації тощо. Кодекс дає можливість особі контролювати публікацію його/її зображень у фотографіях, художніх творах і фільмах, а також захищати недоторканість власного імені. 11 травня 2004 року Верховна Рада прийняла Закон „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України” (№ 1703-IV), яким були внесені зміни до низки законів у сфері захисту державної таємниці, адміністративної відповідальності за незаконне прослуховування інформації, доступ до інформації тощо. Право журналістів друкованих засобів масової інформації на вільне одержання, використання, поширення та зберігання інформації було обмежено інформацію, що має статус „відкритого доступу” (зміни до ч. 1 статті 2 та ч. 2 статті 26 Закону України „Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні”). Після першого розгляду цього закону у липні 2003 року проти нього рішуче виступили представники ЄС, Організація з безпеки та співробітництва у Європі (ОБСЄ), Міжнародна федерація журналістів (МФЖ), вітчизняні НУО і Комітет Верховної Ради з питань свободи слова та інформації. У вищезгаданому Законі № 1703 було запроваджено термін „конфіденційна інформація, що є власністю держави”. Він охоплює всю інформацію, що є власністю держави і знаходиться у користуванні державних органів влади чи місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності. Доступ до цих даних є обмеженим. Право на визначення порядку зберігання і

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

використання документів, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, надано уряду (зміни до статті 30 Закону України „Про інформацію”). Згідно з цим Законом, не дозволяється вважати конфіденційною інформацію „про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян; про стан здоров’я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; стосовно стану справ із правами і свободами людини і громадянина, а також фактів їх порушень; про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб; інша інформація, доступ до якої відповідно до законів України та міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, не може бути обмеженим”. Кабінет Міністрів уповноважений ухвалити перелік інформації, яка має вважатися конфіденційною, враховуючи положення Конституції України та зобов’язання за міжнародним правом (у тому числі положення статті 10 Європейської конвенції прав людини).

5.1.7

Організаційні аспекти державного управління

З 1997 року Президент Кучма щорічно (а іноді й частіше) видавав укази „щодо інтенсифікації адміністративної реформи”, які передбачали об’єднання зусиль усіх органів виконавчої влади для реформування та перестановок в існуючій структурі виконавчої влади. 15 грудня 1999 року Президент підписав Указ „Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади”. Цей указ (№ 1573/99) зумовив зменшення кількості центральних органів виконавчої влади (з 89 до 35) і незначну зміну урядової структури (шляхом злиття декількох міністерств). Але навіть ця нова урядова структура не є чіткою, переважно завдяки численним державним комітетам з різними статусами (загальним або спеціальним), підпорядкуванням (самостійні або підпорядковані міністрам) і повноваженнями (залежно від статусу та рівня підпорядкованості). На думку Павленка32, на державному рівні на адміністративну організацію України впливають дві серйозні проблеми. Одна з них стосується подвійної лояльності виконавчої влади щодо Прем’єр-міністра і Президента. Згідно з Конституцією 1996 року, Кабінет Міністрів 32

Наступні три абзаци взято зі статті Ростислава Павленка, нинішнього керівника Головної аналітичної служби Секретаріату Президента України, „Проблеми адміністративної реформи в Україні ” (“Problems of Administrative Reform in Ukraine”, www.floridataxwatch.org/archive/admin.html)

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Загальна адміністративно-правова основа

України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (стаття 113). Президент, однак, має також широкі повноваження. Зокрема, його укази є обов’язковими для Кабінету Міністрів; він може звільняти міністрів, не потребуючи згоди Прем’єр-міністра (стаття 106), причому він активно використовував це повноваження. Президент має повноваження призначати та звільняти голів місцевих державних адміністрацій, яким він також доволі користується. Ці важелі примушують міністрів і місцевих керівників вдаватися до політичних маневрів між Президентом і Прем’єром за рахунок ефективного виконання своїх обов’язків. На практиці це найчастіше призводить до еволюції міністерств і місцевих адміністрацій як „президентських”, а не „урядових” органів. Відтак, численні ініціативи щодо урядового лідерства у процесі їх запровадження перекручуються або саботуються у процесі їх запровадження. Нестійка політична рівновага між виконавчою та законодавчою гілками влади, а також всередині самої виконавчої влади (Президент і Кабінет Міністрів) теж призводить до суттєвої невизначеності ієрархії правових норм і відповідних повноважень (див. вище розділ „Якість законодавства”). Другою проблемою, на думку Павленка, є відсутність чіткого визначення компетенцій органів влади. Органи виконавчої влади створюються у досить хаотичний спосіб, причому це спричинено скоріше політичними або кумівськими міркуваннями, ніж відповідністю стратегічному плану або функціональній основі. Будьяка бюрократична інституція прагне зростання, але в Україні воно є нестримним й поспішним. Коли установи створюються у такий спосіб, не дивно, що багато з них здійснюють однакову діяльність, а їхні повноваження визначає типовий акт, що видається ad hoc (залежно від ситуації) органом вищого рівня. Отже, установи не лише марнують бюджетні кошти, але й намагаються штучно виправдати своє існування. Це ще більше ускладнює адміністративне регулювання галузевої економічної або соціальної сфери, на яку впливають ці установи. Нові конституційні рамки, згідно з Законом № 2222-IV від 8 грудня 2004 року, зумовили реструктурування зв’язків між головними конституційними органами, посилюючи парламентські риси політичної системи. Проте, за висновком Венеціанської комісії, цей закон містить кілька положень, які викликають занепокоєння, оскільки вони надають Президентові певні повноваження, що можуть підірвати незалежність і ефективність уряду. Це стосується, насамперед, ролі Президента у формуванні Кабінету Міністрів та призначенні деяких вищих адміністративних посадовців, а також права на законодавчу ініціативу, яке надано і Президенту, і Кабінету Міністрів. Такі проблематичні питання здатні спричинити небажані політичні конфлікти й підірвати принцип верховенства права. Тому Венеціанська комісія рекомендує, що „принципи, які регулюють зв’язки між Президентом, парламентом

і урядом, мають бути повністю узгодженими: не варто визначати провідну роль Президенту, підриваючи у такий спосіб необхідну згуртованість Кабінету”33. З метою подальшого регулювання обсягу повноважень та діяльності кожної установи нова конституційна основа потребує подальшого вдосконалення. У цьому відношенні існує серйозна прогалина внаслідок відсутності базових актів законодавства, що регулюють діяльність ключових державних інститутів, таких як Президент, Кабінет міністрів, парламент і міністерства. Мають місце дискусії але вони відбуваються з певними труднощами. До того ж, більша частина адміністративного законодавства потребує перегляду, спрямованого на врахування конституційних змін (структура уряду, адміністративні обов’язки, державна служба тощо), а також різних міжнародних конвенцій (наприклад, Європейської хартії місцевого самоврядування, Європейської хартії прав людини). Планом дій Україна-НАТО на 2005 рік було передбачено прийняття двох нормативних актів, але жоден з них не був ухвалений парламентом. Йдеться про Закон України „Про Кабінет Міністрів України” та Закон України „Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”. Територіальна організація державного управління регламентується Законом України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року та галузевими нормативними актами окремих міністерств. „Силові міністерства” (оборони та внутрішніх справ) мають аналогічні структури. Україна налічує 24 області (або адміністративні регіони); до її складу входять також Автономна Республіка Крим та два міста зі спеціальним статусом — Києв і Севастополь. Нижчі рівні — райони (їх 608, у тому числі райони у містах) та територіальні громади (муніципалітети), які включають 1344 населених пункти, у тому числі 454 міста та 28261 селищ34). Загалом, прийняття Закону „Про місцеві державні адміністрації” стало позитивним кроком, оскільки він визначає сфери відповідальності обласних, районних і міських органів виконавчої влади. Але хоч би там як, залишились без відповіді серйозні процедурні питання, більшість з яких можуть загострити конфлікт компетенцій, перетворивши його на конфлікт влади й повноважень, особливо між місцевими державними адміністраціями та органами самоврядування, що діють на міському та сільському рівнях. 33

Venice Commission of the Council of Europe: “Opinion on the Amendments to the Constitution of Ukraine Adopted on 8.12.2004”, adopted by the Commission at its 63rd plenary session in Venice, 10-11 June 2005. Opinion No 339 / 2005. Document CDL-AD (2005)015 done at Strasbourg on 13 June 2005. [Венеціанська комісія Ради Європи. Висновки щодо змін до Конституції України, ухвалені Комісією на 63-й пленарній сесії у Венеції, 1011 червня 2005 р.]

Джерело: Державний комітет статистики України (за посиланням http://www.ukrcensus.gov.ua/eng/regions/). Див. також карту, наведену в кінці цього звіту.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Територіальна організація, поєднуючи загальні та функціональні принципи35, характеризується особливою роллю голови обласної державної адміністрації (губернатора області), котрий є прямим представником Президента України у регіоні (та призначається на посаду безпосередньо Президентом без узгоджень із Парламентом) та керує обласною державною адміністрацією; остання включає галузеві управління міністерств, деякі з них звітують голові обладміністрації та водночас відповідним міністерствам. Особливість даної ситуації полягає у загальному нечіткому розподілі повноважень, і „останнє слово” належить голові обладміністрації, без схвалення якого міністерства не можуть навіть здійснювати кадрові призначення. Губернатори областей грають певну роль у нагляді за роботою структурних територіальних підрозділів ЦОВВ та органів самоврядування (муніципалітетів). „Голови обласних державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України” (ст. 118 Конституції України — Прим. ред.). Кабінет Міністрів має право давати незобов’язуючі рекомендації Президенту щодо призначення губернаторів, а Президент не є юридично зобов’язаним повідомляти про причини своєї відмови. Голови обласних державних адміністрацій раніше були у підпорядкуванні Президента (їх призначення було виключним правом Президента — Прим. ред.). „Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу” (згідно Закону України України „Про місцеві державні адміністрації”, ст.9 п.2 — Прим. ред.). Немає жодних обмежень щодо осіб, які можуть призначатися на пост губернатора. Конституція 1996 року та Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” (1997 р.) вперше у посткомуністичній історії гарантували право на самоврядування, яке є „правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України” (стаття 140 Конституції України). Однак елемент радянської системи все ж таки зберігся у Конституції у вигляді районних і обласних рад, які „…представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст” (стаття 140 Конституції України). Слід зазначити, що існує суттєва різниця між районом у місті (як правило, місто включає до 10 районів) та районом (як частиною області чи регіону), який територіально та адміністративно охоплює кілька сіл і селищ. Отже, органи місцевого самоврядування функціонують на чотирьох рівнях: 1) сільському та селищному, 35

Див. Сергій Максименко, „Політико-адміністративні відносини у місцевому самоврядуванні в Україні”, Київський центр Інституту „Схід-Захід”.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

2) муніципальному, 3) районному, 4) обласному. Суто теоретично вони мають самостійні бюджетні кошти, але, натомість, вони майже повністю залежать від того, що їм „дають”, їм бракує спроможності генерувати будь-який реальний дохід від місцевих податків і зборів. Їхні „власні доходи” складають, як правило, 3-5% від загального бюджету. З конституційної точки зору українську територіальну систему можна охарактеризувати як дворівневу. Конституція України чітко розділяє органи державної влади (у тому числі місцеві державні адміністрації) та місцевого самоврядування, тобто на рівні конституційно створених органів місцевого самоврядування немає представництва держави, за винятком випадків, де держава делегує місцевому самоврядуванню певну частку своєї компетенції або повноважень. У таких випадках здійснення делегованих повноважень, як правило, фінансується центральним урядом. З іншого боку, є районні та обласні ради, які, теоретично будучи органами місцевого самоврядування, не мають реальної влади ані фінансової, ані організаційної (вони не мають виконавчого апарату). Відповідно, вони повністю залежать від обласних державних адміністрацій. Крім того, згідно з Конституцією місцеві (обласні та районні) ради можуть передавати деякі свої повноваження органам, що представляють державу, тобто місцевим державним адміністраціям. У такому випадку місцеві державні адміністрації є підзвітними місцевим радам. Внаслідок цього система виявляється заплутаною і дещо незрозумілою. У січні 1999 року Верховна Рада прийняла Закон України „Про столицю України — місто-герой Київ” — нормативний акт, який, можливо, мав вирішальне значення для подальшого ускладнення законодавства про місцеве самоврядування. Саме він містить одну зі складових заплутаної системи: Києвом керує обраний мер, який водночас управляє міською державною адміністрацією та районними міськими адміністраціями через посадових осіб, які не обираються, а призначаються Президентом. Вертикальна міністерська структура відтворюється на кожному рівні. Керівники територіальних підрозділів міністерств на обласному та районному рівнях є підзвітними голові обласної/ районної адміністрації відповідно та підпорядковуються міністерствам [згідно Указу Президента України „Про заходи щодо підвищення ефективності роботи і відповідальності територіальних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та забезпечення їх взаємодії з Радою міністрів Автономної Республіки Крим та місцевими державними адміністраціями” від 5 листопада 1996 року N 1035/96 „керівники територіальних підрозділів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (крім Служби безпеки України) підзвітні та підконтрольні відповідно Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим щодо повноважень органів виконавчої влади України,

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Загальна адміністративно-правова основа

наданих законом Раді міністрів Автономної Республіки Крим, та головам місцевих державних адміністрацій з питань, що віднесені законодавством до компетенції місцевих державних адміністрацій”. — Уточ. ред.]. Керівники районних територіальних підрозділів звітують обласним, а також подають певну інформацію Секретаріату Президента (його галузевим підрозділам) та КМУ Керівники урядових органів міністерств призначаються КМУ, іноді за погодженням із галузевим міністерством, а керівники обласного терпідрозділу — відповідним міністерством за за обов'язковим погодженням з Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим та головами відповідних місцевих державних адміністрацій, а керівники районних терпідрозіділів — обласними терпідрозділами за погодженням з галузевими міністерствами, керівники територіальних правоохоронних органів та органів юстиції, призначають за погодженням з Президентом України. — Уточ. ред.

5.1.8

Органи місцевого самовряду< вання36

7 грудня 1990 року було прийнято Закон „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”. Україна стала першою серед республік колишнього СРСР, яка визнала поняття самоврядування. Оскільки цей закон мав діяти відповідно до Конституції 1978 року, було зроблено спробу виписати дві доволі несумісних концепції. З одного боку, було запроваджено поняття „органи місцевого самоврядування”, але, з іншого боку, їх класифікували як „державні органи”. У 1992 році Україна внесла зміни до законодавства про місцеве самоврядування (Закон „Про внесення змін до Закону Української РСР „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” вiд 26.03.1992 № 2234; Закон Про внесення змін і доповнень до Закону України „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” вiд 14.05.1992 № 2338XII — Прим. ред.), а у січні 1993 року ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування. Конституція 1996 року підтвердила створення місцевого самоврядування у країні та визначила загальні повноваження його органів. До чинного Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” від 12 червня 1997 року неодноразово вносились зміни з метою адаптації до Конституції 1996 року та Європейської хартії місцевого самоврядування. Можливо, одним із найважливіших досягнень цього закону став розподіл повноважень (компетенцій) на 36

У цьому підрозділі ми дотримуємося оцінювання, зробленого в рамках фінансованого АМР США проекту „Розвиток парламентаризму в Україні: зміцнення представницької демократії”, який здійснював університет штату Індіана (http://www.iupdp.org/?id=soder&n=378), а також звіту Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи.

виключні власні (самоврядні) повноваження та делеговані (тобто ті, що належать державній владі). Закон визначив певні принципи місцевого самоврядування, наприклад, матеріальні та фінансові засади місцевого самоврядування, як-от: рухоме та нерухоме майно; доходи місцевих бюджетів; позабюджетні цільові фонди та інші кошти; земля; природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад згідно з законом (місцеві бюджети є самостійними і не включаються до Державного бюджету). Хоч би там як, закон не був однозначним, відтак, органи місцевого самоврядування не мають конкретних повноважень щодо їхнього бюджету, управління муніципальним господарством, власністю та навіть своїм персоналом. З іншого боку, спостерігається надмірне втручання держави у формування доходів місцевих бюджетів та їхніх видатків. Парламент час від часу приймає закони про пільги для численних категорій громадян, щодо яких не передбачено фінансове забезпечення з державного бюджету. Натомість, ці пільги мають фінансуватися з місцевих бюджетів; у яких не має на це коштів і тому місцеві органи не можуть дозволити собі такі витрати. У такий спосіб відповідальність за рішення, ухвалені на центральному рівні, перекладено на місцеву владу. У листопаді 2001 року Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи опублікував доповідь на основі висновків спостерігачів, які відвідали Україну у грудні 2000 року для оцінювання демократичних реформ на місцевому та регіональному рівнях. У висновках Звіту зазначається, що на момент ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування (1993 р. — див. вище) наслідки реформи, можливо, усвідомлювалися неповністю, зокрема, те, що ратифікація Хартії передбачала повномасштабне докорінне реформування системи територіального управління у країні. Згідно з доповіддю складається враження, що Україні бракує політичної волі на тлі надмірної кількості суперечливих законодавчих пропозицій. У доповіді рекомендувалося наступне: „Важливо зосередитися на двох-трьох ключових законодавчих актах: про регулювання відповідальності між різними рівнями управління; про визначення бюджетних відносин між державними, регіональними та місцевими органами влади з метою зміцнення самостійності бюджетів місцевих органів влади; про урегулювання відносин між обраними місцевими та районними/ обласними радами та місцевими та районними/обласними державними адміністраціями”37. Цими проблемами ще ніхто не займався у належний спосіб, як відзначила Парламентська асамблея Ради Європи у своєму звіті від 19 вересня 2005 року (документ № 19676 — див. вище), закликавши українську владу продовжити реформу місцевого самоврядування з метою реалізації норм Європейської хартії місцевого самоврядування. 37

https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=887731&BackColorInternet= =e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

5.2 Державна служба 5.2.1

Вступ: головні висновки по результатах оцінювання

У цьому звіті державна служба в Україні оцінюється з точки зору її наближення до стандартів і принципів державної служби у країнах-членах ЄС. Експерти програми СІГМА використовували ті ж самі базові питання, які з 1999 року зазвичай застосовують для оцінювання прогресу країн-кандидатів на шляху до вступу до ЄС, навіть при тому, що у сфері державної служби немає acquis communautaire (законодавства Європейського Союзу).

У результаті оцінювання було визначено проблемні сфери, які зводяться до того, що існуюча державна служба була створена не для слугування демократичній державі, а авторитарному, недосконалому та недемократичному політичному режиму38, де чиновництво мало б навчики дотримування наказів та розпоряджень зверху, і не були б підзвітними за розробку та реалізацію державної політики й законів.

Ці висновки складаються з наступних компонентів, як викладено в оцінюванні: 9) 1) Загальний слабкий рівень професіоналізму державної служби через політизацію та протекціонізм. Ця проблема є наслідком нечіткого розмежування політичних посад та посад державної служби, а також поширеної дискреційної практики управління людськими ресурсами в органах влади, що дозволено чинним законодавством. 2) Сфера державної служби є нечіткою, що створює плутанину та правову невизначеність. Державна служба також регулюється Кодексом законів про працю, що розмиває межі, які мають бути між адміністративним публічним правом та приватним правом. 3) Єдині стандарти прийняття на службу не є гарантованими в усіх органах влади, оскільки процедури прийняття на службу кожною установою визначаються окремо. Це підриває право на рівний доступ та унеможливлює порівняння якості персоналу в усіх адміністративних установах. 4) Схема посадових окладів є недосконалою, вона спричиняє внутрішню нерівність й допускає довільність у визначенні заробітної платні окремих працівників. Цей фактор сприяє особистій відданості державних службовців своєму керівництву, а не закону. 5) Неконкретне визначення прав і обов’язків державних службовців, зокрема, тих, що 38

„Плебісцитна та корпоративістська президентська монархія з демократичним фасадом”, як називає це Богдан Гарасимів. Див. Bohdan Harasymiw: “Post-Communist Ukraine”. Canadian Institute of Ukrainian Studies Press. Edmonton and Toronto, 2002. Page 437. [Богдан Гарасимів, „Посткомуністична Україна”]

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

10)

11)

12)

пов’язані з принципами неупередженості та доброчесності (наприклад, щодо несумісності, конфлікту інтересів, участі в політичній діяльності, відсутності права виступати проти неправомірних розпоряджень керівництва). У деяких сферах державної служби корупція має суттєвий та системний характер. Дисциплінарні заходи не ґрунтуються на принципі верховенства права, оскільки державні службовці є беззахисними у стосунках з керівництвом і не в змозі відстоювати принцип законності у діяльності органів влади. Інструменти управління людськими ресурсами (як-от, посадові інструкції, оцінювання роботи та атестація) є недосконалими. Професійна підготовка кадрів ацілена переважно на отримання академічної освіти, а не навчання без відриву від роботи. Навчання має ґрунтуватися на більш рішучому підході, зорієнтованому на розв’язання проблем для кращого супроводу та сприяння зусиллям щодо реформування. Бракує чіткої різниці між підготовкою, необхідною для вступу на службу, яку має забезпечувати система освіти, та необхідним навчанням без відриву від роботи, гарантованим реформаторами. Відповідальність за розробку політики державної служби є нечіткою, оскільки у цій сфері конкурують різні установи (здебільшого, Президент і Кабінет Міністрів, а також Міністерство праці та соціальної політики і Міністерство фінансів). Головне управління державної служби (Головдержслужба) потребує чіткого визначення підзвітності; воно має схильність до мікро-менеджменту на основі спеціальних (ad hoc) розпоряджень, які перетинаються з управлінськими обов’язками інших. Спеціальні доручення, як інструмент управління, є поширеною практикою в органах влади України. Це стримує керівників і загалом державних службовців від того, аби брати на себе відповідальність, а також сприяє системній непідзвітності. Чинний Закон „Про державну службу” 1993 року застарів і має бути замінений законом, що відповідав би Конституції 1996 року (навіть незважаючи на невичерпність конституційних настанов щодо розвитку демократичної державної служби) та європейським принципам державного управління та державної служби39. Незначною є спроможність щодо реформування державної служби та державного управління у правильному демократичному напрямку, що має призвести до обмеження нині неосяжних повноважень політиків.

Див. Доповідь Sigma № 27: „Європейські принципи державного управління”, ОЕСР, Париж, 1999. www.sigmaweb.org (Європейські принципи державного управління/ пер. з англ. О.Куленкової. – К., Вид-во УАДУ, 2002. – 52с. http://www.sigmaweb.org/ /dataoecd/44/18/37117935.pdf — Прим. ред.).

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

5.2.2

Правовий статус державної служби

5.2.2.1 Чи існує відповідна законодавча ба# за, що визначає статус державних службовців, відповідальних за кон# сультування з питань державної по# літики, її реалізацію, здійснення адміністративної діяльності та забезпечення надання послуг? Конституція Конституція України (прийнята 28 червня 1996 року на 5-й сесії Верховної Ради України із внесеними змінами 8 грудня 2004 року Законом № 2222) не надає достатніх критеріїв щодо статусу державної служби та роботи у державному секторі. Так само не визначається правовий статус службовців на рівні місцевого самоврядування. Конституція не визначає різниці між політичною та адміністративною сферами, що ускладнює створення умов для розвитку професійної державної служби. Зокрема, Конституція (стаття 38 ч. 2) визнає рівне право кожного громадянина на доступ до державної служби та роботи в органах місцевого самоврядування. Певні конституційні права осіб, які працюють у державних органах, обмежуються законом, наприклад, право на членство у політичних партіях і профспілках (стаття 36), право на підприємницьку діяльність (стаття 42). Лише на підставі закону може бути обмежене право на страйк [„Порядок здійснення права на страйк встановлюється законом з урахуванням необхідності забезпечення національної безпеки, охорони здоров'я, прав і свобод інших людей”, стаття 44. Так, згідно статті 16 ЗДЗ державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу — Прим. ред.]. При цьому, однак, у Конституції не зазначається, чи вимагає прийняття цих обмежень звичайної або кваліфікованої парламентської більшості. Конституція також визначає деякі питання щодо несумісності, згідно з якими державні службовці не можуть бути народними депутатами України (стаття 78); члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства (стаття 120). Конституція також містить вказівки щодо статусу державної служби, встановлюючи, що основи державної служби визначаються законом (стаття 92). Насамкінець, Конституція окреслює певні елементи управління державною службою, визначаючи, що Кабінет Міністрів України (КМУ) є вищим органом у системі органів виконавчої влади (стаття 113).

Звичайне законодавство Головним компонентом звичайного законодавства є Закон України „Про державну службу” (ЗДС), прийнятий у 1993 році та змінений дев’ять разів. Головним завданням державної служби є „практичне виконання завдань і функцій держави” (стаття 1) без подальших уточнень. У законі не йдеться про певні конституційні ролі (порівняно з державною службою інших країн), зокрема, забезпечення цілісності держави, стабільності та безперервності надання публічних послуг, забезпечення законності діяльності органів влади, оскільки на час прийняття цього закону виконання цих функцій державними службовцями не передбачалось. Мета ЗДС є дещо неясною, оскільки цей закон „регулює суспільні відносини, що охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Він визначає загальні засади діяльності та статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті”. ЗДС був ухвалений за три роки до прийняття нової Конституції та лише через два роки після розвалу радянської системи. Законодавство того періоду було загалом слабким, демонструючи живучість радянських принципів. Державна служба у Радянському Союзі мала інші завдання та обов’язки, ніж ті, яких вимагає демократична держава. Внаслідок цього, форма та зміст ЗДС більше відповідають радянському підходу до державної служби, ніж визначеному у Конституції, зважаючи навіть на те, що в Конституції 1996 року є певні недоліки щодо визначення конституційних основ державного управління. Основні принципи (неупередженість, політичний нейтралітет, несумісництво тощо) у ЗДС не є виписаними та захищеними. ЗДС охоплює основні принципи державної служби; право на рівний доступ до державної служби; етику поведінки державного службовця; основні обов’язки та права державних службовців; деякі особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців (попри те, що ця сфера широко охоплюється Кодексом законів про працю України); класифікацію посад; припинення державної служби; основні принципи системи оплати праці. Згідно із ЗДС було створено орган управління державною службою — Головне управління державної служби (Головдержслужба). Крім ЗДС, Кодекс законів про працю України (1971 р., зі змінами) також поширюється на державну службу, охоплюючи коло питань, чітко не врегульованих ЗДС40. 40

Кодекс застосовується безпосередньо, без жодних особливих умов до осіб, котрі працюють у державних органах, але не є державними службовцями.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Кодекс законів про працю захищає наступні права (стаття 2): право на працю [оплату не нижче встановленого державою мiнiмального розмiру та вiльний вибiр професiї, роду занять i роботи; держава сприяє пiдготовцi i пiдвищенню трудової квалiфiкацiї — Прим. ред.]; право на вiдпочинок, право на безпечнi умови працi, на об'єднання у професiйнi спiлки, на участь в управлiннi; право на матерiальне забезпечення в порядку соцiального страхування в старостi, а також у разi хвороби, втрати працездатностi; право на матерiальну допомогу в разi безробiття, право звернення до суду (вирiшення колективних трудових конфлiктiв у встановленому законом порядку) та iншi права, встановленi законодавством. Деякі закони, згідно з якими створені окремі державні органи, також визначають спеціальні норми стосовно відповідних державних службовців. Це, зокрема, Закон України „Про Конституційний суд України” (1996 р.), Закон „Про дипломатичну службу” (2002 р.), Закон України „Про судоустрій України” (2002 р.), Закон України „Про службу в органах місцевого самоврядування” (2001 р.), Закон України „Про міліцію” (1991 р.), Закон України „Про прокуратуру” (1991 р.) та Закон України „Про Рахункову палату” (1997 р.). ЗДС містить відсилочні норми на конкретні правові акти щодо регулювання питань державної служби в окремих державних органах. З 1998 року Президентом України було ухвалено ряд концептуальних стратегічних документів щодо реформи державної служби: Концепція адміністративної реформи в Україні (схвалена Указом Президента України № 810/98); Стратегія реформування системи державної служби в Україні (схвалена Указом Президента України № 599/2000); Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу (схвалена Указом Президента України № 278/2004); Концепція розвитку законодавства про державну службу (схвалена Указом Президента України № 140/2006). У цих документах пропонуються нові, демократичні підходи до державної служби, але жоден з них наразі не реалізовано. Сфера дії У статті 1 ЗДС визначено, що „державна служба […] — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів”. Основні правові критерії класифікації посад державних службовців визначені у статті 25 ЗДС (див. нижче Класифікацію посад державної служби); крім того, КМУ може офіційно відносити інші посади до категорій посад державних службовців (стаття 25 ЗДС).

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Варто також відзначити, що існують дві складові служби в державних органах, а саме державна служба та публічна служба, визначення яких у законодавстві не зовсім чітке. Державна служба — це професійна діяльність осіб, які займають посади у державних органах (Закон „Про державну службу” (1993 р.) зі змінами, стаття 1). Публічна служба — це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна служба, дипломатична служба, інша публічна служба та діяльність в органах влади Автономної Республіки Крим, в органах місцевого самоврядування (Кодекс адміністративного судочинства України, стаття 3 (2005). ЗДС також поширюється і на службовців органів місцевого самоврядування, згідно з Законом „Про службу в органах місцевого самоврядування” (2001 р.), в частині, що не суперечить іншим законам, які регулюють організацію та діяльність органів місцевого самоврядування. Закон „Про службу в органах місцевого самоврядування” (2001 р.) регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами права на службу в органах місцевого самоврядування, їхню діяльність на виборних посадах та за призначенням (порядок призначення, ранги, категорії, загальні умови оплати праці та пенсійного забезпечення тощо). Він також визначає сферу повноважень посадових осіб органів місцевого самоврядування та правовий захист під час перебування на службі в таких органах. Проте контроль за дотриманням органами місцевого самоврядування Законів „Про службу в органах місцевого самоврядування”, „Про державну службу” та розпорядчих правових актів щодо державної служби в органах місцевого самоврядування є недостатнім. Існує спеціальне законодавство для інших посадовців з особливим статусом. Фактично, значна кількість інших законів про створення спеціальних органів влади з часом розширили сферу діяльності державної служби. Закон „Про Конституційний суд України” (1996 р., зі змінами) передбачає, що наукові консультанти і помічники суддів Конституційного суду є державними службовцями (стаття 25), хоча порядок прийняття на службу не встановлено; члени Секретаріату Конституційного суду теж є державними службовцями. Голова Конституційного суду призначає керівника Секретаріату. Порядок прийняття на службу інших членів Секретаріату затверджується Конституційним судом (стаття 33). Закон „Про дипломатичну службу” (2002 р., зі змінами) визначає порядок призначення на дипломатичні посади на конкурсній основі, за винятком посад, призначення на які здійснює Президент України. Згідно Закону України „Про судоустрій України” (2002 р., зі змінами) діють Державна судова адміністрація України (як центральний орган вико-

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

навчої влади) та її територіальні управління, посадові особи яких є державними службовцями (стаття 125); Президент України призначає голову Державної судової адміністрації України, який, у свою чергу, призначає інших посадових осіб Державної судової адміністрації (стаття 127); крім того, працівники апарату суду, в тому числі помічники суддів, наукові консультанти та судові розпорядники, прирівнюються до відповідних категорій державних службовців; керівник апарату (завідуючий секретаріатом) підпорядковується голові суду (стаття 130). Закон „Про міліцію” (1991 р., зі змінами) визначає статус міліції як державної служби. На практиці питання щодо посад державних службовців регулюється різними нормативно-правовими актами. Цей статус можуть надавати своїми актами Парламент, Президент або КМУ. Після прийняття закону, видання указу або постанови КМУ останній приймає постанову про віднесення до відповідних категорій нових посад державних службовців (існують десятки таких постанов). Наприклад, у законодавстві прямо передбачено, що посадові особи певних органів є державними службовцями (наведений далі перелік не є вичерпним): Постанова Кабінету Міністрів від 24.02.03 р. № 88, зі змінами, визначає категорії посад державних службовців для посадових осіб, які працюють у секретаріаті судів, консультантів і помічників; Закон „Про Рахункову палату” (1996 р., зі змінами), визначає посадових осіб Рахункової палати як державних службовців (стаття 39); постанова Кабінету Міністрів від 29.03.97 р. № 169, зі змінами, визначає категорії посад державних службовців для посадових осіб Рахункової палати. Президент України також сприяє розширенню сфери державної служби. За Конституцією Президент має право створювати „в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби” (п. 28 статті 106). Президент затверджує положення про такі органи, чітко не визначаючи статусу їх посадових осіб як державних службовців. Натомість, Президент визначає, чи мають посадові особи цих органів фінансуватися за рахунок державного бюджету. Після його рішення КМУ видає постанови про віднесення посад, створених згідно з указом Президента, до певних категорій посад державних службовців. Прикладом такої діяльності є створення Указом Президента України № 123/2003 (зі змінами) Національного центру з питань євроатлантичної інтеграції України. Після Указу було видано постанову Кабінету Міністрів від 15.05.03 р. № 275, яка визначає категорії посад державних службовців для посадових осіб секретаріату вищезгаданого Національного центру. КМУ діє аналогічно Президенту. Законодавство закріплює повноваження КМУ щодо створення державних установ. Наприклад, згідно зі статтею 6 Закону „Про

сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні” (1993) КМУ (постановою від 13.08.93 р. № 648 зі змінами) створив центри соціальних служб для молоді. Цей нормативний акт доповнено Постановою КМУ від 18.01.03 р. № 9, яка визначає категорії посад державних службовців для посадових осіб центрів соціальних служб для молоді. За ведення офіційного реєстру посад державних службовців відповідає Головне управління державної служби. Згідно з Реєстром, на початку 2006 року існувало 1386 різних найменувань посад державних службовців. Кількість державних службовців у грудні 2005 року (за даними Державного комітету статистики України) становила 257 112 осіб, що на 40% більше порівняно з 1998 роком. Проте, державні службовці складають лише 0,5%, від загальній чисельності населення України (48,3 млн.), що є низьким показником порівняно з країнами ОЕСР; відносно загальної чисельності робочої сили (20,9 млн.) державні службовці складають близько 14,85% від приблизного середнього рівня у країнах-членах ЄС. Державне управління в Україні є відносно централізованим (чисельність державних службовців у місцевих органах виконавчої влади становить лише третину від загальної кількості державних службовців). Більшість державних службовців — жінки (дві третини), які, в тому числі, працюють на керівних посадах середньої ланки. Більшість працівників державних органів і органів місцевого самоврядування належать до сфери державної служби, як, наприклад, працівники галузі освіти та охорони здоров'я. Працівники, що виконують допоміжні „бюрократичні” функції, також вважаються державними службовцями. […] Кодекс законів про працю України застосовується до державної служби як субсидіарне законодавство. — Уточ. ред. Відмінність між політичними та адміністративними посадами частково визначена Законом „Про державну службу” (1993 р.), в якому зазначено, що правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комітетів Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем'єрміністра України, членів КМУ, Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та арбітрів Вищого арбітражного суду України, і Генерального прокурора України та його заступників регулюється спеціальними законами України (стаття 9). Концепція адміністративної реформи в Україні (затверджена Указом Президента України № 810/98) передбачає розмежування політичних та адміністративних посад, але з правової точки зору цей документ не є обов’язковим, оскільки не має юридичного значення. Наразі це питання регулюється лише Указом Президента України № 1572/99 „Про систему центральних органів виконавчої влади” (зі змінами).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Згідно з Указом, посади Прем’єр-міністра, віцепрем’єр-міністрів і міністрів визначені як політичні, тому не належать до категорій посад державних службовців. Украй важливе питання щодо розмежування політичної та адміністративної сфер потребує вирішення. Загалом визнано, що брак чіткого відокремлення політичної та адміністративної діяльності й функцій є ключовою проблемою українського державного управління, яка негативно впливає на його незалежність, професіоналізм, довіру громадськості, підзвітність, стабільність та етику. І хоча вищезгаданий указ виокремлює деякі політичні посади з категорій посад державних службовців, дане уточнення не було його головною метою. Нині в Україні (після не зовсім вдалого досвіду) знову на порядку денному стоїть питання запровадження посади державного секретаря як найвищої посади на державній службі, незалежної від політики (як політичної діяльності — Прим. ред.). Кілька років тому посади державних секретарів було запроваджено указом Президента, але це рішення спричинило дебати щодо його конституційності та зрештою було скасовано. Дійсно, „у травні 2001 року Президент Кучма оголосив про створення посад державних секретарів як нового механізму контролю, котрі мали посунути убік міністрів і контролювати розподіл усіх державних коштів; вони мали призначатися на фіксований п’ятирічний термін і слугувати захисту інтересів Президента упродовж тривалого часу навіть після завершення президентського терміну (листопад 2004 року). Як Єльцин і Путін, Кучма, вочевидь, опікувався майбутнім, у якому дії його „сім'ї” залишалися б понад законом”41. Введення цієї найвищої посади у державній службі знову ж таки передбачено проектом закону про державну службу, що зараз перебуває на стадії обговорення. Призначення на цю посаду здійснюватиметься за професійними якостями й на конкурсній основі. Ситуація була б ідеальною за умови подолання підозр та побоювання, що виникли під час попереднього запровадження посади державних секретарів. Як би там не було, на даному етапі ця політична мета може виявитися надто амбітною, оскільки політикам, можливо, буде нелегко погодитися з фактом, що державні секретарі та інші керівники ключових урядових органів будуть державними службовцями, призначеними на посаду на конкурсній основі та за професійними якостями, а не обраними з політичних міркувань. З 1993 року до ЗДС 11 разів вносилися зміни, однак цей базовий закон з питань регулювання державної служби та найму державних службовців є недосконалим і застарілим. Він не приділяє достатньої уваги

Див. Andrew Wilson: „The Ukrainians: Unexpected Nation”. Yale University Press. Yale Nota Bene. New Haven and London. Second Edition, 2002, page 322. [Ендрю Уілсон, „Українці: несподівана нація”]

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

цінностям та принципам державної служби, які (хоч і неповною мірою), були закріплені Конституцією 1996 року. ЗДС є вельми неточним; йому бракує ключових критеріїв для окреслення сфери державної служби та основних процедур управління нею (прийняття на службу, дисципліна тощо). Нечіткість норм закону спричиняє неузгодженість і розмитість вторинного законодавства про державну службу. Але хоч би там як, вже офіційно розроблено нову концепцію реформи державної служби. Це означає, що існує широке визнання необхідності внесення змін до ЗДС. Загальна низька якість і складність нормативних актів щодо державної служби, а також нехтування чинними конституційними принципами вимагають дій, спрямованих на уточнення та спрощення цієї правової бази. Повідомлялося, що державне управління в Україні регламентують більш ніж 600 законодавчих актів, виданих суб’єктами різних рівнів ієрархії (Парламентом, Президентом, урядом, міністерствами, адміністративними установами). Такий стан справ серйозно підриває верховенство права у сфері управління державною службою. Особливої уваги реформаторів потребує сфера нагляду за дотриманням законності. У нинішніх обставинах після зміни режиму в Україні принциповим є реформування міліції та інших правоохоронних структур. Доки недоліки діяльності цих структур не будуть усунуті, розірвати зв'язки між політикою, бізнесом і злочинністю буде дуже важко (див. нижче). Рада Європи також рекомендувала покращити демократичний контроль за правоохоронними органами , але це неможливо виконати без належного рівня професіоналізму та поваги до фахівців. „Новому українському уряду доведеться змиритися з тим фактом, що вітчизняні професіонали служили режимові, який нині піддається зневажливій критиці. До тих, хто виконував обов’язки з дотриманням законності та високих стандартів, варто прислухатися, їх було б доцільно залишити на посадах, незалежно від того, чи були вони прихильниками зміни режиму, чи ні. Ті, чиї фахові стандарти не відповідають духові часу, мають одержати можливість гідної відставки. Ті ж, хто порушив фахові стандарти, мають бути негайно звільнені з посад. На початку і в середині 1990-х років уряди країн Східної Європи, очолювані колишніми дисидентами, були в захопленні від ідей демократичного контролю і не брали до уваги проблеми професіоналізму. Тим самим вони подовжили період дефіциту демократії у своїх країнах”. Новому уряду не варто повторювати їхні помилки 43. 42

Див. Парламентська Асамблея Ради Європи. Звіт Комітету з питань виконання зобов’язань країнами-членами Ради Європи (Моніторингового комітету) „Виконання обов’язків та зобов’язань Україною. Документ № 10676 від 19 вересня 2005 року. (Див. http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/workingdocs/ /doc05/edoc10676.htm; тект укр. мовою: http://www.state-gov. sumy. ua/ doc/euro/ obovyazky_zobovyazannya.htm - Прим. ред.).

Див. Джеймс Шерр. Міжрежим’я: між внутрішніми та зовнішніми чинниками// „Дзеркало тижня”. — № 1(529). — 15-21 січня 2005 р. (Див. http://www.dt.ua/1000/1030/48928 — Прим. ред.).

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

5.2.3

Професіоналізм на державній службі

5.2.3.1 Чи визначені, регламентовані та за# проваджені прийняття на державну службу, права та обов’язки держав# них службовців у спосіб, який за# безпечує їхню відданість цінностям Конституції та публічного права, та# ким, як законність, неупередже# ність, політичний нейтралітет і доброчесність? Прийняття на службу та просування по службі Прийняття на службу Як загальний принцип, стаття 4 ЗДС передбачає, що „право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України”. Стаття 15 передбачає, що прийняття на державну службу на посади третьої-сьомої категорій здійснюється на конкурсній основі [крім випадків, коли інше встановлено законами України — Прим. ред.]; дані про вакансії підлягають публікації та поширенню через засоби масової інформації не пізніш як за один місяць до проведення конкурсу. Може встановлюватися випробування терміном до шести місяців (стаття 18). Порядок проведення конкурсу для вступу на державну службу регулюється Положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Вимоги щодо конкурсного відбору не поширюються на працівників патронатних служб. Кабінет Міністрів затвердив Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців Постановою № 169 від 15 лютого 2002 року. Згідно з цим Порядком, прийняття на службу покладається на керівника державного органу чи відомства. Порядок встановлює, що рішення про проведення конкурсу приймається керівником державного органу за наявності вакантної посади; державний орган зобов’язаний оголосити про проведення конкурсу в засобах масової інформації за місяць до його проведення; кандидати зобов’язані скласти іспит перед конкурсною комісією; екзаменаційні питання включають перевірку знань Конституції, Закону „Про державну службу” та професійного законодавства; конкурсна комісія дає рекомендації керівнику державного органу щодо успішних кандидатів; керівник державного органу приймає рішення про прийняття на службу рекомендованого кандидата. Керівник державного органу також має право призначати на посади третьої-сьомої категорій. Дана

схема прийняття на службу (у разі недотримання єдиних стандартів для всієї системи державного управління) може суперечити принципу рівного доступу до державної служби та порушувати гарантії відповідної професійної якості службовців усіх рівнів влади. Прийняття на посади першої та другої категорії здійснюється не на основі відкритих конкурсів та за професійними якостями. Вимоги щодо професійних якостей або терміну перебування на цих посадах не визначено; вони призначаються за політичним рішенням. Право призначати на посади зазначених категорій (залежно від посади) має Президент (який призначає за поданням Прем’єр-міністра44, керівників центральних органів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій), КМУ та Голова Верховної Ради України. При призначенні на посади першої та другої категорій Головне управління державної служби (Головдержслужба) за зверненням Глави Секретаріату Президента або міністра КМУ проводить обов’язкову спеціальну перевірку біографій та міліцейських досьє кандидатів. Перевірка проводиться за участі Державної податкової адміністрації, Міністерства внутрішніх справ та Служби безпеки України. У Законі „Про державну службу” визначено ряд обмежень щодо вступу на державну службу (стаття 12). Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі або його апараті особи, які: визнані у встановленому порядку недієздатними; мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади; у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками; в інших випадках, встановлених законами України. Таке формулювання цієї статті залишає перелік обмежень відкритим. В останньому параграфі статті 15 ЗДС визначено, що певні суб’єкти (Президент України, Голова Верховної Ради України, члени уряду України, глави місцевих державних адміністрацій) мають право самостійно добирати та призначати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів. Це положення пов’язане із так званими патронатними службами, тобто службами або посадами, де призначення є виключно політичним. Норми щодо випробувального терміну, передбачені у статті 18, доповнюються поняттям стажування, визначеним у статті 19 та деталізованим Постановою КМУ № 804 від 1 грудня 1994 року, яка затвердила Положення про порядок стажування у державних органах. Згідно з цим документом, стажування може проводитися терміном до двох місяців з метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня і ділових якостей особи, яка претендує на посаду державного службовця. 44

Після прийняття Закону України „Про внесення змін до Конституції України” № 2222-IV від 8 грудня 2004 р. (стаття 116 ч. 9-2). До внесення змін право призначення на ці посади належало виключно Президенту України.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Стосовно осіб, які працюють у державних органах, але не є державними службовцями (сivil service), немає конкретних процедур для прийняття на службу (public service), до них застосовується лише Кодекс законів про працю України. Це означає, що будь-які рішення стосовно прийняття на роботу та відбору кадрів приймає керівник відповідного органу на свій власний розсуд. Просування по службі Стаття 27 ЗДС визначає, що „просування по службі державного службовця здійснюється шляхом зайняття більш високої посади на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України та Кабінетом Міністрів України, або шляхом присвоєння державному службовцю більш високого рангу”. Згідно зі статтею 28 ЗДС, „у державних органах створюється кадровий резерв для зайняття посад державних службовців, а також для просування по службі”. Ці положення щодо просування по службі доповнено Декретом КМУ № 423 від 17 червня 1995 р. „Про деякі питання застосування статей 4, 15 і 27 Закону України „Про державну службу”. Згідно з Положенням про формування кадрового резерву для державної служби (затвердженим Постановою КМУ від 28.02.01 р. № 199), останній формується з керівників і спеціалістів державних органів, державних службовців, які підвищили кваліфікацію, осіб, рекомендованих конкурсними комісіями, випускників вищих навчальних закладів. Списки кадрового резерву затверджуються наказом міністра або керівників інших державних органів. Кадровий резерв переглядається щорічно у грудні. Отже, відповідно до закону просування по службі шляхом призначення на більш високі вакантні посади має здійснюватися на конкурсній основі, причому пріоритет має віддаватися державним службовцям, „які досягли найкращих результатів у роботі, проявляють ініціативу, постійно підвищують свій професійний рівень та зараховані до кадрового резерву”. Однак механізми оцінювання цих умов (наприклад, „атестації”) є нечіткими, відтак, значною мірою використовуються дискреційні повноваження. Систему оцінювання діяльності було запроваджено два роки тому, але вона є дуже складною, неефективною, вимагає багато часу і не пов’язана з функціями та результатами діяльності окремої особи чи організації. Більше того, конкурсний відбір при просуванні державних службовців по службі часто ігнорують — законно і незаконно. Насправді конкурс не є потрібним (і) для просування по службі державного службовця, зарахованого до „кадрового резерву”, (іі) якщо державний службовець пройшов стажування та (ііі) якщо колишній державний службовець хоче повернутися на державну службу. У таких ситуаціях призначення залежить виключно від рішення керівника державного органу.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Від просування на більш високі посади відрізняється „підвищення” рангу, що можна кваліфікувати як „прогрес” у заробітній платі або горизонтальне просування по службі. Присвоєння чергового рангу регулює стаття 26 ЗДС, причому він присвоюється майже автоматично через два роки успішної праці на займаній посаді (в рамках відповідної категорії посад — Прим. ред.). При цьому, однак, допускається довільність у прискоренні цього прогресу „за виконання особливо відповідальних завдань”. Знову ж таки, питання не у відсутності певних механізмів стимулювання та винагороди за ефективну працю. Проблема полягає у способі оцінювання, спрямованого на гарантування справедливості та рівності управління державною службою. Рішення про прийняття на службу та просування по службі можна оскаржувати у суді на підставі статті 11 ЗДС, яка встановлює, що державні службовці мають право захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку. Проте, звернення до суду не є ефективним засобом через його вартість, довго тривалість та незадовільні результати. Довіра до судової системи є мізерною, тоді, як особисті зв’язки вважаються набагато дієвішими. Ґрунтовні принципи прийняття на службу та просування по службі є запровадженими формально та нормативно закріпленими. Але на практиці певні фактори перешкоджають їх реалізації. Один з них — це низька якість нормативних актів, що створюють плутанину. Інший фактор —передбачені законом численні винятки з правил щодо конкурсного прийняття на службу та просування по службі. Ідея кадрового резерву також припускає відхилення від певних принципів, оскільки вакантні посади можуть заміщатися з резерву без необхідного проведення відкритого конкурсу. Інші недоліки сучасної схеми прийняття на службу та просування по службі стосуються практичної реалізації правових норм, які часто-густо зазнають впливу протекціонізму та кумівства. Наприклад, при прийнятті на службу складаються лише усні іспити, що спричиняє неконтрольовану довільність та суб’єктивність конкурсних комісій при оцінюванні кандидатів. Ці рішення є недостатньо прозорими, а процедура уможливлює вільний політичний вплив на прийняття на службу. Це зменшує привабливість державної служби, оскільки можливі кандидати ставлять під сумнів доброчесність всієї системи. Більш прозора, підзвітна, централізована, вільна від політичного втручання процедура прийняття на службу має поліпшити якість прийому, підвищити професіоналізм державної служби та краще забезпечити право кожного громадянина на рівний доступ до державної служби. Судова система повинна гарантувати дієвість перегляду рішень в судовому порядку, пов’язаних із прийняттям на службу та

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

просуванням по службі. Конкурсний відбір має бути обов’язковою вимогою для зайняття будь-якої посади державного службовця, а також для зайняття посад в органах влади, які, відповідно до трудового законодавства, не є посадами державних службовців.

Класифікація посад державної служби Класифікація посад державних службовців складається з категорій та рангів. Кожна категорія включає кілька посад, а у межах однієї категорії державним службовцям можуть бути присвоєні три різних ранги. Існує 7 категорій та 15 рангів. Ранги присвоюються державою відповідно до категорій. Ранг впливає на оклад, на інші компоненти заробітної плати в цілому (оскільки вони пов’язані з окладом) та на розмір пенсії державних службовців. Крім того, ЗДС (стаття 2) розрізняє поняття „посада” і „посадові особи”. Посада визначається як „визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень”. Посадовими особами „вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій”. Згідно з ЗДС, ранги, які відповідають посадам першої категорії, присвоюються Президентом України; посадам другої категорії — Кабінетом Міністрів; посадам третьої-сьомої категорій — керівником відповідного державного органу, в системі якого працює державний службовець (стаття 26). Державний службовець може бути позбавлений рангу лише за вироком суду. Постановою Кабінету Міністрів України № 658 від 19.06.96 р. затверджено Положення про ранги державних службовців. Згідно з цим Положенням ранги присвоюються у межах категорії посад [„в індивідуальному порядку відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи”. „Ранги присвоюються державним службовцям одночасно з прийняттям їх на державну службу або призначенням на вищу посаду” — Прим. ред.]. Черговий ранг може бути присвоєний за умови успішної роботи державного службовця через два роки після присвоєння йому відповідного рангу, а також достроково — за виконання особливо відповідальних завдань або за сумлінну працю при звільненні з державної служби у зв'язку з виходом на пенсію. Незважаючи на регламентацію присвоєння рангів, на практиці їх визначення нерідко здійснюється довільно. З іншого боку, має місце певна суперечність стосовно принципу розподілу влади. Наприклад, КМУ визначає посади для службовців апарату ВРУ, хоча за

європейськими стандартами це, вочевидь, є втручанням у незалежність парламенту. Основними правовими критеріями класифікації посад державних службовців, згідно зі статтею 25 ЗДС, є: (1) організаційно-правовий рівень органу, який приймає на роботу, (2) обсяг і характер компетенції на конкретній посаді та (3) роль і місце посади в структурі державного органу. Якщо посада не зазначена у ЗДС, КМУ має право віднести її до певної категорії на свій розсуд. КМУ зазвичай зловживав цим правом у віднесенні посад до категорій або у зміні існуючих категорій, як, наприклад, у Розпорядженні КМУ від 14.02.99 р. № 42, яке відносить посади заступників керівника Секретаріату Верховної Ради до першої категорії, тоді як за ЗДС ці посади віднесені до другої категорії. Ще одним прикладом є Розпорядження КМУ № 262 від 6.05.03 р., яке відносить посади заступників керівника Служби Прем’єр-міністра до другої категорії, тоді як у ЗДС аналогічні посади віднесені до третьої категорії. При розгляді критеріїв класифікації та наведеної нижче таблиці посад виникає ряд запитань. Розмиті границі між політичними та адміністративними посадами також відображені у цій системі класифікації (це стосується, наприклад, посади заступника міністра). Крім того, для однієї функції або принаймні для одного визначення („керівник структурного підрозділу”, „спеціаліст” тощо) встановлюються різні посади і, отже, різні посадові оклади. Відсутність конкретних посадових інструкцій із визначенням різних завдань та обов’язків ще більше ускладнює класифікацію. Немає ані чітких методологічних критеріїв, ані детальної процедури створення нових посад (здебільшого, для створення нових органів). Повноваження КМУ значною мірою є дискреційними. Головне управління державної служби (Головдержслужба), здається, виконує лише реєстраційну функцію, хоча має можливість та спроможність для більш активної ролі у захисті системи від незбалансованих рішень, незважаючи не те, що за Указом Президента, яким затверджено Положення про Головдержслужбу, одним із завдань цього органу є підготовка та внесення на розгляд Кабінету Міністрів України пропозицій „про віднесення існуючих посад державних службовців, які не перелічені у статті 25 Закону України "Про державну службу", а також нових посад державних службовців до відповідних категорій”. Справа в тому, що за будь-яких причин, спеціальні довільні та персоніфіковані рішення призводять до збільшення хаосу в системі. Політичний тиск заради створення часто зайвих, але вище оплачуваних посад, є поширеною практикою, внаслідок чого система, яка потребує вдосконалення, стає ще більш незрозумілою.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Категорія

Посада Голови державних комітетів (не члени уряду; голови інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України; Постійний Представник Президента України в Республіці Крим, представники Президента України в областях, містах Києві та Севастополі, перші заступники міністрів; перші заступники голів державних комітетів, що входять до складу уряду; керівники Секретаріату Президента України, Секретаріату Верховної Ради України та інші прирівняні до них посади.

1 1 2

(Загальна кількість посад у цій категорії – 89)

Посади заступників керівника Секретаріату Президента України, заступників керівника Секретаріату Верховної Ради України, заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України, керівників структурних підрозділів Секретаріату Верховної Ради України, секретаріатів постійних комісій Верховної Ради України, Секретаріату Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, радників та помічників Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, заступників міністрів, заступників голів державних комітетів, які входять до складу уряду, перших заступників, заступників голів комітетів та інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України, першого заступника Постійного Представника Президента України в Республіці Крим, перших заступників глав обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади

Ранг

(Загальна кількість посад у цій категорії – 234) Посади заступників керівників структурних підрозділів, завідуючих секторами, головних спеціалістів, експертів, консультантів Секретаріату Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України, заступників Постійного Представника Президента України в Республіці Крим, заступників глав обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, представників Президента України в районах, районах міст Києва та Севастополя, начальників управлінь, самостійних відділів у складі міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади та інші прирівняні до них посади.

(Загальна кількість посад у цій категорії – 309) Посади спеціалістів Секретаріату Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України, заступників начальників управлінь, самостійних відділів (підвідділів) міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади, керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади.

(Загальна кількість посад у цій категорії – 300) Посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, заступників представників Президента України в районах, районах міст Києва та Севастополя, заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, спеціалістів апарату цих адміністрацій та інші прирівняні до них посади.

5 10

(Загальна кількість посад у цій категорії – 327) Посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, спеціалісти управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади.

(Загальна кількість посад у цій категорії – 219) Посади спеціалістів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади. (Загальна кількість посад у цій категорії – 130)

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

14 15

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

Права та обов’язки державних службовців Обов’язки державних службовців досить загально визначені у Статті 10 ЗДС. Державні службовці зобов’язані додержуватися Конституції та інших актів законодавства; забезпечувати ефективну роботу та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; не допускати порушень прав і свобод людини та громадянина; виконувати покладені на них службові обов'язки, своєчасно і точно виконувати рішення державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; зберігати державну таємницю та інформацію про громадян, що стала їм відома під час виконання своїх обов'язків, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; вдосконалювати організацію своєї роботи і підвищувати професійну кваліфікацію, сумлінно виконувати свої службові обов'язки, бути ініціативними і відповідальними у своїй роботі. У Конституції немає конкретних посилань на основні принципи, які стосуються державного управління або регламентують роботу державних службовців чи інших працівників державних органів. Навіть у ЗДС, при визначенні основних принципів державної служби (стаття 3), не згадуються певні принципи, зокрема обов’язковий політичний нейтралітет або неупередженість державної служби. Таким чином, відсутні основні умови, необхідні для забезпечення конституційної ролі державної служби у демократичній державі. Конституція України (стаття 36) допускає обмеження права на свободу об’єднання з метою захисту „інтересів національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей”. Таке обмеження могло б призвести до обмежень права на вступ державних службовців (або тих з них, хто займає певні посади чи виконує певні функції) до політичних партій. Згідно зі статтею 6 Закону „Про політичні партії в Україні” вiд 05.04.2001 № 2365, зі змінами, членами політичних партій не можуть бути наступні державні службовці: судді, працівники прокуратури, працівники органів внутрішніх справ, співробітники Служби безпеки України, військовослужбовці, працівники органів державної податкової служби. Закон „Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 року також накладає певні зобов’язання на державних службовців з метою запобігання корупції в державному управлінні, зокрема, забороняє приймати подарунки або інші матеріальні блага. ЗДС також встановлює деякі етичні норми для державної служби. Згідно зі статтею 5 цього закону, державні службовці повинні: 1) сумлінно виконувати свої службові обов’язки; 2) шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; 3) не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Указом Президента України від 10 квітня 1997 року № 319 було затверджено Національну програму боротьби з корупцією, а Указом від 24 квітня 1998 року № 367 — Концепцію боротьби з корупцією на 1998— 2005 рр., у якій виписано настанови щодо заходів, які необхідно вжити проти корупції. Концепція, однак, мала незначний ефект, тому що здебільшого була спрямована на політичне та економічне знищення корумпованого екс-Прем’єр-міністра Лазаренка (який перебував на посаді у 1996-1997 рр.) і його політичної партії „Громада”, тоді як питанням системної боротьби з корупцією чи підвищення рівня підзвітності державної влади приділялося недостатньо уваги. Але як би там не було, ця Концепція призвела до прийняття численних антикорупційних законів і нормативних актів та створення „загону” антикорупційних установ, як-от: Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю. Дієвість цих нормативних актів і установ є сумнівною і, у будь якому випадку, складною для оцінювання, частково через їхню численність45. До того ж, задекларована боротьба з корупцією, яку фактично вели корумповані посадовці, не могла мати реального успіху. Не буде перебільшенням сказати, що чума корупції охопила всі рівні українських органів влади і державних інституцій, починаючи з найвищих посадовців держави. У 1998 році за результатами дослідження Світового Банку, відсоток фірм в Україні, котрі повідомили про високий рівень бюрократичної корупції, був найвищим серед інших країн, навіть з урахуванням того, що на початку 1998 року рівень корупції в Україні разюче знизився порівняно з показником попередніх 5 років46. Однак, за даними загальнонаціонального опитування, проведеного у квітні 2004 року Центром Разумкова47, 80% респондентів вважали корупцією однією з найсерйозніших проблем країни (третьою після бідності та безробіття); 57% вважали корумпованою міліцію, 34% — суди, 30% — прокуратуру. Рівень корупції в Україні є високим, держава перебуває у полоні номенклатури та організованої злочинності. Після здобуття Україною незалежності так звана політика створення „справжньої національної економіки” стала з 1991 року підставою для виправдання колосальної концентрації „національного” капіталу (колишніх дер45

Див. OECD: „Fighting Corruption in Transition Economies: Ukraine”. OECD Publishing, Paris, 2005. [ОЕСР: „Боротьба з корупцією у країнах з перехідною економікою: Україна”]

Див. Ukraine National Integrity Survey: Citizens’s Experiences of Public Service Quality, Integrity and Corruption (Kyiv: Ministry of Justice of Ukraine and the World Bank, 1997). [Національне обстеження щодо доброчесності в Україні: Досвід громадян з питань якості, доброчесності та корупції на державній службі (Міністерство юстиції України та Світовий Банк, 1997] Див. також Daniel Kaufmann: “Governance and Corruption in Transition New Empirical Frontiers for Program Design”, presented at the OECD/OSCE Conference. Paris, 15-16 July 1998. [Деніел Кауфман: „Врядування та корупція у перехідних країнах. Нові емпіричні межі для розробки програм представлено на конференції ОЕСР/ОБСЄ, Париж, 15-16 липня 1998 р.]

Український центр економічних і політичних досліджень (УЦЕПД), відомий як Центр Разумкова.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

жавних активів) у руках української еліти. Політичні, ділові та медійні кола об’єдналися навколо нових бізнесових груп, які мало чим відрізняються від приватних кіл, орієнтованих на присвоєння суспільних благ48. Неформальні політичні гравці — фінансово-промислові групи та олігархи — почали домінувати у політичному спектрі, створивши орієнтовані на бізнес політичні партії. „Дорожня карта” — План дій Україна-ЄС (2005 р.) містить ряд заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією, в тому числі ратифікацію Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією і Додатковий протокол до неї; ратифікацію Конвенції ООН проти корупції; розробку проектів законів про запобігання та протидію корупції, про відповідальність юридичних осіб за корупційні діяння; розробку Програми державної антикорупційної політики; підготовку нової редакції Закону „Про державну службу”, проекту Кодексу етики державних службовців тощо. Україна підписала деякі міжнародні конвенції по боротьбі з корупцією (Ради Європи49, ООН50). У офіційних даних Державного комітету статистики України, у категорії „корупція” повідомляються відомості лише про хабарництво та „подяки”, ігноруючи питання корупції серед вищих посадовців. Відтак, важко оцінити фактичний рівень корупції, беручи за основу лише наведені дані. Більше того, це призвело до порушення закону та зловживання судовими процедурами. Антикорупційні ініціативи в Україні практично залишаються такими, як завжди. За часів прем’єрства Кучми, Звягільського, Масола, Марчука, Лазаренка, Пустовойтенка та Ющенка корупція мала різні обличчя, але спільні головні риси. Український спосіб боротьби з корупцією означає демонстративне звинувачення колишніх прем’єрів у цих справах, коли вони ставали у опозицію до домінуючих груп інтересів або до Президента України51. Парламентська Асамблея Ради Європи52 повідомляє, що „у липні 2005 року, за наказом Президента, всі 48

Див. Andrew Wilson, op.cit. – c. 264

Верховна Рада прийняла Закон України „Про ратифікацію Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією” 16 березня 2006 року.

Підписана у грудні 2003 року, але ще не ратифікована.

За словами Івана Сікори, координатора Національної антикорупційної програми, Коаліція НУО України „Свобода вибору”, http://www.ukraine-today.com/reference/reforms/reforms.shtml.

Див. Report of the Committee on Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee): “Honouring Obligations and Commitments by Ukraine”. Doc. 10676 of 19 September 2005, page 50. [Звіт Комітету з виконання зобов’язань країнами-членами Ради Європи (Моніторингового комітету) „Виконання обов’язків і зобов’язань Україною”]

Див. Report of the Committee on Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee): „Honouring Obligations and Commitments by Ukraine”. Doc. 10676 of 19 September 2005, page 50. [Звіт Комітету з виконання зобов’язань країнами:членами Ради Європи (Моніторингового комітету) „Виконання обов’язків і зобов’язань Україною”]

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

керівники регіональних митниць були переведені на посади перших заступників керівників для заміни їх цивільними особами з відповідною економічною підготовкою. Проте, у вересні 2005 року новопризначений керівник Державної митної служби подав у відставку після звинувачень у корупції, оприлюднених вищими посадовцями”. У цій доповіді також говориться, що „за словами колишнього Прем’єр-міністра пані Тимошенко, уряд боротиметься з корупцією шляхом позбавлення чиновників численних функцій, пов’язаних із наданням дозволів, усунення підстав для хабарництва (існує понад 100 різноманітних непотрібних документів або дозволів, що їх видають посадовці), посиленням контролю та відповідальності тих, хто видає такі дозволи, а також підвищенням окладів державних службовців”. У згаданій доповіді повідомляється, що „за словами заступника міністра внутрішніх справ, протягом перших місяців 2005 року міністерство склало вже понад 100 протоколів про звинувачення у корупції високопосадовців. Станом на 1 серпня 2005 року проти 13 колишніх голів обласних державних адміністрацій, 17 колишніх заступників голів обласних державних адміністрацій, 65 колишніх голів районних державних адміністрацій та 41 їхнього заступника, 4 голів обласних рад і 6 їхніх заступників велося кримінальне розслідування. Міністерство публікувало списки десятків колишніх і діючих високопосадовців, у тому числі діючих депутатів Парламенту, яких викликали як свідків або для „надання пояснень” щодо інкримінованих правопорушень (здебільшого, зловживання повноваженнями, розтрати тощо), а потім надавало звіти про результати таких викликів. За період з січня по червень 2005 року прокуратура направила до судів понад 500 кримінальних справ про корупційні злочини (на 19% більше, ніж у попередньому році) та 600 справ про адміністративні правопорушення. Нові кримінальні звинувачення проти представників оточення Леоніда Кучми висуваються майже щоденно. Генеральна прокуратура вже допитувала пана Кучму по двох випадках”. Проблема корупції залишається гострою як для громадян, так і для підприємств, вона вимагає більш системного вирішення. Як зазначили представники бізнесових кіл, підприємці й досі стикаються з численними проблемами, маючи справу з органами влади, і корупція може бути засобом їх подолання. Рада підприємців створила „гарячу лінію”, на яку щоденно надходять сотні дзвінків щодо проблем взаємодії з владою. Рада також отримує багато скарг щодо корупції (хабарі, надання переваг конкурентам тощо). Найбільша кількість скарг стосується таких державних установ, як-от: податкові служби, міліція, органи боротьби з економічними злочинами, митниця. З боку бізнесу непропорційно високі податки вважаються стимулами для спроб досягти корупційних домовленостей з посадовцями. Податкова адміністрація має репутацію украй корумпованої установи, попри найвищі зарплати податківців у системі державного управління.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

У низці нормативних актів йдеться про питання несумісності та заходів щодо запобігання корупції та боротьби з нею. Згідно з ЗДС (стаття 13), будь-яка „особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої-сьомої категорії, (…) подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов’язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої — другої категорії, (…) повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно. Порядок подання, зберігання і використання цих відомостей встановлюється Кабінетом Міністрів України”. Неподання цієї інформації або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів є законною підставою для припинення державної служби (стаття 30 ЗДС). Разом із Міністерством внутрішніх справ, Службою безпеки та Державною податковою адміністрацією Головдержслужба проводить обов’язкову перевірку відомостей, поданих кандидатами на зайняття посад державних службовців, призначення на які здійснюється Президентом або КМУ. Положення про Головне управління державної служби України (1999 р., зі змінами) визначає роль Головдержслужби у здійсненні заходів, спрямованих на запобігання проявам корупції серед державних службовців. Згідно з Положенням, затвердженим Указом Президента, Головдержслужба може перевіряти органи державної влади та місцевого самоврядування щодо дотримування вимог ЗДС, Закону „Про боротьбу з корупцією” та інших актів законодавства з питань державної служби. Головдержслужба є також уповноваженою проводити службові розслідування з питань дотримання вищезгаданого законодавства [та фактів порушення етики поведінки державних службовців — Прим. ред.]. Одне з завдань Головдержслужби у цій сфері — узагальнення звітності центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань додержання вимог Закону України „Про боротьбу з корупцією” та подання відповідних звітів до Кабінету Міністрів. Навіть якщо б ця процедура уможливила певний адміністративний контроль за цим питанням, дана система видається слабкою через дві головні причини: несамостійність контролю за декларуванням активів і несумісністю не є незалежним та формальний характер ролі Головдержслужби. Основні обмеження для державних службовців у зв’язку з несумісністю та конфліктом інтересів викладено у Законі „Про боротьбу з корупцією” (1995 р.), який поширюється на політиків і державних службовців. Згідно зі статтею 5 Закону, державний службовець або інша особа, що є уповноваженою виконувати державні функції, не має права:

а) сприяти, використовуючи своє службове становище, іншим фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, наприклад, послуг, пільг або інших переваг; б) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо або через посередників та підставних осіб; бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює; а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики); в) входити самостійно (крім випадків, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства), через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність; г) відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію”. Обмеження, передбачені у підпунктах б) і в), не поширюються на депутатів сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, які здійснюють депутатські повноваження, не пориваючи з виробничою чи службовою діяльністю. Державний службовець як посадова особа (посади першої та другої категорій) не має права: 1) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг; 2) неправомірно втручатися, використовуючи свою посаду, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню їхніх повноважень; 3) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює; 4) надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень. У тій же статті 5 Закону „Про боротьбу з корупцією” зазначається, що „особи, які претендують на зайняття посади в системі державної служби або виконання інших функцій держави попереджаються про встановлені щодо них обмеження ”. У Кримінальному кодексі (стаття 369) зазначається перелік конкретних злочинів, пов’язаних з діяльністю державних службовців, що кваліфікуються як кримінальні, наприклад, одержання хабаря, провокація хабаря тощо. Закон не передбачає інформування відповідних органів щодо про факти корупції особами, яким стало відомо про них, і не захищає

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

„інформаторів”, за винятком випадків, пов’язаних з організованою злочинністю. Ці карні заходи не відповідають міжнародним стандартам, зокрема Кримінальній конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією та Конвенції ОЕСР про боротьбу з хабарництвом серед іноземних державних посадовців, які Україна ще не підписала53. Реформування державної служби за сприяння Головного управління державної служби охоплює всі аспекти організації державної служби, в тому числі антикорупційні заходи. У публічній доповіді Головдержслужби про основні результати діяльності у 2005 році „Професійна державна служба: що зроблено і що далі?” згадується низка ініціатив, започаткованих Головдержслужбою разом із іншими урядовими відомствами („гарячі лінії”54, пропозиції щодо декларування доходів кандидатів на посади державних службовців, випадки конфліктів інтересів тощо). Міністерство юстиції спільно з Головдержслужбою у 2005 році розробило проект „Кодексу доброчесної поведінки осіб, уповноважених на виконання державних функцій”, в якому визначено норми поведінки вищих посадових осіб та державних службовців, посадовців місцевого самоврядування під час виконання службових обов’язків та їхніх відносин з громадянами. Цей проект подано до Ради Європи для розгляду Венеціанською комісією. Кодекс має замінити „Загальні правила поведінки державного службовця”, схвалені Координаційною радою з питань державної служби та затверджені наказом Головдержслужби від 23 жовтня 2000 року. Цей Кодекс може стати основою для внесення змін до законів, які регулюють норми поведінки державних службовців, а не фахівців, яких залучено до виконання державних функцій (наприклад, юристів). Фактично все українське законодавство потребує повного перегляду для приведення його у відповідність із зазначеним кодексом (але понад усе — законодавство у сфері державної служби)55. Дисциплінарна відповідальність державних службовців регулюється Законом „Про державну службу” (стаття 14): „дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, перевищення 53

У червні 2005 року Міністерство юстиції подало до Секретаріату Президента проекти законів про ратифікацію Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією та Додаткового протоколу до неї.

З метою реалізації „Концепції боротьби з корупцією на 1998— 2005 роки”, затвердженої Указом Президента України від 24.04.98 р. № 367, з листопада 2004 року у Головдержслужбі діє постійна пряма телефонна лінія „Державна служба”.

За оцінками уряду, мають бути скасовані 3318 нормативних актів органів виконавчої влади, зокрема, 241 акт КМУ, хоча вони здебільшого стосуються скорочення кількості непотрібних документів або дозволів, які видають посадові особи (наразі — понад 100).

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює”. Стаття 22 передбачає відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою, якщо невиконання службових обов'язків призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян. Під час відсторонення відбувається службове розслідування. Регулювання обов’язків державних службовців є нечітким, що відкриває широкі можливості для довільності у накладенні стягнень на державних службовців. Така ситуація погіршується ще більше через фактично майже необмежену свободу дій керівництва, яка спостерігається під час розслідування порушень, вчинених державними службовцями. Варто уваги те, що деякі обов’язки, пов’язані переважно з конституційною роллю державної служби, законом не визначені. Це, зокрема, неупередженість, політичний нейтралітет та дотримання вимог про несумісність й відсутність конфлікту інтересів. Як зазначалося вище, ЗДС не повністю відповідає європейським стандартам державної служби та принципам, закладеним у Конституції України 1996 року. Відповідно до статті 30 ЗДС, крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі: (1) порушення умов реалізації права на державну службу (стаття 4 ЗДС); (2) недотримання пов’язаних із проходженням державної служби вимог (передбачених статтею 16 ЗДС); (3) досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби (стаття 23); (4) відставка державних службовців, які займають посади першої або другої категорії (стаття 31); (5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (стаття 12); (6) відмова державного службовця від прийняття або порушення Присяги (стаття 17); (7) неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів (стаття 13). У статті 14 ЗДС, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю, для державних службовців також визначені деякі особливі заходи дисциплінарного впливу, а саме: попередження про неповну службову відповідність та затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду. У Законі України „Про звернення громадян” від 13 травня 1999 року встановлено порядок звернення громадян до органів державної влади зі скаргами на неправомірні дії державних службовців. Він не є законом про адміністративні процедури56, а є меха56

Див. розділ цього звіту „Загальна правова основа державного управління”

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

нізмом ініціювання слідчих заходів проти державних службовців. Постановою КМУ № 950 від 13 червня 2000 р. затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно державних службовців, які підозрюються у невиконанні своїх обов’язків. Державний службовець, по відношенню до якого проводиться службове розслідування, може бути відсторонений від виконання повноважень, але зі збереженням заробітної плати на час відсторонення. При цьому не існує конкретного захисного адміністративного провадження, яке б гарантувало право на захист державних службовців, до яких передбачається застосування дисциплінарних санкцій. Немає жодного механізму для відшкодування збитків, завданих окремим державних службовцям. Відповідний нормативний акт має передбачати належну та справедливу правову процедуру для державних службовців, які підозрюються у неправильних діях або упущеннях при виконанні своїх обов’язків. Це є головною умовою для захисту професіоналізму державних службовців від різного роду тиску (політичного, економічного та управлінського) та захисту державних інтересів. Стаття 30 ЗДС чітко визначає, що „зміна керівників державних органів не не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, крім державних службовців патронатної служби”. — [Уточ. ред.] Проте, на практиці це виглядає інакше57. Слід згадати й про існування наступної хибної практики стосовно припинення державної служби: кажуть, деякі рішення про скорочення посад у деяких установах спрямовані на звільнення осіб, що обіймають ці посади. Згодом ті ж самі або аналогічні посади відновлюються, але призначаються вже інші особи. Дисциплінарні санкції, як і рішення посадових осіб, можна оскаржувати перед вищестоящим керівником, та в адміністративному суді58. Але, як вже згадувалося вище, рівень довіри до судової системи є мізерним. Основні права державних службовців викладені у статті 11 ЗДС. Згідно з цією статтею, державні службовці мають право: користуватися правами і свободами, які гарантуються громадянам України Консти57

Майже 18 тисяч державних службовців управлінської ланки були звільнені здебільшого протягом першої половини 2005 року. („Нова хвиля реформ: на шляху до успіху” — Комісія Блакитної стрічки для України, 2005).

Згідно зі статтею 2 ЗДС, посадові особи — це керівники та заступники керівників державних органів, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій (див. вище).

туцією і законами України; брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції; на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян; вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця; на оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи; безперешкодно ознайомлюватись з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення; на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії; вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри; на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці; на соціальний та правовий захист відповідно до свого статусу; захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку. Інші конкретні права та обов’язки мають визначатися на основі „типових кваліфікаційних характеристик і відображатися у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції”. Ця правова норма є небезпечною з точки зору правової визначеності та правової загальності (вимога демократії — закони мають застосовуватися до всіх і кожного). Фактично, навіть за умови загального встановленого обмеження щодо управлінських повноважень, ця норма дозволяє визначати за допомогою посадових інструкцій як управлінського інструменту нові права або нові обов’язки для окремих державних службовців без будь-якого дієвого захисту. Питання прав та обов’язків є вкрай делікатними, які не варто залишати на розсуд керівників; вони мають регулюватися законами, як цього вимагає стаття 36 Конституції України. Регулювання прав і обов’язків є неповним і частогусто неоднозначним. Необхідні додаткові норми для зменшення неоднозначності деяких формулювань і включення інших важливих аспектів як підгрунтя професіоналізму у державній службі. Наприклад, державні службовці мають обов’язок щодо „підвищення професійної кваліфікації”, але немає жодної згадки про право на навчання59, ані про включення до закону права/обов’язку заперечення, відстою59

Стаття 29 ЗДС говорить, що „державним службовцям створюються умови для навчання…”, але це не є формальним визнанням права на навчання. Принаймні, у відповідній статті серед основних прав службовців його не зазначено.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

вання власної позиції у разі неправомірних наказів вищестоящих керівників, тобто необхідного права та обов’язку щодо захисту неупередженості та законності у державному управлінні. Підсумовуючи, підкреслимо, що дисциплінарна відповідальність державного службовця регулюється здебільшого законами про працю і майже не пов’язана з конституційними цінностями та принципами. Практично, державні службовці є беззахисними у процедурному сенсі, коли до них застосовується дисциплінарне стягнення або висувається претензія. Вони можуть ці рішення оскаржувати лише a posteriori у вищих адміністративних органах або судах, але цим заходам бракує ефективності. Чіткий та узгоджений дисциплінарний нормативний акт має основоположне значення для сприяння професіоналізму державної служби. 5.2.3.2 Чи встановлює закон фіксовану схему оплати праці і чи є визначення особистої платні прозорим і передбачуваним? Систему оплати праці державних службовців і політиків регулює низка нормативно-правових актів. Деякі з них – загального застосування, а решта регулюють систему оплати праці для різних посад. Загалом, систему оплати праці регулює Кабінет Міністрів. Застосовуються три основні схеми оплати праці. Перша та головна схема застосовується до державних службовців; вона була встановлена ЗДС та Постановою Кабінету Міністрів № 2288. від 13.12.99 р. Згідно з останньою було визначено загальну систему посадових окладів усіх державних органів всіх рівнів, але її було частково скасовано та замінено Постановою Кабінету Міністрів „Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів” від 9.03.06 № 268, якою було переглянуто посадові оклади та змінено систему надбавок, доплат і премій. До цієї Постанови, у свою чергу, були внесені зміни Постановами КМУ від 25.03.06 № 361 та від 10.04.06 № 467. Заробітна плата складається з основного окладу та надбавок. Основний оклад залежить не від категорій посад державних службовців, а від посади та назви державного органу. Так, наприклад, передбачено різні ставки окладів для посадовців Секретаріату Верховної Ради, Секретаріату Президента та Секретаріату Кабінету Міністрів; працівники Міністерства фінансів і Державної податкової адміністрації мають основні оклади вищі, ніж в інших міністерствах і центральних органах виконавчої влади. Серед встановлених надбавок є фіксовані та дискреційні. Фіксовані надбавки визначаються відповідно до рангу посади чи статусу службовця або у

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

відсотках від основного окладу. Передбачені наступні надбавки за ранг або статус: 1) надбавка за ранг державного службовця; 2) надбавка за дипломатичний ранг; 3) надбавка за особливий статус посадових осіб державної податкової служби; 4) надбавка за вислугу років; 5) надбавка за знання та використання іноземної мови (10%, 15% або 25% основного окладу залежно від мови); 6) доплата за науковий ступінь (5% і 10% основного окладу залежно від ступеню); 7) надбавка за почесне звання (5% основного окладу). Дискреційні надбавки встановлюються у розмірі від 50% до 100% посадового окладу „за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи” (п. 2.1 Постанови № 268 від 09.03.06 р.). Ці надбавки надаються за особливі умови праці (до 100% основного окладу з урахуванням надбавки за ранг і надбавки за стаж роботи на державній службі). Встановлювати таку надбавку має право керівник державного органу. Він також має право на свій розсуд: 1) підвищувати ставки посадових окладів за особливі умови праці на 50-100%; 2) преміювати „ у розмірі не менш як 10% посадового окладу” посадових осіб державного органу „у межах коштів, передбачених на преміювання, та економії коштів на оплату праці” („здійснювати преміювання”, п. 2.2). Президент України та КМУ можуть установлювати інші надбавки для окремих галузей, державних органів або категорій посадових осіб. За останні три роки ставки посадових окладів були підвищені загалом на 32%, 28% і 10,5 % (Постанови Кабінету Міністрів від 06.08.03 № 1207, від 04.01.04 № 1481, від 15.01.05 № 37), не враховуючи підвищення окладів Постановою від 09.03.06 № 268. Друга схема стосується оплати праці політиків. Згідно з Постановою Кабінету Міністрів від 30.06.05 № 510 (зі змінами), заробітна плата керівників і перших заступників керівників центральних органів державної влади розраховуються у відсотках до основного окладу Прем’єр-міністра (16898 гривень). Наприклад, керівник Секретаріату Президента має право на 94% ставки окладу Прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністри — на 92% і т.д. Надбавки для цих осіб не передбачені. Третя схема (оплати праці відповідно до прожиткового мінімуму (332 гривні) стосується Генерального прокурора, суддів, омбудсмена, заступника керівника Секретаріату Верховної Ради, членів Центральної виборчої комісії. Так, основний оклад Генерального прокурора дорівнює 15 прожитковим мінімумам (Постанова Кабінету Міністрів від 30.06.05 р. № 510), заступника керівника Секретаріату Верховної Ради — 15 прожитковим мінімумам (Постанова Кабінету Міністрів від 30.06.05 р. № 523), омбудсмена — 18 прожитковим мінімумам (Постанова Кабінету Міністрів від 30.06.05 р. № 521), Голови Конституційного суду —

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

15 прожитковим мінімумам (Постанова Кабінету Міністрів від 30.06.05 р. № 513) і так далі. Надбавки для цих осіб не передбачені. Така система оплати праці є дуже складною60, і не тільки через неоднозначність системи класифікації, але, передусім, внаслідок її внутрішньої ускладненості. Кількість надбавок і доплат, різні суб’єкти, що можуть їх запроваджувати або встановлювати їхній розмір, брак послідовності та недостатність обґрунтування надбавок і доплат — усе це створило несправедливу систему з великим рівнем довільності, невизначеності та непрозорості; відсутність єдиної системи оплати праці провокує необґрунтовані викривлення й диспропорції; відчуття внутрішньої несправедливості щодо оплати праці деморалізує працівників більше, ніж загальний низький рівень оплати. Система оплати є досі незбалансованою з точки зору співвідношення основного окладу та загальної заробітної плати. Основний оклад (або „посадовий оклад”, як його названо у Постанові № 268 та попередніх постановах) становив близько 20% загальної заробітної плати, а 80% надавалися через інші компоненти, згідно з Постановою КМУ від 13.12.95 р. № 2288. Постановою КМУ від 9.03.06 р. № 268 було збільшено посадові оклади і зменшено надбавки, залишаючи без змін фонд заробітної плати на 2006 рік. Завдяки цій зміні у структурі заробітної плати її постійна складова значно зросла по відношенню до надбавок. Навіть беручи до уваги, що частина цих компонентів є стабільною (наприклад, надбавка за ранг), ненадійність та довільність суттєвої частини загальної заробітної плати є неприйнятною і далекою від загальноприйнятих стандартів (основна заробітна плата повинна становити не менше 80% загальної заробітної плати). Є декілька причин щодо обґрунтування ситуації, що склалася, (найважливіша з них– спосіб індексації окладів та пенсій), але вона вимагає термінового реформування. Різниця між нижчим і вищим рівнями окладів є надто вузькою (у середньому — один до трьох; розрив один до п’яти або трохи більше є загальноприйнятним61, однак, прийнятність коефіцієнту співвідношення рівнів платні залежить також від загального рівня заробітних плат у країні); хоча завдяки надбавкам ситуація виглядає краще, непевність стосовно надбавок, не дозволяє розв’язати проблему. 60

Див. David Richards: “Report for the Ministry of Economy of Ukraine – Recommendations for Civil Service Job Classification and Pay Reform to Рromote Equity and Performance”- , December 2005. Mimeo. [Девід Річардс, „Доповідь для Міністерства економіки України – Рекомендації щодо реформи класифікації посад і оплати праці державних службовців з метою сприяння рівноправності та результативній діяльності”, грудень 2005 р.] Ця доповідь, підготовлена за дорученням Світового банку, є дуже повною та містить корисні підходи до можливої реформи системи посадових окладів державних службовців в Україні. У країнах ОЕСР коефіцієнт співвідношення заробітних плат – 1/6 або 1/7.

Навіть враховуючи очевидну гнучкість системи внаслідок розмаїття інших надбавок до основного окладу, вона має певну структурну жорсткість, яка ускладнює деякі доцільні реформи. Наприклад, через індексацію пенсій згідно з окладами неможливо розробити незалежну політику реформи оплати праці (або запровадити особливу політику для пенсій). Скасування індексації уможливлює соціальний діалог та досягнення згоди як необхідні умови покращення управлінської спроможності стосовно схем оплати праці та пенсій. Існуюча схема оплати праці не відповідає кільком базовим вимогам (які мають бути обов’язковими для будь-якої схеми оплати праці): 1) забезпечувати фінансові ресурси для покриття витрат на існування та підвищення якості життя працівників у належний спосіб; 2) дозволяти державним службам приймати на роботу й утримувати персонал (за кількісними та якісними показниками), необхідний для виконання відповідних завдань (ринкова конкурентоспроможність); 3) бути справедливою з точки зору оцінювання діяльності, відповідальності, кваліфікації, відданості справі та результативності роботи державних службовців шляхом адекватного збалансування в рамках державного управління (внутрішня справедливість). Звичайно, ще однією важливою умовою є власна сталість системи: вона має враховувати вимоги щодо національної солідарності й будуватися відповідно до поточних і передбачених бюджетних можливостей. Загалом визнається низький рівень заробітної плати. Зарплати не є конкурентими порівняно зі ставками у приватному секторі, зокрема, за виконання найбільш професійних функцій62. Нещодавно було запроваджено деякі зміни, завдяки чому заробітна плата високопосадовців та керівників значно зросла63. За існуючих умов оплати праці нелегко мотивувати людей бути відданими роботі та працювати на результат. Однак, незважаючи на відносно низький рівень оплати праці державних службовців порівняно з приватним сектором, пенсії державних службовців вищі за пенсії працівників приватного сектора та фінансуються з окремого пенсійного фонду — ця обставина може мотивувати літніх осіб поступати або залишатися на державній службі, але не молодь. Проте, відносна теоретична стабільність державної служби та 62

Середньомісячна зарплата працівників приватного сектора у грудні 2003 року складала 1069 грн. у галузі фінансів та 1173 грн. у фінансовому посередництві, тоді як державні службовці у міністерствах у цей час одержували 933 грн., у територіальних підрозділах органів виконавчої влади — 597 грн., у муніципалітетах — 597 грн., хоча у Національному банку України середня зарплата становила 2650 грн. Курс обміну — 6,13721 грн. за 1 євро. Джерело: OECD (2005) op. cit.

У травні 2005 року Кабінет Міністрів значно підвищив заробітну плату найвищих посадових осіб; так, заробітна плата Президента (до оподаткування) стала біля 3900 євро, Прем’єр-міністра, Секретаря Ради національної безпеки та оборони, Державного секретаря України – 2800 євро, міністрів – 2600 євро.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

унормований робочий час, навіть при нижчому рівні оплати праці, приваблюють жінок, які приносять ще одну заробітну плату у сім’ю (більшість державних службовців — жінки; див. вище). При цьому плинність кадрів є відносно високою (за даними 2003 року — 16% у центральних органах влади, 11% в органах місцевого самоврядування). 5.2.3.3 Чи існують достатні та обґрунтовані механізми (передусім, мобільність, навчання та мотивація) належної результативної діяльності та кар’єрного росту на державній службі,спрямовані на її привабливість? Згідно зі статтею 27 ЗДС, пріоритет у кар’єрному просуванні надається державним службовцям, які „досягли найкращих результатів у роботі, проявляють ініціативу, постійно підвищують свій професійний рівень та зараховані до кадрового резерву”. Стаття 11 ЗДС встановлює право „на просування по службі з урахуванням кваліфікації, здібностей та сумлінного виконання службових обов’язків”. Попри це, можливості для кар’єрного росту є надто обмеженими. Державні службовці, перебуваючи на одній посаді, можуть досягти найвищого рангу в рамках відповідної категорії посад за два роки, і після того є лише єдиний шлях підвищення основного окладу – отримання іншої посади (що є джерелом тиску для створення нових непотрібних управлінських посад). Нерідко просування по службі здійснюється завдяки прийняттю невиправданих управлінських рішень та під політичним тиском. Як наслідок, співвідношення між кількістю керівного складу центральних і місцевих органів виконавчої влади (26% у 2003 році) та кількістю спеціалістів (74%) є надмірно великим. В органах місцевого самоврядування воно є навіть більшим (40% — 60%). Конкурсний відбір визначено основною процедурою для прийняття рішень щодо просування по службі, але навіть закон передбачає інші можливості. Водночас критерії, встановлені для обґрунтування рішень щодо просування по службі, є нечіткими; цьому сприяють управлінські механізми, широко визнані як недосконалі та настількі слабкі, що не здатні забезпечити справедливе оцінювання кандидатів. Це, наприклад, є характерним для системи атестації професійної діяльності. Два роки тому було запроваджено нову систему атестації, але відповідних вторинних або доповнюючих нормативних актів немає, тому система практично не працює. Окрім природньої складності будь-якої системи, пасивного опору запровадженню нових механізмів управління та відсутності нормативних актів, існують й інші істотні причини ситуації, що склалася. Як зазначено у вищезгаданій

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

доповіді Світового банку, „…головними причинами існуючої занепокоєності щодо функціонування цієї схеми, схоже, є брак центрального керівництва та узгодженості у застосуванні, через відсутність початкової фахової підготовки в управлінні системою; наступна причина — фактори оплати праці та кар’єрного зростання не були інтегровані у систему в повному обсязі, навіть незважаючи на передбачене врахування оцінювання діяльності у процесі атестації”. Однак, зв’язок оцінювання діяльності з наслідками фінансового характеру або оплатою праці потребує запровадження доволі складних систем управління, до яких Україна, напевно, ще не готова. Як би там не було, необхідно запровадити систему атестації, сплановану у належний спосіб. Вона має бути простою, чіткою, орієнтованою на оцінювання результативності діяльності, не потребуючою значних витрат часу. Не в останню чергу, вона має бути корисною як інструмент управління для підвищення загальної та індивідуальної ефективності, що слугує настановою для керівництва та державних службовців. Система атестації необов’язково має бути націленою на підвищення або зменшення заробітної плати. Таке поняття, як мобільність, у Законі про державну службу не згадується. Однак, мобільність на основі особистих зв’язків є саме тим механізмом державного управління, якому в Україні де-факто надають переваги. Нормативні акти щодо просування по службі та мобільності є недостатніми для забезпечення рівного ставлення до всіх кандидатів. Професійна підготовка кадрів Підвищення професійної кваліфікації, відповідно до Закону України „Про державну службу”, є одним із обов’язків державних службовців (стаття 10). З іншого боку, стаття 29 встановлює, що „державним службовцям створюються умови для навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (на факультетах) та шляхом самоосвіти. Державні службовці підвищують свою кваліфікацію постійно, у тому числі через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на п’ять років. Результати навчання і підвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі”. Указом Президента від 9 листопада 2000 р. № 1212 було схвалено Комплексну програму підготовки державних службовців, у якій визначено основні завдання щодо покращення підготовки державних службовців на національному та муніципальному рівнях. Запровадження цих положень здійснюються не в дуже ефективний спосіб, тому система виглядає недосконалою. У 1995 році Указом Президента України № 398/95 було створено Національну

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

академію державного управління (НАДУ) при Президентові України для підготовки й підвищення кваліфікації державних службовців*. У 1997 році КМУ спробував визначити порядок підготовки й підвищення кваліфікації державних службовців (Постанова від 8.02.97 р. № 167). Але виявилось, що цей документ містить більше визначень і декларацій, ніж реальних процедур. Практично, адміністративна і матеріальна складові процесу підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців є доволі слабкими.

оцінювання навчальних потреб в Україні є обмеженою. Попри очевидні зусилля щодо визначення комплексної політики підготовки кадрів для системи державного управління України, у цій сфері наразі немає чіткої політики та стратегії. Наприклад, різницю між професійною підготовкою та освітою без відриву від роботи чітко не встановлено. Внаслідок цього завдання установ, відповідальних за навчальну діяльність, іноді зорієнтовані здебільшого на надання освітніх ступенів, ніж на практичну підготовку без відриву без роботи.

Головдержслужба також займається розробкою спеціальних програм з підготовки вищого корпусу державних службовців з питань демократичних цінностей, процесу прийняття рішень та прозорості державного управління. Ця підготовка буде більш зорієнтованою на управління змінами для сприяння необхідним адміністративним реформам. Ці наміри мають позитивний характер, однак факт розробки Головдержслужбою вищезазначених програм є спірним, навіть при тому, що вони створюються спеціально для управлінців певного рівня. Головдержслужба має більш зосереджуватись на питаннях визначення та координації політики щодо підготовки кадрів, аніж на забезпеченні навчальної діяльності.

Інша проблема пов’язана з відсутністю конкретного органу виконавчої влади, відповідального за координацію політики та діяльності щодо підготовки кадрів. Відтак, здається, що кожний навчальний суб’єкт визначає пріоритети та навчальні плани самостійно, без загальної стратегії та взаємних зусиль для реалізації спільних цілей. Оцінювання навчальних потреб майже не здійснюється, а якість навчання є незадовільною. Необхідно відокремити відповідальність за розробку та оцінювання політики щодо підготовки кадрів (пропозиції щодо політики навчання, стратегії та пріоритетів, координацію навчальних планів, оцінювання навчальних потреб та якості навчання, фінансування тощо) від управління навчальною діяльністю.

За даними Державного комітету статистики, протягом 1995—2005 рр. свою кваліфікацію підвищили 452 547 державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування; було підготовлено 10 009 магістрів державного управління (з них 5 066 — у Національній академії державного управління при Президентові України (НАДУ) та 4 943 — у 12 вищих навчальних закладів, які за освітньо-професійними програмами готують магістрів державної служби). Практика навчання без відриву від роботи є досить поширеною у системі державного управління в Україні. Разом з тим, бракує практичної підготовки у певних сферах, результати навчальних ініціатив є також незадовільними. Отже, узгодження професійної підготовки та кар’єрного росту має бути пріоритетом політики підготовки кадрів. Загалом з 1996 року було підготовлено 8314 магістрів в освітній галузі „Державне управління” (з них — 4169 у Національній академії державного управління (НАДУ), де однією з провідних дисциплін є питання європейської інтеграції). Випускники НАДУ (до 2002 року включно. — Прим. ред.) отримували також дипломи Університету Північного Лондону. НАДУ, однак, варто приділити значно більшу увагу підвищенню кваліфікації без відриву від роботи, ніж академічній підготовці та здобуттю наукових ступеней. Практика комплексного систематичного аналізу та * Академію було створено на базі Інституту державного управління та місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України, який почав діяти у 1993 році завдяки ініціативі та підтримці Богдана Кравченка — колишнього директора Канадського інституту українських студій Альберта університету в Едмонтоні — Прим. ред.

Привернути молодих і кваліфікованих спеціалістів на державну службу нелегко — не лише через низьку зарплату (особливо на початковому рівні), а й тому, що робота на державній службі не вважається такою, що стимулює. Загальновизнаним фактом є надмірна ієрархічність державних структур, відсутність заохочення або навіть несприйняття керівництвом креативного ставлення службовців до роботи. З цієї причини імідж державного управління в очах громадян не є позитивним. Посилення привабливості державної служби має бути пріоритетом для України, щоб уможливити відбір та утримування необхідних кваліфікованих кадрів в органах влади. Посилення мотивації включає підвищення заробітної платні, забезпечення кращих умов праці, кар’єрного росту, передбачуваності управління, орієнтацію на громадян, чіткіші механізми підзвітності, певні нормативні акти, більшу незалежність від втручання політиків. Це означає створення належних умов для розвитку професійної державної служби.

5.2.4

Управління державною службою

5.2.4.1 Чи створено міжвідомчу структуру та систему управління персоналом для забезпечення застосування єди# них стандартів у всіх органах влади? З метою розробки та реалізації державної політики у галузі державної служби Указом Президента України № 1272/99 (зі змінами) було створено Головне управління державної служби (Головдержслужба).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Структура підзвітності Головдержслужби, однак, є незрозумілою. Відповідно до Закону України „Про державну службу” (1993 р.) мало бути створене Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України (стаття 6). Але Президент України створив Головдержслужбу як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, безпосередньо підпорядкований та підзвітний Президентові. Хоча де-факто такі укази суперечать Конституції та законодавству, вони все ж таки є чинними через те, що ніхто ніколи не оспорював їх ані у Конституційному суді, ані у будь-якому іншому суді. Указом Президента України № 1272/99 було істотно розширено первинну сферу компетенцій Головдержслужби — її повноваження та сферу діяльності. Згідно з Положенням, Головдержслужба має доволі широке коло повноважень. Зазначимо лише деякі з основних завдань Головдержслужби: „участь у формуванні єдиної державної політики у сфері державної служби та забезпеченні її реалізації; забезпечення функціонального управління державною службою; „забезпечення методичного керівництва діяльністю кадрових служб”, „організація та координація заходів щодо проведення наукових досліджень з питань державної служби та служби в органах місцевого самоврядування”; „розроблення заходів щодо підвищення ефективності державної служби, координація і контроль за їх виконанням”; „організація підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців”; „організація функціонального обстеження органів виконавчої влади та підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності державного управління”; „здійснення контролю за дотриманням умов, визначених законодавством про державну службу, та реалізацією громадянами права на державну службу”; „розроблення типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців” тощо. Відповідно до Закону України „Про службу в органах місцевого самоврядування”, Головдержслужба також відповідає за методологічне та консультативне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування (стаття 6). Основні завдання Головдержслужби, різні за своєю суттю, поєднують виконавчі та дорадчі обов’язки: 1) дослідження: проведення досліджень, спрямованих на формування бачення та визначення стратегії та методології реформи; 2) дорадча діяльність: сприяння визначенню політики у сфері реформування державної служби та розробки відповідних проектів нормативних актів і пропозицій щодо розвитку політики; 3) дії: координація проведення реформи та здійснення поточної діяльності; 4) контроль: здійснення адміністративного контролю за державною службою в цілому та процесом реформування; 5) інформація: збирання, організація й надання інформації,

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

розробка стратегії комунікації для сприяння процесу реформування; 6) управління: забезпечення певних адміністративно-управлінських функцій. Для виконання своїх функцій та обов’язків Головдержслужба має центральний офіс у Києві та 27 регіональних відділень (у 24 областях, АР Крим, містах Києві та Севастополі). У центральному офісі Головдержслужби працює 100 державних службовців, а у територіальних відділеннях – 250. При Головдержслужбі створено Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, у штаті якого – 20 працівників, 10 посад є вакантними. Формально Головдержслужба грає провідну та украй важливу роль у розвитку української державної служби та управлінні. Проте, безліч повноважень Головдержслужби є нерівноцінним по відношенню до реальних ефективних повноважень та компетенції, необхідних для гарантування єдиних управлінських стандартів державної служби в усіх органах влади центрального та місцевого рівнів. Причина цього — визначені повноваження Головдержслужби часто використовуються для вирішення переважно окремих питань, а не для управління системою в цілому. Вирішення окремих питань Головдержлужбою має відбуватися у виняткових випадках (розгляд адміністративних апеляцій або втручання у розгляд справ по відшкодуванню збитків за службовим обов’язком). Головдержслужба грає вирішальну роль в адміністративній реформі та реформуванні державної служби; тому її компетенції та функції слід побудувати таким чином, щоб уможливити її діяльність як головного каталізатора та організатора реформування, залишаючи обов’язки мікроменеджменту іншим департаментам державного управління. Практична діяльність Головдержслужби є доволі масштабною та різноплановою. Ця функціональна широта та різноманітність негативно впливають на головні завдання Головдержслужби і перешкоджають її спроможності удосконалювати ключові функції. Головдержслужба не повинна втручатися в управлінську діяльність інших відомств або централізувати функції органів влади інших (нижчих) рівнів. Пріоритет Головдержслужби — це сконцентрованість на проведенні політики, розробці методології та ефективних управлінських інструментів, здійсненні керівництва та оцінювання, а не участь у мікроменеджменті. Централізація функцій щодо розробки концепцій та політики і децентралізація діяльності з реалізації та управління — ось запорука успішності Головдержслужби. Її провідною роллю має бути сприяння інноваціям та надання настанов (методичне супроводження). Не виключено, що за певних обставин підтримка розвитку вищого корпусу державної служби та безпосереднє керівництво останнім згодом буде у компетенції Головдержслужби. З цього оціночного звіту зрозуміло, що наразі Головдержслужба є

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

більш схильною до ситуативного управлінського підходу, ніж до управління системою державної служби у країні. Інституційне „розташування” Головдержслужби є проблематичним. Оскільки вона грає певну роль у підготовці реформи державного управління та координації її проведення, Головдержслужба має бути підпорядкована державному органу, відповідальному за ці питання в цілому. Нинішню заплутану ситуацію щодо системи підзвітності Головдержслужби необхідно з’ясувати. Зміна ролей Президента України та КМУ після внесення змін до Конституції (згідно із Законом № 2222-IV) вимагає подальших відповідних трансформацій. Разом із уточненням ролі Головдержслужби першою умовою для підвищення ефективності її діяльності є її належне інституційне розташування. А це залежатиме від еволюції конституційної системи в бік пропрезидентського чи пропарламентського політичного режиму, який незабаром має з’явитися внаслідок конституційної реформи. Інші важливі питання щодо ролі Головдержслужби стосуються інституційної сфери діяльності. Поперше, чи має Головдержслужба займатися лише органами державного управління центрального, регіонального та місцевого рівнів, чи також органами місцевого самоврядування та іншими установами державного сектора? Головдержслужба має зосередитись на державному управлінні. Якщо, згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 року, органи місцевого самоврядування мають бути незалежними, вони мають керувати самостійно власними людськими ресурсами, у рамках встановленого правового поля. Друге питання стосується спроможності Головдержслужби щодо діяльності, тобто надання їй достатніх повноважень, визнання відповідними органами, забезпечення кадровими, фінансовими, інформаційними ресурсами, базами даних тощо. Третє важливе питання полягає в тому, що управління кадрів міністерств і відомств зазвичай неохоче сприймають запровадження сучасних механізмів управління кадрами, що ускладнює модернізацію управління, навіть за умови наявних можливостей (про що свідчать численні позитивні приклади, зокрема, Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України або Міністерства внутрішніх справ, де, за інформацією Світового банку, були здійснені більш-менш успішні спроби модернізації управління кадрами). Разом із Головдержслужбою у розробці політики важливу роль відіграють інші органи виконавчої влади. Міністерство фінансів і Секретаріат Кабінету Міністрів встановлюють річну граничну чисельність штатів (див. нижче). Міністерство фінансів і Міністерство праці та соціальної політики грають вирішальну роль щодо оплати праці та інших

напрямів державної політики з питань зайнятості. Відповідальність цих органів регулюється не достатньо чітко, а роль деяких з них в управлінні зайнятістю у державному секторі та державною службою (наприклад, Міністерства праці та соціальної політики) взагалі є необґрунтованою. Для державних службовців існують посадові інструкції. Вони розробляються для різних посад у державному органі та затверджуються його керівником. Посадові інструкції службовців конкретних установ мають складатися за „Довідником типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців”, затвердженим Наказом Головного управління державної служби від 1 вересня 1999 року № 65. У Довіднику визначено вимоги до змісту професійної діяльності та кваліфікації державних службовців центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, патронатної служби, а також таких, що мають наскрізний характер, наприклад, посад у кадровій службі або бухгалтерії. Крім цього, довідник містить зразок для розробки посадових інструкцій. У ньому також зазначаються типові вимоги для кожної категорії посад, які складаються з наступних розділів: а) завдання, обов’язки та повноваження (опис основних функцій державного службовця на конкретній посаді); б) права (опис обсягу прав для конкретної посади); 3) знання та навички (розділ „Повинен знати”); 4) кваліфікаційні вимоги (освіта, досвід). На практиці оцінювання результатів діяльності державних службовців частіше ґрунтується на виконанні ad hoc (окремих) розпоряджень керівників, ніж на посадових інструкціях з визначеними заздалегідь функціями. Процедуру оцінювання роботи й досі не визначено. Посадові інструкції зазвичай зазначають, що державний службовець, який обіймає дану посаду, має звітувати своєму керівникові. Безпосередній керівник є вповноваженим оцінювати роботу державного службовця, в такий спосіб він опосередковано впливає на оплату праці та кар’єрне зростання підлеглого. Стосовно існуючих засобів управління персоналом, нинішні посадові інструкції є неадекватними інструментами управління, оцінювання та звітності (мета роботи, завдання, різноманітні повноваження, основні обов’язки, участь у прийнятті рішень). Отже, використовуючи посадові інструкції як основу для сприяння вдосконаленню управління та професіоналізму державної служби не варто очікувати суттєвих результатів. Необхідно розробити та запровадити масштабний та добре забезпечений набір інструментів управління людськими ресурсами, включаючи посадові інструкції, оцінювання роботи і атестацію (з комплексною методикою, стратегіями реалізації, навчальною діяльністю тощо).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

5.2.4.2 Чи контролюються й оприлюдню# ються дані про штатну чисельність персоналу та витрати на його утримання? Не існує чіткого розподілу обов’язків щодо управління, моніторингу, контролю та розробки політики з питань оплати праці. Неконкретно визначено ролі Кабінету Міністрів, Міністерства праці та соціальної політики, Міністерства фінансів й Головного управління державної служби у політиці щодо оплати праці та контролі за кадровими витратами. Немає ані належної методики визначення потреб у кадрах, ані суворого контролю за тим, яким чином мають задовольнятися реальні потреби64. КМУ відповідає за встановлення лімітів штатної чисельності та кількості посад у державних органах. Постанова Кабінету Міністрів від 26.02.2000 р. № 403 передбачає обмеження штатів майже всіх органів державної виконавчої влади (за винятком правоохоронних та деяких інших спеціальних органів). З 2000 року ця постанова змінювалася 149 разів. Це означає, що кожний державний орган принаймні раз на рік збільшував свій штат. Наприклад, кількість працівників Державної податкової адміністрації з 2000 року збільшилася на центральному рівні з 630 до 1150 осіб, а на місцевому — з 58716 до 61083 осіб. Формально ролі Головдержслужби та Секретаріату Кабінету Міністрів України не були чітко визначені. Головдержслужба фактично не має суттєвого впливу, оскільки проект постанови щодо зміни граничної чисельності працівників, готується державним органом самостійно і погоджується з Міністерством фінансів. Проект надсилається також до Головдержслужби для погодження. Проте, офіційна участь Головдержслужби у цій процедурі є вельми формальною, оскільки вона не є задіяною на етапі планування, створення нових органів виконавчої влади та визначення граничної штатної чисельності персоналу. Водночас, посадові особи Секретаріату Кабінету Міністрів надають експертні висновки по усім проектам такої постанови. Тому пропозиція міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади має бути завізована Секретаріатом КМУ. Згідно з положеннями про відповідні державні органи, їхні керівники відповідають за затвердження структури установ за погодженням з КМУ. Керівники державних органів, за попереднім погодженням із Міністерством фінансів, затверджують штатний розпис і бюджетний кошторис органу. Традиційно, укомплектування персоналом опосередковано впливає на оплату праці завдяки тому, що 64

Більш докладне оцінювання систем управління державними видатками, державного внутрішнього фінансового контролю та зовнішнього аудиту наведені у відповідних оцінках програми СІГМА.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

установи мають право використовувати економію фонду зарплати за рахунок вільних вакансій для збільшення розміру надбавок і премій для співробітників. Чим менша кількість працівників в установі, тим більше коштів (за наявності вакансій) залишається для виплати надбавок та премій. Потрібними є ефективні інструменти та чіткі процедури для планування та вимірювання робочого навантаження, визначення адекватного рівня персоналу (з точки зору кількості та якості) та контролю за діяльністю. Аналогічно, слід конкретизувати роль установ(и), відповідальних(ої) за моніторинг і контроль граничної чисельності працівників. 5.2.4.3 Чи беруть участь представники пер# соналу у прийнятті рішень і контролі щодо питань управління кадрами? Державні службовці мають свою професійну спілку (Профспілка державних службовців), яка представляє близько 200 тисяч осіб (із загальної чисельності 240 528 державних службовців станом на 1 січня 2004 року). Існують також інші галузеві профспілки (наприклад, Профспілка медичних працівників). Однак роль профспілок є незначною через відсутність реального та автономного права вести переговори з питань умов праці та інших проблем державної служби є. Соціальний діалог є цариною, яка й дотепер потребує вдосконалення. Закон України „Про порядок вирішення колективних трудових спорів” (1998 р., зі змінами), створює правову, інституційну та процедурну основу для вирішення трудових конфліктів між державою та профспілками (працівниками). З метою сприяння вирішенню трудових спорів та відповідно до цього Закону у листопаді 1998 року Указом Президента України було створено Національну службу посередництва і примирення (НСПП). Повноваження НСПП включають реєстрацію висунутих працівниками вимог та колективних трудових спорів; аналіз вимог, виявлення та узагальнення причин колективних трудових спорів (конфліктів), підготовка пропозицій для їх усунення; (стаття 15 Закону), прогнозування можливих трудових спорів та сприяння своєчасному їх вирішенню; здійснення посередництва і примирення під час вирішення колективних трудових спорів (стаття 3—4 Положення про НСПП) тощо. Голову НСПП призначає Президент України. Як би там не було, це є загальний закон, який однаково застосовується до приватного і публічного секторів і, здається, не відповідає специфіці соціального діалогу в державному секторі. Профспілка державних службовців бере участь у діяльності робочих груп з питань розробки деяких нормативно-правових актів, наприклад, проекту нового закону про державну службу; так, вона була організатором загальнонаціональних обговорень цього проекту. Профспілка входить також до Громадської ради при Головдержслужбі.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державна служба

5.2.5

Здатність до реформування та підтримки реформ

5.2.5.1 Чи достатньою мірою існуюча політи# ко#адміністративна система дозволяє уряду проводити реформи? Реформування державної служби було започатковано Кабінетом Міністрів України, що діяв до грудня 2004 року, і продовжено за наступних урядів. У березні 2004 року Президент Кучма затвердив Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу (Указ Президента України № 278/2004). Концепцію було втілено у Програмі розвитку державної служби на 2005—2010 роки, ухваленій Кабінетом Міністрів у червні 2004 року. Програма діяльності уряду „Назустріч людям”, схвалена парламентом у березні 2005 року, передбачала запровадження низки заходів стосовно реформи державної служби, наприклад, притягнення до відповідальності корумпованих державних службовців та звільнення їх у зв’язку з цим із займаних посад; встановлення жорсткого контролю за витратами державних службовців, проведення їх аналізу та задекларованих доходів; застосування більш суворих санкцій за правопорушення, пов’язані з корупцією, забезпечення належних умов праці та гідної зарплати державних службовців; прийняття Кодексу честі державного службовця; реформування існуючої інституційної структури державного управління (оптимізація системи органів виконавчої влади, скорочення дублюючих контролюючих функцій) тощо. Ця реформа натрапила на неабиякі труднощі. Одна, за словами Гарасиміва, полягає в тому, що „без належної зміни кадрів в Україні залишиться радянська схема авторитарного управління. Враховуючи характер трансформаційних процесів в Україні, який розпочався скоріше вимушено, аніж за згодою, а також безперервні зусилля щодо створення й підтримки „партії влади” за часів різних президентів, перспектива належної деполітизації державної служби, безумовно, є доволі сумнівною. Деполітизація у сенсі декомунізації зрештою стане реальністю — з плином часу, або просто внаслідок смерті, недієздатності та виходу на пенсію (апологетів комунізму — Уточ.ред.). Навіть якщо і не з політичної ініціативи, запобігання реполітизації державної служби є зовсім іншою справою. Можливо, забагато, аби на це розраховувати”65. 65

Див. Bohdan Harasymiw: „Soviet Bureaucratic Survivors in PostSoviet Ukraine, 1992-2004”, [Богдан Гарасимів „Радянські чиновники, що вижили у пострадянській Україні, 1992:2004”]. Проект доповіді, представлений на Першому щорічному семінарі з сучасного українознавства Фундації ВолодимираЮрія Даниліва (Оттавський університет, Канада, 29 вересня – 1 жовтня 2005 року). У цій доповіді аналізується плинність кадрів у кількох ключових „силових” міністерствах і відомствах – Службі безпеки України (СБУ), Міністерстві внутрішніх справ (міліції), Генеральній прокуратурі, Державній прикордонній службі, Державній митній службі – за 1992—2004 роки з точки

Інша проблема криється в тому, що політичну відповідальність за реформування державного управління та державної служби розподілено між багатьма суб’єктами (Президент, Міністерство праці та соціальної політики, Міністерство фінансів, Міністр КМУ, Перший заступник Міністра КМУ та інші). Це спричиняє плутанину щодо ролей та лідерства, й зрештою — щодо відповідальності за реформу, а також підриває спроможність країни запроваджувати ефективні реформи. Ухвалені у грудні 2004 року зміни до Конституції щодо перерозподілу влади між Президентом, Кабінетом Міністрів і Верховною Радою щойно набрали чинності, тому важко сказати, яка установа буде достатньо спроможною, щоб ініціювати та керувати реформуванням державної служби. Ці зміни зазнали критики з боку Венеціанської комісії Ради Європи за наявність недемократичних положень стосовно ролі різних конституційних інституцій. Сьогодні, саме в умовах непевного перехідного періоду від від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської (Уточ. ред.) політичної системи є ризикованим робити прогнози щодо спроможності країни проводити доброякісні реформи державної служби. Вірогідно, у майбутньому слід очікувати на затримки, неоднозначність та непослідовність. Парламент може заблокувати прийняття нового закону про державну службу. Крім того, без тиску з боку уряду Верховна Рада навряд чи продовжить реформування. Після парламентських виборів у березні 2006 року зберігається істотна невизначеність (зокрема, на момент підготовки цього звіту уряд ще не було сформовано). Принаймні складається враження, що політики недостатньо усвідомлюють важливість реформи державної служби для підтримки процесу демократизації та соціальноекономічного розвитку України. Можливо, у деяких колах це усвідомлюють краще, але не виключено, що їх блокуватимуть сили, які виступають проти реформи, — маються на увазі ті, хто втратить владу, якщо професійна державна служба розвиватиметься й стане перепоною для незаконного політичного втручання в адміністративну діяльність та рішення. Інституціоналізація та роль Головдержслужби потребують конкретизації. Це відомство має підпорядковуватися політичному органу, відповідальному за зору того, чи можна сподіватися, що правоохоронна система України наблизиться до систем, що існують у ліберальних демократіях, або ж нею й надалі керуватимуть в авторитарний та по суті політичний радянський спосіб. У тексті відслідковуються кар’єри осіб, що обіймали керівні посади у 1992 році, з точки зору виявлення того, де пізніше служили ці особи і чи займали вони посади, які уможливлювали їхній вплив на державну політику, особливо на верховенство права в належному його розумінні. Безсумнівно, в українській політиці є багато впливових колишніх правоохоронців – в уряді, у Верховній Раді, у місцевих адміністраціях.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

реформу державної служби. Воно має зосередитися на своїх ключових обов’язках на рівні розробки політики, моніторингу й оцінювання її реалізації, а не займатися мікроменеджментом. Створення Центру сприяння інституційному розвитку державної служби при Головдержслужбі демонструє можливі напрямки передбачуваних реформ. 5.2.5.2 Чи визначено основні стимули для реформування та чи передбачається його сталість у середньостроковій перспективі? Провідні політичні гравці визнають необхідність реформування державної служби, але загалом вони змушені робити це лише на словах. Кажуть, що серйозні дебати, ймовірно, розгорнуться стосовно вирішального питання: хто нестиме відповідальність за загальне управління державною службою. У разі досягнення домовленості щодо окремої установи з повноваженнями, достатніми для встановлення єдиних стандартів у сфері управління, наслідком буде суттєве обмеження управлінських повноважень керівників державних органів з кадрових питань. У цьому випадку останні, скоріш за все, чинитимуть опір процесу реформування. Сприятливим моментом для реформи є наявність критичної маси професіоналів на державній службі, які усвідомлюють потребу реформування, знайомі з європейськими принципами й стандартами державної служби та державного управління, можуть співпрацювати з державними органами, в тому числі з парламентом, у просуванні та розробці необхідних нормативних актів. По суті, українські вчені та політичні оглядачі вже давно знаються на вимогах щодо державної служби в умовах демократії, а також дуже добре обізнані з прогалиною між цими вимогами та ситуацією у власній країні. Вони гарно та красномовно пишуть про різницю між політичним керівництвом (лідерством) та управлінням (адмініструванням), між бюрократією як організацією та бюрократією як патологією, між ідеальним державним службовцем та типовим українським управлінцем, що загруз у радянській бюрократичній практиці та корупції66. За сприяння організацій громадянського суспільства було проведено низку цікавих досліджень67, котрі допомагають сформувати бачення та визначити пріоритети адміністративної реформи. Міжнародні організації та міжнародні донори також сприяють розвитку порядку денного щодо реформ.

щодо трансформації правоохоронних органів України за зразком, визнаним у сталих ліберальних демократіях. Вони зробили перший крок, а саме, призначили здебільшого цивільних політиків або некорумпованих посадовців керівниками цих урядових відомств, відтак поставивши ці традиційно мілітаризовані елементи під цивільний контроль. Друга, не менш важлива проблема, — знищення, а не примноження спадку кучмівської адміністрації…” „У 2005 році мала місце широкомасштабна й безпрецедентна за розмахом хвиля звільнень голів обласних та районних адміністрацій, начальників управлінь безпеки та управлінців обласного та районного рівнів; говорили також, що ведеться війна проти „олігархів”– „дружбанів” Кучми. Існує небезпека надмірних зусиль68 щодо виправлення надто політизованих правоохоронних відомств та, у ширшому сенсі, всього уряду”. Враховуючи все вищезгадане, підкреслюємо, що, попри політичний дискурс, наразі стимули до реформування державної служби лишаються нечіткими та недосконалими, за винятком прагнення до певної заангажованої деполітизації або „люстрації”. Однак продовження політичного діалогу між Європейським Союзом і українською владою та тісніша співпраця між політиками, управлінцями та існуючими вітчизняними й міжнародними аналітичними центрами були б корисними для розвитку сучасної держави, якій слугує ефективне державне управління та професійні державні службовці, що дотримуються верховенства права. Рекомендації Необхідно прийняти новий закон про державну службу, який би чітко проголошував європейські принципи державного управління та значно посилив неупередженість, доброчесність і професіоналізм державної служби, зменшив рівень політизації, заступництва та корупції. Новий закон має захищати конституційну роль забезпечення законності, безперервності та стабільності державних послуг, які надаються державними службовцями у демократичних країнах. 1. Сфера компетенцій державної служби потребує уточнення. Новий закон має окреслити або принаймні надати критерії для визначення „верхньої та нижньої” меж державної служби, а також її матеріально-правової сфери. Кодекс законів про працю взагалі не повинен застосовуватися до державної служби.

Гарасимів робить висновок, що „численні тягарі лежать на плечах Президента й уряду через виклик 66

Про все це див. Валерія Токовенко, „Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізації взаємодії” (Київ, видавництво НАДУ, 2001); Віктор Цвєтков та Володимир Горбатенко, „Демократія, управління, бюрократія”(Київ, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001). Цитати у Harasymiw, op.cit. Див., наприклад, „Концепцію реформи державного управління в Україні”, розроблену Центром політично-правових реформ, проект, 2005.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Роман Купчинський, „Перші 100 днів Ющенка”. Радіо Вільна Європа/ Радіо Cвобода. Звіти щодо Беларусі та України. — 26 квітня 2005 року http://www.rferl.org/reports/pbureport/2005/04/16-260405.asp та „Список України” (UKL), № 348, укладач Домінік Арель, 16 травня 2005 р.. До кінця квітня, за словами самого Президента Ющенка, було звільнено 18 тисяч службовців. ForUm, українська Інтернет-газета, JBE.ru, посилання від 8 червня 2005 р. Посилання зроблене Гарасимівим.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Розробка та координація політики

2. Закон повинен гарантувати єдині стандарти прийняття на службу, просування по службі та іншої управлінської практики у державній службі в рамках державного управління в цілому. В управлінні державною службою не повинно бути свавілля. 3. Необхідно запровадити єдину систему оплати праці в рамках всієї державної служби, яка б гарантувала прозорість, справедливість, внутрішню рівність і збалансовану винагороду в усіх адміністративних установах, а також послідовну політику мобільності як шлях розвитку професійної кар’єри державних службовців. Управлінську свободу дій у визначенні посадових окладів окремих працівників слід обмежити, а змінну складову заробітної плати (доплати) — суттєво зменшити. 4. Слід чітко визначити права та обов’язки державних службовців, зокрема, ті, що обмежують їхні права та що пов’язані з втіленням у життя таких цінностей, як законність, неупередженість та доброчесність державної служби (несумісність, конфлікт інтересів, участь в політичній діяльності, захист від неправомірних розпоряджень керівників). Дисциплінарні процедури повинні передбачати та повністю й обґрунтовано гарантувати право на захист. 5. Професійна підготовка кадрів має бути зосереджена на потребах реформи; навчальні ресурси мають виділятися, перш за все, на навчання без відриву від роботи. Інституціоналізація потреб останнього вимагає певного уточнення. 6. Необхідно з‘ясувати та чітко визначити компетенцію установи, відповідальної в цілому за державне управління та державну службу. Українській владі варто розглянути питання щодо можливості створення повноцінного Міністерства державного управління. Політичне керівництво реформуванням державної служби та державного управління має бути чітким, рішучим, урівноваженим і однозначним. 7. Як альтернативу вищезазначеному (п.4), слід переглянути компетенції та повноваження Головдержслужби як державного органа, уповноваженого здійснювати загальне керівництво у сфері державної служби, та конкретизувати його роль стосовно інших суб’єктів та систему підзвітності. 8. Інструменти управління людськими ресурсами (зокрема, посадові інструкції, оцінювання роботи та атестація) потребують практичного удосконалення, як і відповідний державний менеджмент, коли управлінці публічної сфери (public managers) та державні службовці повністю відповідають за процес і результати державної діяльності. Необхідно припинити практику управління (та врядування) за допомогою ad hoc окремих (ситуативних) розпоряджень.

5.3 Розробка та координація політики 5.3.1

Вступ

Дане оцінювання ґрунтується на інформації, яку було отримано незадовго до парламентських виборів 26 березня 2006 року. Вони відбулися одразу ж після внесення змін до Конституції, спрямованих (окрім іншого) на зміну співвідношення повноважень між основними гравцями політичної системи: Президентом, Прем’єр-міністром, Кабінетом Міністрів (КМУ) та Парламентом (Верховною Радою). Значення цих змін для політичного процесу наразі невідомо, і, вірогідно, залишиться невідомим у наступні роки. Але дещо впевнено можна припустити, що принаймні протягом певного часу після призначення нового уряду невизначеність політичних повноважень Президента й Кабінету Міністрів зростатиме. Є достатньо свідчень того, що Секретаріат Президента усвідомлює ризик втрати політичних повноважень у новій системі й тому вживає заходів для самореорганізації та зміцнення свого потенціалу з метою підтримки провідної ролі Президента у період після виборів, незважаючи на зміну у співвідношенні повноважень, передбачену останніми змінами у Конституції. Це важливо, тому що часткове дублювання повноважень і, відповідно, невизначеність щодо політичного лідерства є головною рисою сучасної політичної системи в Україні. Ця невизначеність, що призвела до плутанини, суперництва та відсутності прозорості у розробці політики визнаються — прямо чи опосередковано — самими учасниками системи. Післявиборчий період і формування уряду за новими правилами надають можливість конкретизувати відповідні ролі Президента й КМУ. Побачимо, чи скористаються цією можливістю головні дійові особи політичної системи. У 1999 році в рамках проекту Світового Банку був проведено обстеження Секретаріату Кабінету Міністрів (на той час він мав назву „Апарат Кабінету Міністрів”). Наприкінці 2003 року Світовий Банк розробив оцінювання системи формування та координації політики в Україні на основі модифікованої базової методики СІГМА. Звіт за результатами оцінювання, проведеного Світовим Банком (проект від 8 січня 2004 року), був дуже корисним внеском для нашої роботи.

5.3.2

Узгодженість основи розробки політики

Факти Конституція України створює підґрунтя для часткового дублювання політичних ролей Президента й КМУ. Наприклад, у статті 106 (пункти 1 та 3) зазначається, що Президент „забезпечує державну незалежність, національну безпеку […]” та „здійснює керівництво

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.3

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

зовнішньополітичною діяльністю держави”, тоді як у статті 116 (пункти 1,4,7) стверджується, що КМУ „розробляє та здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України” та „забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави[…]”, а також „здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України[…]”. У рамках цієї системи дублювань є очевидним провідна роль Президента у зв‘язку з його правом вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів. Крім того, згідно зі статтею 113 Кабінет Міністрів є відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою, керується у своїй діяльності „Конституцією та законами України, а також указами Президента та постановами Верховної Ради України”. Крім цього, „Президент […] видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України”. Збіг та дублювання повноважень, закладені в конституційній системі, аналізувалися та обговорювалися у багатьох звітах; зазвичай вони не оспорюються. Зрозуміло, що внесені до Конституції у 2004 році зміни як такі не усунуть ці проблеми негайно, навіть якщо вони врешті-решт призведуть до більш збалансованого розподілу обов’язків. Навпаки, в Україні широко визнається, в тому числі і донорами, необхідність уточнення ситуації та досягнення консенсусу який як основи трьох важливих взаємопов’язаних законів, регламентуючих розподіл обов’язків і функцій основних гравців владної системи. Було розроблено проекти законів „Про Президента України”, „Про Кабінет Міністрів України” та „Про центральні органи виконавчої влади”, але, незважаючи на численні спроби з 1998 року щодо прийняття цих законів, жодного не було ухвалено; цей факт свідчить про відсутність згоди щодо цих основоположних принципів. Так чи інакше, після нещодавніх змін у Конституції всі існуючі законопроекти втратять свою актуальність. За відсутності таких законів діяльність Кабінету Міністрів і центральних органів виконавчої влади у політичній системі регулюється Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України (затвердженим постановою КМУ від 5 червня 2000 року № 915, з неодноразовими змінами, внесеними у 2001—2005 роках). Тимчасовий регламент визначає процедури та ролі учасників процесу розробки політики та прийняття рішень. Він містить детальні норми щодо законотворчого процесу, експертизи та узгодження проектів нормативних актів органами влади та урядовими комітетами до розгляду та прийняття їх КМУ. Цей документ визначає координаційну роль Секретаріату Кабінету Міністрів. Тимчасовий регламент також передбачає розробку концепції законодав: чого врегулювання окремих проблем та пропозицій щодо концептуальних засад формування державної політики (політичних рішень) та їх аналіз КМУ перед розробкою законопроектів, однак Регламент не визначає, коли такі концепції є необхідними. У цьому

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

відношенні Тимчасовий регламент чітко віддзеркалює певні рекомендації, запропоновані у звітах Світового Банку 1999 та 2004 років. Тимчасовий регламент дуже детально визначає загальну логічну структуру та впорядкований процес підготовки міністерствами та іншими органами документів для КМУ, їхнього аналізу (експертизи) та візування відповідними фахівцями та посадовими особами Секретаріату Кабінету Міністрів (СКМУ), процес прийняття рішень урядовими комітетами, КМУ, інформування про рішення та контроль за їх виконанням. Але така система не може вирішити основоположне питання, а саме: які предметні питання мають регулюватися КМУ, які — Президентом, які — безпосередньо міністрами. Більше того, текст Регламенту містить безліч винятків до встановлених правил, які уможливлюють повну свободу дій щодо їх застосовування. Наприклад, правила щодо аналізу та консультацій при підготовці питань до розгляду КМУ можна не застосовувати, якщо рішення прийнято згідно з указом Президента або дорученням КМУ. Згідно з Указом Президента (листопад 2003 р.), на Міністерство юстиції покладено функції головного розробника проектів законів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України Президентом України та Кабінетом Міністрів України (це положення не стосується законопроектів, що подаються народними депутатами України). На практиці це не було реалізовано; неясно взагалі, чи є цей підхід практичним. На даний час немає планів стосовно переведення міністерських підрозділів з питань законотворчої діяльності до Міністерства юстиції. Наразі, більшість законопроектів готують міністерства, але всі вони перевіряються Міністерством юстиції та можуть зазнавати суттєвих змін. Доцільно стисло розглянути деякі факти щодо наслідків діяльності політичної системи. В Україні важливу роль у політичному процесі відіграють не лише Президент і Кабінет Міністрів; на відміну від більшості європейських країн, парламент (ВР) також виконує головну роль ініціатора законопроектів і потужного гравця у „політиці вето”. За чотири роки роботи Верховної Ради останнього скликання Президент подав близько 200 законопроектів, КМУ — близько 1000, а народні депутати — близько 3800. Було ухвалено 76% законопроектів Президента, законопроектів КМУ — близько 40%, близько 15% законопроектів — народних депутатів. Отже, з приблизно 1200 прийнятих законів близько 150 надійшли від Президента, близько 450 — від КМУ і близько 600 — від самої ВР. Президент має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України — Прим. ред.) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями. Верховна Рада

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Розробка та координація політики

може подолати президентське вето конституційною більшістю (2/3 голосів). Якщо Верховна Рада не може набрати 2/3 голосів від її конституційного складу, вона може змінити законопроект (причому не обов’язково так, як хоче Президент) і знову надіслати його Президентові. У такому випадку Президент може вважати його новим законопроектом і накласти на нього вето (саме так відбулося із законами про КМУ). Немає чітких процедур, пов’язаних із президентським вето. Це призвело до ситуації, коли Верховна Рада набрала 2/3 голосів і направила закон Президентові, а він його просто проігнорував. Закон № 2222 намагається врегулювати це конкретне питання — якщо після прийняття закону під час повторного розгляду ВРУ не менш як двома третинами від її конституційного складу Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і публікується за його підписом. Практичні та політичні наслідки цієї зміни ще попереду. Крім законопроектів, які приймає ВРУ, Президент щороку видає близько 1500 указів (у 2005 році — 1570), а також понад 2500 розпоряджень і доручень (у 2005 році — 3400). Більшість із розпоряджень адресовано КМУ; вони вимагають дій одного чи кількох міністрів. За даними Секретаріату КМУ (СКМУ), КМУ минулого року видав приблизно 1000 постанов; кожен день реєструється близько 250 доручень (понад 60 тисяч щороку) Кабінету Міністрів, Прем’єр-міністра, Віце-прем’єр-міністра та Міністра КМУ до міністерств та інших органів (див. таблицю ієрархії норм у розділі щодо оцінювання державної служби). Багато з цих документів пов’язано з політикою. Деякі з них - це украй важливі політичні рішення, інші спрямовують політичний процес як такий, наприклад, ініціюють політичну роботу у певній сфері, змінюють проекти, розв’язують конфлікти тощо. Крім того, численні доручення стосуються виконання спеціфічних або адміністративних питань на ситуативній основі. Щодо надмірності технічних, адміністративних та організаційних питань, у 2003 році Світовий Банк, розглядаючи в рамках політики кредитування можливість надання Програмної системної позики, встановив орієнтовний показник з метою заохочення КМУ до децентралізації/ делегування робочих питань на міністерському рівні. Було зроблено спробу регламентувати питання делегування та відповідно було прийнято кілька нормативних актів. Втім, у більшості випадків превалює практика централізованого контролю та уникнення відповідальності, тому на практиці делегування залишається серйозною проблемою. Оцінки Основа розробки політики є неузгодженою. Дублювання політичних обов’язків у поєднанні з надмірним регулюванням і браком прозорості створює систему,

де ініціатори політичних ідей прагнуть запровадження своїх пропозицій за допомогою того, хто приймає рішення і, на їх думку, є найбільш прийнятним щодо їхніх ідей. Наприклад, міністр, який не має підтримки з боку колег, може „прагнути” видання указу Президента для його реалізації або подання президентського законопроекту до Верховної Ради або ж стимулювати народних депутатів щодо ініціювання відповідного законопроекту. Це є звичайною практикою, і ми маємо чимало прикладів у цьому зв’язку. У деяких випадках, як-от щодо Закону „Про Кабінет Міністрів”, інколи водночас циркулювали три варіанти — президентський, КМУ та Верховної Ради. Вони ветувалися вісім разів. Роль КМУ як колегіального органу, відповідального за прийняття рішень, є нечітко визначеною і не зовсім зрозумілою. На засіданні КМУ розглядає велику кількість рішень, не пов’язаних з нагальними політичними питаннями та дискусіями. Міністри використовують повноваження Президента для блокування пропозицій, з якими вони не погоджуються. Вони діють у такий спосіб, використовуючи свою безпосередню діяльність, або через Секретаріат Президента. Так само Президент підтримує безпосередні відносини з окремими міністрами й використовує їх для впливу на порядок денний КМУ. Ця ситуація може ускладнитися завдяки новому плану зі створення рад з розробки політики при Секретаріаті Президента. Учасники системи часто підкреслюють, що влада Президента ґрунтується не лише на Конституції, але й також на традиції та звичці підкорятися найвищій інстанції. Ця традиція є глибоко вкоріненою у системі через тривалу практику, й, напевно, може ускладнити й уповільнити реформу. Кількість постанов, розпоряджень і доручень створює колосальний тягар для системи прийняття рішень і забирає чимало часу міністерств і СКМУ, оскільки всі ці документи треба готувати, підписувати, виконувати, контролювати їхнє виконання та звітувати про нього. Крім того, розпорядження від Президента йдуть до Міністра КМУ, після того проходять СКМУ та направляються як окремі доручення по черзі до інших органів, кожне з цих доручень готується, підписується та контролюється. Більш важливим є те, що постанови і доручення не передбачають будь-якої принаймні серйозної аналітичної процедури; вони, як правило, відволікають увагу від суттєвої роботи щодо розробки політики на користь поспішних рішень та ситуативного підходу. Практика виконання „команд”, уникнення ініціативи та відповідальності, зосередження на деталях є загально поширеною і підживлюється командно-контрольною системою. Подібна практика є несумісною з сучасними концепціями формування політики та ефективного управління; вона, крім того, ослаблює передбачуваність адміністративного середовища для громадян та суб’єктів економіки. Офіційна система розробки політики є не зовсім зрозумілою для її учасників. Міністерства не мають чітких інструкцій щодо ситуацій, коли концепції мають

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.3

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

передувати розробці законодавчих актів. Бракує ясності щодо питань, які мають „направлятися” Президентові, КМУ або безпосередньо вирішуватися міністерствами. Не існує чітких процедур застосування президентського вето та його подолання. Міністерства вузько розуміють не тільки роль СКМУ та Секретаріату Президента, але й те, що саме відбувається з документами, після того, як вони потрапляютсяь до цих Секретаріатів. Рекомендації Українські інституції та керівники мають працювати на досягнення консенсусу щодо розподілу повноважень і компетенції між вищими органами влади. Останній має стати основою Закону „Про Президента України”, Закону „Про Кабінет Міністрів України” та Закону „Про центральні органи виконавчої влади”. Їх слід розробити як пакет, причому треба докласти особливих зусиль для усунення протиріч між ними і забезпечення взаємної узгодженості та загальної послідовності. Досягти цього, скоріше за все, буде надзвичайно складно; за відсутності консенсусу є ризик того, що нові закони просто перефразують Конституцію, залишаючи існуючу двозначність. На основі цих законів (за умови вищезазначеного консенсусу) необхідно підготувати нову редакцію Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів. Цей процес має бути простішим, зрозумілішим та прозорішим. Доопрацьований документ потребує подальшого удосконалення, а саме: 1) уточнення ролі СКМУ у системі політики, яка, перш за все, має бути координаційною; 2) посилення відповідальності міністерств за визначення змісту. Рішення про передачу функції розробки всіх актів первинного законодавства Міністерству юстиції також потребує перегляду. Треба запровадити чіткіший розподіл відповідальності між СКМУ та Секретаріатом Президента та зафіксувати його у нормативному акті. Особливі зусилля мають бути спрямовані на зменшення кількості розпоряджень і доручень для зміцнення верховенства права та кращого прогнозування роботи міністерств і наслідків рішень. Рішення варто приймати, ґрунтуючись переважно на законах та політиці загального застосування, а не на ситуативній основі.

5.3.3

Міжвідомчі консультації щодо пропозицій з розвитку політики

Факти Механізми координації підготовки проектів пропозицій щодо розробки політики (політичних пропозицій згідно з Регламентом — Уточ. ред.) міністерств та відповідних органів виконавчої влади визначає Тимчасовий регламент КМУ. Згідно з цим документом, міністерство, що відповідає за розробку, перед подан-

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

ням до КМУ надсилає проект нормативно-правового акту до установ й організацій (підпорядкованих Кабінету Міністрів; інших зацікавлених органів — Прим. ред.), до сфери компетенції яких входять питання, що розглядаються у проекті, для отримання зауважень та пропозицій. Міністерство-розробник проекту на свій розсуд вирішує, до яких установ необхідно звернутися для погодження того чи іншого проекту. Але, у разі недосягнення згоди, за рішенням Урядового комітету або КМУ проект може бути повернено розробнику для подальшого погодження з вищезазначеними органами. Така процедура має корисні винятки. Тимчасовий регламент КМУ визначає, коли необхідним є погодження проектів з Міністерством фінансів, Міністерством економіки, Міністерством праці та соціальної політики, Державним комітетом регуляторної політики та підприємництва. В усіх випадках після погодження із „зацікавленими” міністерствами проект потрібно подати на юридичну експертизу до Міністерства юстиції. Проекти постанов загальнодержавного значення, що стосуються життєвих інтересів усіх верств населення, після узгодження із зацікавленими органами подаються головним розробником на розгляд усім міністерствам, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям. При внесенні проекту нормативного акту разом із доповідною запискою додаються довідка про погодження проекту постанови та протокол розбіжностей, з викладенням результатів узгоджувальної діяльності. При розробці законопроектів Міністерством юстиції (як зазначалося вище), Мін’юст має створити робочу групу, до якої залучаються представники зацікавлених державних органів, установ та організацій, вчені, фахівці. Законопроект Міністерства юстиції надсилається всім зацікавленим органам влади для погодження, керівники яких зобов'язані розглянути та завізувати його протягом п'яти робочих днів від дати отримання. У таких випадках проводяться консультації з міністерством, що відповідає за певні питання проекту закону, але воно не має права контролю над змістом закону. Оцінки На практиці положення щодо координації запроваджуються технічно, але лише поверхово, хоча й є певні ознаки того, що з часом цей процес покращується. У випадках, коли перелік міністерств, з якими треба проводити консультації, визначає міністерство-розробник на свій розсуд, проект акту може пройти повз увагу якогось „зацікавленого” міністерства; виникає ризик неповноти консультацій. Норми щодо проведення міжвідомчих консультацій є надто формальними та забюрократизованими. Вони сприяють формальному поданню коментарів та

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Розробка та координація політики

альтернативних редакцій відомствами в процесі погодження, а не обговоренню та вирішенню суттєвих моментів. Норми щодо розробки Міністерством юстиції проектів актів первинного законодавства є недосконалими, оскільки вони не передбачають відповідних міжвідомчих консультацій, навіть із провідним міністерством, що несе відповідальність за розгляд проекту. Норми щодо міжвідомчих консультацій не охоплюють всі типи документів з розробки політики та правових документів. Наприклад, для розробки концепцій міжвідомчі консультації не потрібні. Отже, Кабінетом Міністрів може бути затверджена концепція, а потім на її основі розроблено проект документу. У такому випадку міністерству буде вельми непросто критично розглядати суттєві питання політики на етапі консультацій. В Україні законотворчий процес домінує над процесом розробки політики. Попри норму щодо розробки концепцій у Тимчасовому регламенті КМУ, цей етап розробки політики часто обминають, і міністерства (або Міністерство юстиції) починають розробку проектів без попереднього розгляду інших варіантів політики. Відтак, міжвідомчу координацію та консультації зведено до узгодження законопроектів, у тексті яких представлено лише одну альтернативу політики. Як наслідок, на засіданнях КМУ дискусії міністрів, як правило, сфокусовано на питаннях юридичних формулювань, а не на варіантах політики та її наслідках. Рекомендації Норми, які регламентують міжвідомчі консультації, слід зробити більш повними, охоплюючими всі документи з розробки політики та правові документи, що подаються на розгляд КМУ. Ці норми мають бути менш забюрократизованими та формальними; вони повинні сприяти проведенню консультацій щодо політики із зацікавленими сторонами на ранніх етапах розробки політики з метою досягнення згоди щодо змісту документа до подання останнього на розгляд КМУ та урядових комітетів.

5.3.4

Планування порядку денного

Факти Секретаріат КМУ відповідає за організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України. Його обов’язки включають також підготовку порядку денного засідань уряду. У Тимчасовому регламенті встановлені відповідні правила підготовки порядку денного на тиждень. Планування порядку денного на довший термін є незначним або взагалі відсутнім.

Загалом, Тимчасовий регламент передбачає, що Кабінет Міністрів діє „на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України”, „нормотворча діяльність КМУ проводиться відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку, законів України, актів Президента України”. „Планування роботи Кабінету Міністрів здійснюється на основі пропозицій центральних та місцевих органів виконавчої влади шляхом прийняття Програми діяльності Кабінету Міністрів України на період його повноважень, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, інших державних програм та актів Кабінету Міністрів”. Крім того, Міністерство юстиції за пропозиціями міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (тобто методом „знизу — вгору”) щороку розробляє орієнтовний план законопроектних робіт на наступний рік. Проте, жоден з цих документів (за винятком, певною мірою, плану законопроектної діяльності) не стає основою для більш довгострокового планування порядку денного роботи КМУ. Фактично, рівень виконання річного плану законопроектної діяльності є не дуже високим; важливі питання часто залишаються невирішеними, частково через складність досягнення політичного консенсусу. Порядок денний на тиждень формується здебільшого методом „знизу — вгору” на основі питань, готових для подальшого проходження після схвалення їх урядовими комітетами. Як правило, порядок денний засідання КМУ містить близько 50 питань. У технічному відношенні підготовка порядку денного є планомірною та прогнозованою. Насправді, КМУ є перевантажений надмірною кількістю технічних, адміністративних та організаційних питань, які незначною мірою пов’язані з урядовою політикою, не кажучи вже про стратегічні пріоритети. За даними СКМУ, велика частка порядку денного засідань КМУ складається з питань, які не стосуються політики, натомість багато з них мають вирішуватися міністром без рішення КМУ. Оцінки Той факт, що порядок денний складається лише на поточний тиждень, свідчить про відсутність інструменту для прив’язки порядку денного роботи КМУ до стратегічних пріоритетів. Планування на поточний тиждень здійснюється за методом „знизу — вгору ”, тобто всі питання, що надходять із міністерств і пройшли через урядовий комітет, включаються до порядку денного. Це позбавляє уряд можливості вимагати від міністерств підготовки останніми питань згідно з більш широкими пріоритетами. Видається, що міністри уникають відповідальності, перекладаючи прийняття рішень на рівень КМУ. Внаслідок цього порядок денний діяльності КМУ включає багато несуттєвих питань, які зміщують акценти діяльності КМУ та урядових комітетів убік менш важливих аспектів. Можливо, конституційна реформа,

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.3

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

яка спроможна зробити міністрів „політиками”, а не „технократами”, згодом змінить цю ситуацію. Проте, цього навряд чи буде достатньо для виправлення давно вкорінених звичок командувати й контролювати. Зокрема, те, що КМУ значною мірою покладається (як зазначено вище) на розподіл доручень Президента, Прем’єр-міністра і Міністра КМУ між міністерствами та миністрами , даючи дозвіл або вимагаючи дій з конкретних питань, підтримує синдром залежності від вищих інстанцій у прийнятті рішень, які зазвичай повинні бути у компетенції міністрів. Процес уповноваження міністрів і державних службовців брати на себе відповідальність та нова практика ширшого делегування повноважень з вирішення конфліктів нижчим рівням, вірогідно, будуть найважливішими та найскладнішими для виправлення аспектами системи політики. Однак, вони є абсолютно необхідними передумовами для розвитку кращої системи політики в Україні. Рекомендації СКМУ належить й надалі докладати зусиль щодо складання щотижневого порядку денного, а також вживати заходів для запровадження більш довгострокового планування, наприклад, на щомісячній основі. Складові річного плану законопроектної роботи слід включати у довгостроковий порядок денний як засіб тиску на міністерства з метою виконання своїх повноважень відповідно до плану. Регламент КМУ має дозволити СКМУ (Міністру Кабінету Міністрів) відмовлятися включати питання до порядку денного, якщо вони не вимагають рішення КМУ, а належать до сфери компетенції міністра.

5.3.5

На практиці, враховуючи обмежену спроможність та повноваження міністерств стосовно вирішення конфліктів щодо політики на рівні експертів, безліч питань подається до урядового комітету для обговорення політики та політичних дискусій. Певною мірою комітети беруть на себе роль міністерств, включаючи інколи проведення консультацій з соціальними групами. Неможливо визначити, чи спричинено це бажанням Прем’єр-міністра та Віце-прем’єр-міністрів контролювати рішення, або ж, скоріше, звичкою міністрів уникати відповідальності та звертатися до вищого керівництва за дозволом щодо діяльності. Оцінки Створення урядових комітетів було практичним кроком у розвитку української системи розробки та координації політики та підвищення якості рішень. Завдання комітетів є доцільними та чітко визначеними, оскільки вони сфокусовані на вирішенні конфліктів і уповноважують комітети на виконання ролі „фільтруючих комітетів” та прийняття рішень, що зменшує тягар КМУ. У цьому контексті розширення складу комітету за рахунок не членів КМУ є проблематичним, оскільки у даному випадку повноваження КМУ щодо прийняття рішень надаються особам — не членам КМУ. Є сподівання, що оскільки міністри стануть політичними фігурами (в результаті нещодавніх змін у Конституції), питання складу комітетів буде переглянуто згідно з підзвітністю КМУ за реалізацію політики.

Механізми вирішення спорів

Факти Основним механізмом вирішення конфліктів є урядові комітети. Перелік і склад урядових комітетів залежить від розподілу повноважень між Прем’єр-міністром і віце-прем’єр-міністрами. Діючий уряд (на момент проведення оцінювання. — Прим. ред.) сформував 6 урядових комітетів. До складу урядового комітету, крім членів КМУ, входять керівники інших центральних органів виконавчої влади, заступники керівників центральних органів виконавчої влади, заступники Міністра КМУ. У засіданні урядового комітету беруть участь посадовці Секретаріату КМУ, які проводили аналіз та експертизу внесеного проекту акта (а також працівники Служби Прем'єр-міністра; у засіданні урядового комітету може брати участь Представник Президента України у Кабінеті Міністрів. — Прим. ред.). Діяльність комітетів регламентовано детальними та чіткими нормами. Згідно з Регламентом, урядовий комітет „розглядає проекти законів України, указів Президента України, постанов КМУ, а також розпоряджень КМУ, що подані з розбіжностями, не врегульова-

ними після проведення головним розробником в установленому порядку узгоджувальної процедури, і розпоряджень КМУ, до яких є застереження СКМУ, приймає рішення про схвалення проектів та вносить КМУ пропозиції щодо їх прийняття” (Тимчасовий регламент, розділ ІV. — виділення шрифтом — автора).

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Роль урядових комітетів вже вийшла за межі „майданчику”, де міністри докладно обговорюють питання. Важливо, що комітети є форумом для розробки політики та консультацій, і саме цю роль мають виконувати міністерства. Рекомендації Варто залишити урядові комітети, але їхній склад потребує перегляду. Теоретично членами урядових комітетів мають бути лише члени КМУ, щоб гарантувати колегіальну відповідальність виконавчої влади за прийняті рішення. Україні слід також розглянути питання зміцнення механізмів вирішення конфліктів, зокрема, шляхом уповноваження та заохочення міністрів та посадовців до професійного вирішення більшості конфліктів до розгляду їх в урядових комітетах. Проекти законів „Про Кабінет Міністрів України”, „Про центральні органи виконавчої влади”, а також інші нормативні акти мають бути спрямовані на вирішення зазначених питань.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Розробка та координація політики

5.3.6

Спроможність централізованої координації

Факти Тимчасовий регламент уповноважує СКМУ здійснювати всебічну матеріально-технічну координацію роботи КМУ. Він гарантує, що документи для розгляду урядовими комітетами та Кабінетом Міністрів, відповідають вимогам Регламенту, включаючи формат проекту, проведення міжвідомчих консультацій, наявність повного комплекту супроводжувальних документів. У разі порушення вимог Регламенту СКМУ вповноважений повернути проект (разом із супровідним листом за підписом Міністра КМУ або його першого заступника) головному розробнику для приведення у відповідність з вимогами (Тимчасовий регламент, п. 21). СКМУ відповідає за складання протоколів рішень, які гарантують правову відповідність останніх; підтвержують, що документи підписано та зафіксовані рішення доведено до відома відповідних органів. СКМУ також здійснює моніторинг виконання рішень КМУ і, за потреби, нагадує відповідальним органам про необхідність їхнього виконання. Наразі цей моніторинг з боку СКМУ обмежується відслідковуванням того, чи підготовлені та подані на розгляд КМУ необхідні для прийняття рішень законопроекти та проекти документів щодо політики. Всі процедури здійснюються за підтримки адекватних інформаційних технологій. Юридичний департамент СКМУ проводить юридичну експертизу проектів постанов і розпоряджень КМУ, указів Президента та законів до прийняття відповідних рішень урядовими комітетами та КМУ. Аналогічну експертизу проводить Міністерство юстиції та Юридичний департамент Секретаріату Президента (для нормативних актів, запропонованих Президентом). Після прийняття Верховною Радою законів вищезазначені органи проводять юридичну експертизу щодо можливого рішення Президента про застосування ним права вето. В умовах існуючої в Україні конституційної системи координація політики, як зазначалося вище, є складною проблемою. СКМУ проводить ретельне вивчення проектів рішень КМУ з метою надання експертних висновків щодо пропозицій міністерств. Як правило, СКМУ бере участь у детальному оцінюванні проектів, а в деяких випадках — значно вдосконалює їх. Проте останнє підміняє роботу, яку повинні виконувати розробники. Хоча однією з основних функцій СКМУ (зазначених у Тимчасовому Положенні про СКМУ, затвердженому Постановою КМУ від 6 травня 2000 р. № 761 — Прим. ред.) є забезпечення належної координації, на практиці експерти часто власноруч розробляють проекти або істотно змінюють ті, що подано. Висновки експертів СКМУ та запропоновані зміни не повертаються до відповідного міністерства, а подаються безпосередньо урядовому комітету чи КМУ як пакет з вихідною пропозицією. Урядовий комітет

або КМУ вибирає один із двох законопроектів: КМУ або міністерства-розробника. Для виконання цих завдань у СКМУ передбачено 17 структурних підрозділів з дуже конкретними компетенціями у певній сфері політики, більш-менш подібними до компетенцій відповідних міністерств. У цих департаментах працює понад 350 фахівців, виконуючих експертну роботу щодо політики. Значна робота з розробки політики також здійснюється Секретаріатом Президента. Фактично, наразі Секретаріат шукає засоби зміцнення своєї ролі щодо розробки політики шляхом створення консультативних рад у різних сферах політики за участю міністерств, незалежних груп та експертів. Їхня мета — підготовка національних програм як основи майбутніх указів і розпоряджень Президента та законів. Оцінки Матеріально-технічна координація процесу прийняття рішень КМУ та урядовими комітетами здійснюється у належний спосіб. Структура СКМУ, яка забезпечує матеріально-технічну координацію, працює ефективно. Функції координації роботи урядових комітетів і КМУ покладено на Управління організації засідань КМУ, що забезпечує постійність опрацювання матеріалів у рамках всієї системи. Крім того, це управління, разом із Управлінням документального забезпечення, Управлінням забезпечення зв’язків із Верховною Радою та Управлінням контролю, підпорядковується одній особі – заступнику Міністра КМУ, і це ще більше сприяє впорядкованості процесу. З ширшої точки зору на систему (розробки та координації) політики, самої лише матеріальнотехнічної координації роботи КМУ недостатньо. Така система вимагає скоріше координації діяльності Президента та КМУ, і, у цьому відношенні, офіційних дій з координації роботи СКМУ і Секретаріату Президента є замало або зовсім бракує. Сьогодні ця координація значно залежить від особистих і політичних стосунків, що у майбутньому може виявитись недостатнім, особливо у світлі конституційної реформи. Обсяг юридичної експертизи здається надмірним; можливо, є співпадіння та дублювання у діяльності Міністерства юстиції та СКМУ. Однак, ми не проводили детального оцінювання цього питання, отже, конкретні висновки були б передчасними та ризикованими. Можливо, найбільш серйозним недоліком політичної системи в Україні є існування численних центрів розробки політики та відсутність координації політики. Загалом, СКМУ складається з департаментів з питань політики, відповідальних за докладну експертизу документів та фактично виконуючих роботу міністерств. Безсумнівно, розробники Тимчасового регламенту КМУ мали намір виправити цю ситуацію та

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.3

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

створити сучасний координуючий орган, враховуючи критику на адресу СКМУ з боку Світового Банку та інших організацій у 1999-2000 роках. Але незважаючи на запровадження нового нормативного акта у 2000 році, практика централізованої розробки політики здебільшого зберігається й досі. Так само серйозним є те, що діяльність департаментів з питань відповідної політики СКМУ, здебільшого пов`язаної з вирішенням конкретних управлінських завдань у процесі реалізації політики та програм міністерствами. Це засвідчує величезна кількість доручень в усіх сферах політики, яка, за оцінками, щорічно перевищує 60 тисяч. Кожне з цих доручень треба підготувати, підписати, а потім відслідковувати. Ми вважаємо, що ці доручення є ознакою надмірного централізованого контролю та управління міністерствами та процесом реалізації політики (мікроменеджменту) з боку Секретаріату КМУ, і що вони часто перетинають межу й фактично приймають рішення щодо розробки політики та розподілу доручень. Результат – непрозора система рішень, що складається з численних та суперечливих нормативних актів, і призводить до створення непередбачуваних нормативних умов та слабкості верховенства права. Рекомендації Україні слід розглянути питання про запровадження офіційної процедури координації діяльності СКМУ та Секретаріату Президента з метою забезпечення врівноваженого опрацювання питань для прийняття рішень, одночасно зменшуючи залежність від розпоряджень і доручень. Ймовірно, потреба у такій процедурі стане гострішою після усталення конституційних змін. Україні слід також переглянути процедури юридичної експертизи з метою запобігання співпадіння та дублювання цих функцій СКМУ, Міністерства юстиції та Секретаріату Президента. Поки кожен з цих органів має легітимне право щодо проведення експертизи законопроектів, їхні ролі потребують кращого визначення та кращого розуміння з боку тих, хто готує проекти нормативних актів у міністерствах та інших органах. Україні варто ініціювати довгостроковий процес відходу від управління міністерствами та процесом розробки та реалізації політики за наказами з центру. Функцію експертизи політики слід передати міністерствам, залишаючи СКМУ завдання координації політики на стратегічному рівні. Необхідно суттєво скоротити кількість розпоряджень і доручень. Реалізація цього плану є довгостроковою метою, оскільки вона вимагає фундаментальних культурних та інституційних зрушень, але це є абсолютно необхідною передумовою для створення сучасної системи розробки та реалізації політики. Завдання полягає у розробці та реалізації політики та законів галузевими міністерствами за умови консультацій та

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

регулярних контактів з громадянським суспільством, тоді як центр має забезпечувати координацію та сприяти стратегічному лідерству КМУ. Така система повинна поважати самостійність галузевих міністерств у сфері їхньої діяльності: і щодо розробки політики, і щодо управлінської імплементації програм і законів. Це також сприятиме зосередженню діяльності СКМУ на реалізації його ключової ролі як координатора системи розробки та впровадження політики.

5.3.7

Стратегічна спроможність центру

Факти Стратегічна основа політики в Україні складається з наступних документів: 1. щорічного Послання Президента до Верховної Ради, в якому визначаються основні довго- та середньострокові напрями розвитку України; 2. Програми діяльності Уряду, схваленої Верховною Радою на термін повноважень Кабінету Міністрів; 3. іншими документами, що можуть вважатися рамковими для розробки політики: щорічного плану законопроектної роботи (сформованого Міністерством юстиції) та Програми економічного і соціального розвитку України (розробленої Міністерством економіки). Теоретично міністерства мають розробляти галузеві плани та заходи у відповідності з вищезазначеними документами. Фактично ці документи вважаються суто декларативними, а розробка політики лише почасти здійснюється відповідно з ними. Не існує жодної централізованої процедури для перетворення цих документів у єдиний оперативно-стратегічний путівник, як і немає процедури, яка б примушувала ініціаторів політики забезпечувати реалізацію стратегій. Такий підхід відображено у Тимчасовому регламенті: „Планування роботи Кабінету Міністрів здійснюється на основі пропозицій центральних та місцевих органів виконавчої влади шляхом прийняття Програми діяльності Кабінету Міністрів України на період його повноважень, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, інших державних програм та актів Кабінету Міністрів” (Розділ ІІ). Президент є найважливішим джерелом стратегічних ініціатив щодо внутрішньої та зовнішньої політики. Здійснювати цю функцію Президенту допомагає Секретаріат, штат якого нараховує близько 600 працівників; чимало з них є політичними/ з питань політики радниками високого рівня. Міністерства та КМУ працюють у стратегічних рамках, визначених Президентом (хоча Послання Президента не згадується у Тимчасовому регламенті). Міністерства тісно співпрацюють з Секретаріатом Президента у розробці своїх проектів, хоча й за відсутності чітко визначеної

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Розробка та координація політики

правової основи для таких відносин. Наразі Секретаріат Президента шукає шляхи підсилення практичної реалізації пріоритетів, виголошених у Посланні. З цією метою цьогорічне Послання було презентовано раніше, ніж минулого року, зокрема, для забезпечення тіснішого зв’язку між президентськими пріоритетами та бюджетом. Секретаріат Президента також працює над створенням системи рад, відповідальних за розробку національних програм згідно з президентськими пріоритетами. Повноваження СКМУ щодо здійснення стратегічного керівництва є обмежененими. Як і у випадку з плануванням порядку денного та координацією політики, СКМУ займається, передусім, координацією проектів, підготовлених відповідними міністерствами, а також експертизою конкретних проектів та вирішенням питань на ситуативній основі. Відповідність Програмі діяльності Уряду, як зазначається у Тимчасовому регламенті (п. 22 Розділу VI) — лише один із багатьох критеріїв для проведення фахової експертизи проектів. Він також використовується для включення питань до щорічного плану законопроектної роботи, який складається переважно за методом „знизу — вгору” на основі пропозицій міністерств, але без належної відповідності стратегічним документам. Оцінки Стратегічне управління процесом розробки та реалізації політики в Україні є украй недосконалим. Існує правова основа для підготовки низки стратегічних документів, але вона не охоплює питання єдиного стратегічного управління, послідовного контролю та забезпечення дисципліни. Стратегічне лідерство є фрагментованим, оскільки і Президент, і КМУ, і Міністерство фінансів, і Міністерство економіки грають певну роль у підготовці стратегічних документів. Посилання на Програму діяльності Уряду та інші стратегічні документи в Тимчасовому регламенті є доволі розпливчастими, що уможливлює їх паралельне існування без вимог шодо розв‘язання протиріч у політиці та пріоритетах. Нинішні зусилля Секретаріату Президента щодо створення більш дієвого зв’язку пріоритетів Президента, бюджету і політики міністерств можуть призвести до протистояння з КМУ та спричинити ще більшу плутанину для міністерств. Наразі зарано говорити про успішність цих зусиль або рівень стратегічної сфокусованості у системі розробки та реалізації політики.

5.3.8

Координація європейських питань

Процес європейської інтеґрації України розпочався у 2000 році із затвердженням Президентом Програми європейської інтеґрації, ухваленою після Указу Президента у 1998 році, в якому інтеґрація України до ЄС була проголошена стратегічною метою. Україна запровадила систему координації діяльності з питань європейської інтеґрації. Було створено відповідний урядовий комітет на чолі з Міністром закордонних справ, Департамент європейської інтеґрації у СКМУ (створений у 2001 році, наразі налічує 38 працівників), а також підрозділи європейської інтеґрації у міністерствах. Міністерство юстиції перевіряє проекти документів на відповідність acquis (це повноваження визначається у Тимчасовому регламенті). У Верховній Раді України є Комітет з питань європейської інтеґрації. Оцінки Основні складові системи координації діяльності з європейської інтеґрації є відповідними. Наразі зарано оцінювати ефективність цієї системи у майбутньому. Після формування уряду за новими конституційними нормами Президент гратиме особливу роль у призначенні міністра закордонних справ. Оскільки європейська інтеґрація стосується „зовнішніх” і „внутрішніх” питань, Президент має потенційний засіб впливу на широкий спектр політичних питань. Рекомендація Україні слід продовжувати розвиток та зміцнення системи координації європейської інтеґрації за визначеним курсом. Зокрема, зазначені підрозділи міністерств потребуватимуть зміцнення та навчання.

5.3.9

Участь КМУ у прийнятті рішень з питань бюджету

Ми не змогли отримати повну картину щодо цього питання. Докладніше про це йдеться в розділі з оцінювання управління фінансами.

Рекомендація У контексті уточнення ролей різних дійових осіб (КМУ, Президента, органів виконавчої влади) слід запровадити єдину систему стратегічного управління політикою. Вона має призвести до розробки єдиного стратегічного документа — чіткого, практичного та узгодженого з бюджетом і процесом його планування. СКМУ має бути провідним органом, відповідальним за підготовку цього документа та контроль за його виконанням.

З точки зору координації політики основними моментами є наступні: КМУ грає певну роль у прийнятті рішень з питань бюджету. Міністр фінансів (а не КМУ) визначає максимальний розмір бюджету. За відсутності процесу стратегічного планування основні бюджетні рішення приймає Міністр фінансів.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.3

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Суперечності та розбіжності врегульовуються, переважно, під час двосторонніх зустрічей міністрів із Міністром фінансів. Прем’єр-міністр також має право втручання.

5.4 Системи управління державними видатками 5.4.1

Врахування точок зору Президента та КМУ щодо бюджетних рішень протягом року є недостатньо оціненими.

5.3.10 Оцінювання впливу Факти Тимчасовий регламент КМУ та Постанова КМУ „Про затвердження методики проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта” визначають вимоги до проведення фінансового, соціального, регуляторного та економічного оцінювання. Тимчасовий регламент також містить вимоги щодо консультацій з громадськістю у випадках, коли проекти документів мають суттєві наслідки для населення. На практиці оцінювання впливу та консультації з представниками громадянського суспільства здійснюються нерівномірно. Інколи має місце екстенсивний аналіз, наприклад, оцінювання національних програм. Міністерства, схоже, усвідомлюють необхідність аналізу та консультацій та їхні переваги, але вони мають обмежену спроможність щодо цього внаслідок недостатньої кваліфікації та браку часу. Наразі Секретаріат Президента створює ради для розробки національних програм у пріоритетних напрямках згідно з Посланням Президента. До їх складу входитимуть зовнішні експерти та представники громадських організацій, а також представники міністерств і радники Президента. Одне з завдань створення цих рад — відкритість процесу розробки політики для зовнішніх інтересів і внесків. Оцінки Потенціал міністерств щодо розробки політики є недостатньо розвиненими, але, здається, існує розуміння потреби кращої практики. Той факт, що Україна визнає необхідність першочергової підготовки концепцій до розробки законодавчих актів, є непоганою основою для нарощування спроможності для розробки політики. З іншого боку, адміністративна практика, що ґрунтується на наказах і контролі, здебільшого довільний характер процесу політики, нерозуміння ролі державних службовців у розробці політики свідчать, що для розвитку та становлення такого потенціалу знадобиться тривалий час. Враховуючи стан системи політики в Україні, можна стверджувати, що наразі немає істотних можливостей для подальшого швидкого розвитку цього питання.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Правова структура бюджету

Нормативно-правова основа бюджетної системи України складається в основному з Конституції та Бюджетного кодексу, який було ухвалено у липні 2001 року та до якого згодом неодноразово вносилися зміни. Бюджетний кодекс замінив Закон України „Про бюджетну систему України”, ухвалений у червні 1995 року, який нечітко визначав обов’язки та повноваження щодо управління бюджетом. Вторинне законодавство доповнює Бюджетний кодекс. У статті 5 Бюджетного кодексу визначено сферу бюджетної системи України, яка складається з державного та місцевих бюджетів. Згідно з Бюджетним кодексом, місцеві бюджети включають: (і) бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети областей та міст Києва і Севастополя; (іі) бюджети районів, районів у містах і міст „обласного значення”; (ііі) бюджети місцевого самоврядування (міста, села, селища, їхні об’єднання). Стаття 6 передбачає, що показники цих бюджетів включаються до Зведеного бюджету України, який використовується „для аналізу і прогнозування економічного і соціального розвитку держави”. Області та райони можна класифікувати як субнаціональні суб’єкти влади або як децентралізовані одиниці центрального уряду. З одного боку, бюджети областей та районів є незалежними від державного бюджету та подаються на затвердження відповідним обраним місцевим радам. З іншого боку, відповідно до п.4 статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують „підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів”. У статті 7 Бюджетного кодексу перелічено принципи бюджетної системи України. Вони включають такі класичні принципи, як універсальність („принцип єдності бюджетної системи України” та „принцип повноти”), спеціалізація („принцип належного та цільового використання бюджетних коштів”), а також принципи, спрямовані на забезпечення загальної фінансової дисципліни, як-от принципи збалансованості та обґрунтованості, принципи ефективності, справедливості та неупередженості, принципи „публічності” та прозорості, принципи, спрямовані на уточнення відносин між різними рівнями влади, наприклад, принцип самостійності державного та місцевих бюджетів та принцип субсидіарності. Стаття 3 Бюджетного кодексу визначає, що бюджетний період становить один календарний рік. Пункт 8 статті 13 забороняє створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Системи управління державними видатками

місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами, але розрізнює у бюджеті загальний фонд і спеціальний фонд. Як зазначено нижче, питання спеціального фонду слід переглянути. Бюджетний кодекс містить норми щодо раціонального макроекономічного та фіскального управління. Статті 15—18 містять принципи управління боргом та надають належні повноваження у цій сфері міністру фінансів (див. нижче розділ 4). Бюджетний кодекс включає певні фіскальні правила. Він визначає, що основна сума державного боргу не повинна перевищувати 60% фактичного річного обсягу ВВП України. Бюджетний кодекс також встановлює, що запозичення не використовуються для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави, хоча і залишаються можливості для уникнення цих положень. Згідно статті 72, затвердження обласних, районних, районних у містах, сільських та селищних бюджетів з дефіцитом не допускається, а дефіцит бюджету Автономної Республіки Крим та міських бюджетів не повинен перевищувати дефіцит капітального бюджету та покриватися за рахунок запозичень. З метою зміцнення контролю за видатками та винищення колишньої практики прийняття законів, які створюють дисбаланс у виконанні бюджету, стаття 27 Бюджетного кодексу передбачає, що „закони, які впливають на формування доходної та видаткової частини бюджетів, повинні бути офіційно оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому” для врахування їх у бюджеті наступного року. Стаття 54 передбачає процедури обмеження асигнувань загального фонду державного бюджету за умови недовиконання плану доходів. Бюджетним кодексом унормовано всі стадії бюджетного процесу: складання проектів бюджетів; розгляд і прийняття Закону „Про державний бюджет України”, рішень про місцеві бюджети; виконання державного та місцевих бюджетів і звітність про їх виконання; фінансовий контроль і аудит. Визначено ролі кожного суб’єкта управління бюджетом. Міністерство фінансів відповідним чином уповноважується здійснювати контроль за підготовкою та виконанням бюджету, а Державному казначейству надається ключова роль у процесах виконання бюджету та обліку (див. нижче розділи 7-8). Бюджетний кодекс також визначає відповідні ролі виконавчої та законодавчої влади у бюджетному процесі (див. нижче розділ 2). Згідно зі статтею 26 керівники усіх бюджетних установ відповідають за організацію ефективної системи внутрішнього контролю за фінансовою та господарською діяльністю цієї установи, а статті 110 № 114 визначають повноваження контрольно-ревізійних органів. Ці положення, яким бракує чіткості, обговорюються у частині оціночного звіту „Державний внутрішній фінансовий контроль”.

Стаття 10 Бюджетного кодексу передбачає можливість формування бюджетів за програмно-цільовим методом. У Статті 38-е визначено, що до проекту закону про Державний бюджет України додається, серед іншого, „прогноз основних макропоказників економічного і соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди”. Проте Стаття 33, яка визначає зміст Основних напрямів бюджетної політики, проект яких має бути готовим щорічно у травні, не вимагає підготовки багаторічних фіскальних планових завдань. Посилення довгострокового підходу до складання рамкового бюджету вимагатиме внесення змін до Бюджетного кодексу69. Бюджетний кодекс включає положення про забезпечення прозорості та відповідальності. Статті 56?62 стосуються вимог до бухгалтерського обліку та звітності. Статті 33 та 38 визначають, що до Основних напрямів бюджетної політики (які мають бути підготовлені у травні), та до проекту закону про Державний бюджет мають бути включені оцінки мінімальної заробітної плати. Встановлено, що у бюджетні документи повинні включатися оціночні розрахунки щодо податків [„перелік пільг по податках, зборах (інших обов'язкових платежах) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання”. — Прим. ред.]. Проте, норм про квазіфіскальні видатки державних підприємств немає. Бюджетний кодекс містить положення про „бюджетні правопорушення” (статті 116—125), але необхідно чіткіше визначити, хто несе відповідальність за це у лінійних міністерствах. Бюджетний кодекс сприяє прозорості і передбачуваності міжурядових відносин. Він визначає видаткові обов’язки різних рівнів органів влади та прямо встановлює доходи, що закріплюються за органами влади нижчих рівнів (статті 64—70). Статті 96—99 визначають різні види міжбюджетних трансфертів та формули обчислення дотацій вирівнювання. Бюджетний кодекс передбачає обов’язкове зазначення „питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів” у Основних напрямках бюджетної політики, підготовлених у травні (стаття 33), та вимагає подання додаткової інформації з проектом Державного бюджету (стаття 38). Висновок Бюджетний кодекс створює належну законодавчу базу для управління бюджетним процесом. Але бажано внести певні доповнення, здебільшого, для сприяння розробці багаторічного підходу до складання бюджету та уточнення питань внутрішнього фінансового контролю і вимог щодо підзвітності. 69

Робота з прогнозування наразі регламентується Постановою КМУ „Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету” від 26 квітня 2003 № 621.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.4

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

5.4.2

Відносини між парламентом та урядом

Відносини між урядом та Верховною Радою (Парламентом України) у бюджетних питаннях регламентуються Конституцією та Бюджетним кодексом. Згідно статті 96 Конституції України, Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. У Бюджетному кодексі докладно розписана процедура прийняття бюджету, яка включає наступні етапи: Проект бюджету має бути поданий до парламенту до 15 вересня. Якщо він не відповідає Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період, парламент може відхилити його та вимагати подання другого проекту. Депутати парламенту розглядають проект закону; Комітети ВРУ подають пропозиції до проекту бюджету до парламентського Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, який розглядає їх і готує „висновки та пропозиції до закону про Державний бюджет”. У першому читанні доповідь Комітету з питань бюджету та проект закону про Державний бюджет ставляться на голосування. ВРУ має прийняти проект закону про Державний бюджет України у першому читанні не пізніше 20 жовтня (25 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання КМУ) року, що передує плановому. Уряд готує для другого читання доопрацьований проект закону про Державний бюджет. Він може значно відрізнятися від першого варіанту проекту. У другому читанні парламенту для затвердження подаються агреговані фінансові орієнтири (загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків, обсяг міжбюджетних трансфертів). Після їх затвердження має місце постатейне голосування проекту закону про Державний бюджет. Статті, не прийняті у другому читанні, переносяться на розгляд у третьому читанні до 1 грудня.

та/або пропозиції про джерела додаткових доходів для покриття збільшення видатків. До розгляду законопроекту Парламентом Комітет ВРУ з питань бюджету оцінює законопроект, готує експертний висновок щодо їх впливу на доходну та/або видаткову частину бюджетів (стаття 27 Бюджетного кодексу). Згідно зі статтею 40 Бюджетного кодексу пропозиції стосовно збільшення видатків (або зменшення доходів), подані депутатами до Комітету з питань бюджету на перше читання, мають супроводжуватися компенсаційними заходами: визначенням джерел покриття таких видатків (або, відповідно, джерел компенсації втрат доходів Державного бюджету України або видів та обсягів видатків, що підлягають відповідному скороченню). Це положення застосовується, але іноді суто формально — парламент пропонує нереальне збільшення доходів для компенсації нових ініціатив з видатків. Парламент також бере участь в інших етапах бюджетного процесу. До 1 червня міністр фінансів подає до парламенту доповідь про Основні напрями бюджетної політики (див. далі розділи 5 і 6). Парламенту регулярно подаються звіти про виконання бюджету (див. далі розділ 8), і парламент здійснює певний контроль за трансфером коштів між бюджетними програмами (див. далі розділ 7). У статті 38 Бюджетного кодексу визначається зміст бюджетних документів. Ці матеріали, що подаються разом із проектом закону про Державний бюджет, включають, зокрема70: „пояснення до Основних положень проекту Державного бюджету України та проекту закону про Державний бюджет України, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків на виконання функцій, програм. Обґрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації”; інформацію щодо врахування пропозицій ВРУ до Основних напрямів бюджетної політики, прийнятих парламентом у червні; прогнозні показники зведеного бюджету України; „перелік пільг по податках, зборах (інших обов’язкових платежах) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання”; прогноз макроекономічних показників і фінансових операцій зведеного бюджету; прогнози зведеного бюджету України відповідно до функціональної класифікації; інформацію щодо обсягів державного боргу; доповідь про хід виконання Державного бюджету у поточному бюджетному періоді; пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету.

Якщо, як виняток, закон про Державний бюджет не буде ухвалено парламентом до початку нового бюджетного періоду, уряд має право витрачати щомісячно до 1/12 обсягу видатків, асигнованих у бюджеті попереднього року, причому лише на ті ж самі цілі, передбачені асигнуваннями, крім капітальних видатків, які забороняються до прийняття бюджету (стаття 46 Бюджетного кодексу). З 1998 року Державний бюджет завжди (за винятком 2001 року) приймався до початку бюджетного року. Бюджетний кодекс містить норми щодо контролю за пропозиціями про видатки, які належить скоротити,

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Повний перелік потрібних документів і зміст пояснювальної записки наведено у статті 38 Бюджетного кодексу.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Системи управління державними видатками

Парламент бере дуже активну участь у бюджетному процесі, але, принаймні донедавна, ця участь призводила до ускладнення процесу досягнення консенсусу між різними головними дійовими особами. Перевага восени віддається дискусіям щодо проекту закону про Державний бюджет та конкретних проектів і програм, а не обговоренню стратегічних питань бюджетної політики. Звичайно, характер відносин між різними гілками влади залежить від політичних факторів, але доцільним є вдосконалення чинних процедур. Зокрема, рекомендується, щоб Верховна Рада розглядала стратегічні питання у червні, коли подаються на розгляд Основні напрями бюджетної політики. Висновок Дана правова основа визначає відносини між урядом та парламентом у бюджетних питаннях. Бюджетна документація, що подається парламентаріям, охоплює всі ключові питання (див. розділ 3). Проте, бажано вжити додаткових заходів для забезпечення дисципліни у бюджетному процесі. Наприклад, зміст Основних напрямів бюджетної політики (травень-червень) має включати більш непорушні зобов’язання; слід також уникати внесення органами виконавчої влади змін до бюджету під час його підготовки та розгляду.

5.4.3

коштів: (і) кошти, що проплачуються з цільових податкових надходжень (біля 40% загальних доходів спеціального фонду); та (іі) кошти, передбачені для використання надходжень від платежів за користування та зборів (близько 60% загальних доходів спеціального фонду). Загалом, процедури виконання бюджету для спеціального фонду є більш гнучкими порівняно з загальним фондом, однак платежі зі спеціального фонду спрямовуються через Державне казначейство і як такі підлягають аналогічному контролю. Спеціальні схеми для управління платежами за користування можуть стимулювати розпорядників коштів до вдосконалення відшкодування витрат, але цільове спрямування податків загалом викликає сумніви через можливе викривлення розподілу ресурсів у непередбачуваний спосіб. Бажано переглянути питання спеціальних фондів. У спеціальному фонді слід утримувати тільки кошти, передбачені для надання більш ефективних державних послуг та (або) заохочення відшкодування витрат; інші кошти слід об’єднати та включити до загального фонду. Окрім соціальних фондів, найбільш суттєві позабюджетні видатки – це квазіфіскальна діяльність державних підприємств. Попри її скорочення, вона й зараз має важливе значення, переважно у секторі енергетики, де її частка складає близько 6% ВВП73.

Обсяги річного бюджету

Річний Державний бюджет охоплює доходні та видаткові операції всіх органів влади на центральному рівні, за винятком: (і) чотирьох позабюджетних фондів (ПБФ) та (іі) органів місцевих державних адміністрацій, що, як і органи місцевого самоврядування, фінансуються з місцевих бюджетів. Позабюджетні фонди включають Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування, Фонд соціального захисту інвалідів і Фонд соціального страхування на випадок безробіття. У 2004 році видатки цих чотирьох фондів становили 11% ВВП і 29% загальних видатків зведеного бюджету71, причому лише видатки лише Пенсійного фонду становлять 9,6% ВВП і 24,7% загальних видатків зведеного бюджету. За останні роки інші позабюджетні фонди та фонди, які використовують розпорядники коштів для управління власними доходами, були або ліквідовані, або об’єднані у „спеціальний фонд” бюджету. Видатки „спеціального фонду” класифікуються та подаються у бюджеті так само, як і інші видатки. Частка спеціального фонду органів влади на центральному рівні становить 4,8% ВВП та 24% від загальних доходів уряду72. Спеціальний фонд складається з двох видів 71

Джерело: „Україна. Статистичний додаток”, Доповідь МВФ по країні — 05/417, листопад 2005 р.

Джерело: „Україна: звіт про дотримання стандартів і кодексів – модуль даних”. Доповідь МВФ по країні № 03/256, серпень 2003 р.

Як зазначалося, упродовж останніх років докладалися значні зусилля для вдосконалення бюджетних документів, які подаються до парламенту. Подальший розвиток може включати аналізу розробки бюджетної політики. Висновок Протягом останніх років було докладено чималих зусиль для забезпечення наповнення бюджету та вдосконалення бюджетних документів. Однак потрібно переглянути питання, пов’язані з квазіфіскальною діяльністю. Необхідно здійснити всеохоплюючий аналіз питань спеціального фонду. Спеціальні схеми, які не сприяють більш ефективному управлінню програмами, слід ліквідувати.

5.4.4

Моніторинг дефіциту та держав< ного боргу

За висновком МВФ, дефіцит, визначений у законі про річний бюджет, з незначними коригуваннями відповідає концепціям „Посібника МВФ зі 73

За висновком Світового банку, „обсяг квазіфіскальної діяльності у секторі енергетики зменшився приблизно з 8% ВВП у 2001 році до 6% у 2005 році, що залишається високим рівнем; це поліпшення в першу чергу відображує покращення платіжної дисципліни за вказаний період”. Див. за посиланням: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ /ECAEXT/UKRAINEINUKRAINIANEXTN/0,contentMDK:20790539~ menuPK:455795~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK: 455681,00.html

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.4

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

статистики державних фінансів” (ПСДФ)74. Інформацію про загальні державні баланси надано у бюджетному документі. Ці баланси за період 1990— 2004 рр. опубліковано на веб-сайті Державного комітету статистики України. Фіскальна статистика відповідає методології ПСДФ 1986 року, але уряд здійснює перехід до методології ПСДФ 2001 року. Уже прийнято переглянуту класифікацію функцій уряду (COFOG), і надходження від приватизації розглядаються, згідно з концепціями ПСДФ 2001 року, як фінансування. Національні рахунки складаються відповідно до стандарту СНР 1993 року. На думку МВФ, система національних рахунків і система класифікації є загалом узгодженими з прийнятими міжнародними стандартами, настановами та передовою практикою75. Право на здійснення державних запозичень від імені уряду делеговано міністру фінансів. Цифри боргу центральних органів виконавчої влади публікуються в бюджетних документах. Граничні обсяги боргу зазначаються у законі про річний бюджет, як і право на надання гарантій (статті 17 та 18 Бюджетного кодексу). Департамент державного боргу Міністерства фінансів щомісяця публікує дані про борг уряду та гарантований борг. Зовнішній борг і гарантований борг класифікуться за категоріями кредиторів, а у відомостях про внутрішній борг розрізняється заборгованість за державними цінними паперами та непогашеними позиками НБУ. Тим не менш, управління боргом та грошовими операціями вимагає кращої координації; треба також розвивати внутрішній фінансовий ринок. З цією метою варто поліпшити координацію між Державним казначейством, Департаментом державного боргу і Національним банком України. Необхідно запровадити спеціалізовану підготовку кадрів у цих сферах. Слід розробити та включити до бюджетних документів аналіз чутливості та комплексну оцінку фіскальних ризиків, зокрема, фіскальних ризиків, пов’язаних із негарантованими запозиченнями у державних підприємствах. Області та райони не можуть здійснювати запозичення (стаття 16 Бюджетного кодексу), крім випадків покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, у межах поточного бюджетного періоду, коли вони можуть отримувати короткотермінові позики у фінансово-кредитних уста74

Джерело:. „Україна: звіт про дотримання стандартів і кодексів – модуль фіскальної прозорості”. Доповідь МВФ по країні № 04/98, квітень 2004 р. Джерело: „Україна: звіт про дотримання стандартів і кодексів – модуль даних”. Доповідь МВФ по країні № 03/256, серпень 2003 р. Однак, як зазначено у цьому звіті, систему національних рахунків ще не повністю запроваджено через відсутність точних даних по певних елементах з кількох аспектів.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

новах терміном до трьох місяців (стаття 73 Бюджетного кодексу); на умовах повернення вони можуть отримувати середньострокові безвідсоткові позики в обсягах невиконання розрахунково визначених Мінфіном прогнозних надходжень доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів76. Інші місцеві органи влади, щоб отримати дозвіл Міністерства фінансів на здійснення запозичень на термін більше одного року, повинні подавати інформацію про непогашену заборгованість 77. Висновок Правова основа для управління боргом є міцною, основні вимоги виконуються. Слід проводити та розвивати аналіз чутливості та комплексні оцінки фіскальних ризиків. Треба також посилити координацію між управлінням боргом та управлінням касовими розрахунками.

5.4.5

Середньострокові бюджетні системи

Стосовно сукупної фіскальної дисципліни, Україна за 1998-2003 роки досягла значних результатів. Загальний дефіцит Державного бюджету за зобов’язаннями зменшився з 3,1% ВВП у 1998 році до 0,1% ВВП у 2003 році. У 2005 році, однак, дефіцит очікувався на рівні 2,8% ВВП78. Для уникнення у подальшому дефіцитів необхідно посилити заходи, спрямовані на розробку бюджету за жорстких обмежень і забезпечення належного дотримання макроекономічних показників. Макроекономічні прогнози щорічно готує Міністерство економіки, що відповідає за координацію процесу прогнозування. Прогнози містять основні передбачувані макроекономічні показники на наступний та три подальші роки. У травні Міністерство економіки готує документ щодо напрямів економічної та соціальної політики, який подається до парламенту. З 2002 року Міністерство економіки проводить щоквартальні семінари з макроекономічного прогнозування за участі урядових установ, недержавних дослідницьких організацій, міжнародних фінансових установ. На основі матеріалів, наданих учасниками цього семінару, готується і публікується видання „Консенсус-прогноз”. Ці прогнози охоплюють поточний та наступний роки. 76

Стаття 62 Закону України „Про Державний бюджет України на 2006 рік”.

Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів” від 24 лютого 2003 року № 207

Джерело: 1998 і 2003 рр. — Доповідь МВФ по країні № 03/174, червень 2003 р.; 2005р. — проект Доповіді МВФ по країні № 05/415, листопад 2005 р.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Системи управління державними видатками

Бюджетні документи включають прогнози основних фіскальних макропоказників на плановий бюджетний рік і на три наступні роки. Міністерство фінансів має намір включити у перелік документів до бюджету на 2007 рік прогнозні видатки у розрізі широких функцій. Однак наразі ці середньострокові прогнози не мають жодного значення у бюджетному процесі. У Міністерстві фінансів макроекономічним прогнозуванням займаються два департаменти: Департамент Державного бюджету, який готує планові фінансові показники на наступний бюджетний рік (рік t+1), та Департамент стратегічного планування та фіскальної стійкості, який готує прогнози на наступні роки (роки t+2 - t+4). Такий розподіл функцій викликає сумніви. Міністерство фінансів розглядає питання про підготовку середньострокової системи планування видатків (СССВ, MTEF). До повноцінного запровадження ССПВ можна запровадити прогресивний підхід. По-перше, „стратегічний” підхід слід формувати на початковому етапі циклу підготовки бюджету, щоб забезпечити належну основу для підготовки проектів бюджетів розпорядниками бюджетних коштів. Трьох- або чотирьохрічна середньострокова система фінансового планування (ССФП/ MTFF), яка передбачатиме планування середньострокових агрегованих фінансових показників, має бути включена в Основні напрями бюджетної політики, що подаються до парламенту наприкінці травня. Цю СССФ треба доповнити на другому етапі реалізації агрегованою середньостроковою системою планування видатків (ССПВ), у якій будуть визначені планові показники видатків по міністерствам або галузям. Висновок Бюджет й надалі потрібно розглядати з точки зору довгострокової (багаторічної) перспективи. ССПВ слід запроваджувати поступово. Перший крок має передбачати введення середньострокової системи фінансового планування в Основні напрями бюджетної політики, що подаються до парламенту наприкінці травня.

5.4.6

Бюджетний процес

Процес підготовки бюджету організовано наступним чином. Березень-квітень: Міністерство економіки готує попередні макроекономічні прогнози за узгодженням з Національним банком України, Міністерством фінансів, Міністерством праці та соціальної політики, іншими центральними органами виконавчої влади. Травень: попередні прогнози розглядаються Кабінетом Міністрів разом із проектом

Основних напрямів бюджетної політики, підготовленим Міністерством фінансів. Ці документи направляються до парламенту. Проект Основних напрямів бюджетної політики включає пропозиції щодо граничного розміру дефіциту (або профіциту) Державного бюджету; частки прогнозованого ВВП, що перерозподіляється через зведений бюджет, граничного обсягу державного боргу, питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів і капітальних вкладень у видатках Державного бюджету, пріоритетних напрямів їх використання тощо. Червень: за результатами парламентських слухань ВРУ приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Міністерство фінансів доводить інформацію про максимальні обсяги видатків до лінійних міністерств. Ці обсяги не обговорюються з КМУ. Червень-липень: лінійні міністерства та інші головні розпорядники бюджетних коштів розробляють бюджетні запити. Часто вони перевищують максимальні обсяги видатків, доведені Міністерством фінансів. 15 серпня: згідно зі статтею 27 Бюджетного кодексу „закони, які впливають на формування доходної та видаткової частини бюджетів, мають бути прийняті до 15 серпня року, що передує плановому”. Вересень: проект бюджету розглядається Кабінетом Міністрів і не пізніше 15 вересня подається до парламенту.

Як зазначалося вище, проекти бюджетних запитів розпорядників бюджетних коштів можуть перевищувати максимальні обсяги видатків, доведені до них Міністерством фінансів. Часто це супроводжується тривалим процесом переговорів, який може продовжуватись і після направлення першого проекту бюджету до парламенту. Видатки представлені у бюджеті у розрізі головних розпорядників бюджетних коштів, програм, широких економічних категорій та фондів (загальний фонд і спеціальний фонд бюджету). У бюджеті передбачено близько 1000 програм. Для кожної програми розпорядники бюджетних коштів готують форму профілю програми (яка називається „паспортом програми”). Паспорт програми включає: мету та завдання бюджетної програми; перелік напрямів діяльності; підстави для виконання програми; результативні показники (показники затрат, продукту, ефективності та якості). Підготовка таких паспортів є обов’язковою, їх складають усі головні розпорядники бюджетних коштів. За законом про Державний бюджет розпорядники коштів можуть проводити видатки за бюджетними програмами виключно за наявності

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.4

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

паспортів програм. Паспорти бюджетних програм затверджуються спільним наказом Мінфіну та відповідного головного розпорядника бюджетних коштів у місячний термін з дня набрання чинності законом про Lержавний бюджет. Ще зарано оцінювати, чи спричинив цей підхід зміни в управлінні бюджетом. Для забезпечення його ефективності слід реалізувати комплекс супроводжувальних заходів, зокрема навчання у лінійних відомствах і розробку систем внутрішнього моніторингу виконання. Звичайно, він потребує тривалих зусиль. З метою підвищення ефективності системи контролю виконання бажано зменшити кількість програм і показників шляхом об’єднання програм малого обсягу. Підготовку бюджету капітальних видатків, яку в 1990-х роках контролювало Міністерство економіки, наразі передано до Мінфіну. Однак Міністерство економіки продовжує брати участь у підготовці цільових інвестиційних субсидій, виділених муніципалітетам та іншим суб’єктам найнижчого рівня влади. Ці субсидії складають лише біля 1% Державного бюджету. Головна проблема управління, що спричинена існуючими процедурами, пов’язана не з роллю Міністерства економіки, а із затримками виділення субсидій суб’єктам місцевого самоврядування. Іноді ці затримки не залишають органам місцевого самоврядування достатньо часу для витрачання виділених коштів до кінця бюджетного року. Існує близько 300 середньо- та довгострокових державних цільових програм, які регулюються відповідними нормативно-правовими актами. Міністерство економіки відповідає за контроль за їх виконанням, а також (за участі Міністерства фінансів) за аналіз їхнього фінансування. Ці програми є зазвичай надто амбітними, щоб бути профінансованими. Іноді важко визначити, які програми бюджету відповідають тій чи іншій державній цільовій програмі. Підготовка довгострокових стратегій та індикативних програм може бути корисною, але фінансове програмування стратегій має відбуватися у середньострокових бюджетних рамках на основі реалістичних прогнозів доходів. Наразі роль державних цільових програм зменшується, але цей механізм планування видатків має бути офіційно скасований. Галузеві департаменти Міністерства фінансів, які відповідають за контроль над бюджетами розпорядників бюджетних коштів, й досі є відокремленими від департаменту Державного бюджету, який відповідає за загальний контроль над Державним бюджетом, а їхню спільну роботу координує Міністр фінансів. Ці галузеві департаменти підзвітні різним заступникам міністра. Такі фрагментовані схеми слід переглянути в контексті запланованої реорганізації Міністерства фінансів.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Висновок Графік підготовки бюджету чітко визначено, бюджет приймається своєчасно. Необхідно зміцнити зв’язки бюджетe та політики для уникнення зайвих „торгів” у ході підготовки бюджету. КМУ має затверджувати максимальні обсяги видатків по галузях у другому кварталі кожного року для регламентації розробки проектів бюджетів в розрізі розпорядників бюджетних коштів. Зміст Основних напрямів бюджетної політики слід удосконалити згідно з рекомендаціями, наведеними у розділі 5 вище. Розвиток програмно-цільового методу формування бюджету вимагатиме програми посилення спроможності лінійних міністерств.

5.4.7

Виконання бюджету

Для контролю за виконанням бюджету було створено Державне казначейство (ДКУ). У грудні 2005 року Державне казначейство, що було самостійним відомством, було введено до складу Міністерства фінансів. У Державному казначействі є 27 головних управлінь (в АРК, областях та в мм. Києві та Севастополі) та 636 відділень у районах, містах та районах міст. Державне казначейство відповідає за управління платіжними операціями, бухгалтерський облік і фінансовий контроль за прийнятими зобов’язаннями. Єдиний казначейський рахунок (ЄКР) було створено у 2002 році. Сфера його діяльності поступово поширювалася на всіх розпорядників бюджетних коштів як центральної, так і місцевої влади. За інформацією ДКУ, всі платіжні операції, в тому числі операції спеціального фонду бюджету, спрямовуються через ЄКР. Розпорядникам бюджетних коштів не дозволяється мати банківські рахунки, за винятком лише позабюджетних фондів і банківських рахунків розпорядників бюджетних коштів у іноземній валюті, які використовуються, головним чином, для акредитивів, оскільки ДКУ не дозволяється проводити операції у іноземній валюті, а також для певних видів видатків, визначених нормативно-правовими актами. Виконання бюджету регламентується планом реалізації бюджету (розписом), який розробляє департамент Державного бюджету, та щотижневими дорученнями 79, які готує Державне казначейство. У місячний термін після прийняття бюджету Міністерство фінансів розробляє місячний план реалізації бюджету, яким визначаються тижневі ліміти готівкових платежів з ЄКР. Ці документи затверджує Міністр фінансів. У місячний термін після прийняття бюджету Міністерство фінансів 79

„Пропозиції про виділення асигнувань загального фонду державного бюджету”.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Системи управління державними видатками

готує місячний план реалізації бюджету, яким виділяються асигнування 105 головним розпорядникам коштів. У цьому плані видатки розбиті за програмами та 23-ма економічними категоріями. Після затвердження плану реалізації бюджету головні розпорядники бюджетних коштів розробляють плани асигнувань, що відповідають плану реалізації бюджету та містять розподіли асигнувань за програмами, економічними категоріями та територіями підпорядкованих їм розпорядників, які, у свою чергу, готують плани асигнувань для одержувачів бюджетних коштів нижчого рівня. Ці плани подаються Державному казначейству, яке перевіряє відповідність планів реалізації бюджету розпорядників коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів розпису. Установ та організацій, що отримують кошти з державного бюджету, налічується близько 34000 одиниць, з яких 6000 осіб працюють безпосередньо з відділеннями ДКУ. Розпорядники бюджетних коштів мають право видавати накази про здійснення платежів у формі платіжних доручень (щотижневих та суб-доручень). Вони містять детальні дозволи на оплату на щоденній основі. Як правило, пріоритет платежів залежить від їхнього економічного характеру, зокрема, пріоритетними вважаються заробітна плата, соціальні внески і платежі з обслуговування боргу. Існуючі процедури успішно управляють касовими розрахунками, а касові залишки Державного казначейства зводяться майже щоденно. Однак, ці процедури призводять до неефективного виконання бюджету. Тому діюча процедура санкціонування платежів на кожний 10-денний період є громіздкою та забирає багато часу. Міністерство фінансів має намір з липня 2006 року замість неї запровадити систему щомісячного санкціонування. Цей план має бути ефективним. До того ж, діюча процедура касового планування не враховує достатньою мірою розподіл касових потреб (cash needs) протягом року. У той час, коли Державне казначейство акумулює касові залишки, деякі розпорядники бюджетних коштів мають проблеми з виконанням бюджету через нормування касових резервів (cash rationing). Фінансові зобов’язання підлягають реєстрації у системі Державного казначейства. Державне казначейство контролює відповідність платежів та зобов’язань асигнуванням. Воно перевіряє належне документальне оформлення цих операцій. Платіж може бути здійснено до доставки товарів або надання послуги, але в таких випадках ці операції повинні бути належним чином здійснені протягом одного місяця. Такий порядок авансової оплати поточних витрат треба скасувати, за винятком особливих випадків (наприклад, витрат на відрядження). Нещодавно заповаджена реєстрація зобов’язань функціонує ще не в повному обсязі.

Асигнування виділяються щорічно, і повноваження на здійснення видатків припиняються в кінці року. Запит на передачу коштів з однієї програми до іншої необхідно подавати до Міністерства фінансів, після цього — на затвердження до парламентського Комітету з питань бюджету. Оскільки передача коштів між програмами може змінити бюджетну політику, за котру проголосував парламент, такий контроль, по суті, є бажаним. Однак, ця процедура є громіздкою, враховуючи численну кількість програм. Випадки передачі коштів між програмами обчислюються сотнями. Як зазначалося вище, кількість програм слід зменшити шляхом об’єднання „малих програм” з аналогічними цілями або в одну програму конкретної підгалузі. Передачі між лінійними елементами в рамках програм дозволяються, але вони повинні мати санкцію Міністерства фінансів. Наразі Державне казначейство користується тимчасовою інформаційною системою під назвою „КАЗНА”. Заплановано запровадження повноцінної інтегрованої системи за підтримки проекту Світового Банку з управління державними фінансами, який зараз є на стадії розробки. Управління касовою готівкою зосереджено на управлінні платіжною системою в рамках уряду. Активного управління ліквідністю немає. На кінець 2005 року залишок на Єдиному казначейському рахунку становив 17 млрд. гривень, або 15% Державного бюджету. Слід удосконалювати політику щодо внутрішнього боргу та інвестицій. Запроваджені Україною заходи з реформування вже принесли суттєву користь. Такі заходи, як запровадження ЄКР, скасування позабюджетних фондів, усунення бартерних угод з платниками податків сприяли покращенню відповідності та фіскальної дисципліни на рівні управління програмами. Проте, як зазначено в оцінюванні державного внутрішнього фінансового контролю, потрібно й надалі розвивати діяльність у цій сфері. На даний момент реформи зосереджені на діяльності Державного казначейства щодо контролю, перевірок та аудиту фактичних видатків. Наступним кроком має бути розробка заходів з поліпшення управління на рівні розпорядників бюджетних коштів. Висновок Касове виконання бюджету є під контролем. Однак, необхідними є зміни для: (і) гарантування налагодженого виконання бюджету; (іі) завершення започаткування реєстрації зобов’язань; (ііі) забезпечення здійснення платежів лише після поставки товарів або надання послуг; (iv) мінімізації вартості касових розрахунків або максимізації доходів від ліквідних активів; (v) реалізації заходів, які обговорюються у розділі з оцінювання державного внутрішнього фінансового контролю.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.4

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

5.4.8

Бухгалтерський облік та звітність

Систему бюджетної класифікації затверджує Міністерство фінансів. Як відзначено вище у розділі 4, фіскальна статистика ґрунтується на методології ПСДФ 1986 року. Система бухгалтерського обліку складається з двох напрямів: Державне казначейство веде облік неборгових бюджетних операцій за касовим методом, а боргових операцій — методом нарахувань. Крім того, ДКУ реєструє юридичні та фінансові зобов’язання на „позабалансових рахунках”; бюджетні установи ведуть облік своїх операцій за методом нарахувань, але не у відповідності до стандартів IPSAS. Система звітності Державного казначейства включає: щоденний та 10-денний звіт про доходи та видатки для управлінських цілей ДКУ та Міністерства фінансів; місячні звіти про виконання бюджету, які подаються Міністерству фінансів, Рахунковій палаті та парламентському Комітету з питань бюджету; несплачені зобов’язання також зазначаються у звітах; квартальні звіти, які порівнюються з квартальними звітами бюджетних організацій; річні звіти. Лінійні міністерства та інші розпорядники бюджетних коштів готують квартальні та річні звіти. Квартальні фінансові звіти розпорядників бюджетних коштів подаються до відділень Державного казначейства для перевірки, а потім передаються обласному або головному розпорядникові бюджетних коштів для зведення. Відділення Державного казначейства порівнюють свої фінансові звіти з фінансовими звітами розпорядників бюджетних коштів. Касові фінансові звіти, як правило, є узгодженими. Є деякі розходження: у першому кварталі 2005 року — 9 головних розпорядників бюджетних коштів зі 105, а у третьому кварталі того ж року — лише 5. Звіти про виконання бюджету включають порівняння результатів виконання із затвердженим розподілом програм доходів і видатків. Підсумковий річний звіт повинен бути поданий парламенту до 1 травня року, наступного за звітним бюджетним роком. Згідно з Бюджетним кодексом, Рахункова палата готує висновки щодо виконання бюджету у двотижневий термін з дня офіційного подання річного звіту до парламенту. На даний момент розгляд цього звіту парламентом має незначний вплив на бюджетну політику.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Очікується, що за проектом ЄС-ТАСІС „Ефективне управління бюджетом” здійснюватимуться заходи, спрямовані на приведення бухгалтерського обліку у відповідність до міжнародних стандартів і перегляд сфери компетенцій щодо управління касовими розрахунками, ліквідністю та боргом. Той факт, що розпорядники бюджетних коштів мають власні бухгалтерії, створює основу для вдосконалення управління на рівні розпорядників бюджетних коштів. Необхідно визначити заходи для зміцнення спроможності цих бухгалтерій. Висновок Основні звіти подаються своєчасно. Заходи, заплановані в рамках проекту ЄС-ТАСІС, мають забезпечити приведення методики бухгалтерського обліку у відповідність до міжнародних стандартів. Наступним кроком мають бути дії у напрямку лінійних міністерств (переважно у контексті майбутнього розгортання інтегрованої системи управління фінансами — див. розділ 7).

5.4.9

Модернізація системи управ< ління державними видатками

Уряд має намір проводити бюджетні реформи. Складається враження, що кількість і кваліфікація працівників Міністерства фінансів, відповідальних за планування та виконання бюджету, є адекватними. Але керування процесом реформи і управління змінами потребує зміцнення організаційних механізмів, належної підготовки кадрів і технічної допомоги. З цією метою у Міністерстві фінансів створено Департамент реформування бюджетної системи та сформовано робочу групу з бюджетної реформи. Залучення інших міністерств до розробки реформ і контролю за їхнім проведенням матиме велике значення. Поточна технічна допомога в управлінні бюджетом і проекти, що знаходяться на стадії розробки, передбачають: допомогу Державному казначейству в рамках ТАСІС на період 2004-2006 рр. (3 млн. євро); проект „Реформа муніципальних бюджетів” (2005—2008 рр.) за підтримки Агенції США з міжнародного розвитку (USAID); він містить додатковий компонент щодо забезпечення професійної підготовки кадрів та технічної експертизи Міністерства фінансів під час запровадження національного „Програмноцільового методу розробки бюджету” (витрати на цей компонент складають 4 млн. доларів);

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державний внутрішній фінансовий контроль

надання грантів Фондом з питань політики та управління людськими ресурсами (PHRD), переважно для сприяння підготовки проекту Світового Банку „Модернізація державних фінансів”; проект Світового Банку „Модернізація державних фінансів”, що знаходиться на стадії розробки (попередня оцінка вартості — 65 млн. доларів, з яких частка Світового Банку складає 50 млн.). Головна мета проекту — розробка інтегрованої системи управління державними фінансами та „зміцнення інституційної спроможності та операційної ефективності”, спрямований на сприяння розвитку потенційних можливостей Міністерства фінансів (близько 3 млн. доларів). Ця допомога має задовольнити потреби щодо зміцнення управління державними видатками на рівні Міністерства фінансів. Подальша допомога має бути зосереджена на зміцненні спроможності на рівні лінійних міністерств. Зокрема, розробка програмного та орієнтованого на результат підходу до бюджету вимагатиме адекватної спроможності лінійних міністерств для планування витрат, визначення показників результативності та їх моніторингу. Для модернізації системи бухгалтерського обліку є необхідним започаткування відповідного навчання бухгалтерів бюджетних організацій.

5.5 Державний внутрішній фінансовий контроль 5.5.1

Вступ

Наразі існують плани внесення істотних змін у систему державного внутрішнього фінансового контролю (ДВФК) в державному управлінні України. Згідно з цими планами, передбачається, що традиційний ex post (фактичний) контроль з боку централізованої служби інспектування буде замінено системою, побудованою за принципами державного внутрішнього фінансового контролю Європейського Союзу, тобто із запровадженням підзвітності керівництва за управління фінансами та контроль, розвитком децентралізованого внутрішнього аудиту та створенням провідної функції координації та гармонізації. Міністерство фінансів несе загальну відповідальність за ДВФК у сфері внутрішнього фінансового контролю. Двома ключовими органами в системі Міністерства фінансів є Державне казначейство України (ДКУ) та Державна контрольно-ревізійна служба (КРУ). Перший орган грає важливу роль у контролюванні виконання бюджету, а другий відповідає за ex post (фактичний) контроль і певну форму фінансового аудиту.

У квітні 2005 року ДКУ було введено до складу Міністерства фінансів; до того часу воно було самостійним органом80. Міністерство фінансів сьогодні має весь комплекс повноважень щодо впливу на казначейську політику та прийняття стратегічних рішень. Державне казначейство — централізований орган з територіальними органами в областях, районах, містах та районах міст. У центральному апараті ДКУ працює 404 особи, а в територіальних органах — 16485 осіб81. КРУ, яке було створено у 1993 році, має квазі-самостійний статус щодо виконання своїх завдань; з 2000 року воно є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через міністра фінансів. До складу КРУ входять Головне контрольноревізійне управління України; контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи) у районах, містах і районах міст. Центральний апарат в Києві налічує 310 працівників, а територіальні органи (в областях, районах, містах, районах міст та на міжрайонному рівні) — 8370 осіб82. Сучасна система ДВФК в Україні лише частково враховує вищезгадані основні принципи систем державного внутрішнього фінансового контролю. У серпні 2004 року міжвідомча робоча група розробила „Білу книгу” (у термінології ЄС „policy paper” — офіційний документ щодо стратегії розвитку політики) за результатами проекту МБРР з удосконалення системи внутрішнього контролю в уряді України. Цей документ ґрунтується на Плані дій Світового Банку з оцінювання системи фінансового контролю України (CFAA) та на дискусіях зі службами Європейської Комісії (Генеральним директоратом з питань бюджету) щодо системи ДВФК, запровадженої у нових країнахчленах ЄС у квітні 2004 року. „Біла книга”, розроблена у квітні 2004 року, була опрацьована КРУ, і Розпорядженням Кабінет Міністрів України від 24 травня 2005 року № 158 було затверджено Концепцію розвитку державного внутрішнього фінансового контролю. Розпорядження визначає основні завдання щодо реформування ДВФК шляхом усунення системних 80

Державне казначейство було центральним органом виконавчої влади (державними комітетом) з певним рівнем самостійності у політиці, власним кошторисом і правом встановлювати власну систему оплати та оцінювання праці. Іншими самостійними органами є Мінфін (функції розробки бюджету…), Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Мінекономіки та КРУ (інспекційно-контрольний орган). Ця зміна статусу частково пояснюється бажанням перегрупувати функції спрямовування й координації діяльності податкових органів і Державного казначейства в рамках Мінфіну.

Джерело: звіти місії ТАСІС. Система Державного казначейства складається з мережі, яка налічує близько 16900 працівників на трьох рівнях: центрального апарату (410 осіб), 27 головних управлінь (в АРК, областях та в м. Києві та Севастополі) та 636 636 відділень у районах, містах та районах міст.

Джерело: Звіт про результати діяльності КРУ у 2005 році.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

недоліків у функціонуванні цієї системи та переходу до моделі, побудованої за принципами ДВФК Європейського Союзу. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2005 року № 456 було затверджено План заходів щодо реалізації положень Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на 2005—2009 роки.

5.5.2

Основа

5.5.2.1 Чи існує узгоджена та всебічна за# конодавча база, яка визначає систе# ми, принципи та функціонування фінансового контролю? В Україні немає рамкового закону про ДВФК, який визначає базову структуру, суб’єкти та завдання контролю, як немає і загального законодавчого визначення сутності та процедур контролю у системі органів державної влади. Крім ДКУ та КРУ, інші численні органи мають певні повноваження щодо здійснення фінансового контролю. На державному рівні — це Державна податкова адміністрація України, Державна митна служба України, Фонд державного майна України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України; на регіональному рівні — місцеві фінансові органи, Державна податкова адміністрація в Автономній Республіці Крим, регіональні митні служби тощо. Сьогодні правову основу державного внутрішнього фінансового контролю в Україні складають два основні закони83: Бюджетний кодекс України (21 червня 2001 р.; останні зміни внесено 25 березня 2005 р.); Закон України „Про державну контрольноревізійну службу в Україні” (січень 1993 р., останні зміни внесено 15 грудня 2005 р.). Бюджетний кодекс України визначає загальні засади бюджетної системи України. Стаття 26 Бюджетного кодексу є основоположною для фінансового контролю та аудиту. Глави 8 та 10 присвячено виконанню бюджету, бухгалтерському обліку та звітності про виконання бюджету. У п’ятому розділі Бюджетного кодексу розглядається питання контролю за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальності за порушення. Стаття 26 п. 2 Бюджетного кодексу визначає відповідальність керівників бюджетних установ за організацію ефективної системи внутрішнього контролю за фінансово-господарською діяльністю установи; 83

Господарський кодекс України, востаннє змінений 15 грудня 2005 року, не увійшов до цієї оцінки за браком часу. Оцінювання також не охоплює проекти законів „Про фінансовий контроль” (від 30.08.02 реєстраційний № 1131-1) та „Про державний фінансовий контроль” (від 18.02.04 реєстраційний № 1131-2 ), що знаходяться на розгляді Верховної Ради.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

розпорядники бюджетних коштів визначаються відповідальними за організацію фінансового контролю. Стосовно аудиту п. 1 статті 26 є не зовсім зрозумілим. Крім неправильного застосування аудиторської термінології, у Кодексі зазначено, що внутрішній фінансовий контроль на всіх стадіях бюджетного процесу повинен забезпечувати: постійне оцінювання спроможності та відповідності діяльності бюджетної установи вимогам внутрішнього фінансового контролю; оцінювання діяльності щодо відповідності результатів встановленим завданням та планам; безпосереднє інформування керівника бюджетної установи про результати кожної перевірки (оцінювання, розслідування, вивчення чи аудиту), проведеної підрозділом внутрішнього фінансового контролю. З цього тексту не зрозуміло, хто відповідає за організацію перевірок; на якому рівні (центральному чи децентралізованому) мають працювати підрозділи внутрішнього контролю. Текст містить посилання на підрозділ внутрішнього контролю, який виконує певні функції інформування. Здається, що в цій статті поєднано завдання внутрішнього аудиту та завдання інспектування. П. 4 статті 26 стосується зовнішнього аудиту. Він зазначає, що зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності здійснюються Рахунковою палатою України (РПУ) та КРУ; на РПУ покладена функція контролю за використанням коштів державного бюджету, а КРУ діє відповідно до своїх повноважень, визначених законом. За відсутності повної ясності, ця стаття, очевидно, має означати, що КРУ відповідає за фактичний контроль, а РПУ — за зовнішній аудит виконання бюджету. На етапі виконання бюджету ключову роль грає Державне казначейство України. Стаття 48 Бюджетного кодексу закріплює застосування казначейської форми обслуговування Державного бюджету України шляхом виконання наступних функцій: виконання операцій з коштами державного бюджету; розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів; контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов’язань та проведенні платежів; бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджету. У главах 8 (статті 47-51) та 10 (статті 56-62) Бюджетного кодексу описано функції ДКУ як фінансового контролера, органа-платника, бухгалтера та підзвітного органу. Ці завдання ДКУ деталізовані у Постанові Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 № 1232 (стаття 3).

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державний внутрішній фінансовий контроль

У п’ятому розділі Бюджетного кодексу загалом визначено головні суб’єкти контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Це органи зовнішнього контролю: Верховна Рада (парламент) України, Рахункова палата, органи Державної контрольно-ревізійної служби України, а також Верховна Ради Автономної Республіки Крим й місцеві ради. На центральному рівні участь беруть центральні органи виконавчої влади: Мінфін, ДКУ, КРУ, а на місцевому рівні — Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад. З метою вдосконалення координації виконання завдань (зазначених у статтях 112 і 113 Бюджетного кодексу) щодо контролю за порядком ведення бухгалтерського обліку, складанням звітності про виконання бюджетів та кошторисів, проведенням операцій з бюджетними коштами ДКУ та КРУ оформили угоду про співпрацю (спільний Наказ Державного казначейства України, Головного контрольно-ревізійного управління України № 215/338 від 14 грудня 2004). Важливим завданням Казначейства є розробка вторинних правових актів з питань підготовки та виконання бюджету. З 2001 року ДКУ видало кілька технічних нормативних документів. Загального бюджетного адміністрування, яке б виконувало роль „місточка” між рамковим Бюджетним кодексом та украй детальними технічними положеннями, не існує. Висновок Крім п. 1 статті 26, Бюджетний кодекс створює належну основу для організації системи фінансового контролю. П. 1 статті 26 містить низку завдань з контролю, перевірок та аудиту. Управлінська відповідальність за ДВФК як його ключовий принцип, зазначений у п. 2 статті 26, у Бюджетному кодексі, зокрема, не наголошується. ДКУ – це стрижень, навколо якого обертаються попередній та поточний контроль. Крім того, не вистачає логічного розподілу відповідної бюджетної документації, яка б чітко демонструвала зв’язки між Бюджетним кодексом та вторинним законодавством. Закон „Про державну контрольно ревізійну службу в Україні” визначає статус КРУ та її функції, а також правові основи її діяльності. КРУ є органом, що діє при Міністерстві фінансів та підпорядковується йому (стаття 4). Головне контрольноревізійне управління України, контрольно-ревізійні управління в АР Крим, областях, містах Києві і Севастополі є юридичними особами, мають самостійні кошториси, поточні та депозитні рахунки в банках, печатки із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням (стаття 7). Основні функції КРУ (стаття 8) є наступними: проведення державного фінансового контролю за:

•

використанням і збереженням державних фінансових ресурсів та інших активів; • правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов’язань; • ефективним використанням коштів і майна; • станом і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності у визначених установах; • виконанням місцевих бюджетів; розробка пропозицій щодо усунення недоліків і порушень та запобігання їх у майбутньому. Державний фінансовий контроль, який здійснює КРУ, складається з державного фінансового аудиту та інспектування (стаття 2). Суб’єктами державного фінансового аудиту є діяльність підконтрольних підприємств, установ і організацій, а також виконання державних (бюджетних) програм. Державний фінансовий аудит визначено у Законі як „вид державного фінансового контролю”, який складається з вищезазначених компонентів державного фінансового контролю, та включає перевірку функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінювання викладаються у звіті. Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу фінансово-господарської діяльності або окремих питань діяльності підконтрольної установи. Мета інспектування — виявлення наявних фактів порушення законодавства і встановлення винних посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. Крім завдань із фінансового аудиту та інспектування, за статтею 8 даного Закону, КРУ має також розробляти нормативно-правові акти та пропозиції щодо удосконалення державного фінансового контролю, здійснювати методологічне керівництво та поширювати загальну інформацію на основі досвіду державного фінансового контролю серед контрольноревізійних служб. Закон Украни „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” визначає правові основи діяльності КРУ, зокрема, права і обов’язки КРУ та правовий захист посадових осіб КРУ при проведенні інспектування. Цей Закон містить переважно завдання ex post (фактичного) контролю і дуже мало вказівок щодо завдань з питань аудиту та розвитку. Крім внутрішніх (відомчих) нормативно-правових актів, КРУ розробило стандарти аудиту та настанови щодо його проведення. „Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ” (постанова Кабінету Міністрів від 31 грудня

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

2004 № 1777) чітко визначає завдання КРУ щодо аудиту. Згідно з цим Порядком, аудит фінансової та господарської діяльності бюджетної установи (фінансово-господарський аудит) визначено як форму державного фінансового контролю, яка спрямована на запобігання фінансовим порушенням та забезпечення достовірності фінансової звітності. Основним завданням цього виду аудиту є сприяння бюджетній установі щодо забезпечення правильності ведення бухгалтерського обліку, законності використання бюджетних коштів, державного і комунального майна, складанні достовірної фінансової звітності та організації дієвого внутрішнього фінансового контролю. Існують інші нормативно-правові акти у цій сфері, зокрема: Порядок здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю (затверджений постановою КМУ від 22.05.02 № 685); Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм (затверджений постановою КМУ від 10.08.04 № 1017), який визначає механізм здійснення державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм; Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності суб’єктів господарювання (затверджений постановою КМУ від 25.03.06 № 361), який визначає механізм проведення державного фінансового аудиту суб’єктів господарювання державного сектору економіки. По суті, фінансово-господарський аудит є поєднанням внутрішнього аудиту (підтримка керівництва) та сертифікаційного аудиту. У разі виявлення недоліків або порушень, працівники КРУ беруть на себе інспекційну роль: аудитор оформляє звіт у вигляді офіційної довідки, яка передається керівництву установи. 28 грудня 2005 року до Господарського кодексу України, законів України „Про державну контрольноревізійну службу в Україні” та „Про аудиторську діяльність” було внесено зміни Законом „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання фінансовим правопорушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного і комунального майна”. Новий закон розширює головне завдання КРУ. Зокрема, відтепер ця служба контролює суб’єкти господарювання державного сектора економіки та всі підприємства та організації, які отримують державні кошти або використовують державне чи комунальне майно. Крім того, КРУ уповноважено здійснювати контроль за виконанням місцевих бюджетів.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Висновок Як орган ex post (фактичного) контролю, КРУ грає важливу роль у діяльності ДВФК. Як і ДКУ, КРУ виконує завдання, в яке керівництво не може втручатися, але за яке несе повну відповідальність. Правова база діяльності КРУ є непрозорою, особливо щодо завдань з аудиту. Вони є нечітко сформульованими, а поєднання функцій внутрішнього аудиту, сертифікаційного аудиту та інспектування в одній установі не відповідає належній європейській практиці. Хоча два ключові гравці існуючої правової системи ДВФК (КРУ та ДКУ) підписали угоду про співпрацю, немає жодного плану щодо визначення правової основи центральної координаційної структури. Міністерство фінансів формально відповідає за діяльність ДВФК в Україні, але йому бракує чітко визначеної координаційної ролі в імплементації основних законів стосовно ДВФК. Те, що не вистачає цілісної системи ДВФК із визначеними ролями та обов’язками, неодноразово відзначалося різними донорами. У „Білій книзі” (у термінології ЄС „policy paper” — офіційний документ щодо стратегії розвитку політики), опублікованій у серпні 2004 року за результатами проекту МБРР з удосконалення системи внутрішнього контролю в уряді України, наведено ряд недоліків існуючої в Україні системі ДВФК. Вони є такими: відсутність цілісної системи органів державного фінансового контролю та аудиту; відсутність базового закону про систему державного фінансового контролю та аудиту в Україні та недосконалість відповідного чинного законодавства; недостатня методологічна база та низький рівень підготовки кадрів у сфері державного фінансового контролю; відсутність діяльності з адаптації законів про державний фінансовий контроль в Україні до законодавства ЄС (що передбачено статтею 51 Угоди про партнерство та співпрацю між Європейськими Співтовариствами та Україною); функціональне дублювання та недосконала взаємодія органів державного фінансового контролю та аудиту на державному та місцевому рівнях, а також Рахункової палати; недостатність наявної інформації та програмного забезпечення для державного фінансового контролю та системи аудиту; надання переваги методам і формам контролю з виявлення порушень та накладення санкцій і штрафів за відсутності комплексних заходів щодо запобігання порушенням, аналізу випадків порушень і надання відповідних рекомендацій; неефективність існуючої системи санкцій та низький рівень відповідальності посадових осіб;

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державний внутрішній фінансовий контроль

недосконала організація внутрішнього контролю за використанням бюджетних коштів у центральних і місцевих органах виконавчої влади. Після дискусій зі Світовим Банком та іншими зацікавленими сторонами КРУ розробило новий варіант „Білої книги”, і Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням від 24 травня 2005 року № 158-р затвердив Концепцію розвитку державного внутрішнього фінансового контролю як частину широкомасштабної реформи управління державними фінансами у Міністерстві фінансів. Це Розпорядження встановлює основні завдання щодо реформування ДВФК в Україні шляхом усунення системних недоліків функціонування системи ДВФК та переходу до моделі, побудованої на основі принципів ДВФК Європейського Союзу. Наступні моменти визначено як головні завдання з реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю: створення єдиного правового поля для розвитку системи державного внутрішнього фінансового контролю як складової державного фінансового контролю та внесення відповідних змін до законодавства з метою оптимізації та збалансування організаційних структур контролю; відокремлення підрозділів з інспектування, в тому числі тих, що здійснюють його за зверненнями правоохоронних органів, від підрозділів внутрішнього аудиту, а підрозділів внутрішнього аудиту — від внутрішнього контролю, аби запобігти паралельним та дублюючим функціям контролю та забезпечити їх ефективне застосування; визначення Міністерства фінансів органом, уповноваженим здійснювати нагляд за станом реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю, спрямовувати та координувати централізований внутрішній аудит, а КРУ — органом, відповідальним за гармонізацію системи внутрішнього аудиту і внутрішнього контролю; створення служб внутрішнього аудиту в усіх органах державного сектора; правове забезпечення гарантування незалежності, соціального захисту та відповідальності внутрішніх аудиторів органів державного сектора; визначення методології здійснення контролю та внутрішнього аудиту; розробка відповідних стандартів контролю і внутрішнього аудиту, затвердження кодексу етики внутрішнього аудитора; удосконалення кадрового забезпечення служб внутрішнього аудиту, розробка навчальних програм внутрішнього аудиту; створення належної інформаційно-комунікаційної інфраструктури, налагодження тісних зв’язків з громадськістю та засобами масової інформації.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2005 року № 456-р затверджено План заходів щодо реалізації положень Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на 2005—2009 роки. Цей план передбачає надання нормативно-правового та методологічного забезпечення, організаційно-структурні зміни, підготовку кадрів та технічне забезпечення. Висновок Концепція розвитку ДВФК є важливим кроком уперед у розвитку дієвої системи ДВФК в Україні на основі принципів ДВФК ЄС. По суті, три стовпи системи ДВФК Європейського Союзу (ґрунтовна система управління фінансами та контролю, децентралізований внутрішній аудит та центральний підрозділ з питань гармонізації Міністерства фінансів) є визнаними та визначеними у вищезгаданих Концепції та Плані заходів, попри недостатнє висвітлення всіх аспектів даної системи. 5.5.2.2 Чи існують відповідні системи та процедури управлінського контролю? Структура бюджетної системи України ґрунтується на нормах Бюджетного кодексу, який набрав чинності 12 липня 2001 року та був змінений у липні 2003 року. Новий Бюджетний кодекс визначає основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин державних суб’єктів84. Функції виконання бюджету, які до того виконували фінансові департаменти Міністерства фінансів, поступово перейшли до нової казначейської системи, яка почала діяти з 1999 року85. Роль Міністерства фінансів у бюджетному процесі завдяки новому Бюджетному кодексу істотно підвищилася. Бюджетний кодекс визначає процес асигнувань і надає Державному казначейству України (ДКУ) — з його широкою, децентралізованою мережею — ключову роль у виконанні бюджету. ДКУ поступово вдосконалило свої функції як центральний та місцевий урядовий скарбник, бухгалтер і касир. Основні завдання Державного казначейства України (ДКУ)86 Основні завдання Державного казначейства викладені у статтях 48, 51, 56, 58, 78, 112 і 123 Бюджетного кодексу. 84

Даний текст поєднує два чинні закони: перший (від 9 квітня 1999 року) стосується децентралізованого управління державою (місцевих державних адміністрацій); другий (від 21 травня 1997 року) — „місцевих громад” (органів місцевого самоврядування).

Державне казначейство України (ДКУ) почало здійснювати функції щодо виконання бюджету з 1997 року.

За браком часу експерти SIGMA не могли оцінювати реалізацію та функціонування контрольних механізмів ДКУ.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

•

ДКУ відповідає за виконання бюджету і контроль, зокрема, за фінансовими зобов'язаннями (ч. 3 статті 48; ч. 1 статті 51), а також місцевими бюджетами (ч. 2 статті 78). Щодо бухгалтерського обліку, ДКУ, за погодженням із Мінфіном, відповідає за регулювання та реєстрацію фінансових операцій [ч. 1 статті 56 — „Єдині правила бухгалтерського обліку всіх фінансових операцій, активів і фінансових зобов'язань держави визначаються Державним казначейством України за погодженням з Міністерством фінансів України” — Прим. ред.]. Правила, встановлені ДКУ, є обов’язковими для розпорядників бюджетних коштів (ч. 3 статті 56). Єдині форми звітності про виконання Державного бюджету України встановлюються Державним казначейством за погодженням з Рахунковою палатою та Мінфіном (ч. 3 статті 58). Крім того, ДКУ виконує функцію контролю за правильністю бюджетних процедур [„здійснює бухгалтерський облік всіх надходжень та витрат Державного бюджету України” — Прим. ред.] і ведення бухгалтерського обліку та складання звітності (у тому числі за дотриманням своїх власних інструкцій), а також за відповідністю платежів взятим зобов’язанням та бюджетним асигнуванням (стаття 112).

•

Взяття зобов’язань. Розпорядники державних коштів беруть зобов’язання згідно із затвердженими бюджетними асигнуваннями у межах наявних коштів казначейства. Рівень наявних коштів ДКУ щоденно повідомляється кожному розпоряднику бюджетних коштів. Зобов’язання розпорядників бюджетних коштів понад встановлені призначення, не вважаються бюджетними, і платежі на погашення таких зобов’язань за рахунок бюджетних коштів здійснюватися не можуть. Розпорядники бюджетних коштів протягом 3-х днів після прийняття зобов’язання подають до ДКУ Реєстр бюджетних зобов’язань та підтверджуючі документи, які звіряються органом ДКУ щодо відповідності даних, внесених до Реєстру. Казначей ставить відмітку „Узято на облік” на документ, що підтверджує факт прийняття бюджетного зобов’язання. Відповідальність за правильне заповнення платіжного доручення і достовірність інформації у Реєстрі несуть розпорядники бюджетних коштів. Після отримання візи ДКУ розпорядник бюджетних коштів розміщує вимогу та призначення на своїх рахунках. Отримання та перевірка (сертифікація). На цьому етапі здійснюється поставка товарів та (або) надання послуг з перевіркою їхньої

Керівники ДКУ несуть персональну відповідальність у разі вчинення ними бюджетного правопорушення та невиконання вимог щодо казначейського обслуговування бюджетів (стаття 123). У статті 51 визначено порядок виконання державного бюджету за видатками та контрольної діяльності ДКУ: встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів (на основі затвердженого бюджетного розпису — Прим. ред.); затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів (документів щодо прогнозу, дозволу та резервування коштів для цілей платежу); взяття бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів у межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами (ч. 5 статті 51); надання товарів, робіт та послуг; здійснення платежів з боку ДКУ. Цикл здійснення видатків складається з чотирьох основних етапів: Розподіл87 призначень та виділення коштів розпорядникам бюджетних коштів. В Україні виділення коштів передбачає щомісячне здійснення трьох кроків: 87

Розподіл бюджету (розпис): документ, у якому встановлюється розподіл доходів та фінансування бюджету, бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів по певних періодах року відповідно до бюджетної класифікації. Ч. 1 статті 49 Бюджетного кодексу передбачає наступне: „Державний бюджет України виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України у місячний термін після набрання чинності законом про Державний бюджет України”. Згідно з ч. 2 статті 49, „Міністр фінансів протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням”.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

центральний бюджетний орган розробляє щорічний план виконання з помісячним розподілом коштів, що передбачає визначення частки призначень88, яка може використовуватися лінійними міністерствами та розпорядниками бюджетних коштів; асигнування89 лінійними міністерствами та головними (першого рівня) розпорядниками бюджетних коштів, що передбачає виділення передбачених призначень підпорядкованим розпорядникам коштів (розпорядникам бюджетних коштів другого та третього рівнів); перевірка з боку ДКУ, яке інтеґрує затверджений бюджет кожного головного розпорядника бюджетних коштів по рахунках асигнувань і перевіряє, щоб плани виконання бюджетів розпорядниками бюджетних коштів другого та третього рівнів відповідали бюджетному розпису. На рівні виконання бюджету використання призначень розпорядниками бюджетних коштів вимагає затвердження кожні 10 днів.

Бюджетне призначення: повноваження, надане головному розпоряднику бюджетних коштів Бюджетним кодексом, Законом „Про Державний бюджет України” або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.

Бюджетне асигнування: повноваження, надане головному розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов’язання та на витрачення бюджетних коштів з конкретною метою, встановленою в процесі виконання бюджету.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державний внутрішній фінансовий контроль

відповідності контракту чи замовленню. Здійснення видатку на етапі перевірки спричиняє зобов’язання. Оплата. Запити на оплату та документи, на їх підтвердження (наприклад, рахунки), надсилаються до ДКУ, яке перевіряє їх і готує їхню оплату. ДКУ ініціювало створення внутрішньої системи платежів, яка обробляє всі платежі через єдиний кореспондентський рахунок у Національному банку України. Бюджетний кодекс не передбачає передоплату рахунків, але дозвіл на це, за певних умов, може бути погоджений Мінфіном з наступним затвердженням ДКУ для виконання бухгалтером розпорядника бюджетних коштів. На практиці 90% платежів на закупівлі на безтендерній основі здійснюються до поставки товарів. Таке попереднє фінансування закупівель, звичне для радянських часів і, очевидно, й дотепер необхідне для підтримки постачальників, що мають проблеми з ліквідністю, ставить під загрозу контроль за платежами. Попередній контроль ДКУ здійснюється на касовій основі і здебільшого має формальний характер. Звичайно, він не гарантує належної фінансової дисципліни. Деякі витяги зі звіту про діяльність КРУ за 2005 рік ілюструють відсутність прогресу в цьому питанні. „Проведені Державною контрольно-ревізійною службою контрольні заходи свідчать про те, що продовжується негативна практика незаконного та нецільового використання державних ресурсів. Такі порушення фінансово-господарської дисципліни у 2005 році виявлено більш ніж у половини з перевірених об’єктів контролю. Загалом, протягом 2005 року виявлено порушень, які призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів держави, на загальну суму понад 1,8 млрд. грн., що утричі більше, ніж за попередній рік. Поширеним залишається використання коштів бюджету, передбачених на придбання товарів, робіт і послуг, без дотримання встановлених конкурентних процедур. За результатами проведених контрольних заходів КРУ застосовано фінансові санкції до порушників фінансово-бюджетної дисципліни, зокрема, призупинення або зменшення бюджетних асигнувань, зупинення операцій з бюджетними коштами”. З метою зміцнення фінансової дисципліни, запобігання фінансовим порушенням, підвищення ефективності використання бюджетних коштів КРУ розробила низку пропозицій до проекту Закону України „Про Державний бюджет України на 2006 рік”. Враховані пропозиції стосуються, зокрема, необхідності унормування адміністративних витрат суб’єктів господарювання державного сектора економіки, обмеження витрат операційної діяльності, не пов’язаних з виробничою діяльністю, врегулювання порядку списання резерву сумнівних боргів для підприємств державного сектора економіки.

Контроль за закупівлями Закон України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” (ЗДЗ) у його нинішній редакції датується 2000 роком; з того часу до нього дев’ять разів вносилися зміни, остання — у березні 2006 року. Обов’язки щодо контролю за відповідністю покладено, по суті, на ДКУ, КРУ та Рахункову палату України (РПУ), або спеціальні комісії при цих установах. У статті 3 ЗДЗ зазначено: „Державний нагляд, контроль та координація у сфері закупівель здійснюються Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг, Рахунковою палатою, Державною контрольно-ревізійною службою України, Державним казначейством України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі статистики відповідно до Закону України „Про державну статистику”, правоохоронними органами в межах компетенції, визначеної Конституцією України, законами України та цим Законом”. Пункт 2 статті 3 ЗДЗ стосується ДКУ та КРУ, задіяних у державному нагляді та контролі у сфері закупівель. Загалом, обов’язки щодо контролю за закупівлями, передбачені у ЗДЗ, не відрізняються від обов’язків цих органів щодо ex ante (попереднього), поточного та ex post (по факту) контролю, згаданих у Бюджетному кодексі, Законі „Про державну контрольно-ревізійну службі в Україні” та Положенні про ДКУ. Однак новим є обов’язок КРУ стосовно контролю за дотриманням законодавства щодо закупівель. ДКУ та КРУ також беруть участь у розгляді нового порядку закупівель як члени Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті (стаття 3-3 ЗДЗ). У статті 17-5 ЗДЗ визначено склад і завдання Наглядової ради та державного нагляду за діяльністю неприбуткової Тендерної палати України. До складу Наглядової ради входять три представники від Антимонопольного комітету та по одному представнику від Міністерства фінансів, Міністерства юстиції, КРУ, РПУ та ДКУ, а також три народних депутати України за поданням профільного Комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належить законодавство про діяльність РПУ, ДКУ та КРУ. Тендерна палата України своїм рішенням може вводити до складу Наглядової ради інших осіб. Заслуговує на увагу той факт, що КРУ та ДКУ як два ключові гравці на всіх етапах процесу контролю у сфері закупівель (ex ante та ex post)), водночас беруть участь у моніторингу дотримання законодавства та державного нагляду у цій сфері. Звичайно, це не відповідає належній практиці ЄС.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Система бухгалтерського обліку90 Існуючу систему бухгалтерського обліку побудовано на касовому методі. Касові дані про доходи та видатки супроводжуються даними про нараховані суми; здійснюються деякі кроки у напрямку переходу до модифікованої системи нарахувань. Державна система бухгалтерського обліку на казначейській основі достатньою мірою відповідає вимогам щодо періодичної фіскальної звітності. Незважаючи на прогрес у вдосконаленні системи бухгалтерського обліку, остання поки не відповідає вимогам щодо звітності за міжнародними стандартами. План рахунків ДКУ відрізняється від плану рахунків бюджетних установ. Наявність двох видів планів рахунків ускладнює розробку якісних зведених фінансових звітів для уряду України. Twinning-проект ТАСІС*, що наразі розробляється, також стосується вдосконалення систем державного бухгалтерського обліку і звітності в Україні та приведення їх у відповідність до міжнародних стандартів бухгалтерського обліку для державного сектора (IPSAS), опублікованих Міжнародною федерацією бухгалтерів (IFAC). Стандарти та правила звітності Положення Бюджетного кодексу (стаття 58) підкреслюють компетенцію ДКУ щодо „звітності”: Зведення, складання та надання звітності про виконання державного бюджету є обов’язком ДКУ. Розпорядники бюджетних коштів відповідно до єдиної методики звітності складають та подають детальні звіти, що містять бухгалтерські баланси, дані про виконання кошторисів доходів і видатків, результати діяльності та іншу інформацію за формами, встановленими законодавством України. Єдині форми звітності про виконання державного бюджету встановлюються ДКУ за погодженням з Рахунковою палатою та Міністерством фінансів України. Звітність про виконання державного бюджету складається на попередній, оперативній, місячній, квартальній та річній основі. Ця інформація у зведеній формі подається до Мінфіну, ВРУ, Кабінету Міністрів України та Рахункової палати України. Квартальні зведені звіти також подаються Головному контрольно-ревізійному управлінню. Система звітності в Україні ґрунтується на принципах централізації. ДКУ здійснює в межах своїх повноважень контроль за дотриманням учасниками бюджетного 90

Джерело: доповідь Світового Банку.

* Проект Twinning (твінінг) — проект технічної допомоги ЄС, який полягає в організації співпраці державного органу або державної установи країни-члена ЄС з відповідним центральним органом виконавчої влади України — бенефіціаром проекту. Twinning є новою формою технічного співробітництва, інструмент інституційного розвитку. — Прим. ред.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

процесу бюджетного законодавства; відповідає за ведення бухгалтерського обліку і складення звітності про виконання державного та місцевих бюджетів; управляє наявними фінансовими ресурсами, що ним обліковуються, здійснює розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів тощо. Одна зі служб ДКУ відповідає за зведення цих звітів. Вона отримує інформацію на центральному рівні від управлінських служб, які звітують на децентралізованому рівні, узагальнює її та передає Мінфіну, ВРУ, КМУ та РПУ. Звітність ДКУ – це операційна реальність, яку організовано згідно зі стандартною схемою звітності про виконання бюджетів по всій Україні. З 1999 року ДКУ веде комп’ютеризовану транзакційну систему головної книги (СГК), яка застосовується для урядової автоматизованої системи управління фінансами. Проте, на державному рівні немає інформаційної системи для забезпечення реєстрації початкових бюджетів і наступних змін до них, касових асигнувань, операцій, пов’язаних з етапами здійснення видатків, проведення надходжень по відповідних розділах, виконання основних функцій бухгалтерського обліку, підготовки звітів для управління казначейством і бюджетом, а також для цілей аудиту. Наразі базова СГК, розроблена управлінням інформаційних технологій ДКУ, працює на рівні обласних і районних управлінь ДКУ. Вона повністю відповідає функціональним можливостям внутрішньої системи платежів казначейства, яка працює через кореспондентські рахунки в Національному банку України. Вдосконалення функціональних можливостей цієї інформаційної системи та придбання системи програмного забезпечення складають один із чотирьох компонентів Twinning проекту ТАСІС на 2004—2006 роки, який фінансує Європейський Союз. Проте, у своїй останній доповіді (у грудні 2005 р.) Світовий Банк відзначив, що реформа казначейства і координація підготовчої роботи для комплексного проекту „Модернізація державних фінансів” ідуть повільніше, ніж очікувалося. Світовий Банк рекомендує створити технічний підкомітет у рамках існуючої робочої групи з метою опрацювання комплексних технічних рішень. Він пропонує, щоб згадані робоча група та підкомітет працювали у тісній співпраці над визначенням функціональних вимог до комплексної системи управління державними фінансами (СУДФ), розробляючи технічні вимоги та узгоджуючи окремі компоненти даної системи. Висновок Головним інструментом процесу виконання бюджету є розподіл бюджетних асигнувань (розпис). Жорсткі рамки й високий рівень деталізації розподілу призначень серед розпорядників бюджетних коштів є досить складними для управління. ДКУ є головною діючою особою у виконанні бюджету. Воно грає подвійну роль у контролі над касовим вико-

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державний внутрішній фінансовий контроль

нанням, а саме, здійснює попередній контроль прийняття зобов’язань щодо видатків та контроль за платником перед здійсненням проплат. Контроль над касовими видатками не гарантує належної фінансової дисципліни. Порушення фінансової та економічної дисципліни є досі значними; у 2005 році кількість порушень, що призвели до втрат державних фінансових і матеріальних ресурсів, була втричі більшою, ніж у 2004 році. Існування казначейської системи, звичайно, істотно сприяло поліпшенню виконання бюджету та вдосконаленню системи бухгалтерського обліку та фінансової звітності. КРУ та ДКУ — два ключові гравці на всіх стадіях процесу контролю (попереднього, поточного та фактичного). Новий закон про державні закупівлі передбачає, що ці два органи гратимуть певну роль у моніторингу законодавства та здійсненні функцій державного нагляду в процесі контролю над закупівлями. Для забезпечення більш комплексного характеру системи та з метою уникнення конфлікту інтересів важливе значення має чітке розмежування операційних функцій (ДКУ), фактичного контролю (КРУ) та функцій регулювання (Міністерство фінансів). 5.5.2.3 Чи існує функціонально незалежний механізм внутрішнього аудиту з відповідними повноваженнями та компетенцією? Становлення фахового внутрішнього аудиту в Україні знаходиться ще на ранньому етапі. Професійної організації внутрішніх аудиторів, на зразок національного відділення Міжнародного інституту внутрішніх аудиторів (ІІА), в Україні немає. Внутрішній аудит є лише темою у навчальній програмі підготовки зовнішніх аудиторів, започаткованою Рахунковою палатою. У приватному секторі посаду аудитора запроваджено у філіалах міжнародних фірм, наприклад банків, але, незважаючи не це, в Україні поки що украй мало внутрішніх аудиторів-професіоналів. У державному секторі цієї професії ще не створено. У Законі України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” йдеться про державний фінансовий контроль, який складається з державного фінансового аудиту та інспектування (стаття 2). Цей тип аудиту описано як „різновид державного фінансового контролю”, який полягає в оцінюванні законного та ефективного використання державних ресурсів у формі аудиту ефективності та фінансового аудиту. Ця аудиторська функція КРУ ще знаходиться на стадії розвитку, хоча упродовж останніх років вона стала дещо помітнішою. Інспекційна функція — головне завдання КРУ; вона передбачає виявлення фактів порушення законодавства і встановлення особи (осіб), винної(их) у їх допущенні. Цю функцію можна порівняти з контрольною функцією загальних фінансових інспекцій у міністерствах фінансів південно-європейських країн.

Державна контрольно#ревізійна служба (КРУ) Державна контрольно-ревізійна служба (КРУ) існує з 1993 року як централізована служба контролю та аудиту (спочатку в ній працювало 12000 осіб, зараз — 9000 осіб). До 1993 року контрольна функція була децентралізованою, але, очевидно, децентралізовані контрольні служби не мали достатніх повноважень. Потрібна була самостійна інспекторська служба. Як зазначалося вище, з 2000 року КРУ є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України. Кабінет Міністрів призначає керівника КРУ через Міністерство фінансів і затверджує плани контрольної діяльності КРУ. У випадку адміністративного провадження КРУ пропонує санкції, а Мінфін відповідає за застосування стягнень. КРУ розробило свою кадрову політику, яка включає процедури відбору, систему оцінювання та програму підготовки всіх працівників. КРУ набирає персонал переважно з бухгалтерською освітою (70%) та юристів. На початку 2005 року КРУ запровадило системний підхід до контролю якості та боротьби з корупцією. Відділу внутрішнього контролю (налічує 7 працівників) доручено оцінювати результати роботи регіональних управлінь та галузевих підрозділів головного управління. Регіональні управління відвідуються кожні три роки, і згаданий відділ реагує на отримані скарги. Інспектування (ex post контроль). КРУ перевіряє фактичне виконання бюджету відповідно до затвердженого бюджету та інших законів, а у випадку недоліків може ініціювати застосування адміністративних санкцій або передати справу до правоохоронних органів. КРУ проводить планові та позапланові перевірки. Для планових перевірок КРУ розробило критерії вибору об’єктів. Позапланові перевірки (19% від загального числа перевірок) проводяться за зверненнями громадян і організацій (0,8%), дорученнями уряду та запитами парламентських комітетів (5,4%), запитами правоохоронних органів, зокрема, прокуратури та міліції (12,8%). Загалом, кожні три роки здійснюється контроль 92000 об’єктів, у тому числі 51000 бюджетних установ. Спеціальний підрозділ КРУ оцінює результати перевірок і визначає, чи слід їх передавати до суду. У 2005 році 104 юристи головного управління та регіональних підрозділів направили 17 тисяч запитів до суду. Для забезпечення високої якості та рівного ставлення, КРУ розробило методику, яку викладено у тритомному посібнику з інспектування. Інспекторів готують власними силами за допомогою досвідченого персоналу КРУ. В Україні немає іституту для дипломованих інспекторів; спеціалізацію „Державний фінансовий контроль” включено до навчальних програм Київського національного торговельно-економічного

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

університету та Київського національного економічного університету. Щорічно ці вищі навчальні заклади випускають загалом близько 200 спеціалістів у сфері здійснення державного фінансового контролю. Крім перевірок КРУ на центральному рівні, перевірки проводять і міністерства. Коли у 1998 році КРУ провело оцінювання стану внутрішнього контролю, виявилося, що у 140000 бюджетних організаціях контролю взагалі не було. З того часу ДКУ розпочало попередній та поточний контроль, і були запроваджені посади інспекторів міністерств. Їхнє завдання — контроль витрат бюджетних коштів; вони не грають жодної ролі в оцінюванні державних програм, де передбачається небюджетне фінансування. Інспектори міністерств звітують перед своїм керівництвом у міністерстві та перед КРУ. Оцінювання КРУ 2000 інспекторів дозволило зробити висновок щодо їхньої неупередженості у своїй діяльності. Помітним було втручання їхніх керівників. Загалом на центральному рівні працюють лише кілька інспекторів (наприклад, три у Міністерстві аграрної політики); більшість з них працюють на обласному рівні (25 у сільському господарстві), отже, підрозділи з таким малим штатом можуть контролювати виконання лише ключових питань. КРУ спробувало підтримати інспекторів міністерств та підвищити якість їхньої роботи шляхом надання настанов, але воно не може видавати інструкції. Порядок проведення інспекцій по міністерству регулюється відповідним відомчим актом, і повноваження інспекторського підрозділу залежать від змісту цього документу. Дійсно, КРУ повинно затверджувати призначення керівника і координувати роботу цих підрозділів, але Міністерство фінансів через КРУ не має жодних додаткових повноважень щодо вдосконалення функціонування підрозділів інспектування у міністерствах. КРУ вимірює свій вплив відповідями на три запитання: а) Хто та у який спосіб отримує бюджетну підтримку? б) Яким чином можна економно використовувати наявний бюджет? в) Чи повністю надходять доходи? Відповіді на перші два запитання свідчать про відповідність бюджетному законодавству та іншим законам. Третє запитання пов’язане з пошуком шляхів покращення підготовки бюджету (Чи є орендна плата дуже низькою? Чи можливо підвищити прибутковість активів? тощо). Аудит Завдання щодо аудиту було визначено у 1998 році під час запровадження програмно-цільового методу складання бюджету. Відтоді КРУ є вповноваженим проводити аудит бюджетних програм. За сприяння Національного аудиторського бюро Швеції, КРУ у 2001 році

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

розробила методологічну основу для аудиту резуль: татів діяльності. Після того КРУ здійснило три пілотних аудити у 2001 році та два пілотних аудити — у 2002 році, знову ж таки за підтримки шведської сторони (у тих пілотних аудитах взяли участь 300 співробітників). У 2003 році КРУ розпочало аудит ефективності урядової діяльності та створило окремий підрозділ аудиту результатів діяльності. За період з 2003 до 2005 рр. чисельність працівників, переведених зі служб інспектування до служб внутрішнього аудиту, зросла до 200 осіб. У 2005 році КРУ було проведено 15 аудитів результатів діяльності, а обласними управліннями — 285 аудитів. Зараз одним із напрямків поточної діяльності є аудит ефективності конкретних урядових програм. Процес аудиту розвиватиметься і надалі, особливо у сфері державних закупівель, за допомогою Франції (Асоціації з розвитку обмінів економічними та фінансовими технологіями — ADETEF). Крім аудиту результатів діяльності, КРУ проводить аудит відповідності фінансових звітів бюджетних організацій, застосовуючи підхід „зверху-донизу”: спочатку розпорядники бюджетних коштів 1-го рівня, потім 2-го, потім 3-го. На додаток, КРУ започаткувало аудит державних програм: аудит дотримання та досягнення цілей річного компонента довгострокової державної програми. Наразі 50% рекомендацій КРУ взято до уваги. У 2005 році КРУ опублікувало 17 звітів стосовно 35-40 бюджетних програм (загальна кількість яких — 500). Підготовка кадрів й досі є необхідною. Передбачається, що у 2007 році керівники кожного управління навчатимуть персонал свого управління. Хоча КРУ не проводить внутрішній аудит, воно грало і продовжує відігравати важливу роль у розвитку внутрішнього аудиту. У 1998 році було прийнято рішення про створення інспекційних підрозділів, причому не лише у кожному міністерстві, а й у підрозділах внутрішнього аудиту. КРУ мало координувати надання підтримки підрозділам внутрішнього аудиту, наглядати за їхньою діяльністю та звітувати про її результати. Оскільки КРУ — єдина установа в уряді, яка має можливість набувати знань і досвіду щодо сучасних методів аудиту, за кілька років воно розробило стандарти аудиту та кілька методичних посібників з аудиту, якими можуть користуватися нові підрозділи внутрішнього аудиту. Станом на 1 січня 2006 року в 49 державних установах (з двох тисяч) існували підрозділи внутрішнього аудиту. Запровадження внутрішнього аудиту, однак, відбувається повільно. У більшості випадків немає можливості набирати новий персонал, тому ці підрозділи мають формуватися в рамках існуючого штатного розпису. Бракує нормативного акту, який би встановлював критерії визначення чисельності персоналу внутрішнього аудиту, необхідної для створення належним чином функціонуючого підрозділу.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Державний внутрішній фінансовий контроль

У 2003 році Міністерство фінансів розпочало пілотний внутрішній аудит шляхом створення у міністерстві першого управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту. У складі цього управління — дев’ять осіб. Керівник підрозділу, секретар і чотири спеціалісти працюють у відділі інспектування, три спеціалісти — у відділі внутрішнього аудиту. Управління внутрішнього аудиту вважає, що в майбутньому, вірогідно, потрібно буде 30 працівників. З 2004 року управління видало п’ять звітів за результатами внутрішнього аудиту, пов’язаних, переважно, зі структурними питаннями. Аудит проводиться за стандартами, розробленими Мінфіном та КРУ. Офіційної угоди між згаданим управлінням і КРУ, яка б регламентувала їхні відносини, немає. Контакти з КРУ є, скоріше, неформальними й ґрунтуються на довірі. Стратегічний документ Розпорядження КМУ від 24 травня 2005 року № 158 закладає основи для реформи існуючої системи ДВФК. Реформування цієї системи, враховуючи досвід країн-кандидатів до вступу до ЄС, має проводитися за чітко сформульованим планом заходів з визначеними цілями та термінами виконання (три етапи упродовж 5 років). Цей план, затверджений у листопаді 2005 року, сфокусовано на розвитку системи ДВФК згідно з належною практикою ЄС, включаючи розробку нормативно-правової бази та професійне керівництво ДВФК, постійну заміну інспектування внутрішнім аудитом, а також створення центрального підрозділу з питань координації та гармонізації ДВФК. Даний стратегічний документ — бажаний крок на шляху до вдосконалення системи ДВФК. Дійсно, акцент у Плані заходів зроблено на розвиток системи ДВФК згідно з належною практикою ЄС. Проте, деякі важливі моменти у плані заходів не згадано або визначено нечітко. У статті 26 Бюджетного кодексу визначено відповідальність керівників бюджетних установ і розпорядників бюджетних коштів за організацію ефективної системи контролю фінансової діяльності. План заходів не відображає важливості підзвітності керівників як провідного принципу для нових законів. Одним із головних елементів ефективної системи ДВФК є досконала функціонуюча бюджетно-облікова система. У стратегічному документі та Плані заходів не визнається потреба у створенні відповідної основи та не згадуються інші ініціативи щодо вдосконалення адміністрування бюджету та системи бухгалтерського обліку. Захід 1 у плані заходів сформульовано як „розроблення проектів Законів України „Про фінансовий контроль” та „Про державний внутрішній фінансовий контроль”. Незрозуміло, як на практиці відрізнятимуться ці два закони.

ДКУ є одним з головних гравців в існуючій системі контролю. Майбутня роль ДКУ у новій системі ДВФК залишається неясною. КРУ разом із Міністерством фінансів відповідає за виконання вищезгаданого плану заходів. Майбутня роль КРУ у ньому є розпливчастою. Чи буде КРУ проводити внутрішній аудит та виконувати інші аудиторські завдання, крім повністю децентралізованої функції внутрішнього аудиту? Чи буде воно й надалі здійснювати планові перевірки, якщо позапланові перевірки, пов’язані з правоохоронними функціями, будуть відокремлені? Щодо централізованого підрозділу з питань гармонізації (ЦПГ), у стратегічному документі передбачено, що аналогічні підрозділи будуть створені у Міністерстві фінансів та КРУ. Неясно, яким буде це рішення: тимчасовим чи постійним. Відповідно до плану заходів, затвердженого у листопаді 2005 року, такі підрозділи мали бути створені у згаданих органах у 2005 році. У ході місії програми СІГМА з оцінювання ми дізналися, що ЦПГ Міністерства фінансів мав зосередитися на правовій основі ДВФК, а у КРУ — на питаннях розробки методології на цій основі. Справді, рішення про те, що обидва підрозділи мають працювати паралельно над розвитком ДВФК у наступні роки, можна вважати бажаним саме з точки зору ефективності. Проте, остаточна ситуація для КРУ у стратегічному документі не виписана. У будь-якому разі розподіл функції ЦПГ між двома органами, один з яких, згідно з Концепцією, має оперативні завдання, не відповідає сталій практиці ЄС. Дотепер КРУ вжило деякі організаційні заходи відповідно до згаданого стратегічного документу. Воно створило відділ з питань гармонізації та аналізу систем внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту (наказ КРУ від 07.04.05 № 113). Головні завдання цього підрозділу включають координацію та методологічне забезпечення внутрішнього фінансового контролю та відповідності, а також контроль за реалізацією державних програм на контрольованих об’єктах та аналіз їхньої організації та функціонування. Крім того, КРУ створило: департамент з розробки методології державного фінансового контролю за діяльністю суб’єктів підприємницької діяльності державного сектору, зокрема, державних підприємств-монополістів; департамент контролю за зверненнями правоохоронних і судових органів, у тому числі за порушеними кримінальними справами, з метою розмежування або відокремлення цієї функції від основної діяльності КРУ. У Міністерстві фінансів наказом від 29.07.05 № 544 було створено Департамент реформування бюджетної

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

системи. Одна з його функцій полягає у забезпеченні участі міністерства у здійсненні державного контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а саме: підготовка пропозицій стосовно розвитку державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади, та щодо вдосконалення законодавства у цій сфері; крім того, участь у розробці стандартів внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, методичних рекомендацій з питань внутрішнього фінансового контролю. Висновок Становлення функції внутрішнього аудиту в Україні, як у приватному, так і у державному секторі, знаходиться на початковому етапі. Професійної організації внутрішніх аудиторів в Україні немає. З 2001 року КРУ грає дедалі важливішу роль у розвитку функції внутрішнього аудиту та здійснює аудиторську діяльність, але її не можна кваліфікувати як внутрішній аудит. Головними завданнями КРУ є перевірка відповідності бюджетному законодавству та, у разі порушень, ініціювання застосування адміністративних санкцій або передача справи до правоохоронних органів. Враховуючи становище з контролем і внутрішнім аудитом у державному управлінні України, стратегія, схвалена у травні 2005 року, є логічним і бажаним кроком уперед у процесі реформування системи ДВФК. Цей проект, однак, потребує перегляду, оскільки не всі його аспекти є конкретними, а часові вимоги — дуже амбітними, що ставить під загрозу успішність проекту. 5.5.2.4 Потенціал подальшого розвитку системи Кабінет Міністрів України нещодавно продемонстрував рішучість щодо розвитку ДВФК, розробивши стратегію ДВФК, яка ілюструє відданість усього уряду сприянню новій політиці.

наразі йому не вистачає спроможності. Тобто, на початку успіх проекту залежатиме від КРУ. Ця організація також відповідає за виконання вищезгаданого плану заходів і, безсумнівно, є здатною керувати проектом реформування та запровадити його. Тим не менш, КРУ зазнаватиме змін, які ще не викристалізувалися. Згідно з вищезгаданим стратегічним документом, попередні завдання щодо інспектування поступляться місцем аудиту, включаючи завдання координації та гармонізації внутрішнього аудиту у перші роки проекту. Управління цими змінами, які можуть мати далекосяжні наслідки для теперішнього персоналу КРУ, та водночас управління процесом реформування вимагає сильного лідерства, і в обох процесах потрібним є повне залучення керівництва КРУ. Якість управління внутрішніми змінами буде вирішальним фактором успіху процесу реформування ДВФК. Очевидно, Мінфіну не слід ризикувати, а варто якомога скоріше стати провідником процесу реформування завдяки підвищенню власної адміністративної спроможності до потрібного рівня. Це надасть керівництву КРУ можливість зосередитися на власному процесі змінювання, який опосередковано сприятиме успіху реформи ДВФК. Окрім питання спроможності, існуюють й інші фактори, які можуть поставити успіх проекту реформування під загрозу. Деякі аспекти проекту є незрозумілими, до того ж, він не охоплює всіх питань щодо ДВФК. Ролі та обов’язки ДКУ та КРУ стосовно їхнього подальшого контролю інспекційної та аудиторської діяльності не визначено. Подвійна роль ЦПГ може у майбутньому спричинити конфліктні ситуації. Не визначено також зв’язки з необхідними вдосконаленнями бюджетної системи та системи бухгалтерського обліку. Проблема як така, можливо, й не буде нездоланною. Визнання та обминання різного роду пасток є, однак, невід’ємною умовою для успішного проекту ДВФК.

Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, затверджена Розпорядженням КМУ від 24.05.05 № 158-р, включає три ключових засади системи ДВФК Європейського Союзу: запровадження підзвітності керівництва за управління фінансами та контроль у рамках відповідного правового поля та з професійними настановами для ДВФК; запровадження децентралізованого внутрішнього аудиту шляхом поступової заміни інспектування внутрішнім аудитом; створення централізованої функції щодо координації та гармонізації.

Беручи до уваги вищезгадані ризики, запропонований часовий графік здається надмірно амбітним і нереальним. Стратегія охоплює період 2005—2009 років (у документах КРУ — з 2006 до 2010 року). План заходів на 8-10 років здається більш реалістичним. Масштабність проекту реформування зумовлює необхідність визначення пріоритетів на коротко- й довгострокову перспективу, щоб реформи були більш дієвими та сталими. Більше того, важливо чітко визначити цілі кожного гравця, залученого до моніторингу реформ та визначенні методики здійснення цих реформ. Дійсно, шанси щодо успішності подібної реформи залежать більше від змін у внутрішніх системах і методах, ніж окремо взятої реформи структур.

У наступні роки можливість і спроможність реалізувати згадану стратегію матимуть вирішальне значення. Загалом за це відповідає Мінфін, але

Так чи інакше, з метою сприяння зусиллям з реформування варто розглянути можливість посилення технічної допомоги, орієнтованої на ці пріоритети.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Зовнішній аудит

5.6 Зовнішній аудит 5.6.1

Вступ

Рахункова палата України (РПУ) є вищим органом фінансового контролю в Україні. Правова основа діяльності РПУ визначається Конституцією України від 28 червня 1996 року91 (стаття 98) та Законом України „Про Рахункову палату” від 11 липня 1996 року. Згідно зі змінами до Конституції, що набрали чинності у січні 2006 року, РПУ „здійснює контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням”. Згідно із Законом України „Про Рахункову палату” РПУ „є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй”, „здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави”. РПУ має колегіальну структуру прийняття рішень. До складу Колегії РПУ входять 14 членів: Голова Рахункової палати, Перший заступник і заступник Голови, 10 „головних контролерів” і Секретар Рахункової палати. Колегія приймає всі основні рішення стосовно діяльності РПУ, в тому числі з питань планування і організації роботи, розробки методології, підготовки висновків, аналітичної роботи та проведення експертизи, а також підготовки звітів та інформаційних повідомлень. Колегія РПУ також приймає рішення щодо внутрішньої організації та кадрових питань. Рішення приймаються шляхом голосування (простою більшістю), причому всі члени Колегії, в тому числі Голова РПУ, мають при голосуванні рівні права. РПУ — один із наймолодших вищих органів фінансового контролю в Європі. Створення РПУ у 1996 році стало важливим кроком у реформуванні системи управління державними фінансами і розвитку демократії в Україні. До того часу функції державного аудиту виконували лише урядові установи 92. Центральне управління РПУ розташовано у Києві; у його складі десять департаментів, що безпосередньо займаються контрольною діяльністю, та одинадцять допоміжних і адміністративних підрозділів. РПУ також має п’ять територіальних управлінь у Дніпропетровську, Донецьку, Києві, Львові та Одесі, створених у 2004 та 2005 роках; кожне з них охоплює 2 або 3 сусідні адміністративні одиниці (області). Перспективним завданням РПУ є збільшення кількості територіальних управлінь до десяти93. Дотепер аудитори з регіональних управлінь брали участь здебільшого у роботі, яку координували депар91

Зі змінами від 4 грудня 2004 р. (набули чинності 1 січня 2006 р.)

Державна контрольно-ревізійна служба (КРУ) та Державна податкова адміністрація.

Постанова Колегії РПУ № 15-3 за 2004 р. (Сьогодні діють також територіальні управління у м. Севастополі, Черкасах та Харкові. — Прим. ред.).

таменти центрального управління, але загалом вони можуть виконувати роботу самостійно. Загальна чисельність персоналу РПУ наприкінці 2005 р. становила 383 особи, в тому числі 60 осіб у територіальних управліннях, з них: 313 осіб — аудиторський персонал, 70 — виконують допоміжні функції. Варто зазначити, що у 1997 році РПУ розпочинала свою діяльність, маючи у своєму складі лише 75 працівників. Бюджет РПУ у 2005 році склав 29,5 млн. гривень (3,8 млн. євро), а на 2006 рік передбачено 46,2 млн. гривень (7,6 млн. євро). У 1997 році РПУ розпочала свою діяльність з бюджетом 15 млн. гривень (7 млн. євро94). Впродовж перших чотирьох років діяльності асигнування на РПУ постійно скорочувались, досягнувши у 2000 році найнижчого рівня (5,1 млн. гривень, або близько 1 млн. євро95). З того часу бюджет РПУ постійно зростає. Діяльність РПУ включає аудиторську, аудиторськоаналітичну, аналітичну та експертну роботу. У 2004 році в результаті цієї роботи було видано 562 документи, зокрема, звіти, висновки, інформаційні повідомлення, листи тощо. Серед них було 13 аудиторських звітів, опублікованих в інформаційних бюлетенях, а також 8 звітів з результатами аналітичної роботи . У 2004 році РПУ перевірила біля 600 об’єктів. Значною частиною діяльності РПУ є її аналітична та експертна робота, зокрема, квартальні та річні звіти про виконання державного бюджету, які готуються на основі інформації, наданої бюджетними органами центрального та місцевого рівнів, а також аналізу макроекономічних даних. РПУ знайшла своє місце в угрупуванні вищих органів фінансового контролю — у листопаді 1998 року РПУ було прийнято до Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), а у травні 1999 року — до Європейської організації вищих органів фінансового контролю (EUROSAI). Вона проводила паралельні аудити з Угорщиною та Польщею у сферах, що становлять спільний інтерес, таких, як охорона довкілля, запобігання повеням і перетинання кордонів. РПУ є членом робочих груп EUROSAI з інформаційних технологій та екологічного аудиту (WGEA). Наразі відбувається започаткування української ініціативи з паралельного аудиту коштів, виділених на ліквідацію наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, який проводиться з вищими органами фінансового контролю — членами робочої групи EUROSAI з екологічного аудиту (WGEA), а також трьох робочих груп з сертифікаційного аудиту, комітету з державних боргів, екологічного аудиту (INTOSAI). 94

Курс обміну у 1997 році (встановлений Національним банком України): 100 євро = 211,29 грн.

Курс обміну у 2000 році (встановлений Національним банком України): 100 євро = 502,88 грн.

Джерело – річний звіт РПУ за 2004 рік.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.6

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

5.6.2

Базові запитання

5.6.2.1 Чи має ВОФК чіткі повноваження щодо здійснення достатнього аудиту усіх державних і статутних коштів і ресурсів, органів і суб’єктів? Станом на січень 2006 р. РПУ отримала достатньо вагомий мандат на контроль доходів і видатків бюджету. До цього часу повноваження РПУ були обмеженими, тому що вона контролювала лише видаткову частину бюджету, що явно суперечило міжнародним стандартам. Це було зумовлено попереднім формулюванням Конституції, та її вузьким тлумаченням Конституційним судом у 1997 році (Рішення Конституційного Суду від 23 грудня 1997 року № 7 у відповідь на подання Президента України від 28 грудня 1996 року — Прим. ред.). Конституцію було змінено лише після тривалої боротьби РПУ за підтримки конституційної більшості Верховної Ради, причому на цьому шляху довелося двічі долати вето Президента. Але мандат РПУ, визначений законом про РПУ, який було розроблено відповідно до Конституції, зосереджується на видатках бюджету. У найближчі тижні очікується прийняття проекту змін до згаданого закону з метою приведення його у відповідність до тексту Конституції. Сфера компетенції РПУ охоплює широке коло державних ресурсів, у тому числі бюджетні кошти, кошти цільових фондів, позабюджетні кошти та бюджетні субсидії. Вона також включає кошти від зовнішньої допомоги, але у частині, в якій вони включаються у доходи державного бюджету. Хоча РПУ не мала повноважень щодо аудиту доходної частини бюджету, вона все одно мала проводити аналіз у цій сфері й, так чи інакше, перевіряла доходи так званих „спеціальних фондів”. Тому виконання нових обов’язків, визначених у новій редакції Конституції, не буде для РПУ істотною проблемою. З точки зору кількості та різновидів інституцій, в яких може проводитися аудит, РПУ також має широку сферу повноважень, які поширюються на державні органи, установи та юридичні особи, зокрема Національний банк України, Фонд державного майна України, Антимонопольний комітет України. „Рахункова палата має право контролювати також місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, банки, кредитні установи, господарські товариства, страхові компанії, інші фінансові установи і їх спілки, асоціації та інші об’єднання незалежно від форм власності, об’єднання громадян, недержавні фонди та інші недержавні некомерційні громадські організації у тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України” (стаття 16. — Уточ. ред.). За дорученням Верховної Ради України РПУ також перевіряє витрати апарату Верховної Ради, апарату

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Президента України та апарату Кабінету Міністрів України, а також „державних органів, що діють за кордоном” і фінансуються за рахунок Державного бюджету України. Таке широке коло потенційних суб’єктів дозволяє РПУ в багатьох випадках відслідковувати потоки бюджетних коштів аж до кінцевого користувача. Така ситуація, однак, є доволі незвичною для органів місцевого самоврядування, в яких аудит здійснює не РПУ або інший спеціальний контролюючий орган, а Державна контрольно-ревізійна служба, яка є органом виконавчої влади. Висновок РПУ має достатній мандат на проведення аудиту, що охоплює всі доходи й видатки бюджету згідно з міжнародними вимогами, але лише з січня 2006 року, коли було скасовано обмеження щодо доходів. 5.6.2.2 Чи включає конкретна аудиторська діяльність, що здійснюється, увесь спектр аудиту правильності та ре# зультативності відповідно до стандар# тів аудиту INTOSAI (1.0.38#1.0.44)? Відповідно до Закону України „Про Рахункову палату”, ключова діяльність РПУ пов’язана з: перевіркою використання бюджетних коштів і коштів спеціальних фондів на центральному та місцевому рівнях, а також використання бюджетних дотацій і субсидій бюджетним і небюджетним установам; контролем за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля. Конкретні цілі таких перевірок визначено у Стандарті Рахунокої палати „Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів” (затвердженому Постановою Колегії Рахункової палати від 27 грудня 2004 року № 28-6 — Прим. ред.); вони включають законність, ефективність і доцільність. Це, зокрема, стосується перевірки дотримання зовнішніх і внутрішніх нормативних актів і процедур стосовно діяльності, яка перевіряється, перевірки використання ресурсів за призначенням, а також досягнення показників, затверджених для певної діяльності, або ступеню їхнього досягнення. РПУ наразі не проводить аудит правильності* у значенні аудиту, спрямованого на перевірку фінансів кожного окремого розпорядника бюджетних коштів, із висловленням думок щодо фінансових звітів розпорядника, або ж фінансової звітності уряду в цілому. Річний звіт про виконання Державного * Див. Стандарти з аудиту державних фінансів. — http://www.ac-rada.gov.ua/achamber/control/uk/publish/article/ main?art_id=232351&cat_id=32836. — Прим. ред.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Зовнішній аудит

бюджету, що видається у травні, ґрунтується на аналітичній роботі та на результатах різноманітних тематичних перевірок обраних сфер діяльності уряду, які проводяться протягом року. Спеціальний щорічний аудит, спрямований на надання загального висновку щодо державних рахунків, на основі перевірки рахунків усіх головних користувачів Державного бюджету, не проводиться. Власне, щорічний звіт про виконання бюджету є далеко не головним продуктом РПУ, як це зазвичай має місце у ВОФК. Цей звіт має приділяти більше уваги достовірності цифр та надійності систем внутрішнього контролю. Аудиторська робота повинна загалом зосереджуватися, серед іншого, на розробці пропозицій зі спрощення бюджетних систем, структур і процедур, що спричинить зміщення у аудиторському підході РПУ. До цього часу не проводився типовий аудит досягнення очікуваних результатів діяльності. До того ж, великий обсяг цієї діяльності присвячується тому, що РПУ називає аналітичною роботою або експертизою. Ця діяльність є типовою для вищого органу фінансового контролю (див. IAS 1.0.12). Вона, однак, не повинна відволікати забагато ресурсів від аудиторської роботи, її краще включати в стандартну аудиторську роботу, причому в такий спосіб, щоб вона їй сприяла. Співвідношення між аналітичною роботою та іншими неаудиторськими завданнями, з одного боку, та власне аудиторською роботою, з іншого боку, можливо, потрібно переглянути на користь останньої. Якщо не брати до уваги аналітичну роботу, то діяльність РПУ, здається, не дуже відрізняється від діяльності інших українських „контролюючих” органів, і це також доречно переглянути, щоб внесок РПУ дійсно був корисним та сприяв якісному управлінню державними фінансами в Україні. Новий Закон України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, що набрав чинності 17 березня 2006 року, є надто новим для оцінювання наслідків його запровадження, але тут слід зауважити, що цей закон призначає РПУ одним із органів, уповноважених здійснювати нагляд, контроль і координацію у сфері закупівель. Ця норма закону є далекою від загальної практики визначення компетенції вищого органу фінансового контролю. Цю роль РПУ в управлінні державними закупівлями можна розглядати як таку, що ставить під загрозу її незалежність, адже на одному з наступних етапів перед нею можуть поставити завдання првести аудит закупівельної діяльності. Трансформацію такої ролі демонструє створення Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель, яку очолює представник РПУ та до складу якої входять представники різних органів, у тому числі парламенту. Те, що Комісія створена при РПУ також суперечить загальній практиці державного зовнішнього аудиту в Європі. Крім того, у разі запровадження даної норми,

що зумовлює здійснення функцій, не властивих для ВОФК, може викликати недоцільне використання і без того скудних ресурсів РПУ. Висновок Аудиторська діяльність РПУ дотепер була обмежена здебільшого аспектами законності. Тому РПУ має докласти значних зусиль для поширення своєї діяльності щодо питання правильності й результативності згідно з визначенням у міжнародних стандартах аудиту. Необхідно також переглянути підхід і концепцію щорічного аудиту виконання бюджету. 5.6.2.3 Чи має ВОФК операційну й функ# ціональну незалежність, необхідну для виконання його завдань? Згідно з Лімською декларацією ВОФК повинні мати функціональну та організаційну незалежність, потрібну для виконання своїх завдань, причому бажано, щоб необхідний рівень їхньої незалежності був визначений Конституцією України. Конституція України є первинною правовою основою діяльності РПУ. Проте, положення про її незалежність викладено не в Конституції, а у Законі України „Про Рахункову палату”, де висвітлюються аспекти незалежності, зазначені у Лімській декларації INTOSAI. Ситуація вважається задовільною за умови, що практика не демонструє іншого. Згідно з Законом України „Про Рахункову палату”, РПУ є „постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави” (стаття 1 — Прим. ред.). Голова РПУ та члени Колегії РПУ призначаються Верховною Радою. Голова РПУ призначається на посаду (за поданням Голови ВРУ. — Прим.ред.) терміном на 7 років з правом призначення на другий термін. Інших членів Колегії РПУ також призначає Верховна Рада за поданням Голови РПУ терміном на 7 років. Термін мандату наразі діючої Колегії РПУ розпочався у 2004 році. Закон „Про Рахункову палату” обмежує можливість Голови РПУ та інших членів Колегії РПУ займатися діяльністю, яка може вплинути на їхню об’єктивність. Вони не можуть бути народними депутатами, членами Уряду, займатися підприємницькою діяльністю, виконувати роботу за сумісництвом, крім викладацької, наукової та іншої творчої діяльності, здійснюваної у позаробочий час. Члени Колегії РПУ користуються імунітетом: кримінальну справу щодо Голови РПУ або іншого члену Колегії РПУ може порушити лише Генеральний прокурор. У Законі „Про Рахункову палату” наведено ситуації, коли є можливим дострокове звільнення цих осіб з посади, причому цей перелік є дуже коротким.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

5.6

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Трудова діяльноість посадових осіб РПУ регулюється Законом України „Про державну службу”. Закон „Про Рахункову палату” гарантує працівникам РПУ кращі умови оплати праці. Їхні посадові оклади встановлюються на 30% вище окладів державних службовців. На практиці, здається, ця норма не застосовується до аудиторів внаслідок проблем з визначенням належного рівня відліку97. Фактичні умови захисту працівників від свавілля чи погроз з боку органу, що перевіряється, оцінити було неможливо, хоча вони і є однією з ключових характеристик установи в цілому. Стосовно фінансової незалежності, норми закону гарантують виділення РПУ окремого рядка в бюджеті, але пропозиція щодо бюджетних асигнувань для РПУ готується Міністерством фінансів і підлягає затвердженню Верховною Радою. РПУ слід розглянути можливість наближення до стану, в якому фінансова незалежність буде, згідно з Лімською декларацією, міцнішою. РПУ веде свою діяльність на основі річних і поточних планів. Незалежності планування роботи РПУ може загрожувати вплив ззовні, тому що РПУ зобов’язана проводити контрольні заходи за дорученнями Верховної Ради (на вимогу більш ніж однієї третини її складу), причому кількість таких доручень законом не обмежена. Незобов’язуючі звернення щодо проведення контрольних заходів можуть також направлятися Президентом України, Кабінетом Міністрів, окремими народними депутатами України та комітетами Верховної Ради. Колегія РПУ розглядає такі пропозиції та приймає їх до виконання або ж залишає їх під наглядом як потенційні сфери ризику. Деякі департаменти можуть витрачати до 90% свого часу на роботу за такими терміновими дорученнями чи зверненнями у сферах, яким народні депутати приділяють особливу увагу. Наскільки такі звернення впливають на стратегію контролю РПУ — це питання вимагає додаткового аналізу. Закон „Про Рахункову палату” встановлює для всіх контрольних органів, створених у певних установах, в тому числі для органів внутрішнього контролю та аудиту, зобов’язання сприяти діяльності РПУ, надавати за її запитами інформацію про результати здійснених перевірок та ревізій. Законом передбачено шляхи забезпечення повноважень РПУ, що включають притягнення до відповідальності у разі відмови або ухилення від своєчасного надання необхідної інформації або документації на вимогу Рахункової палати, а також за надання недостовірної інформації. За десятирічну історію РПУ був лише один випадок, коли аудиторам РПУ не дозволили увійти у приміщення суб’єкта, що перевірявся, і зараз ця справа передається до суду.

Посадові оклади працівників РПУ зараз регламентуються відповідно до постанови КМУ від 09.03.06 № 268. Оскільки постанову було ухвалено після оціночної місії SIGMA, тому не було можливості проаналізувати даний аспект.

100

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Що стосується питань комплектування кадрами, РПУ запровадила процедури конкурсного набору персоналу та, як інші українські державні установи, дотримується політики призначення з „кадрового резерву”, де є потенційно гідні кандидати, наприклад, колишні працівники РПУ або досвідчені працівники урядових установ. Програми підвищення кваліфікації ґрунтуються на двох системах: системі обов’язкової підготовки державних службовців згідно із Законом України „Про державну службу”, який вимагає, аби кожний державний службовець щонайменше один раз на п'ять років підвищував свою кваліфікацію; власній системі підготовки, розробленій РПУ, що включає навчання, до якого залучаються кафедри університетів або професійні організації у галузі аудиту (в Києві та інших містах, де знаходяться регіональні управління). Така підготовка проводиться за навчальними планами, розробленими РПУ. Ряд українських освітніх і професійних закладів уже пропонують навчальні курси з аудиту. Крім цього, розроблено навчальний курс, який проводять співробітники РПУ, що відповідають, наприклад, за розробку методології аудиту, або експерти з інформаційних технологій. Програма навчання на 2006 рік була розроблена на основі анкети, в якій працівники РПУ виклали свої пропозиції щодо навчання. Загальна інтенсивність підготовки кадрів у 2005 році була дуже високою: у різних формах підготовки брали участь 368 осіб. Це свідчить про те, що у РПУ надають великого значення підвищенню кваліфікації кадрів. Проте, сьогодні було б більш доцільним підготувати стратегію щодо кадрів на довший термін, визначаючи конкретні цілі, які мають бути досягнуті з точки зору чисельності персоналу, потрібної кваліфікації та схем просування по службі. Вона має передбачати всебічне оцінювання навчальних потреб як справжню основу конкретної стратегії підготовки кадрів. Протягом останніх двох років персонал РПУ, як і належить державним службовцям, проходив щорічне оцінювання результатів діяльності згідно із Законом України „Про державну службу”, яка включає, зокрема, самооцінку працівника і оцінку керівника. РПУ варто дотримуватися більш спеціалізованого підходу. РПУ приділяє неабияку увагу можливостям інформаційних технологій. Комп’ютерна система РПУ побудована за європейськими та американськими стандартами. Вона є дуже якісною і з точки зору технічних засобів (усі робочі місця обладнано персональними комп’ютерами, а для аудиторів, які їдуть у відрядження, є достатня кількість портативних комп’ютерів), і з точки зору програмного забезпечення. Центральний офіс і регіональні управління мають локальні мережі з системою електронного документообігу, побудованою з дотриманням норм безпеки, що діють в Україні (доступ

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Зовнішній аудит

до Інтернету є обмеженим). Ця система надає працівникам РПУ доступ до широкого діапазону інформації, в тому числі до понад мільйону електронних документів, зокрема, законів, нормативних актів, фінансових, бухгалтерських, статистичних і банківських звітів провідних державних органів. У 2004 році було створено електронну бібліотеку, яка містить документи і публікації з питань фінансів, аудиту, бухгалтерського обліку та банківської справи. РПУ — один з небагатьох ВОФК, який проводитиме самооцінювання в сфері інформаційних технологій за методикою COBIT. Використання ІТ наразі доцільно обмежується питаннями інституційного менеджменту та підготовкою звітів. Подальший розвиток цієї сфери вимагає чіткішої стратегії чи документу з питань політики. Необхідно розглянути питання щодо рівня використання ІТ для розвитку внутрішньої комунікації та сприяння трудовим відносинам. Висновок Законодавство забезпечує достатню основу для функціональної та операційної незалежності РПУ. Проте, існує необхідність удосконалення, зокрема, такого ключового напрямку, як програмування аудиторської роботи. 5.6.2.4 Чи є річні та інші звіти ВОФК чесними, інформативними та своєчасними? Звіти РПУ містять результати аудиторської, аудиторсько-аналітичної або суто аналітичної роботи. У своїй аналітичній діяльності РПУ спирається на інформацію, в тому числі, на дані державної статистики, тоді як в аудиторській роботі РПУ користується інформацією та документами, які надають об’єкти, що перевіряються, а також доказами, що збираються безпосередньо на місці. Закон України „Про Рахункову палату” надає РПУ необхідні повноваження для збирання доказів, що включає право на безперешкодний доступ до приміщень об’єктів, що перевіряються, доступ до необхідної документації та інформації, а також право вимагати пояснення від працівників. Для виконання спеціалізованих функцій у сферах, де РПУ бракує відповідного досвіду, вона може залучати зовнішніх експертів. Конкретні завдання, тобто, аудиторська чи аналітична робота, виконуються, як правило, групами, що разом готуються до проведення аудиту, аналізу та складання звітів. Підготовка аудиту включає проведення попереднього аналізу на основі інформації щодо нормативно-правових актів, фінансових даних про бюджетні асигнування, фінансових і статистичних звітів, організаційної структури, реалізації програм, що фінансуються з Державного бюджету, матеріалів попередніх перевірок РПУ, внутрішнього контролю та аудиту, а також відомостей, опублікованих у засобах масової інформації. За приблизною оцінкою, біля 40% робочого часу у процесі проведення аудиту витрачається на роботу в управлінні РПУ, а десь 60% – у приміщенні об’єктів, що перевіряються.

Підготовка аудиторської звітності складається з двох етапів. Перший — це звіт, який складають аудитори щодо конкретного об’єкту. У ньому містяться виявлені факти й оцінки, зроблені в ході перевірки, а також докази, отримані з відповідної документації. Звіт підписують аудитори та керівник об’єкту, що перевіряється. Звіти щодо всіх об’єктів, перевірених під час даної перевірки, є основою для складання підсумкового звіту, який затверджує Колегія РПУ після одержання висновків внутрішніх підрозділів РПУ, відповідальних за методологію та юридичні питання. Підсумковий документ, що містить основні результати перевірки, висновки та рекомендації, готується для ширшого розповсюдження у Верховній Раді та серед громадськості. Процедура „заперечення” відбувається на обох етапах підготовки звітності. Після отримання проекту аудиторського звіту керівник об’єкту, що перевіряється, має п’ять робочих днів на подання письмових заперечень керівнику групи, який зобов’язаний проаналізувати ці заперечення та викласти результати цього аналізу в письмовій формі. Відмова керівника об’єкту, що перевіряється, від підписання аудиторського звіту не заважає РПУ продовжувати процедуру аудиту. Відмова фіксується у звіті. На етапі підготовки підсумкового аудиторського звіту керівникові об’єкту, що перевіряється, надається три робочі дні для висловлення своєї позиції. Потім його запрошують на засідання Колегії РПУ, де заслуховується підсумковий аудиторський звіт і де він може висловити свою думку. Цей процес регулюється у належний спосіб, але певна гнучкість не була б зайвою у наданні більше часу тим, кого перевіряють, для обґрунтування їхніх міркувань. Час на заперечення має бути відповідним змісту звіта та рівню складності питань, що розглядаються. Основні механізми контролю якості, що застосовує РПУ, включають використання єдиних форматів аудиторських програм і аудиторських звітів та перегляд керівниками груп звітів і робочих документів, підготовлених аудиторами. Конкретної вимоги стосовно документування цього виду роботи немає. Існує механізм внутрішнього консультування, в якому задіяні, переважно, підрозділи, що відповідають за правові та методологічні питання. Конкретної політики забезпечення якості, однак, теж не існує. У основних нормативно-правових актах98 визначено лише терміни підготовки основних звітів РПУ. Щорічний звіт РПУ подається Верховній Раді не пізніше 1 грудня наступного року. У звіті наводяться результати роботи РПУ за звітний рік, з коротким оглядом основних висновків аудиторської та аналітичної роботи за конкретними напрямками. [інформація про „результати виконання доручень Верховної Ради України, проведені перевірки, ревізії та обслідування, а також про витрати на цю діяльність”. – Прим.ред]. 98

Закон України „Про Рахункову палату” та Бюджетний кодекс України (2001 р.).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

101

5.6

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Інший важливий звіт стосуєтьяс аналізу РПУ звіту про виконання закону про Державний бюджет. Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України подається Кабінетом Міністрів України Верховній Раді України не пізніше 1 травня року, наступного за звітним. Рахункова палата протягом двох тижнів з дня офіційного подання Кабінетом Міністрів України річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України. РПУ дотримується цих термінів. Інших термінів для подання звітів РПУ не встановлено. Існує внутрішня домовленість про те, що кожний підрозділ повинен щоквартально подавати щонайменше один звіт. Це означає, що проведення одного аудиту від підготовки до підсумкового звіту триває близько 2,5 місяців. Такий стислий термін роботи передбачає вірогідність того, що звіти міститимуть найостаннішу інформацію. З іншого боку, це може сприяти серйозному самообмеженню діяльності РПУ. РПУ також подає щоквартальні оперативні звіти про хід виконання Державного бюджету України. Це аналітична робота, що виконується на основі щомісячних звітів про доходи та видатки бюджету центральних і місцевих суб’єктів – користувачів бюджету. [У Звіті „наводяться фактичні відомості про формування доходів і проведені витрати у порівнянні з показниками, затвердженими Законом про Державний бюджет України поточного року, і показниками за відповідний період або квартал попереднього року. Аналіз оперативної інформації, одержаної в порядку контролю, проводиться Рахунковою палатою, і узагальнені відомості подаються Верховній Раді України, її комітетам та Кабінету Міністрів України”. – Прим. ред.]. Висновок Надмірні ресурси РПУ використовуються для виконання аналітичної роботи, що ґрунтується на даних та інформації від інших установ, без належної аудиторської перевірки. Такі звіти є менш цінними порівняно зі звітами, що готують інші установи, зокрема, Державне казначейство. Робоча спроможність РПУ натомість є обмеженою з точки зору чисельності її персоналу, тому частка неаудиторської роботи підлягає серйозному перегляду. 5.6.2.5 Чи розглядається парламентом діяльність ВОФК у належний спосіб, наприклад, профільним комітетом, який також подає звіт про власні висновки? У Верховній Раді немає спеціального комітету, відповідального за розгляд усієї роботи РПУ, але звіти та інформація РПУ, в тому числі щорічний звіт про її діяльність, обговорюються всією Радою або її відповідними комітетами. Хоча за Законом України „Про Рахункову палату” Рада може доручати відповідному комітету здійснювати аналіз впливу роботи РПУ та виконання доручень (у принципі щонайменше двічі на рік), це, однак, не робилося ніколи. Висновки такого аналізу

102

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

могли б потенційно посилити тиск на об’єкти, що перевіряються, примушуючи їх виконувати рекомендації РПУ. Здається, що Комітет Верховної Ради з питань бюджету не надає суттєвого значення звітам РПУ, не розглядаючи їх як такі, що додають вартість порівняно з урядовими звітами. Інтерес до пропозицій РПУ щодо законодавчих змін є також обмеженим. Потенційна зацікавленість парламенту у роботі РПУ здається загалом обмеженою. Усі об’єкти, що перевіряються, зобов’язані надавати інформацію про виконання рекомендацій РПУ. Проте ця вимога виконується не завжди. Наприклад, у 2004 році у десяти сферах контролю взагалі не було надано подібної інформації. Інколи, навіть у разі надання, ця інформація була розпливчастою. Панує думка, що на діяльність об’єктів аудиту мають набагато сильніший вплив такі органи, як Державна податкова адміністрація та Державна контрольноревізійна служба, що може бути пов’язано з їхніми набагато частішими перевірками. РПУ демонструє високі фінансові результати своїх перевірок. У 2004 році загальний рівень виявлених помилок та порушень перевищив 7,5 млрд. гривень (понад 1,1 млрд. євро99), в тому числі понад 5 млрд. гривень незаконних, неправильних або несанкціонованих витрат і більш ніж 2,5 млрд. гривень неефективних витрат. Отже, обсяг виявлених фактів порушень та помилок за минулі роки зріс (у порівнянні з 0,8 млрд. гривень — біля 380 млн. євро100 — у 1997 році). Важливим інструментом поширення інформації про результати роботи РПУ є засоби масової інформації. РПУ надає у ЗМІ свої звіти та публікує прес-релізи про свою діяльність. Існує постійна телевізійна програма „Повідомлення з Рахункової палати”, яка знайомить з результати роботи РПУ. Про зростаючий інтерес громадськості до роботи РПУ свідчить збільшення кількості публікацій про РПУ — з 705 у 2003 році до 1437 у 2004 році. Веб-сайт РПУ є також знайчущим засобом поширення інформації про результати її діяльності. Кількість відвідувань веб-сайту РПУ на кінець 2004 року становила 840 тисяч (на 300 тисяч більше, ніж у 2003 році). Вплив РПУ посилюється завдяки співпраці з правоохоронними органами. РПУ зобов’язана інформувати правоохоронні органи про виявлені факти порушень. Така інформація затверджується Колегією РПУ і направляється одночасно до правоохоронних органів і Верховної Ради. У 2005 році було близько 15 таких випадків. У свою чергу, правоохоронні органи звертаються до РПУ з проханням перевірити документацію, яку вони використовують у своїх розслідуваннях. У 2005 році було близько 30 таких випадків. 99

Курс обміну у 2004 році (встановлений Національним банком України): 100 євро = 660,94 грн.

100

Курс обміну у 1997 році (встановлений Національним банком України): 100 євро = 211,29 грн.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Зовнішній аудит

Висновок Наразі робота РПУ має незначний вплив на діяльність парламенту та обговорення бюджету у ВРУ. 5.6.2.6 Чи ухвалив ВОФК міжнародні та загальновизнані стандарти аудиторської діяльності та в якому обсязі їх запроваджено? У 2001 році з метою підвищення ефективності роботи РПУ створила управління внутрішніх стандартів, аналітики та розвитку. Сьогодні в управлінні працюють 17 службовців. Завдання управління полягає у підготовці внутрішніх настанов, наданні рекомендацій аудиторам щодо підготовки та проведення аудиту та коментарів до проектів підсумкових аудиторських звітів з методологічної точки зору. Створення такого підрозділу свідчить про значення, яке надається розвитку методології аудиту РПУ. Управління вже підготувало великий пакет із 31 документу (інструкції та настанови) для аудиторів. Документи охоплюють набір процедур, пов’язаних із організацією роботи, підготовкою звітів та листів аудиторів керівникам підприємств тощо. Найважливіший з них — Стандарт Рахункової палати „Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів” (затверджений постановою Колегії РПУ від 27.12.04 № 28-6). Серед розроблених РПУ документів є тимчасові настанови з аудиту ефективності, що поєднує елементи законності та правильності з економічністю, ефективністю та результативністю. Водночас залишається потреба у подальшому розвитку, зокрема, щодо більш детальних настанов з питань стандартів аудиту на місцях та надання відповіді на запитання „як проводити аудит”, а не „яких процедур дотримуватися”. З цією метою та з урахуванням подальшого розвитку паралельного аудиту з ВОФК ЄС, було б доречно розглянути Європейські настанови з реалізації стандартів аудиту INTOSAI. Цей комплект документів, який є дуже корисною ініціативою, не можна вважати посібником з аудиту. З цієі точки зору є очевидною необхідність подальшого розвитку, звичайно, за умови більш чіткого визначення першочергових завдань аудиторської роботи. Висновок Існуюча методологічна основа аудиторської діяльності РПУ є недосконалою через переважне зосередження на процедурних аспектах. Відтак, є необхідною подальша робота щодо адаптації визнаних міжнародних стандартів та їх практичного запровадження. 5.6.2.7 Чи бере ВОФК відповідну участь у міжнародній професійній діяльності? РПУ надає належного значення міжнародному співробітництву на багатосторонній основі як активний член Міжнародної та Європейської організацій внутрішніх

органів фінансового контрою (INTOSAI, EUROSAI) та їх робочих груп, а також на двосторонній основі як партнер інших ВОФК в аудиторській діяльності. РПУ є членом робочих груп EUROSAI з інформаційних технологій та екологічного аудиту (WGEA), а також робочих груп INTOSAI з сертифікаційного аудиту, державного боргу та екологічного аудиту. У рамках цих робочих груп (WGEA) РПУ запропонувала провести паралельний аудит з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи. За попередніми планами, у 2007 році РПУ передасть результати проведеного нею аудиту до ВОФК країндонорів (Австрії, Чехії, Данії, Литви, Польщі, Швейцарії та Європейського суду аудиторів), які потім проведуть власний аудит використання донорських коштів. РПУ провела паралельні аудити з ВОФК Угорщини щодо захисту регіону Верхньої Тиси і Польщі стосовно заходів запобігання повеням у Карпатському регіоні (спільний звіт буде закінчено у березні 2006 року) та автомобільних контрольно-пропускних пунктів на польсько-українському кордоні (спільний звіт було опубліковано у січні 2006 року). РПУ також бере участь у підготовці паралельного аудиту, який проводитиметься у 2006 році з ВОФК Білорусі та Польщі щодо захисту басейну ріки Буг від забруднення. Протягом двох років РПУ була бенефіціарієм проекту всебічної технічної допомоги, який фінансувався TASIS; цей проект уможливив ознайомлення персоналу та керівництва з новою практикою у сфері аудиту та аудиторської підтримки. Висновок РПУ бере активну участь у міжнародному співробітництві, зокрема, у проведенні паралельних аудитів з іншими ВОФК. Цю діяльність слід продовжувати, оскільки вона сприяє подальшому розвитку методів роботи РПУ.

5.6.3

Потенційні можливості подальшого розвитку системи

Упродовж останніх десяти років персонал і керівництво РПУ змогли практично з нуля створити в Україні та розвинути нову провідну установу. Це є значним досягненням, яке свідчить про наявність у РПУ спроможності для розвитку, оскільки подальший прогрес є дійсно потрібним. Основні позитивні якості РПУ включають: гарантований законом статус вищого органу зовнішнього аудиту в Україні, наявну спроможність боротися за подальше зміцнення своєї позиції та потенціалу, творчий персонал та належні функціональні умови, зокрема, зростання кількості територіальних управлінь, задовільні умови праці (приміщення у Києві є напрочуд гарним), сучасний потенціал у сфері інформаційних технологій. Більше того, протягом десяти років постійного розвитку, незважаючи на майже безперервну боротьбу у складному політичному середовищі, всупереч

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

103

5.6

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

нерозумінню з боку оточення ролі зовнішнього аудиту, РПУ довела свою рішучу відданість справі забезпечення ефективного виконання свого мандату. РПУ — єдиний орган зовнішнього аудиту в Україні з необхідними гарантіями незалежності. Інші органи державного контролю, хоча і мають більший досвід і набагато більший потенціал, але не можуть конкурувати з незалежним статусом РПУ, оскільки є органами виконавчої влади й, відтак, не відповідають основним міжнародним вимогам щодо органів зовнішнього аудиту. Як би там не було, РПУ все одно повинна демонструвати корисність своєї діяльності для посилення підзвітності влади та вдосконалення налагодженого управління державними фінансами. Цей процес зміцнення позицій РПУ триває, що помітно з останніх змін до Конституції, які розширюють повноваження РПУ щодо аудиту та роботи над новим Законом про РПУ, розробленим за участю зовнішніх експертів на основі міжнародних вимог та механізмів, які функціонують в інших європейських ВОФК. Ще одна важлива перевага РПУ — її відповідальний та кваліфікований персонал, здатний пропонувати вдосконалення, наприклад, підготовку (крім річних планів) орієнтовних трирічних планів проведення аудиту; організацію неформальних зустрічей з представниками установ, що перевірялися, для обговорення основних висновків і пропозицій задля вироблення рекомендацій; лобіювання у Верховній Раді пропозицій РПУ щодо внесення змін до законів. Основними недоліками діяльності РПУ залишаються: й досі невеличкий штат та обмежені можливості ефективного виконання повноважень; велика частка аналітичної роботи порівняно з аудиторською діяльністю, недоліки методологічного аспекту аудиторської діяльності внаслідок, зокрема, недостатньої роботи щодо аудиту правильності згідно зі стандартами аудиту INTOSAI. Крім того, варто відзначити велику увага, що приділяється ad hoc дорученням Верховної Ради щодо аудиту, ризикує підірвати планову діяльність РПУ, а також відсутність належної уваги парламентарів до звітів РПУ. Завдання та обсяги аудиторської роботи потребують перегляду. Зокрема, ключовим завданням РПУ має бути щорічний звіт про виконання Державного бюджету для надання Верховній Раді всебічної інформації про його виконання в цілому, а також створення достатньої основи для планування конкретної аудиторської роботи. У майбутньому це може призвести до процедури офіційного припинення Верховною Радою України повноваження Уряду щодо виконання Державного бюджету. У цьому контексті активний підхід до багатосторонньої та двосторонньої співпраці РПУ з іншими ВОФК уможливлює обмін досвідом у сфері аудиту та дозволяє визначити її позицію серед інших ВОФК. Основні загрози для РПУ можуть бути пов’язані зі збереженням status quo, що закріплює маргіналізацію ролі РПУ порівняно з іншими органами державного контролю, або з уповільненням процесу демократичних реформ в Україні, що може спричинити навіть ослаблення позицій РПУ, як це було в минулому.

104

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

5.7. Система державних закупівель 5.7.1

Вступ

Світовий банк (наприкінці 2005 — на початку 2006 року) та програма СІГМА (на початку 2006 року) паралельно провели оцінювання системи державних закупівель в Україні. Світовий банк, спільно з групою, призначеною Урядом України, проводив оцінювання для оновлення свого „Звіту про оціню: вання системи закупівель у країні” (CPAR) в рамках Програми економічної та галузевої діяльності в Україні; СІГМА оцінювала систему закупівель на прохання української влади в контексті ширшого оцінювання системи державного врядування з європейської точки зору. Упродовж періоду оціню: вання у системі державних закупівель відбулися значні зміни. Дві вищезгадані групи тісно співпра: цювали та обмінювалися проектами звітів. Внаслідок цієї співпраці два звіти є узгодженими у частині висновків та рекомендацій, хоча й мають деякі відмінності щодо акцентів і деталей. Проведений програмою СІГМА огляд національної системи державних закупівель ґрунтується на накопиченому досвіді оцінювання систем країн-кандидатів до вступу до Європейського Союзу. Мета огляду системи державних закупівель в Україні полягає не у виявленні дотримання європейського законодавства з державних закупівель, а у визначенні ступеню відповідності системи прийнятим міжнародним стандартам і сталій практиці у сфері державних закупівель. В огляді, однак, застосовано методологію, зміст і формат, подібно до тих, які СІГМА застосовувала у звітах для Європейської Комісії щодо стану систем державних закупівель країн-кандидатів до вступу до ЄС. Для кращого розуміння висновків і рекомендацій, наведених у цьому звіті, використовуються, як дороговкази, наступні базові ознаки або орієнтири. СІГМА вважає, що міцна та ефективна система державних закупівель має бути створена на основі низки настановчих принципів та завдань. Головна мета національної системи державних закупівель полягає у забезпеченні ефективності та отримання „цінності за гроші” при використанні державних коштів з одночасним дотриманням основоположних і узгоджених у міжнародному масштабі цілей та принципів, а саме: прозорості, відсутності дискримінації та рівного ставлення. Якісне виконання визначених завдань та ефективність закупівельних операцій в остаточному підсумку вимірюються на рівні угод — ринкової взаємодії між покупцями та постачальниками, де визначається вартість процесу придбання. Законодавча та інституційна основи, як й інші фактори впливу, визначають базові умови для способу здійснення процедур закупівлі; вірогідні результати; потенційній

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

виграш з точки зору ефективності. У такому середовищі професіоналізм і досвід державних закупівельників в організації процесу закупівель та використанні переваг конкуренції на ринку має вирішальне значення для забезпечення потрібного результату з точки зору отримання „цінності за гроші”. По суті, наступні риси є характерними для дієвої та ефективної системи державних закупівель: національне законодавство, що відповідає належній міжнародній практиці, належній політиці закупівель та правилам результативного, ефективного та прийнятного використання державних ресурсів; розвинені (й такі, що викликають довіру) центральні структури з достатньою адміністративною спроможністю ефективної імплементації законів та інших напрямів національної політики, у тому числі підготовки й поширення інформації, забезпечення керівництва та навчання всіх зацікавлених сторін, зокрема, покупців, суб’єктів економіки, наглядових органів і аудиторів; системи перегляду, що є спроможними забезпечити швидке та ефективне виправлення; системи збирання інформації, які забезпечують дотримання зобов’язання щодо надання інформації про стан системи закупівель; чіткі стратегії та політика розподілу обов’язків; створення структур для прийняття рішень з державних закупівель, для забезпечення підзвітності щодо державних видатків, для підвищення ефективності, для боротьби з шахрайством і корупцією; належні засоби моніторингу ефективності політики та законодавчої бази, які враховують необхідність підтримання належного балансу між контролем і дискреційними повноваженнями, щоб орган-замовник ніс відповідальність за свої рішення; головна мета полягає у підвищенні ефективності та отримання „цінності за гроші” у закупівельних операціях, бажано, аби будьякий план розвитку та вдосконалення системи державних закупівель ґрунтувався на наступному стратегічному підході: дотримання принципу децентралізованої системи державних закупівель, за якої державні закупівельники налідені відповідними повноваженнями, за які відповідають, мають адекватні можливості та засоби для прийняття рішень та ефективного управління усим процесом закупівель згідно з принципом підзвітності; створення відкритого, дієвого та конкурентноспроможного ринку державного сектора, а з точки зору постачальників – привабливого, такого, що викликає довіру, зі справедливими та доцільними умовами участі; цей ринок надає доступ до оперативної та ефективної системи виправлення;

проведення майбутнього удосконалення системи державних закупівель (у законодавчому, інституційному та операційному аспектах) шляхом глибокого та справжнього усвідомлення чинників та умов, необхідних для створення ефективної, прозорої та заслуговуючої на довіру системи державних закупівель, здатної забезпечувати ефективність та рентабельність закупівель, які найкращим чином відповідають інтересам замовників та усієї країни в цілому.

5.7.2

Законодавча база

Чинний Закон України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” (ЗДЗ) було прийнято у 2000 році. Відтоді до нього дев’ять разів вносилися зміни, востаннє — 14 грудня 2005 року. Закон у первісному вигляді ґрунтується на типовому законі ЮНСІТРАЛ про закупівлю товарів (робіт) і послуг. Це підтверджує його структура, причому більш за все — перелік отримання винагород, ширший, ніж у директивах ЄС. Остання зміна до ЗДЗ (у грудні 2005 року) є наслідком процесу, який фактично розпочався із внесення до закону попередніх змін (18 листопада 2004 року та 16 червня 2005 року). Ці три зміни спричинили серйозні зрушення у правовій основі державних закупівель, зокрема, інституційні та суттєві процедурні зміни. Хоча на закон про внесення змін до ЗДЗ у грудні 2005 року Президент України наклав вето, переважна більшість у Парламенті 21 лютого 2006 року проголосувала за його подолання. Змінений ЗДЗ набрав чинності 17 березня 2006 року; отже, цей звіт сфокусовано саме на останньому варіанті ЗДЗ з усіма змінами. Останні зміни, очевидно, були прийняті парламентом без жодних попередніх міжвідомчих консультацій. Крім ЗДЗ, існує ще два пов’язаних з ним закони щодо державних замовлень. Обидва передбачається включити у реформу ЗДЗ, яку уряд планував розпочати у 2006 році. Перший з цих законів — Закон України „Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб”. Цей закон охоплює різні типи найважливіших постачань, необов’язково охоплених винятками з ЗДЗ, наприклад, щодо державної таємниці. Тому сфера дії цього закону дещо перетинається з ЗДЗ; ця проблема була вирішена завдяки останнім змінам, згідно з якими спеціальні процедури закупівель були скасовані та передані до сфери дії ЗДЗ. Другий з вищезазначених законів — Закон України „Про державне оборонне замовлення”. Цей закон не було змінено відповідно до останньої зміни у ЗДЗ. ЗДЗ охоплює контракти з оборонних замовлень, тому існує можливість перетинання сфери дії обох законів. Крім ЗДЗ, уряд з 2000 року видав безліч підзаконних актів (див. список основних джерел).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

105

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Зміст та структура ЗДЗ Наведене нижче оцінювання ЗДЗ було здійснено за припущення, що Україна має політичний намір вступити до СОТ і зрештою прагнути членства у ЄС. Наразі мета оцінювання — не перевірка буквальної відповідності директивам ЄС або Угоді СОТ про державні закупівлі, а забезпечення належного врахування основних принципів закупівель ЄС і СОТ, як це зазначено у „Стратегії розвитку системи державних закупівель на 2005—2010 роки”, ухваленій урядом 21 грудня 2005 року. Крім цього, на основі інших джерел пердової міжнародної практики, оцінювання пропонує певні рекомендації з принципових і процедурних питань.

соціального страхування, які спрямовуються на придбання товарів, робіт і послуг, що забезпечують діяльність цих органів”. — Прим. ред.]. ЗДЗ визначає учасниками процедур закупівель як фізичних осіб, що проживають на території України, так і юридичних осіб (як резидентів, так і нерезидентів). В окремій статті ЗДЗ викладено основні принципи державних закупівель. Враховано загальновизнані принципи відсутності дискримінації, прозорості тощо. Більше того, ЗДЗ передбачає „сприяння захисту інтересів вітчизняного виробника, зокрема, сільськогосподарського товаровиробника при організації та здійсненні закупівель”.

ЗДЗ складається з наступних розділів: Загальні положення; Загальні умови здійснення закупівлі; Процедури відкритих торгів із зменшенням ціни та торгів з обмеженою участю; Процедура двоступеневих торгів; Процедури запиту цінових пропозицій (котирувань) та закупівлі у одного учасника; Договір про закупівлю; Оскарження щодо застосування процедур закупівель; Заключні (Кінцеві) положення. 5.7.2.1 Сфера застосування та принципи ЗДЗ охоплює органи державної влади та місцевого самоврядування, а також державні, казенні, комунальні підприємства та господарські товариства, у яких державна або комунальна частка акцій дорівнює або перевищує 50%. Класичний сектор послуг і сектор комунальних послуг Законом не розрізняються. Крім того, зі сфери застосування Закону виключено договори, де предметом закупівлі є водо-, тепло- та енергопостачання. Це стосується також договорів про закупівлю послуг електрозв’язку, телекомунікаційних та поштових послуг, закупівлі поштових марок включно, та послуг щодо перевезення залізничним транспортом. Договори, де предметом закупівлі є водовідведення та обслуговування каналізаційних систем, також виключено зі сфери застосування Закону; це не стосується інших договорів щодо управління відходами. Дія Закону також не поширюється на деякі види освітньої діяльності, а також закупівлі товарів, робіт чи послуг, які у зв‘язку з їх спеціальним призначенням становлять державну таємницю, та закупівель за межами України. Щоб підпадати під дію Закону, кошти, які використовуються замовниками для таких закупівель, повинні надходити з державного чи місцевого бюджету та інших державних коштів [згідно ЗДЗ „державні кошти — кошти Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, державні кредитні ресурси, а також кошти Національного банку України, державних цільових фондів, Пенсійного фонду України, фондів

106

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Коментарі Норма щодо 50% державних акцій означає, що дія ЗДЗ також поширюється на звичайні державні підприємства промислового або комерційного характеру, що є неприйнятним та не відповідає належній міжнародній практиці. ЗДЗ розробляється не для фактичного регулювання процедур та функцій закупівель на комерційних та промислових підприємствах, у тому числі на державних комерційних монополіях. Правила державних закупівель мають поширюватися лише на суб’єкти, які здійснюють функції чи діяльність державного сектора. ЗДЗ також обмежується закупівлями, які здійснюються за державні кошти (див. коментар нижче). Різниця між державною та приватною діяльністю має бути більш чіткою. Подвійна умова щодо закупівель конкретними суб’єктами ТА за конкретні (державні) кошти, може викликати непорозуміння: нібито державний сектор може діяти за власним бажанням у разі невикористання державних коштів. Правила ЄС та СОТ спрямовані на регулювання всього спектру закупівельної діяльності суб’єктів державного сектора, виходячи з того, що ці суб’єкти діють у статусі державного органу, незалежно від походження коштів. Ставлення до фізичних осіб-підприємців та підприємств, зареєстрованих як юридичні особи, має бути однаковим. У разі порушення цього принципу деякі іноземні підприємства будуть виключені лише на підставі їхньої структури. Слід уникати дублювання норм у різних законах про закупівлі; у кожному законі треба прямо визначати його зв'язок із іншими законами. ЗДЗ — один з трьох законів, що стосуються державних замовлень. Інші два, а саме Закон „Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб” і Закон „Про державне оборонне замовлення”, не є предметом цього огляду.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

Спеціальні правила щодо комунальних послуг в Україні не запроваджено, переважно через відсутність приватизації у секторі комунальних послуг. Діяльність комунальних підприємств регулюються ЗДЗ так, як і державних підприємств. Нині слід також розглянути питання про вилучення із ЗДЗ винятку стосовно певних договорів на комунальні послуги. Правила ЄС щодо комунальних послуг є необхідними, тому що суттєві державні функції енергопостачання, громадського транспорту тощо знаходяться у руках і державних, і приватних компаній, яким надані ексклюзивні права на виконання державних послуг у секторі комунальних послуг. 5.7.2.2 Цінові межі ЗДЗ застосовується до договорів, в яких вартість закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 30 тисяч гривень (6 тисяч євро), а робіт – 300 тисяч гривень (60 тисяч євро). Інші межі стосуються процедури запиту цінових пропозицій, яка може використовуватися лише для договорів вартістю не більше 100 тисяч гривень (20 тисяч євро), і процедури торгів із зменшенням ціни, яка застосовується за умови, що очікувана вартість перевищує 100 тисяч гривень (20 тисяч євро). Застосування процедури торгів з обмеженою участю для закупівлі товарів, робіт і послуг, очікувана вартість яких перевищує 500 тисяч гривень (100 тисяч євро) та застосування процедури закупівлі в одного постачальника для товарів і послуг вартістю понад 30 тисяч гривень (60 тисяч євро) і робіт вартістю понад 300 тисяч гривень (60 тисяч євро) потребує погодження з уповноваженим органом. У ЗДЗ встановлено конкретні межі у євро для договорів, оголошення про які мають публікуватися у міжнародних виданнях (200 тисяч євро для товарів, 300 тисяч євро для послуг, 4 млн. євро для робіт). Курс євро – 1 грн. за 0,20 євро. Коментарі Не потрібно вимагати попереднього погодження застосування процедури торгів з обмеженою участю та процедури закупівлі в одного постачальника. Врешті-решт, умови застосування цих процедур викладено у самому ЗДЗ. Тому цей вид попереднього контролю можна повністю замінити наданням учасникам права оскаржувати вибір процедур щодо винагород (див. коментарі до положень ЗДЗ про засоби судового захисту). Велика кількість різних цінових меж ускладнює застосування ЗДЗ. Процедура запиту цінових пропозицій ґрунтується виключно на ціні й не обов’язково є найбільш доцільною процедурою для закупівлі послуг на невеликі суми та інших нестандартних поставок. Отже, слід розглянути питання про запровадження процедури торгів, спрощеної у плані часових обмежень, вимог до публікації та умов торгів (див. також коментарі до п. 2.6).

5.7.2.3 Тендерний комітет Замовники повинні створити постійний тендерний комітет для проведення всіх процедур закупівлі. Максимальне число його членів не визначено, але він має включати не менше 5 представників замовника. Голова тендерного комітету планує та організовує його роботу і згідно із Законом несе персональну відповідальність за виконання покладених на комітет функцій. Рішення приймаються простою більшістю голосів, причому у разі рівного розподілу голосів голос голови комітету є ухвальним. Члени комітету повинні мати відповідні сертифікати чи свідоцтва встановленого зразка про проходження навчання чи підвищення кваліфікації з питань організації та здійснення процедур закупівель у закладах, що мають ліцензію на такі навчальні послуги. Для сприяння комітету в його роботі можуть залучатися зовнішні фахівці. Коментарі Метою цих правил є сприяння розвитку внутрішньої експертизи замовників, і цей крок є позитивним. Обов’язкове створення постійних тендерних комітетів є дуже сумнівною вимогою. Замість цього слід більше покладатися на лінійні організації та спеціалізовані підрозділи закупівель замовника, де існує такий підрозділ. Тендерні комітети мають формуватися на тимчасовій основі (ad hoc) й мати у складі фахівців відповідно до характеру договору. Така схема краще прояснює, хто саме у замовника відповідатиме за ведення процесу закупівель. 5.7.2.4 Електронна публікація повідомлень Відповідно до ЗДЗ оприлюднення різних повідомлень протягом усього процесу закупівлі в електронних і друкованих засобах масової інформації є обов’язковим. Передбачається, що замовники „самостійно на конкурентних засадах” вибирають інформаційні системи мережі Інтернет. ЗДЗ вимагає затвердження цих систем відповідними державними органами з метою забезпечення цілісності даних. Ці системи повинні бути доступними та містити інформацію українською та англійською мовами. У ЗДЗ розрізняються електронні системи, що містять лише тендерну документацію, та системи, де подаються та приймаються тендерні пропозиції, іншими словами, останні забезпечують процес закупівлі як такий (цифровий підпис тощо). Коментарі Відповідно до директив ЄС, ЗДЗ повинен виходити за межі питання цілісності даних і вимагати, щоб вищезгадані системи були широкодоступними й сумісними з програмами інтернету та іншим необхідним програмним забезпеченням.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

107

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Кращі можливості для отримання фінансування, наприклад, з боку Світового Банку чи Sida, будуть надані з метою сприяння розвитку відкритого та прозорого електронного середовища. Вимога щодо провайдерів систем у мережі Інтернет, які повинні мати дозвіл або сертифікат для електронної публікації оголошень про закупівлі, здається зайвою. Подальші коментарі щодо системи публікації оголошень наведені у розділі 2.7 та у розділі про інституційну базу. 5.7.2.5 Преференційні механізми та принципи відсутності дискримінації У ЗДЗ передбачено кілька систем преференцій, і лише одна з них є необов’язковою для замовника. У тендерах на закупівлю товарів вартістю менше 200 тисяч євро, послуг вартістю менше 300 тисяч євро та робіт вартістю менше 4 мільйонів євро повинна застосовуватися преференційна поправка до ціни на користь вітчизняних підприємств, які пропонують продукцію, вироблену в Україні. У всіх тендерах, незалежно від вартості, перевага має надаватися підприємствам громадських організацій інвалідів та пенітенціарної системи. Для певних категорій товарів, послуг і робіт, які зазвичай виробляються такими підприємствами та через це включені до спеціального урядового переліку, замовник зобов’язаний запрошувати до участі у торгах лише такі підприємства. Зрештою, для контрактів на послуги та роботи замовник має право вимагати від іноземних учасників використання українських матеріалів і робочої сили. У разі закупівлі сільськогосподарської продукції українського виробництва участь у тендерах повинні брати виключно вітчизняні виробники. Застосування наведених вище механізмів має бути згадано у запрошенні щодо участі у тендері та бути чітким винятком з норми ЗДЗ про недискримінацію, яка, в іншому випадку, визначає, що „вітчизняні та іноземні учасники беруть участь і процедурі закупівлі на рівних умовах відповідно до положень цього Закону”. Норма про недискримінацію також зобов’язує замовника забезпечувати рівний доступ усіх учасників торгів до інформації про всі тендери. Коментарі Сфера дії преференцій у ЗДЗ набагато ширша, ніж та, що дозволяється правилами ЄС і СОТ, тому вона є відкритою до критики за невідповідність міжнародній належній практиці. Правила СОТ дозволяють країнам, що розвиваються, мати преференційні схеми зазвичай на користь малих підприємств місцевої промисловості. Директиви ЄС дозволяють резервувати спеціальні торги для підприємств інвалідів. Загальна думка полягає в тому, що економічний та промисловий розвиток слід забезпечувати конкретними інструмен-

108

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

тами політики, наприклад, цільовими регіональними програмами, а не викривленням механізмів відкритого ринка на зразок державних закупівель. ЗДЗ не повинен передбачати обов’язкове застосування преференційних правил. Як правило, законодавство залишає рішення щодо застосовування преференційного режиму в кожному конкретному випадку на розсуд замовника. Норма про недискімінацію у ЗДЗ лише частково започатковує принцип рівного ставлення. У повному варіанті цей принцип передбачає більше, ніж предмет інформації, та зобов’язує замовника однаково ставитися до всіх учасників торгів у процесі здійснення закупівель в цілому. 5.7.2.6 Типи процедур здійснення закупівель ЗДЗ передбачає наступні процедури здійснення закупівлі, більшість з яких аналогічні процедурам, передбаченим директивами ЄС, зокрема, типовим законом ЮНСІТРАЛ:

відкриті торги; відкриті торги зі зменшенням ціни (редукціон); торги з обмеженою участю; двоступеневі торги; запит цінових пропозицій (котирувань); закупівля в одного учасника.

Крім того застосовуються: механізм закупівлі товарів на засадах міжвідомчої координації, а також попередня кваліфікація учасників торгів (з обмеженою участю). Відкрита процедура нагадує відкриту процедуру, передбачену директивами ЄС. Відкрита процедура є основною процедурою, що застосовується в усіх випадках, крім особливих обставин, які вимагають застосування інших процедур. Термін подання тендерних пропозицій становить, як правило, 45 днів, але в деяких випадках його може бути скорочено до 21 дня (жодні умови для цього не зазначаються). Відкриті торги зі зменшенням ціни (редукціон) можуть застосовуватися для стандартних товарів і послуг, коли вартість договору перевищує 100 тисяч гривень (20 тисяч євро). Такі торги проводяться на зразок відкритих, але пропозиції подаються у два етапи. На першому етапі подаються попередні тендерні пропозиції без зазначення ціни. На другому етапі учасникам, які пройшли відбір за результатами першого етапу, пропонується надати остаточні тендерні пропозиції з зазначенням ціни. Потім проводиться, так би мовити, зворотній аукціон, коли замовник пропонує присутнім представникам учасників зменшувати ціни їхніх тендерних пропозицій. Переможцем оголошується учасник, котрий запропонував найнижчу ціну. Строк подання попередніх тендерних пропозицій — 21 день, а остаточних пропозицій на другому етапі — 10 днів.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

Торги з обмеженою участю можуть проводитися, якщо лише обмежена кількість учасників може запропонувати товари, роботи чи послуги через їх складний або спеціалізований характер. Застосування цієї процедури для договорів вартістю понад 500 тисяч гривень (100 тисяч євро) потребує попереднього погодження з уповноваженим органом. Подати тендерні пропозиції мають право лише запрошені учасники — не менше двох. Термін подання тендерних пропозицій, як у відкритій процедурі, 45 днів, з можливістю скорочення у деяких випадках до 21 дня. Попередня кваліфікація при проведенні торгів з обмеженою участю надає замовнику право провести процедуру попередньої кваліфікації, причому ця процедура може застосовуватися для будь-якого договору без попереднього погодження. Запрошення до попередньої кваліфікації оприлюднюється за правилами публікації, встановленими для відкритих торгів. Термін подання заявок щодо участі у попередній кваліфікації повинен становити не менше 15 днів; замовник повинен прийняти рішення протягом 14 днів з дати розкриття пропозицій. Термін подання тендерних пропозицій учасниками, що пройшли попередню кваліфікацію, має бути не менше 10 днів. Двоступеневі торги можуть застосовуватися у випадках, коли товари, послуги та роботи неможливо конкретно визначити заздалегідь (коли „замовник не може скласти конкретний перелік товарів (робіт) або визначити вид послуг), та якщо для прийняття оптимального рішення про закупівлю необхідно провести попередні переговори з учасниками” (ст.30 ЗДЗ). Ця процедура може також застосовуватися у випадку, коли предметом закупівлі є „здійснення наукових досліджень, експериментів або розроблень, надання консультаційних та інших спеціальних послуг”. Перший етап складається з подання попередніх тендерних пропозицій без зазначення ціни. Після цього проводяться переговори з учасниками, виробляються технічні вимоги та критерії оцінки пропозицій: „Після отримання попередніх пропозицій замовник має право внести зміни до тендерної документації щодо технічних вимог та вимог до якості предмета закупівлі чи запропонувати нові характеристики та критерії оцінки пропозицій відповідно до цього Закону”). Учасникам, попередні пропозиції яких не було відхилено, пропонується надати остаточні тендерні пропозиції із зазначенням ціни. Строк подання попередніх тендерних пропозицій — 30 днів, остаточних пропозицій на другому етапі — 15 днів. Процедура запиту цінових пропозицій (котирувань) може застосовуватися до стандартних товарів і послуг, якщо вартість їх закупівлі не перевищує 100 тисяч гривень (20 тисяч євро). До участі у конкурсі має бути запрошено не менше трьох учасників, і єдиним критерієм оцінки пропозицій є найнижча ціна. Запрошення повинно також розміщуватися у мережі Інтернет. Термін подання цінових пропозицій визначає замовник.

Закупівля у одного учасника — це процедура, відповідно до якої замовник контактує та веде переговори лише з одним підприємством. Така процедура може застосовуватися в ситуаціях, аналогічних встановленим для закритої процедури в Директивах ЄС. Застосування цієї процедури для закупівель товарів і послуг вартістю понад 30 тисяч гривень (6 тисяч євро) і робіт вартістю понад 300 тисяч гривень (60 тисяч євро) вимагає попереднього погодження з уповноваженим органом. Крім цього, передбачена так звана процедура міжвідомчої координації. Це не процедура торгів як така; вона має деякі спільні риси з централізованою закупівлею згідно з директивами ЄС. Для певних видів товарів і послуг, визначених урядом, замовники можуть об’єднувати свої закупівлі, за умови, що загальна сума закупівель перевищує 700 тисяч гривень (140 тисяч євро). Для здійснення таких закупівель уряд повинен призначити „генерального замовника”. Після закінчення тендеру саме цей замовник укладає договір з переможцем. Коментарі Відкриті торги зі зменшенням ціни треба скасувати як процедуру. Цей процес не забезпечує справедливість і найбільш сприятливе конкурентне ціноутворення, що найбільше відповідає інтересам замовника. Ця процедура виглядає як не електронна версія електронного аукціону, який запроваджено у нових директивах ЄС. Використання електронних процесів — це не просто питання техніки. Воно спрямоване на забезпечення анонімності та конкурентної спроможності процесу, у такий спосіб зменшуючи ризик змови та погодженого ціноутворення між учасниками торгів. Процедура попередньої кваліфікації, визначена законом, є неприйнятною; зокрема, немає обґрунтування її використання та неадекватних термінів. Неясно також, чи слід її розглядати як варіант процедури торгів з обмеженою участю або ж просто як спрощену, неадекватну версію відкритих торгів. У ЗДЗ слід включити процедуру торгів з обмеженою участю, передбачену директивами ЄС. Як зазначалося вище, етап попередньої кваліфікації покликаний обмежити кількість учасників, особливо у випадках, де запланований договір вимагає конкретних ресурсів і кваліфікації. Торги з обмеженою участю згідно з директивами ЄС доповнюють відкриту процедуру попередньою кваліфікацією або визначення переліку найбільш прийнятних кандидатів з числа постачальників послуг або консультаційних фірм. Іншими словами, вони дають можливість будь-кому брати участь у тендері (за умови проходження попередньої кваліфікації), а замовнику — запрошувати до участі у тендері лише кваліфікованих учасників. Процедура такого

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

109

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

ЗДЗ передбачає закупівлю в одного учасника для переможців архітектурних або мистецьких конкурсів. На відміну від директив ЄС, ЗДЗ не містить вимог до таких конкурсів стосовно доступу, об’єктивності тощо. Відтак, ця норма передбачає надто велику свободу дій і де-факто надає архітектурним послугам унікального статусу, аналогічного мистецьким виставам.

типу особливо підходить для договорів на виконання робіт, надання консультаційних та інших інтелектуальних послуг, а також для комплексних договорів на послуги чи постачання, що стосуються, наприклад, інформаційних технологій. Процедуру двоступеневих торгів можна було б зробити більш прозорою та наблизити до еквівалентної процедури конкурентного діалогу, встановленої директивами ЄС, включивши процедуру попередньої кваліфікації для забезпечення прозорого відбору з-поміж зацікавлених учасників. Сфера дії процедури двоступеневих торгів є надто широкою. Вона поширює дію ЗДЗ на договори, які є спеціальними з науковотехнічної точки зору, але не обов’язково такими, що неможливо описати. Фактично сфера дії є настільки осяжною, що ця процедура може охопити більшість договорів на постачання послуг. Це вочевидь підриває нормальні, прозоріші процедури торгів. Як згадано у п. 2.2, було б доцільним включити до ЗДЗ альтернативу процедурі запиту цінових пропозицій для невеликих договорів. Можливе вирішення питання — запровадження гнучкої та корисної, але спрощеної процедури пропозиції, яка б більшою мірою відповідала директивам ЄС. У цій процедурі слід застосувати аналогічні критерії оцінки, що й у директивах ЄС, та водночас передбачити безпосереднє запрошення до участі у тендері, причому за умови спрощених, але відкритих заходів з періодичної попередньої кваліфікації, з більш стислими термінами та спрощеною тендерною документацією. Така процедура була б більш доречною до закупівлі послуг, у тому числі консультаційних, та невеликих договорів на постачання робіт. Мінімальні терміни щодо різних процедур настільки відрізняються між собою, що це надто ускладнює застосування закону. Міжвідомча процедура є позитивним кроком у напрямку запровадження основи та узгодженості закупівель відповідно до директив ЄС. Проте, для того, щоб подібні схеми закупівель працювали, у цій процедурі слід уточнити зобов’язання відносно цін та інших умов, які потрібно узгоджувати між генеральним замовником і постачальниками. Запровадження електронних процедур згідно з директивами ЄС (електронних аукціонів тощо) сприятиме повсякденній практиці закупівель, зокрема для стандартних постачань. Проте, такі процедури вимагають наявності середовища, в якому широко застосовуються інформаційні технології, а засоби електронних закупівель є доступними та прозорими (див. також коментарі у розділі 2.4). Процедуру закупівлі в одного учасника не слід використовувати як продовження „конкурсів”.

110

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

5.7.2.7 Процедури публікації ЗДЗ нагадує директиви ЄС у тій частині, що вимагає щорічної публікації оголошень про заплановані закупівлі, початок конкретного тендеру, зокрема, спеціального оголошення у випадку проведення попередньої кваліфікації, а також оголошення про результат тендеру. ЗДЗ з останніми змінами віддзеркалює значні інституційні трансформації стосовно публікації, зокрема, заміну „Вісника державних закупівель”. У ЗДЗ визначено кілька засобів масової інформації для публікації оголошень. Цей закон вимагає видання інформаційного бюлетеня Тендерною палатою, в якому міститься інформація про спеціалізовані та міжнародні видання, інформаційні системи у мережі Інтернет, а також можливість публікації у новому спеціалізованому виданні. Експерти СІГМА були поінформовані про те, що Інтернет-система для публікації оголошень на умовах передплати є монополізованою приватним провайдером послуг („Європейським консалтинговим агентством”). Очевидно, зміни до ЗДЗ, прийняті у грудні 2005 року, вилучили будь-яку згадку про різні засоби публікації на конкурентній основі. Оголошення щодо великих контрактів, які вважаються такими, що становлять міжнародний інтерес (див. вище), повинні публікуватися у відповідних міжнародних бюлетенях і оприлюднюватися на відповідних веб-сайтах. Щодо правових наслідків, ЗДЗ визначає, що процес закупівлі може проводитися лише після публікації оголошення у „спеціалізованому друкованому засобі масової інформації”, в інформаційному бюлетені Тендерної палати України та в інформаційних системах мережі Інтернет101. Будь-який зі згаданих друкованих органів є зобов’язаний проконтролювати, щоб замовник ужив заходів для опублікування оголошень в Інтернеті. Якщо оголошення в Інтернеті не опубліковано, це є підставою для скасування тендеру. Коментарі Має бути одне авторитетне та офіційне тендерне видання. Спільний ефект різних можливостей для 101

Ця вимога не поширюється на торги з обмеженою участю, запити цінових пропозицій та закупівлю в одного учасника.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

публікації не підвищує прозорості. Якщо, через ту або іншу причину, оголошення не публікується одночасно у різних засобах масової інформації, то яке тоді оголошення слід брати за основу при визначенні термінів? Аналогічно, якщо зміст оголошень відрізняється, то яке з них є „правильним”? У більшості країн видається офіційний бюлетень, де оголошення повинні публікуватися до публікації в інших ЗМІ — або принаймні одночасно з публікацією в інших ЗМІ. Дискусійним є також питання щодо обов’язкової публікації оголошень в Інтернеті. На час підготовки цього звіту дану послугу, здається, монополізовано суб’єктом приватного сектора, а саме, „Європейським консалтинговим агентством”.

5.7.3

Зміст оголошень та документації щодо попередньої кваліфікації, оцінки та можливих змін

У ЗДЗ розрізняється кваліфікаційна та тендерна документація. Попередня кваліфікація проводиться лише для торгів з обмеженою участю, причому навіть у цьому випадку цей етап не є обов’язковим (у законі норма щодо попередньої кваліфікації прописана у статті 18-1 як окремий етап проведення торгів з обмеженю участю. – Прим. ред.). Як і у директивах ЄС, кваліфікації учасників оцінюються також при відкритих торгах. Це випливає з ЗДЗ, який вимагає, щоб повідомлення (оголошення) про відкриті торги вміщувало кваліфікаційні вимоги. Попередню кваліфікацію для торгів з обмеженою участю формалізовано спеціальною процедурою розкриття так званих „кваліфікаційних пропозицій”. Ці пропозиції подаються на основі кваліфікаційної документації. У ЗДЗ наведено перелік цієї документації. Крім інформації з конкретних характеристик попередньої кваліфікації (наприклад, точних критеріїв і документів, необхідних для підтвердження відповідності вимогам), замовник має надати актуальні технічні специфікації щодо тендеру як такого. Так само докладно у Законі виписано зміст тендерної документації для етапу оцінки пропозицій. Як згадувалося вище, ці вимоги щодо тендерної документації поширюються на відкриті торги та торги з обмеженою участю. Термін подання тендерних пропозицій становить 45 днів від дати оголошення про відкриті торги або запрошення до участі у торгах з обмеженою участю. У певних незазначених випадках цей строк може бути скорочено до 21 дня для відкритих торгів і торгів з обмеженою участю. У разі подання кваліфікаційних пропозицій на торги з обмеженою участю цей термін становить 15 днів, а мінімальний термін подання тендерних пропозицій — 10 днів. Замовник може внести зміни до тендерної документації не пізніше, ніж за три дні до закінчення терміну подання тендерних пропозицій. Замовник може

подовжити термін подання тендерних пропозицій, якщо один чи кілька учасників через „об’єктивні” причини не можуть подати свої тендерні пропозиції до зазначеної дати. Коментарі Не обов’язково вимагати включення технічних специфікацій у кваліфікаційну документацію, яку треба подавати на етапі попередньої кваліфікації. У такий спосіб з учасника торгів беруть плату за інформацію, котра не стосується етапу попередньої кваліфікації та яка в будь-якому випадку буде потрібною лише в тому разі, якщо учасник успішно пройде кваліфікацію. Більше того, якщо учасника оберуть, з нього візьмуть подвійну плату, тому що він буде також зобов’язаний заплатити за тендерну документацію. ЗДЗ не містить жодних умов щодо встановлення 21-денного терміну замість 45-денного. Це залишає замовникам дуже широку свободу дій. Подовження термінів в інтересах одного чи кількох учасників опосередковано ставить інших, більш ефективних учасників тендеру у невигідне становище. Тому слід розглянути питання про дозвіл на подовження термінів лише у випадках внесення змін до тендерної документації. 5.7.3.1 Забезпечення тендерної пропозиції та гарантія виконання договору Згідно з останніми змінами до ЗДЗ, внесеними у грудні 2005 року, замовник зобов’язаний вимагати від учасників внесення тендерного забезпечення, яке буде чинним протягом певного періоду, за всіма процедурами, крім запиту цінових пропозицій та закупівлі в одного постачальника. Розмір забезпечення не повинен перевищувати 1% суми договору на закупівлю робіт і 5% суми договору на закупівлю товарів чи послуг. Замовник також зобов’язаний вимагати від переможця торгів під час підписання договору надання гарантії його виконання. У ЗДЗ передбачений обов’язковий розмір цієї гарантії — 5% суми договору, якщо він стосується робіт, і 15% у випадку закупівлі товарів або послуг. Коментарі Тендерна пропозиція та гарантія виконання договору мають бути обмежені великими договорами на постачання робіт і товарів, де необхідно витрачати значні ресурси на оцінку тендерних пропозицій та де відкликання одним із учасників тендерної пропозиції означало б втрату таких ресурсів. У інших випадках обов’язкова вимога про надання забезпечення тендерної пропозиції та гарантії виконання договору цілком може негативно вплинути на участь у процесі закупівель і обмежити конкуренцію.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

111

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Процедура пост-кваліфікації спричиняє застосування інших критеріїв, ніж критерії оцінки, встановлені на етапі оцінювання. За директивами ЄС таке протиріччя не допускається. Допустимість підтвердження ціни можна сприймати як таку, що припускає можливість коригування цін після подання тендерної пропозиції.

5.7.3.2 Критерії попередньої кваліфікації (відбору) Стосовно критеріїв відбору за умови попередньої кваліфікації, то у ЗДЗ зазначені технічні, економічні аспекти та персональні дані. На відміну від директив ЄС, у ЗДЗ наведено невичерпний перелік можливих критеріїв, по яким можуть вимагатися документи. Вони стосуються, наприклад, наявності відповідних дозволів та кваліфікованого персоналу, а також відсутності податкової заборгованості. Крім того, у ЗДЗ передбачено обов’язок замовника відхиляти пропозиції підприємств, у тому числі їхніх представників, засуджених за економічні злочини. Очевидно, цей обов’язок передбачає вимогу надання документів щодо судимості учасників. Відтак, це є ще одним критерієм попередньої кваліфікації, який, ґрунтуючись на системному підході, необхідно включати до згаданого переліку разом із іншими критеріями. Типовий закон ЮНСІТРАЛ, на відміну від директив ЄС, дозволяє запитувати в учасників підтвердження їхньої кваліфікації на етапі оцінки. ЗДЗ містить аналогічну пост-кваліфікаційну процедуру, і з цією метою ЗДЗ вимагає підтвердження аспектів попередньої кваліфікації у тендерній документації. „Замовник має право запросити від будь-якого учасника процедури закупівлі повторне підтвердження відповідності його кваліфікаційним вимогам, встановленим у тендерній документації, чи звернутися за підтвердженням такої інформації до державних органів або відповідних експертних підприємств, установ, організацій, а також ціни його тендерної пропозиції. У разі відмови учасника надати таке підтвердження чи одержання достовірної інформації щодо його невідповідності кваліфікаційним вимогам згідно із статтею 15 цього Закону або факту надання у тендерній пропозиції будь-якої недостовірної інформації замовник має відхилити тендерну пропозицію цього учасника і визначити переможця торгів серед тих учасників, які залишилися”, ст.25 п.9. — Прим. ред.). Крім того, ЗДЗ дозволяє замовнику вимагати від учасника підтвердження ціни пропозиції*.

5.7.3.3 Критерії оцінки У критеріях оцінки розрізняються стандартні закупівлі (закупівлі наявних у продажу товарів, робіт і послуг, „для яких існує постійно діяючий ринок, які виробляються, виконуються чи надаються не за окремо розробленими специфікаціями або технічними проектами” ст. 26-7 ЗДЗ. — Прим. ред.) та інші закупівлі, які вважаються такими, що мають „складний або спеціалізований характер”. Для стандартних закупівель єдиним передбаченим у Законі критерієм є „ціна”. Для інших закупівель найнижча ціна є одним з кількох інших критеріїв. У Законі наведено відкритий перелік критеріїв, наприклад, наявний відповідний досвід, післяпродажне обслуговування та експлуатаційні витрати. Крім того, зазначено критерій, який є сумішшю передачі технологій та використання місцевих ресурсів102. При застосуванні інших, крім ціни, критеріїв, останні (у процесі оцінки) мають бути виражені у ціновій формі або в інший спосіб та зважені для визначення їхньої відносної важливості. Питома вага цінового критерію не може бути нижчою 70%. Коментарі У ЗДЗ не слід змішувати критерії попередньої кваліфікації та критерії оцінки. Як один із критеріїв оцінки, у цьому законі згадується відповідний досвід. Але, оскільки цей критерій стосується якості учасника, було б логічним віднести його в Законі до критеріїв попередньої кваліфікації. Використання критеріїв попередньої кваліфікації на етапі оцінки порушило б поставлену у директивах ЄС вимогу про те, що порівняння тендерних пропозицій та визначення переможця торгів має здійснюватися виключно на основі критеріїв оцінки. Критерії оцінки змушують замовника приймати для стандартних закупівель пропозицію з найнижчою ціною. Проте, навіть стандартні закупівлі відрізняються за якістю, і між якістю та ціною часто існує зв’язок. Тому ця норма у багатьох випадках призводить до неприйнятних результатів, а не до найвищої якості за найнижчу ціну. Ілюстративний перелік критеріїв оцінки — для складної або спеціалізованої закупівлі —

Коментарі Перелік критеріїв попередньої кваліфікації слід зробити конкретнішим; необхідно також навести приклади економічних і технічних кваліфікацій. Можна навіть розглянути можливість наближення ЗДЗ до директив ЄС шляхом використання їхньої структури й типів критеріїв. У ЗДЗ дуже мало настанов для замовників з питання формулювання критеріїв попередньої кваліфікації, і це, як свідчить досвід, породжує багато проблем. 102

* „Замовник та учасники не повинні ініціювати будь-які переговори з питань внесення змін до змісту поданої тендерної пропозиції, включаючи зміну її ціни та коригування, з урахуванням частини шостої цієї статті”, ст. 26 п.5. – Прим. ред.

112

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

„Передача технології та підготовка управлінських, наукових і виробничих кадрів, включаючи використання місцевих ресурсів, у тому числі засобів виробництва, робочої сили і матеріалів для виготовлення товарів, виконання робіт, надання послуг, що пропонуються учасником” (Ст. 26, п 2 ЗДЗ. – Прим. ред.).

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

можна було б розширити, зокрема, включивши до нього критерії, доречні для договорів на постачання послуг. ЗДЗ повинен включати критерії оцінки, які ґрунтуються на директивах ЄС, для всіх типів договорів або, як варіант, на принципах настанов Світового Банку щодо закупівель, для оцінки договорів на постачання товарів і робіт. Застосування директив ЄС передбачало б лише найнижчу ціну або найбільш економічно ефективну тендерну пропозицію, а в контексті Світового Банку – найнижчу за оцінкою тендерну пропозицію з тих, що відповідають умовам. П’ятнадцятиденний термін для оцінки є неадекватним, зокрема, для складніших договорів. Це особливо важливо, оскільки порушення будьякої процедури, наприклад, оцінки тендерних пропозицій, може призвести до визнання договору недійсним через рішення суду (див. нижче п. 2.12). Норма про 70-відсоткову питому вагу цінового критерію означає, що ціна стає домінуючим критерієм, навіть для спеціалізованих закупівель. Ця норма обмежує можливість вибору якісних рішень, що має величезне значення при закупівлі послуг. У ЗДЗ треба визначити спеціальну процедуру для закупівлі консультаційних послуг, що передбачає подання тендерних пропозицій (технічні і фінансові пропозиції подаються в окремих конвертах, які відкриваються неодночасно), та уможливлює перевагу критеріїв якості. Детальна процедура має бути виписаною у вторинному законодавстві.

5.7.3.4 Відхилення тендерних пропозицій, відміна торгів, інформування про результати торгів Замовник має право відхилити всі тендерні пропозиції за умови, що така можливість зазначена у тендерній документації.

Якщо врешті-решт переможець відмовляється підписати договір, замовник може прийняти другу найкращу тендерну пропозицію. Інформація про закінчені торги має бути опублікована протягом 10 календарних днів після укладання договору або після прийняття рішення про відміну торгів або визнання їх такими, що не відбулися. Ця вимога поширюється на відкриті торги, відкриті торги зі зменшенням ціни (редукціон), торги з обмеженою участю та двоступеневі торги. Коментарі Вимогу про обов’язкову наявність щонайменш двох тендерних пропозицій слід переглянути. Навіть якщо отримана одна пропозиція, це не означає автоматично, що торги не є конкурентними. Саме публікація уможливлює конкуренцію; замовник не може примусити когось брати участь у торгах. Все, що він може зробити, — це надати можливість брати участь у торгах; саме надання цієї можливості дорівнює конкуренції. Слід скасувати можливість відхилення всіх тендерних пропозицій. Хоча така можливість передбачена у типовому законі ЮНСІТРАЛ, директиви ЄС зобов’язують замовника застосовувати критерії оцінки. Альтернативою відхиленню всіх тендерних пропозицій є скасування торгів або визнання їх такими, що не відбулися, що можливо як за директивами ЄС, так і за правилами ЮНСІТРАЛ. Максимальний термін у 21 день може призвести до практичних проблем, наприклад, у випадку складніших договорів з багатьма робочими деталями. У ЗДЗ не зазначено жодних правових наслідків для випадків, коли договір підписується після закінчення цього терміну. Необхідно скасувати вимогу про відміну торгів у випадку, якщо замовник не опублікував оголошення в Інтернеті, що є монополізованою послугою. 5.7.3.5 Укладання договору

Торги повинні бути відмінені, у разі, скажімо, подання менше двох тендерних пропозицій. Замовник може визнати торги такими, що не відбулися, якщо ціна найбільш вигідної тендерної пропозиції перевищує наявний бюджет, а також в інших випадках на свій розсуд. Учасники повинні бути поінформовані про відміну або визнання торгів такими, що не відбулися, протягом трьох днів з дня прийняття відповідного рішення. Дивно, що ЗДЗ вимагає відміни торгів, якщо замовник не опублікував оголошення про закупівлю в Інтернеті. Дата акцепту тендерної пропозиції є важливою у двох відношеннях. Існує 5-денний термін, протягом якого переможець та інші учасники мають бути повідомлені, а також 21-денний термін для підписання договору. Проте, договір підписується не раніше, ніж через п’ять днів з повідомлення переможця та інших учасників.

Стосовно договорів про закупівлю, ЗДЗ вимагає, що договір повинен відповідати наявному бюджету (не перевищувати суму, передбачену замовником на фінансування закупівлі; „Замовник укладає договори про закупівлю після затвердження відповідного бюджету”, ст.34.2. – Прим. ред). Умови договору не повинні відрізнятися від умов тендерної пропозиції переможця. Договір може бути визнаний недійсним за рішенням суду, у разі порушення будь-якої з процедурних вимог ЗДЗ, якщо договір було укладено всупереч вимогам тендерної документації та визначеним у ній основним умовам або якщо договір було укладено у період його оскарження. З учасником, тендерну пропозицію якого було акцептовано, замовник укладає договір про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

113

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Як зазначено у п. 2.9, переможець торгів зобов’язаний надати гарантію виконання ним договору за всіма процедурами, крім запиту цінових пропозицій та закупівлі в одного постачальника. Коментарі У багатьох країнах неможливо визнавати договір недійсним або в інший спосіб припиняти його дію через порушення правил закупівель. Причина цього полягає в тому, що такі дії вважаються безпідставними по відношенню до переможця торгів, якщо він/вона не знав про порушення або не був до них причетним. Загалом, ця можливість визнання договору недійсним через порушення правил закупівель здається украй радикальною санкцією, яка може втримувати підприємства від участі у торгах.

5.7.4.

Інституційна основа

На момент проведення аналізу експертами програми СІГМА інституційна основа тільки-но зазнала істотної метаморфози. У цьому звіті буде розглянуто нещодавно скасовану та нову системи; останню було запроваджено із змінами до ЗДЗ, прийнятими у грудні 2005 року. Необхідно розглянути обидві системи з двох причин: по-перше, різноманітність органів і організацій, залучених до регулювання закупівель в Україні, можна зрозуміти лише оцінивши ситуацію „до” та „після” внесення змін; по-друге, з огляду на обставини, в яких ці зміни приймалися. Як зазначалося вище у розділі 2 „Законодавча база”, остання зміна ґрунтувалася на пропозиції, ініційованій Парламентом, на яку Президент України наклав вето. Проте, зміни були ухвалені завдяки механізму його подолання. Тому саме ці зміни спричинили певні суперечки, і, здається, на цьому історія не закінчується. Враховуючи це, у звіті буде зроблено спробу розглянути ці зміни у відповідному контексті, щоб зробити прагматичну оцінку поточної ситуації. 5.7.4.1 Попередня структура Україна виглядає унікальною серед країн, які здійснюють реформи, в тому сенсі, що і за попереднім, і за чинним ЗДЗ вона має інституційну базу, яка включає як бюрократичні суб’єкти (тобто центральні органи влади), так і квазі-офіційні органи, організації та (або) приватні компанії, які, здається, мають схожі, якщо не ідентичні, ролі та обов’язки. Зміни до ЗДЗ від грудня 2005 року значною мірою витіснили бюрократичний суб’єкт (Департамент координації державних закупівель), який замінили здебільшого ці напів-офіційні органи, хоча суттєві функції були передані іншим бюрократичним суб’єктам. У регуляторній діяльності сфери державних закупівель раніше були задіяні наступні установи.

114

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

a) Департамент координації державних закупівель (ДКДЗ) За попереднім ЗДЗ (зі змінами, внесеними у червні 2005 року), функції органу державних закупівель виконував Департамент координації державних закупівель Міністерства економіки (ДКДЗ). Він був визначений спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг (ч. 1 статті 3 ЗДЗ). Він не був самостійним органом, а входив до системи центральних органів виконавчої влади, відповідальних за проведення єдиної державної політики економічного та соціального розвитку України. Загальні функції цього органу були, в цілому, схожі з функціями подібних установ інших країн. Це, зокрема, розробка нормативно-правових актів щодо функціонування системи державних закупівель; підготовка та подання звітів до Кабінету Міністрів, Парламенту та Рахункової палати України; роз’яснення порядку застосування ЗДЗ; організація навчання спеціалістів у сфері здійснення закупівель та підвищення їх кваліфікації з наданням відповідного сертифіката встановленого зразка; міжнародна співпраця у сфері закупівель та підтримка участі вітчизняних товаровиробників у торгах щодо закупівель за межами України. Крім того, ДКДЗ мав широкі повноваження щодо виконання контрольної функції. Він не лише відповідав за облік закупівель шляхом збирання інформації про заплановані закупівлі та торги, а й брав участь у погодженні іншої, на відміну від відкритих торгів, процедури закупівлі, та у розгляді скарг, поданих учасниками до моменту укладення договору про закупівлю. Загальні обов’язки цього органу включали контроль за дотриманням законодавства щодо закупівель, а також перевірки дотримання розпорядниками державних коштів вимог цього законодавства. ДКДЗ також виступав у ролі, так би мовити, поліцейського, маючи право подавати матеріали до правоохоронних органів у випадку виявлення підсудних порушень ЗДЗ. Він співпрацював з Антимонопольним комітетом України у виявленні порушень законодавства про захист економічної конкуренції у сфері закупівель. Крім цього, ДКДЗ взаємодіяв з іншими органами державної влади щодо запобігання корупції у сфері державних закупівель. До того ж, ДКДЗ відповідав за два напрямки особливого значення. По-перше, він відповідав (як акціонер) за компанію, яка видає „Вісник державних закупівель”. Подруге, він відповідав за ведення переліку інформаційних систем у мережі Інтернет, які відповідали вимогам ЗДЗ. б) Державне підприємство „Вісник державних закупівель” Інформаційно-аналітичний бюлетень „Вісник державних закупівель” (ВДЗ) — це госпрозрахункове підприємство у системі Міністерства економіки України.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

Головний вид діяльності підприємства — видання інформаційно-аналітичного бюлетеня та методичних посібників. Бюлетень є щотижневою газетою, яка містить оголошення про закупівлі. Тираж — близько 1000 примірників на тиждень. Частина 1 статті 4-1 ЗДЗ вимагає розміщення оголошень про закупівлі та відповідних повідомлень в інформаційних системах у мережі Інтернет (див. вище розділ „Законодавча база”) згідно з визначеним технічним регламентом та у порядку, передбаченому у ЗДЗ для інформаційних систем. ЗДЗ надає замовнику право самостійно вибирати провайдера Інтернет-послуг. Відповідно, ВДЗ має електронну рекламну систему, яка відтворює паперові оголошення. Загальна кількість передплатників паперової версії (яка також є у публічних бібліотеках) та електронної версії — близько 10 тисяч. Пошук в Інтернеті коштує 4 долари за кожну галузь. Крім цього, ВДЗ публікує регулярне періодичне видання з питань закупівель, де міститься інформація та статистика Міністерства економіки та інших органів щодо закупівель, а також пропонуються практичні статті авторів, що активно працюють у цій сфері. Крім цих основних напрямів діяльності, ВДЗ також бере участь у проведенні чотириденних та двотижневих навчальних курсів для державних посадовців для того, щоб вони могли брати участь у процесі закупівель як члени тендерних комітетів. ВДЗ також проводить навчальні програми на замовлення. Нарешті, ВДЗ допомагає замовникам, надаючи консультативну допомогу в підготовці тендерів; ця послуга коштує в середньому близько 200 доларів, але ціна зростає пропорційно складності потрібної допомоги. в) Тендерна палата Без сумніву, обґрунтованим кроком стало те, що зміни, внесені до ЗДЗ у 2005 році, надали громадянам, громадським організаціям та їх спілкам право брати участь у розробці та реалізації державної політики у сфері державних закупівель (частина 1 статті 17-1 ЗДЗ). Зокрема, однією з форм участі громадськості у розробці та реалізації державної політики у сфері державних закупівель визначена Тендерна палата України (ТП). Ця неприбуткова спілка громадських організацій, створена до внесення вищезгаданої зміни до ЗДЗ, є неурядовою організацією, яка, згідно з ЗДЗ, не веде жодної підприємницької діяльності і не має права надавати платні послуги. Незважаючи на штат із 70 працівників, ТП, очевидно, фінансується за рахунок невеликих членських внесків, які сплачують близько 100-150 добровільних організацій. Проте, переліку членів немає, а внутрішній регламент роботи ТП залишається неясним. Відповідно до ЗДЗ Тендерна палата включає представників уповноваженого органу та по одному представнику від Міністерства фінансів, Міністерства юстиції, Головного контрольно-ревізійного управління, Рахункової палати, Антимонопольного комітету (у результаті зміни, внесеної у грудні 2005 року, членство цього комітету скасовано), Державного казначейства,

а також трьох народних депутатів України за поданням відповідного профільного комітету Верховної Ради України. Тендерна палата може за своїм рішенням вводити до свого складу інших осіб. Передбачалося також, що Головою Наглядової ради ТП має бути представник ДКДЗ, але, згідно зі згаданою поправкою, участь ДКДЗ і сам ДКДЗ було скасовано. У частині 1 статті 17-3 ЗДЗ наведено загальні цілі та завдання ТП, які включають сприяння: розвитку системи державних закупівель в Україні, прозорості державних закупівель, підвищенню ефективності та раціональності витрачання державних коштів, забезпеченню інформаційно-методичного супроводу державних закупівель, формуванню сучасної інфраструктури державних закупівель, підвищенню професійно-кваліфікаційного рівня спеціалістів з питань державних закупівель, здійсненню громадського контролю. ТП має ряд конкретних прав, першим з яких є право надавати висновки щодо розгляду скарг, поданих учасниками торгів, незалежно від того, чи подані або не подані такі скарги також до ДКДЗ як головного органу, відповідального за прийняття обов’язкових до виконання рішень після початку процедур перегляду; такі висновки можуть ініціюватися безпосередньо у ТП учасниками торгів, громадянами, громадськими організаціями, контрольними органами парламенту, самою ТП або бути результатом обов’язкового процесу, який проводиться одночасно з процедурою перегляду в ДКДЗ. ТП також має право надавати погодження на застосування певних процедур закупівель, інших ніж відкриті торги (див., наприклад, ч. 2 статті 14 ЗДЗ); це право було надано також ДКДЗ до його скасування. Зміни від 15 грудня 2005 року посилили роль ТП (див. наступний розділ). Крім цих розпорядчих і контрольних функцій, ТП також бере участь у більш практичних сферах процесу закупівель. Зокрема, ч. 1 статті 8 із змінами, прийнятими у грудні 2005 року, передбачається, що, з метою забезпечення інформаційно-методичного супроводу державних закупівель, ТП (згідно з цими змінами, зараз ТП контролює єдиний форум для публікації) безкоштовно оприлюднює відомості щодо спеціалізованих видань, міжнародних видань та Інтернет-систем, які відповідають ЗДЗ. Проте, за інформацією експертів СІГМА, передплата на цей інформаційний бюлетень коштує близько 200 доларів. За будь-яких умов зрозуміло, що ці видання були альтернативами, й не було необхідності одночасної публікації в усіх джерелах. У результаті замовники могли самі вибирати, де саме публікувати оголошення, і не були зобов’язані користуватися лише одним якимось засобом масової інформації. Відповдіно, учасникам торгів треба було переглядати кілька періодичних видань. За іншими змінами, внесеними у червні 2005 року, редакції всіх цих періодичних видань мали право перевіряти відповідність оголошень вимогам ЗДЗ і відмовляти у публікації оголошень, які вважаються невідповідними цим вимогам (ч. 4 статті 8 ЗДЗ).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

115

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Експертів СІГМА було поінформовано, що Інтернетсистемою для публікації оголошень про закупівлі управляє один із приватних постачальників послуг („Європейське консалтингове агентство”), разом із системою ВДЗ, яка отримала дозвіл СБУ (організації, яка відповідає за забезпечення безпеки Інтернетсистем згідно з ЗДЗ). Проте, станом на грудень 2005 року СБУ відкликала атестат відповідності обох систем. Це означає, що наразі немає жодної системи, яка б відповідала вимогам ЗДЗ. г) Система НУО та приватних консультаційних фірм Крім специфічних функцій ТП, здається, що у публікації інформації про закупівлі та у наданні додаткових послуг, пов’язаних із закупівлями, задіяні ще кілька підприємств, переважно, приватних. Побіжне вивчення відомостей про право власності на ці підприємства та управління ними свідчить про існування між ними тісних зв’язків на основі власності. Наприклад, кілька компаній з назвами, в яких згадується Центр тендерних процедур (ЦТП), і компанія з назвою „Європейське консалтингове агентство” (ЄКА) — всі вони є частиною незрозумілої системи, яка включає ТП. Різноманітні компанії ЦТП, ЄКА та низка приватних компаній працюють як консультанти замовників або через консультантів замовників. СІГМА не володіє достовірною інформацією про діяльність цих організацій, але зрозуміло, що послуги з розміщення інформації в Інтернеті, надані Тендерною палатою, є загальними й не містять оголошення про закупівлі. За інформацією, наданою експертам СІГМА, Інтернет-системою, де розміщуються оголошення про закупівлі, керує або володіє ЄКА; в ній публікується десь 100 оголошень про закупівлі на тиждень. Користувачі цього веб-сайту повідомляють, що вартість річної передплати на доступ учасників коштує 1300 гривень. Звичайно, така висока вартість може пояснити відносно обмежене використання цього веб-сайту на відміну від системи публікації ВДЗ. Крім того, здається, що від замовників вимагають укладати контракт з ЄКА на надання послуг, що посилює здатність ЄКА та інших задіяних консультаційних структур стягувати значну плату за свої послуги. У повідомленнях також відзначається доволі агресивна маркетингова стратегія. Допомогу замовникам надають також приватні консультаційні фірми – безпосередньо або через фізичних осіб. Ці компанії, що зареєстровані за однією адресою, надають послуги нібито на конкурентній основі. Здається, що інших конкурентів немає, крім ВДЗ та низки юридичних фірм, які надають послуги замовникам. Це означає, що даний ринок є приховано монополізованим. Частково завдяки змінам у ЗДЗ, внесеним у 2005 році, які визначили у ч. 4 статті 21, що у „тендерній документації можуть визначатися взаємовідносини та розрахунки між замовником, експертами, консультантами, інформаційними системами в мережі Інтернет відповідно до цивільного законодавства”, ці

116

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

компанії можуть стягувати чималеньку плату за свої послуги. Ще одна зміна, внесена до ч. 2 статті 36, призвела до того, що учасники, очевидно, не можуть оскаржувати їх розмір ( як і „будь-які витрати учасника у процесі здійснення процедури закупівлі”. – Прим. ред). Користувачі повідомляють, що за підготовку тендерної документації ці компанії беруть з учасників відкритих торгів приблизно 800 гривень, а якщо передбачається процедура запиту цінових пропозицій – 300 гривень. Можливо, у зв’язку із затримкою фінансування донорами підготовки типового комплекту тендерної та договірної документації деяка частина цієї плати може бути виправдана тим, що типова тендерна й договірна документація (ТТД) надається цими приватними компаніями. Слід зазначити, що, як не дивно, група цих компаній (головним чином, компаній ЦТП) також забезпечила собі зареєстроване авторське право на типову тендерну документацію (ТТД). Отже, на відміну від більшості інших країн, що реформуються, де орган, еквівалентний ДКДЗ, надає ТТД замовникам і учасникам безкоштовно (оплата лише за копіювання документації), в Україні ТТД, яку пропонують ці приватні компанії (і яка в усіх відношеннях заснована на ТТД, котру безкоштовно надають міжнародні кредитні установи та організації), підпадає під монопольні права. Тому вони можуть брати таку ціну, яку витримає ринок. Слід підкреслити, що право ДКДЗ надавати ТТД, яке опосередковано згадувалося у статті 1 ЗДЗ (під визначенням терміну „тендерна документація”), було раніше скасовано, що відкрило дорогу конкуруючій (і захищеній авторським правом) ТТД приватного сектора. Консультаційні послуги, що надаються замовникам, очевидно, надаються безкоштовно або за порівняно невелику плату. Повідомляється, однак, що основна частина вартості таких послуг стягується з переможців торгів. Ці витрати відшкодовуються, згідно з ч. 4 статті 21 ЗДЗ, шляхом включення пункту про можливі розрахунки до тендерної документації, яку готують згадані вище компанії. Ці механізми платежів можливо підсилювати шляхом застосування іншої зміни, внесеної 2005 року до ч.1 статті 27 ЗДЗ, згідно з якою тендерна пропозиція може бути відхилена у разі, якщо учасник не оплатив тендерну (кваліфікаційну) документацію, якщо така плата була встановлена. Тендерні пропозиції можуть відхилятися за відсутності тендерного забезпечення. Мабуть, варто звернути увагу на те, що консультаційні фірми також пропонують кредит на надання тендерного забезпечення, хоча неясно, хто його видає — банк або якась інша установа. Слід додати, що зміни до ЗДЗ, прийняті у грудні 2005 року, також роблять надання тендерного забезпечення обов’язковим для всіх договорів (див. вище). Незважаючи на дуже суттєву (та майже обов’язкову) участь цих консультаційних фірм у всьому процесі закупівель, стаття 38 ЗДЗ, із змінами від 16 червня 2005 ро-

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

ку, фактично звільняє їх від будь-якої відповідальності за їхні дії або поради. Незрозуміло, чи може українське законодавство застосовуватися в якийсь інший спосіб для забезпечення захисту замовників або учасників торгів від недбалості третіх сторін або від невиконання третіми сторонами своїх зобов’язань за договором. 5.7.4.2 Нова структура У вкрай незвичних обставинах зміни до ЗДЗ, внесені у грудні 2005 року, докорінно трансформували існуючу структуру. Основні зміни та наслідки можна підсумувати наступним чином. (i) Ліквідація ДКДЗ (стаття 3 ЗДЗ) Після внесення змін до ЗДЗ у грудні 2005 року припиняє існування ДКДЗ у складі Міністерства економіки як уповноважений орган з питань координації державних закупівель. Його різноманітні консультативні, регулятивні та контрольні функції передаються іншим органам, у тому числі Тендерній палаті (ТП). Зокрема, Рахункова палата здійснюватиме нагляд, контроль та координацію у сфері закупівель, а численні функції спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг передаються Антимонопольному комітету. Інші органи, задіяні у регулюванні закупівель, тепер включають Верховну Раду, Кабінет Міністрів, Державну контрольно-ревізійну службу, Державне казначейство, Міністерство аграрної політики, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі статистики та правоохоронні органи. Як уже згадувалося, загальне право ДКДЗ надавати стандартну тендерну документацію також скасовано й не передано жодному іншому офіційному органові. ТП зберігає ледь помітне право розробляти методичні матеріали щодо організації та проведення торгів розпорядниками державних коштів. (ii) Вилучення посилань на „Вісник держав# них закупівель” (стаття 11 та стаття 8) Вилучення посилання на „Вісник державних закупівель” не обов’язково призводить до ліквідації підприємства ВДЗ, але виникає питання: що станеться з „Вісником державних закупівель” і відповідним веб-сайтом. Відтепер ЗДЗ згадує „затверджені” видання та веб-сайти, а стаття 17 зі змінами тепер покладає на ТП відповідальність за відповідні публікації, в тому числі її власні. За припущення, що ВДЗ може, як і раніше, продовжувати надавати послуги, не маючи на це виключних повноважень, він, можливо, матиме проблеми щодо надання таких послуг в умовах конкуренції з альтернативами, що мають належне фінансування та підтримку. З ліквідацією ДКДЗ саме існування ВДЗ є під питанням. Зокрема, останні повідомлення, отримані програмою СІГМА, свідчать, що підприємство ВДЗ вже припинило свою діяльність.

(iii) Нова роль Антимонопольного комітету (стаття 3#1) Цікавим кроком стало те, що зміни від 15 грудня 2005 року зробили Антимонопольний комітет (АМК) спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань координації закупівель. Тож, замість того, щоб доповнити існуючі функції АМК, спрямовані на боротьбу з антиконкурентними діями, шляхом, можливо, надання йому певної ролі у контролі за виконанням ЗДЗ, згадані зміни призвели до загалом наглядової ролі АМК. Функції колишнього ДКДЗ не передано АМК, і тому цей центральний орган, відповідальний за закупівлі, фактично вирішує украй незначні питання. Статус АМК як державного органу зі спеціальним статусом визначено законом. Голову Комітету призначає Президент (на семирічний термін, причому не більш, ніж на два терміни поспіль) за згодою парламенту. У цьому сенсі АМК, видається, є підпорядкованим паралельно парламенту та Президенту, а не уряду. У своїй діяльності АМК звітується Верховній Раді України. З точки зору погодження, здається, що АМК надано повноваження погоджувати застосування закритої процедури та процедури торгів з обмеженою участю, але останньої лише в тому випадку, якщо новостворена Спеціальна контрольна комісія з питань державних закупівель при Рахунковій палаті надала позитивний висновок. Таким чином, АМК бере участь у процесі закупівель і не може займати незалежну позицію щодо замовників. Інші обов’язки АМК мають безпосередньо політичний характер та включають „підтримку участі вітчизняних товаровиробників у торгах щодо закупівель за межами України”; „державну підтримку та забезпечення захисту вітчизняного виробника, зокрема, сільськогосподарського товаровиробника, при здійсненні закупівель; державну підтримку та забезпечення захисту підприємств громадських організацій інвалідів, підприємств, де кількість інвалідів, які працюють там на постійній основі, становить не менше 50% від середньооблікової чисельності штатних працівників облікового складу за рік, та підприємств кримінально-виконавчої системи при здійсненні закупівель”. В інших моментах обов’язки та повноваження АМК є доволі неясними та, напевно, нереальними. Складається враження, що основні функції АМК побудовано навколо загального нагляду, забезпечення виконання вимог щодо звітності та подання звітів до Кабінету Міністрів та Верховної Ради. Проте, оскільки АМК не бере участі в інших регуляторних функціях та розробці політики і не має контролю над жодними інформаційними системами у сфері закупівель, його позиції є надто слабкими для уточнення або збирання інформації, необхідної для підготовки цих звітів.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

117

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

(iv) Нова роль Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті (стаття 3#3) Згідно зі змінами, внесеними у грудні 2005 року, створено новий орган — Спеціальну контрольну комісію з питань державних закупівель при Рахунковій палаті (надалі — Комісія). До складу Комісії входять по одному представнику від Рахункової палати, Державної контрольно-ревізійної служби України, Державного казначейства України, три кандидатури за пропозицією профільного Комітету Верховної Ради України, до компетенції якого належить законодавство у сфері діяльності Рахункової палати України, Державного казначейства України, Державної контрольно-ревізійної служби, та три представники від Тендерної палати України. Головне завдання Комісії полягає, певно, у тому, щоб діяти як форум для механізму оскарження, що раніше було функцією ДКДЗ, хоча це, здається, єдине завдання серед інших численних незвичних функцій. Комісія також бере участь у процесі прийняття рішень завдяки подальшому дублюванню зусиль та функцій, оскільки вона має повноваження надавати висновки АМК та замовнику щодо можливості застосування процедури торгів з обмеженою участю або процедури закупівлі в одного постачальника. Як зазначалося у попередньому розділі, АМК має право затверджувати певні процедури лише за наявності позитивного висновку Комісії. Зовсім незрозуміло, яким чином ця участь Комісії може узгоджуватися зі звичною незалежністю органів нагляду. Крім того, на Комісію покладено як квазірегуляторну, так і політичну роль. Наприклад, в рамках низки недостатньо чітко артикульованих функцій Комісії, перед нею поставлено завдання: здійснювати аналіз проблем у сфері закупівель та повідомляти про результати; надавати незалежні висновки щодо роботи уповноваженого органу; надавати пропозиції уповноваженому органу щодо забезпечення дієвого контролю у сфері закупівель; визначати правові та організаційні методи запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів у сфері закупівель; сприяти створенню умов для розвитку прозорості у сфері закупівель; сприяти удосконаленню системи забезпечення громадськості інформацією з питань закупівель тощо. Що стосується суто політичних функцій, цей наглядовий орган також має завдання сприяти „запровадженню сучасних механізмів і методів формування прозорого ринку закупівель сільськогосподарської продукції„ та „створенню правових, економічних і соціальних умов для реалізації та захисту прав і задоволення потреб підприємств громадських організацій інвалідів, підприємств, де кількість інвалідів, які мають там основне місце роботи, становить не менше 50% від середньооблікової чисельності штатних працівників за рік, та підприємств кримінально-виконавчої системи” (Ст.33 ЗДЗ).

118

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

(v) Збереження та розширення ролі Тендер# ної палати, Центру тендерних процедур та консультаційних фірм (стаття 17#1) Тендерна палата (ТП) є, мабуть, одним з небагатьох органів старої регуляторної системи, які залишилися неушкодженими. Дійсно, зараз її функції певною мірою розширено: їй фактично передано контроль над затвердженими виданнями, який, як зазначалося вище, вона забезпечує через інформаційну систему в мережі Інтернет (що належить ЄКА). Таким чином, не враховуючи окремі обов’язки АМК та вищезгаданої Комісії, єдиним органом, що відповідає за закупівлі в Україні, залишилася непідзвітна недержавна організація. Після внесення змін до ЗДЗ у грудні 2005 було ліквідовано ДКДЗ, але лише деякі його функції було успішно передано. Таким чином, у той час, коли неурядова ТП зберігає право брати участь у розробці та обговоренні проектів законів та інших нормативних актів з питань державних закупівель, жодному органу не надано право ініціювати такі реформи. Внаслідок цього було ліквідовано головного двигуна і поборника реформи системи закупівель, спрямованої на збереження державних коштів, що залишає величезну прогалину у регуляторній структурі. Можливо, її місце заповнить непідзвітна недержавна організація, що буде прагнути визначати урядову політику стосовно управління державними видатками, яка, безсумнівно, буде унікальною. Коментарі Виникає низка коментарів стосовно існуючої структури та змін, внесених до ЗДЗ у грудні 2005 року. Існуюча система характеризується доволі жорстким контролем, де багато відомств виконують різні наглядові функції. ДКДЗ також брав участь у цьому контролі, маючи безліч функцій наглядового характеру. Хоча, безсумнівно, корупційна практика є проблемою, вирішення якої необов’язково полягає у жорсткішому регулюванні. Як свідчить досвід інших країн, де здійснюються реформи, масштабніше регулювання та жорсткіший контроль призводить до того, що службовцям закупівельних органів стає складніше приймати ефективні рішення й водночас сприяти зниженню рівня корупції. Посилене регулювання закупівель має обмежений вплив на боротьбу з корупцією. Нова структура не забезпечує будь-якого значного поліпшення існуючої системи. Дійсно, зараз задіяно ще більше контролюючих органів, що може лише збільшити плутанину. Неясно, чи є ліквідація основного механізму розгляду скарг (через ДКДЗ) та заміна його неперевіреним механізмом (Комісією) оптимальним рішенням. Дублююча роль ТП залишається, причому вона є дуже спірною. Серед критики, яка звучала на адресу існуючого механізму розгляду скарг, йшлося про недостатню незалежність ДКДЗ, який значною мірою залишався складовою урядового апарату. Проте, для вдосконалення цього механізму існують менш радикальні рішення, які не передбачають його ліквідації.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

Як адміністративні рішення, пов’язані з державними видатками, нормативні акти щодо державних закупівель потрапляють, зрозуміло, у сферу урядової системи управління видатками. Вони є суттєвою складовою державного управління та належного врядування. Внаслідок цього обов’язки з регулювання закупівель часто покладаються на органи з питань державних фінансів. Дуже дивним і алогічним є те, що відповідальність щодо інструкцій та політики управління фінансами делегуються неурядовій організації або навіть органам, які зазвичай є відповідальними за політику щодо конкуренції. Хоча залучення громадянського суспільства до участі у розробці політики закупівель є доволі поширеним сьогодні, спрямування останніх реформ на передачу ініціативи з реформування й політики неурядовій організації (Тендерній палаті) є унікальним. Крім плутанини, яка виникла внаслідок ліквідації ДКДЗ, розділення й передачі його функції цілому ряду установ, вона призвела до зникнення низки надзвичайно важливих функцій, з яких найбільш значущою є функція розробки політики (підготовки пропозицій та розробки проектів нових нормативних актів або внесення змін до чинного первинного чи вторинного законодавства у сфері державних закупівель). Це залишає уряд, який, зазвичай, відповідає за управління державними фінансами, без права голосу в управлінні значною часткою державних коштів або контролю над цим процесом. І хоча Тендерній палаті не надано право ініціативи, виявляється, що на цю непідзвітну, приватну організацію де-факто покладено відповідальність за істотну частину управління державними видатками. Оскільки вона не входить до адміністративної структури уряду, ТП не підпадає під систему „стримувань та противаг”, встановлених для державних службовців. Єдина можливість опротестувати дії ТП – звернення до суду. Незважаючи на сумнівну конституційність такої схеми, вона є безпрецедентною, і, вірогідно, через дуже поважну причину. Управління державними видатками є, в першу чергу, функцією виконавчої влади, і регулювати його має виконавча влада. Правозастосування забезпечується іншими установами. Ліквідація ДКДЗ є значною втратою інституціональної пам’яті та потенціалу. Це не є позитивною зміною, тому що реформа тільки-но розпочалася, та, за загальними відгуками, у країні серйозно не вистачає закупівельної спроможності. Незрозуміла роль різних квазіофіційних органів, які нещодавно з’явилися у закупівельному середовищі, посилює плутанину та створює широкі можливості для появи у цій сфері безпринципних суб’єктів. При цьому (певною мірою) не важливо: це вже сталося або може статися. Значення має саме сприйняття зацікавленими сторонами, а за свідченнями, зібраними групою експертів СІГМА під час місії з оцінювання, ставлення більшості учасників торгів наразі є переважно негативним. Можна шкодувати через очевидний результат (якщо не намір) найостанніших реформ, а саме, вірогідне зникнення ВДЗ, його публікацій та веб-сайту - не лише через втрату потенціалу, який розвинувся упродовж

кількох років, а й також через можливу втрату визнаних і вартих поваги видань і веб-сайту. Може також бути втрачений досвід, набутий у підготовці та проведенні навчальних програм. Водночас, це ослаблення одного з небагатьох потужних суб’єктів, задіяних у закупівлях в Україні, може уможливити те, що сьогоднішній небезпечний прецедент невдовзі перетвориться на постійну та руйнівну рису закупівельного середовища. Витрати на один-єдиний альтернативний веб-сайт, відповідний дефіцит користувачів на ньому та зв’язки веб-оператора з приватними консультаційними фірмами не роблять ЄКА (з його інформаційною Інтернет-системою) ідеальним кандидатом щодо надання рентабельних послуг замовникам. Проте, ймовірне зникнення ВДЗ та його видань цілком може призвести до надання ЄКА безпрецедентних важелів, які, за бажання, дозволять йому встановити монопольні розцінки. Небезпека такого потенційно монопольного становища вже привернула увагу АМК, який розпочав розслідування щодо системи ЄКА. Останнє повідомлення ЄКА, датоване 4 квітня 2006 року, під заголовком „Від прозорості у державних закупівлях до економії державних коштів”, указує на встановлення необґрунтовано високих цін. Критикують також згадану вище практику ЄКА, за якою встановлюються інші вимоги щодо публікації оголошень, такі, як примушування користувачів підписувати договір на консультаційні, юридичні та інформаційні послуги, а також на супровід проведення тенерних процедур. Для АМК ці вимоги є сигналом зловживання монопольним положенням ЄКА, і думка АМК співпадає із занепокоєнням авторів цього звіту. Більше того, можливість компаній приватного сектора забезпечити собі авторське право на документи, які звичайно є документами, відкритими для загального користування на благо країни, навряд чи сприяє рентабельним закупівлям. Можливість для цих компаній стягувати з переможця торгів ще 10% від ціни договору (що не підлягає оскарженню з боку переможця), на додаток до дуже високих витрат за придбання захищених авторським правом тендерних документів, матиме значні негативні наслідки для державної скарбниці. Учасники торгів не є благодійними фондами, і такі поточні витрати будуть, безперечно, перекладатися на замовників. Це підтвердили учасники торгів, з якими проводили інтерв’ю представники місії СІГМА. Навряд чи буде перебільшенням припустити, що усі договори про державні закупівлі в Україні, укладені „із вигодою” за участі цих приватних компаній, передбачатимуть надбавку в розмірі 10%. Це знищить будь-яку економію, очікувану в багатьох випадках від застосування конкурентних процедур закупівель. Там, де ця економія не буде втрачена повністю, вона значно скоротиться. Через фактичне усунення однієї з небагатьох альтернатив (ВДЗ) потенціал для зловживань серйозно збільшився. Незалежно від того, для чого та кого передбачаються ці 10%, прямий вплив на ціни товарів, робіт і послуг для уряду є значним і негативним. Це не є механізмом економії державних коштів.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

119

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Насамкінець, за технічної допомоги Світового Банку Кабінет Міністрів України у 2005 році ухвалив Комплексну стратегію розвитку системи державних закупівель на 2005-2009 роки. Ця стратегія передбачає не лише доопрацювання нормативно-правової бази, а й також подальшу інституційну реформу, запровадження електронних закупівель, наближення до норм СОТ та розвиток потенціалу. Міністерство економіки було призначено відповідальним за координацію виконання цієї стратегії та пов’язаних із нею заходів. Зрозуміло, що Стратегію мав реалізовувати ДКДЗ, який зараз ліквідовано. Враховуючи, що Стратегія передбачала отримання значних донорських коштів, її доля є надзвичайно важливою для майбутнього розвитку системи закупівель в Україні. Інформації про те, як і хто реалізовуватиме дану стратегію (якщо взагалі реалізовуватиме) немає, але така далекоглядна стратегія є несумісною з новою ситуацією, і навряд чи вона буде виконуватись.

5.7.5

Основний інституційнийний потенціал

5.7.5.1 Статистика закупівель Як видно з розділу 6, в якому йдеться про функціонування ринку закупівель, є деякі статистичні дані про здійснення закупівель в Україні. Їхній масштаб, однак, є обмеженим. По-перше, здається, цю інформацію збирають і обробляють вручну. Хоча ЗДЗ вимагає від уряду надавати можливості для запровадження електронних закупівель, роботу над автоматизованою системою управління (АСУ) закупівлями, розробленою на кошти Світового Банку, припинено, але й досі не придбано необхідного обладнання. По-друге, наявна статистика отримана з доступних джерел інформації без будь-якої систематизації. Тож, інше обмеження, власне, пов`язане з питанням наявної інформації. Статистичні дані у річних звітах ДКДЗ ґрунтуються на публікації оголошень про торги відповідно до ЗДЗ. Хоча це й не зазначено, інформацію, видається, беруть здебільшого з публікацій, які з’являються у „Віснику державних закупівель”. Інформацію також надає Державний комітет статистики України на підставі офіційних форм звітності, хоча, як визнається, ця інформація також є неповною. Мало що відомо про публікації, розміщені на веб-сайті, який підтримує „Європейське консалтингове агентство”. Тому інформація була б неповною навіть щодо оголошень про закупівлі, які повинні розміщатися. По-третє, статистичні дані наявні лише щодо закупівель, вартість яких вище певного порогу, що знову-таки викривляє картину закупівель. Як зазначено нижче у розділі 6, немає статистичних даних ані по загальних витратах уряду на закупівлі, ані по замовниках, пов’язаних умовами ЗДЗ. Тому неможливо точно виміряти, скільки реально витрачається на закупівлі щорічно, як не можна і оцінити, яку частку цієї суми було витрачено правильно або взагалі згідно з ЗДЗ. Наявна статистика лише показує, як витрачено державні кошти на ті закупівлі, по яких є такі статистичні дані.

120

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Ситуація загостриться через брак єдиного офіційного видання для оголошень про закупівлі, які зараз, ймовірно, публікуються у різних виданнях. Це, принаймні, є проблемою для учасників торгів, які мають знати, де шукати інформацію про заплановані закупівлі, та для тих, від кого вимагатиметься сплата значних кошти за передплату; але це також є проблемою для збору статистики. Наразі це залежатиме не тільки від ідентифікації всіх законних та інших видань, але й від бажання видавців оприлюднювати своєчасно (або взагалі) необхідну інформацію. Тому зміни, внесені до ЗДЗ у грудні 2005 року, здається, призвели до менш прозорого статистичного середовища, ніж було раніше, саме в той час, коли більша прозорість є нагальною потребою. Коментарі Брак інформації щодо закупівель в Україні є серйозною перешкодою для оцінювання ситуації у сфері державних закупівель. Це зробить діяльність щодо оцінювання вдосконаленого застосування ЗДЗ майже нездійсненною. З точки зору державної політики, на превеликий жаль, зміни, прийняті у 2005 році, зробили ситуацію ще менш прозорою. Для виправлення цього становища потрібна термінова допомога. Непрозорість системи закупівель завдає шкоди не лише учасникам торгів і уряду, який не в змозі визначити недоліки системи з метою конструктивного їх виправлення; з цієї причини міжнародні донори втрачають бажання інвестувати в реформу системи закупівель в Україні, за відсутністю механізму для забезпечення витрачання коштів у спосіб, який дає вимірювані результати покращення продуктивності системи закупівель. 5.7.5.2 Навчання Навчання з питань закупівель в Україні можна поділити на два головні види діяльності: загальне навчання та навчання членів тендерних комітетів. Згідно з ЗДЗ „члени тендерного комітету протягом шести місяців з моменту вступу до тендерного комітету мають отримати відповідні сертифікати чи свідоцтва встановленого зразка про проходження навчання чи підвищення кваліфікації з питань організації та здійснення процедур закупівель. Повторне підвищення кваліфікації або навчання здійснюється не рідше одного разу кожні два роки” (ст. 12 ч. 7). Такі навчальні програми передбачають двотижневий та чотириденний курси. Останній вид програм спрямований на те, щоб члени тендерних комітетів згодом самі проводили навчання. За попереднім законом ДКДЗ відповідав за організацію цього навчання, хоча йому не було потрібно самому забезпечувати навчання. Наразі навчання проводять 9 установ (зокрема, Українська академія державного управління, „Вісник державних закупівель”, Київський національний торговельно-економічний університет і Торгово-промислова палата). Ці установи мають ліцензію Міністерства освіти і науки і відповідний дозвіл Міністерства економіки та європейської інтеграції та ДКДЗ. Підготовлено ряд викладачів, але необхідно

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

збільшити їх кількість. Відповідальність ДКДЗ за навчання, що була скасована, є однією з тих функцій, яка за змінами від грудня 2005 року не була передана нікому. Отже, сьогодні за розвиток потенціалу закупівель в Україні жоден орган не відповідає. Що стосується ширшого розвитку спроможності, то, здається, програма досі включала здебільшого проведення конференцій та семінарів, спрямованих на ознаймомлення із Законом, а також стажування. Ці навчальні курси проводилися у столиці та у регіонах. Проте фактично було проведено дуже небагато таких навчань, переважно через брак коштів, і ДКДЗ збиралося знайти додаткові кошти на їх продовження. Нещодавнє оцінювання навчальних потреб (копії відповідного документа немає) й дотепер не започатковано. Навіть там, де навчання проводилося, воно ґрунтувалося на старих версіях закону, значно зміненого, й обмежувалося ознайомленням із основними правилами цих версій. Складається враження щодо відсутності спроб проводити навчання щодо функції закупівлі як такої. Брак навчання та часті зміни у законі свідчать про загальну неспроможність закупівель у країні, а там, де мало місце хоч якесь навчання, отримані знання вже є застарілими. Протягом проведення місії СІГМА неодноразово лунали заклики до поширення навчання, у тому числі на учасників торгів із приватного сектора, чиїми потребами взагалі досі ніхто не опікувався. Коментарі На даний момент навчання не було адекватним вимогам ЗДЗ та численним змінам до нього. Частково це викликано дефіцитом коштів, але це є також стратегічним питанням. Із внесенням змін до ЗДЗ у грудні 2005 року питання розвитку спроможності виходить на передній план. З ліквідацією ДКДЗ та однієї з основних навчальних інституцій (ВДЗ) доля запропонованої ДКДЗ програми навчання є невідомою. Зокрема, відповідальність за навчання як одна з функцій ДКДЗ не була передана жодному іншому органові.

фармацевтики, будівництва, інформаційних технологій, страхування, консультаційних послуг тощо. Немає також рекомендацій з детальними інструкціями щодо використання національної документації, хоча у 2003 році за підтримки SIDA було розроблено та видано методичний посібник — корисний інструмент для посадових осіб закупівельних органів. Він містить інформацію та поради з правових і практичних аспектів державних закупівель. Його, однак, треба доповнити конкретною тендерною документацією та набором докладних інструкцій з використання національної документації. Цей вакуум певною мірою було заповнено типовою документацією за пропозицією приватних консультаційних фірм (див. докладнішу інформацію у розділі 3). Однак, їхня документація не є безкоштовною, як це мало бути із документами, розробленими ДКДЗ або іншими державними установами. Навпаки, ця документація є захищеною зареєстрованим авторським правом і має купуватися за високу ціну. Коментарі Відсутність стандартної тендерної документації створює серйозну прогалину серед інструментів, необхідних для ефективного здійснення закупівель в Україні. Ця відсутність не лише позбавляє замовників і учасників торгів джерела легкодоступних типових документів, необхідних для проведення закупівель, але й залишає замовників і учасників торгів відкритими до недоброчесних дій приватних консультаційних фірм, які здатні стягувати монопольну плату за рахунок держави. Тому існує нагальна потреба надання цих стандартних тендерних документів. Однак, ліквідація ДКДЗ вочевидь позбавила усіх державних закупівельників та учасників торгів установи, яка була б зацікавлена у наданні таких документів, що є суттєвою складовою державної політики.

5.7.6

Закупівельні операції та стан< дартна практика

5.7.6.1 Органи#замовники 5.7.5.3 Типова тендерна документація Одна з проблем, що постає перед замовниками, полягає у відсутності будь-якого комплекту типової тендерної та договірної документації. Хоча проекти типових документів розроблено вже понад два роки тому, за фінансової підтримки Світового Банку та Нідерландів, їх ще не затверджено. Як би там не було, у 2003 та 2005 роках ДКДЗ безкоштовно оприлюднив на веб-сайті Міністерства економіки низку типових тендерних і договірних документів, створених на основі діяльності в рамках гранту Світового Банку та Нідерландів. Внаслідок цього, ані ДКДЗ, ані децентралізовані закупівельні органи не мають затвердженого комплекту конкретної тендерної документації для використання її як зразка. Підготовлений, але не затверджений комплект документації в жодному разі не включає конкретні документи, потрібні, скажімо, для охорони здоров’я або

Неможливо надати загальну оцінку спроможності та кваліфікації органів-замовників на основі відносно короткотривалого оцінювання, проведеного у Києві. Під час нечисленних інтерв’ю з представниками органів-замовників виявилося, що всі органи-замовники, принаймні великі, мають підрозділи, відповідальні за здійснення закупівель, але остання не є їхньою домінантною спеціалізацією. Згідно з ЗДЗ вони також здійснюють діяльність в рамках системи тендерних комітетів, члени яких пройшли обов’язкове навчання. Здається, концепції ЗДЗ добре усвідомлюються, і докладаються зусилля для заповнення прогалин у законодавстві. Зокрема, кілька органів розробили власні типові документи на основі документів, наданих, наприклад, Світовим Банком, а інші скористалися послугами приватних юридичних фірм для підготовки документації. Згадувалася також наявність захищених авторським правом доку-

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

121

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

ментів, які пропонують приватні консультаційні фірми (див. вище). Експертам програми СІГМА було повідомлено, що вартість використання таких документів позначилася на зниженні конкуренції. Органи-замовники застосовують усі процедури, передбачені ЗДЗ, але перевага надається вищезазначеній процедурі відкритих торгів. У разі потреби погодження для застосування певних процедур відзначалося, що за погодженням звертаються до органу, який найвірогідніше надасть його. Інформація, яку було отримано від учасників торгів під час проведення оцінювання, дає підстави стверджувати, що органи-замовники потерпають не від якогось значного браку спроможності, а від дефіциту спеціальних технічних знань, зокрема, з питання технічних специфікацій. Процедури проводилися здебільшого у відповідності до положень ЗДЗ. Особи, що відповідають за закупівлі, не належать до числа посадовців (їх призначають на посади як державних службовців), вони не мають свого професійного об’єднання.

5.7.7

Функціонування ринку закупівель

За даними офіційних джерел, за першу половину 2005 року було проведено 43234 процедури закупівель, результатом яких стало укладання договорів на загальну суму 8,9 млрд. гривень (1,5 млрд. євро). Загальний обсяг коштів, передбачених у бюджеті на закупівлі, становив за весь 2005 рік приблизно 22 млрд. гривень. У порівнянні з орієнтовною оцінкою ВВП України за 2005 рік (близько 432 млрд. гривень) бюджет закупівель становить 19%. Ця цифра на 8,2% більше, ніж у 2004 році. У першій половині 2005 року спостерігалося зменшення кількості закупівель порівняно з 74 776 процедурами, проведеними за аналогічний період попереднього року. Це частково пояснюється тим, що у 2005 році мало місце підвищення відповідних цінових меж для застосування ЗДЗ. Наявні статистичні дані не враховують ані закупівлі, вартість яких менше цінових меж103, ані загальної кількості замовників, зобов’язаних застосовувати законодавство про державні закупівлі.

5.7.6.2 Постачальники На думку органів-замовників та постачальників, рівень участі у державних закупівлях здається відносно високим як для робіт, так і для товарів та послуг (хоча більш загальна статистика свідчить про меншу участь: 2-3 учасники на тендер). Учасники торгів не висловили жодного занепокоєння щодо дотримання процедур ЗДЗ і загалом були задоволені діяльністю посадових осіб, що відповідають за закупівлі, та тендерних комітетів. Більше невдоволення висловлювалося щодо „подвійного адміністрування” внаслідок дублювання розпорядчих функцій та впливу діяльності приватних консультаційних фірм. Учасники торгів, з якими проводили інтерв’ю, зазначали, що через високу вартість участі по можливості переважно уникають процедур за участі згаданих компаній. Там, де така участь є обов’язковою, вони відверто визнавали, що збори, які стягують ці фірми (тобто 10% від суми договору), просто перекладаються на орган-замовник шляхом підвищення цін. Коментарі Виявилося, що компанії знайомі з процедурами закупівель, передбаченими у ЗДЗ, і начебто не мають особливих труднощів, пов’язаних з дотриманням основних норм. Серйозне занепокоєння, однак, викликає те, що вони втрачають бажання брати участь у конкурсі на отримання державного замовлення за участі приватних консультаційних фірм через високі операційні витрати. Те, що ці витрати, у разі стягнення, пізніше перекладаються на покупця, є природною реакцією бізнесу, але це доводить, що внаслідок дій цих фірм на державні фінанси лягає додатковий тягар. Ця ситуація потребує негайного розгляду.

122

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Статистичні дані за опублікованими оголошеннями про закупівлі показують, що за вищезгаданий період (тобто, за першу половину 2005 року) 63% оголошень стосувалися закупівлі товарів, 19% — закупівлі послуг, а решта (18%) — закупівлі робіт. Що стосується географічного розподілу, статистичні дані за згаданий період свідчать, що 44% коштів було виділено на регіональному та місцевому рівнях, та 56% — на центральному. На центральному рівні 62,6% коштів було виділено на відкриті торги, 21% — на закупівлі в одного учасника, 13,4% — на процедури запиту цінових пропозицій, 2,6% — на торги з обмеженою участю, 0,4% — на двоступеневі торги. Цікаво, що за кількістю договорів лише 8,4% договорів було укладено за процедурою закупівлі в одного учасника. За відповідний період попереднього року ця цифра дорівнювала 11,4%. На регіональному та місцевому рівнях 65% коштів було виділено на відкриті торги, 20,2% — на процедури запиту цінових пропозицій, 10,9% — на закупівлі в одного учасника. У деяких регіонах сума коштів, виділених за процедурою відкритих торгів, сягає 80%, тоді як в інших регіонах найчастіше застосовується процедура закупівлі в одного учасника (в одному випадку — 46,9%). Щодо кількості договорів, 5,3% договорів було укладено за процедурою закупівлі в одного учасника. Отже, на регіональному та місцевому рівнях різниця між кількістю договорів і виділеними коштами є набагато меншою, ніж на центральному рівні. 103

Кількість закупівель у 2005 році була відносно меншою, ніж у попередньому році, через підвищення порогу застосування ЗДЗ з 2000 до 5000 євро.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

Майже всі контракти укладалися з підприємствами, заснованими в Україні; рівень участі для відкритих торгів — 2,83, для процедури запиту цінових пропозицій — 2,46. Коментарі Частка закупівель в одного постачальника залишається високою, особливо на центральному рівні, де у такий спосіб виділяється 20% коштів. Фактична кількість таких торгів є порівняно низькою (8,4%), що свідчить про відносно малу вартість окремих договорів. Такі договори укладаються часто. Застосування процедури закупівлі в одного постачальника вимагає спеціального дозволу, відтак можна вважати, що застосування цієї процедури небезпідставно знаходиться під контролем. У будь-якому разі кількість таких процедур протягом року значно поменшала, з 11,4% до 8,4%. Залишається фактом те, що через відсутність статистики закупівель за договорами, суми яких є менше встановлених меж, важко робити будь-які подальші висновки щодо прозорості ринку. Статистика свідчить про відносно помірне застосування інших процедур, зокрема, торгів з обмеженою участю та двоступеневих торгів. Це, вірогідно, викликано здебільшого тим, що вони застосовуються лише за наявності більш складних замовлень.

5.7.8

Процедури оскарження

Невід’ємне право учасника торгів оскаржувати порушення законодавства про закупівлі, встановлене статтею 36 ЗДЗ, залишилося незмінним після внесення змін до ЗДЗ у грудні 2005 року. Змінилися лише орган, до якого подається скарга, і сама процедура оскарження. 5.7.8.1 Об’єкти оскарження Можливість оскарження є обмеженою, і ЗДЗ вилучає зі сфери оскарження ряд дій та рішень (ч. 2 статті 36). Це, зокрема: вибір процедури; застосування заходів для захисту вітчизняного ринку; вимога щодо нотаріального посвідчення договорів; будь-які витрати, понесені учасником у процесі здійснення процедури закупівлі та укладення договору про закупівлю. Коментарі Незважаючи на те, що саме вибір процедури часто зумовлює порушення (наприклад, необґрунтований вибір процедури закупівлі в одного постачальника), це рішення оскарженню не підлягає. Це відповідає чинному типовому закону ЮНСІТРАЛ, перегляд якого наразі відбуваєтся через загальну критику цієї процедури.

Зрештою, порядок, встановлений ЮНСІТРАЛ, полягає в тому, що це рішення має бути ухвалено, і цей підхід також відображено у ЗДЗ. У більшості випадків така система спричиняє уповільнення процедури, ускладнюючи прийняття рішення, якщо необхідне погодження не надається належним чином або оперативно, й більше того, створюючи можливість корупції. В Україні механізм погодження є неясним, він припускає дублювання та, на думку всіх, не є оперативним. Краще рішення, що відповідало б вимогам сучасності, полягає в уникненні застосування механізмів погодження та визнання можливості оскарження вибору процедури. Факт неможливості кинути виклик застосуванню заходів для захисту вітчизняного ринку, очевидно, призводить до посилення дискримінації, навіть якщо це не передбачається законом. Така ситуація може не тільки викликати протест різних агенцій, що допомагають у процесі реформування, а й виявитися несприятливим для вітчизняних постачальників, які імпортують продукцію для задоволення потреб покупців. Третій виняток фактично перешкоджає оскарженню плати консультаційним фірмам за нотаріальне посвідчення договорів, що стало однією з умов угоди, яку замовники повинні укладати з фірмами на зразок ЄКА для отримання дозволу на розміщення оголошень в інформаційній системі ЄКА. Четвертий виняток, запроваджений змінами від 15 грудня 2005 року, є доволі цікавим. На перший погляд, він нагадує більш звичну умову, згідно з якою покупець не зобов’язаний оплачувати витрати учасника торгів у випадку відхилення всіх тендерних пропозицій або відміни процедури. Така норма може бути запроваджена доволі просто, без потреби виключення вимог про такі витрати зі сфери оскарження. З іншого боку, терміни введення такого винятку показують, що він сприяє посиленню та зміцненню іншої зміни, також внесеної у 2005 році, а саме — можливості введення приватними консультаційними фірмами оплати переможцями торгів суми у розмірі 10% від вартості договору, що відбувається відповідно до умови, передбаченій у тендерній документації, яку вони готують. Така норма (яка виключає цей процес зі сфери оскарження) взагалі є абсолютно недієвою в контексті порушення правил здійснення закупівель. Цілком зрозуміло, що її включено суто як засіб посилення вимоги сплати, що надає консультаційним фірмам майже необмежене право стягувати за бажанням будь-які суми без оспорювання. Це не є в інтересах державної казни та, принаймні, є вкрай сумнівною практикою, тому що не сприяє конкуренції. В інших країнах це майже напевно вважалося порушенням правил конкуренції. АМК, зокрема, дотримується такої позиції стосовно додаткових послуг, які нав’язує ЄКА (див. вище). 5.7.8.2 Процедурні питання Процедура оскарження викладена у статті 37 ЗДЗ, при цьому остання передбачає різні варіанти дій.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

123

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

За попередньою системою скарги мали подаватися протягом 15 днів з дня виникнення підстави для подання. Надходження скарги зупиняло процедуру закупівлі на термін, що не міг перевищувати 15 робочих днів. Департамент координації державних закупівель (ДКДЗ) міг зупинити процедуру закупівлі на термін, що не міг перевищувати 20 робочих днів, про що повідомляв ТП. Всі учасники мали бути поінформованими про скаргу у 3денний термін. За новою системою часових обмежень для ініціювання скарги немає, як немає і вимоги про те, що це потрібно робити якнайшвидше. Скарги учасників щодо процедур до укладення договорів можуть подаватися або замовнику, або ДКДЗ, а також ТП. Крім заміни ДКДЗ на Комісію, процедура залишилась без жодних змін (участь ТП також залишається обов’язковою). Тобто, не обов’язково подавати скаргу замовнику до передачі її до контролюючого органу. У разі неподання скарги замовнику, два примірники скарги мають бути одночасно направлені до ДКДЗ (головному контролюючому органу, зараз — Комісія) та ТП. Раніше, якщо скарга подавалася замовнику, сторони мали спочатку спробувати врегулювати протиріччя шляхом переговорів на основі взаємної згоди. У разі невдачі, замовник мав протягом 3 днів подати обґрунтоване рішення. Цю норму наразі скасовано. У ДКДЗ був спеціальний відділ у кількості 5 осіб, який займався розглядом скарг. Крім того, він проводив регулярні перевірки та направляв відповідні справи іншим правоохоронним органам. Як підрозділ Міністерства економіки та як невід’ємна складова реалізації загальних регуляторних функцій ДКДЗ, цей підрозділ, схоже, не мав достатньої незалежнотсі, яка дозволяла б посилювати таку необхідну довіру учасників до даної процедури. Ця проблема є характерною для багатьох країн, що реформуються, де судова система не завжди є надійною чи оперативною, і де знайдено кілька альтернативних механізмів — від створення незалежних контролюючих органів до запровадження систем контролю, які, хоч і передбачають незалежний контроль учасниками системи, але залишаються під керівництвом регуляторних органів. В Україні було вирішено створити конкуруючі контролюючі органи, навіть якщо один з них пропонує тільки необов’язкові для виконання рішення. Так, функцією ТП в Україні є надання „висновку”, який ДКДЗ (зараз — Комісія) враховує, але може прийняти чи не прийняти. ТП також має право вимагати розробки документації. ТП розглядає скарги через свою Комісію з розгляду скарг та має подати висновок у 15-денний термін. За відсутності висновку у ДКДЗ (тепер — Комісії) протягом 16 днів, ДКДЗ не враховує його. У ЗДЗ також передбачено проведення перевірок силами ДКДЗ (тепер — Комісії), Державної контрольно-ревізійної служби та Рахункової палати, які є державними органами, уповноваженими перевіряти, чи дотримуються розпорядники державних коштів вимог законодавства про державні закупівлі. Можна припустити, що такі функції мають здійснюватися ex post (по факту), але оскільки ці установи також беруть участь у процесі на ранньому етапі, неясно, у який спосіб уникати конфліктів інтересів.

124

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

За змінами, внесеними у грудні 2005 року, головною відмінністю після ліквідації ДКДЗ є те, що його функції щодо скарг переходять до Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті. Роль ТП в основному не змінилася, хоча тепер її висновки (та інша діяльність) можуть бути оскаржені виключно у судовому порядку (див. ч. 12 статті 17-3 ЗДЗ). В інших аспектах процедура залишається фактично без змін, хоч і скоротилися терміни. Залишається незрозумілим розподіл повноважень (або автономії) між Комісією та Рахунковою палатою, при якій її створено, а також спосіб вирішення питань у разі дублювання функцій або конфлікту інтересів. Зміни, внесені у грудні 2005 року до ЗДЗ, включають також нову статтю 37, яка запроваджує автоматичне призупинення процедури закупівлі на строк, що не може перевищувати 20 робочих днів з дати надходження скарги. Але рішення про призупинення приймає не суд на підставі, скажімо, обставин або державних інтересів, а Замовник або Комісія, яка застосовує призупинення при отриманні скарги або належно оформленого повідомлення про порушення судового провадження у справі (копії позовної заяви, до якої додаються документальне підтвердження подання її до суду, а також завірена копія ухвали суду про порушення провадження у справі. — Прим. ред.)*. Виявляється, не існує механізму зняття призупинення до ухвалення рішення. Комісія також повідомляє про провадження у справі Державне казначейство, адже з моменту надходження копії позовної заяви не дозволяється здійснювати платежі*. Коментарі Одним зі складних аспектів ЗДЗ є те, що одна стаття 37 стосується всіх шляхів розглядів скарг без розведення різних процедур. Оскільки немає вимоги про повідомлення замовника про початок розгляду скарги ДКДЗ/Комісією, це, мабуть, лише свідчить про доволі заплутану систему. Дуалістична система процедур оскарження та прийняття необов’язкових для виконання висновків з самого початку створює плутанину та уможливлює певного роду пошук „зручного” суду (forum shopping) на основі політичної доцільності. Вірогідність різних висновків є зрозумілою, але не існує механізму вирішення питань у разі розбіжностей щодо висновків різних наглядових органів. Цілком можливо, що другий механізм (ТП) було створено у відповідь на недостатність структурної незалежності ДКДЗ, і з цієї точки зору є чітка логіка у забезпеченні контролю над потенційно політично* Згідно Ст. 37 „В разі оскарження процедур закупівель, дій або бездіяльності замовника Комісії або замовнику, примірник рішення щодо розгляду скарги Комісія надсилає і Державному казначейству України(обслуговуючому банку)”. Згідно статті 37_1 „В разі оскарження дій у судовому порядку — позивач в обов'язковому порядку направляє завірену копію позовної заяви і Державному казначейству України. Державне казначейство України та його органи, з моменту надходження копії позовної заяви, зобов'язані не здійснювати оплату, пов'язану з процедурою, яка оскаржується, незалежно від того, чи був укладений договір про закупівлю, крім випадків, коли за скаргою цієї ж самої особи з такого самого приводу Комісією було прийнято рішення в порядку, передбаченому статтею 37 цього Закону.” – Прим. ред.

ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМ: Система державних закупівель

орієнтованим наглядовим органом. Проте, система надання висновків ТП не вирішує проблему, а лише розширює можливості для розбіжностей та суперечок. Після внесення поправок до ЗДЗ у грудні 2005 року ця система залишилась незмінною, лише Комісія замінила ДКДЗ. Тепер обов’язково треба подавати скаргу також до ТП, яка надає висновок Комісії. Можливо, краще було б знайти шлях для забезпечення більшої структурної незалежності ДКДЗ/Комісії, або вирішити проблему завдяки створенню нового єдиного наглядового органу. Увічнення системи, яка допускає можливість надання суперечливих висновків з одного питання, лише погіршує становище і без того недосконалої системи. Існування подібної норми щодо автоматичного призупинення процедури також викликає занепокоєння. У деяких країнах, що реформуються, можливість автоматичного призупинення призвела до практики ініціювання непорядними учасниками торгів необґрунтованих скарг виключно з метою утримання замовника „у заручниках”. За наявності такого призупинення, замовник просто не може продовжувати процедуру без досягнення домовленості з учасниками. Існує серйозний ризик того, що саме так відбувається в Україні.

5.7.9.

Контроль у сфері державних закупівель

Контроль відповідності у сфері закупівель по суті здійснюють Державне казначейство (ДКУ), Державна контрольно-ревізійна служба (КРУ) та Рахункова палата (РПУ) у рамках зовнішнього аудиту або спеціальні комісії при цих органах. Існує також процедура попереднього погодження застосування певних процедур державних закупівель, для якої є потрібним висновок Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті та рішення Антимонопольного комітету. У статті 3 ЗДЗ встановлено наступне: „Державний нагляд, контроль та координація у сфері закупівель здійснюються Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг, Рахунковою палатою, Державною контрольно-ревізійною службою України, Державним казначейством України, Міністерством аграрної політики України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі статистики відповідно до Закону „Про держану статистику”, правоохоронними органами, в межах компетенції, визначеної Конституцією України, законами України та цим Законом”. Стаття 3-2 ЗДЗ стосується ДКУ та КРУ, які беруть участь у державному нагляді та контролі у сфері закупівель. Загалом, обов’язки контролю у сфері закупівель, передбачені у ЗДЗ, не відрізняються від обов’язків цих органів щодо ex ante (попереднього), поточного та ex post (по факту) контролю, згаданих у Бюджетному кодексі, Законі України „Про державну контрольно-

ревізійну службу в Україні” та нормативних актах ДКУ. Новим, однак, є обов’язок КРУ проводити перевірки щодо дотримання законодавства у сфері закупівель. ДКУ та КРУ також беруть участь у частині нагляду у новій процедурі закупівель як члени Спеціальної контрольної комісії з питань державних закупівель при Рахунковій палаті (стаття 3-3 ЗДЗ). Стаття 17-5 ЗДЗ визначає склад і завдання Наглядової ради та державного нагляду за діяльністю неприбуткової Тендерної палати. До складу Наглядової ради Тендерної палати України входять три представники Антимонопольного комітету та по одному представнику Міністерства фінансів, Міністерства юстиції, Головного контрольно-ревізійного управління, РПУ та ДКУ, а також три народних депутати України за поданням профільного Комітету Верховної Ради України, до сфери компетенції якого належить законодавство про діяльність РПУ, ДКУ, ДКРС. Заслуговує на увагу той факт, що КРУ та ДКУ як два ключові гравці на всіх етапах діяльності в рамках процесу контролю у сфері закупівель (ex ante, поточного та ex post), водночас є залученими до моніторингу дотримання законодавства та державного нагляду у цій сфері. Звичайно, це не відповідає належній практиці ЄС. Оскільки РПУ головує у вищезгаданій комісії, вона є одним з органів, уповноважених здійснювати нагляд, контроль і координацію у сфері закупівель. Ця норма є далекою від загальної практики, пов’язаної з визначенням компетенції вищого органу фінансового контролю та може розглядатися як така, що загрожує незалежності РПУ, тому що ВОФК не повинні втручатися в управлінську діяльність, наприклад, сферу закупівель, оскільки на наступних етапах їм, можливо, доведеться її перевіряти. Коментарі КРУ та ДКУ є двома ключовими гравцями на всіх етапах процесу контролю у сфері закупівель (попереднього, поточного та фактичного). Водночас вони беруть участь у моніторингу дотримання законодавства та державному нагляді цієї сфери. Змішування операційних (ДКУ) та контрольних (КРУ) функцій з функціями нагляду та моніторингу є в основі неправильним. Цього слід уникати будь-якою ціною. Той факт, що вищезгадана комісія працює при Рахунковій палаті, суперечить загальноєвропейській практиці державного зовнішнього аудиту. Як зазначено вище, процедуру попереднього погодження застосування торгів з обмеженою участю та закупівлі в одного постачальника слід скасувати: вона є громіздкою та вимагає значних ресурсів. Загалом, державні закупівлі характеризуються надмірним контролем, недостатньо чітким визначенням та дублюванням функцій, а також очевидними ризиками конфліктів інтересів.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

125

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

6. ДОДАТКИ

Σ 6.1 СІГМА Країни-партнери

Західні балканські держави, нові члени ЄС, кандидати до вступу до ЄС (Болгарія, Хорватія, Румунія, Туреччина); можливе поширення діяльності у нових незалежних країнах

Цілі

Надання країнам допомоги в додержанні адміністративних стандартів задля європейської інтеграції (для балканських країн – у контексті Процесу стабілізації та асоціації)

Сфера діяльності

Загальні системи адміністративного управління (кадри, закупівлі, бюджет, фінансовий контроль, адміністративний контроль, зовнішній аудит, регуляторна система та система політики, адміністративне право) та відповідні питання інших гілок державної влади (наприклад, у парламенті) Допомога країнам (технічна допомога – ТД) Допомога іншим донорам і Комісії у формуванні та управлінні програмами

Ролі

Оцінювання ходу реформ (матеріали до щорічних звітів Комісії) Надання консультацій Комісії з питань державного управління Допомога: повний спектр інструментів ТД, за винятком „масового” навчання, які діють у рамках партнерських зв’язків

Методика Оцінювання: визначення низки показників та методології оцінювання, розроблені програмою СІГМА у співпраці зі службами Комісії, проводиться щорічно

Фінансування

Здебільшого фінансується Європейським Союзом; ОЕСР надає суттєву фінансову підтримку; VC повністю покриває накладні витрати (приміщення, ІТ, зв'язок тощо).

Підзвітність

Відносини ОЕСР/ЄС регулюються шляхом укладання нових контрактів; підпис ЄК для санкціонування на рівні проектів; ЄК доручає оцінювання незалежним екпертам (за контрактом) або власним службам; Керівник Програми безпосередньо звітує ЄК щодо питань, пов’язаних із контрактами, а OECD/GOV (Комітету ОЕСР з питань публічного врядування – з внутрішніх та адміністративних питань; звіти подаються щоквартально та по завершенні контракту. Усі операції, що проводяться за правилами й нормами ОЕСР, підлягають внутрішньому та зовнішньому аудиту ОЕСР; фінансові звіти складає Фінансовобюджетний комітет.

Контроль

Координація (з іншими донорами)

OECD/GOV

126

Зобов`язання щодо участі у паралельних та спільних програмах та управлінській підтримці; співпраця зі Світовим Банком (зокрема, щодо Росії), Міністерством у справах міжнародного розвитку Великої Британії, Агенцією міжнародного розвитку США (USAID), Францією, Німеччиною Програма СІГМА є складовою зовнішньої діяльності ОЕСР; про її роботу регулярно повідомляється Комітету з питань публічного врядування.

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

ДОДАТКИ

6.2 Список установ, з якими були проведені інтерв’ю в Україні

6.3 Основні джерела 6.3.1

Нормативні акти104

Рахункова палата України

Конституція України від 28.06.1996 р.

Антимонопольний комітет Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Закон України „Про внесення змін до Конституції України” від 08.12.2004 р. № 2222-IV

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету

Бюджетний кодекс України, від 21.06.2001 р. № 2542-ІІІ

Кабінет Міністрів України Профспілка працівників державних установ України Центр політико-правових реформ (ЦППР) Головне контрольно-ревізійне управління Представництво DFID у Києві Посольство Франції в Україні Представництво Європейської Комісії в Україні Вищий адміністративний суд України Вища рада юстиції Компанія „Ілляшев і Партнери” Київська обласна державна адміністрація Компанія „Квазар-Мікро” Головне управління державної служби України Міністерство аграрної політики України Міністерство оборони України Міністерство економіки України Міністерство фінансів України Міністерство внутрішніх справ України Міністерство юстиції України Міністерство праці та соціальної політики України Міністерство транспорту та зв’язку України Національний банк України Національна академія державного управління при Президентові України Верховна Рада України ДП „Вісник державних закупівель” Секретаріат Кабінету Міністрів України Секретаріат Президента України Представництво SIDA в Україні Компанія „Софтлайн” Державне казначейство України, Департамент контролю над закупівлями Тендерна палата Торгово-промислова палата України Представництво ПРООН в Україні Представництво Світового банку в Україні

Закон України „Про зайнятість населення” від 1.03.1991 р. № 803-XII Закон України „Про інформацію” від 02.10.1992 р. № 2657-XII Закон України „Про статус суддів” від 15.12.1992 р. № 2862-XII Закон „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від 26.01.93 № 2939 Закон України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від 26.01.1993 р. № 2939-XII Закон України „Про науково-технічну інформацію” від 25.06.1993 р. № 3322-ХII Закон України „Про державну 16.12.1993 р. № 3723-XII

службу”

від

Закон України „Про формування місцевих органів влади і самоврядування” від 26.06.1994 р. № 64/94 Закон України „Про бюджетну систему України” від 05.12.1990 р. № 512-XII Закон України „Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР „Про бюджетну систему Української РСР” від 29.06.1995 р. № 253/95-ВР Закон України „Про боротьбу з корупцією” від 05.10.1995 р. № 356/95-ВР Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР Закон України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” від 23.12.1997 р. № 776/97 Закон України „Про 11.07.1996 р. № 315/96

Рахункову

палату”

від

Закон України „Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні” від 16.07.1999 р. № 996-XIV Закон України „Про 07.02.2002 р. № 3018-III

судоустрій

України”від

Закон України „Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом” від 28.11.2002 р. № 249-IV 104

Згідно з українською ієрархією юридичних актів

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

127

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Закон України „Про вибори Президента України” від 05.03.1999 р. № 474-XIV Закон України „Про внесення змін до Закону України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” та до інших Законів України” від 15.12.2005 р. № 3205-IV Регламент Верховної Ради України, від 27.07.1994 р. № 129/94-ВР Постанова Верховної Ради України „Про порядок введення в дію Регламенту Верховної Ради України” від 27.07.1994 р. № 130/94-ВР Указ Президента України „Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки” від 24.04.1998 р. № 367/98 Указ Президента України „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22.07.1998 р. № 810/98 Указ Президента України „Про Положення про Головне управління державної служби України” від 02.10.1999 р. № 1272/99 Указ Президента України „Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” від 15.12.1999 р. № 1573/99 Указ Президента України „Про План заходів із виконання обов’язків і зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи” від 20.01.2006 р. № 39/2006 Постанова Кабінету Міністрів України „Питання Державного казначейства” від 31.07.1995 р. № 590 Постанова Кабінету Міністрів України „Про Порядок формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням” від 29.02.1996 р. № 266 Постанова Кабінету Міністрів України „Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування” від 03.12.1997 р. № 1349 Постанова Кабінету Міністрів України „Питання державного оборонного замовлення” від 09.12.1999 р. № 2244 Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України” від 05.06.2000 р. № 915 Постанова Кабінету Міністрів України „Про організаційні заходи щодо функціонування системи державних закупівель” від 27.09.2000 р. № 1469 Постанова Кабінету Міністрів України „Про встановлення ліміту легкових автомобілів, що обслуговують державні органи” від 02.04.2001 р. № 314 Постанова Кабінету Міністрів України „Про граничні суми витрат на придбання автомобілів, меблів, іншого обладнання та устаткування, мобільних телефонів, комп'ютерів державними органами, а також установами та організаціями, які утримуються за рахунок дер-

128

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

жавного і місцевих бюджетів” від 04.04.2001 р. № 332 Постанова Кабінету Міністрів України „Про закупівлю послуг в процесі приватизації” від 06.05.2001 р. № 422 Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку міжвідомчої координації закупівлі товарів за кошти державного бюджету” від 10.10.2001 р. № 1312 Постанова Кабінету Міністрів України „Про закупівлю товарів і послуг Центральною виборчою комісією та окружними виборчими комісіями під час виборчого процесу” від 17.12.2001 р. № 1697 Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку державного фінансування капітального будівництва” від 27.12.2001 р. № 1764 Постанова Кабінету Міністрів України „Про організацію навчання та підвищення кваліфікації спеціалістів з питань здійснення процедури закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 01.06.2002 р. № 734 Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ” від 28.02.2002 р. № 228 Постанова Кабінету Міністрів України „Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” від 04.01.2002 р. № 3 Постанова Кабінету Міністрів України „Про закупівлю послуг, пов'язаних із здійсненням державних зовнішніх запозичень, обслуговуванням і погашенням державного боргу” від 26.03.2003 р. № 385 Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Програми розвитку системи національних рахунків на період до 2010 року” від 07.04.2003 № 475 Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади” від 24.07.2003 № 1156 Постанова Кабінету Міністрів України „Про закупівлю продукції підприємств громадських організацій інвалідів та Державної кримінально-виконавчої служби” від 10.09.2003 р. № 1436 Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби державного фінансового аудиту діяльності бюджетних установ” від 31.12.2004 р. № 1777 Постанова Кабінету Міністрів України „Про порядок надання в 2005 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво газопроводіввідводів і газифікацію населених пунктів, у першу чергу сільських” від 20.06.2005 р. № 486 Постанова Кабінету Міністрів України „Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апа-

ДОДАТКИ

рату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів” від 09.03.2006 р. № 268 Розпорядження Кабінету Міністрів України „Про схвалення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю” від 24.05.2005 р. № 158-р Розпорядження Кабінету Міністрів України „Про затвердження плану заходів щодо реалізації положень Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на 2005-2009 роки” від 16.11.2005 р. № 456-р Постанова Колегії Рахункової палати України „Про затвердження Стандарту Рахункової палати „Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів” від 27.12.2004 р. № 28-6 Наказ Державного казначейства України „Про затвердження Порядку покриття у 2005 році Державним казначейством України тимчасових касових розривів місцевих бюджетів” від 14.01.2005 р. № 6 Наказ Міністерства економіки України „Про затвердження Порядку розгляду скарг учасників процедур державних закупівель щодо організації та здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 04.12.2000 № 264 Наказ Міністерства економіки України „Про порядок погодження Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України застосування замовниками окремих процедур державних закупівель” від 07.12.2000 № 268 Наказ Міністерства економіки України „Про затвердження Положення про порядок створення та головні функції тендерних комітетів щодо організації та здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 26.12.2000 № 280 Наказ Міністерства економіки та європейської інтеграції України „Про затвердження Порядку приймання та публікування оголошень щодо державних закупівель в інформаційно-аналітичному бюлетені „Вісник державних закупівель” від 20.05.2003 № 128 Наказ Міністерства економіки та європейської інтеграції України „Про затвердження форм звітів про результати здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та інструкцій щодо їх заповнення” від 20.05.2003 № 129 Наказ Міністерства економіки та європейської інтеграції України „Про затвердження форм оголошень стосовно державних закупівель та інструкцій щодо їх заповнення” від 20.05.2003 № 130 Наказ Міністерства економіки та європейської інтеграції України „Про порядок визначення предмета закупівлі за державні кошти” від 27.06.2003 № 165 Наказ Міністерства економіки та європейської інтеграції України „Про передачу деяких функцій з координації закупівлі товарів, робіт і послуг за кошти місцевих бюджетів” від 17.07.2003 № 189

Наказ Міністерства економіки та європейської інтеграції України „Про вдосконалення роботи з організації навчання та підвищення кваліфікації спеціалістів з питань здійснення процедури закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 18.07.2003 № 193 Наказ Мінекономіки „Про перелік продукції, у разі закупівлі якої державні замовники допускають до участі у конкурсах виключно підприємства громадських організацій інвалідів та пенітенціарної системи” від 22.01.2004 № 22 Наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України „Про затвердження Методичних рекомендацій щодо складання річного плану закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 02.02.2004 № 37 Наказ Міністерства економіки та європейської інтеграції України та Державного казначейства України „Про затвердження Порядку взаємодії між Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України і Державним казначейством України щодо здійснення контрольних заходів стосовно державних закупівель” від 18.11.2004 № 417/199 Наказ Державного казначейства України та Головного контрольно-ревізійного управління України „Про окремі питання взаємодії органів Державного казначейства України та державної контрольноревізійної служби в Україні” від 14.12.2004 р. № 215/338

6.3.2

Доповіді, звіти та статті

Звіт Рахункової палати України за 2004 рік, 31 жовтня 2005 р. Звіт Рахункової палати України за 2003 рік, 28 грудня 2004 р. Anti-Corruption Coordination Initiative (ACCI), News Updates, February – March 2006. Arel Dominique, The „Orange Revolution”: Analysis and Implications of the 2004 Presidential Election in Ukraine, Third Annual Stasiuk-Cambridge lecture on Contemporary Ukraine, Cambridge University, 25 February 2005. Babanin O., Dubrovsky V. and Ivaschenko O., Ukraine: The Lost decade … and a Coming Boom. Elite addiction to rents has hindered pace of reform in Ukraine, Economic Education and Research Consortium, (EERC), Russian Federation, 2002. Black David, Blue Richard, Concept Paper: Rule of Law Strengthening and Anti-Corruption in Ukraine, Recommendations for USAID Assistance, May 2005. Звіт конференції „Україна: бізнес та економічні пріоритети”, 14-15 листопада 2005 р., Київ, Україна.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

129

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

Council of Europe, European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Amendments to the Constitution of Ukraine adopted on 8 December 2004, Strasbourg, 25 April 2005. Council of Europe, European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Opinion on the Procedure of Amending the Constitution of Ukraine, Venice, 8-9 October 2004.

presented at the OECD/OSCE Conference. Paris, 15-16 July 1998. Kelly Desmond J. Assessment of Civil Service In-Service Training in Ukraine. Report prepared for the World Bank, June 2005. Ляпіна К., Ляпін Д. „Пріоритет на забезпечення потреб людей”. Адміністративна реформа, число 4. Інститут конкурентного суспільства, Київ, 2004.

Council of Europe, European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Opinion on the Amendments to the Constitution of Ukraine Adopted on 8.12.2004, Venice, 10-11 June 2005

Головне управління державної служби України, „Головні підходи до реформи державної служби в Україні”, Київ, січень 2005 р.

Council of Europe, Parliamentary Assembly, Honouring of Obligations and Commitments by Ukraine, 19 September 2005.

Головне управління державної служби України, „Професійна державна служба: що зроблено і що належить зробити”, звіт про діяльність за 2004 рік: основні підсумки. Київ, січень 2005 р.

Economist Intelligence Unit, Ukraine Country Report, February 2006. Economist Intelligence Unit, Ukraine Country Profile, 2006. Eurasia Foundation, Experts Hold Round Table on Administrative Reform, 27 May 2005. European Union /TACIS National Action Programme Ukraine 2003, Ukraine Justice System, Assessment Report, June 2005. European Union, EU-Ukraine Action Plan. European Neighbourhood Policy, February 2005. European Union, Commission of the European Communities, Commission Staff Working Paper, European Neighborhood Policy. Country Report. Ukraine, Brussels, SEC (2004) 566, 15 May 2004. Havrylyshyn, Oleh, Divergent Paths in Post-Communist Transformation. Capitalism for All or Capitalism for Few№ New York: Palgrave; 2006. Harasymiw Bohdam, Post-Communist Ukraine, Canadian Institute of Ukrainian Studies Press, Edmonton and Toronto, 2002. Holovaty Serhiy, Ukraine at the Crossroads: Perspectives on Independence, Democracy, and Reform, Trilateral Commission, 1999. International Monetary Fund ( IMF) Country Report no. 05/417"Ukraine: Statistical Appendix", November 2005 IMF Country Report no. 03/256 "Ukraine: Report on the Observance of Standards and Codes-Data Module", August 2003. IMF Country Report no. 04/98 "Ukraine: Report on the Observance of Standards and Codes-Fiscal Transparency Module", April 2004. Kaufmann Daniel, Governance and Corruption in Transition New Empirical Frontiers for Program Design,

130

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Максименко С., „Політико-адміністративні відносини у місцевому самоврядуванні в Україні”, Київський центр Інституту „Схід-Захід”. Nanivska Vira, Public Policy is a Challenge for the New Government, Ukrainian Journal, 7 January 2006. OECD, Fighting Corruption in Transition Economies: Ukraine, Paris, 2005. OECD Sigma Paper No. 27, European Principles for Public Administration, Paris, 1999. OECD, Ukraine Investment Policy Review, The Legal and Institutional Regime for Investment: Assessment and Policy Recommendations, Paris, March 2001. OECD, Actions taken by the Government of Ukraine towards implementation of OECD Recommendations, OECD-Ukraine Forum on Investment and Development, 21-22 February 2002. Ostrowski Krzysztof M., Economy and Democracy in Transition: The case of Post-Communist Societies, Centre for Social and Economic Research, 2000. Pavliuk Lyudmyla and Erlinger Adrian, Market of Electoral Appeals, Electoral Hypnosis: Advertising Landscapes of the 2006 Parliamentary Campaign, University of Ottawa, Ukraine List (UKL), 16 March 2006. Пинзеник В., „Зміна без змін”. „Дзеркало тижня”, № 18 (597), 13-19 травня 2006. Richards David, Report for the Ministry of Economy of Ukraine, Recommendations for Civil Service, Job Classification and Pay Reform, to Promote Equity and Performance, December 2005. Звіт про результати діяльності Державної контрольноревізійної служби України у 2005 році, січень 2006 р. Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC), Ukraine Accounting and Auditing, 15 August 2002.

ДОДАТКИ

Schuller Konrad, A Bridge Between the Civilizations?, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1 March 2006.

6.3.3

Веб<сайти

Szporluk Roman “The western dimension of the making of modern Ukraine” Eurozine, 2005

Рахункова палата України: www.ac-rada.gov.ua/ /achamber/control/en/index

Szyrmer Janusz, Post-Soviet Transition: Problems, Lessons, and Solutions, Centre for Social and Economic Research, 2000.

Center for Public Integrity: www.globalintegrity.org

Council of Europe. Venice Commission:

www.venice.coe.int

Centre for Social and Economic Research (CASE): www.case.com Eurasia Foundation:

www.eurasia.org

Європейський Союз:

www.europa.eu

European Court of Human Rights:

www.echr.coe.int

Ukraine Intelligence, Politics and Business Inside Ukraine, No. 2 and No. 6, 2006.

Eurozine (Network of European cultural journals): www.eurozine.com

UNDP Ukraine, The Blue Ribbon Commission for Ukraine, The New Wave of Reform: On Track to Succeed. Analysis of Policy Developments in January-June 2005 and Further Recommendations, Kyiv, 2005.

Global Development network:

www.dgnet.org

Урядовий портал:

www.kmu.gov.ua

International Finance Corporation:

www.ifc.org

Харківська правозахисна група:

www.khpg.org

Kyiv Post:

www.kyivpost.com

Закони України:

www.zakon.rada.gov.ua

Міністерство фінансів:

www.minfin.gov.ua

United Development Assistance Framework (UNDAF), Ukraine 2006 Report, June 2005. United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters., Aarhus, Denmark, on 25 June 1998 US Department of State, Country Reports on Human Rights Practices, 2004. Wilson Andrew ,The Ukrainians: Unexpected Nation, Yale University Press, Yale Nota Bene, New Haven and London, Second Edition, 2002. World Bank, Poverty Reduction and Economic Management Unit. Europe and Central Asia Region, Ukraine Review of the Budget Process. A Public Expenditure and Institutional Review Report No. 23356UA, 8 March 2002. World Bank ECSPE, Integrated Safeguards Data Sheet Concept Stage of 21.12.2005 Report No: AC2010, 21 December 2005. World Bank, Aide Memoire, Ukraine Public Financial Management, 18-30 July 2005. World Bank, Aide Memoire, Ukraine. Governance and Civil Service Mission (P096961), 23-27 January 2006. Zimmer Kerstin, A Region and its Party, The Party of regions as a Project of the Donetsk Elite, University Marburg, Ukraine-Analysen.de, Issue 3, 14 March 2006.

Міністерство закордонних справ: www.mfa.gov.ua Державний комітет статистики:

www.ukrcensus.gov.ua/eng

Тендерна палата:

www.tpu.net.ua

The Economist Intelligence Unit: www.db.eiu.com Ukraine Intelligence, Politics and Business Inside Ukraine: www.ukraine-intelligence.fr United Nations Economic Commission for Europe:

www.unece.org

Державний департамент США:

www.state.gov

Ukraine Today:

www.ukraine-today.com/

Світовий банк:

www.worldbank.org

„Дзеркало тижня”:

www.mirror-weekly.com

та інші

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

131

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

УКРАЇНА: ОЦІНЮВАННЯ СИСТЕМИ ВРЯДУВАННЯ

6.4 Список установ, які надали коментарі до оціночного звіту 6.4.1

Державна служба / Адміністративне право

Міністерство економіки України Міністерство фінансів, Департамент співпраці з міжнародними фінансовими організаціями Міністерство фінансівУкраїни Державне казначейство України

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини Вищий адміністративний суд України Вища рада юстиції

Міністерство транспорту і зв’язку України Верховна Рада України 6.4.4

Головне управління державної служби України Міністерство економіки України

Державний внутрішній фінансовий контроль

Міністерство фінансів, Департамент співпраці з міжнародними фінансовими організаціями

Генеральний директорат Європейської комісії з питань бюджету, контролю за власними ресурсами та допомоги країнам-кандидатам

Міністерство внутрішніх справ України

Міністерство економіки

Національна академія державного управління при Президентові України

Міністерство фінансів, Департамент співпраці з міжнародними фінансовими організаціями

Профспілка працівників державних установ України

Міністерство фінансів України

Торгово-промислова палата України

Державна контрольно-ревізійна служба України (КРУ)

6.4.2

Формування та координація політики

Представництво Європейської Комісії в Україні

Світовий банк, відділ врядування у державному секторі, зменшення бідності та економічного управління 6.4.5

Зовнішній аудит

Генеральний директорат Європейської комісії з питань фінансів

Рахункова палата України

Міністерство аграрної політики України

Аудиторська палата України

Міністерство юстиції України, Центр правової реформи і законопроектних робіт

Міністерство транспорту і зв’язку України Секретаріат Кабінету Міністрів України Секретаріат Президента України Верховна Рада України, Інститут законодавства 6.4.3

Системи управління державними видатками

Рахункова палата України Генеральний директорат Європейської комісії з питань бюджету, контролю за власними ресурсами та допомоги країнам-кандидатам

132

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

6.4.6

Системи державних закупівель

Київська обласна державна адміністрація Міністерство економіки Міністерство фінансів Державне казначейство України Національний банк України Тендерна палата України Світовий банк, Департамент операційної політики та послуг, регіон Європи та Центральної Азії

SIGMA Support for Improvement in Governance and Management A joint initiative of the OECD and the European Union, principally financed by the EU

March 2006

UKRAINE GOVERNANCE ASSESSMENT Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

133

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

2. ABBREVIATIONS AND GLOSSARY

Σ 2.1

Abbreviations

LCA

Law on Citizens’ Appeals

LCS

Law of Ukraine on Civil Service

ACCI

Anti-Corruption Coordination Initiative

MCSD

Main Civil Service Department

ACU

Accounting Chamber of Ukraine

MoE

Ministry of Economy

ADETEF

Assistance au Developpement des Echanges en Technologie Economiques et Financieres

MoF

Ministry of Finance

AMC

Anti-Monopoly Committee

Member of Parliament

CACP

Code of Administrative Court Procedure

MTEF

Medium-Term Expenditure Framework

CHU

Central Harmonisation Unit

MTFF

Medium-Term Fiscal Framework

CLRAE

Council of Europe's Congress of Local and Regional Authorities

MLSP

Ministry of Labour and Social Policy

NAPA

National Academy of Public Administration

CMU

Cabinet of Ministers of Ukraine

NBU

National Bank of Ukraine

CPAR

Country Procurement Assessment Report (World Bank)

NGO

Non-Governmental Organisation

NSMC

CTP

Centre for Tender Procedure

National Service of Mediation and Conciliation

DFID

United Kingdom Department for International Development

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development

External Audit

OSCE

EBF

Extra Budgetary Funds

Organization for Security and Cooperation in Europe

ECA

European Consulting Agency

PBE

Public Procurement Bulletin Enterprise

ECHR

European Court of Human Rights

PEMS

Public Expenditure Management Systems

European Union

PFMS

Public Financial Management System

PHRD

Policy and Human Resources Development Fund

PIFC

Public Internal Financial Control

Prime Minister

PPD

Public Procurement Department of the Ministry of Economy

PPL

Law on Procurement of Goods, Works and Services for Public Funds

EUROSAI European Organisation of Supreme Audit Institutions GDP

Gross Domestic Product

GFSM

IMF Manual on Government Finance Statistics

GOU

Government of Ukraine

HAC

High Administrative Court

Internal Audit

IFAC

International Federation of Accountants

PUPS

Public Procurement Systems

IFJ

International Federation of Journalists

RFP

Request for Quotation Procedure

IIA

Institute of Internal Auditors

SAI

Supreme Audit Institutions

IMF

International Monetary Fund

SCMU

Secretariat of the Cabinet of Ministers

SIDA

Swedish International Development Agency

SIGMA

International Public Sector Accounting Standards

Support for Improvement in Governance and Management

SME

Small and Medium-Size Enterprises

Information Technology

SSR

Soviet Socialist Republic

KHRG

Kharkiv Human Rights Protection Group

STD

Standard Tender Documents

KRU

State Control and Revision Office

STU

State Treasury of Ukraine

INTOSAI International Organisation of Supreme Audit Institutions IPSAS

134

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

ABBREVIATIONS AND GLOSSARY

Tender Chamber

2.2 Glossary

The Commission Special Control Commission of the Accounting Chamber

Administratyvnyi kodeks

Administrative Code

TLS

Treasury Ledger System

Bezirk

District

TSA

Treasury Single Account

Territorial Hromada

UCEPS

Ukrainian Centre for Economic and Political Studies

Territorial Community, Municipality

Militia

Police

UNECE

United Nations Economic Commission for Europe

USSR

Union of Soviet Socialist Republics

Verkhovna Rada

Procuratura

General Prosecutor

World Bank

Rada

Council of elected deputies

WGEA

Working Groups on IT and Environmental Auditing

Rayon

District

Rozpys

Budget Appointment

WTO

World Trade Organisation

Verkhovna Rada

Parliament of Ukraine

Oblast

Territorial Unit (provinces, regions). Ukraine consists administratively of 25 Oblasts, each of which is made up of up to 30 Rayons.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

135

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

3. FOREWORD At the request of the European Commission (EC), Sigma1 has been undertaking annual assessments of public administration of transition countries since 1999. These have been carried out on EU Candidate countries and Balkans countries in the context of the Stabilisation and Association process (SAp). In early 2005, the Ukraine government asked Sigma to carry out an assessment of Ukraine’s public administration. The UK Department for International Development (DfID) and the Swedish International Development Agency (SIDA) agreed to finance the assessment, which was agreed out with the support of the EC.

This assessment of Ukraine was carried out using the same scope and methodology as used for candidate countries. Certain characteristics of the Sigma assessment process are important for understanding the contents of this assessment: Although called a „governance assessment”, Sigma assessments do not cover the whole of the governance system. They are limited to the general (sometimes called „horizontal”) management systems of government and the wider institutional arrangements which condition the functioning of administration. These systems are: • • • • • • •

Policy making system Administrative legal framework (including the constitution) Human resource management (Civil service) Public expenditure management systems Public internal financial control Public procurement system External audit

Sigma takes a systems rather than institutional approach — the horizontal systems must themselves be coherent, and secondly the systems examined penetrate government and are not confined to a central agency (for example the budget system includes both the budget office in the Ministry of Finance and budget offices in spending bodies) Finally, because of time and budget constraints, this assessment has not addressed some important aspects of the governance system — integrity, regulation, justice and local self government.

See Annex 6.1 for a description of the Sigma Programme.

136

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The assessment could not have been carried out without the co-operation of the Ukrainian authorities. All interlocutors gave their time generously, and Sigma would like to thank especially the Main Civil Service Department (MCSD) for co-ordinating the project on behalf of the Ukrainian authorities. A list of institutions interviewed is given in Annex 6.2. The EC, DfID and SIDA shared information with Sigma’s assessment teams, as did the World Bank and the French project in the public finance area. Sigma also drew on the UNDP “Blue Ribbon” reports and other numerous other public analyses from foreign and Ukrainian sources. Other sectors of the OECD — especially Economics, Education, Environment and Anti-Corruption — contributed. However, Sigma remains solely responsible for any errors or omissions in the report. A list of main sources is given in Annex 6.3. To undertake this assessment, Sigma assembled a team of experts from Sigma staff and outside. The assessment was written collaboratively by: Author Status

Main issue

Ben Gera, Michal Consultant

Lead Policy Making

Blomberg, Peder Sigma expert

Lead Public Procurement

Bonwitt, Bob Sigma expert

General

Cardona, Francisco Sigma expert

Civil Service and Administrative Law

Cazala, Francois Roger Sigma lead expert

Lead Accounting Chamber

Dubien, Arnaud Consultant (IRIS)

Political background

Gorecki, Piotr Nils Sigma expert

Public Procurement

Guillarme, Francoise Sigma expert

Internal Audit and Treasury

Korotchenko, Tanya Local consultant

Public Procurement

Matuszewska, Elzbieta Supreme Chamber of Control (NIK), Poland

Accounting Chamber

Nabais, Julio Sigma lead expert

Lead Civil Service/Administrative Law

Nielsen, Steen Bruun Consultant

Public Procurement

Spanou, Calliope Civil Service/Administrative Deputy Ombudsman, Greece Law

FOREWORD

Syroyid, Oksana Local consultant

Administrative law

Tommasi, Daniel Consultant

Lead Public Expenditure Management

Trepte, Peter Consultant

Public Procurement

Veismane, Gunta Director of State Chancellery, Latvia

Policy Making

Vrolijk, Joop Sigma lead expert

Lead Public Internal Financial Control

Pamela Barnes edited the report, and Aleksandra Bogusz provided administrative support for the project. Sigma would also like to thank the Gestalt Consulting Group who very efficiently handled translation and interpretation. However, Sigma also used texts that had been translated by other agencies (for example from the World Bank or from the Web) and this may have led to some inconsistencies in terminology.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

137

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

4. SUMMARY AND RECOMMENDATIONS Although there have been advances in many areas, the governance system of Ukraine does not yet meet the standards that prevail in EU Member States. Sigma shares the views of many other observers including the EU, World Bank, IMF, Council of Europe and national experts, that systemic reform is required, including better definition of constitutional responsibilities and strengthening the rule of law. Such a reform can only be sustained if supported by a broad political consensus. The time appears not to be ripe for such grand reform. It is therefore recommended that Ukraine take the following actions in the short and medium term perspectives: focus on what is doable, in the short term perspective through sectoral improvements aimed at improving the legal certainty and reliability of public action and the management of public funds (see sectors) which in the medium term should accumulate to a systemic reform; priority should be given to reduce arbitrariness in public decision:making, develop administrative justice and reinforce financial management; foster a consensus amongst societal and political continuity institutions for future change to the fundamental governance arrangements of the State; encourage main constitutional actors to evolve towards creating a democratic institutional environment where the checks, balances and limits to the exercise of power are legally defined and enforced; support the emergence of next generation civil service leaders. Rather than engaging in grand reforms which most probably will not be implemented in practice, or advancing law beyond the capacities of institutions and understanding, we recommend to the Ukraine authorities a policy of a „radical modesty”— acting modestly in rejecting grand reforms, and acting radically in accepting a modest reform strategy; this will require change in behaviour by both reform proponents in Ukraine and donors. Ukraine has made great progress since independence in 1991. Free democratic elections and media freedom have been attained in 2005-6, although they need to be consolidated The country was granted “market economy status” at the end of 2005 by the EU and the US, although WTO accession has not yet been concluded. The March 2006 elections also suggest that Ukraine is determined to consolidate a national identity as an independent country. Despite these achievements, in November 2005, the IMF Executive Board concluded Article IV Consultation

138

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

with Ukraine2 with the observation „Directors … observed that Ukraine's lagging growth performance since 1992 relative to that of most other transition economies—even accounting for the strong growth rates of 2000—2004—in large part reflects long: standing difficulties in reaching a political consensus to build the more market:friendly institutions that would allow Ukraine to use its resources more efficiently. They stressed, in particular, the importance of reforms to strengthen public administration, fight corruption, and establish a stable and predictable business environment.”

The IMF raises the issues of strengthened public administration, stability of institutions and the credibility of law in relation to economic development. But an effective system of public governance also underpins democracy and the rule of law, it is a prerequisite for integration into Euro-Atlantic structures and it forms part of the NATO agenda. Effective „European” governance depends on the emergence of an underlying „political consensus” about the roles and responsibilities of constitutional institutions of which one is, or should be, the civil service and the public administration. The seven systems assessed in this report3 are structural elements necessary for the development of a stable, effective governance system to operate under the rule of law. There is convergence amongst the findings of the seven assessments that governance in Ukraine continues, broadly speaking, to operate according to inherited modes of organisation, practice and thinking. These modes derive from the former communist system practices, modified by the practices of the Kravchuk and Kuchma regimes (often described as „kleptocracies”). During the last 15 years, established ways of thinking and doing business — stable „institutions” in the sociological sense — have formed; and these, more so than formal institutions, are resistant to change. They cannot be modified by change in the legal system alone. Recent events have illustrated that, if reforms are unsupported by an underlying consensus, embedding them in law does not provide stability. Each of the seven assessments supports the argument that fundamental governance arrangements are still, even after passage of Law 2222-IV, in need of clarification; the system supporting the rule of law is incomplete. Public administration does not yet function as a system with a 2

http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2005/pn05156.htm [Sigma emphases]

Namely: policy capacities, civil service, administrative legal framework, public expenditure management, public procurement, public internal financial control, external audit.

SUMMARY AND RECOMMENDATIONS

distinct constitutional status entrusted with providing continuity of the state, protecting legality, and with a recognised role in policy formulation and implementation.

predictability for individual citizens and social and economic actors; laws tend not to define rights of citizens, but to increase the inequality in the relationship between citizens and administration.

This analysis is shared by many Ukrainian observers which has provoked a series of locally produced proposals to address the problems. These have mostly failed to win approval or have not been implemented. But analysis of the fate and content of these proposals suggests that (a) our diagnosis is confirmed from inside the country, and, (b) that reform is blocked by the absence of a supporting political consensus. The partial exception to this blockage is in financial management where the Treasury and control (KRU) systems have been modernised. However, this modernisation reinforces already excessive centralisation and reduces the scope for the emergence of a professional administrative system. The recent establishment of administrative courts is another helpful initiative, which has a potential conditioning effect on the whole governance system. To have any effect, this reform must be vigorously supported over the medium–term.

The understanding of the rule of law does not appear to reflect the fundamental notion that law is how society constrains authority — not the other way round; secondary legislation tends to outflank primary law and distort the initially pursued legal sense (there is a widespread claim for „direct effect” of primary law, mistakenly meaning that secondary legal instruments should be eradicated). The judicial review of administrative acts is weak because a system of administrative justice is still being constructed. The Constitutional Court remains neutralised.

Modern governance relies on constitutional and administrative law to provide the necessary framework conditions for democracy and the market economy („rahmenbedingung”). Public servants act within a framework of law which comprises general substantive administrative law (e.g. law on the civil service, on the organisation and functioning of the administration), general procedural administrative law (e.g. administrative procedures, on public procurement, on expropriations) and sectoral administrative law (e.g. privatisation law, environment laws, business licensing regulations). An inadequate system of law opens the door to corruption and arbitrariness; it reduces the economic development potential of the country. The system of law appears flawed. This has several aspects: Laws are poorly drafted and are over-drafted in breadth and depth, while at the same time providing scope for arbitrary decision-making; laws do not, in reality, appear to fit into a policy context or to be evaluated ex ante for implementability; this problem is exacerbated by the intense legislative initiative of the VR. The application of law is often inappropriately used for legal instructions to decide on individual or even personalised cases, or for issuing particularistic instructions. After years of poor drafting, the stock of law appears inconsistent, with a pervading sense that the law is imprecise and permissive — anything can be deemed justified or forbidden by looking at different legal texts; this leads to widespread arbitrary decision-making and legally based exploitation (e.g. abusive inspections); consequently the law does not provide certainty and

The current State institutional set up is conducive to low levels of accountability. Despite attempts at rationalisation, there are 21 „Central Bodies of Executive Power with Special Status” and 3 „State Committees” reporting to the Government as a whole, (plus 19 Ministers and 11 „agencies” and „State Committees” reporting to Ministers individually). The Cabinet of Ministers and several of the „Central Bodies of Executive Power with Special Status” also have reporting relations to the President, thus confusing accountability chains. The President further intervenes in executive power through his power to issues decrees and directives that are mandatory for execution, his responsibility to „administer[s] the foreign political activity of the State”, his power of legal appointment of two key Ministries (Defence and Foreign Affairs), of Heads of certain bodies and of Regional Governors (who perform a sort of „prefectoral” role and are vitally important in the „power vertical” system). Finally the General Prosecutor holds a special place in the system with responsibility, affecting accountability, for „supervision of the observance of human and citizens’ rights and freedoms and the fulfilment of laws by bodies of executive power and by bodies of local self-government”. The Venice Commission assesses this as „against European standards”. The VR also intervenes in executive power (for example in procurement). Within the Executive, the policy system is highly centralised in the Secretariat of the Cabinet of Ministers of Ukraine. Ministers tend to be technicians and/or heads of executive bodies; decisions are made within the SCMU. There are only weak strategic and management frameworks for policy making, which is crowded out by case-by-case decision making. This provides a base for the command system (orders and instructions) which is inimical to the emergence of an administration based on a clear attribution of functions and responsibilities. Together with the flawed legal system, and diffuse accountability arrangements, this provides fertile ground for corruption, mismanagement and incoherence in governmental action. The persistence of the „command paradigm” of administration is one of the

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

139

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

most pernicious legacies from the former communist system. There is evidence that the „mind-set” in both political and administrative levels is still locked into this command paradigm, and this over-rides its weak legal basis. Centralisation of policy making, the persistence of the command system and the practice of resolving cases at high levels in the hierarchy, limit the possibilities to develop policy capacities and policy thinking in Ministries. Ministries focus mostly on cases and are open to State capture. Ukrainian government financial management institutions have developed rather strongly. They could provide a basis for a modern control system, and thereafter a platform from which to launch wider administrative reform. However recent negative developments in procurement indicate that such reforms are not well embedded. The civil service is politicised and does not function as a professional corps committed to the rule of law and with defined rights, obligations, accountabilities and constraints, particularly those stemming from the constitutional role that the civil service should play. This is partly because the civil service law is deficient, but largely because of an inheritance of practices and the administrative command culture. The notion of political neutrality and impartiality of the civil service needs to develop and be upheld by civil servants and politicians alike. There is little evidence that political elites would welcome a professional public administration that incarnates legal rationality and the continuity of the State, and acts as a bulwark against improper use of State power and in defence of the principle of legality. Further, without a court system to back them up, civil servants would lack protection in the execution of their constitutional role. There is scope within the existing system to develop better HRM. A new CSL could provide a better framework, but until demand emerges for professional, accountable administration it is unlikely that a new law will make significant change. Such fundamental problems would require fundamental reforms. But step-changes in institutional arrangements tend to occur during periods of crisis, radical change in the environment or when there is a widely shared understanding about what is needed. It is questionable if the time is ripe for fundamental change in Ukraine — donors may see a need, but real change will only happen when it is driven from within. A possible strategy could work over time to create a constituency for reform and a political consensus, inclusive of all political forces, about the nature of Ukrainian governance institutions. Representatives of society, the economy and media should be encouraged to debate the issues and develop a „social and political demand” for reform, structured round felt needs such as reduced corruption, creating better conditions for

140

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

economic growth (ensuring property rights and an improved investment climate), regional balance or realistic aspirations for the country’s integration into Euro-Atlantic structures and WTO. However this will require a strengthening of civil society — in 2002 report the World Bank noted that 95% of NGOs were dependent on external sources of funding. Once matured, a political consensus should be embedded in a revised Constitutional order. The Venice Commission notes „… once again that taking the time necessary for finding a real consensus among all political forces and the civil society on a well:balanced and coherent constitutional reform would secure the legitimacy of the new Constitution and the political system in Ukraine.” (op cit plus Venice Commission Opinion on the Procedure of Amending the Constitution of Ukraine4). Thus our principle recommendation, for the short term, is to build consensus for a sustainable and sustained governance system, operating according to European standards, which should then be enshrined in a revised Constitution and renewed legal/ administrative arrangements. In the meantime, the focus should be on marginal improvements to be pursued opportunistically and carried through into real implementation. The sector chapters of this report provide a menu of specific recommendations. We have seen evidence that better administration and management is possible within the existing arrangements, if there is sufficient determination and political backing. Passing laws only will not make this happen. Administrative reform is a sociological process: given the starting point of Ukraine and her ambitions, political elites and administration need to go through a period of learning and renewal of ideas to develop the base on which a new system can be built.

4.1 Administrative Legal Framework 4.1.1

Summary

The institutional and political system of Ukraine is clearly still in a transition phase towards a democratic model. The Orange Revolution of December 2004 advanced certain dimensions of the transition agenda but some relevant issues related, for instance, to the roles of various institutions, in particular the offices of the President, the Cabinet of Ministers (CMU), the Verkhovna Rada (VR) — the Parliament — and the Judiciary are still underdeveloped. 4

Adopted by the Commission at its 60th Plenary session (Venice, 8-9 October 2004) http://www.venice.coe.int/docs/2004/CDL-AD (2004)030-e.asp.

SUMMARY AND RECOMMENDATIONS: Administrative Legal Framework

A very substantial part of this evolution needs to be backed by changes to the constitutional and administrative legal framework and so that legal framework is not only the result of political changes but also a force that gives impetus to the transition. Thus, the overall quality of the Constitution and of the administrative legal framework is a crucial issue regarding their capacity to provide the basic political and administrative conditions for building a democratic State based on the rule of the law. The Ukrainian Constitution was adopted in 1996 and was amended on December 2004 by Law 2222-IV which entered into force on 1st January 2006. To some extent, the amendments introduced by Law 2222-IV seek to clarify the roles of the President, the CMU and of the VR, changing the nature of the regime from a presidential — parliamentary one towards a parliamentary-presidential regime. However, it seems that the results of the aims have not been clearly achieved. In fact, the (on-going) constitutional revision and adjustments leave significant ambiguities and even the validity of the constitutional amendment process has been questioned. Such uncertainties within and about the legal foundation of the State undermine the rule of the law and are contaminating further developments regarding the transition process and the adoption of important pieces of the administrative legal framework. The Constitution is still imprecise and will need further clarification in the future. The validity of Law 2222-IV, a better definition of the constitutional powers of the different political actors, and fulfilling some gaps in the Constitution, will be among the issues demanding action at the appropriate moment. On the other hand, the Constitution needs to be fully implemented. Full implementation means the adoption of the necessary missing laws (according to some opinions 70 laws were required for complete implementation of the Constitution and only 12 or 13 have been passed until now) and adjusting existing laws to the Constitution. Among the missing laws are those related to the scope of competencies and operational procedures of the main actors in policy-making and the clarification of the hierarchy of legal norms, as well as the general law on administrative procedures. If these laws are well designed and implemented, they will provide better conditions to ensure the respect of the principle of legality and will provide an appropriate guidance to civil servants’ activity and accountability. They should also clarify the existing diffuse institutional responsibility regarding the rule of public administration and civil service. Another problematic area is the overall poor quality of the legislation which is commonly recognized as complicated, contradictory and unclear, which is due, mainly, to weak consultation procedures, the consecutive amendments and the confusing hierarchy of legal acts.

In order to fulfil its role, the administrative legal framework needs to be implemented and assessed. However, if the implementation is still weak, the assessment — which is the role of judiciary and mainly the role of administrative justice — is really incipient. There are some misunderstandings regarding the role and the powers of certain institutions, e.g. the Procuratura and the Ukrainian Parliament Commissioner for Humans Rights — the Ombudsman. The implementation of administrative courts has just begun. The High Administrative Court (HAC) has only been operating since October 2005. Local, Regional and Appeal Administrative courts are not in place yet, the number of judges is insufficient and the HAC is overburdened with the number of cases that it has received from other courts (15,000). So, the capacity to control how the administrative legal framework is implemented still needs large improvement. Therefore, there is a plan to implement the whole administrative courts system and this will increase the legal control over administrative acts. However, other conditions related to administrative justice need to be ensured. This is the case for the independence of the judiciary, mainly regarding the way they are appointed which should be strengthened and the training of judges which needs to be developed. The judicial integrity system should be improved also. The Law on Civil Service (LCS), passed in 1993 and several times amended, is one of the laws that should be aligned to the Constitution in order to create the necessary conditions for a professional civil service, liable, accountable, transparent and independent from political interference. Secondary legislation which set out the main principles to be established in the LCS should be developed according those principles and objectives. 4.1.2

Assessment

The Ukrainian legal administrative framework is in the middle of a transition period and is suffering from the political instability and from the constraints and the uncertainty of the transition of regime. The Constitution, which is the main legal and political instrument that backs the entire administrative system, needs clarification and full implementation. To adopt basic legislation and to develop administrative justice are other major issues in order to create the required conditions for the operation of government and public administration and to control them ensuring that rule of law is an effective asset in Ukraine. 4.1.3

Capacity to change

The problems related to the Constitution and its amendments and the remaining questions regarding the reallocation of power permit some doubts as regards the capacity for quick change and in a clear direction. There are concerns regarding the capacity to build large

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

141

4.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

political and social consensus about some of the important reforms under such conditions. However, even in these circumstances, several steps could be taken. In fact, considering that it is unrealistic to wait for new constitutional amendments in the short term, efforts should be oriented to those areas where improvements are needed and are possible, trying to reach larger objectives in an incremental way. Apparently, political power is aware of the need to speed up the reforms but the last elections have shown that priorities in the society are quite different. Perhaps the next government and its program could highlight a comprehensive vision and the main priorities for the reform process. From inside the public administration and from civil society some strategic („concept”) documents have been prepared regarding public administration and civil service. They show visions, strategies and priorities that are not too different. So, if they are able to cooperate, this could be a relevant step towards important changes. However, even if some conceptual issues need to be better developed, the main problem in Ukraine seems to be related to implementation and this requires political will, appropriate power and technical capacity. At the administrative level, the Main Civil Service Department (MCSD) is generally accepted as able to play an important role within the civil service reform, even if its institutional positioning, competencies and power to act need to be reviewed. It should concentrate on its core functions: innovation, policy advice, implementation guidance and evaluation. 4.1.4 Recommendations In order to increase the quality of the legal administrative framework under the current political situation in Ukraine, we recommend: To concentrate on the legislation aimed at defining and clarifying, as much as possible, the role of the different political actors and their responsibility regarding the administrative environment; To clarify the system of hierarchy of legal acts; To develop and pass a general law on administrative procedures; To fully implement the administrative courts system; To review the role of the Procuratura; To reinforce the integrity system in the judiciary; To improve training in the judiciary; To develop and pass a new law on civil service; To redesign the MCSD according to the role it has to play in civil service reform.

142

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

4.2 Civil Service 4.2.1

Summary

Civil service reform is urgent and a priority in Ukraine. It is urgent because this reform has long been delayed and it is a priority because it is related to the fundamental condition of building a modern state, to provide appropriate governance to society and to support economic and social development. Reform of the civil service is not a single and autonomous objective to be reached: but rather a condition to implementing other major reforms aiming at developing Ukraine in a democratic way. Even if all political players recognize that the direction of reform and the expectations about the results to be achieved may be different then this may explain why implementation of some conceptual ideas regarding reform is still missing. In fact, over the last few years several conceptual and strategic papers have been produced and even adopted by the President of Ukraine and some international reports and assessments have been delivered suggesting global or specific approaches to the reform. So, there is an important collection of ideas, methodologies and proposals demanding urgent attention and these need to be approached in a comprehensive way. The current Law on Civil Service (LCS) was passed in 1993 (three years before the Constitution) and suffered several amendments trying to align it to the constitutional principles and rules. However, as these amendments have been adopted in a non systematic way, they have produced gaps and overlaps and hence, more confusion. On the other hand, civil service is partially ruled by the Labour Code, a trace of the former soviet style that ruled the country for many years. Consequently, the statute is a set of fragments lacking coherence and unity. A new draft of the LCS aiming at reinforcing professionalism in civil service has been prepared and is being discussed. This draft is commonly recognised as going in the proper direction and even if some improvements on it could be introduced, it will help in creating a new civil service aligned to the new democratic values. The scope of civil service is unclear. It is settled in different legal acts passed by different entities at political level and it maintains the undesirable mixture between political and administrative positions. In addition, there are neither specific criteria nor real capacity to assess the creation of new positions within the civil service. The same criticism could be addressed to the classification system. The regulations regarding important issues like rights and duties, recruitment, promotion, performance appraisal and discipline are vague and allow for wide arbitrariness in their application to individual cases.

SUMMARY AND RECOMMENDATIONS: Civil Service

Practices are often against the law and the mechanisms to protect civil servants in such circumstances are nonexistent or too weak. Remunerations are not based on a unitary system and so they are unbalanced across the public administration. The internal fairness/equity is weak. Salaries are also low making it difficult to compete with companies. The salary system is a complex and confusing net of bonuses with different and mostly unjustifiable reasons. Thus, arbitrariness is allowed in determining a large part of the total remuneration (even if recently the proportion of bonuses regarding the total remuneration has been reduced) and the independence of civil service affected. Training policy needs to be developed and the institutional roles regarding training should be specified. The roles of the MCSD and the National Academy of Public Administration (NAPA) should be complementary and not competitive. To split training policy and training implementation is the better way to clarify this issue. Needs assessment, comprehensive definition of priorities, funding and evaluation are other areas related to training that are demanding special attention. The priority in training managers which MCSD has adopted seems to be a good decision, even if the role of the MCSD is questionable in delivering this training. Regarding integrity in civil service, some improvements have been made but some „black areas” such as those related to inspections and permits influence the image of civil service with regard to citizens and entrepreneurs. Preventive measures are not efficient and should be improved, mainly by increasing transparency within public administration activity and accountability to the citizens. 4.2.2

Assessment

Weak professionalism is the main problem regarding the civil service in Ukraine. The problem has been recognised and the MCSD is trying to adopt a new LCS that, if well designed and implemented, will be able to create proper conditions for a new and modern civil service. A deep reform in the salary system is a priority too in order to increase the capacity to recruit and to maintain young, qualified people in the civil service and to improve internal equity. Basic salaries should be increased and the amount of the bonuses should be reduced. A comprehensive training policy should be adopted and clear priorities and roles should be established as well. 4.2.3

Capacity to Change

Change is to be done at two levels -- at the level of legal framework and at the level of institutional capacity. Both are dependent on political will and engagement in creating real conditions for the success, namely ensuring wise decisions and then continuity in the reform process. Results need time, persistency and the capacity to manage the reform process.

The absence of a clear political responsibility regarding public administrations and civil service reform is a problem demanding solution. In fact, having different political actors playing incoherent roles within this context causes confusion and gives lack of guidance to civil servants and society. On the other hand, accountability will be a difficult issue for administrative reformers. At administrative level, the MCSD is recognized and is accepted by the public administration as the reformer. Therefore, the MCSD should perform a central and important role in civil service development. However, its competencies need to be clarified and redesigned in order to concentrate efforts on its main functions. In fact, the MCSD activity is being spread over so many functions, namely those related to the management of individual cases, that it weakens its capacity to be focused on the main tasks. Another issue is the cooperation among the public entities that are participating in public administration reform, mainly between the MCSD and the Public Administration Department under the Secretariat of the Cabinet of Ministers and the National Academy of Public Administration under the President. Accepting that according to the constitutional amendments the government will have the main responsibility regarding public administration issues, to have a future minister especially in charge of public administration (covering, for instance, civil service reform, training, integrity system and modernisation initiatives — fight against bureaucracy, communication with the public, IT, etc.) could be an interesting solution regarding the clarity and guidance of the policy and the coordination of different related areas. Last but not least, this solution could help to solve the problem of the institutional positioning of the MCSD. In fact, if the responsibility for public administration will be in the government, it will be difficult to maintain the MCSD under the President. The technical capacity should follow the political competence. 4.2.4

Recommendations

The main recommendations are as follow: To clarify the institutional arrangements regarding the power and capacity to hold overall responsibility over the public administration and civil service reform and management; To redesign the role, competences and powers of the MCSD in order to become more and more of a reformer rather than a manager of individual cases; To adopt a new Law on Civil Service aligned to the Constitution and to the European principles able to assure high standards of professionalism in civil service; To reform the salary system in order to increase transparency, external competitiveness and internal equity; To establish a new training policy based on clear roles, real needs and strong priorities.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

143

4.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

4.3 Policy Making and Coordination 4.3.1

Summary

There is a significant overlapping of responsibilities in the power system established in the Constitution. In particular, the Constitution does not distinguish clearly the rights and responsibilities of the three main players in the policy and legislative system — the President, the Prime Minister/Cabinet of Ministers, and the Verkhovna Rada. The Constitutional amendments that came into force in January 2006 do not eliminate these difficulties. The present legal system is inadequate to resolve the power issues and to provide a solid framework for the policy development and decision-making process. The failure to pass the three important laws on roles and responsibilities of the President, the Cabinet of Ministers and the central bodies of executive power results from political inability to resolve the underlying constitutional power issues. The result of the Constitutional and legal framework is a decision-making system that leads to unhealthy policy competition among the main players, resulting in overlapping and contradictory norms and serious lack of predictability for social and economic actors. Lack of predictability is increased by a strong tendency to make ad hoc, case-by case decisions. This tendency has a pernicious effect on policy development and administration. The policy role and responsibilities of Ministers, Ministries, and other Central Bodies of Executive Power are also under-defined. On the one hand, these players operate under a heavy load of Executive Orders, and have a tendency to avoid responsibility by bringing to the CMU issues that they have the authority to resolve themselves. On the other hand, these bodies engage in seeking to pursue their interests by searching for the power holder who would be willing to promote them. Since the World Bank assessment in 2003, there is some increased awareness within the SCMU of the need to strengthen the policy system, to focus the role of the SCMU on policy coordination, and to improve delegation to Ministries along with their capacity to develop policy and conduct impact assessment. However, in practice little has changed, and the main World Bank recommendations have not been implemented. The incentives for reform remain weak, and incentives associated with preservation of the current system are strong. This incentive structure afflicts both the decision makers and the bodies supporting them, the Secretariat of the President and the Secretariat of the Cabinet of Ministers.

144

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

4.3.2

Recommendations

The absolute pre-requisite for any reform of the policy system is a redefinition of the roles and responsibilities of the main players, the President, the Prime Minister/CMU, and the Verkhovna Rada. The definition would need to be sufficiently clear to significantly reduce the production of overlapping and contradictory decisions and legal documents. Unless the main power holders in the Ukraine are willing and able to resolve and regulate the power issues, the passage of the three laws to define the roles of the main players would have little positive impact, and risks increasing confusion and disrespect for the rule of law. The implementation of the specific recommendations proposed in this report should await this clarification, since most of them can improve the policy system only if the fundamental power issues are resolved first.

4.4 Public Expenditure Management Systems 4.4.1

Summary and Next Steps

Ukraine has already achieved significant results in upgrading its public expenditure management system, a State Treasury has been established and is fully operational, payment transactions are channelled through a Treasury Single Account, a new legal framework has been implemented, former extrabudgetary funds have been consolidated into the budget, and the capital component of the budget has been integrated into the budget. Cash is currently under control, which is crucial for ensuring macro-fiscal discipline. However, budget formulation is still dominated by bargaining, which is an impediment to efficient resource allocation and could hamper macro-fiscal discipline. At the programme management level, the system does not encourage efficiency and is purely based on the mechanical compliance to rules. To address the current weaknesses in budget formulation and develop a performance oriented approach, the government has started some form of programme budgeting and is in the process of implementing progressively a medium-term expenditure framework. Resource allocation decisions are in a large part of political nature, but developing adequate instruments and procedures can encourage a more strategic approach to budgeting. However, implementing satisfactorily a medium-term expenditure framework and developing programme budgeting need time and require major changes in working methods and, more generally, the administrative and budget culture. Ukraine is moving in this direction with the support of international assistance, but these reforms will require efforts over a long period of time.

SUMMARY AND RECOMMENDATIONS: Public Internal Financial Control

4.4.2

Priority Should Be Given to the Following Actions:

A. Should be applied (or started) in the short term (or next 12 months): In the short term, actions should focus on pursuing ongoing activities to support treasury reform, prepare the Public Finance Modernisation project, and strengthen institutional arrangements for public expenditure management, including the supervision of reforms. These actions include: Preparing a strategic plan or white paper on Public Finance Modernisation, as recommended by the World Bank, by December 2006. This strategic paper should define the reform measures that will be implemented in the medium term and determine their sequencing; Developing and implementing a new Ministry of Finance organisation chart; Including in the budget reform working group participants from other ministries besides the MoF; Pursuing the State Treasury reform programme supported by the project funded by EU/TACIS, with a view to the alignment of accounting methods with international standards and to the improvement of cash management; Starting the progressive implementation of a medium-term expenditure framework (MTEF). As a first step, a medium-term fiscal framework (MTFF) should be incorporated in the draft budget policy guidelines submitted to Parliament in May; The CMU should approve sectoral ceilings in the second quarter of the year to frame budget preparation by spending-unit; Considering a revision of the Budget Code to facilitate the development of a multi-year approach to budgeting; Starting the Public Finance Modernisation project according to the agreed implementation plan; Implementing the planned training programme for the progressive development of a programmatic approach to budgeting. B. Should be applied (or started) in the medium term (or next two years): As noted above, the reform programme should be pursued over a period of several years. The main activities to be launched or pursued include: Implementing the Public Finance Modernisation Strategy; Reinforcing the multi-year approach to budgeting so as to implement progressively an extended MTEF that will provide detailed multi-year expenditure projections by ministry and programme and to reinforce the strategic phase of budget preparation. This extended MTEF should

be closely co-ordinated with the activities aimed at developing a programme budgeting approach; Developing a capacity-building programme for line ministries in the area of budgeting; Undertaking actions to improve accounting and management within spending units; Undertaking a comprehensive review of existing special funds. Special arrangements that do not contribute effectively to increased efficiency in programme management should be eliminated; Pursuing efforts to improve budget documents, including the full disclosure of quasi-fiscal activities. Sensitivity analysis and comprehensive assessments of fiscal risks should be developed and included in budget documents; Reviewing procedures for enacting the budget with a view to avoiding excessive changes in the budget bill by the executive between the first and the second readings.

These actions should be developed in accordance with the sequencing defined in the Public Finance Modernisation Strategy. This sequencing should be regularly updated to take into account progress achieved and problems met in implementing reforms.

4.5 Public Internal Financial Control 4.5.1

Introduction

The Cabinet of Ministers of Ukraine has recently shown an intense determination in the development of PIFC with the drafting of the Public Internal Financial Control (PIFC) strategy, illustrating the commitment of the whole government to support this new policy. The Concept for the Development of Public Internal Financial Control, approved by Executive Order of the CMU no. 158-r of 24 May 2005, includes the three pillars of the EU PIFC system: the introduction of managerial accountability for financial management and control elaborated in a legal framework and professional guidance for PIFC, the introduction of decentralised internal audit by a gradual replacement of inspection by internal audit , and the establishment of a central coordination and harmonisation function In Ukraine the basis for PIFC is laid down in the Budget code (article 26). It defines the managerial accountability for establishing and implementing the PIFC system, although poorly formulated and not elaborated in secondary legislation. In fact, the concept of decentralised MA for PIFC is not introduced in Ukraine. At present two central institutions are involved in internal financial control: the State Treasury of Ukraine (STU) and the State Control and Revision Office (KRU). The STU carries out ex -ante control and ongoing controls on cash

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

145

4.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

payments. These controls do not guarantee a good financial discipline. There are still many breaches of laws and regulations; in 2005 even three times more than in 2004. The KRU is the institution that carries out ex-post control, and functions in that way as the last beacon for inspecting budget compliance and, in the event of irregularities, initiating the application of administrative penalties or handing the case over to law enforcement bodies. However, annually the KRU can only cover 1/3 of the total number of state budget entities visit and ј of the regional and district budget entities. Centralised control is certainly functional in the present Ukrainian public administration context. However, the system does not really stimulate managers to take responsibility for PIFC. In practice, managers expect the KRU to control their transactions. In Ukraine internal audit does not exits yet, although one of the KRU tasks is to carry out a public financial audit (defined as a „kind of financial control”). The coordination of control was in hands of the STU and the KRU. Thus a PIFC according to the EU model does not exist yet and the centralised control structure is also not in accordance with article 26 of the Budget code. The decision of the Cabinet of Ministries (CMU) in May 2005 to adopt the Concept for the Development of Public Internal Financial Control for the period 2005-2009 is however a signal that the Ukrainian Government takes seriously the modernisation of the PIFC system based on the principle of managerial accountability for operations and financial management and in line with good EU practice. The strategy — and action plan based on this strategy — is a good starting point for implementing a new PIFC system. The CMU decision is followed by the adoption of an action plan in November 2005. The MoF and the KRU will be the two bodies responsible for the implementation of the action plan in the period 2005—2009. In principle the action plan is based on the EU PIFC model but contain some pitfalls

The plan does not reflect the concept of managerial accountability for establishing and implementing a FMC system and IA units and does not give indications of the future roles of the centralised control bodies STU and KRU in a decentralised control and internal audit setting. Another pillar of the PIFC, the Central Harmonisation Unit (CHU), is established in the MoF and the KRU. It seems that a real choice has not been made. The double CHU role might cause conflicting situations in the future. That’s why the responsibility of this function should be assigned to one institution. The responsibility for the implementation of the plan is not defined: MoF and the KRU are both responsible, but who is responsible for what? The MoF is in principle responsible for the PIFC, but the ministry currently lacks capacity. The wellstaffed KRU plays a role in the reform of the PIFC process. It is to be foreseen that in the early years it will be the main actor in the implementation of the PIFC reform process. At the same time the KRU will have to concentrate on its own change process. In order to guarantee a successful implementation of the PIFC reform the Ministry of Finance should bring its administrative capacity for the implementation for this project up to the required level. The KRU is supposed to replace its inspection function in an audit task and to play a role in developing the internal audit function in the public sector. Examples in the new Member States and applicant countries have shown that the transforming of inspection institutions in audit organisations is deemed to fail. Given the above risks, the proposed time schedule seems to be overambitious and unrealistic. The strategy covers the period from 2005 to 2009 (in KRU documents the period had been from 2006 to 2010). An eight to ten-year action plan seems more realistic. 4.5.2

the plan does not link the activities within the Public Financial Reform context with the important issue of the quality of the foundation of PIFC: sound budget and accounting systems. Here there is certainly room for improvement as well; • The current budgetary system focuses mainly on the central Treasury function and not on the responsibility of the line ministries for a proper budget execution (e.g. in case of special funds and procurement). • The current accounting system functions, but the whole framework is fragmented and as a result it does not ensure a reliable, complete and accuracy reporting system (an „audit trail” is missing).

146

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Recommendations

Sigma recommend in the short term (next coming 12 months) to: Reconsider redefining the strategy paper by • drafting two separate laws for PIFC: a financial management and control law and an internal audit law; • establishing managerial accountability for a sound PIFC system as the guiding principle for the two laws above, as reflected in the Budget Code; • beginning preparations for amending the articles to the Budget Code dealing with the PIFC framework, in accordance with the two new PIFC laws indicated above;

SUMMARY AND RECOMMENDATIONS: External Audit

•

defining responsibilities for CHU activities, to a new to be established body in the Ministry of Finance; • defining responsibilities for monitoring the progress of the project; • developing awareness-raising activities for managers, not only on internal audit but in particular on their responsibilities as managers of public funds in an environment of financial decentralisation; • extending the time frame for realising the strategy to 8-10 years and define priorities in the short and medium terms so as to create a more operational and sustainable reform process; The MoF to determine the capacity up to the required level for developing and implementing the FMC and IA laws on its own; The KRU to define a change management strategy for transforming itself from a control, audit and inspection organisation into a modern, independent, central inspection, anti-fraud and anti-corruption institution ; The MoF to launch training activities for current internal audit staff, who could be used as trainers in the future; Reconsider an amendment of the new procurement control process, with a view to clear separating the tasks involving operational functions (the STU), ex post control functions (the KRU), and monitoring and supervisory functions, so as to prevent any conflict of interest; The MoF and the KRU to seek peer assistance for supporting the implementation of the PIFC strategy and the change process within the KRU.

And in the medium term to: Within the Public Financial Management reform in the MoF establish a sound accounting system and conform to best practices by defining a clear and concise regulation concerning accounting principles that is in conformity with generally accepted accounting standards in the public sector (IPSA Standards) and applicable procedures (chart of accounts, principles and policies, methodology) accompanied by an adequate quality assurance system and procedures; Document the main procedures for expenditure management, accounting management and reporting management in process approaches (audit trail). The documentation of procedures is the first step towards obtaining a clear vision of the implementation of regulations and detecting potential risks, redundancies or control deficiencies; The MoF to seek co-operation with the international internal audit organisation (IIA) in setting up the training programme for public sector internal auditors in Ukraine.

4.6 External Audit 4.6.1

Summary and Next Steps

External audit in Ukraine generally meets the requirements of the Lima Declaration of INTOSAI, in particular with regard to independence and audit remit. In over ten years of operation, the Accounting Chamber of Ukraine (ACU) has achieved substantial progress in all aspects of its activity, in spite of the unfavorable conditions in which it has had to operate. However, further work is needed to reinforce ACU audit capacity, strengthen its professionalism and move progressively from a „control”type body towards an SAI that contributes to establishing public financial management in Ukraine. Achieving the above objectives requires the creation of a long-term vision for effective external audit in Ukraine, including its model, functions and capacity, which should be used as a basis for an overall development strategy with the necessary programmes. However, to achieve success in the implementation of such a strategy, the efforts of the ACU alone will not suffice. Strong political support at a higher level is required. 4.6.2

Priority should be given to the following actions:

A. Should be applied (or started) in the short term (or next 12 months) Create a long-term comprehensive development strategy aimed at building an effective external audit function with a capacity that is commensurate with the needs of Ukraine, as one of the largest countries of Europe, including long-term objectives and executive programmes to improve the role of ACU in the development of sound management of public finance in Ukraine, and to this end maximise the scope of audit work, strengthen human resources and territorial development; Revisit the approach and concept of the annual audit on the execution of the budget, with a view to move toward its attestation, including revision of legal definition of the audit work, if needed; Shift the development of audit methodology from the present normative approach to one with a more „hands-on” character, which follows more closely recognised international standards and contains more explanations and practical tools for auditors; Assess the impact of audit work requested by external parties and as needed take appropriate steps to give priority to ACU’s own programmed work; Increase the share of direct audit work compared to analytical measures and the number of audit reports;

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

147

4.6

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Encourage the exchange of good practices among staff members and internal structures of the ACU, and develop internal communication; Create an efficient system for the monitoring of implementation of audit recommendations, including proposals for legislative changes; Extend the system for the registration of financial audit results to include such categories as amounts recovered and savings achieved as a result of the implementation of audit recommendations; Actively seek opportunities to work with the new parliament, explaining the role and function of external audit and presenting the results of ACU work, and lobbying for legislative changes that are necessary to improve the management of state resources; Continue to assume an active approach to international co-operation and to contribute to the sharing of working methods and experience; Reassess the role of the ACU College and the need for its deep involvement in decision-making related to audits and organisation of work in order to identify those decisions that could be delegated to a lower level or performed by chief auditors or heads of departments; Take the necessary steps to amend the recent Public Procurement Law so that the Accounting Chamber is not involved in activities related to the management of public procurement. B. Should be applied (or started) in medium term (or next two years): Give priority to the development of a methodology for regularity audit that meets ACU needs and respects the conditions in Ukraine while corresponding to the requirements of the INTOSAI Auditing Standards [1.0.39]; Use the above audit approach so that the annual report on budget execution becomes a key document focused on the validity of figures and the reliability of the system of internal control (management); Seek the advice of an EU SAI with a mode of functioning that is closest to the one the ACU would aim to achieve in the long term; Undertake a peer review of the ACU activity and of the progress achieved during the 10-12 years of its operation.

4.7 Public Procurement System 4.7.1

Main Findings and Conclusions in Summary

The public procurement system of Ukraine has undergone a series of drastic changes in the course of the past 12 months, in particular institutionally, but also

148

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

with regard to the procedural framework. The Sigma review of the public procurement system actually took place at the same time as the Parliament overturned the presidential veto on the amendment of 15 December 2005. The new PPL came into force on 17 March 2006 without allowing for a transition period. Consequently, the emphasis of the Sigma review has been to analyse and try to understand how the changes in the procurement system are intended to operate and what the potential implications might be in various segments of the public procurement system. Although the focus has been placed on the new structure, the Sigma review also addresses the previous institutional structure and its strengths and weaknesses. 4.7.2

Overall Findings

The Sigma review concludes that the changes that have been introduced in the public procurement system during the past 12 months give rise to a number of serious concerns. Those changes will certainly not contribute to a strengthening of public procurement in Ukraine. On the contrary, the steps and actions taken as a result of recent developments will, in Sigma’s view, most likely represent a significant deterioration of the system in a number of key aspects. The most important implications foreseen are that the system (i) will not promote efficient, transparent and cost-effective public procurement; (ii) may risk undermining the credibility and integrity of the entire public procurement system; and (iii) may not contribute to Ukraine’s ambitions for closer integration with the European Union, future membership of WTO, and a possible signatory to the Government Procurement Agreement. 4.7.3

Main Specific Findings and Conclusions

The main findings are: The government as the executive has been discharged of all key responsibilities and functions in the area of public procurement, and those responsibilities and functions have been transferred to bodies that are outside any direct influence of the government and are instead under the control of parliament — such as the Antimonopoly Committee, the Special Control Commission under the Accounting Chamber, and a non-public body (the Tender Chamber). Such a transfer of responsibilities and functions constitutes a very controversial step. This type of institutional structure is not found in any of the member states of the European Union or in any of Sigma’s partner countries. The policy:making and regulatory functions together with the capacity development function are missing in the new structure, which is a good example of the confusion in the institutional set-up. It appears that these functions are in some sense assigned to a non-public organisation (the Tender Chamber). These functions should normally be exercised within the government administration. This

SUMMARY AND RECOMMENDATIONS: Public Procurement System

means that the government lacks the power and instruments needed to initiate new legislation and to introduce secondary legislation in the area of public procurement. With the new PPL, there is a clear risk that public procurement will become politicised. Members of Parliament are members of the Special Control Commission under the Accounting Chamber and of the Supervisory Commission of the Tender Chamber, and are therefore directly involved in the execution and implementation of procurement policy. Furthermore, the introduction of various measures in the PPL to protect domestic industry, in particular the agricultural sector, is another questionable element. One of the main objectives of public procurement legislation is to prevent contracting authorities from political influences in the execution of public procurement. The reform actions taken in accordance with the new amendments are substantially oriented towards enhancing the level of control in public procurement, while development and efficiency aspects are neglected. There is considerable confusion of the roles and mandates of the key set of institutions granted responsibilities in the implementation and supervision of public procurement, including examples of duplication of functions (e.g. complaints and prior approvals). The role, mandate and functions of the Tender Chamber in the area of public procurement give rise to strong concerns. The non-public status of the organisation implies that it is not subject to public audit and financial control and is therefore not accountable to the public for its actions, performance, and use of funds. The staff experience and institutional memory of the Public Procurement Department in the Ministry of Economy risks being lost by these changes, which of course would signify a serious waste of resources. To build new capacity within a new structure will take a long time, and there is always the risk that in the meantime this will lead to poor or incorrect performance at the level of contracting entities and economic operators. The same concern applies to the possible abolition of the Public Bulletin Enterprise (the PBE). Behind the facade of the new institutional framework for enhanced control, supervision and the provision of services at no cost to the procurement community, there appears to be an established monopolised commercial market for procurement services, which for reasons that are not clear does not appear to be subject to public procurement legislation, and apparently includes a number of questionable features. The procedural framework has been commented on in detail in section 2 above. Although a number of strengths have been identified, such as the extensive use of open or competitive tendering procedures, the overall impression is that a great number of changes are required in order to

bring the PPL in conformity with good and sound international practices. Not the least of these changes is the need to reflect recent procedural developments in modern public procurement systems, such as the introduction of electronic procurement and co-ordinated purchasing techniques. In particular, the following findings require attention: The inclusion in the PPL of publicly owned (more than 50%) commercial and industrial enterprises is inappropriate. The mandatory request for tender and performance securities should be abolished. The prior approval by the Antimonopoly Committee for the use of certain procurement procedures should cease. Certain procurement procedures should be abolished or revised, in particular the open tender with price reduction. Selection and award criteria should be closely modelled on international good practice (EC Directives/World Bank Procurement Guidelines). The capacity of contracting entities needs to be improved by strengthened methodological support and training. The functionality of the procurement market in competitive terms appears to be satisfactory, but the protection of domestic industry and the range of preferential treatment measures should be reconsidered. 4.7.4

Recommendations

It is recommended to re:open broad discussions and consultations, internally and externally, on the state of the public procurement system in Ukraine and to consider the initiation of a comprehensive public procurement reform with the following objectives: to establish a credible and sound institutional structure for public procurement, which meets international standards and provides for an effective and natural division of responsibilities and functions between the Government and Parliament; to focus the reform strategy towards the development of efficiency and effectiveness of the procurement system, while maintaining appropriate and well-balanced structures for control and supervision on ex ante and ex post bases; to re-consider the role of the Tender Chamber and the appropriateness of assigning to a non-public organisation through the PPL responsibilities and functions of a regulatory, supervisory and executive nature, which are normally the responsibility of public bodies that are fully accountable to the public; to abolish the monopolised market for procurement services and to allow those services, where relevant, to be transferred to the appropriate government institutions. Procurement carried out by normal procurement advisory services should

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

149

4.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

be subject to competition in accordance with the public procurement legislation; to establish the central Public Procurement Office (PPO), which is to be granted a sufficient degree of independence within the government structure and given responsibilities and functions placed as a rule within such an office, in particular, in particular policy-making and drafting of primary and secondary legislation; provision of legal and professional advice, including guidance documentation; provision of information and publications (website); monitoring; and supervision. The PPO should also be made responsible for implementation of the Strategy for Public Procurement adopted by the Cabinet of Ministers. This implies a reconsideration of the functions of the Antimonopoly Committee and of the Special Control Commission under the Accounting Chamber; to establish an independent administrative complaints review mechanism apart from the PPO, which provides final recourse to the court; to align public procurement legislation more closely with EC directives and with international good practice.

4.8 Administrative Reform Strategy The need for reform of governance in Ukraine is widely recognised in Ukraine and by international donors. There have been, and are, a large number of reform proposals from think-tanks, government institutions and donors. Most start with the need for a reformulation of framework laws — especially the regulation of the Presidency, Council Ministers, State bodies and civil service. It has been argued that the development of Ukrainian institutions could be promoted through the „pedagogical effect” of law — a strategy which promotes accelerating introduction of advanced legal norms on the hypothesis that behaviour and institutions will slowly adapt. Such an approach was used for the New Member States of the EU which implemented a body of law (the acquis communautaire) that was significantly beyond their social and institutional realities. However, (a) the Accession Process bound countries also at an institutional level, and (b) it remains to be seen whether, now that their Membership has been achieved, the effect is sustainable. The pedagogical effect of the law may be real, but, if the law is passed and then ignored the loss is not just the ineffectiveness of a specific legal instrument, but the undermining of the rule of the law itself. Another approach is to allow institutional competition to resolve issues and arrive at an „organic” compromise. Although еру outcome of the 2006 legislative elections may result in intense competition between VR, CMU and the Presidency, the situation is not likely to be sufficiently stable in time for real consensus to emerge.

150

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Finally, it may be possible that slowly over time, and through contact with homologues and counterparts, especially from the EU Member States, the various Constitutional actors will start to conform to European patterns. Another characteristic of some existing reform proposals (apart from technical reforms, especially in finance) is their ambitious approach — aiming to remodel the administrative system root and branch. Experience of such approaches does not suggest that they are particularly effective, especially as they easily lead to the creation of coalitions of opposition. Rather, we suggest, reform should proceed opportunistically in the short-term through successive small-scale changes, while building medium-term conditions for more fundamental change. Ukraine benefits from a relatively (compared to other transition countries at comparable periods in their evolution) strong Ministry of Finance, with the Treasury and KRU. In the coming period these achievements should be protected and further reforms carried out. The MoF can then provide a suitable platform for administrative reform focusing on efficiency, rationalisation, better policy development and weakening of the “command” system in favour of functional responsibilities. Strengthening External Audit could provide a support to continuing reform within the Executive. “Service to the Public” goals are less achievable through administrative reform measures. However, if the court system develops properly and the Ombudsman operates adequately, empowering users (citizens, media and enterprises) through administrative procedure law and free access to public information may provide a base to ensure administrative transparency and accountability, as well as regularity and predictability of administrative outcomes. The circumstances may or may not be propitious for a new civil service law. However it seems clear that there is considerable scope for better human resources management within the current system. Sigma suggests a focus on individual State bodies where opportunities arise, stimulating better HR performance, introducing real job descriptions based on functions, and ceasing the system of cascade of instructions. One of the perennial problems of administrative reform is political and technical leadership (this may be one of the reasons why reformers like laws — it provides a focal point for reform endeavours; but also why reforms tend to fail). Apart from continuous political support and laws, successful reform requires sustained technical attention over many years. Reform political leadership in Ukraine has tended to be dispersed, involving various power centres. Reform technical leadership has been virtually non-existent, suffocated by the overwhelming politicisation of he administration. A fertile potential alliance for reform could be created by combining the

SUMMARY AND RECOMMENDATIONS: Donors

forces of the powerful Administrative Reform Unit in the SCMU, the relatively strong Ministry of Finance and Treasury, and the expertise in the MCSD. Administration is a social construction, as it is the relationship between political and professional levels of government. Decrees only cannot change values and habits. Reform must be considered in sociological terms – the mechanisms, expectations, time horizons and goal setting. National reformers may understand this better than donors who are driven by the technocratic processes of their project management technology and project cycles and their particular accountability arrangements.

4.9 Donors Donors, by definition, have weak leverage over Ukrainian institutional development. The EU ENP in its current form may not offer sufficient incentives for reform. This and the overlaid distortions of the last 15 years place Ukraine at a disadvantage compared to the CEECs or Balkans, which benefit(ed) from the framing conditions of the Accession or Stabilisation and Association processes. The CEEC reforms were also motivated by security concerns, which play out differently in the context of Ukraine’s relationship with Russia and NATO. The IMF may have more leverage, especially if there are economic shocks (e.g. associated with energy pricing and reform of benefits), but the reforms pursued in the IMF context may not be suited for the general development of governance. The recommendation above is „to build consensus for a sustainable and sustained governance system, which should then be enshrined in a revised Constitution”. Can donors play a role? Donors have little legitimacy in such a context, but, beyond support, they can exercise restraint and facilitate the circulation of ideas and experiences between Ukraine and the external world. If donors encourage the Authorities to undertake reforms and pass laws for which there is not a consensus they risk further undermining the already fragile rule of law and the creation of „Potemkin administrations”; for example, donors may encourage the passage of a „European civil service law” with strong de-politicisation of senior levels of administration, which risks being circumvented in practice (as was the case in many

CEECs), while introducing performance-related pay schemes across the board, which may increase arbitrariness and politicisation. Donors also risk being instrumentalised by individual interests rather than lending support to the emergence of stable institutions. For the medium-term, donors could usefully focus on: promoting constitutional consensus (particularly when it comes to the definition of the constitutional institutions, including the civil service) by making efforts to encourage debate and the emergence of stable constituencies for reform especially amongst civil society and economic interests, through conferences, media training etc; provide training and exchange of ideas to accelerate the genuine adoption of democratic values by the politicians and the bureaucracy in both the state and local governments; Establish programmes to support professional capabilities of the administration of the VR; Ensuring access to support on a „service” rather than „project” approach principle as better suited to meet the country’s reform needs as they arise. There may be some major technical projects such as completing the computerisation of financial management. For technical assistance, donors could provide a quick reaction service to support small-scale reform „in real time”, where there is solid evidence of ownership, and where reform advances institutional capacity rather than the powers of individuals. The technical recommendations in the sectoral chapters could provide a menu for support. To the extent that there are real openings, priority should be given to financial management and the justice system, on the one hand, and on the other to building administrative capacities in priority sectors such as health and education, which may benefit from political support and provide learning experiences for the rest of the administration. As in most countries in similar circumstances, and in Ukraine stimulated by Western support to the Orange Revolution, there is an oversupply of support relative to demand and to realistic absorption capacity of the country, and the support is fragmented and sometimes substantively contradictory — for example, there are many projects active in the MoF. Donors could enhance their collective effort around agreed substantive platforms.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

151

4.9

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

5. SYSTEM ASSESSMENTS

Σ 5.1

General Legal Administrative Framework 5.1.1

Introduction

We use the notion of general administrative law to denote those parts of administrative law that are applicable — fully or partially, primarily or supplementarily — to all administrative settings, public bodies, administrative activities and administrative relationships. In other words, it would be the part of administrative law that is not only applicable across the whole administration, but also contains principles and norms that give rise to special regulations or specific organisational functioning. Administrative law is the refined product of the pursuit during the course of history of the liberal goal to submit public powers to the law, which is crystallised in the fact that any action of the state is subject to the law or ruled by law. Modern democratic states derive their administrative law from their constitutions. The study of administrative law in a country cannot be dissociated from that of constitutional law, even if in academic circles the two have been divided into separate disciplines. Nevertheless, the general legal framework for the administration is comprised, first and foremost, of administrative law. A first approximation of the definition of administrative law is that it is a part of national public law (in EU countries it is now also a part of the supranational legal order of the EU) regulating the powers, competences (responsibilities), organisation and functioning of public authorities or the public administration as a whole. This includes relations established internally between administrative bodies and externally with other administrative bodies and with the general public. At the constitutional level, a basic presupposition for a modern democratic public administration is a comprehensive and clear legal framework. This means: (i) clear definition and separation of constitutional powers and institutions with sufficient checks and balances; (ii) agreement on the functions to be performed by different levels of government; (iii) sharp separation between political and administrative functions (iv) clear specification of the overall responsibility for public administration (the role of the Parliament, of the President and of he Government); (v) main principles guiding the structuring of public administration; and (vi) a well-defined principles regarding the functioning of public administration and the rights and guarantees of citizens regarding the action of the public powers.

152

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Civil Service legislation forms part of administrative law and this latter is the instrument that civil servants have to use to make the administration work under the rule of law. Reforming the civil service without reforming the general administrative law would be a half-baked reform. This is the reason why this assessment attempts to answer the following question: Do Ukrainian administrative practices and the legal administrative framework guarantee the principle of legality in administrative decision:making, and are they sufficient and appropriate to guide civil servants and public officials and to make them accountable for their performance? The overall answer to this question is negative, as it can be inferred from the pages that follow.

5.1.2

Main Assessment Findings and Recommendations

1. The legal framework is defective: The current framework of public law (constitutional and administrative) is not suitable for ensuring that the state abides by the rule of law, nor does it make it accountable for or respectful of citizen’s rights. There is awareness in the country of the weaknesses of the constitutional and administrative legal framework and how this fact negatively affects the rule of the law, reducing the capacity to modernize and democratize the State and hampering the economic and social development of the country. 2. There is awareness of the necessity to reform, but the capacity for reform is limited: The Constitution has not been sufficiently amended. Some drafts have been prepared to amend loopholes in the legal framework and to complete it, and suggestions both from international institutions and national undertakings have been produced identifying further need for reform, and seemingly certain priorities have been agreed upon. However, despite these positive signals, doubts remain about the capacity of the Ukrainian institutions to earnestly undertake the reforms that are necessary. Strong political will and commitment to the reform process, political stability in order to assure continuity, a clear sense of the priorities linked to changing direction, and institutions solid enough so as to be able to guide and technically feed the reform are the basic conditions. Unfortunately, these conditions are lacking in Ukraine. 3. Transparency and openness of the state administration are not guaranteed: Legislation on

SYSTEM ASSESSMENTS: General Legal Administrative Framework

administrative procedures, on free access to information and on personal data protection, needs to be either enacted or strengthened and legislation fostering confidentiality and secretiveness needs to be reduced to a minimum. 4. Legal uncertainty in administrative decision making needs to be reduced: Legal uncertainty and arbitrariness as well as corruption are mainly produced by the numerous procedures that exist. Enacting a general law on administrative procedures and reducing the many special procedures to a very minimum is necessary. 5. The administrative legislation is of poor quality: The quality of the legislation and the overall weak implementation produce negative consequences. The fundamental administrative and constitutional legislation of Ukraine displays imprecision and has too many loopholes and inconsistencies. A good quality administrative and constitutional legislation is a prime condition to ensure effective protection of citizens’ rights, full accountability of all state bodies and entities and effectiveness and efficiency in the functioning of the State. 6. The court system, especially the courts in charge of administrative justice, needs to be developed and improved. The independence of judges vis-аvis the political power needs to be improved and guaranteed as well as their protection from undue influences and corruption, at the same time making them accountable. Training judges on administrative law is a necessity. 7. Efficiency is poor concerning control, accountability and liability mechanisms. As a consequence, the rule of the law is not guaranteed, arbitrary decisions are rife, corruption is thriving and public accountability is weak or non-existent. This leads to the fact that the basic constitutional rights of citizens are not protected up to the level of democratic standards that prevail in most EU Member States. 8. The General Prosecutor’s functions should be aligned with those of its EU Member States counterparts and divested from its old Soviet attributions and prerogatives if a democratic rule of law is to develop in the country. 9. The role of the Ombudsman (Parliamentary Commissioner of Human Rights) needs to be strengthened: There are certain systemic weaknesses that impact negatively on the effectiveness of the Ombudsman’s. Those result from a plurality of causes, including the weaknesses of the legislation, the somehow imprecise scope of the Ombudsman’s jurisdiction, the excessively high expectations regarding the role and capacity of the Ombudsman and the insufficiency of the staff in numbers and qualifications. A key role of the Ombudsman should also include educating the public as to their constitutional and human rights and how best to protect them. 10. The Constitutional Court should become operational again as soon as possible.

11. Civil Servants should be empowered to be able to negate unlawful orders and instructions emanating from their superiors if they have to serve impartially the principle of legality which is enshrined in the Constitution. 12. In summary, it is necessary that a clear legal framework which includes the Constitution sets out a comprehensive and democratic logical political and administrative structure. This administrative structure must be endowed with procedural and control rules that, whilst enabling it to develop policies, forces it to act according to principles of proportionality, predictability, nondiscrimination, accountability and transparency in order to guarantee the rule of law. In addition that administrative structure should be staffed by a professional and accountable civil service.

5.1.3

The Constitution

Determining the role of the Ukrainian Constitution in shaping the public law has a problematic historical background. A demonstrative example was the constitutional negation of the dichotomy between private and public law that was in the Constitution of the USSR, which totally discarded any notion of private law. This legal system consisted of the total dominance of public law. The dominant legal theory was the class-based theory of law5, which treated the law as an instrument of class dominance and did not allow a legally guaranteed autonomy of relations among individuals, which is protected by private law. The 1996 Constitution of Ukraine, by protecting human rights and freedoms and conferring upon them the status of the highest social value (Article 3-1), sets the stage for the development of private law as a range of constitutionally personal autonomous relations protected from interferences of the state authorities. The idea of personal autonomy comes from a number of specified and realised constitutional provisions. Conversely the domain of public law, and therefore, the prerogatives of State powers retreat into the background as to be in line with standard democratic limits. The Constitution clearly states and guarantees the rule of law and the principle of legality. Article 19 establishes that the „legal order of Ukraine shall be based on the principles pursuant to which no person can be forced to do what is not envisaged by legislation.” It further stipulates that „bodies of state power and bodies of local self-government, and the officials thereof, shall act only on the basis of and within the powers and in the ways envisaged by the Constitution and laws of Ukraine”. In the statutes of all state bodies at all levels a general provision stipulates that „the state body in its 5

For a class-based theory of law see Evgeny B. Pashukanis’ works published between 1924 and 1936 at http://www.marxists.org/archive/pashukanis/index.htm

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

153

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

activity shall be governed by the Constitution, laws of Ukraine, legal acts of the President, legal acts of the cabinet of ministers, etc.” Article 55 guarantees the protection of citizen’s and human rights against their violations by state authorities or their officials and establishes a judicial review procedure of administrative acts: „Human and citizens’ rights and freedoms are protected by the court. Everyone is guaranteed the right to challenge court the decisions, actions or omission of bodies of state power, bodies of local self-government, officials and officers. Everyone has the right to appeal for the protection of his or her rights to the Authorised Human Rights Representative of the Verkhovna Rada of Ukraine (Ombudsman). After exhausting all domestic legal remedies, everyone has the right to appeal for the protection of his or her rights and freedoms to the relevant international judicial institutions or to the relevant bodies of international organisations of which Ukraine is a member or participant. Everyone has the right to protect his or her rights and freedoms from violations and illegal encroachments by any means not prohibited by law”. Article 56 guarantees everyone „the right to compensation, at the expense of the State or bodies of local self-government, for material and moral damages inflicted by unlawful decisions, actions or omission of bodies of state power, bodies of local self-government, their officials and officers during the exercise of their authority”. However, the constitution is imprecise concerning the attribution of responsibilities among the different constitutional bodies that exist, especially those of the President, the Cabinet of Ministers and the Parliament, a fact that hampers the smooth functioning of the state and the administration and makes it confusing in the eyes of the citizens. Transparency in the organisation and functioning of the administration would require that the constitution further clarifies the distribution of powers and responsibilities among constitutional institutions. On the other hand, the constitution falls short in providing guidance for the design and functioning of the administration, especially in terms of separation between politics and administration and in terms of the constitutional principles that should preside over the operations of the state and the administration. These considerations are not changed by Law 2222-IV. 5.1.3.1

Quality of Administrative Law

There is a vast body of law in Ukraine, but a coherent, effective and transparent legal system is lacking, which leads to a weak guarantee of the principle of legality and of the rule of law. Soviet law is still in force unless it has been explicitly repealed or superseded by post-independence Ukrainian legislation. We refer to the Soviet legislation insofar as it is still partially or totally applied.

154

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The quality of post-independence legislation is in many cases no better than the former Soviet legislation. There are many reasons to explain the general poor quality of legislation, among others „incompetent legislative drafting, absence of co-ordination among the various executive bodies responsible for legislative drafting, and absence of co-ordination within the Parliament. Many laws state general principles to be specified in secondary legislation and administrative instructions and the latter are normally not publicly available. Most postindependence legislation has been adopted piecemeal to transform specific policy measures into law, without due regard to the coherence of the legal system. Gaps and inconsistencies among individual clauses are the consequence”6. The problems linked to the poor quality of the legislation are aggravated due to the poor quality of consultation, the unpredictability of the law and its haphazard application. The country has many issues to address in order to improve the quality of legislation, administrative and otherwise. One is the problem of instructions. Many countries use administrative instructions to conduct internal works of the administration, but these instructions are not binding for third parties, i.e. for citizens, and cannot be invoked by the administration before the courts. In Ukraine the instructions are usually ad hoc, i.e. to resolve individual cases, and have similar legal value as the law in practice. It is true that in theory, instructions are not and have never been a constitutional instrument for decisionmaking. According to Article 113 of the Constitution the activity of the Cabinet of Ministers (CMU) „shall be governed by the Constitution, the laws of Ukraine, decrees of the President, issued according to the Constitution and the laws of Ukraine”. However, in practice, prior to the constitutional amendment introduced in December 2004 by Law 2222-IV, the President used his power to issue instructions addressed to the CMU from his de facto status as head of the executive branch. After the amendments to the Constitution (Law 2222-IV) the Presidential Secretariat admitted that they can no longer issue instructions to the CMU. But, since the CMU shall be governed by presidential decrees, the Secretariat can (and does) formulate instructions as decrees. Thus this practice which existed previously has now been explicitly confirmed. Legal norms produced at various times and by different institutions may simultaneously regulate the same matters in differing ways. The hierarchy of legal norms is thus blurred, resulting in contradictions, administrative overlap, and confusion of authority and more generally in a lack of transparency of the legal system (presidential 6

OECD: Ukraine Investment Policy Review: „The Legal and Institutional Regime for Investment: Assessment and Policy Recommendations”. Paris, March 2001.

SYSTEM ASSESSMENTS: General Legal Administrative Framework

decrees, cabinet resolutions, ministerial orders, regulations of various governmental bodies, etc). This unavoidably affects the capacity to ensure the respect of the principle of legality in administrative decision-making and the sufficient and appropriate guidance of civil servants and their accountability in the exercise of their duties. Contradictions are partly due to the fact that bills are drafted by experts in various institutions without coordination, and those responsible for their implementation are usually not consulted. They are also due to the fact that the implementation of these acts is haphazard because of the unclear distribution of competences and the insufficient co-ordination in the policy-making system7. The actions of administrative institutions enforcing the legislation are equally unclear, and as there is no certainty about how they should act, their practices vary significantly. These discrepancies are in turn linked to the lack of standardised procedures to be followed by the public administration. There often is lack of consistency between primary legislation and secondary regulations. Furthermore, when additional regulations are needed, the initial intentions of the law are often distorted by the bodies responsible for their implementation. In such a context, two demands are voiced in the country: a) that regulation-drafting be a public process; and b) that laws have a „direct effect”, i.e. that they do not need further regulation by government bodies. The first demand could, however, lead to inconsistency and incoherence in legislation and the latter could originate in rigidity and loopholes through a disproportionately detailed primary legislation, which would not be acceptable, either. Another major problem related to the drafting of new regulations should be mentioned. Drafting new regulations is often the first choice when a policy problem arises instead of considering other possible solutions such as the full implementation of existing regulations or other alternatives. This causes redundancies in regulations and confusion and unnecessary interpretative conflicts in implementation to all those who have to endure the legislation such as civil servants, the judiciary and the public at large. This also negatively affects the rule of the law. With a view to creating a more favourable regulatory environment, a „Law on State Regulatory Policy in the Area of Business Activity” was adopted in 2004, which was preceded by a Presidential Decree of 22 January 2000 on „Introduction of a Uniform State Regulatory Policy in the Sphere of Entrepreneurship”. This law aims to lift unnecessary regulatory barriers (contradictions, quantity of regulations and costs imposed on businesses). The law establishes requirements for regulatory impact assessment in the area of business activity, but only for this type of 7

For a complete evaluation of the Ukrainian policy-making system see the relevant SIGMA assessment.

activity. More specifically, the above-mentioned law establishes a procedure for publicising draft regulations affecting businesses and for taking into account the views of the investment community. A special provision stipulates that any body preparing regulations should publish the draft on their website within one to three months. Citizens and entrepreneurs can review the document and make suggestions, which are subsequently summarised and evaluated by the relevant body8. Drafts should also be submitted to the State Committee on Regulatory Policy and Enterprise. The enforcement of this law met considerable resistance. However, in 2005 about 85% of regulatory acts — most of them related to individual acts — were reviewed by the Council of Entrepreneurs9. Local governments seem to show more resistance to this requirement, which is sometimes interpreted as a voluntary option rather than a legal obligation, and thus they avoid publicity. According to observers, however, this in principle positive law has not been implemented the way it should be. It has been estimated that the requirement for publicising drafts, according to the law, is observed in 70% of the cases. However, this compliance reflects only the quantity and not the quality of the publicity (lack of supporting documents, etc.). In terms of quality, the procedure does not serve the purposes of the law.

Although perceptions may vary as to the utility of consultation within the political system, businesses are closely associated with the process of shaping the regulations affecting them. The Council of Entrepreneurs and other bodies, such as the Chamber of Commerce10, also work in tandem with the government to promote business interests. The Chamber, for example, reviews drafts and makes suggestions to influence the decisionmaking process. According to the opinion of entrepreneurs, significant progress has been made since 2004, but the magnitude of outstanding tasks to be

There is a similar parliamentary procedure but without a predetermined time frame. This represents a possible violation of the principle of publicity.

The Council of Entrepreneurs was created in 1993 by the Cabinet of Ministers (CMU). Since 2005 it has been assigned a new role and invited business associations to participate. It comprises 80 members, plus associations of small and medium sized enterprises (SME) and agri-business. SMEs now have more representation in the Council than they had before. The Council constitutes a strong promoter of regulatory policy. It reviews draft laws from the point of view of their impact on business. It is represented in various government committees; its president (an MP) participates without voting rights in the Cabinet of Ministers to present the opinions of the Council. It receives draft regulations before they are discussed in the Cabinet of Ministers, analyses them, consults with its members and formulates proposals to the Cabinet of Ministers or to Ministers. Other participating bodies are the Interdepartmental Commission for International Trade and the Consultative Council for Foreign Investments under the President of Ukraine.

SMEs work with the Chamber of Commerce; they represent approximately 10% of the GDP of Ukraine, which is low compared to other countries. This is seen as the result of problems of taxation, the system of permits, insufficient clarification of regulatory functions of some bodies, and access to loans and credits (high rates for short terms, etc.).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

155

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

addressed constitutes a very long and complex agenda. The pace of reforms is slow and incentives to accelerate are needed. The intimate involvement of the Council of Entrepreneurs and other bodies in internal decision making process of Government, including its active participation in meetings of the Cabinet of Ministers, is inappropriate to a democratic system and may lead to a situation of „state capture”, rather than representing a genuine participatory model of government. 5.1.4

Protection of Legality

5.1.4.1 By civil servan ts Civil Servants are not allowed to stand against unlawful orders or instructions given to them by superiors. The legislation does not protect the commitment to legality by civil servants, but rather favours their personal or political allegiance to their superiors11. This is aggravated by the fact that the Ukrainian administration tends to work on the impulse of ad hoc instructions (see above), not general rules. Therefore, one of the constitutional duties of civil servants, which is the protection and defence of the legality in administrative actions and decisions, is ignored by the Ukrainian legal system. 5.1.4.2 By the Ombudsman The Ombudsman is a constitutional institution created by article 101 of the Constitution: „[the] Authorised Representative of the Parliament on Human Rights shall carry out parliamentary supervision of observance of the constitutional human and civil rights and freedoms”. Equally, article 55 gives every person the right to apply for protection of his/her rights to the Authorized Representative of the Parliament on Human Rights. The Law on the Parliamentary Commissioner (Ombudsman) on Human Rights was passed on 23 December 1997 — and established the office of the Ombudsman, which started operations in 1998 — as an instrument of parliamentary control over the observance of constitutional, human and citizens’ rights and freedoms (article 3). Its role is to provide supplementary protection of human rights and existing constitutional rights and freedoms. The Commissioner, elected by secret ballot by Parliament for a five-year term12, is independent in the exercise of his/her duties and protected by immunity. The mandate is not linked to that of Parliament. Among the powers of the Commissioner is the right to appeal to the Constitutional Court on issues involving the conformity of legal acts to the Constitution and on points of 11

See Sigma Assessment of the Civil Service.

Art. 85 of the Constitution, „The Verkhovna Rada of Ukraine shall have the following powers: […] to appoint and remove from office the Authorised Representative of the Verkhovna Rada of Ukraine on Human Rights; to hear his/her annual reports on observance and protection of human rights and freedoms in Ukraine”.

156

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

constitutional interpretation. He/she may also demand access to documents and information from both state and local government bodies, request explanations regarding cases under review, and submit to the respective bodies his/her conclusions and recommendations in cases of violation of human rights. The Commissioner may attend sessions of parliament, of the courts, etc. The intervention of the Commissioner can be activated by an appeal of any person, including citizens, foreigners and stateless persons, upon request of a MP, and on the own initiative of the Ombudsman (article 16). The Commissioner submits annual regular reports to the Parliament on the observance and protection of human rights and special reports on specific issues13 (article 18). The Parliament may in turn issue resolutions based on these reports. The first annual report ever published was published in 2000 and referred to the time period 1998 and 1999. It emphasizes the Commissioner’s efforts to broaden the protection of human rights by promoting the ratification of human rights conventions and lifting reservations introduced in conventions that had already been ratified, and creating mechanisms for the implementation of human rights protection (see Rights and Obligations of Civil Servants chapter). According to the report, in 1999 the Commissioner received 51,000 appeals, almost 55% of which concerned legality, law and order [complaints against the actions of law enforcement bodies14, reconsideration and execution of court decisions, verdicts, rulings and orders (page 51)]. Citizenship issues were among the priority issues addressed by the Commissioner (page 98 ff). From 1998 to 2005, over 620,000 people and 1,950 MPs filed claims to the Commissioner. The total number of reported cases up to February 2006 was about 750,000. Most of the petitions concerned issues of citizenship, people who had lost their savings and required compensation and legal protection, but they also involved social and political rights, etc. Among the issues raised by the Commissioner in 2005 there are problems concerning the functioning of the judiciary which qualified as the „principal violator of human rights” (Speech of 6 July 2005, p. 12). One third of the complaints concerned the violation of the right to a fair trial and the problems of judicial protection of human rights, which have become extremely acute15, 13

See, for example, the Special report on the protection of the rights of Ukrainian citizens living abroad (2003) and a forthcoming report on HIV.

This coincides with the Consideration by the UN Committee against Torture of 31 July 2000 of the Report Submitted by Ukraine under article 19 of the UN Convention against Torture. UN Doc. CAT/C/55,Add.1 (2000).

This looks likely if one considers the sentences of the European Court of Human Rights (ECHR) against Ukraine for the frequently applied administrative arrest and detention without appeal by the Ukrainian courts pursuant article 297 of the Code on Administrative Offences in its wording of 7 February 1997. For all, see Judgement of 6 September 2005 of the ECHR in case Gurepka vs. Ukraine (case 61406/00) or Judgement in case Kucherenko v. Ukraine (No. 41974/98), of 4 May 1999.

SYSTEM ASSESSMENTS: General Legal Administrative Framework

expensive and lengthy procedures, lack of professionalism by judges and the need for competitive selection for their appointment, and execution of court decisions. Regarding the execution of court decisions, according to the Ministry of Justice only 30% of the orders and rulings of courts are complied with. Although the law provides for the obligations of various institutions and state bodies to co-operate with the Commissioner, the Parliamentary Commission on Human Rights faced difficulties during its first years of existence because other institutions and state bodies did not co-operate sufficiently or plainly ignored the institution (ministers, the Supreme Court, the General Prosecutor, etc.). Public servants and even senior civil servants have often ignored their obligations to protect and respect human rights. However, the situation is slowly improving as state bodies are increasingly responding to the Commissioner’s reports. Prisons, which had been offlimits to outside inspection, are now regularly visited by the Commissioner. However, in-service training on how to adhere to this principle of protection of constitutional and human rights is a must for civil servants and public authorities. A mentality frequently observed at the regional level is that the protection of human rights is ensured by the police. Appropriate training in this regard is also needed. The Commissioner’s Office underlines the importance of an insufficient legal framework for the protection of human rights. The Commissioner’s task is complicated by the lack of a general law on administrative procedures, regulating relations between citizens and state services and relations between state bodies. It is further complicated by the absence of laws regulating major political institutions (laws on the President, CMU, etc.) and the administrative and territorial structure of the state complicates the Commissioner’s task. Although the Ombudsman’s scope of authority as laid out in the 1997 Law is sufficient, it is at the same time ambiguous and imprecise. The activities which have been developed up to now show a high potential and an important contribution to building a modern state subject to the rule of law. Diagnosis of the problems and proposals and pressure for solutions are major aspects of this contribution. However, because of the wider shortcomings of the existing legal framework, the still unsettled political institutions and the old lingering practices and mentalities, the protection of human rights remains insufficient and inefficient. Accountability mechanisms can hardly work in the absence of important pieces of legislation defining procedural and substantial rights. For instance, there are insufficient conditions for the realization of the constitutional right (article 59) to free legal assistance when citizens need protect their rights because, in practice, there is no ordinary law which is operational.

It is worth noting, however, that the Commissioner’s appeal to the Constitutional Court was decisive regarding the violation of over 3 millions citizens’ electoral rights caused by the 2004 amendments to the Law on the Election of the President. The Constitutional Court annulled several provisions of the electoral law and in doing so contributed to the triggering of the dramatic change of the election outcome in autumn of 2004. 5.1.4.3 By the Judicial System: Administrative Justice Article 55 of the Constitution provides for the protection of individual rights and freedoms by the courts. It guarantees a general right for every person to appeal to the court against decisions, actions or failure to act by bodies of state power, bodies of local self-government, and public officials16. Article 56 of the Constitution provides for the possibility of state compensation for material or moral damages caused to physical persons or legal entities by acts and actions which have been recognised as unconstitutional, according to procedures yet to be established by law. The effectiveness of these provisions obviously depends on the operation of the court system of the country. According to article 125 of the Constitution, „the system of courts of general jurisdiction shall be established pursuant to the principles of territoriality and specialisation.” The latter principle is recent in the Ukrainian court system and is not yet fully operational. Among the specialised courts, a branch of administrative courts is in the process of being established. The Law „On the Court System”, adopted in February, 2002, introduced the system of administrative courts and allowed for a period of three years for their effective establishment17. It also provided that within that period all cases falling within the jurisdiction of local administrative courts were to be taken to local courts of general jurisdiction and all cases falling within the jurisdiction of administrative courts of appeals were to be heard in the corresponding general courts of appeal according to the judicial procedure that was later stipulated by the Code of Administrative Court Procedure (CACP), adopted in July 2005. 16

This article is seen as having a „direct effect”. The same article of the Constitution further stipulates that every person has the right to apply for the protection of his/her rights to the Authorised Representative of the Verkhovna Rada of Ukraine on Human Rights, to apply for protection of his/her rights and freedoms, for the use of all national means of legal defense, to relevant international courts or relevant bodies of international organizations of which Ukraine is a member or a party and to use any means not prohibited by law to protect his/her rights and freedoms against infringements and unlawful encroachments.

It also introduced a new state agency at the Department of Court Administration to be in charge of the administration of the courts for civil and criminal cases. It establishes a special body, the State Judicial Administration, to provide organizational and administrative support to the courts (financial, logistic and human resources) (art 125-126). This body is a body of executive power subordinated to the President of the Ukraine, the de facto head of the executive power with a wide scope of authority but limited accountability.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

157

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

The 2005 Code of Administrative Court Procedure proved to be difficult to pass the process of its adoption took four years. It established the procedure for judicial review of administrative acts. It aims to protect the rights and freedoms of persons against legal infringements of state bodies and their officials (article 2-1). Any decisions, acts or omissions can be contested before administrative courts, except those subject to constitutional review (article 2-2). The CACP established criteria for the assessment of decisions and actions of state bodies and their officials. According to the CACP (article 2-3), administrative courts shall evaluate whether decisions or acts of state bodies were taken: (1) on the grounds, within the limits of authority, and in the manner envisaged by the Constitution and the laws of Ukraine; (2) for proper purposes; (3) on good grounds; (4) impartially; (5) in good faith; (6) reasonably; (7) according to the principle of equality before the law preventing discrimination; (8) proportionally; (9) considering the right of a person to participate in the decision-making process; (10) in reasonable time. The procedure established by CACP is very comprehensive and favourable for legal persons / citizens. Still, the CAPC cannot be efficiently applied until administrative procedures are adopted.

and also the authority to rule on cases brought by public servants and citizens against the state. The HAC’s main task is to protect the rights of citizens and public servants against illegal acts of state bodies. This has also been put forward as a central point in the selection and training of judges. Judges of the HAC are confident that the government will provide them with the means to fulfil their tasks. Administrative justice touching upon the core state-citizen relationships requires a major change in mentalities (respect of rights and procedural guarantees for transparency and accountability). Surprisingly the HAC judges do not seem to realise the importance of administrative procedures and the quality of legislation for ruling on cases.

At the highest level, the Supreme Court of Ukraine constitutes the ultimate judicial body in the system of courts of general jurisdiction. The Supreme Court of Ukraine18 comprises specialised chambers, one of which is an administrative chamber.

The system of administrative justice is not fully operational, as the 1st and 2nd instance administrative courts are not yet in place. It is envisaged that by 1 September 2006 the administrative courts of appeal will be in place and that by 1 July 2007 administrative courts at the first instance level will also commence their activities.

In October 2002, the High Administrative Court (HAC) was created by the Decree of the President, which started operations in October 2005. By February 2006 the HAC had 15,000 cases transferred from the Supreme Court of Ukraine and the High Commercial Court as a result of the new administrative regulation. According to HAC judges, citizens know whom to appeal to, since the HAC receives about 100 complaints a day. The HAC is not fully staffed as at present it comprises only 39 judges, who represent only roughly 60% of the budgeted judicial staff. The estimation is that the budgeted number will not be sufficient. The administrative staff of the HAC comprises 140 public servants (225 is the limit according to CMU Executive Order no. 572-r of 11-10-2002). Among the competences of the HAC there is the authority to rule on disputes of competences between state bodies 18

According to second part of Article 47 of the Law of Ukraine „On Court System”, the main responsibilities of the Supreme Court of Ukraine are the following: It examines cassations regarding decisions made by general courts in cases within its jurisdiction; it examines second cassations in all other cases heard at the courts of general jurisdiction; in cases stipulated by the legislation in action — examines other cases under special circumstances. It also provides consultations to courts at a lower level regarding application of the legislation currently in force based on the generalization and analysis of forensic statistics; if necessary, it cancels the corresponding interpretations by the Plenary of the highest specialized court. It addresses the Constitutional Court of Ukraine in case courts of general jurisdiction have uncertainties regarding the constitutionality of laws and other legal acts in force as well as regarding official interpretation of the Constitution of Ukraine and other legislation.

158

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The jurisdiction of the HAC is clearly defined in the Code of Administrative Court Procedure. The HAC acts generally as the cassation instance in administrative cases. In some electoral cases the HAC acts as the court of first instance. When a problem of jurisdiction arises between courts, a final decision is made by the Supreme Court. From the citizen’s side, if it is not clear where to appeal, the Code of Administrative Court Procedure designates an officer in each administrative court to help citizens formulate their individual appeals19.

The HAC lacks experience and it is too early to asses its performance. Given the unsettled institutional and legal environment in which it has to operate (relevant procedural and substantive legislation is still missing nor has it been updated), the HAC will have to clarify numerous issues on administrative procedure requirements, on the distribution of competences between government bodies and eventually fill or contribute to filling legal gaps. It needs to gradually create a consistent body of jurisprudence before it can be assessed. Although a real assessment of the administrative judicial system cannot be made at this time as it is still not fully operational, the efficiency and credibility of the court system as a whole, based on past experience, is doubtful. The full impact of the administrative justice system upon a better protection of the principle of legality and the rule of law should not be expected in Ukraine in the nearest future. There is a general consensus on both the importance and difficulty of the reform of the judiciary. The importance of the long-expected reform of the courts has often been underlined. However, at the moment, the court system is characterised by low credibility and efficiency. Indeed, interviewed observers voiced scepticism about the new 19

This applies solely to the cases considered in the courts of original jurisdiction and not related to petitions of appeal or cassation.

SYSTEM ASSESSMENTS: General Legal Administrative Framework

administrative courts. Serious doubts remain regarding the independence of the judiciary and more specifically the status of judges. Expectations concerning administrative courts are high because the system of administrative justice is the means of last resort for defending individual rights against the state. However, the main challenge is to prove its independence, a notion that is not part of the current administrative culture where decisions are reviewed only internally by the administration. One major issue is the time-consuming and expensive court procedures with unpredictable results, even when a favourable ruling had been obtained. A further problem is the „quality of judges” (motivation, responsibility in the old system of courts), including corruption. The Council of Entrepreneurs, for example, receives many complaints against courts. The same is true concerning the Ombudsman. While public administration feels the pressures of society, courts do not because of the protected status of judges which tends to make them unaccountable. Another issue is compliance with court decisions. The implementation of court decisions is the responsibility of the Ministry of Justice20. It is estimated that only 10% of court rulings are implemented. When a case involves citizens against a state body, this could be considered for years with unpredictable results. Interested people and businesses therefore see „no point” in suing a person while in office (“not useful or reasonable to pursue such an action”).

conducting general supervision over the adherence to human rights and the observance of laws by state bodies. With these amendments the Procuratura has been reinstated as a quasi-judicial authority for the protection of human rights. It can review the legality of the decisions (acts) of any public institution based on citizens’ complaints or on its own initiative. If the procurator found the decision (act) unlawful he may issue a ‘protest’ against the decision (act) to demand the annulment or improvement in the decision (act) in order to make it lawful. The ‘protest’ of the procurator can stop the decision (act) from taking effect. The scope of the decisions that can be protested by the procurator is extremely broad. It includes acts of Cabinet of Ministers, acts of all bodies of executive power of all levels and municipalities and the decisions of their officials. Essentially, as an arm of the executive power, the role of the Procuratura in the review of the decisions of state bodies has raised obvious questions concerning the objectivity and impartiality of the process of review of executive administrative and normative acts. The new Procuratura’s mandate conflicts with other provisions of the Constitution which defines that it is the court that perform the function of protection of citizen rights infringed by the decisions, actions or omissions of state bodies and officials. Until the issue of supervision of legality is clarified, citizens who successfully challenge the acts of state bodies in the courts will have to deal with the fact that the Procuratura may interfere and cause the judicial decision to be overturned if it deems the decision not to be in the „state interest.”

5.1.4.4 By the General Prosecutor (Procuratura)

The Soviet Procuratura was a strong institution whose mandate was not the protection of citizens’ rights against the decisions of state bodies, but the protection of „legality”, which generally meant the state’s interest. The prosecution established by the Constitution and regulated by the 1991 Law on Prosecution has a very broad scope of authority, unusual by EU standards. In reality, the prosecutor still has more punitive than protective functions. The current institutional design of the Procuratura is at variance with what is required by a modern democratic state. The Procuratura’s functions, in line with Council of Europe recommendations, were limited by the 1996 Constitution to criminal and law enforcement matters, including: (1) prosecution in court on behalf of the State; (2) representation of the interests of a citizen or of the State in court in cases determined by law; (3) supervision of the observance of laws by bodies that conduct search and detect activities, inquiry, and pre-trial investigation; and (4) supervision of the observance of laws in the execution of judicial decisions in criminal cases. However, with the 2004 amendments (Law 2222-IV) to the Constitution the Procuratura retrieved the function of 20

Earlier this responsibility lay with each court and the judge could better follow it. See also the observations of the Ombudsman concerning the execution of courts’ rulings.

The Council of Europe Venice Commission has stressed that the current functions of prosecution in Ukraine, including those awarded to it by Law 2222-IV, had to be eliminated and the activity of the prosecutor’s office had to be adjusted to European standards. The Venice Commission’s reasons are specifically that the prosecutor is given too much power, that its regulatory design infringes the principle of separation of powers because the prosecutor’s powers are entwined with those of the legislative, executive and judiciary; the prosecutor is awarded powers that belong to the judiciary; the relations between the prosecutor and the executive remain entangled and are not transparent; certain articles of the law regulating the prosecutor, especially article 7, represent a threat to the freedom of the press; there is no means to keep the prosecutor accountable and so forth21.

5.1.4.5 By the Consti tutional Court The USSR constitutional reform of 20 April 1978 created a sort of constitutional surveillance in the hands of the Constitutional Surveillance Parliamentary Committee of the Ukrainian SSR (Named Constitutional Court of the Ukrainian SSR 21

Venice Commission of the Council of Europe: Opinion on the Amendments to the Constitution of Ukraine, adopted by the Commission at its 63rd plenary session in Venice, 10-11 June 2005. Opinion No. 369, Document CLD-AD(2005)015 made at Strasbourg on 13 June 2005.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

159

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

in 1990) whose powers were limited to issuing recommendations. In February 1992, once independent, Ukraine adopted amendments to the Constitution of 1978 whereby the control of constitutional conformity was to be carried out according to a jurisdictional or judicial model, not parliamentary, and this model was to include administrative justice. The control of both constitutional conformity and of the legality of administrative acts was thus entrusted to the Constitutional Court by the constitutional amendments of 1992 and the Law on the Constitutional Court of June 1992. This Law established a broad scope for constitutional control. On the one hand, the Court had the normal competence for examining both existing and new legislation issued by the parliament in terms of its constitutional conformity. On the other hand, it had competences which are strange to „normal” constitutional courts. Given the total absence of organs of administrative justice in the new Ukrainian state, likewise in the whole of the USSR, the Constitutional Court was awarded competences in reviewing the legality of the oukazes and decisions of the president, the presidium of the parliament, the cabinet of ministers, of any public power of the Republic of Crimea, including their conformity to the international treaties ratified by Ukraine, along with some other competences (separation of powers, elections and referenda, conflict of competences among constitutional organs, etc). The new Ukrainian constitution was adopted on 28 June 1996 and the new Constitutional Court was established in October of that year, based on the new constitution and on a new Law on the Constitutional Court of 1996. According to articles 147-152 of the Constitution, the Constitutional Court is the single body of constitutional jurisdiction in Ukraine. The Court was no longer in charge of administrative justice, but only of constitutional jurisdiction. It is responsible for providing the official interpretation of the Constitution and laws of Ukraine. The Court’s decisions are based on substance or procedural considerations of constitutionality and are final, i.e. with no possibility of appeal. The Court consists of 18 judges, with six each appointed by the president, the Verkhovna Rada and the Congress of Judges (art. 148). The President has the possibility to ask the Court for a decision, as well as 45 People's Deputies (at least), the Supreme Court, the Authorised Representative of the Verkhovna Rada on Human Rights (Ombudsman), and the Verkhovna Rada of the Autonomous Republic of Crimea and citizens’ appeals*. * According to the Law of Ukraine ”On the Constitutional Court of Ukraine” there are two forms of application to the Constitution Court of Ukraine: 1)constitutional submission and 2) constitutional application. Constitutional submission is a written solicitation filed to the CCU on recognizing a legal act (its separate provisions) unconstitutional; on determining the constitutionality of an international agreement; on the necessity of officially interpreting the Constitution of Ukraine and laws of Ukraine. Also constitutional submission is an application of the Paliament to obtain a conclusion on the adherence to the constitutional procedure for investigation and consideration of cases on removing the President of Ukraine from the office following the impeachment procedure. Subjects of the right for constitutional submission in relevant cases are: the President of Ukraine; the Parliament; not less than 45 People’s Deputies of Ukraine; CMU; the Supreme Court of Ukraine; Ombudsmen; the Verkhovna Rada of the Autonomous Republic of

160

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The Constitutional Court was too dependent on the President in the past, which undermined its functioning in certain cases where the powers of the President were contested. It has avoided making decisions in this regard by claiming that it had no jurisdiction. The question concerning the possibility of the President to appoint deputy ministers was considered to be “not a constitutional issue”, just a gap in legislation. Another question was the appointment of state secretaries in ministries by the President. MPs argued that this was a matter of internal organisation of the executive, which only the law could decide, not the President. The Constitutional Court had been considering this case for two years before it was withdrawn by the President in 2003. These episodes have severely impaired the credibility of the Court. The Constitutional Court it is not in operation at the moment due to the obstruction of nomination procedures by Verkhovna Rada. This is an example of how political dynamics and lack of clarity concerning the respective responsibilities paralyse institutional operations. 5.1.5

General Law on Administrative Procedures

The General Law on Administrative Procedures does nor exist. The Administrative Code of the Ukrainian Soviet Socialist Republic (Administratyvnyi kodeks URSR) of 1927 was for many years the basic source of effective administrative law in the Ukrainian SSR. It was one of the few independent manifestations of the Soviet government of Ukraine, for neither the Russian SFSR nor the other republics possessed such a code. The administrative code was drawn up by a legal commission in 1926 and confirmed by the All-Ukrainian Central Executive Committee on 12 October, 1927. It came into force on 1 February, 1928. The code consisted of 528 articles divided into 15 sections: (1) principles; (2) administrative acts; (3) administrative sanctions; (4) other administrative measures of compulsion; (5) labour conscription for preventing and combating natural disasters; (6) the people's duties in preserving public order; (7) Ukrainian Soviet citizenship, its acquisition and forfeit; (8) registration and recording of population movements; (9) associations, unions, clubs, conferences, and assemblies; (10) regulations on religious cults; (11) public spectacles, recreation, and sports; (12) the use of the state flag and seals; (13) supervision of administrative bodies in industry; (14) supervision of administrative bodies in trade; (15) appeal procedures against local administrative agencies. Because of legislative changes and strong tendencies towards centralization in Soviet administrative law (introduction of new all-Union state administrative agenCrimea; other state power and local self-government bodies. Constitutional application is a written solicitation on the necessity of constitutionally interpreting the CCU and laws of Ukraine in order to ensure implementation and protection of constitutional human and civil rights and freedoms, as well as rights of a legal entity. Subjects of the right for constitutional application to obtain conclusions of CCU are also Ukrainian citizens, foreigners, stateless persons, and legal entities. (Note by Ukr. Editor).

SYSTEM ASSESSMENTS: General Legal Administrative Framework

cies), only a part of the administrative code remained in force (not more than 150 articles in 1962). The last complete official edition of the code was published in 1935, and selections from it were published in 1956. For several years, and particularly in 1958 and 1959, it was frequently asserted that a new administrative code was needed. A general proposal was quickly prepared and discussed, although the Presidium of the Supreme Soviet of the Ukrainian SSR adopted a resolution ‘On Organizing the Work of Codifying the Legislation of the Ukrainian SSR’ only on 24 May 1967. In this resolution the presidium assigned the task of organizing the preparation of proposals for various new codes, particularly an administrative code, to the Commission for Legislative Proposals of the Supreme Soviet. The projected code included sections on administrative wrongdoings, administrative procedure, and judicial control over the legality of state administrative acts. The work on the new and possibly complete administrative code, which was to encompass administrative-procedural norms, did not culminate in legislative action, however. The Presidium of the Supreme Soviet revoked on 19 July 1977 its previous resolution of 1967 on publishing a new administrative code. As a result of the intensified administrative integration of the USSR, the work plan that was appended to the resolution required merely that the code on administrative wrongdoings be prepared by the Council of Ministers of the Ukrainian SSR by December 1980. It did not happen until the adoption of the Code on Administrative Offences (or Administrative Violations) in 1997. It is significant that this Law on Administrative Violations is not a tool for the protection of the citizen against state arbitrariness and violation of citizens’ rights but instead it aims to punish violations perpetrated by citizens (administrative sanctions). This law is reminiscent of the Soviet era. Such violations are punished by the state body and can be appealed not by the sanctioned individual but by the General Prosecutor or by the president of a higher court, a fact which is deemed against the European Convention of Human Rights by the ECHR22. Subsequent to the disintegration of the USSR administrative procedures have not been regulated systematically in a general law on administrative procedures. A draft Code of Administrative Procedures has been prepared aiming to regulate this matter according to European standards and should be submitted to parliament in 2006. The value of the draft Law on Administrative Procedures has been recognised, but it is considered that there are limited chances for it to be passed by parliament in 2006. It seems that not all MPs realise the importance of such procedural laws, which are seen as the problem of the „bureaucrats”. The Code on Administrative Procedures is expected to apply to the issuing of all administrative acts, including the application of sanctions, and to regulate discretion so as 22

See footnote No. 15.

to prevent arbitrariness and corruption. The code would allow for the (internal) review of administrative decisions and for appeals to administrative bodies. If adopted, this law would require corresponding modifications to other relevant laws, such as the Civil Procedures Code, the Law on Administrative Violations, the Law on General Prosecutor (Procuratura) and the Law on Citizens’ Appeals of 13 June 1999 as well to other substantive laws regarding issues like urban planning, environment, etc. In 1996, with a view to implementing the citizen’s right to personally or collectively appeal against administrative acts to state bodies and officials of these bodies as set out in Article 40 of the Constitution,23 the Parliament adopted the Law on Citizens’ Appeals (LCA). In practice, the procedure of appeal set out in the LCA is hierarchical within the administration. The mechanism of appealing to executive authorities to resolve a problem is not really an appeal process before independent authorities. It reflects the previous self-control that was exercised by the administration itself responding to a ‘command- and order administrative’ system of privileges and advantages. Administrative acts are not cancelled or overturned by virtue of this appeal, but the appealing citizen may be exempted from the application of the act. The absence of a Law on Administrative Procedures renders the situation complicated for courts, and even more so for citizens. They are not in a position to assess when their rights have been violated. In this way the constitutional protection of personal or individual rights is worn away and undermines transparency and accountability in public administration. According to the views of some observers24, this situation provokes uncertainty, reduces predictability and broadens the scope for discretionary decision-making, even though it is admitted that, compared to 15 years ago, some problems have been solved. Formally regulated processes in general lack the transparency that would be required to reduce the need for using illegal transactions. Despite efforts to simplify and remove administrative barriers for business (e.g. registration within three days), there are many areas where wide opportunities for corruption remain today. For example, permits needed for the operation of an enterprise are not issued quickly enough and civil servants use this opportunity to put undue pressure on businesses which leads to corruption. The Chamber of Commerce has put together a long list of legal texts that apply to businesses (decrees, laws, regulations, etc.), all of which have approximately the same legal rank. This bulky legal framework creates confusion and lack of clarity and fosters corruption. 23

Article 40: Everyone has the right to file individual or collective petitions, or to personally appeal to bodies of state power, bodies of local self-government, and to the officials and officers of these bodies, that are obliged to consider the petitions and to provide a substantiated reply within the term established by law.

As expressed by the Council of Entrepreneurs, the Chamber of Commerce and the Institute for Competitive Society in a conversation with Sigma.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

161

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Next problem is that even when specific procedures exist they are not followed, particularly when it comes to granting the numerous permits that are needed to undertake private activities. This seems to be linked to the low sense of responsibility of civil servants and a failing or non-existent external monitoring of the application of procedures. These problems affect not only the central government but also local government services. The existence of multiple permits and unclear procedural regulation provides opportunities for corruption and the existing inspection regime favours extortion. The current system of issuing business permits in Ukraine is outdated and requires urgent reform. The system is a significant administrative barrier for opening a business as well as for the further development of already functioning enterprises. There are over 1,200 different types of permits, which are regulated by 167 laws, 150 decrees of the Cabinet of Ministers, and about 1,500 normative acts issued by local authorities25. In September, 2005, the parliament adopted the Law on the System of Permits for Business Activities. The new law will significantly decrease the number of permits required for business activities and it establishes clearer procedures for granting permits. It also diminishes the scope for government agencies and other institutions to create new permits and simplifies the procedures for obtaining permits for business activities that do not pose heightened risk to society or the environment. The new Law, among other issues, prohibits issuance of permits that are not directly established by the laws of Ukraine, which per se already represents significant progress, though this depends on how the law will be implemented26. Likewise there is a draft Law on Inspections 27 that aims to clarify inspection procedures, guarantee the rights of those inspected and to indicate the way in which inspection-related disputes are to be solved. 5.1.6

Transparency and Openness in the administration

In spite of the fact that several pieces of legislation are aimed at ensuring openness through access to information, transparency of public administration operations is not yet guaranteed, mainly because of obscure administrative decision-making procedures that exist, which are rooted in and still foster an administrative culture based on secrecy and opaqueness, and that considers citizens as being obliged to serve the state rather than the other way round. 25

See Press Release by International Finance Corporation of the World Bank of 25 April 2005 at http://www.ifc.org/ifcext/media.nsf/content/SelectedPress Release?OpenDocument&UNID=04B0BA5EDB25B5F085256FDA00 6F34E7

The Law has a six-month period of non-application (vacatio legis) to allow ministries to prepare themselves.

At the time of the SIGMA mission (February 2006), the draft had passed its 1st reading in parliament.

162

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The Constitution does not explicitly include a general right of access to information, but its articles 32 and 34 establish the citizens’ right to receive information from bodies of state authority and local self-governments as well as to freely gather, store, use and disseminate information, except that constituting state secrets protected by law. Likewise, the Constitution, by guaranteeing state noninterference in an individual personal or family life, ensures the possibility for any person to protect his/her privacy. The Law on Information of 2 October, 1992, as amended on 6 April, 2000, 7 February, 2002, and by Law 2663 of 11 May, 2004 entitles citizens to request access to official documents. The requested institution must respond within 10 days and provide the information within 30 days unless otherwise provided by law. Documents can be withheld if (article 37 of the Law) they contain state secrets, confidential information, information on law enforcement authorities or investigators, personal information, interdepartmental correspondence for policy decisions, regulatory and legal documents and information on fiscal institutions. Denials can be appealed before higher level administrative authorities within the institution concerned or before courts. The Law on the Amendments to the Several Legal Acts on the Safeguards and Unhampered Fulfilment of the Human Right to Freedom of Speech was adopted in April, 2003. It amended the Code of Administrative Offences to increase penalties for violations of access to information. It also prohibits censorship and limits the liability of journalists in the unintentional dissemination of false information. Article 2 of the Order of Dissemination of Information on Public Bodies and Local Governments Activity by Mass Media (1) requires public bodies to inform the mass media about their activities. The Law on State Secrets of 21 January, 1994 sets broad rules on information relating to defence, foreign affairs, state security and other areas in which disclosure would cause harm to the state. The List of Information that belongs to State Secrets defines what can be classified. It is overseen by the State Committee on State Secrets. The Law on National Archival Fund and Archival Institutions of 13 December, 2001 allows for access to records once they are in the possession of the Archives. Documents containing state secrets can be withheld until they are declassified by the public authority. Personal information can be withheld for 75 years. Ukraine signed the Aarhus Convention28 in 1998 and ratified it through the Law on the Amendments to the Several Laws of 28 November, 2002. The revised Law on protection of a natural environment provides for access to information and citizen participation. To further transparency, a presidential decree „On Additional Steps to Ensure Transparency and Openness of the State Bodies' Activities” No.683/2002 was issued on 1 August, 2002.

The United Nations Economic Commission for Europe (UNECE): Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters. Done at Aarhus, Denmark, on 25 June 1998.

SYSTEM ASSESSMENTS: General Legal Administrative Framework

However, „poor access to government information, notwithstanding over 100 laws and regulations guaranteeing freedom of speech, is among the key challenges to development of the Ukrainian civil society and a reason for criticism by international bodies, primarily the Council of Europe”29. „The law provides public access to certain government information, usually through websites; however, Internet access was still relatively limited both in terms of technology and overall number of users (…) Information on the process by which the Government made important decisions was not usually available to the public. However, local governments are relatively more transparent than the national Government”30. The Kharkiv Human Rights Protection Group (KHRG), a Ukrainian NGO, found that there was a great deal of overclassification of official documents in 2000-2001 and similar findings are displayed in its 2006 Report: „We must declassify and make public the countless decrees of the President, the Resolutions of the Government and other normative acts which, under the illegal stamp „For official use only” (OU), „Not to be printed”, „Not to be published” conceal information about the corruption of high-ranking officials and those executive bodies which serve them, these being the State Administration of Affairs, the Constitutional Court, the High Council of Justice etc. The KHRG has been monitoring such acts through the computerized system „League Law” and can confirm that sometimes in the space of a month as many as 10% of Presidential decrees have been classified as secret. Review is urgently needed of the „List of items of information that constitute State secrets”, which is unjustifiably broad, sometimes to the point of absurdity (e.g. the number of employees of the Customs Service and the results of prosecutor’s office checks into complaints of human rights violations are classified as State secrets), as well as of the actual procedure for making classified information. Yet within several days of Viktor Yushchenko’s Inauguration Speech, two presidential decrees were issued with the stamp „Not to be published”. It was at that point that KHPG decided to run a widespread public campaign against the illegal classification of information”31. In the same vein the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, in its Report of 19 September, 2005 on Honouring of Obligations and Commitments by Ukraine (Doc. 10676) calls on the Ukrainian authorities to „enhance the legal framework for access to information and to strictly adhere to article 34 of the Ukrainian constitution on the freedom of information while classifying documents and declassify all official documents which were closed to the public contrary to the law”. 29

Center for Public Integrity: Global Integrity Report Ukraine 2003 , accessible at http://www.globalintegrity.org/2004/country.aspx?cc=ua

US Department of State: Country Reports on Human Rights Practices 2004, accessible at http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/

Yevhen Zakharov, of Kharkiv Human Rights Protection Group, accessible at http://www.khpg.org/index.php?id=1134740987&r=37

One of the causes for this situation is that the notion, contained in the Law on Information (the controversial article 30, see below) of „confidential information which is property of the state” is a vague notion that is used as incumbent officials see fit. The owner of the information can establish the procedure and restrictions to disclose information, according to this Law. The issue is that in the case of information held by the state, it should be the legislation that is the instrument to regulate its accessibility to the public at large, not the instructions of the state bodies themselves, or, as currently happens, that the President Office or the Cabinet of Ministers and other state executive bodies or bodies of local state or self-government decide by themselves on the disclosure of the information they „own”. The result is arbitrary disclosure and the inconsistency that a same piece of information may be considered confidential in one region and not in another region. There is a draft Law on Information purported to amend the existing one. The Constitution (articles 31 and 32) also guarantees the right of privacy and data protection. There have been efforts to enact a data protection act for several years. A draft Law on Personal Data Protection (No. 2618) passed a first hearing on 15 May, 2003, but was not adopted. The draft received a positive evaluation by the experts of the Council of Europe in 2001 as it is based on the Convention for the Protection of Individuals with Regard to Automatic Processing of Personal Data (ETS No. 108) (Convention No. 108) and the EU Data Protection Directive (1995/46/EC). At the same time, the direct marketing industry opposed strong data protection rules. The main obstacle for the adoption of a data protection legal framework in Ukraine is the misunderstanding of the role of a data protection commissioner and the unwillingness to establish an additional public body with effective powers of control. A bill on the Protection of Personal Data is again currently pending in the Parliament. The new Civil Code, which entered into force on 1 January, 2004, introduced a number of sectoral privacyrelated safeguards within Book II (Personality Rights). It ensures a tort cause of action for the violation of an individual's personal privacy interest in his or her health status; personal life, personal papers, correspondence, and inviolability of business reputation. The Code enables an individual to control the publicity of his or her image in photographs, artistic pieces, and films, as well as safeguard the inviolability of one’s name, etc. On 11 May, 2004, Parliament adopted the Law on Amendments (No. 1703-IV) to amend a number of laws in the field of protection of state secrets, administrative liability for the illegal use of wiretapping, access to information, etc. The right of printed media journalists to freely receive, use, disseminate and store information was limited to information which has „open access” status (amendments to Articles 2(1) and 26(2) of the Law on Printed Mass Media). After the law had been initially adopted in July, 2003, it was strongly opposed by the EU representatives, the Organization for Security and Cooperation

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

163

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

in Europe (OSCE), the International Federation of Journalists (IFJ), domestic NGOs, and the Parliamentary Committee on freedom of speech and information. The Law 1703 on Amendments introduces the term „state-owned confidential information”. This includes all information owned by the state and used by state entities, bodies of local self-government, as well as organizations and companies with mixed ownership. Access to this data is restricted. The authority to establish rules for storing and using documents containing confidential information owned by the state is given to the government (amendments to Article 30 of the Law on Information). According to the Law, it is not allowed to classify as confidential environmental information, information on disasters, statistical data, information on violations of human rights and breaches of law, as well as information that should be publicly accessible according to domestic and international laws. The Cabinet of Ministers is empowered to adopt a list of what is to be considered „confidential information” by taking into consideration the provisions of the Ukrainian Constitution and international law obligations (including the provisions of Article 10 of the European Convention on Human Rights). 5.1.7

Organisation of the State Administration

Since 1997, the President Kuchma has issued annual (sometimes more often) decrees „on the intensification of the administrative reform”, which called for unification of efforts of all executive bodies in the reform and reshuffling the existent structure of executive power. On 15 December 1999, the president signed a decree „on the amendments in the structure of central executive authorities of Ukraine”. This decree (No.1572/99) prescribed the decrease of a number of central executive bodies (from 89 to 35) and slightly amended the governmental structure (by merging several ministries). However, even this new governmental structure is not clear mainly due to the numerous state committees with different status (general or special), subordination (independent or subordinated to the ministers) and powers (which depend on the status and the degree of subordination). According to Pavlenko32, two major problems affect the Ukrainian administrative organisation at the state level. One is the dual loyalty of the executive before the Premier and the President. According to the 1996 Constitution, the Cabinet of Ministers is the highest body in the system of bodies of executive power (art.113). However, the President also has wide powers. In particular, his decrees are obligatory for the Cabinet; he can also fire the ministers without consent of the Premier (art.106) and has used this power extensively. The same logic pertains to local state administrations (the representations of the

central executive on oblast (region, province) and rayon (department, Bezirk levels). The President has the power to appoint and fire heads of local state administrations, which he also extensively exploits. These leverages make the ministers and local administrators manoeuvre politically between the President and the Premier at the expense of the effectiveness of their duties. In practice, this most often results in the evolution of ministries and local administrations into ‘presidential’ rather than ‘government’ bodies. Thus, many initiatives of government leadership are perverted or sabotaged in the course of their being implemented. The unstable balance of power between the executive and the legislative branches, as well as within the executive branch (President and CMU), further accounts for the considerable uncertainty of the hierarchy of legal norms and the respective scopes of competence (see above under Quality of Legislation). To Pavlenko, the second problem is the lack of a clear definition of the competencies of the authorities. The creation of the executive bodies is quite chaotic and was exercised by the call of a political or crony drive, rather than by a strategic plan or functional consideration. Any bureaucratic institution tends to grow, but in Ukraine, the growth is unrestrained and hasty. With institutions being created in this manner, it is not unusual to find many of them engaged in the same activity, while their competences are only generally stated in a typical act issued ad hoc by a higher authority. Institutions thus not only waste budgetary funds, but also try to artificially justify their existence. This further complicates the administrative regulation of the sectoral economic or social sphere that institutions can influence. The new constitutional framework provided by the Law 2222-IV of 8 December, 2004 restructures the relationships between the main constitutional bodies by increasing the parliamentary features of the political system. However, according to the Venice Commission, the text contains some provisions that raise concern as they give certain powers to the President that might undermine the independence and effectiveness of the Government, such the President’s role in forming the cabinet, in appointing certain high administrative officials and the right to legislative initiative conferred both to the President and the Cabinet. These problematic issues are liable to lead to unnecessary political conflicts and to the undermining of the rule of law. Consequently, the Venice Commission recommends that „the principles governing the relationships between the President, the Parliament and the Government should be fully consistent: the President should not be given a prominent position thus undermining the necessary cohesion of the Cabinet”33. 33

The following three paragraphs are drawn from Rostyslav Pavlenko, current Head of the Main Analytical Service, Secretariat of the President of Ukraine: „Problems of Administrative Reform in Ukraine” at www.floridataxwatch.org/archive/admin.html

164

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Venice Commission of the Council of Europe: „Opinion on the Amendments to the Constitution of Ukraine Adopted on 8.12.2004”, adopted by the Commission at its 63rd plenary session in Venice, 10-11 June 2005. Opinion No 339 / 2005. Document CDL-AD (2005)015 done at Strasbourg on 13 June 2005.

SYSTEM ASSESSMENTS: General Legal Administrative Framework

The new constitutional framework needs to be completed so as to regulate the scope of competencies and operational procedures of each institution. In this respect, an important gap exists due to a lack of basic pieces of legislation regulating the operation of crucial state institutions, such as the presidency, the CMU, the parliament, and ministries. Discussions are underway, but they are proceeding with some difficulty. Furthermore, most administrative legislation needs to be reviewed in order to take into account constitutional changes (structure of government, administrative responsibilities, civil service, etc.) as well as various international conventions (e.g. the European Charter of Local Self-Government, the European Charter of Human Rights). Two pieces of legislation were envisaged by the NATOUkraine Annual Target Plan for 2005 and neither of them have been passed by the parliament. One was the Law on the Cabinet of Ministers, and the other was the Law „on the Ministries and other Central Bodies of Executive Power”. The territorial organisation of the State Administration is regulated by the Law on Local State Administrations of 9 April, 1999 and the organic regulation of individual Ministries. The „Power Ministries” (Defence and Interior) have parallel arrangements. Ukraine consists of 24 Oblasts or administrative regions, plus the Autonomous Republic of Crimea and two cities with a special status, namely Kyiv and Sebastopol. There are lower levels of districts (“rayon”, numbering 608, including city/town districts) and territorial communities or municipalities (hromada) comprising 1344 urban settlements, including 454 cities and towns and 28621 villages34. Overall, the Law on the Local State Administrations was a positive development — it specified areas of responsibilities for the oblast, and regional/city bodies of executive power. However, it left unanswered major procedural issues, most of which can exacerbate conflict of attributions into conflict of power and authority, especially between the local state administrations and the bodies of self-government that operate at the city, town and village levels. These territorial arrangements present a combination of generalist and functionalist principles35 which is characterized by the special role of the Oblast Governor (regional governor) who is a direct representative of the President of Ukraine in the region (assigned to the position directly by the President without consent from the Parliament) and who runs the Oblast State Administration, which is made up Sectoral Ministerial Directorates some of which report to the governor but at the same time to their corresponding Ministries. The peculiarity of the situation lies in the fact that in most 34

Source State Statistics Committee of Ukraine accessible at http://www.ukrcensus.gov.ua/eng/regions/ . See also the map in the Annex at the end of this report.

See Serhiy Maksymenko: Politico-Administrative Relations in Local Government in Ukraine. Kyiv Center of the EastWest Institute, 1999.

cases the powers are not clearly divided, and the „final word” would belong to the Governor without whose approval even the appointment of cadres is not possible by Ministries. Regional governors have a role in supervising local ministerial organisations and self governing bodies (municipalities). The Regional Governors are appointed by the President. With the passage of the Law 2222-IV on 8 December, 2004 amending the Constitution, the Cabinet of Ministers has the right to make non-binding recommendations to the president on the appointment of governors and on their recall but the president is not legally compelled to give reasons for any refusal. Governors used to serve at the discretion of the President. There are no restrictions on who can be appointed to the post of governor. The 1996 Constitution and the Law On Local SelfGovernment (1997) have guaranteed, for the first time in post-Communist history, the right to self-government which is „the right of a territorial Hromada (community) — residents of a village or several villages voluntarily united into a village Hromada, of a settlement, or a city — to independently resolve the issues of local significance within the limits of the Constitution and the Laws of Ukraine” (article 140 of the Constitution). However an element of the Soviet system has been retained in the Constitution in the form of Rayon and Oblast Radas (Councils of regions or of districts) which shall „…represent common interests of territorial Hromadas of villages, settlements and cities” (article 140 of the Constitution). It is to be noted that a significant difference exists between the rayon of a city (normally a city would consist of up to 10 rayons), and rayon (as part of the Oblast or Region) encompassing both territorially and administratively a number of villages and settlements. Therefore local self-governing authorities operate at four levels: 1) settlement and town, 2) municipal, 3) Rayon, and 4) Oblast. They have independent budgetary means only in theory, being almost totally dependent on what would be “given” to them and lacking a capacity to generate any substantial revenues through local taxes and duties. Their “own revenues” would normally constitute a meagre 3-5% of the total budget. Constitutionally the Ukrainian territorial system can be probably described as two-tiered. The Constitution of Ukraine clearly separates the executive branch of power (including local state administrations) from local self-government, i.e. there is no representation of the state at the level of local self-governing authorities constitutionally established, putting aside the cases where the State delegates some of its competences or powers to the local self-government. In these cases the execution of that delegation is in principle funded by the Central Government. On the other hand, there are Rayon and Oblast Radas which, being in theory bodies of local self-government,

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

165

5.1

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

do not possess any real power neither financially nor organizationally (they do not have any executive apparatus available). As a result, they are totally dependent on the Oblast State Administrations. Besides, the local (Oblast and Rayon) Radas can delegate certain of their powers/authorities to bodies representing the state — local state administrations-in accordance with the Constitution. In this case local state administrations are accountable to local Radas (councils of local deputies). These arrangements made the system confused and a bit confusing. In January, 1999 the Verkhovna Rada passed the Law on the Capital of Ukraine the City of Kyiv, and so created a legal act which might play a critical role in further complicating the local self-government legislation. It is in this Law that an element of a confused system can be found: the City of Kyiv is to be run by an elected Mayor who would also govern the City State Administration and City Rayons administrations through non-elected officials, appointed by the President. At each level there is a replication of the vertical ministerial structure... The heads of ministerial delegations are “accountable to the President and the CMU and subordinated to the central bodies of executive power”. It means that the regional head of a ministry or agency reports to the Governor and to his/her sectoral Ministry. The local head of a ministerial structure reports to the Secretariat of the Presidency (sectoral unit), CMU and regional head of the Ministry. Recruitment for Heads at different levels is the responsibility of the CMU, sometimes with the approval of the sectoral Ministry. 5.1.8

Situation of Local Self<Governments36

The Law „On the Local Self Governance in the Ukrainian SSR” was adopted on 7 December, 1990. Ukraine was the first among the republics of the former USSR to adopt the notion of self-government. In so much as this law had to conform with the articles of the Constitution adopted in 1978 an attempt was made to write two rather incompatible concepts. On the one hand, they introduced the concept “local self-governments” but, on the other hand, they classified it as „state bodies”. In 1992 Ukraine adopted a new law on local administration and in January, 1993 ratified the European Charter of Local Self-Government. The 1996 Constitution confirmed the establishment of local self-governance in the country and determined, in general, the powers of its bodies. The current Law „On the Local Governments in Ukraine” was approved on 12 June, 1997, and has been amended several times, with the goal of adapting the legislation to the 1996 Constitution and to the European Charter of Local Self-Governments. 36

In this section we follow the assessment made by the USAID funded project on Parliamentary Development for Ukraine Strengthening Representative Democracy implemented by Indiana University. http://www.iupdp.org/?id=soder&n=378 as well as that of the Council of Europe Congress of Regional and Self-Governments.

166

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Probably, one of the most important achievements of this Law was the division of powers (competences) into exclusive (self-governing) powers and delegated ones, i.e. belonging to the state power. The law established certain aspects of local self-government principles such as the material and financial bases of local self-government, which are movable and immovable property, revenues from local budgets, offbudget target funds and other funds, land, natural resources which are the communal property of territorial communities, and that local budgets are independent and shall not be included to the State Budget. However, the law was imprecise and local governments have no clearly determined powers as to their budget, the management of the municipal economy and its property and even their staff. On the other hand, the state interferes too much in the formation of revenues of local governments as well as in their expenditures. Every now and then, the parliament passes laws on benefits for numerous categories of citizens, who are not supposed to have financial support from the national budget. These benefits are supposed to be covered from the local budgets which have no provisions for this and, therefore, cannot afford these expenditures. In this way, the responsibility for the resolutions adopted by the central administration is transferred to local governments. In November 2001, the Council of Europe's Congress of Local and Regional Authorities (CLRAE) published a report, based on the findings of observers who visited Ukraine in December 2000 to evaluate local and regional democratic reform. The report concluded that the implications of the reform may not have been fully understood at the time of the ratification of the Charter (1993, see above), in that ratification implied a full-scale „root and branch" reform of the system of territorial government in the country. The impression gained from the report is one of lack of political will, coupled with an excessive number of often conflicting proposals for legislation. The report recommended that „it is important to concentrate on two or three key pieces of legislation: on regulating the responsibilities between different tiers of government; on defining the budgetary relations between national, regional and local authorities, in order to increase the independence of local authority budgets; to regulate the relationship between the elected local and regional councils and the local and regional state administration”37. These problems have not been properly addressed yet, as was assessed by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe in its Report of 19 September, 2005 (Document 19676, see above) in calling on the Ukrainian authorities to continue the reform of local selfgovernment in order to implement the provisions of the European Charter of Local Self-Government. 37

https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=887731&BackColorInternet= =e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679

SYSTEM ASSESSMENTS: Civil Service

6) Disciplinary arrangements are not based on the rule of law, as civil servants are defenceless in front of their superiors and are impotent to defend the principle of legality in the performance of the administration. 7) Human resource management tools (especially job descriptions, job evaluation and performance appraisal) are underdeveloped. 8) Training is generally biased towards academic studies instead of in-service. Training should adopt a more resolute problem-solving approach to better accompany and support the reform effort. There is no clear distinction between the necessary pre-entry training to be provided by the education system and the required in-service training to be provided by the reformers. 9) The allocation of overall responsibilities for civil service policy making is unclear as different institutions (mainly the President and the Cabinet of Ministers, but also the Ministry of Labour and the Ministry of Finance) compete in this field. 10) The main agency in charge of civil service management, the Main Civil Service Department (MCSD), is in want of clear lines of accountability, and tends to micro-management by means of ad hoc instructions that impinge upon the managerial responsibilities of others. Ad hoc instructions, as a management tool, are used as a widespread practice in the Ukrainian administration. This stifles the assuming of responsibilities by those occupying management positions and by civil servants in general and makes unaccountability systemic. 11) The current 1993 Law on Civil Service is obsolete and needs to be replaced by one that is aligned with the Constitution of 1996, even if this latter is incomplete in providing guidance for building a democratic civil service, and with European principles for public administration and civil service39. 12)The capacity for reforming the civil service and the administration in the right democratic direction, which entails limiting the currently unrestricted powers of politicians, is small.

5.2 Civil Service 5.2.1

Introduction: Main Assessment Findings

This report assesses the Ukrainian civil service from the perspective of its approximation to those civil service standards and principles that prevail among EU Member States. The baseline questions that have been used are the same as those that Sigma has used since 1999 to assess progress towards EU membership of EU candidate countries, even if there is no acquis communautaire in the field of the civil service. The problem areas identified in this assessment boil down to the fact that the current civil service was not designed to serve a democratic state but an authoritarian, faulty and undemocratic political regime38, where the bureaucracy was to be skilled at following orders and instructions from above, not at being accountable for shaping and implementing public policies and laws. This summary may be broken up into the following components as set out in this assessment: 1) A generally weak professionalism of the civil service due to politicisation and patronage. This is rooted in an unclear delineation between political and civil service positions and in the largely discretionary human resource management practices in the administration that the current legislation allows. 2) The scope of the civil service is unclear, which creates confusion and legal uncertainty, and is also regulated by the labour code, which blurs the lines that should separate administrative public law and private law. 3) Homogeneous recruitment standards are not guaranteed throughout the administration as recruitment procedures are determined separately by each institution. This undermines the right to equal access and a comparable staff quality across all administrative settings. 4) The salary scheme is defective, produces internal inequity and allows for arbitrariness in the determination of individual salaries, a factor that fosters personal allegiances of civil servants to their masters rather than to the law. 5) An imprecise definition of rights and obligations of civil servants, especially those stemming from the principles of impartiality and integrity such as incompatibilities, conflict of interests and their involvement in politics as well as their not having the-right to stand up against unlawful instructions of their superiors. Corruption is significant and systemic in certain civil service areas. 38

„Plebiscitary and corporatist presidential monarchy with a democratic faзade” as Bohdan Harasymiw puts it. See Bohdan Harasymiw: „Post-Communist Ukraine”. Canadian Institute of Ukrainian Studies Press. Edmonton and Toronto, 2002. Page 437

5.2.2

Legal Status of the Public Service

5.2.2.1 Does an appropriate legal basis exist, defining the status of public servants responsible for advising on and implementing government policy, carrying out administrative actions and ensuring service delivery? Constitution The Constitution, adopted at the 5th session of the Verkhovna Rada (Parliament of Ukraine) on 28 June, 1996 and amended on 8 December, 2004 by the Law 2222, is insufficient in providing criteria on the status of 39

See Sigma Paper No. 27: „European Principles for Public Administration”. OECD, Paris, 1999. Available at www.sigmaweb.org

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

167

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

the civil service and public employment. Likewise it is silent on the legal status of the personnel at the level of local self-government. The Constitution does not establish the differentiation between the political and administrative spheres so making it difficult in setting the conditions for the development of a professional civil service. Specifically, the Constitution (article 38-2) recognises the equal right of every citizen to have access to state and local self- government services. Those employed in state bodies may have certain constitutional rights restricted by law such as the right to political party and trade union membership (article 36) as well as the free engagement in economic activities (article 42). Likewise the right to strike may be limited by law (article 44) in order to better preserve the national security, health, rights and freedoms of other people. The Constitution is silent, however, on whether these limitations require a simple or a qualified parliamentary majority to be passed. The Constitution also stipulates certain incompatibilities whereby civil servants cannot be members of Parliament (article 78) or perform a number of private activities (article 120) with some exceptions, such teaching, creative work and sitting on boards of profit-oriented undertakings. The Constitution also gives indications on the status of civil servants while establishing that the fundamental elements of the state service shall be determined by law (article 92). Finally the Constitution outlines certain elements for the management of the civil service by stating that the Cabinet of Ministers (CMU) is the highest body in the system of bodies of executive power (article 113) which directs and co-ordinates the operation of ministries and other bodies of executive power. Ordinary legislation The main piece of ordinary legislation is the Law of Ukraine on Civil Service (LCS) of 1993, as amended nine times. The main task of the civil service is „to implement tasks and functions of the state” (article 1) without further specification. The Law is not concerned with certain constitutional roles that civil services have in other countries, namely ensuring the continuity of the state and the stability and continuity of the delivery of public services and ensuring the legality in the performance of the administration, because at the time of adoption of this law civil servants were not expected to perform these functions. The aim of the LCS is a bit unclear as it is to regulate the „relations of society embracing activities of the state in providing legal, organisational, economic and social conditions for citizens of Ukraine to implement their right to civil service” and „key principles of activities as well the status of civil servants working in public authorities and machinery thereof”. The LCS was passed three years before the adoption of the new Constitution and only two years after the collapse of the Soviet system. The legislation of this period is generally weak and shows lingering Soviet

168

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

features. The civil service in the Soviet Union had different objectives and obligations than those required in a democratic state. As a result, the form and content of the LCS correspond more to the Soviet approach to civil service than to the approach that the Constitution seems to adopt, even if the 1996 Constitution has some weaknesses concerning the definition of the constitutional foundations of public administration. The underlying 1996 constitutional principles (impartiality, political neutrality, incompatibilities and so forth), are not reflected in — or protected by — the LCS. The LCS covers matters such as the main principles of the civil service; the right to equal access to the civil service; civil service ethics; principal responsibilities and rights of civil servants; some details on civil servants’ disciplinary liability, even though this area is largely covered by the Labour Code; classification of posts; termination of civil service; basic principles of the remuneration system. The LCS also created what later on became the Main Civil Service Department (MCSD) as the central capacity in charge of the civil service. Besides the LCS, the Labour Code of Ukraine (1971), as amended, also applies to the civil service, covering matters not specifically regulated in the LCS40. Rights protected under the Labour Code (article 2) are the right to rest and vocational rights; the right to have safe working conditions; the right to form trade unions; the right to management; the right to compensation after retirement, in case of sickness or loss of ability to work; the right to unemployment benefits; and the right to contest in court the infringement of labour rights. Some laws establishing specific state bodies have also introduced special rules applicable to the civil servants concerned. This is the case of the Law on the Constitutional Court of Ukraine (1996), the Law on the Diplomatic Service (2002), the Law on the Judiciary (2002), the Law on Service in Local Self-Governments (2001), the Law on the Militia (Police) (1991), the Law on Procuracy (1991) and the Law on the Accounting Chamber (1997). The LCS cross-references to specific legal statutes the regulation of civil service issues of certain state bodies. Since 1998 several conceptual and strategic papers related to civil service reform have been adopted by the President: the Concept of Administrative Reform in Ukraine (approved by the decree of the President no. 810/98); the Strategy of Civil Service Reform (approved by the Decree of the President no. 599/2000); the Concept of the Adaptation of the Civil Service to the Standards of the European Union (approved by the decree of the president no. 278/2004); the Concept of the Development of Legislation on the Civil Service (approved by the Decree of the President no. 140/2006). These documents suggest new democratic approaches to the civil service, but none of them have materialised as yet. 40

This law applies directly without any specific requirements to those employed in the public service who are not civil servants.

SYSTEM ASSESSMENTS: Civil Service

Scope Article 1 of the LCS states that „the civil service (…) shall be understood as the professional occupation of the persons holding positions in public authorities and machinery, who practically implement tasks and functions of the state and are paid from public funds”. In addition to the legal criteria established in article 25 of the LCS (see below under Classification of the Civil Service) the Cabinet of Ministers (CMU) may officially identify other positions as civil service positions (article 25 of the Law on Civil Service). It is also worth mentioning that there are two components of the state service, namely the civil service and the public service, whose definitions are not fully distinct in legislation. The civil service is a professional activity of people who are in positions in state bodies (article 1 of the Law on Civil Service of 1993 as amended). The public service is an activity of state political positions, professional activity of judges, prosecutors, military service, diplomatic service, other civil service and activity in local selfgovernments (Administrative Proceedings Code of 2005, article 3). The scope of the LCS also includes officials of local selfgovernment, in accordance with the Law on Service in Local Self-Governments of 2001 to the extent that it does not conflict with other laws specifically regulating the organisation and activities of local self-governments. The Law on Service in Local Self-Governments of 2001 regulates legal, financial and social conditions of citizens during the performance their service, in positions that are not elected, in local self-governments (procedure of appointment, ranks and categories, general salary and retirement benefit conditions). It also stipulates the scope of authority for the officials of local self-governments and legal protection during the service in local selfgovernments. However, control over local selfgovernments for compliance with the LCS, the Law on Service in Local Self-Governments and regulatory legal acts concerning civil service in local self-governments is insufficient. There is specific legislation for other public officials with specific statutes. Actually, many other laws establishing specific state bodies have enlarged the scope of the civil service over the course of time. The Law on the Constitutional Court of 1996, as amended, stipulates that legal advisors and assistants of judges of the Constitutional Court are civil servants (article 25), although a recruitment procedure is not provided; members of the secretariat of the Constitutional Court are also civil servants. The head of the Constitutional Court appoints the head of the secretariat. The Constitutional Court approves the procedure for employment of other members of the secretariat (article 33).

The Law on the Diplomatic Service of 2002, as amended, regulates the employment of diplomats, except those who are to be appointed by the president. The Law on the Judiciary of 2002, as amended, establishes the State Judicial Administration as the central body of executive power, establishes its local departments and identifies all of their officials as civil servants (article 125); it empowers the president to appoint the head of the State Judicial Administration, who in turn is empowered to appoint other officials of the State Judicial Administration (article 127); and it stipulates that officials of secretariats of the courts and advisors and assistants of judges are civil servants; the head of the court’s secretariat is subordinated to the head of the court (article 130). The Law on the Militia (Police) of 1991, as amended, identifies the status of rayon (police) as that of the civil service. In practice, the issue as to whether a given position should be considered as a civil service position is settled in different legal acts. Parliament, the President or the CMU may award this status in their legal acts. After the legislation has been passed, the decree approved or cabinet regulation issued, the CMU issues a resolution on the determination of the categories of new positions of civil servants (there are dozens of such resolutions). For example, it is directly stipulated in legislation that officials of certain bodies are civil servants (the following list is not exhaustive): Resolution of the Cabinet of Ministers no. 88 of 24 February, 2003, as amended, determines the categories of civil service for the officials of courts’ secretariats, advisors and assistants; Law on the Accounting Chamber of 1996, as amended, identifies officials of the Accounting Chamber as civil servants (article 39); Resolution of the Cabinet of Ministers no. 169 of 29 March, 1997, as amended, determines the categories of civil service for the officials of the Accounting Chamber. The President also contributes to the enlargement of the scope of the civil service. According to the Constitution, the President is authorised „to create, within the limits of the funds envisaged in the State Budget, consultative, advisory and other subsidiary bodies and services for the exercise of his or her authority” (article 106, clause 28). When approving statutes of such bodies, the President does not directly refer to the officials of those bodies as civil servants. However, the President determines whether the officials of those bodies are to be financed from the state budget. Upon this decision, the CMU issues resolutions on the determination of categories of civil servants for the positions created according to the decree of the President. An example of this presidential activity was the creation of the National Centre for EuroAtlantic Integration established by the decree of the president no. 123/2003, as amended, supplemented by resolution of the Cabinet of Ministers no. 275 of 15 May, 2003. It determines the categories of civil service for the officials of the secretariat of the above-mentioned National Centre.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

169

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

The CMU acts in a way similar to the President. The authority of the CMU for the establishment of state institutions comes from the legislation. For example, the centres of social services for youth are established by CMU regulation no. 648 of 13 August, 1993, as amended, according to article 6 of the Law on Facilitation of Social Establishment and Development of Youth in Ukraine of 1993. This regulation is supplemented by Resolution of the CMU no. 9 of 18 January, 2003 that determines the categories of civil service for the officials of the centres of social services for youth. The Main Department of the Civil Service is responsible for keeping the official register of positions within the civil service. According to this register, at the beginning of 2006 there were 1,386 differently titled positions within the civil service. The number of civil servants in December, 2005 (according to data provided by the State Committee of Statistics) was 257,112, representing an increase of 40% in total with regard to 1998. However, regarding the total population of Ukraine (48.3m), civil servants represent only 0.5 % of the total population, a share which is low in relation to OECD countries; in relation to the total labour force (20.9 m), the civil service represents roughly 14.85% of what is approximately the average in the EU countries. The Ukrainian public administration is relatively centralised (municipalities and other local communities employ only 1/3 of the civil servants in relation to those employed by the central and local bodies of the state executive power). The majority of civil servants are women (2/3), including at managerial positions. Most state and local self-government employees are included in the scope of the civil service. This is the case, for example, of employees in the education and health systems. Workers in auxiliary and bureaucratic functions are not civil servants either. Their status and working conditions are regulated exclusively by the Labour Code (the Code is applicable to the civil service as subsidiary legislation). The distinction between political and administrative positions is partially regulated by the Law on Civil Service (LCS) of 1993, which stipulates that the legal status of the President, the Speaker and his/her deputies, heads of parliamentary committees and their deputies, members of parliament, members of the CMU, judges and the General Prosecutor is to be regulated by special legislation (article 9). The Concept of Administrative Reform (approved by Decree of the President no. 810/98) suggests the distinction between political and administrative positions but this is not a legally binding document, as it has no legal value. Currently this issue is regulated only by decree of the President on the System of Central Bodies of Executive Power no. 1572/99, as amended. This Decree determines that the positions of the Prime Minister, Vice Prime Ministers and Ministers are political and do not belong to any category of the civil service. The outstanding issue of the separation of political and

170

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

administrative areas needs to be addressed. It is generally recognised that the lack of a clear separation between political and administrative activities and functions is a major problem for the Ukrainian public administration, which negatively affects its independence, professionalism, the confidence of the public, accountability, stability and ethics. Even if the Presidential Decree no. 1572/99 excludes some political positions from civil service categories, such a clarification was not a primary concern of the decree. The creation of the position of State Secretary as the highest position within the civil service, more independent from politics, is again under discussion in Ukraine after an unsuccessful experience some years ago when state secretaries were introduced by an act of the President, but that decision led to a controversy regarding its constitutionality and finally they were abolished. Effectively, „in May, 2001, the President Kuchma announced the creation of State Secretaries as a new mechanism of control, as not only would they elbow ministers aside and control the distribution of all state funds, they would be appointed for fixed five year terms, serving to protect the president’s interests long after his term was scheduled to end (November, 2004). As with Yelsin and Putin, Kuchma was clearly looking to a future in which the actions of his ‘family’ would remain above the law”41. The inclusion of this position as the highest position in the civil service is once more envisaged in the draft civil service act currently under discussion. The recruitment for this position would be merit-based and carried out through competitive procedures. This would be an ideal situation, if the suspicions and misgivings generated from the previous move to create State Secretaries are overcome. However, it may prove to be too ambitious as a policy goal for now because it may be very difficult for politicians to accept that State Secretaries and other heads of important government bodies are civil servants appointed through competitive recruitment based on merit and not picked up politically. Although the LCS has been amended 11 times since 1993, the basic legislation regulating the scope of civil service and employment of civil servants is underdeveloped and obsolete. The Law of 1993 is little concerned with the values and principles that, even in an imperfect way, were introduced for the civil service by the 1996 Constitution. The LCS is too imprecise and lacks key criteria both for delineating the scope of civil service and for key civil service management procedures (recruitment, discipline, etc). Imprecise regulation causes inconsistency and fuzziness of secondary civil service legislation. However, a new concept for the reform of the civil service has already been formally established. That means that there is general appreciation for the fact that it is necessary to amend the LCS. 41

See Andrew Wilson: „The Ukrainians: Unexpected Nation”. Yale University Press. Yale Nota Bene. New Haven and London. Second Edition, 2002, page 322.

SYSTEM ASSESSMENTS: Civil Service

The overall poor quality and complexity of the regulations related to civil service, along with their disregard of current constitutional principles, is demanding action in order to clarify and simplify the legal framework. It has been reported that more than 600 legislative instruments issued by different hierarchical entities (Parliament, President, Government, Ministries and administrative bodies) rule the public administration in Ukraine. This situation seriously compromises the rule of law in public service management. A civil service area in need of special attention by reformers is the area of law enforcement. The reform of police and law enforcement structures is fundamental in the current circumstances after the change of regime operated in Ukraine. Until the deficiencies of these structures are addressed, the connection between politics, business and crime will be very difficult to break (see below). The Council of Europe also recommended improving the democratic control over law enforcement bodies42, but this will not be accomplished without professionalism and respect for professionals. „Ukraine’s new government will need to come to terms with the fact that the country’s professionals served a now reviled authority. Those who served it lawfully, competently and to a high standard must be listened to, whether they favoured regime change or not. Those whose standards of professionalism are outmoded need a dignified path to retirement. Those who betrayed professional standards need to be removed as quickly as possible. In the early-to-mid 1990s, governments of former dissidents in Central Europe were obsessed with democratic control, but neglected professionalism. As a result, they prolonged the democratic deficit in their countries. Their mistakes should not be repeated by the new government”43. 5.2.3

Professionalism in the Civil Service

5.2.3.1 Are civil servants’ recruitment, rights and obligations defined, regulated and enforced in such a way as to ensure their commitment to constitutional and public law values, such as legality, impartiality, political neutrality and integrity? Recruitment and promotion Recruitment As a general principle, article 4 of LCS stipulates that „Citizens of Ukraine shall have the right to equal access to civil service regardless of origin, social or property 42

See Parliamentary Assembly: Report of the Committee on Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee): „Honouring Obligations and Commitments by Ukraine”. Doc. 10676 of 19 September, 2005.

See James Sherr: „Between Regimes: The Relationship between Internal & External Factors” in newspaper Zerkalo Nedeli (Ukraine) of Saturday 15 January, 2005.

status, racial or national belonging, sex, political affiliation, religion, residence, provided they have an appropriate education and professional training and passed, according to the established order, competitive selection or other procedures stipulated by the Cabinet of Ministers of Ukraine”. Article 15 stipulates that a competition is to be organised for the recruitment of civil servants of categories 3 to 7 and that vacancies are to be published in the mass media not later than one month prior to the competition. A probationary period can be set for up to six months (article 18). The CMU is responsible for the adoption of the competition procedure. The competition requirements do not apply to the employment of patronage services (categories 1 and 2, under political appointment) of politicians. The CMU approved the competition procedure for civil service recruitment by regulation no. 169 of 15 February, 2002. According to this regulation, recruitment is entrusted to each head of state body or agency. The procedure establishes that the head of a state body decides on the competition if there is a vacancy; the state body is obliged to announce a competition in the mass media one month prior to the competition; the candidates have to pass an examination before a competition commission; the examination questions include knowledge of the Constitution, the Law on Civil Service and professional legislation; the competition commission recommends successful candidates to the head of the state body; the head of the state body decides on the recruitment of the recommended candidate. The head of the department is also the appointing authority for categories 3-7. This recruitment scheme risks undermining the notion of equal access to the civil service as well as the guarantee of equal professional staff quality in all state bodies if no authority properly ensures homogeneous recruitment standards across the administration. Categories 1 and 2 are not recruited through open and merit-based competition. There are no requirements defined for professional merits nor a defined term for these appointments. Categories 1 and 2 are political appointees. For these categories, the power to appoint belongs, according to the respective positions, to the President (who appoints, upon proposal of the Prime Minister44, directors of central bodies of executive power as well as chairmen of local state administrations), to the CMU or to the Chairman of the Verkhovna Rada (the Parliament). For categories 1 and 2, at the request of the Head of the Administration of the President or of the Minister of the CMU, the Main Civil Service Department (MCSD) conducts a mandatory special examination of the CV and police record of the candidates. This examination is conducted with the participation of the State Tax Administration, the Ministry for Internal Affairs, and the Security Service. The Law on Civil Service defines the restrictions for entry into the civil service (article 12). The following people shall not have the right to be elected or appointed to a

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

171

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

position in a public authority or machinery thereof: those proclaimed, in line with the established order, legally incapable; those having a former conviction that is incompatible with holding a civil service position; those bound to be subordinated to, when employed, or otherwise dependent on close relatives or in-laws; those falling within other cases stipulated by the laws. The formulation of this article makes the list of restrictions open.

Therefore, according to the law, promotion to higher vacant positions is to be carried out through competition in which priority is to be given to civil servants „with the best performance, showing initiative, self-developmentoriented, and included in the cadre reserve”. However, mechanisms to assess these conditions (“attestations”, for example) are imprecise and discretionary powers are thus largely used.

The last paragraph of article 15 of the LCS indicates that several entities (the President, the Chairman of the Verkhovna Rada, members of the government, and heads of local state administrations) have the right to independently select and appoint their assistants, press service heads, advisors and secretaries. This provision is related to the so-called patronage services, that is, services or positions where appointments are exclusively political.

A performance appraisal scheme was introduced two years ago, but it is highly complex, time-consuming and ineffective and is not related to functions and results of the individual or of the organisation. Moreover, competition is often ignored –legally and illegally -- in promoting civil servants. In fact, competition is not needed (i) to promote a civil servant who entered into the „cadre reserve” or (ii) if he/she has gone through internship and (iii) if a civil servant has resigned from civil service and wants to re-enter. In these situations, the appointment depends exclusively on the decision of the head of the state body.

The regulations on the probationary period foreseen in article 18 are complemented by the notion of internship foreseen in article 19, which was developed by the CMU decree of 1 December 1994, which introduced the Statute of Internship in Government Agencies for purposes of acquiring practical experience, testing professional skills and business qualities of candidates for civil service positions during a period of up two months. Regarding state employees that do not belong to the civil service, there are no specific procedures for being recruited into the public service (only the Labour Code of Ukraine is applied). This means that any decisions regarding recruitment and selection are at the discretion of the head of department.

Different from the promotion to higher positions is the „promotion” to a rank that could be qualified as a salary „progression” or horizontal promotion. This progression is regulated by article 26 of the LCS and is mostly automatic after two successive years working in the position. However, discretion is allowed in anticipating this progression in „recognition of especially responsible accomplishments”. Once again, the question is not the lack of mechanisms for providing incentives and compensating excellent performance. The problem is how this evaluation should be made in order to ensure fairness and equity in civil service management.

Promotion Regarding promotion, article 27 states that „civil servants shall be promoted by taking up higher positions on a competitive basis, except when otherwise provided for by the laws or stipulated by the Cabinet of Ministers, or when assigned higher ranks.” Article 28 of the Law on Civil Service establishes that „Cadre reserve shall be set up in public authorities to fill in vacancies and provide for promotions.” These regulations on promotion are completed by CMU decree no. 423 of 17 June, 1995 „On Some Issues of Applying Articles 4, 15 and 27 of the Ukrainian Law on Civil Service”. According to the Procedure of the Establishment of Staff Reserve (adopted by the Cabinet regulation no. 199 of 28.02.2001) the staff reserve is comprised of the heads and officials of state bodies, civil servants who passed through training, people recommended by competition commissions, and graduates from universities. The staff reserve list shall be approved by Order of the Minister or of heads of other state bodies. The staff reserve shall be revised annually in December. 44

Since the adoption of Law 2222-IV of 8 December 2004 amending the Constitution (article 116-9І). Before this amendment the President was the sole competent authority to appoint to these positions.

172

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Recruitment and promotion decisions can be challenged before courts for revision, on the basis of article 11 of the Law on Civil Service, which establishes that civil servants have the right to seek protection of their rights and interests by superior public authorities and also by means of judicial recourse. Nevertheless, judicial recourse is not effective because it is expensive, time consuming and produces poor results. Confidence in the court system is scant while personal connections are deemed to be more effective. Sound principles for recruitment and promotion are formally in place and legally recognised. However, in practice certain factors hamper their practical realisation. One is the poor quality of the regulations, which creates confusion. Another is the fact that the law allows for numerous exceptions from the competitive recruitment and promotion principle. The notion of cadre-reserve also allows for a derogation from certain principles as vacancies can be filled from the reserve without having to resort to open competition to fill them. Other shortcomings in the recruitment and promotion scheme have to do with the practical implementation of the legal provisions, which too often are affected by patronage and cronyism. For example, the recruitment

SYSTEM ASSESSMENTS: Civil Service

examination is only oral so allowing for unchecked discretion or subjectivity in the evaluation of candidates by recruitment committees. These decisions are not sufficiently transparent and the procedure allows for unfettered political encroachment in recruitment. This reduces the attractiveness of the civil service as possible applicants distrust the fairness of the whole system. A more transparent, accountable and centralised recruitment freed from political interference, would increase the quality of recruitment and improve the professionalism of the civil service and would better ensure the right of every citizen to equal access to the civil service. Judicial redress of recruitment and promotion related decisions should be better guaranteed by the judicial system. Competitive recruitment should be required to enter any civil service position and should also be required to enter the public administration in noncivil service positions under the labour law. Classification of the Civil Service The civil service is classified into categories and ranks. Each category includes several positions and within the same category civil servants can be classified into three different ranks. There are seven categories and 15 ranks. The ranks are conferred by the state according to the categories. The rank impacts on the salary, on other components of the total remuneration (as far as they are related to salary) and on the retirement benefits of civil servants. The LCS (article 2) further distinguishes between the notions of positions and officials. A position is defined as „the primary structural unit of a public authority and machinery thereof, in accordance with the authority’s staff list, vested with a range of political powers established by normative acts”. Officials are defined as „heads and deputy heads of public authorities and machinery thereof, as well as other civil servants entrusted with organisational and regulatory tasks or consultative and advisory tasks in accordance with normative acts”. According to the LCS, the ranks of the first category positions are conferred by the President; for positions of the second category by the CMU; for positions of the third to seventh categories by the head of the relevant state body (article 26). A rank may be taken away by court decision only. The CMU regulates the procedure of conferring ranks (regulation no. 658 of 19 June 1996). In accordance with this procedure, ranks are to be conferred according to the category of the position. Ranks may be increased through professional promotion after two years of service, upon the successful performance of duties, or upon retirement. Even if the procedure of conferring ranks is regulated, in practice the attribution of ranks is often arbitrary. On the other hand, there are some

inconsistencies regarding the principle of the separation of powers. For instance, the CMU defines positions related to parliamentary staff, while this conspicuously is an intromission into the independence of the Verkhovna Rada, according to European standards. The main legal criteria for classifying civil service positions, according to article 25 of the LCS, are the following: 1) the organisational and legal levels of the employing authority; 2) the amount and character of competence of a specific position; and 3) the position’s role and place in the structure of the public authority. If a position is not listed in the Law on Civil Service, the CMU has discretion to determine the category of the position. The CMU has generally abused this discretion in determining or changing existing categories as for example the Resolution of the Cabinet of Ministers no. 42 of 14 February, 1999, which determines the first category for positions of deputy head in the parliamentary secretariat whereas, according to the LCS, these positions would belong to the second category. Another example is the Resolution of the Cabinet of Ministers no. 262 of 6 May, 2003, which determines the second category for positions of deputy head in the secretariat of the Prime Minister while, according to the LCS, similar positions belong to the third category. Looking at the classification criteria and at the table of positions below, some issues arise. The fuzzy boundaries between political and administrative positions are also reflected in this classification system (for the position of deputy minister, for instance). Furthermore, for the same function or at least the same title (“head of department”, „professional”, etc), different positions are established and thus different salaries as well. The lack of accurate job descriptions identifying different tasks and responsibilities further confuses the classification. There are neither clear methodological criteria nor accurate procedures for the creation of new positions (mainly when new bodies are created). The power of the Cabinet of Ministers is largely discretionary. The Main Civil Service Department (MCSD) seems to be entrusted only with a register function rather than with the possibility and capacity of playing a more active role in protecting the system from unbalanced decisions despite the fact that, according to the decree of the President that approved the regulations on the MCSD, one of the tasks assigned to MSCD is to „prepare proposals on inclusion of existing civil servant posts, which are not listed in article 25 (…), as well as new civil servant posts to respective categories, and submit the proposals to the Cabinet of Ministers for consideration”. Whatever the reason, the case is that by means of ad hoc arbitrary and personalised decisions, the system is becoming more and more chaotic. Political pressures for the creation of often unnecessary but better paid positions are common and, thus, a system that needs improvements is being made even more incoherent.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

173

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Category

Position

Heads of state committees (not including members of government); heads of central

Rank

1 1

bodies of executive power; heads of regional state administrations; first deputy ministers; first deputy heads of state committees (included in the government); heads of the

secretariats of the President and parliament and other positions equivalent to the abovementioned positions etc 3

(Total number of positions in this category – 89) 2

Deputy heads of the secretariats of the President and parliament; deputy heads of the secretariat of the CMU; heads of departments of the secretariat of parliament; heads of secretariats of parliamentary committees; heads of the departments of the secretariats of the President and the CMU; counsellors and assistants to the President, the Speaker, and the Prime Minister; deputy ministers; deputy heads of state committees (government members);

first deputy heads and deputy heads of state committees and other bodies of executive power; first deputy heads of regional state administrations; and other positions equivalent to the above-mentioned positions etc (Total number of positions in this category – 234) 3 Deputy heads of departments, senior professionals, experts and consultants of the

secretariats of the President, parliament and the CMU; deputy heads of regional state administrations; heads of local state administrations; and other positions equivalent to the above-mentioned positions 7 (Total number of positions in this category– 309)

Professionals of the secretariats of the President, parliament and CMU; heads of departments and services of regional state administrations; and other positions equivalent to the above-

mentioned positions. (Total number of positions in this category – 300)

Professionals in ministries and other central bodies of executive power; deputy heads of local state administrations; deputy heads of departments and services of regional state administrations; professionals of the secretariats of these administrations; and other

positions equivalent to the above-mentioned positions 11

(Total number of positions in this category – 327)

Heads of departments and services of local state administrations; professionals in departments and services of regional state administrations; and other positions equivalent to

the above-mentioned positions 13

(Total number of positions in this category – 219)

Professionals in departments and services of local state administrations and other positions equivalent to the above-mentioned positions (Total number of positions in this category – 130)

174

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

14 15

SYSTEM ASSESSMENTS: Civil Service

Rights and Obligations of Civil Servants The obligations of civil servants are defined in a rather generic way under article 10 of the LCS. Civil Servants are obliged to adhere to the Constitution and other legal acts; to ensure the efficiency of the activities of state bodies; to prevent infringement of human rights; to fulfil tasks and execute decisions of state bodies and state officials; to secure state secrets and privacy information; to improve their professional skills; and to be responsible and take initiative. The Constitution includes no specific reference to the main principles related to the public administration or to governing civil servants or other public employees. Even the LCS, when defining the main principles of the civil service (article 3), does not include certain principles, such as the obligation to political neutrality or impartiality of the civil service, among those that are mentioned. Therefore, the basic conditions needed to ensure the constitutional role of the civil service in a democracy are missing. The Constitution (article 36) accepts limitations to the right of freedom of association in order to protect the „interests of national security and public order, protection of public health, or rights and freedoms of other people”. Such limitations could lead to restrictions of the right of political party affiliation of civil servants (or of some positions and functions). According to Article 6 of the Law on Political Parties of 2001, as amended, the following categories of public officials cannot be the members of political parties: judges, officials of the Prosecutor’s Office, (Procuratura), officials of the Ministry of Interior, officials of the Security Service, military personnel, and officials of the tax administration. The Law „On Fight against Corruption”, of 5 October 1995, also imposes some obligations on civil servants in order to prevent corruption in public administration such as prohibition of accepting gifts or any other benefits. The LCS also establishes some standards for ethics in public service. According to article 5, civil servants should 1) fulfil their professional duties with due diligence, 2) treat citizens, executives and colleagues with respect and ensure good communication; and 3) prevent any action or behaviour that may damage the interests of the civil service or blemish a civil servant’s reputation. A presidential decree of 1997 approved the National Programme Against Corruption and in 1998 another presidential decree approved the Anti-Corruption Concept (On the Concept of Struggle against Corruption for 1998:2005) providing guidelines for measures to be taken against corruption, which was of little effect, as it was mainly aimed at the political and economic destruction of the corrupt former Prime Minister Lazarenko (1996-97) and his political party (the Hromada or Community party) with little concern about systematically combating corruption or enhancing public accountability. Nevertheless this Concept led to the

regulation of a significant number of laws and regulations on anti-corruption and to the creation of an array of anticorruption institutions such as the Anticorruption Coordination Committee. The effectiveness of these regulations and institutions is questionable and in any event difficult to assess in part due to their overwhelming quantity45. In addition, the declared fight against corruption conducted in reality by corrupt officials could not have any real success. It is not an exaggeration to say that the plague of corruption permeated all levels of Ukrainian authorities and public institutions, starting from the highest state officials. The percentage of firms in Ukraine in 1998 reporting high bureaucratic corruption was the greatest of any country surveyed by the World Bank, even if by 1998 corruption had already dramatically declined with regard to five years earlier in the country46. Nevertheless, according to an April 2004 nation-wide poll carried out by the Razumkov Centre47, 80% of respondents considered corruption to be one of the country's most serious problems (third after poverty and unemployment), while 57% viewed the police, 34% the courts, and 30% the prosecutor's office as corrupt. Corruption in Ukraine is high and the State has been captured by the nomenklatura and by organised crime. The so called policy of creating a „truly national economy” after the independence from the USSR has been the backdrop since 1991 to justify an enormous concentration of ‘national’ capital (former state assets) in the hands of the Ukrainian elite. Political, business and media interests have coalesced around new business groups that are little more than private circles for the appropriation of public goods48. Informal political actors — financial-industrial groups and oligarchs — have dominated the political spectrum by forming business-oriented political parties. The 2005 Road Map for the EU-Ukraine Action Plan includes a number of measures aimed at combating corruption, including the ratification of the Criminal Law Convention on Corruption and Additional protocol thereto; the ratification of the UN Convention on the Fight Against Corruption; preparation of draft laws on the prevention and counteracting corruption, on the liability of legal entities for offences of corruption; the elaboration of the Programme of the state anticorruption policy; the preparation of a new wording of the Law on Civil Service, of the draft Code of Ethics for civil servants, etc. Ukraine 45

See OECD: „Fighting Corruption in Transition Economies: Ukraine”. OECD Publishing, Paris, 2005.

See Ukraine National Integrity Survey: Citizen’s Experiences of Public Service Quality, Integrity and Corruption (Kyiv: Ministry of Justice of Ukraine and the World Bank, 1997). See also Daniel Kaufmann: „Governance and Corruption in Transition New Empirical Frontiers for Program Design”, presented at the OECD/OSCE Conference. Paris, 15-16 July, 1998.

Ukrainian Centre for Economic and Political Studies (UCEPS), known as the Razumkov Centre

See Andrew Wilson, op.cit. p. 264.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

175

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

has signed some international anti-corruption conventions (Council of Europe49, UN50). According to official data of the State Statistics, only bribery and „pay offs” are reported within the category of „corruption”, whereas corruption among high officials is ignored. Thus, based on those sources it is difficult to evaluate the actual level of corruption. Moreover, this has led to the transgression of the law and abuse of judicial procedures. In practice, anticorruption initiatives continue to be as they have always been in Ukraine. Under the premierships of Kuchma, Zviahliaskoho, Masol, Marchuk, Lazarenko, Pustovoitenko and Yuschenko, corruption had different faces, but basic common features. The Ukrainian way of combating corruption means exhibition of blaming ex-premiers in the cases, when they took the position in opposition to dominating interest groups or the President of Ukraine51. The Parliamentary Assembly of the Council of Europe52 reports that „in July 2005, upon the order of the President, all heads of the regional customs service have been demoted to the first deputy head posts in order to substitute civilians with the relevant economic background. However, in September 2005 the newly appointed head of the Customs Service resigned after allegations of corruption were voiced by higher officials”. In the cited report it is also said that „according to former Prime Minister Mrs. Tymoshenko, the government will combat corruption by depriving the bureaucrats of numerous functions connected with granting permissions, eliminating the grounds for bribery (there are more than 100 various unnecessary documents or permits that are given out by officials), reinforcing the control and responsibility of those who issue such permits, and increasing the salary of civil servants”. The same report informs us that „according to the Deputy Minister of Interior, during the first months of 2005 the Ministry had already compiled more than 100 protocols on corruption allegations against high-level public officials. As of 1 August 2005, 13 former heads of the regional (oblast) state administration, 17 former deputy heads of the regional state administrations, 65 former heads of the local (rayon) state administrations and their 41 deputies, 4 presidents of the regional (oblast) councils and their 6 deputies were under criminal investigation. The Ministry was publishing lists of dozens of former and current high officials, including 49

The Verkhovna Rada passed the Law of Ukraine on Ratification of the Council of Europe Civil Law Convention on Corruption on 16 March, 2005.

Signed in December 2003 but not ratified yet.

According to Ivan Sikora, coordinator of the National Anticorruption Programme „Freedom of Choice” Coalition of NGOs of Ukraine, at http://www.ukraine-today.com/reference/reforms/ reforms.shtml.

Report of the Committee on Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee): „Honouring Obligations and Commitments by Ukraine”. Doc. 10676 of 19 September, 2005, p. 50.

176

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

active members of parliament, who were summoned to testify or to „give explanations" on the alleged misdeeds (mostly abuse of power, embezzlement, etc.) and then producing reports on the results of such calls. During January to June 2005 the prosecutor's office sent more than 500 criminal cases on offences of corruption to the courts (a 19% increase over the previous year) and 600 administrative offences cases. New criminal charges against representatives of Leonid Kuchma's circles are brought almost every day. The Prosecutor General's Office has already questioned Mr. Kuchma on two occasions”. The problem of corruption is still perceived as acute for citizens as well as for businesses and needs to be dealt with in a more systematic way. In that respect, as stakeholders from business have observed, entrepreneurs still face many problems in dealing with the public administration, and corruption may seem a way of overcoming them. The Council of Entrepreneurs has created a hotline that receives hundreds of calls every day about problems in dealing with the public administration. The Council also receives many complaints on corruption (bribes or advantage to competitors, etc.). The Government bodies about whom the biggest number of complaints have been received include the taxation services, the Militia (police), economic crime inspections, and customs. From the business side, disproportionately high taxes are deemed as incentives for attempting corrupt deals with officials. The tax administration is reputed to be highly corrupt in spite of having the highest salaries in the country’s public administration. Several pieces of legislation refer to matters related to incompatibility and measures to prevent and combat corruption. According to the LCS (article 13), all „applicants for positions of 3-7 category civil servants (…) shall submit data on their income and financial liabilities, including income and liabilities abroad, in regard to themselves and their family members. Candidates for 1-2 category civil servant positions (…) shall also submit information on any movable and immovable property, bank deposits and securities owned by themselves and by their family members. The said data shall be submitted by civil servants annually. Procedures of presentation, storage, and use of this data shall be adopted by the Cabinet of Ministers.” Failing to produce this information or submitting erroneous information regarding this obligation is a legal reason to terminate a civil service appointment (article 30 of the LCS). Together with the Ministry of the Interior, the Security Service and the State Tax Administration, the MCSD conducts a mandatory special examination of the data presented by candidates for taking up the civil service posts due to be appointed by the President or the CMU. The regulations of the Chief Directorate of Civil Service of 1999, as amended — now the Main Civil Service Department (MCSD), define the role of the MCSD in implementing measures to prevent corruption-related actions within the civil service. According to these

SYSTEM ASSESSMENTS: Civil Service

regulations, approved by the decree of the President, the MCSD can conduct inspections in public authorities and local self-governments to check compliance with requirements set out in the LCS, the law on the Struggle against Corruption and other legislative acts of prevention of corruption-related acts. The MCSD is also allowed to carry out internal inquires concerning observance by civil servants of the same legislation. One of the MCSD tasks in this area is to summarise reports prepared by central and local executive authorities and submit them to the CMU. Even if this procedure could provide some administrative control of this issue, the system seems weak for two main reasons: the control of the declaration of assets and incompatibilities is not independent and the role of the MCSD is rather formalistic. The main restrictions for civil servants in connection with incompatibilities and conflict of interest are established in the Law on Combating Corruption of 1995, which applies both to politicians and civil servants. According to article 5 of this law, a civil servant or any other person entitled to exercise functions of the state is not allowed to: 1) promote, using the official position, the business activity of other persons and to receive any subsidies, subventions, grants, credits or privileges aimed at obtaining material benefits, e.g. services, privileges or other advantages; 2) conduct a business activity directly or through other persons; act as the trustee of third persons in relations with the state body he/she is working for; hold other appointments [except for scientific (academic) occupations, teaching, creative activities, and medical practice]; 3) participate (personally or through other persons) in the board of directors, administration or other management or executive bodies of any enterprise, company, financial or credit entity, business entity, or any other organisation carrying out business or entrepreneurial activities (this rule does not apply to cases where the civil servant represents the interests of the state in implementing functions connected with the administration of a company); 4) restrict persons in their access to information, which must be disclosed to them in accordance with legislation. The restrictions foreseen in paragraphs 2) and 3) above do not apply to elected members of local self-government, who implement their functions on a part-time basis combining a deputy’s office with other professional activities. A managerial civil servant (positions in categories 1 and 2) is not allowed to: 1) promote, using the official position, an international business activity of other people, crediting or banking activities or any other activity aimed at obtaining material benefits, e.g. services, privileges or other advantages; 2) interfere illegally, using his/her official position, in the activities of other state bodies or officials in order to prevent the execution of their authority; 3) act as the trustee of third persons in relations with the state body which he/she manages (controls); 4) illegally involve third persons in the decision-making process.

The same article 5 of the Law on Combating Corruption states that „persons nominated to official positions in the system of government service or carrying out other functions of the state shall be warned of the established restrictions that are applicable to them”. The Penal Code (article 369) lists specific crimes related to the activity of civil servants like taking a bribe, provocation of bribery, and others, qualifying them as criminal offences. Whistle-blowing is not foreseen nor protected when denouncing corruption in the public administration unless it is related to organised crime. These penal arrangements are not aligned with international standards such as the Council of Europe’s Criminal Convention against Corruption, or the OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials, to which Ukraine is not a signatory53. The civil service reform promoted by the Main Civil Service Department touches upon all aspects of the organisation of the civil service, including anticorruption. The MCSD’s Report on the Civil Service refers to a number of initiatives that it has taken together with other government bodies (hotlines54, proposals on income declaration for candidate civil servants, conflict of interest situations, etc.). The Ministry of Justice, jointly with the MCSD, developed in 2005 a draft „Code of Respectable Conduct of Persons Empowered to Perform Functions of the State”, which defines behavioral standards for top-ranking officials and civil servants, local self-governance officials during their fulfillment of their official duties, and their relations with citizens. The said draft has been agreed with all central executive authorities for further submission to the Cabinet of Ministers for consideration. The draft code has been submitted to the Council of Europe for review by the Venice Commission. The Code is to replace the General Rules of Conduct of Civil Servants proposed by the Coordinating Council of the Civil Service and adopted by the MCSD on 23 October, 2000. This code could be the basis for changes in laws regulating the behavioural standards of civil servants other than the professionals who participate in the execution of state functions (e.g. lawyers). Practically all Ukrainian legislation would need to be reviewed in terms of its conformity with the code (but most of all the legislation on civil service)55. 53

In June, 2005, the Ministry of Justice submitted to the Presidential Secretariat the draft laws on the ratification of the Council of Europe Criminal Law Convention against Corruption and Additional Protocol thereto.

Since November, 2004, the MCSD has a permanent direct telephone line „Civil Service” working for the purpose of realization of the Concept of Struggle against Corruption for 1998-2005, approved by the Decree of the President of Ukraine no. 367 of 24.04.98.

According to Government estimations, 3,318 regulatory acts of the bodies of the executive, including 241 of the Cabinet of Ministers, should be abolished, although these refer mainly to reducing the currently more than 100 various unnecessary documents or permits that are given out by officials.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

177

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Disciplinary liability of civil servants is regulated by the LCS (article 14): „disciplinary punishments are applied to civil servants for failure to fulfil or improper fulfillment of their official duties, abuse of office, and transgression of restrictions related to civil service and actions defaming their reputation as civil servants or discrediting the authority employing them.” Article 22 stipulates liability stemming from the abuse of power if that abuse has caused injury and/or material or moral damage to a citizen, state or institution constitutes grounds for internal investigation. The regulation of the obligations of civil servants is imprecise, a fact that opens up ample possibilities for arbitrariness in disciplining civil servants. This is even aggravated by the almost unlimited managerial discretion in which investigations on misdeeds of civil servants are conducted in practice. It is worth noting that some obligations, which are mainly linked to the constitutional role of the civil service, are not stated by the law. This is the case of impartiality, political neutrality, respect of incompatibilities and conflict of interest. As said before, the LCS is not fully aligned with European civil service standards and with principles implied in the Ukrainian Constitution of 1996. According to article 30 of the LCS, the termination of civil service is regulated through the Labour Code. However, special reasons for termination applicable to civil servants are provided for by this article: (1) transgressions of the terms of implementing the right to civil service (article 4 of the Labour Code); (2) failure to comply with the requirements associated to the civil service (article 16); (3) reaching the age limit prescribed for civil servants (article 23); (4) resignation of 1st or 2nd category civil servants (article 31); (5) detection or emergence of circumstances preventing a civil servant from continuing in his/her office (article 12); (6) refusal by a civil servant to take the oath or violation of the same (article 17); (7) failure of a civil servant to produce information about his/her income or production of erroneous information (article 13). Article 14 of the LCS further defines specific punishments for civil servants, in addition to those provided by the labour laws, e.g. notices of unsatisfactory professional competence and suspension of promotion to the next rank/position for up to one year. A Law on Citizens’ Appeal of 13 May 1999 sets out a procedure to appeal to government agencies by citizens with complaints against unlawful actions carried out by civil servants. This is not a proper law on administrative procedures56, but a trigger of investigative action against civil servants. The CMU Decree No.950 of 13 July, 2000 adopted the Order of Conducting Official Investigations of Civil Servants who are suspected of breaching their

See Sigma Assessment Report on the General Legal Administrative Framework.

178

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

obligations. The civil servant under investigation may be suspended from duty, but he/she retains the right to a salary during the suspension period. However, no particular adversarial administrative procedure exists guaranteeing the defence rights of civil servants confronted with a possible disciplinary sanction. There is no mechanism either to redress grievances inflicted on individual civil servants. A proper regulation should provide for appropriate and fair due procedure for civil servants if they are suspected of any irregular action or omission regarding their duties. This is a basic condition in order to defend their professionalism regarding different pressures (political, economical and managerial) and to protect public interest. The same article 30 of the LCS explicitly states that changes of the heads of public authorities do not imply termination of service for civil servants, except for politically appointed civil servants. However, in practice this is not the case57. Another wrong practice should be mentioned regarding the termination of service: it has been mentioned that sometimes decisions to suppress posts in some institutions are taken simply to terminate appointments of civil servants occupying these positions. The same or similar positions are subsequently recreated and other individuals appointed to them. Disciplinary sanctions may be contested before a higherlevel manager and then before the administrative court, in the same way as decisions of officials58. But as said above, the trust in the court system is scant. General civil servants’ rights are listed in article 11 of the LCS. According to this article, civil servants enjoy the rights and freedoms guaranteed to the citizens of Ukraine by the Constitution and laws; take part in resolving issues and making decisions within their competence; receive information pertinent to matters within their competence from public authorities, enterprises, institutions, organisations, and local and regional governments; are shown respect for their dignity, and are treated with a fair and deferential attitude by executives, colleagues, and other citizens; may demand approval by their superior of a clearly defined range of their official duties according to their position; are remunerated depending on their position and rank, performance, experience and seniority; have free access to materials related to their civil service duties and are provided with personal explanations if necessary; are promoted, taking into consideration personal qualifications, ability and diligent performance, and may 57

Almost 18,000 public servants have been dismissed at a managerial level mainly during the fist half of 2005. (“The New Wave of Reform: on Track to Succeed” — The Blue Ribbon Commission for Ukraine, 2005

According to article 2 of the LCS, officials are the heads and deputy heads of public authorities, as well as other civil servants entrusted with organisational and regulatory or consultative and advisory functions under normative acts (see above).

SYSTEM ASSESSMENTS: Civil Service

participate in competitions to fill higher rank vacant posts; may demand an internal inquiry to be acquitted of what they consider to groundless charges or suspicions; have healthy, safe and effective working conditions as required for highly productive labour; have social and legal protection as per their status; are ensured of the protection of their legal rights and interests in superior public authorities and in judicial proceedings. Other specific rights and obligations are to be defined through „job regulations and descriptions approved by executives of corresponding public authorities within the bounds of law and their competence”. This legal provision is dangerous in terms of legal certainty and legal generality (i.e. the democratic requirement that laws shall apply to everyone). In fact, even if limitations to this managerial power are generally prescribed, it allows creating by means of job descriptions, a managerial instrument, new rights or imposing new obligations to individual civil servants without any effective protection. Matters like rights and duties are extremely sensitive and cannot be left at the discretion of managers, but they are to be regulated by law of parliament, as is demanded by article 36 of the Constitution. The regulation of rights and duties is incomplete and often ambiguous. Additional provisions are needed in order to reduce ambiguity in some formulations and to include other crucial aspects underpinning professionalism in the civil service. For example, civil servants have the „obligation to improve their professional skills” but there is no reference to the right to be trained59 or to include in the law the right /obligation to stand up against unlawful orders given by superiors, a necessary right and obligation to protect impartiality and legality in public administration. In conclusion, a civil servant’s disciplinary liability is mostly regulated by the labour laws and is almost unconcerned with constitutional values and principles. Civil servants are virtually defenceless in procedural terms if confronted with a disciplinary sanction or grievance. They can only appeal a posteriori to higher administrative authorities or to the courts, but these recourses lack effectiveness. An accurate and adjusted disciplinary regulation is of fundamental importance in supporting the professionalism of the civil service. 5.2.3.2 Does the law fix the salary scheme and is the determination of individual pay transparent and predictable? A number of legal acts regulate the salary system of civil servants and politicians. Some of this legislation is of general application and the remainder regulates the salary system for various specific positions. In general the CMU regulates the salary system. Three main salary 59

Article 29 of the LCS refers that „civil servants shall be provided conditions for training…” but this is not a formal recognition of the right to be trained. At least, it is not listed in the appropriate article.

schemes apply. The first and main scheme applies to civil servants and was established by the LCS and the regulation of the Cabinet of Ministers no. 2288 of 13 December 1999. This regulation defined the general salary system for civil servants of all state bodies and at all levels, but it was partially abrogated and replaced by regulation No.268 of 9 March, 2006 on „Streamlining the Structure and Terms of Labour Remuneration of Civil Servants in the Machinery of Executive Authorities, Prosecutor Offices, Courts and other Bodies”, which has revised the salaries and amended the benefit and bonus system. Regulation 268 has in turn been amended by regulation 361 of 25 March, 2006 and 467 of 10 April, 2006. The remuneration components are basic salary and bonuses. The basic salary is not connected to the category of civil servant but to the position and title of the state body. Thus for example, the salary rates are different for officials of the parliamentary secretariat, the secretariat of the president and the secretariat of the cabinet of ministers (SCMU); and the officials in the Ministry of Finance and Tax Administration have higher basic salaries than officials in other ministries and central bodies of executive power. Among the established bonuses are fixed and discretionary bonuses. Fixed bonuses are determined according to the rank of the position or the status of the incumbent or as a percentage of the basic salary. Bonuses depending on rank or status are the following: 1) civil service rank bonus; 2) diplomatic service rank bonus; 3) bonus for the special status of officials of the state tax service; 4) seniority bonus; 5) bonus for knowledge and use of a foreign language (10%, 15% or 25% of the basic salary, depending on the language); 6) bonus for an academic degree (5 and 10% of the basic salary, depending on the degree); 7) bonus for an honorary title (5% of the basic salary). Discretionary bonuses representing a percentage of the salary range from 50 to 100 % „for great working achievements or for performance of an especially important job” (article 2-1 of regulation 268 of 9 March 2006). Discretionary bonuses are given for special working conditions (up to 100% of the basic salary, including rank bonuses and bonuses for work experience in the civil service). The head of a state body has discretion to confer this bonus. The head of a state body also has discretion to: 1) raise salary rates for special conditions of work from 50 to 100% of the salary rate; 2) reward „in the amount of no less than 10% of the salary” and „within the limits of funds envisaged for premiums and the labour remuneration fund savings” (“award premiums”, article 2-2) officials of the state body. Other bonuses can also be established by the President or by the CMU for specific sectors, state bodies or categories of officials. In the past three years, salary rates were increased by 32%, 28% and 10,5% cumulatively (regulation of the Cabinet of Ministers no. 1207 of 6 August, 2003;

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

179

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Regulation of the Cabinet of Ministers no. 1481 of 4 January, 2004; Regulation of the Cabinet of Ministers no. 37 of 15 January, 2005) in addition to the salary increase represented by regulation 268 of 9 March, 2006. The second salary scheme refers to the salaries of politicians. According to the regulation of the CMU no. 510 of 30 June 2005, as amended, the salary of heads and first deputies of central state bodies of executive power is calculated as a percentage of the basic salary of the Prime Minister (16,898 UAH). For example, the head of the secretariat of the President is entitled to 94% of the salary rate of the Prime Minister; Vice Prime Ministers are entitled to 92%, and so on. These persons are not eligible for bonuses. The third scheme refers to salaries of the General Prosecutor, judges, ombudsmen, the deputy head of the parliamentary secretariat, and members of the Central Electoral Commission according to the minimum wage (332 UAH). Accordingly, the basic salary of the General Prosecutor is 15 times the minimum wage (Regulation of the Cabinet of Ministers no. 510 of 30 June, 2005); the Deputy Head of the Parliamentary Secretariat – 15 times the minimum wage (Regulation of the Cabinet of Ministers no. 523 of 30 June, 2005); Ombudsmen – 18 times the minimum wage (Regulation of the Cabinet of Ministers no. 521 of 30 June, 2005); Head of the Constitutional Court – 15 times the minimum wage (Regulation of the Cabinet of Ministers no. 513 of 30 June, 2005); and so on. These persons are not eligible for bonuses. The salary system is highly60 complex not only due to the problems regarding the ambiguous classification system to which it is related but mainly due to the internal complexity of the system. The quantity of supplements and bonuses, the different entities that are allowed to create them or to fix their amount and the lack of coherence or insufficient justification for them have produced an unfair system with great arbitrariness, uncertainty and opacity; the absence of a unitary pay system provokes unjustifiable distortions and imbalances; the perception of internal inequities in pay produces still more demoralisation in staff than the lower level of salaries in general. The system is still unbalanced regarding basic pay visа-vis total pay. Basic salary (or „salary” as Regulation 268 and its preceding regulations put it) was around 20% of total pay and 80% is obtained through other components according to CMU Regulation no. 2288 of 13.12.95. CMU Regulation no. 268 of 9.03.06 has increased salaries and decreased bonuses, maintaining unchanged the wages fund for 2006. Due to this change

in wage structure, the permanent part of wages has substantially grown in relation to the bonuses. Even considering that part of these components are stable (bonus for rank, for instance), the insecurity and arbitrariness of a very important part of the total remuneration is not acceptable and is far away from common standards (basic pay should not be less than 80% of the total pay). Several reasons have been presented in order to justify this situation (the way salaries and pensions are indexed is the most important) but it demands urgent reform. The spread between lower and higher salaries is too narrow (the average is about one-third — a spread of one-fifth or a little bit higher is commonly acceptable61, although the acceptability of the salary compression ratio also depends on the general levels of salaries in the country); even if with bonuses the situation looks better, the uncertainty related to the bonuses does not solve the problem. Even considering the apparent flexibility that could result from the variety of other components other than the basic salary, the system has some structural rigidity that makes some suitable reforms difficult. For instance, due to the indexation of pensions to the salaries, it is not possible to develop an autonomous policy for salary reform (or to have a special policy for pensions). A way of breaking this indexation is through social dialogue and agreement and these are prerequisites for improving management capacities regarding both salaries and pensions schemes. The current salary scheme fails in meeting several basic conditions that any salary scheme should accomplish: 1) provide financial resources to cover subsistence costs and to increase the quality of life of the staff in a proper way; 2) allow public services to recruit and maintain the staff necessary, in terms of both quantity and quality, to perform the tasks allocated to the service (market competitiveness); 3) be fair in treating the activities, responsibilities, qualifications, engagement and performance of civil servants, in a way that is properly balanced throughout the public administration (internal equity). Of course, the system’s own sustainability is another important condition; it should take into account national solidarity requirements and be defined in accordance with current and foreseen budgetary possibilities. The level of salaries is generally recognised as low. Salaries are not competitive regarding those in the private sector, namely for the most qualified functions62. 61 62

See David Richards: „Report for the Ministry of Economy of Ukraine — Recommendations for Civil Service Job Classification and Pay Reform to promote Equity and Performance”- , December 2005. Mimeo. This report, commissioned by the World Bank, is very comprehensive and offers useful approaches to a possible civil service salary reform in Ukraine.

180

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

In OECD countries the salary compression ratio is 1/6 or 1/7. The average monthly salary in UAH for workers in the private sector in December 2003 was 1069 in finance,1173 in financial mediation whereas for civil servants at the same time was 933 (ministries) and 597 in locally de-concentrated central government agencies, and 597 in municipalities, although in the National Bank of Ukraine the average salary was 2650 UAH. The exchange rate for 1 € is 6.13721 UAH. Source OECD (2005) op. cit.

SYSTEM ASSESSMENTS: Civil Service

Some changes have been recently introduced increasing salaries substantially at higher positions and managerial levels63. To motivate people to be engaged in the job and to produce results is not easy under the current remuneration conditions. Nevertheless, although remuneration of civil servants in comparison to remuneration in the private sector is relatively low, the retirement benefits of civil servants are higher than those of people working in the private sector and are financed from a separate pension fund, a circumstance that could motivate ageing civil servants to enter or to stay in the civil service, not the young ones. However, the relative theoretical stability and the regular working hours of the civil service, even if less well-paid, attract women who bring a second salary to their household (the majority of civil servants are women, see above). Nevertheless, turnover rates are relatively high (16 % in central administration and 11 % in local selfgovernments for 2003). 5.2.3.3 Do sufficient and reasonable mechanisms (basically mobility, training, and motivation) exist for good performance and career development within the civil service so as to make it attractive? According to article 27 of the LCS priority in promotion is given to civil servants with the best performance, who show initiative and who are oriented towards selfdevelopment, and those included in the cadre reserve. Article 11 of the LCS also establishes the right to be promoted taking into consideration personal qualifications, ability and diligent performance. Career paths, however, are too short. Civil servants can reach the highest rank within the same position within two years and after that, there is only one way to increase the basic salary: and that is to get another position (which is a source of pressure for the creation of more unnecessary managerial posts). Promotions through unjustified managerial decisions and under political pressure are not uncommon. As a consequence, the proportion of management staff is already too high (26 % in 2003) vis-а-vis the number of specialists (74 %) at central and local bodies of state executive power. In local self-government the proportion is even higher (40 % to 60 %). Competition is prescribed as the general procedure in deciding promotion but even the law accepts other possibilities. On the other hand, the criteria defined to ground promotion decisions are vague and supported by managerial tools that are commonly recognised as underdeveloped, weak and so unable to provide fair evaluations of the candidates. This is the case of the performance appraisal system, for instance. 63

In May 2005, the Cabinet of Ministers significantly increased the salaries of the highest officials establishing the gross salary of the President at around € 3,900, Prime Minister, Secretary to the National Defence and Security Council, State Secretary of Ukraine — at € 2,800, ministers — at € 2,600.

A new performance appraisal system was adopted two years ago, but secondary or complementary regulation is missing and in practice the system is not operational. Besides the natural complexity of any system, the passive resistance to the introduction of new management tools, and the missing regulation, there are other main reasons for this situation. As stated in the World Bank report cited above, „…the principal reasons for the current concern over the operation of the scheme would seem to be a lack of central guidance and of consistency in its application resulting from the absence of initial training in the scheme’s operation; a further reason can be taken as being the fact that the scheme has not really been fully integrated with pay and career development considerations — even though it is intended that account should be taken of performance appraisals in the attestation process.” However, linking performance appraisal and financial or pay-related consequences needs rather sophisticated management systems and may prove to be most premature in Ukraine. Nevertheless, a well designed performance appraisal system needs to be put in place. It should be simple, clear and focused on performance, and it should not be time-consuming. Last but not least, it should be useful as a management tool for improving overall productivity and individual performance and providing guidance to managers and civil servants. It does not need to produce increases or decreases in pay. On the subject of mobility, the LCS is silent. However, mobility based on personal connections is the de facto preferred mechanism within the Ukrainian public administration. Regulations regarding promotion and mobility are insufficient in order to ensure equal treatment of all candidates. Training According to the Law on Civil Service, the improvement of professional skills and qualifications is one of the duties of civil servants (article 10). On the other hand, article 29 establishes that „civil servants shall be provided with conditions for training and improving their professional skills at appropriate educational institutions and by self-education. Civil servants shall continuously improve their professional skills including by means of study in appropriate educational institutions, generally at least once every five years. Results of study and skills improvement shall constitute a basis for promotion.” A presidential Decree (No. 1212 of 9 November 2000) endorsed a Comprehensive Programme of Training Civil Servants setting the main tasks for improving the training of civil servants at national and municipal levels. The implementation of these provisions is not very efficient and the system appears to be underdeveloped. In 1995 the president had established the National Academy of Public Administration (NAPA) to provide training and retraining of civil servants (Decree of the President of Ukraine no. 398/95). In 1997 the CMU attempted to

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

181

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

determine a procedure for training and retraining civil servants (Regulation of the Cabinet of Ministers no. 167 of 8 February 1997). However, the document appeared to have more definitions and declarations than real procedures. In practice, the administrative and substantive parts of the process for training and retraining civil servants are both rather weak. The MCSD is also preparing some specific training for senior civil servants to provide training on topics such as democratic values, the decision-making process, and transparency in public administration. The training will be more oriented towards change management in order to sustain the needed administrative reforms. These intentions are positive, but it is questionable, however, that the MCSD develops training activities, even if they are specialised and focused on the managerial levels. The MCSD’s role should be more oriented towards the definition and coordination of the training policy rather than in providing training activities. According to data of the State Statistics Committee, 452,547 civil servants and local self-governance officials had advanced training (from 1995 up to 2005), and 10,009 Masters of Public Administration graduated (5,066 of them in the National Academy of Public Administration under the President of Ukraine (NAPA), and 4943 in 12 master’s departments of the higher educational institutions that have Civil Service specialty training. In-service training seems to be common practice in the Ukrainian public administration. However, a lack of training in certain areas and poor results of the training initiatives has also been reported. To increase coherence between professional training and career evolution should also be a priority regarding training policy. On the other hand, since 1996 a total of 8,314 masters’ degrees in public administration have been awarded (4,169 by the National Academy of Public Administration — NAPA — where European issues are one of the priority subject areas). Some of these masters are accredited by London University. However, the NAPA should be more oriented towards professional in-service training rather than academic courses and grades. Training needs analysis and assessment in a comprehensive and systematic way is not a common practice in Ukraine. Even if some efforts are visible in order to define a comprehensive training policy for Ukrainian public administration, currently there is no clear policy and strategy in this field. For instance, the difference between professional in-service training and education is not clearly established. As a consequence, the missions of the institutions in charge of training activities are sometimes mostly oriented towards providing educational academic grades instead of handson in-service training. Another problem is related to the absence of a definition about which executive body is in charge of co-ordinating

182

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

training policy and activities. Therefore, it seems that priorities and training plans are being defined by each training entity without a general strategy and synergies to reach common objectives. A training needs assessment is almost missing and the evaluation of the quality of training is poor. It is necessary to separate the responsibility for training policy design and evaluation (proposals for training policy, strategy and priorities, coordination of training plans, assessment of training needs, evaluation of the quality of training, funding, etc) from the management of training delivery activities. Attracting young, qualified people to the civil service is not easy. Not only because salaries are low, mainly at entry level, but also because work in the civil service is not seen as stimulating. It is commonly recognised that public units are too hierarchically organised and creativity is not stimulated or even well accepted by superiors. Therefore, citizens do not have a positive image of the public administration. Reinforcing the attractiveness of the civil service should be a priority in Ukraine in order to allow public administration to recruit and retain the qualified human resources that are needed. Increasing motivation will involve providing better salaries, working conditions, careers, management predictability, citizens-orientation, clear accountability tools, quality regulations and more independence regarding politicians’ interference. This means creating the appropriate conditions for a professional civil service to develop.

5.2.4

Management of the Civil Service

5.2.4.1 Is a cross#government structure and are systems for personnel management established so as to ensure the application of homogeneous standards across the administration? To propose and implement state policy on the civil service, the Main Department of Civil Service (MDCS) was established (Decree of the President of Ukraine no. 1272/99, as amended). The lines of accountability of the MDCS are unclear, however. According to the 1993 Law on Civil Service (LCS), the MDCS was to be established under the CMU (article 6). However, the President established the MDCS as a central executive government body with a special status that makes it directly subordinate to and accountable to the President. Although de facto such decrees contradict the Constitution and the law, they are nevertheless in force as they have never been contested before the Constitutional Court or before any other court. Successive amendments to the initial scope of competencies of the MCSD, as defined in the Decree of the President of Ukraine no. 1272/99 have largely widened its powers and area of activity. According to its statute, the MDCS has a rather broad scope of authority.

SYSTEM ASSESSMENTS: Civil Service

Just to mention some of its competences, it is entitled to: develop and implement state policy on the civil service; provide functional management of the civil service; plan the staff reserve for state bodies; develop approaches for improving the efficiency of the civil service; organise training and retraining of civil servants; conduct research; conduct functional reviews; participate in the observation of adherence to the legislation on the civil service; develop professional and qualification standards for civil servants. According to the Law on Service in Local Self-Governments, the MDCS is also responsible for the methodological and consultative support of local self-governments (Article 6). The principal tasks of the MCSD are of a disparate nature, combining executive and advisory responsibilities: 1) study: to develop studies aiming to create a vision and to define reform strategy and methodology; 2) advise: to support the definition of the civil service reform policy and to draft legal acts and proposals; 3) action; to co-ordinate the implementation of the reform and to execute some operational activities; 4) control: to perform administrative control over the whole civil service and the reform process; 5) information: to collect, organise and provide information and to develop the communication strategy to feed the reform process; 6) management: to ensure some administrative managerial functions. In order to accomplish its functions and responsibilities, the MCSD has a central office in Kiev and 27 regional branches (24 oblasts, Crimea plus Kiev and Sebastopol regions). There are 100 civil servants in the central office and 250 in the regional branches of the MCSD. The Center for Support of the Civil Service Institutional Development has been created under the MCSD. The Center has a staff of 20 employees (10 positions are vacant). On paper, the MCSD has a very important and central role in civil service development and management in Ukraine. However, the accumulation of competences on the MCSD is not tantamount to this institution having real effective powers and the competences necessary to guarantee homogeneous management standards of the civil service across all administrative settings at central and local levels. One reason is that the competences assigned to the MCSD are designed and often used mainly to manage individual cases rather that the system as a whole. Management of individual cases by the MCSD should be exceptional and only via administrative appeals or ex officio redress interventions. The role of the MCSD in administrative and civil service reform is crucial and its competences and functions should be designed so as to provide it with the capacity to act as the main promoter and facilitator in the process, leaving micromanagement responsibilities to each department in the public administration. In practice, the MCSD has a very extended and diversified scope of activity. This functional broadness and diversity negatively affects the focus of the MCSD and hampers its capacity to develop better its core functions. The MCSD

should not interfere with management activities related to other departments and should not centralise functions that should be discharged at other (lower) levels. It should be a priority for the MCSD to concentrate on pursuing policies, designing methodologies and efficient management tools and providing guidance and evaluation instead of it being embroiled in micromanagement. To centralise conception and policy functions and to de-centralise implementation and management activities is a key issue for the success of the MCSD. Facilitating innovation and guidance should be the main roles of the MCSD. Eventually, promoting the creation and directly managing a senior civil service could also be envisaged as a responsibility of the MCSD. What is clear from this assessment report is that the MCSD is currently more inclined to a case-by-case management approach than managing the civil service system of the country. The institutional location of the MCSD is problematic. As it has a role to perform in preparing the public administration reform and in coordinating its implementation, the MCSD should be under the state organ that has the overall responsibility on this matter. The current confusing situation regarding the MCSD’s lines of accountability needs to be clarified. The changing roles of the President and the CMU after the constitutional amendments (Law 2222-IV) may require further adjustments. Along with the clarification of its role, an adequate institutional location is the first condition in improving the performance of the MCSD. And this will depend on the evolution of the constitutional setup towards either a more presidential or a more parliamentary political regime that is about to emerge from the current constitutional reform. Other important questions regarding the role of the MCSD are related to the institutional scope of activity, i.e. should the MCSD deal only with central, regional and local state administration, or also with the selfgovernment administration and other institutions in the public sector? The MCSD should concentrate on state administration. If, according to the European Charter of Local Self-Government of 1985, local self-governments are to be autonomous they have to manage their own human resources autonomously within the framework provided by the relevant laws. A second question refers to the MCSD’s capacity to act, i.e. to be endowed with sufficient authority, acceptance by the related bodies, human and financial resources, databases, information capacity and so forth. A third important question is the fact that human resource management units in ministries and state agencies are generally reluctant to introduce modern human resource management tools, a fact that makes the modernisation of the management difficult, even if room does exist for that, as is shown in various positive examples like the State Financial Services Commission or the Ministry of the Interior, where relatively successful attempts to modernise the management have been carried out, according to the World Bank.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

183

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Along with the MCSD other institutions within the executive play important roles when it comes to policy making. The Ministry of Finance and the Secretariat of the Cabinet of Ministers (SCMU) set up annual staffing ceilings (see below). The Ministries of Finance and Labour have a decisive role in pay and other public employment policies. The responsibilities of each of these bodies are not clearly regulated and the role of some of them in managing public employment and civil service is not justified at all (e.g. that of the Ministry of Labour). Job descriptions for civil service positions do exist. The head of a state body approves the job descriptions that have been drafted for the various positions in the state body. Job descriptions for officials of specific bodies are to be drafted based on the Guidelines on Standard Professional and Qualification Descriptions of Civil Service Positions, approved by Order of the Main Department of Civil Service no. 65 of 1 September 1999. The guidelines provide professional and qualification descriptions for civil service positions in central bodies of executive power, in local state administrations and in patronage service, as well as for cross-sector positions, such as human resources or accounting positions. The guidelines also provide a template for the development of job descriptions. The guidelines include standard requirements for each category of positions, consisting of the following sections: a) objectives, duties and scope of authority (this section is devoted to the description of the main functions of a civil servant in a specific position); b) rights (in this section the scope of discretion of a specific position is defined); c) knowledge and skills; d) qualification requirements (education and experience). In practice the performance of civil servants is evaluated more against ad hoc instructions issued by supervisors than against job descriptions with pre-established functions. The procedure of job evaluation has not been established. It is usually mentioned in the job descriptions that the civil servant working in the position is to report to his/her supervisor. The direct supervisor has discretion to define the work of the civil servant and through this way, to indirectly influence civil servants pay and career evolution. Concerning existing human resource managerial instruments job descriptions are currently rather unsuitable as an instrument for management, evaluation and accountability (job purpose, tasks, various responsibilities, main duties, contribution to decisionmaking). Consequently, expectations should remain limited when using current job descriptions as a basis for supporting improvements in management and in the professionalism of the civil service. A large and well supported set of human resource management tools, including job description, job evaluation and performance appraisal (comprehensive methodology, implementation strategies, training and so forth) needs to be developed and made operational.

184

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

5.2.4.2 Are staff numbers and personnel costs controlled and published? There is no clear assumption of responsibilities regarding management, monitoring, controlling and developing salary policy. The roles of the Cabinet of Ministers, Ministry of Labour and Social Policy, Ministry of Finance and the Main Civil Service Department are not clear regarding salary policy and control of personnel costs. There is neither a proper methodology for determining staffing needs nor any strict control of the way in which real needs are to be met64. The CMU is responsible for setting ceilings on staff numbers and positions in state bodies. Cabinet Regulation no. 403 of 26 February, 2000 sets out staff limitations for almost all state bodies of executive power (excluding law enforcement institutions and some other specific bodies). Since 2000 Regulation no. 403 has been amended 149 times. This means that each state body has increased the number of its staff members at least once a year. For example, the number of staff members of the State Tax Administration since 2000 has increased at the central level from 630 to 1150 and at the local level from 58,716 to 61,083. Formally, the role of the Main Department of Civil Service and of the Secretariat of the Cabinet of Ministers (SCMU) has not been clearly defined. In practice, the MDCS has little sway because the draft regulation amending the limitations on staff numbers is prepared by the relevant interested state body itself and agreed with the Ministry of Finance. The draft is also sent to MCSD for agreement. However a proper participation of the MCSD in this procedure is quite formal because the participation does not start at the planning stage, creating new executive authorities and determining staff number limits of employees for those bodies. At the same time, officials of the SCMU provide expert opinions on each draft regulation. Therefore, the proposal of a ministry or other central body of executive power has to be endorsed by the SCMU. According to the statutes of state bodies, their heads are responsible for approving the structures of state bodies in agreement with the CMU. The heads of state bodies, with the preliminary agreement of the Ministry of Finance, approve the establishment staff table and budget structure. Traditionally, staffing indirectly influences remunerations because departments are allowed to use the budget for unfilled vacancies to increase the amount of bonuses/premiums paid to existing staff. The fewer staff an agency has, the more money remains to pay for these bonuses/premiums if vacancies are not filled. Efficient tools and clear procedures are needed in anticipating and measuring workloads and defining the 64

For more detailed assessments of the PEMS, PFIC and External Audit systems, see relevant Sigma Assessments

SYSTEM ASSESSMENTS: Civil Service

suitable level of staffing, both at quantitative and qualitative level and to control implementation. Likewise, the role of the body or bodies in charge of monitoring and controlling staffing ceilings should be clarified. 5.2.4.3 Do staff representatives participate in decision#making and control concerning personnel management matters? Civil servants have a professional union, the Civil Service Trade Union, which represents about 200,000 civil servants (out of a total of 240,528 civil servants employed on 1 January 2004). There are also other sectoral trade unions covering some specific sectors (e.g. the Health Sector Trade Union). The role of trade unions, however, is unimportant because there is no true and autonomous right to negotiate working conditions and other issues concerning the civil service. Social dialogue is an area that still needs to be developed. The Law „On the Procedure of Settlement of Collective Labour Conflicts” of 1998, as amended, creates the legal institutional and procedural framework for the settlement of labour disputes between state and trade unions (employees). To facilitate the settlement of labour disputes the President by his Decree created a National Service of Mediation and Conciliation (NSMC), which was formally established in November, 1998. The authority of the NSMC includes registration of complaints in labour disputes, anticipation of possible labour disputes and their prevention, mediation and conciliation (Article 15). The President appoints the head of the NSMC. However, this is a general law applying to private and public sectors alike and it seems not to be adjusted to the particularities of social dialogue in the public sector. The Civil Service Trade Union participates in working groups for the development of some pieces of legislation, such as the draft of the new law on civil service, and has organised national debates related to this project. The Union is also a member of the Public Council under the head of the MCSD.

5.2.5

Capacity to Reform and Sustain Reforms

5.2.5.1 Does the politico#administrative system reasonably enable the government to carry out reforms?

The reform of the civil service was launched by the preDecember, 2004 Government and continued by the subsequent ones. In March 2004, the President Kuchma approved the „Concept on the Adaptation of the Civil Service Institution to European Union Standards” (Decree No. 278/2004). The latter was elaborated in the Programme for the development of the civil service for 20052010, adopted by the Cabinet of Ministers in June, 2004.

The government's Activity Programme „Towards the People”, approved by parliament in March 2005, contemplated introducing a number of measures concerning the reform of the civil service such as making penalties for offences relating to corruption more severe, ensuring proper and better working conditions and salary levels for civil servants, adopting a civil service code of ethics, reforming the current institutional structure of the state governance (optimisation of the system of executive agencies, elimination of the double controlling functions), introducing the concept of „public services", and so forth. The reform is confronted with major difficulties. One, as Harasymiw puts it, is that „without appropriate changeover of personnel, the Soviet pattern of authoritarian administration will continue in Ukraine. In view of Ukraine’s mode of transition—which was by imposition rather than by pact-and in view of the ongoing efforts under its various presidents to create and sustain a „party of power,” the outlook for a proper depoliticization of the public service is certainly less than optimal. De-politicization in the sense of decommunization would eventually be taken care of by the passage of time, simply through death, incapacity, and retirement, even if not by political initiative, but to avoid its re-politicization is another matter altogether. It may be too much to be expected”65. Another one is that the political responsibility over public administration and civil service reform is shared by many entities (the President, the Ministry of Labour and Social Policy, the Ministry of Finance, the Minister of the CMU, the First Deputy Minister of the CMU and others). This causes confusion about the roles and the leadership and ultimately about the responsibility for the reform and hampers the country’s capacity to reform effectively. The December, 2004 amendments to the Constitution concerning the reallocation of power between the President, the Cabinet of Minister and the Verkhovna Rada have just entered into force and it is difficult to say which institution will have enough capacity to initiate and lead the reform of the civil service. These amendments have faced criticism by the Council of Europe’s Venice Commission for containing undemocratic arrangements concerning the roles of the different constitutional institutions. 65

Se Bohdan Harasymiw: „Soviet Bureaucratic Survivors in Post-Soviet Ukraine, 1992-2004”, Draft Paper presented at the 1st Annual Danyliw Seminar in Contemporary Ukrainian Studies. University of Ottawa, Canada, September 29-October 1, 2005. This paper studies the turnover of personnel in several key „power" ministries-the Security Service of Ukraine (SBU), Internal Affairs (i.e., police), Procuracy (prosecutor-general), Border Guards, and Customs Serviceover the decade 1992-2004 to test whether law enforcement in Ukraine can be expected to approximate that of liberal democracies, or will continue to be administered in the authoritarian and essentially political, Soviet manner. It tracks the careers of those in the leading positions in 1992, to see where they have served subsequently and whether they were in positions to influence public policy, especially the rule of law as properly understood. Clearly, there are many examples of influential ex-policemen in Ukrainian politics-some in government, some in the Verkhovna Rada (parliament), and others in provincial administration.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

185

5.2

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Amidst the current uncertain transitional period from a presidential to a parliamentary political regime it is risky to forecast the capacities for the country to carry out sound civil service reforms. Delays, ambiguity, and inconsistencies are rather to be expected in the years to come. The Verkhovna Rada may block new legislation on civil service. Furthermore, without pressure from the Government it is unlikely that the Verkhovna Rada will proceed with the reform. Uncertainties are still high after the parliamentary election of March 2006, which has not yet produced a government at the moment of writing. In any event, it seems that there is insufficient awareness among the political class on the importance of civil service reform in supporting democratisation process and economic and social development of Ukraine. In some quarters more awareness may exist, but the forces against reform will probably block them, i.e. those that will lose power if a professional civil service develops and becomes a bulwark against illegitimate political interference in administrative activity and decisions. The institutionalisation and role of the MCSD need clarification. It should be under the political authority who will hold the main responsibility for reforming the civil service and it should focus on its core responsibilities at the policy-making and implementation monitoring and evaluation level, not on micro-management. The creation of the Centre for Support of Civil Service Institutional Development under the MCSD shows the possible directions of the intended reforms. 5.2.5.2 Are the main reform incentives identified and is their sustainability foreseeable in the medium term? Key political players recognize, under foreign pressure, the need for civil service reform, but generally they pay lip service to that concern. As said, a great debate will probably be on the crucial issue of where to locate the responsibility for the overall management of civil service. If agreement is reached that it has to be a separate body having sufficient authority to impose homogeneous standards across the administration, the consequence will be that managerial powers of the heads of state bodies on human resources will be significantly restricted. In this case heads of state bodies are likely to oppose the reform. An advantageous point for the reform is that there is a critical mass of professionals in the civil service who are aware of the need for reform, are acquainted with European principles and standards of civil service and public administration and can cooperate with state authorities, including Parliament, to promote and draft the needed legislation. Effectively Ukrainian scholars and political commentators have long been aware of the requirements of public service in a democracy, as well as being all too familiar with the gap between those requisites and the situation in their own country. They

186

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

have written well and eloquently about the distinction between political leadership and administration, between bureaucracy and administration, between bureaucracy as organization and bureaucracy as pathology, and between the ideal public servant and the typical Ukrainian administrator steeped in Soviet bureaucratic practices and corruption66. Some interesting studies promoted by civil society organisations have also been produced67 and are helping to create a vision and to define priorities for administrative reform. International organisations are also helping to advance the reform agenda and so are international donors. Harasymiw concludes that „multiple burdens rest on the shoulders of the President and the Government insofar as the challenge of transforming their country’s law enforcement bodies into a pattern recognizable in established liberal democracies. They have taken the first step, which is appointing for the most part civilian politicians, or uncorrupted officers, to head these units of government, thus bringing these traditionally militarized elements under civilian control. The other major problem will be to undo, rather than to replicate, the legacy of the Kuchma administration…” „In 2005 there was underway a wide-ranging and unprecedented in its scale wave of dismissals of provincial and rayon-level governors, security chiefs, and administrators; a war against the „oligarchs”—cronies of Kuchma—was also said to be under way. There is a danger of overreaction68 in correcting the over-politicization of the law enforcement agencies, and of the government more broadly”. All things considered, the incentives for reforming the civil service, apart from seeking some sort of partisan depoliticisation or „lustration” and despite political discourses, are still unclear and weak. However, a continued policy dialogue between the European Union and Ukrainian authorities and a closer cooperation among politicians, administration and existing domestic and international „think tanks” would be helpful in the efforts towards developing a modern state served by an efficient public administration and professional civil servants abiding by the rule of law. Recommendations A new law on civil service is needed that resolutely embraces the European principles for public 66

For all see Valeriia Tokovenko, Politychne kerivnytstvo i derzhavne upravlinnia: problemy vzaiemovidnosyn ta optymizatsiia vzaiemodii (Kyiv: Vydavnytstvo UADU, 2001), and Viktor Tsvetkov and Volodymyr Horbatenko, Demokratiia, upravlinnia, biurokratiia (Kyiv: Instytut derzhavy i prava im. V. M. Korets’koho NAN Ukrainy, 2001). Cited in Harasymiw, op.cit.

For instance, the „Concept Paper on Public Administration Reform in Ukraine” produced by the Centre for Political and legal Reforms, draft, 2005.

Roman Kupchinsky: „Yushchenko’s First 100 Days,” RFE/RL Belarus and Ukraine Report, 26 April 2005; and The Ukraine List (UKL), no.348, compiled by Dominique Arel, 16 May 2005. By the end of April, 18,000 officials had been sacked, according to President Yushchenko himself. ForUm, Ukrainian Internet Newspaper, JBE.ru, consulted on 8 June 2005. Footnote of Harasymiw.

SYSTEM ASSESSMENTS: Policy#Making and Co#ordination

administration and that better strengthen the impartiality, integrity and professionalism of the civil service and reduces politicisation and patronage as well as corruption. The law should protect the constitutional role of defending the legality and the continuity and stability of the public services that civil servants have in democratic states. 1. The scope of the civil service needs clarification. The law should delineate, or at least provide criteria for delineating, the upper and lower boundaries of the civil service as well as its material legal scope. The Labour Code should not apply to the civil service, in principle. 2. The law should guarantee homogeneous standards for recruitment and promotion as well as for other managerial practices in the civil service across the whole public administration. The management of the civil service should be freed from arbitrariness. 3. A unitary salary system is needed for the whole civil service that guarantees transparency, fairness, internal equity and balanced remuneration across all administrative settings, as well as a consistent policy of mobility as a way to enrich the professional career of civil servants. The managerial leeway for discretion in determining individual salaries should be curtailed and the variable part of the salary reduced in a significant way. 4. The rights and obligations of civil servants should be defined with precision, particularly those limiting their rights and linked to the realisation of the values of legality, impartiality and integrity of the civil service, namely incompatibilities, conflict of interest, political involvement and protection against unlawful instructions from superiors. Disciplinary procedures should be adversarial and fully and reasonably guarantee the right to defence. 5. Training should be focused on the necessities of reform and training resources should be primarily allocated to in-service training efforts. The institutionalisation of in-service training needs some clarification. 6. Clarify the issues regarding the institution that has to hold overall responsibility over the public administration and civil service and clearly determine its competences. The Ukrainian authorities could perhaps think of the possibility of creating a fully-fledged Ministry of Public Administration. The political leadership for the reform of the civil service and the public administration should be clear, resolute, balanced and unambiguous. 7. Alternatively, redesign the competences and powers of the MCSD as the state body empowered to conduct overall management in the area of civil service and clarify its role in relation to other entities as well as its lines of accountability.

8. Human resource management tools (especially job descriptions, job evaluation and performance appraisal) need to be developed in practice as well as an adequate public management, where public managers and civil servants are held fully accountable for the process and for the results of public actions. The practice of managing (and governing) by means of ad hoc individual instructions should cease.

5.3 Policy Making and Coordination 5.3.1

Introduction

This assessment is based on information obtained shortly before the parliamentary elections of March 26, 2006. These elections were the first after the Constitutional amendments designed (among other things) to introduce changes in the balance of powers between the main players in the policy system: the President, the Prime Minister, the Cabinet of Ministers (CMU), and the Parliament (Verkhovna Rada). The impact of these amendments on the policy process cannot be known yet, and will probably not be known for a number of years. However, it can be assumed with some confidence that at least for some time following the appointment of a new Government, uncertainty concerning the policy authority of the President and the Cabinet of Ministers will increase above its present level. There is good evidence that the Secretariat of the President is aware of the risk of loss of policy authority under the new system, and is taking steps to reorganise itself and improve its capacity to sustain a lead role for the President in the post-elections period, despite the change in the balance of responsibilities foreseen in the recent Constitutional changes. This is important because the overlap in authority, and the resulting uncertainty regarding policy leadership, is a central feature of the present policy system in Ukraine. This uncertainty, and the resulting confusion, competition, and lack of transparency in policy making are generally acknowledged by participants in the system, either directly or indirectly. The post-elections period, and the formation of the Government under the new rules provide an opportunity for clarification in the respective roles of the President and the CMU. It remains to be seen if this opportunity is seized by the main actors in the policy system. In 1999, a World Bank project conducted a review of the Secretariat of the Cabinet of Ministers (when it was called the Apparat of the Cabinet of Ministers). In late 2003, the World Bank prepared an assessment of the policy-making and co-ordination system in Ukraine using a modified SIGMA Baseline. The present assessment benefited greatly from the report produced by the World Bank assessment (draft dated January 8, 2004).

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

187

5.3

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

5.3.2

Coherence of the Policy<Making Framework

Facts The Constitution of the Ukraine creates overlapping roles in the policy-making system for the President and the CMU. For example, Article 106 (paragraphs 1 and 3) states „the President ensures state independence, national security […] „and directs the foreign political activity of the State”, while Article 116 (paragraphs 1 to 7) states that the CMU „elaborates and implements national programmes of economic, scientific and technical, and social and cultural development”, and is responsible for „ensuring the national sovereignty and economic independence of Ukraine, the implementation of domestic and foreign policy of the State […]” as well as for taking „measures to ensure a national defence capability and national security […]”. Within this overlapping system, the prominent position of the President is clear from his veto power over legislation. In addition, Article 113, states that the CMU is accountable to the president, as well as to the Verkhovna Rada (VR), and is guided in its activities by the Constitutions, the laws, resolutions of the VR, „and also decrees made by the President”. Furthermore, the „President […] issues decrees and directives that are mandatory for execution on the territory of Ukraine”. The underlying overlap and duplication within the Constitutional system have been analysed and discussed in many reports, and are generally not disputed. It is also widely understood that the Constitutional amendments of 2004 will not in themselves remove these problems immediately, even if they lead eventually to a more balanced distribution of responsibilities. Instead, it is generally recognised in Ukraine (and by donors) that it is necessary to clarify the situation, and embed a consensus in three important interrelated laws regulating the divisions of responsibilities and functioning of the main players in the decision-making system. Draft Laws on the President, on the Cabinet of Ministers, and on Central Bodies of Executive Power have been elaborated, but, despite various attempts since 1998, none of these three laws had been passed, reflecting the absence of an agreement on the underlying principles. In any event, following the recent constitutional amendments, any existing drafts will be outdated. In the absence of such laws, the Temporary Regulation of the Cabinet of Ministers (No.915, June, 2000, (as amended repeatedly in 2001-2005)) regulates the activities of the Cabinet of Ministers and central executive authorities within the policy system. The Temporary Regulation defines the roles and procedures of the participants of the policy development and decision-making process. It also states detailed provisions for the legal drafting process, as well as for provision of expertise and reconciliation of legal proposals within the administration and within Government Committees prior to approval by the CMU. It specifically assigns a coordination role to the Secretariat of the Cabinet of Ministers. The Temporary

188

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Regulation also makes provisions for development of conceptual policy proposals and their review by the CMU prior to legal drafting, although it is not specific on the cases where such concepts are required. In these respects, the Temporary Regulation clearly reflects some of the recommendations made in the World Bank reports of 1999 and 2004. The Temporary Regulation sets in great detail a generally logical structure and an orderly process for the preparation of documents by Ministries and other bodies for the CMU, their review and clearance by the Secretariat of the Cabinet of Ministers (SCMU), the process for decision-making by the Cabinet Committees, decision by the CMU, circulation of decisions and monitoring. This system, however, cannot resolve the fundamental question, namely, to which subject matters are to be regulated by the CMU and which by the President, or the type of items that be handled directly by Ministers. Moreover, the rules have many exceptions built into the text, allowing for extensive discretion in their application. For example, there are rules for analysis and consultation in the preparation of items for the CMU, but these may not apply if the decision is made by a presidential decree or by a CMU executive order. A Presidential Decree (November, 2003) established that the Ministry of Justice of Ukraine is charged with functions of the chief developer of draft laws that are submitted to the Verkhovna Rada consideration by the President of Ukraine and by the Cabinet of Ministers of Ukraine (This provision does not apply to the draft laws submitted by people’s deputies of Ukraine.) In practice, this has not happened, and it not at all clear that it is a practical approach. At the moment, there appear to be no plans to transfer Ministry Legal Drafting Sectors to the Ministry of Justice. At this point, the Ministries continue to do most of the drafting, but all laws are checked by the Ministry of Justice and may be changed significantly in the process. It is useful to view briefly some facts about the output of the policy system. In Ukraine, not only the President and the Cabinet of Ministers play a significant role in the policy process, but unlike most European countries, the Parliament (VR), also plays a major role as initiator of drafts, and as a powerful player in „veto politics”. During the four-year period of the latest parliament, the President submitted about 200 draft laws, the CMU about 1000, and the Verkhovna Rada members about 3800. 76% of the President’s draft laws were enacted, compared to about 40% of the CMU drafts and about 15% of MPs’ drafts. Thus, out of the approximately 1200 acts adopted, about 150 came from the President, about 450 from the CMU, and about 600 originated in the Verkhovna Rada itself. The President can veto a law on substantive grounds and has the right to send to the VR suggested modifications, or orientations. The VR can overrule the President’s veto by a constitutional (2/3) majority. If VR can’t muster 2/3 it can change the draft (not necessarily as the President wanted it) and send it back. The President can then say

SYSTEM ASSESSMENTS: Policy#Making and Co#ordination

it’s a new draft and veto it again (this is, for example, what has happened to the laws on CMU). There are no clear procedures associated with the presidential veto. This has led to the situation where the VR mustered the 2/3 majority and sent the law back, and the President has just sat on it. The Law 2222 attempts to rectify this particular issue — if the President refuses, the Law is promulgated by the speaker of the VR under his own authority. The practical/political implications of this change remain to be seen. In addition to draft laws adopted by the VR, the President issues each year about 1500 decrees (1570 in 2005), and over 2500 Instructions (3400 in 2005). Most of these are issued to the CMU, and require action by one or more Ministers. According to the Secretariat of the CMU (SCMU), the CMU issued about 1000 decrees last year, and about 250 executive orders are registered each day (over 60,000 per year), issued to Ministries and other Bodies by the CMU, the Prime Minister, the Vice Prime Ministers, and the Minister of the CMU (see table on hierarchy of norms in the civil service assessment). Many of these documents are policy-related. Some of them are actually important policy decisions, and many of them direct the policy process itself, e.g., they initiate policy work, modify drafts, resolve conflicts, etc. In addition, many of these Executive Orders are related to specific implementation issues or administrative issues on a case-by-case basis. Regarding the overflow of technical, administrative and organizational issues, in 2003 the World Bank policy lending operation (PAL) introduced a benchmark to encourage the CMU to decentralize/delegate operational issues to ministerial level. An attempt to regulate delegation was made, and some regulations were enacted in this area. However, it appears that in general the culture of central control and avoidance of responsibility prevailed, and that, in practice, delegation remains a serious issue. Judgments The policy-making framework is not coherent. The overlap in policy responsibilities, coupled with excessive regulation and lack of transparency, create a system where sponsors of policy ideas may seek to launch their proposals with the decision-maker whom they believe to be most agreeable to their ideas. For example, a Minister who is not able to get his colleagues’ agreement for his approach, may seek to obtain a presidential decree to implement it, or a presidential law initiated in the VR or stimulate an MP to initiate it. This is not an unusual practice, and we were given many examples of such practices. In some cases, such as the law on the Cabinet of Ministers, there were, at times, three versions being circulated, one initiated by the President, one by the CMU, and one by the VR. Versions of this law had been vetoed eight times. The role of the CMU as a collective decision-making body is not well defined or well understood. The CMU meeting deals with a large number of decisions, but does not engage in significant policy and political discussion.

Ministers use the power of the President to block proposals with which they disagree. They do this working directly or through the Presidential Secretariat. Equally the President entertains direct relations with individual Ministers and uses them to influence the CMU agenda. This situation may become more difficult under the new plan to set up Councils for policy development under the Secretariat of the President. It is often noted by participants in the system that the President derives his power not only from the Constitution, but also from the tradition and habit of deferring to the highest authority. This tradition is deeply embedded in the system through long practice, and is likely to make reform difficult and slow. The number of decrees, orders and executive orders create an immense burden on the decision-making system, and take a lot of the time of Ministries and the SCMU, as all of these have to be drafted, signed, fulfilled, reported and monitored. Moreover, Instructions from the President go to the CMU Minister, then proceed down the line within the SCMU and out to other institutions through a system of successive executive orders, also drafted, signed, and monitored. Even more serious, decrees and executive orders do not need to go through any serious analytical process, and tend to divert attention from serious policy work to quick solutions and case-by-case approach. A culture of fulfilling „commands”, avoiding initiative and responsibility, and focusing on details is widespread, and is nurtured by the system of command and control. Such a culture is inconsistent with modern concepts of policy-making and effective administration; it also undermines predictability of the administrative environment for citizens and economic actors. The formal policy system is not fully understood by participants. Ministries have no clear instructions on the situations where concepts are required prior to drafting legislation. There is no clarity on the type of issues that should be addressed to the President, the CMU, or handled directly by the Minister. There are no clear procedures for the use of the presidential veto, and its override. Ministries have limited understanding of the role of the SCMU and the Secretariat of the President, and about exactly what happens to items once they reach one of the Secretariats. Recommendations Institutions and leaders in Ukraine should work towards a consensus on the distribution of powers and competences amongst the leading bodies. This consensus should then be translated into the Law on the President, the Law on the Cabinet of Ministers, and the Law on Central Bodies of Executive Power. These three laws should be prepared as a package, and special effort must be extended to resolve contradictions between them and ensure that they are mutually consistent and collectively coherent. This is likely to prove extremely difficult, and, absent a consensus, there is a risk that new Laws will simply re-phrase the Constitution, leaving the existing ambiguities unresolved.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

189

5.3

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Based on these laws (if supported as above), the Temporary Regulation of the Cabinet of Ministers should also be redrafted. The process should be made simpler and more understandable, and also more transparent. The redrafted regulation should also move further in the direction of clarifying the role of the SCMU in the policy system, which should be primarily coordination, and strengthening the responsibility of the Ministries for determining the content. The decision to move all drafting of primary legislation to the Ministry of Justice also should be re-assessed. A clearer division of responsibility between the SCMU and the Secretariat of the President should be established. This division should be enshrined in a normative act. A special effort should be made to reduce the number of Executive Orders and Instructions, with the objective of strengthening the rule of law and increasing predictability both in the work of the Ministries and in the outcome of decisions. More decisions should be made on the basis of laws and policy of general application, and fewer on a case-by-case basis. 5.3.3

Inter<Ministerial Consultation on Policy Proposals

Facts The arrangements for coordination of policy proposals among ministries and relevant Bodies of Executive Power are established in the Temporary Regulation of the Cabinet of Ministers. According to this regulation, before submission to the Cabinet, the ministry responsible for drafting is expected to send a normative or legal proposal for comments to other ministries whose authority touches upon the policy issues covered by the draft. It is at the discretion of the drafting ministry to decide which institutions need to be consulted on a given policy or legal document. At the same time, if agreement is not reached, the draft may be returned, through the decision of the governmental committee or the CMU, to its developer for agreement with the bodies designated in that decision. There are useful exceptions to this discretion. The regulation provides guidance as to instances where such coordination should be conducted with the Ministry of Finance, the Ministry of Economy, the Ministry of Labour, and the State Committee on Entrepreneurship. In all cases, after conducting the coordination with the ‘interested’ ministries, the draft needs to be submitted to the Ministry of Justice for the legal assessment. Policy issues of general importance with a significant impact on the population need to be sent for evaluation to all ministries and all regional administrations. The results of all the coordination efforts have to be fully reported in a note attached to the item submitted to the CMU. In case when legislative drafting is assigned to the Ministry of Justice (as noted above), the Ministry of Justice has to create a Working Group to include

190

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

interested Ministries as well as experts. The draft prepared by the Ministry of Justice is then sent to the bodies concerned, and they have five days to initial the draft. In such cases, the Ministry under whose competence lies the subject matter of the law is consulted, but does not have control over its content. Judgments In practice, the coordination provisions are implemented technically, but only superficially, although there are some signs that this is improving over time. Where the choice of Ministries to be consulted is at the discretion of the sponsoring ministry, proposals may escape the attention of a ministry concerned with the issue, and the consultation risks being incomplete. The rules governing inter-ministerial consultations are overly formalistic and bureaucratic. They encourage formal submission of comments and alternative wording by those consulted, rather than debate and resolution of substantive issues. The rules concerning the preparation of draft primary legislation by the Ministry of Justice are inadequate, as they do not include appropriate inter-ministerial consultations, not even with the main Ministry competent for the subject matter. The rules for inter-ministerial consultations do not cover sufficiently all types of policy and legal documents. For example, inter-ministerial consultations are not required for concepts. In this way, a concept can be approved by the CMU, and the draft can then be prepared on the basis of this concept. It would then be very difficult for a Ministry to challenge significant policy issues at the consultation stage. In Ukraine the legal drafting process dominates the policy-making process. Although there are provisions for development of concepts in the Temporary Regulation, the policy stage is often bypassed and ministries (or Ministry of Justice) proceed to drafting without considering other policy options. Thus inter-ministerial coordination and consultation is reduced to coordination on legal drafts, which present only one policy option embodied into a legal text. Subsequently, discussions of ministers during the Cabinet meetings tend to focus on legal formulations not on policy options and impacts. Recommendations The rules governing inter-ministerial consultations should be made more comprehensive, and should cover all policy and legal items coming to the CMU. The rules should be less bureaucratic and formalistic, and should encourage early consultations on policy with those concerned, with the purpose of reaching agreement on the content of submission prior to their reaching the CMU and the Cabinet Committees.

SYSTEM ASSESSMENTS: Policy#Making and Co#ordination

5.3.4

Agenda Planning

Facts The SCMU is responsible for logistical, analytical, legal and informational support of the Cabinet of Ministers. These responsibilities also include the preparation of the government’s agenda. The Temporary Regulation sets adequate rules for the preparation of the weekly agenda. There is little or no planning of the agenda in the longer term. In general, the Regulation envisages that the work of the CMU should be conducted according to the Program of Action of the Cabinet of Ministers, the Annual State Program of Economic and Social Development, laws of Ukraine, and President’s acts and policy directions. In addition, the Ministry of Justice prepares (through a “bottom up” approach) an Annual Legislative Plan. However, none of these documents (except to some extent the Legislative Plan) form the basis for longerterm agenda planning. In fact, the rate of fulfilment of the Annual Legislative Plan is not very high, and important issues often remain unresolved, due in part to the difficulty of achieving political consensus. The weekly agenda is mostly prepared through a „bottom up” process, based on items ready to proceed from the Government Committees. A normal CMU agenda contains about 50 items. In this technical sense, the preparation of the agenda is orderly and predictable. In reality, the CMU is flooded with an excessive amount of technical, administrative, and organizational issues that have little relevance to government policies, let alone strategic priorities. According to the SCMU, a large portion of items on the CMU agenda are non-policy issues, many of them issues that should be resolved by the Minister without decision of CMU. Judgments The fact that the agenda is planned only for the current week means that there is no tool for linking the CMU agenda to strategic priorities. Current week planning relies on „bottom up” process, that is, whatever comes from ministries and had gone through the Government committee is scheduled. This deprives the government of the opportunity to press Ministries to prepare items according to broader priorities. It appears that Ministers are avoiding responsibility, pushing decisions upward to the CMU. As a result, the CMU agenda includes many unimportant items that shift the focus of the CMU and the Government Committees from important issues. It is possible that the constitutional reform, which may make Ministers „political” rather than „technocratic”, may ease this situation over time. However, this is not likely to be enough to correct the long-entrenched habit of command and control. In particular, the heavy reliance of the CMU (documented

above) on dispensing Orders to Ministers and Ministries from the President, the Prime Minister, and the Minister of the Cabinet, authorizing or prescribing action on concrete issues, supports the syndrome of dependency on the higher-level authority for decisions that should normally be within the competence of ministers. The process of empowering Ministers and civil servants to take responsibility, and the cultural change that would support greater delegation of conflict resolution to lower levels, are likely to be the aspects of the policy system that are the most important and most the difficult to correct. Yet, these are absolute prerequisites for developing a better policy system in Ukraine. Recommendations The SCMU should continue its efforts to manage the weekly agenda, and should take steps to introduce longerterm agenda planning, e.g., monthly. Items from the Annual Legislative Plan should be included in the longerterm agenda as a way of putting pressure on Ministries to have their items ready according to this Plan. The regulation of the CMU should authorise the SCMU (the Minister of the Cabinet of Ministers) to refuse to put items on the agenda if they do not require decision of the CMU, but fall under the authority of the Minister himself. 5.3.5

Dispute Resolution Mechanisms

Facts The main mechanism for conflict resolution is the Government Committees. The list and composition of Governmental Committees depends on the division of powers between the Prime Minister and Vice Prime Ministers. The present Government has established 6 Governmental Committees. The Government Committees include, in addition to Ministers, several heads of other central bodies and several deputy ministers. A senior official of the SCMU relevant unit to provide expert support and one of the leading officials of the legal unit to provide legal support are present during the meetings of the Government Committees. The activities of the Committees are governed by detailed and strict rules. According to the regulation, the Government Committees „consider draft laws of Ukraine, acts of the President of Ukraine, and CMU enactments as well as any draft CMU executive orders, which were submitted with differences not settled after a chief developer had conducted an established conciliation procedure, and any draft CMU executive orders to which there are the CMU Secretariat’s observations, and submits proposals to CMU concerning their adoption” (Temporary Regulation, Section IV, emphasis added). In practice, given the limited capacity and empowerment of the Ministries to resolve policy conflicts at experts’ level, many items come to the Government Committee for policy as well as political discussion. To some degree, the Committees take on the role of Ministries, including, at

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

191

5.3

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

times, consultation with social groups. It is not possible to determine to what extent this is the result of the desire of the PM and Deputy PM’s to control decisions, or rather the result of the habit of Ministers to avoid responsibility and seek authority from above for their actions. Judgments The creation of Government Committees was a useful step in the development of the policy management system in Ukraine and in improving the quality of decisions. The tasks of the Committees are useful and well defined, as they focus attention on conflict resolution and give the Committees the authority to act as „filter committees” and take decisions that reduce the burden on the CMU. In this regard, the extension of their membership beyond members of CMU is problematic, as it transfers decision-making power away from the CMU to persons who are not CMU members. It is hoped that as Ministers become political persons as a result of the recent Constitutional amendments, the issue of Committee membership will be re-assessed to bring it into line with CMU policy accountability. The role of the Committees has expanded beyond providing a forum for Ministers to discuss issues in depth. To an important extent, Committees are the forum for policy-making and consultation, a role that should be performed by Ministries. Recommendations The Government Committees should be maintained, but their membership should be re-assessed. Ideally, only members of the CMU should be members of Government Committees so as to safeguard the collective responsibility of the CMU for decisions. Ukraine should also consider strengthening the mechanisms for conflict resolution, especially by empowering and encouraging Ministers and officials to resolve more conflicts at a professional level before items reach the Committees. These issues should be addressed by the proposed Laws on the CMU and on Bodies of Executive Power, and by regulation. 5.3.6

Central Coordination Capacity

Facts The SCMU is empowered by the Temporary Regulation to provide extensive logistical and technical coordination of the work of the CMU. It ensures that the documents for the Government Committees and CMU decision-making meet the requirement of the regulation, including formats, inter-ministerial consultations, and completeness of the dossiers of supporting documents. Where draft do not conform to the regulations, the SCMU has sufficient legal authority (via letter signed by the Minister of the

192

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

CMU or his Deputy) to return drafts to initiating institutions to complete the necessary stages in preparation of drafts for submission. (Temporary Regulation, Article 21). Following meetings of the CMU, the SCMU is responsible for issuing the minutes of decisions, ensuring that they are legally sound, getting them signed, and circulating them to the bodies concerned with the governmental decisions recorded in the minutes. The SCMU also monitors the implementation of CMU decisions and sends reminders if needed to the bodies responsible for implementation. SCMU monitoring of implementation of decisions is currently limited to monitoring whether legal and policy drafts have been prepared and submitted for consideration to the CMU when required by decisions. All procedures are supported by adequate IT system. Before decision by Committees and the CMU concerning draft enactments and instructions of the CMU, decrees of the President, and laws, legal review is performed in the SCMU by the Legal Department. Similar review is also performed by the Ministry of Justice, and by the Legal Department of the Secretariat of the President (for normative acts initiated by the President). Following passage of laws by the Verkhovna Rada, legal review is conducted by the three bodies in relation to the President’s possible decision on the exercise of his veto. Given the present constitutional system, policy coordination is a complex problem in Ukraine, as was already pointed out. With respect to decisions of the CMU, the SCMU conducts a thorough examination of the substance of proposals, and these examinations result in expert opinions on the substance of drafts prepared by the Ministries. Generally, the SCMU is involved in very detailed assessments of drafts, and in some cases makes a considerable contribution towards improving them. However, these contributions substitute for the work that should have been done by the proposers. Although the main responsibility of the SCMU, as defined in the Temporary Regulation, is to ensure proper coordination, in reality SCMU experts often prepare their own drafts, or significantly changed drafts. The SCMU expert opinion and proposed changes are not returned to the Ministry but submitted directly to the Government Committee or the CMU as part of the package along with the original proposal. The Government Committee or CMU can then choose between the SCMU draft or that of the sponsoring Ministry. To perform these tasks, the SCMU has about 17 structural Departments with very specific policy remits, more or less paralleling the remits of Ministries. There are over 350 experts in these Departments, who perform expert policy work. Significant policy development also takes place in the Secretariat of the President. In fact, it appears that at present the Secretariat is looking for ways to strengthen its role in developing policy by creating consultative Councils in various policy areas, involving Ministries,

SYSTEM ASSESSMENTS: Policy#Making and Co#ordination

outside groups, and experts. The stated purpose of these Councils is to prepare National Programmes, which would then become the basis for presidential decrees, orders, and laws. Judgments Logistical and technical coordination of CMU and Committees’ decision-making process are of good quality. The structure within the SCMU to ensure logistical and technical coordination is sound. Appropriately, coordination of the work of the Government Committees and of the CMU is placed in the same Department (Department for Organisation of CMU meetings), thus ensuring continuity in the treatment of material through the system. Moreover, this Department, along with the Department for Documents Flow, the Department for Liaison with the VR, and the Department for Control come under the same Deputy Minister of CMU, thus further ensuring orderly process. From the broader perspective of the policy system, however, technical and logistical coordination of the work of the CMU on its own is not sufficient. Rather, the system requires coordination between the work of the President and the CMU, and in this regard there are few, if any, formal coordination arrangements between the SCMU and the Secretariat of the President. At present, such coordination relies heavily on personal and political relations, and this may prove insufficient in the future especially in light of the Constitutional reform. The amount of legal review appears excessive, and there may be overlap and duplication in the activities of the Ministry of Justice and the SCMU in this respect. However, we did not conduct a detailed assessment of this issue, and concrete conclusions would be premature and risky. Possibly, the most serious weakness of the policy system in Ukraine is that there are multiple centers of policy development, and no policy coordination. In general, the SCMU is built around policy Departments that are providing detailed expertise on documents, thus in fact doing the work of Ministries. There is no doubt that the drafters of the Temporary Regulation intended to correct this situation and build a modern coordination body, following criticism of the SCMU by the World Bank and others in 1999 and 2000. However, for the most part, despite the new regulations since 2000, the practice of centralised policy-making persists.

implementation process by the SCMU, and often cross the line into actually making policy and allocation decisions by Order. The result is an intransparent system of decisions consisting of multiple and conflicting regulations, and leading to an unpredictable normative environment and weak rule of law. Recommendations Ukraine should consider establishing a formal coordination procedure between the SCMU and the Secretariat of the President to ensure smooth processing of items for decision while reducing reliance on Orders and Instructions. It is likely that the need for such a procedure will become more acute if the Constitutional amendments take root. Ukraine should undertake a review of the procedures for legal review to ensure that there is no overlap and duplication in the review activities on the SCMU, the Ministry of Justice, and the Secretariat of the President. While each of these bodies may have a legitimate role in reviewing legal drafts for consistency and drafting style, the roles should be better defined and better understood by those drafting normative acts in Ministries and other Bodies. Ukraine should initiate a long-term process for moving away from management of Ministries and the policy process by orders from the centre. Policy expertise should be moved into the Ministries, leaving the SCMU the task of policy coordination at the strategic level. The number of Executive Orders and Instructions should be drastically reduced. This will take years to implement, as it requires a fundamental cultural and institutional shift, but it is an absolute pre-requisite for a modern policy system. The objective is that policy and laws should be developed and implemented by sectoral Ministries in consultation and regular contact with civil society, and that the centre should provide coordination and support strategic leadership by the CMU. Such a system must respect the autonomy of sectoral Ministers within their spheres, both in terms of policy development and in terms of administrative implementation of programmes and laws. On the other hand, it will focus the activities of the SCMU on its central role as coordinator of the policy system. 5.3.7

Central Strategic Capacity

Facts Equally serious, much of the activity of the SCMU policy Departments consists of dealing with specific issues related to the administrative tasks of the Ministries as they implement policies and programmes. This is reflected in the huge number of Executive Orders in all policy areas, estimated at over 60,000 per year. Each of these Orders has to be prepared, signed, and then monitored. We believe that these Orders indicate excessive central control and micromanagement of the Ministries and the policy

The strategic policy framework in Ukraine comprises the following documents: The Annual Presidential Address to the Verkhovna Rada, which defines key long-term and mediumterm directions for development of Ukraine; and The Government Action Program, a program approved by the Verkhovna Rada for the term of office of the Cabinet of Ministers.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

193

5.3

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Other documents that can be considered as framework documents for policy development are the Annual Legal Drafting Program (prepared by the Ministry of Justice) and the Program of Economic and Social Development of Ukraine (prepared by the Ministry of Economy). In theory, Ministries are expected to develop sector plans and activities that are in line with these documents. In practice, these documents are treated as essentially declarative, and the extent to which policydevelopment proceeds in line with them is rather ad hoc. There is no central process to turn these documents into a single operational strategic guide, and no process to compel sponsors of policy initiatives to pursue the implementation of these strategies. This approach is reflected in the Temporary Regulation: „The CMU work is planned, on the basis of proposals submitted by central and local executive authorities, through adoption of the CMU Action Program for its term of office, the annual State Program of Economic and Social Development of Ukraine, other state programs, and CMU acts.” (Section II). The President is the most important source of the strategic policy initiatives in both domestic and foreign policy. The President is assisted in this function by the President’s Secretariat with about 600 staff, many of them high-level political/policy advisers. The Ministries and the CMU appear to operate within the strategic framework set out by the President (although the Presidential Address is not mentioned in the Temporary Regulation). Ministries work closely with the President’s Secretariat in developing their proposals, although there is no clearly defined legal basis for these relationships. At present, the Secretariat of the President is searching for ways to put more operational drive behind the priorities announced in the Presidential Address. For this purpose, the Presidential Address this year was presented earlier than in the past, specifically in order to facilitate stronger linkages between presidential priorities and the budget. The Secretariat of the President is also organising a system of Councils to be charged with developing National Programmes in line with presidential priorities. The mandate of the SCMU to provide strategic management is limited. As in the case of agenda planning and policy coordination, the SCMU is primarily concerned with managing items as they are prepared by sponsoring Ministries, and with providing expertise on specific proposals and responding to issues as they arise on a case by case basis. Conformity with the Government’s Action Programme is only one of the many criteria that may be used for expert review of specific proposals, as reflected in the Temporary Regulation, Section VI (22). It is also used as one of the criteria for including items in the Annual Legislative Plan, but this Plan is primarily prepared through a „Bottom up” process, based on Ministries’ inputs, and is not consistently brought into line with strategic documents.

194

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Judgments Strategic management of the policy process is very weak in Ukraine. There is legal basis for the preparation of a number of strategic documents, but no legal basis for a unified strategic management, and for consistent followup and discipline. Strategic leadership is fragmented, as the President, the CMU, the Ministry of Finance, and the Ministry of Economy all play a role in preparing strategic documents. The references to the Government’s Action Programme and other strategic documents in the Temporary Regulation are rather vague, and allow all of them to exist side-by-side without a requirement to resolve contradictions in policy and priorities. Present efforts by the President’s Secretariat to create more operational linkages between the President’s priorities, the budget, and the policy activities of Ministries may lead to confrontations with the CMU and create more confusion for Ministries. It is too early to judge the success of these efforts, or the extent to which these efforts will bring strategic focus to the policy system. Recommendation In the context of clarifying the roles of the different players (CMU, President, Executive Bodies), a unified system of strategic policy management should be put in place. The system should lead to a single strategic document that is clear, operational, and linked to the budget and budget planning process. The SCMU should be the focal point for the preparation and follow up of this document. 5.3.8

Coordination of European Affairs

The process of European integration in Ukraine started in 2000 with the President’s adoption of the Program on European Integration, following the presidential decree of 1998 that announced the strategic goal of Ukraine’s integration into the EU. Ukraine has put in place a system for coordinating European integration activities. There is a CMU Committee chaired by the Minister of Foreign Affairs, a Department of European Integration in the SCMU (established in 2001, currently has 38 staff), and European Integration Units in the Ministries. The Ministry of Justice verifies conformity with the acquis, and this role is reflected in the Temporary Regulation. There is also a Committee for European Integration in the Verkhovna Rada of Ukraine. Judgments The main building blocks of a system for coordinating European Integration activities are in place. It is too early to judge the effectiveness of this system over time. Once the new Government is formed under the new Constitutional rules the President will have a particular role in nominating the Minister of Foreign Affairs. Since the EU agenda is both „foreign” and „domestic”, the President has a potential channel to interfere in a wide range of policy issues.

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Expenditure Management Systems

Recommendation Ukraine should continue to develop and strengthen its system for coordination of European Integration along the lines already established. The Units in the Ministries, in particular, will require strengthening and training. 5.3.9

The Involvement of the Cabinet of Ministers in Budget Decisions

We have not been able to get a full picture of this issue. More details are in the financial management assessment. From the point of view of policy coordination, the main points appear to be: The CMU plays a role in budget decisions. The Minister of Finance (not CMU) determines the budget ceiling. In the absence of a strategic planning process, the main budget decisions are made by the Minister of Finance.

Judgments Policy development capacity in the Ministries is not very advanced, but there seems to be an understanding of the need for better performance in this regard. The fact that Ukraine recognises the need for concepts prior to the development of legislation provides a good basis for building better policy capacity. On the other hand, the administrative culture based on Orders and control, the arbitrary nature of much of the policy process, and the misunderstanding of the role of civil servants in policy development suggest that such capacity will take a long time to build and entrench. Given the present stage of development of the policy system in Ukraine, there does not appear to be significant opportunity to push this issue forward at this time.

5.4 Public Expenditure Management Systems 5.4.1

Discrepancies and disagreements are handled primarily in bi-lateral meetings of Ministers with the Minister of Finance. The PM may also intervene. In year, budgetary consideration of presidential and CMU decisions are not sufficiently assessed. 5.3.10 Impact Assessment

Legal Structure of the Budget

The legal framework that governs the Ukrainian budget system consists mainly of the Constitution and the Budget Code, which was enacted in July 2001 and amended subsequently several times. The Budget Code has replaced a June 1995 law „on the budgetary system of Ukraine", which did not clearly define responsibilities and authorities for budget management. Secondary legislation complements the Budget Code.

Facts The Temporary Regulation on the Cabinet of Ministers and the CMU Resolution “On Approval of Methods of Analysis of Impact of a Regulatory Act and Monitoring of Its Performance” establish requirements to conduct financial, social, regulatory and economic assessment. The Temporary Regulation also establishes requirements for public consultations in cases of drafts that have significant public impact. In practice, the conduct of impact assessments and consultations with civil society is uneven. There are cases where extensive analysis is conducted, e.g., in the case of National Programmes. Ministries appear to understand the need for, and benefit of analysis and consultations, but their ability to conduct them is limited due to skill shortage and time pressures. The Secretariat of the President is now in the process of establishing Councils for the Development of National Programmes in priority areas derived from the Presidential Address. The Councils will include outside experts and representative of civil society organisations, along with Ministries and Presidential Advisers. One of the stated objectives for the establishment of these Councils is to open up the policy process to outside interests and inputs.

Article 5 of the Budget Code defines the scope of the Ukrainian budget system, which consists of the state budget and local budgets. According to the definition of the Budget Code, local budgets include: (i) budgets of the Autonomous Republic of Crimea, regions (oblasts) and the cities of Kiev and Sebastopol; (ii) budgets of districts (rayons), municipal districts and cities of „oblast importance"; and (iii) local self governments' budgets (towns, villages, settlements and associations). Article 6 stipulates that these budgets should be consolidated into the „Consolidated Budget of Ukraine“for analytical purposes. Oblasts and rayons can be classified as either subnational government entities or decentralized units of the central government. On the one hand, the budgets of oblasts and rayons are independent from the state budget and are submitted to elected territorial councils for approval. On the other hand, according to article 119 of the Constitution, „local state administrations on their respective territories ensure the preparation and implementation of respective oblast and district budgets". Article 7 of the Budget Code enumerates the principles of the budget system. These include classical principles such as universality (“principle of complete inclusion”), speciality (“principle of appropriate and targeted use of

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

195

5.4

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

budget funds”) and principles — principles aimed at ensuring aggregate fiscal discipline such as the principles of balanced budgets and rationality, principles of effectiveness equity and impartiality, principles of accountability and transparency; and principles aimed at clarifying the relationships between the different levels of government, such as the principle of independence of the State and local budgets and the principle of subsidiarity. Article 3 of the Budget Code stipulates that the budget period is one year. Article 13, paragraph 8 of the Code forbids the creation of extra-budgetary funds by central and local government bodies, but separates the special fund from the general fund in the budget. As discussed below, a review of the special fund should be undertaken. The Budget Code includes provisions for prudent macroeconomic and fiscal management. Articles 15 to 18 state debt management principles and properly empower the Minister of Finance in this area (see section 4 below). The Budget Code includes some fiscal rules. It prescribes that outstanding state debt should not exceed 60% of GDP. It also states that borrowed funds should not be used for financing recurrent expenditures, although it leaves room for circumvention. Article 72 prescribes that the budgets of oblasts, rayons, municipal districts, villages and settlements cannot be passed with a deficit, while the budget deficit of the Autonomous Republic of Crimea and cities/towns should not exceed the capital budget deficit. To reinforce control over spending and to eliminate former practices of adopting laws that create an imbalance in budget execution, article 27 of the Budget Code stipulates that laws affecting budget revenues or expenditures must be published officially before August 15 of the year preceding the planned year in order to be taken into account in the budget under preparation. Article 54 prescribes procedures for sequestering general fund state budget appropriations in case of revenue shortfall.

Article 10 of the Budget Code considers that budgets can be formulated on the basis of a programme budgeting approach. Article 38-g stipulates that three-year forecasts of major revenue and expenditure items of the consolidated budget of Ukraine should be included in the budget documents. However, article 33, which defines the content of the budget policy guidelines to be prepared in May of each year, does not require the preparation of multi-year fiscal targets. Reinforcing a multi-year approach to frame budget preparation could require an amendment of the Budget Code69. The Budget Code includes provisions to ensure transparency and accountability. Articles 56 to 62 deal with accounting and reporting requirements. Articles 33 and 38 prescribe that estimates of minimum salary should be included in the budget policy guidelines prepared in May and in the draft budget law. It prescribes the inclusion of tax expenditure estimates in the budget documents. However, it does not include provisions on quasi-fiscal expenditures made by stateowned enterprises. The budget code includes provisions on „budget offences" (articles 116 to 125), but it could state more clearly who is accountable within line ministries. The Budget Code increases transparency and predictability in intergovernmental relationships. It defines the expenditure responsibilities of the various levels of government, and explicitly sets out the revenues to be allocated to lower-level governments (articles 64 to 70). Articles 96-99 define the different types of intergovernmental transfers and the formulas used for calculating equalization transfers. It mandates the inclusion of estimates and formulas of intergovernmental transfers in the budget policy guidelines prepared in May (article 33) and prescribes the presentation of additional information with the draft state budget (article 38). Conclusion

The Budget Code regulates all stages of the budget process: budget formulation; consideration and passing of the Law on the State Budget of Ukraine and decisions on local budgets; State and local budgets execution and reporting; and financial control and audit. It defines the roles of each actor in budget management. It empowers appropriately the MoF for the supervision of budget preparation and execution and gives to the State Treasury a key role in the budget execution and accounting processes (see sections 7 and 8 below). It defines the respective roles of the executive and legislature in budgeting (see section 2 below). Article 26 makes the heads of all budget entities responsible for organising their internal financial control system, while articles 110 to 114 define the powers of control and audit bodies. These provisions which lack clarity are discussed in the Public Internal Financial Control (PIFC) assessment.

196

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The Budget Code provides an adequate legal framework for budget management. However, some complements to the Code would be desirable, notably to facilitate the development of a multi-year approach to budgeting, or to clarify the internal financial control related issues and accountability requirements.

5.4.2

Parliament/Executive Relationship

The relationship between the executive and the Verkhovna Rada (Parliament of Ukraine) in budgetary matters is governed by the Constitution and the Budget Code. 69

Forecasting works are currently regulated by the CMU's regulation No 621 of 26 April 2003 „On preparation of forecast and programme documents of economic and social development and preparation of a draft state budget”.

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Expenditure Management Systems

Article 96 of the Constitution stipulates that the Cabinet of Ministers must submit to parliament the draft state budget law for the following year no later than 15 September of each year. The Budget Code details the regulation procedure, which comprises the following steps: The draft budget must be presented to parliament by 15, September. If it does not comply with the Constitution and the Budget Code, parliament can reject it and request the submission of a second draft. Members of parliament submit proposals on the draft budget to the Parliamentary Budget Committee, which reviews them and prepares „conclusions and proposals on the state budget law". In the first reading, the Budget Committee’s report and the draft state budget law are submitted to a vote. The first reading should be completed by October, 20. (October, 25, if the draft budget was accepted for consideration after its second submission by the Cabinet of Ministers of Ukraine). The executive prepares for a second reading of a revised draft state budget law. This revised draft may differ substantially from the initial draft. In the second reading, the aggregate fiscal objectives (deficit, total revenues, total expenditures, and amount of inter-governmental transfers) are submitted to parliament for approval. This approval is followed by a vote on the draft state budget law article by article. Articles which have not been adopted during the second reading are to be adopted in the third reading, by December, 1.

If, exceptionally, the state budget law is not adopted by parliament before the start of the fiscal year, the executive is authorised to spend monthly up to 1/12 of the amount of the appropriations of the previous year, and only for the same purpose than these appropriations, except for capital expenditures, which are prohibited prior to adoption of the budget law (article 46 of the Budget Code). Since 1998, the state budget law has been passed before the start of the fiscal year, except 2001.

The Parliament is also involved at various other stages of the budget process. By June, 1 a report on budget policy guidelines is submitted by the Minister of Finance to parliament (see sections 5 and 6 below). Budget execution reports are regularly submitted to the Parliament (see section 8 below), and parliament performs some controls on transfers between budgeted programmes (see section 7 below). Article 38 of the Budget Code stipulates the content of the budget documents. The materials supporting the draft State budget include, among other elements70: explanations of the main provisions of the draft budget law, including analysis of budget data for the previous, current and next budget periods, by expenditure classification; a statement of consistency with the budget policy guidelines approved by the Rada in June; forecast of indicators of the consolidated general government budget; the list of tax exemptions and estimated tax expenditures; forecasts of macro-economic indicators and consolidated budget financial operations; forecasts of the consolidated budget of Ukraine, by functional classification; information on the state debt situation; a report on execution of the State budget for the current budget period; main spending units explanations on their draft budget.

The Parliament is very much involved in the budget process, but — at least until recently — this involvement has contributed to creating a complicated process of reaching consensus between the various major actors. Debates on the draft budget law in autumn and specific projects and programmes are favoured at the expense of strategic budget policy debates. Of course, the nature of the relationships between the various branches of government depends on political factors, but improvements in current procedures are also desirable. In particular, it is recommended that the Rada reviews strategic issues in June when the budget policy guidelines are submitted to parliament. Conclusion

The Budget Code includes provisions to control expenditure proposals from members of parliament. The Parliamentary Budget Committee evaluates draft laws with a fiscal impact before their consideration by Parliament (article 27 of the Budget Code). According to article 40 of the Budget Code, proposals to increase expenditures (or to decrease revenue) submitted by members of parliament to the Parliamentary Budget Committee for the first reading must be accompanied by offsetting measures. This provision is enforced, sometimes in a purely formal way, as parliament proposes unrealistic increases in revenue to offset its new expenditure initiatives.

The legal framework defines the relationship between the executive and parliament in budgetary matters. The Budget documentation provided to parliamentarians covers all key issues (see section 3). However, additional improvements would be desirable to discipline budgeting processes. For example, the content of the budget policy guidelines of May/June should include more firm commitments, and changes in budget by the executive branch during the budgetary session should be avoided. 70

The complete list of required documents and explanatory note is provided in the article 38 of the budget code.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

197

5.4

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

5.4.3

Scope of the Annual Budget

The annual state budget covers revenue and expenditure transactions of all central government entities except: (i) four extra-budgetary funds (EBF); and (ii) local state administration bodies, which are covered by local budgets together with local self-government bodies. Extra-budgetary funds include the pension fund, the social insurance fund, the fund for protection of the disabled, and the unemployment fund. In 2004, expenditures from these four funds accounted for 11% of GDP and 29% of total consolidated budgetary expenditure71, with the pension fund alone accounting for 9.6% of GDP and 24.7% of total consolidated budgetary expenditure. In recent years, other extra-budgetary funds and funds used by spending agencies to manage their own revenues have been either eliminated or consolidated into the „special fund" of the budget. Expenditures from the „special fund" are classified and presented in the budget in the same way as other expenditures. At the central government level, the special fund accounts for 4.8% of GDP and 24% of total central government revenue72. Within the special fund, two kinds of fund can be distinguished: (i) funds financed from earmarked tax revenues (about 40% of total special fund revenue); and (ii) funds set up for using revenues from fees and user charges (about 60% of total special fund revenue). In general budget execution procedures are more flexible for the special fund than for the general fund, payments from these funds are however channelled through the State Treasury and as such are subject to similar controls. Special arrangements for managing user charges can encourage spending units to develop cost recovery, but tax earmarking is generally questionable because it can distort resource allocation in unintended ways. A review of the special fund would be desirable. Only funds aimed at increasing efficiency in public delivery and/or encouraging cost recovery should be maintained within in special fund, and the other funds should be consolidated into the general fund. Except for social funds, the most significant off-budget expenditures are the quasi-fiscal activities undertaken by public enterprises. These quasi-fiscal activities are diminishing, but remain significant, notably in the energy sector, where they would account for about 6% of GDP73.

Source: „Ukraine: Statistical Appendix", IMF Country Report no. 05/417, November, 2005.

Source: „Ukraine: Report on the Observance of Standards and CodesData Module", IMF Country Report no. 03/256, August, 2003.

According to the World Bank, „quasi-fiscal activities in the energy sector has declined from about 8 percent of GDP in 2001 to a stillhigh 6 percent in 2005, with the improvement primarily reflecting improved payment discipline over that period". Available at: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEX T/UKRAINEINUKRAINIANEXTN/0,contentMDK:20790539~menuPK: 455795~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK:455681,00.html

198

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

As noted, significant efforts have been made in recent years to improve the budget documents presented to the Parliament. Further improvements could include the development of budget policy analysis. Conclusion In recent years, significant efforts have been made to ensure the comprehensiveness of the budget and improve budget documents. However, issues related to quasi-fiscal activities need to be reviewed. A comprehensive review of the existing special fund is required. Special arrangements that do not contribute effectively to increased efficiency in programme management should be eliminated.

5.4.4

Monitoring the Deficit and the Government Debt

According to the IMF, the deficit as defined in the annual budget law is, with minor adjustments, consistent with the IMF manual on government finance statistics (GFSM) concepts74. Information on general government balances are provided in the budget document. These balances for the period 1990-2004 are published on the State Statistics Committee website. Fiscal statistics follow the methodology of GFSM 1986, but the government is in the process of moving towards the GFSM 2001 methodology. The revised classification of the functions of government (COFOG) has already been adopted, and privatisation receipts are treated as financing, in accordance with the GFSM 2001 concepts. National accounts are compiled according to the 1993 SNA framework. According to the IMF, the scope of national accounts and classification systems is broadly consistent with internationally accepted standards, guidelines or good practices75. For the central government, the authority to borrow is delegated to the Minister of Finance. Central government debt figures are published in the budget documents. Debt ceilings are included in the annual budget law, as well as authority for granting guarantees (articles 17 and 18 of the Budget Code). The State Debt Management Department of the MoF publishes monthly data on central government debt and guaranteed debt. External debt and guaranteed debt are classified by categories of creditor, and domestic debt information distinguishes between government securities and outstanding loans with the National Bank of Ukraine (NBU). However, debt and cash management should be better co-ordinated and domestic financial market developed. 74

Source: „Ukraine: Report on the Observance of Standards and Codes—Fiscal Transparency Module", IMF Country Report no. 04/98, April 2004.

Source: „Ukraine: Report on the Observance of Standards and Codes—Data Module", IMF Country Report no. 03/256, August 2003.

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Expenditure Management Systems

To this end, co-ordination between the State Treasury, the State Debt Management Department and the National Bank of Ukraine should be strengthened. Specialised training in these areas is needed. Sensitivity analysis and comprehensive assessment of fiscal risks should be developed and presented in the budget documents, including, for example, the fiscal risks related to nonguaranteed borrowing from public enterprises.

Every year since 2002, the MoE holds quarterly macroeconomic forecasting seminars with the participation of governmental institutions, nongovernmental research institutions and international financial institutions. Based on the material provided by participants of the seminar, a „Consensus Forecast” document is prepared and published. These forecasts cover the current year and the succeeding year.

Oblasts and rayons are not allowed to borrow (article 16 of the Budget Code), except for in-year cash management purposes (article 73 of the Budget Code) and for medium-term interest-free loans that compensate revenue under-recovery, when the amount of revenue recovered is inferior to the amount taken into account to calculate inter-government transfers76. Other subnational government entities are required to submit information on their outstanding debt to obtain authorisation from the MoF to borrow on maturities exceeding one year77.

The budget documents include forecasts of the main fiscal aggregates for the planned fiscal year and for the three succeeding years. The MoF intends to include in the 2007 budget documents forecasts of expenditures by broad functions. However, for the moment these mediumterm forecasts do not play any role in the budget process.

However, as noted by this ROSC report, the SNA has not yet been fully implemented because of non-availability of accurate data for some elements. Conclusion The legal framework for debt management is sound and the basic requirements have been met. Sensitivity analysis and comprehensive assessments of fiscal risks should be undertaken and developed. Co-ordination between debt and cash management should be strengthened.

5.4.5

Medium<Term Budget Frameworks

Regarding to aggregate fiscal discipline, Ukraine achieved significant results over the period 1998—2003. The general government fiscal deficit on a commitment basis declined from 3.1 per cent of GDP in 1998 to 0.1 of GDP in 2003. In 2005, however the fiscal deficit would reach 2.8 per cent of GDP78. To avoid further drawbacks it will be necessary to strengthen measures aimed at budgeting under hard constraints and ensuring that macro-economic constraints are duly enforced. Macroeconomic forecasts are prepared annually by the Ministry of Economy (MoE) which is responsible for coordinating the forecasting process. The forecasts contain basic macro-economic forecasts for the next year and the three subsequent years. In May, the MoE prepares a document on economic and social policy directions, which is submitted to parliament. 76

Article 62 of the Law of Ukraine on the State Budget of Ukraine for 2006.

Cabinet of Ministers resolution on approval of the order of local borrowings no. 207, February, 2003

Sources: 1998 and 2003, IMF country report No 03/174, June 2003; 2005, projections of the IMF country report No 05/415, November 2005.

Within the MoF, two departments are involved in macrofiscal forecasting: the State Budget Department, which prepares fiscal targets for the year of the budget under preparation (year t+1), and the Department for Strategic Planning and Fiscal Stability, which prepares forecasts for the following years (years t+2 to t+4). This distribution of work is questionable. The MoF is considering the preparation of a mediumterm expenditure framework (MTEF). A progressive approach may be adopted before implementing a fullfledged MTEF. First, a „strategic” approach should be developed at the initial phase of the budget preparation cycle, in order to frame properly the preparation of spending units’ draft budgets. A three or four-year medium-term fiscal framework (MTFF), providing medium-term aggregate fiscal objectives, should be included in the budget policy guidelines presented to parliament in May. This MTFF should be complemented, eventually in a second implementation step, by an aggregate medium-term expenditure framework (MTEF), providing expenditure targets by ministry or sector. Conclusion The budget still has to be placed within a multi-year perspective. A MTEF should be implemented progressively. The first step should consist of including a medium-term fiscal framework in the draft budget policy guidelines submitted to parliament in May.

5.4.6

Budget Process

The budget preparation process is organised as follows: March-April: Preliminary macroeconomic forecasts are prepared by the MoE, in co-ordination with the NBU and the MoF, the Ministry of Labor and Social Policy (MLSP), other central executive authorities and the NBU. May: The preliminary forecasts are reviewed by the Cabinet of Ministers (CMU), together with draft budget policy guidelines prepared by the MoF. These documents are sent to parliament.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

199

5.4

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

The draft budget policy guidelines include a deficit (or surplus) forecast, for the State budget, the ratio revenue to GDP for the consolidated budget, the limit of State debt, the shares of intergovernmental grants and capital expenditures in State budget expenditures, and identification of priority expenditure areas. June: Parliament adopts the budget policy guidelines. The MoF notifies line ministries of expenditure ceilings. These ceilings are not discussed within the CMU. June-July: Budget requests are prepared by line ministries and other first-level spending units. The requests often exceed the expenditure ceilings indicated by the MoF. August 15: According to article 27 of the Budget Code, laws affecting budget revenues or expenditures of the budget of the following year must be enacted before 15 August. September: The draft budget is reviewed by the CMU. It is presented to parliament by September, 15.

As noted above, the draft budget requests of spending units may exceed the amount of the ceilings indicated by the MoF. A long bargaining process often follows, which may continue after the first draft budget is sent to Parliament. Expenditures are presented in the budget by first-level spending unit as well as programme, broad economic category and funding (general budget fund or special fund). There are about 1000 programmes in the budget. For each programme, the spending units prepare a programme profile form (called the „programme passport”). The programme passports include among other elements: the programme objectives; the list of activities; grounds for implementing the programme; and performance indicators (inputs, outputs, efficiency and quality indicators). The preparation of these programme passports is compulsory; they are prepared by all firstlevel spending units. According to the State budget law, spending units can spend on a budget programme only if the programme passport has been prepared. The programme passports have to be completed within one month after the State budget law has been published. It is too early to assess whether this approach has driven changes in budget management. To ensure its effectiveness, a set of accompanying measures should be implemented, including training in line agencies and the development of internal performance monitoring systems. Of course, long-lasting efforts will be necessary. To make the performance monitoring system more effective, the number of programmes and indicators could be reduced, by consolidating small-sized programmes. The preparation of the capital budget, which was supervised in the 1990s by the MoE, is now placed under the responsibility of the MoF. The MoE is, however, still

200

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

involved in the preparation of the targeted capital grants allocated to municipalities and other entities of the lowest level of government. These grants account for only about 1% of the state budget. The main problem posed by the current procedures for managing these grants is not related to the role of the MoE, but to the delays in allocating them to local government entities. Sometimes these delays do not leave local governments enough time to spend the allocated funds before the close of the fiscal year. There are more than 300 medium and long-term statetargeted programmes, which are regulated by normative legal acts. The MoE is responsible for monitoring their implementation and reviewing their financing with the MoF. These programmes are generally over-ambitious and cannot be financed. It is sometimes difficult to determine which programme of the budget corresponds to a state-targeted programme. Preparing long-term strategies and indicative programmes can be useful, but the financial programming of strategies should be placed within a medium-term budget framework based on realistic revenue forecasts. Currently, the role of state-targeted programmes is diminishing, but this mechanism of expenditure programming should be formally abandoned. Sectoral departments of the MoF responsible for supervising spending units' budgets are still separated from the state budget department responsible for overall state budget supervision, their joint work being coordinated by the Minister. The sectoral departments report to different deputy ministers. Such fragmented arrangements should be revised in the context of the planned MoF reorganisation. Conclusion The budget preparation calendar is clearly defined and the budget is passed on time. Reinforcement of the budget-policy link to avoid excessive bargaining during budget preparation is necessary. The CMU should approve sectoral ceilings in the second quarter of the year to frame budget preparation by spending-unit. The contents of the budget policy guidelines should be improved as recommended in section 5 above. The current development of a programme budgeting approach will require the setting up of a capacity-building programme for line ministries.

5.4.7

Budget Execution

To supervise budget execution, a State Treasury (STU) has been established. The STU, which had been an independent agency, was incorporated into the MoF in December, 2005. There are 27 STU regional directorates and 636 STU district branches. The State Treasury is responsible for managing payment transactions, accounting, and financial control of commitments.

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Expenditure Management Systems

A Treasury Single Account (TSA) was established in the 2002. Its coverage has been progressively extended to all spending units of both the central government and local governments. According to the STU, all payment transactions, including transactions of special budget funds, are channelled through the TSA. Spending units are not allowed to keep bank accounts. The only exceptions concern extra-budgetary funds and bank accounts of spending units in foreign currencies, which are notably used for letters of credit, because the STU is not allowed to make transactions in foreign currencies, and for certain types of expenditure defined in regulatory legal acts. Budget execution is framed by a budget implementation plan (rozpys), prepared by the State Budget Department, and one-week warrants79 prepared by the State Treasury. Within one month of the regulation of the budget, the MoF prepares a monthly budget implementation plan which defines weekly limits for cash payments from the TSA. These documents are approved by the Minister of Finance. Within one month of the regulation of the budget, the MoF prepares a monthly budget implementation plan, which apportions the appropriations to the 105 first-level spending units. In this budget implementation plan, outlays are broken down by programme and 23 economic categories. After the approval of the budget implementation plan, the first-level spending units prepare an apportionment plan, consistent with the budget implementation plan, which allots the outlays, broken down by programme, economic category and territory to their subordinate second-level spending units, which in turn prepare an apportionment plan for lower level spending units. These plans are forwarded to the STU, which verifies that the budget implementation plans of second and third-level spending units are in conformity with the rozpys. There are about 34000 institutions and organizations receiving funds from the state budget, of which 6000 are dealing directly with the Treasury branch offices. Spending units are authorised to order payments through warrants and sub-warrants issued every week. These warrants detail payment authorisation on a daily basis. Generally, payments are prioritised according to their economic nature, priority being given to wages and salaries, social contributions, and debt-servicing payments. The current procedures are successful in keeping cash under control and State Treasury cash balances are centralised on an almost daily basis. However, these procedures lead to inefficiencies in budget execution. Thus the current procedure of authorising payments for each ten-day period is cumbersome and timeconsuming. The MoF intends to replace it with a monthly authorisation system as from July 2006. This measure should be effectively implemented. In addition, the current cash planning procedure does not take 79

„Proposals for opening the state budget general fund”.

sufficiently into account the distribution of cash needs over the year. Therefore, while the STU accumulates cash balances, some spending units face difficulties in budget implementation because of cash rationing. Commitments and liabilities are in principle registered into the State Treasury system. The STU controls payments and commitments against appropriations. It verifies whether transactions are properly documented. Payment can be made before goods are delivered or services rendered, but in such cases the transactions must be regularised within one month. This advance payment procedure for operating expenditures should be abolished, except for some special cases (such as travel expenses). Commitment registration has been implemented recently and is not yet fully comprehensive. Appropriations are annual and authorisations to spend lapse at the end of the year. A request to the transfer of appropriations from one programme to another must be submitted to the MoF and subsequently to the parliamentary budget committee for authorisation. As transfers between programmes may alter the budget policy voted by parliament, such control is in principle desirable. However, in view of the large number of programmes, this procedure is cumbersome. There are hundreds of transfers between programmes. As noted earlier, the number of programmes should be reduced, by consolidating „small” programmes with similar objectives or in the same sub-sector into a single programme. Transfers between line items within programmes are allowed, but must be authorised by the MoF. The State Treasury currently uses an „interim” information system called „KAZNA”. The implementation of a full-fledged integrated system is planned and would be supported by the World Bank’s Public Financial Management Project, which is under preparation. Cash management focuses on the management of the payment system within the government. There is no active liquidity management. As of the end of 2005, the balance in the State Treasury current account with the NBU peaked at 17 billion hryvnia (UAH), which represents 15% of the total state budget. A more active domestic debt and investment policy should be developed. The reform measures implemented in Ukraine have already brought in substantial benefits. Measures such as the implementation of the TSA, the elimination of the EBFs, and the elimination of barter agreements concluded with tax-payers have contributed to improved compliance and fiscal discipline at programme management level. However, as discussed in the PIFC assessment further actions are needed in this area. For the moment, reforms have focused on the State Treasury’s controls and ex post inspections and audit. As a second step, it will be necessary to develop actions to improve management within spending units.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

201

5.4

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Conclusion Budget execution on a cash basis is controlled. However, improvements are needed to (i) ensure a smooth implementation of the budget; (ii) complete the implementation of commitment registration; (iii) ensure that payments are made only once the goods are delivered or the services rendered, (iv) minimise the costs of cash management or maximise revenues from liquid assets; and (v) implement measures discussed in the PIFC assessment. 5.4.8

report to parliament. For the moment the review of this report by parliament has a weak impact on budget policy. It is expected that under the „Effective Budget Management” project, funded by EU/TACIS, activities will be carried out to bring accounting in line with international standards and to review the competency framework for cash, liquidity and debt management. The fact that spending units have their own accounting offices provides a basis for improving management at spending-unit level. There is a need to identify the actions to be taken to reinforce the capacities of these offices.

Accounting and Reporting Conclusion

The budget classification system is regulated by the Ministry of Finance (MoF). As noted in section 4 above, fiscal statistics follow the methodology of GFSM 1986. The accounting system includes two areas: The Treasury accounts for non-debt budget transactions on a cash basis, and debt transactions on an accrual basis In addition, the STU registers legal commitments and liabilities in „offbalance” accounts. The budget organisations account for their transactions on an accrual basis, but it is not in conformity with the IPSAS. The State Treasury reporting system includes: Daily and ten-day reporting on revenues and expenditures for management purposes of the STU and the MoF; Monthly reports on budget execution, which are forwarded to the MoF, the Accounting Chamber and the Parliamentary Budget Committee; unpaid liabilities are also reported; Quarterly reports, which are compared with the quarterly reports of budget organisations; Annual reports. Line ministries and other spending units prepare quarterly and annual reports. Quarterly financial statements of spending units are transmitted to STU branches for verification and subsequently forwarded to the oblast or to the first-level spending unit for consolidation. STU branches compare their financial statements with the spending units' financial statements. Cash-based financial statements are generally consistent. Concerning liabilities, there are some discrepancies which concerned, in the first quarter of 2005, nine first-level spending units of a total of 105, and only five in the third quarter of 2005. The reports on budget execution include a comparison of budget outcomes with the approved budget allocations for revenue and expenditure programmes. The final accounts must be submitted to parliament by 1 May of the year following the reported budget year. According to the Budget Code, the Accounting Chamber is to draw conclusions on the execution of the budget within two weeks of the formal submission of the annual

202

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Basic reports are produced in a timely manner. Actions undertaken under the EU/TACIS project should lead to the alignment of accounting methods with international standards. As a second step, actions in the direction of line ministries should be considered (notably in the context of the future deployment of an integrated system of financial management — see section 7 above). 5.4.9

Upgrading the Public Expenditure Management System

The government intends to pursue budget reforms. Staff in charge of budget planning and execution in the MoF seem to be sufficient in terms of quantity and quality. However, steering the reform process and managing the change will require strengthened organizational arrangements and adequate training and technical assistance. For these purposes, a budget reform directorate has been created within the MoF and a budget reform working group has been set up. It will be important to involve other ministries in the design and supervision of reforms. Ongoing technical assistance to budget management and projects under preparation include the following assistance: TACIS assistance to the State Treasury from 2004 to 2006 (3 million euros); The Municipal Budget Reform project, supported by the USAID, from 2005 to 2008, which has an „add-on work” component to provide training and technical expertise to the MoF in implementing a national „Performance Programme Budgeting” (cost of the component: US$ 4 million); PHRD grants, notably to support the preparation of the World Bank’s „Public Finance Modernisation Project”; The World Bank’s „Public Finance Modernisation Project”, which is under preparation (preliminary total cost estimate: US$ 65 million, of which the World Bank is financing US$ 50 million). The main objective of this project is the development of an integrated public financial management system, but it would also include a „strengthening institutional capacity and operational effective-

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Internal Financial Control

ness” component to assist the MoF in capacitybuilding (for a possible cost of US$ 3 million). The above assistance should fulfil the needs for strengthening public expenditure management at the MoF level. Further assistance should focus on strengthening capacities at line ministry level. In particular, developing a programmatic and performance oriented approach in budgeting will require adequate capacities in line ministries for expenditure programming, defining and monitoring performance indicators; and modernizing the accounting system will require training the budget organizations’ accountants.

5.5 Public Internal Financial Control 5.5.1

Introduction

Public Internal Financial Control (PIFC) in the Ukrainian public administration is currently subject to plans for substantial changes. According to these plans, the traditional ex post control by a centralised inspection service would be replaced by a system based on the principles of the European Union for Public Internal Financial Control, i.e. the introduction of managerial accountability for financial management and control, the introduction of decentralised internal audit, and the establishment of a central coordination and harmonisation function. The Ministry of Finance (MoF) has overall responsibility for PIFC in the area of internal financial control. The two key players within the MoF are the State Treasury of Ukraine (STU) and the State Control and Revision Office (KRU). The former is important for controlling budget execution and the latter is in charge of ex post controls and a kind of financial audit.

The KRU was established in 1993 and has a quasiindependent status in carrying out its tasks; since 2000 it is a central body of executive power, whose activity is directed and coordinated by the Cabinet of Ministers of Ukraine via the Minister of Finance. The KRU comprises the main control and revision directorate of Ukraine; the control and revision directorates of the Republic of Crimea, the regions and the cities of Kiev and Sebastopol; and the control and revision units in districts, cities and city districts. It has a main office in Kiev with 310 staff and 8,370 staff around the country (at oblast, district, city, city district and inter-district levels)82. The system of PIFC currently operating in Ukraine only partially considers the above-mentioned core principles of public internal financial control systems. In August 2004 an inter-ministerial working group developed a white paper (policy paper in EU terms) resulting from an IBRD project to improve the internal control system within the Ukrainian Government. This paper is based on the CFAA Action Plan of the World Bank and on discussions with the European Commission Services (DG-Budget) regarding the PIFC system introduced in the new member states in April 2004. The white paper of August 2004 was redrafted by the KRU, and by Executive Order nr. 158-r of 24 May 2005 the Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU) approved the concept for the development of PIFC. This executive order sets major tasks for the reformation of PIFC in Ukraine by eliminating systemic drawbacks in the functioning of the PIFC system and shifting to a model based on EU/ PIFC principles. By Executive Order no. 456-r of 16 November 2005, the CMU approved an action plan for the implementation of the concept for developing PIFC in the period 2005—2009. 5.5.2

In April 2005 the STU was incorporated into the MoF; previously it had been an independent body80. The MoF now has full authority to influence treasury policy and strategic decision-making. The State Treasury is a centralised body with deconcentrated offices in provinces, districts, cities and rayons in cities. It has 404 staff` at the central level and 16,485 staff at the deconcentrated level81. 80

The State Treasury had been a central executive body (state committee), with some degree of independence in policy, its own budget, and the ability to establish its own pay and grade structure. Other independent bodies are the Ministry of Finance (functions of budgetary development...), Tax Authorities, Direction of Customs, Ministry of Economy, and the „KRU” (inspection and supervising authority). This change of status is partly explained by the will to reposition the functions of orientation and co-ordination of the activities of the tax authorities and the State Treasury within the Ministry of Finance.

Source: TACIS mission reports. The State Treasury network consists of a network of approximately 16,900 agents at three levels: general direction (with 410 agents), 27 treasuries at provincial (or oblast) level, and 636 treasury units at district (or rayon), city and rayons in cities level.

The baseline

5.5.2.1 Is a coherent and comprehensive statutory base, defining systems, principles and functioning of financial control, in place? In Ukraine there is no framework law on PIFC defining a basic structure, subjects and objectives of control, just as there is also no general legislative definition of the essence and procedures of control within the system of public sector bodies. Besides the STU and the KRU, many other bodies have a certain degree of authority to carry out financial control. At the state level this would include the State Tax Administration of Ukraine, the State Customs Service of Ukraine, the State Property Fund of Ukraine, the State Board on Securities and Funds Market of Ukraine; included at regional level are local financial bodies, the State Tax Administration in the autonomous Republic of Crimea, regional customs services, etc. 82

Source: report on activity results of the KRU in 2005.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

203

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Currently in Ukraine two main laws83 form in principal the statutory base for Public Internal Financial Control:

the Budget Code of Ukraine (21 June 2001, last amended 25 March 2005) the Law of Ukraine on the State Control and Revision Service (KRU) (January 1993, last amended 15 December 2005) The Budget Code of Ukraine provides the overall framework for the Ukrainian budget system. Article 26 is the framework article for Financial Control and Audit. Chapters eight and ten relate to the budget execution and to accounting and accountability for the budget execution. Furthermore, section five of the Code deals with the control over compliance with budget legislation and the responsibility for violations. Article 26 para. 2 of the Code defines the responsibilities of heads of budget entities for arranging an efficient system of internal control, and declares spending units responsible for the organisation of financial control. On the audit side, article 26 para. 1 is not very clear. Apart from the incorrect use of audit terminology, the Code states that internal financial audit performed at every stage of the budget process shall ensure: ongoing evaluation of the sufficiency and conformity of the activities of a budget entity with requirements of internal financial control; ongoing evaluation of activities for conformity of results with the established tasks and plans; and informing the head of a budget entity directly about results of any inspection, evaluation, investigation, research, or audit conducted by an internal audit unit. The text does not make clear who is responsible for organising the audits and at which level (central or deconcentrated) the internal audit units are expected to be active. It refers to an internal audit unit fulfilling several tasks with a view to exercising its function of informing. It seems that the article combines internal audit tasks and inspection tasks. Article 26 para. 4 concerns external audit. It specifies that the Accounting Chamber of Ukraine (ACU) and KRU are responsible for external control and auditing of financial and business activities; the ACU is charged with supervising the use of funds of the state budget and the KRU acts in accordance with its competences as established by Ukrainian legislation. Although not completely clear, this article is apparently meant to indicate that the KRU is responsible for ex post control and the ACU for external audit of the budget execution. 83

The Economic Code of Ukraine, last amended 15 December 2005 has not been part of this assessment due to time constraint. Further the draft laws on Financial Control (registration No. 1131-1 of 30 August 2002) and on Public Financial Control (registration No. 1131-2 of 18 February 2004), which are under consideration of the Verkhovna Rada, were not a part of the assessment.

204

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

In the budget execution phase, the State Treasury of Ukraine plays a key role. Article 48 of the Budget Code gives to the STU the role of servicing the state budget by fulfilling the following tasks: carrying out transactions involving state budget funds; cash servicing of spending units; overseeing the execution of budget authorities related to recording receipts, undertaking commitments, and making payments; and accounting for budget operations and developing the budget execution accounting statements. In chapters 8 (articles 47-51) and 10 (articles 56-62) of the Budget Code, the STU functions of financial controller, paying authority, accountant and reporting authority are described. The tasks of the STU are further elaborated in regulation no. 1232 of 21 December 2005 (article 3). Section five of the Budget Code refers in general to the main actors involved in controlling compliance with budget legislation. This includes external oversight bodies, such as the Verkhovna Rada (parliament) of Ukraine, the Accounting Chamber, and authorities of the Verkhovna Rada of the autonomous Republic of Crimea and of local radas. From the executive branch it involves executive bodies at the state level (MoF, STU, and KRU) and at the regional level the Council of Ministers of the autonomous Republic of Crimea and executive bodies of local radas. To improve co-ordination in exercising the tasks (mentioned in articles 112 and 113 of the Budget Code) of control over accounting procedures, budget and estimate execution reporting and budget fund operations, the STU and KRU have drawn up a co-operation agreement (Order 215/338 of 14 December 2004). An important task of the Treasury is to develop secondary legislation for budget preparation and execution. Since 2001 the STU has issued several technical regulations. An overall budget administration acting as a bridge between the framework Budget Code and these very detailed technical regulations does not exist. Conclusion Apart from article 26 para. 1, the Budget Code provides a good base for the establishment of a financial control system. Article 26 para. 1 shows a mixture of the various control, inspection and audit tasks. Managerial accountability for PIFC, which is a crucial PIFC principle mentioned in article 26 para. 2, is not given prominence in the Budget Code. The STU is the pivot on which ex ante and ongoing controls turn. Furthermore, a logical breakdown of related budget documentation, showing clearly the links between the Budget Code and secondary legislation, is missing.

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Internal Financial Control

The Law on the KRU defines the status of the KRU and its functions as well as the legal foundations for its activities. The KRU is an agency operating under and subordinate to the Ministry of Finance (article 4). The Main Control and Revision Directorate of Ukraine, and the control and revision directorates of the Republic of Crimea, oblasts, and the cities of Kiev and Sebastopol are legal persons and have independent budgets, current and deposit accounts in banks, and seals with both the state emblem of Ukraine and their own names (article 7). The main tasks of the KRU (article 8) are as follows: exercise of public financial control over; use and preservation of public financial resources and other assets; accuracy of defined needs for budget funds and for undertaking obligations; efficient use of funds and property; conditions and credibility of accounting and financial reporting in defined entities; execution of local budgets; development of proposals on the elimination of any revealed flaws and breaches and on their future prevention. The public financial control exercised by the KRU consists of public financial audit and inspection (article 2). The subjects of public financial audit include both the activities of controlled enterprises, institutions and organisations and the performance of state (budget) programmes. Public financial audit is described in the KRU Law as „a kind of public financial control” and consist of the components indicated above under public financial control together with the examination of the operation of the internal control system. The results of public financial audit and the assessment of the audit are to be presented in a report. Inspection is a form of revision and consists of the documentary and factual examination of a specified set of financial and economic activities or of an individual activity of a controlled institution. The objective of this revision is to detect any incidences of violation of law and to determine the officials or materially liable persons guilty of having committed them. The results of the revision are to be presented in a certificate. Besides its financial audit and inspection tasks, according to article 8 of the law the KRU should also develop regulatory and legal acts and proposals to improve public financial control, provide methodological guidance, and disseminate general information based on experience in public financial control among control and revision services. The legal foundations in the KRU Law refer mainly to the rights and duties of the KRU and to the legal protection of KRU officials when carrying out inspections.

The KRU Law reflects mainly the ex post control task and provides very little direction for audit and development tasks. Besides internal regulations (tertiary legislation), the KRU has developed auditing standards and guidelines for carrying out audits. The „Procedure for auditing of financial and economic activities of budget-funded institutions by the KRU” (Regulation no. 1777 of 31 December 2004 approved by the Cabinet of Ministers) clearly defines the KRU audit task. According to this procedure, the audit of financial and economic activities of a budget-funded institution (referred to as financial and economic audit) is defined as a form of public financial control aimed at preventing financial breaches and ensuring the reliability of financial reports. The main task of this type of audit is to assist a budget-funded institution in ensuring the regularity of accounting, ensuring the legality of spending of budget funds as well as public and communal property, preparing reliable financial reports, and organising effective internal financial control. There are other regulations in this respect, in particular: The Procedure on the exercise of internal financial control by ministries and other central executive authorities (Regulation no. 685 of 22 May 2002 approved by the CMU); The Procedure for public financial auditing of the execution of budget programmes by the KRU (Regulation no. 1017 of 10 August 2004 approved by the CMU) which defines the procedure for carrying out public financial audit of budget programmes execution; The Procedure for public financial auditing of activities of economic agents by the KRU (Regulation no. 361 of 25 March 2006 approved by the CMU) which defines the procedure for carrying out public financial audit in public sector economic entities. In fact, financial and economic audit is a combination of internal audit (support to management) and compliance audit. When drawbacks or signs of breaches are found, the inspection role of the KRU staff comes into play: the auditor formalises the report via an official certificate, which is transmitted to the institution’s management. On 28 December 2005 the Economic Code, the Law on KRU and the Law on Auditing Activities were all amended by the Law of Ukraine on amending some Legislative Acts of Ukraine on Prevention of Financial Offences, Securing Efficient Use of Budgetary Funds, Public and Municipal Property. The new law provides an extension of the KRU main task. In particular, from now on, the Service also controls public sector economic entities as well as all enterprises and organisations receiving public funds or using public or municipal property. In addition, the KRU is entitled to exercise control over the performance of local budgets.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

205

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Conclusion As ex post controller, the KRU is another important player in PIFC. Like the STU, the KRU carries out a task in which management cannot interfere but for which it is fully responsible. The legal framework of the KRU is not transparent, in particular concerning its audit task. The formulation of this task is unclear, and the combination of internal audit, compliance audit, and inspection functions in one institution is not in line with European good practice. Although the two key players in the current PIFC legal framework, the KRU and the STU, have signed a cooperation agreement, there is no plan to set the legal framework within a central co-ordination structure. The MoF is formally responsible for PIFC in the Ukraine but it does not have a well defined co-ordination role in the implementation of the main laws regarding PIFC. The lack of an integral PIFC system with defined roles and responsibilities has been identified on several occasions by various donors. The white paper of August 2004 (policy paper in EU terms) resulting from an IBRD project to improve the internal control system within the Ukrainian Government revealed a number of drawbacks of the current PIFC system in Ukraine. These drawbacks are the following: There is no integral system of public financial control and audit bodies. There is no basic law on the system of public financial control and audit in Ukraine and related existing legislation is imperfect. The methodological base is insufficient and the level of personnel training in the area of public financial control is low. No work has been done on the adaptation of laws on public financial control in Ukraine to EC legislation (requirement under Article 51 of the Agreement of partnership and cooperation between the European Communities and Ukraine). Functional duplication and improper interaction occur between public financial control and audit bodies at state and local levels as well as with the Accounting Chamber. Provision of information and software for public financial control and the audit system is insufficient. Preference is given to control methods and forms that reveal violations and are aimed at imposing sanctions and penalties, whereas a set of measures on the prevention of violations, analysis of violation causes, and provision of corresponding recommendations is lacking. The existing sanction system is inefficient and the low level of officials’ responsibility is unsatisfactory. The organisation of internal control in central and local executive authorities of internal control over budget fund use is insufficient. After discussions with the World Bank among others, the white paper was redrafted by the KRU

206

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

and by Executive Order no. 158-r of 24 May, 2005, the CMU approved the Concept for the Development of PIFC as a part of the broad reform in Public Financial Management in the MoF. This executive order sets major tasks for the reformation of PIFC in Ukraine by eliminating systemic drawbacks in the functioning of the PIFC system and shifting to a model based on EU/ PIFC principles. As the major tasks for reformation of the public internal financial control system, the following points are defined: creating a common legal framework for the development of the public internal financial control system as a component of public financial control, and making appropriate amendments to laws in order to optimise and balance organisational structures of control; detaching inspection units, including those carrying out inspection at the request of law enforcement bodies, from internal audit units; and separating internal audit units from internal control so as to prevent parallelism and duplication of controlling functions and ensuring their efficient functioning; designating the Ministry of Finance as the body authorised to oversee the process of reformation of the public internal financial control system and to direct and co-ordinate centralised internal audit; and designating the KRU as the body responsible for harmonisation of the internal audit and internal control system; establishing internal audit services in all public sector bodies; providing legal support for guaranteeing the independence, social protection, and responsibility of internal auditors in public sector bodies; defining a methodology for conducting control activities and internal audit; developing appropriate standards for control and internal audit, and adopting an internal auditors’ code of ethics; improving staffing support for internal audit services; and developing training programmes on internal audit; creating a proper information and communications infrastructure, and establishing close ties with the public and the mass media. By Executive Order no. 456-r of 16 November, 2005, the CMU approved an action plan for the implementation of the Concept for the Development of Public Internal Financial Control in the period 2005-2009. The action plan sets out the foreseen regulatory and methodological support, organisational and structural changes, staff training and technical support. Conclusion The concept paper for the development of PIFC is an important step forward in the development of a sound Ukrainian PIFC system, based on EU/ PIFC principles.

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Internal Financial Control

In fact, the three EU pillars of a PIFC system (sound financial management control system, decentralised internal audit and a central harmonisation unit in the MoF) are recognised and defined in the concept paper and action plan, although not dealt with adequately in all aspects. 5.5.2.2 Are relevant management control systems and procedures in place? The structure of the Budget system of Ukraine is based on provisions the Budget Code, that took effect on 12 July, 2001 and amended in July, 2003. The new Budget Code constitutes the fundamental framework for the budgetary process of public entities84. Budget execution functions, formerly carried out by the financial departments of the Ministry of Finance (MoF), have gradually been taken over by a new treasury system, which has been operational since 199985. The role of the Ministry of Finance in the budget process has been substantially increased by the new Budget Code. The Budget Code defines the process of appropriations and gives to the State Treasury (STU) — with its wide, decentralised network — a key role in budget execution. The STU has gradually upgraded its functions as a central and local government paymaster, accountant and cash manager. Main tasks of the State Treasury (STU)86 The main tasks of the State Treasury are mentioned in articles 48, 51, 56, 58 78, 112 and 123 of the Budget Code. The STU is in charge of budgetary execution and supervises in particular the financial commitments (articles 48-3 and 51-1) and local budgets (article 78-2). With regard to accountancy the STU, with the agreement of the MoF, is responsible for the regulation and recording of financial transactions, (article 56-1). Rules enacted by the STU are binding on budget fund administrators of spending-units (art. 56-3). Unified forms of reporting on execution of the State Budget of Ukraine are established by the State Treasury with the agreement of the Accounting Chamber and the MoF (part 3 Article 58). Furthermore, the STU carries out the function of controlling the regularity of budgetary and accountancy procedures (including conformity with its own instructions) as well as the payments’ conformity with commitments undertaken (art. 112). In addition, STU managers are personally responsible for any 84

This text is the combination of two governing laws: the first (of 9 April 1999) concerns decentralised administration of the state (local state administrations); the second (of 21 May 1997) concerns „local communities” (local self-governments). The State Treasury of Ukraine (STU) began to assume budget execution functions in 1997. In view of the short time available, Sigma was unable to assess the implementation and functioning of STU controls.

budgetary offence on their part or for any failure on the part to meet requirements concerning treasury servicing of budgets (art. 123). Article 51 defines the sequence of expenditure procedures of the state budget and control activities of the STU: establishment of the budget allocation by spending-unit authorities; visa by the STU of the „estimates” of spendingunit expenditure (document of forecast, authorisation and reservation of funds for purposes of payment); commitments recognised by spending-unit authorities as in conformity with „estimates” (art. 51-5); execution of services; payment by the STU. The expenditure cycle consists of four main phases; Apportionment87 of appropriations and release of funds to spending units: In Ukraine, the release of funds involves three steps each month; an annual implementation plan showing monthly apportionment, developed by the central budget office, which consists of defining which part of the appropriation88 can be utilised by line ministries and spending units; allocation89 by line ministries and main (firstlevel) spending units, which consists of allocating apportioned appropriations to subordinate spending units (second and third-level spending units); checking by the STU, which integrates the allowed budget of each spending unit by allocation account and verifies that budget implementation plans of second and third-level spending units are in conformity with the Budget Rozpys. At the level of execution, the use of appropriations by spending units requires a 10 days-warrant; Commitment: Spending units make commitments in accordance with the level of budget allocation available, and within the available limits of the treasury. The level of available funds is transmitted daily by the STU to each spending unit. Any commitment undertaken budget funds 87

Budget apportionment (Rozpys): This document distributes revenues, budget funding and allocations across key spending units for specified periods of the year in accordance with the budget classification. Article 49(1) of the Budget Code stipulates: „The State Budget of Ukraine shall be executed according to the Apportionment of Budget Appropriations (Rozpys) approved by the MoF within one month after the regulation of the State of Budget Law of Ukraine. According to article 49(2), „the Minister of Finance shall assure that the Apportionment of the State Budget of Ukraine Appropriations during a budget period is in compliance with authorised budget appropriations”.

Budget appropriation refers to the: authority granted to a key spending unit by the Budget Code, the State Budget Law of Ukraine or a local budget decision that allows budget allocations according to quantitative and time limits.

Budget allocation refers to the authority granted to a key spending unit to enter into a budget commitment and to spend budget funds on a specific objective set in the process of budget execution and consistent with established appropriations.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

207

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

administrators over and above the indicated allocations are not regarded as budgetary, and no payment may be made to clear such a commitment from budget funds. Budget funds administrators submit to the STU, within three days after undertaking a commitment, a register of budget commitments and supporting documents that are verified by the STU body for compliance of the data included on the register. The treasurer puts the „Registered” mark on the document that confirms the fact of undertaking the budget commitment. Budget funds administrators are responsible for regularity of filling in the payment order and for validity of information in the Register. After visa by the STU, the spending unit places the order and the appropriation in its accounts; Acquisition and verification (or certification): At this stage, goods are delivered and/or services are rendered and their conformity with the contract or order is verified. Expenditure at the verification stage entails a liability; Payment: Requests for payment and documents justifying them (e.g. invoices) are sent to the STU, which controls them and prepares their payment. The STU has initiated an internal payment system, which processes all payments through a single correspondent account with the National Bank of Ukraine. The prepayment of invoices is not envisaged explicitly by the Budget Code, but permission to do so can be agreed, under certain conditions, by the Ministry of Finance and subsequently validated by the STU for execution by the accountant of the spending unit. In practice, 90% of the untendered acquisition payments take place before the delivery of the goods. This pre-financing of purchases, a custom in the Soviet period and apparently still needed to support suppliers with liquidity problems, puts the control of payments at risk. The ex ante controls by the STU are cash controls and by nature rather formalistic. They certainly do not guarantee good financial discipline. Some extracts of the 2005 KRU report illustrate a lack of progress on this issue. „The control measures conducted by the State Control and Revision Office show that the negative practice of illegal and no-purpose use of public resources has continued. Such breaches of financial and economic discipline in 2005 were revealed at more than half of the entities inspected. Overall in 2005, more than 1.8 billion UAH worth of breaches were revealed, which resulted in losses of public financial and material resources that were three times greater than in the previous year. Still common is the use of budgetary funds for the purchase of goods, works and services without following established competitive procedures. Based on the results of the control measures taken, the KRU applied financial sanctions for non-

208

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

compliance with financial and budgetary discipline, such as the suspension or decrease of budget appropriations or termination of operations using budgetary funds.” To strengthen the fiscal discipline the KRU has drafted a number of suggestions for the law on „State Budget of Ukraine in 2006” in order to avoid financial infringements and to enhance efficiency. The suggestions incorporated in the 2006 State Budget Law pertain, amongst other things, to the necessity of setting norms for administrative expenses of public sector economic agents, of limiting non-manufacturing operating activities expense, and of regulating writing off dubious debt backlogs of state owned enterprises. Procurement control The Law on Procurement of Goods, Works and Services for Public Funds (PPL) in its present form dates from 2000 and has been amended nine times, most recently in March 2006. Responsibility for the control of compliance is essentially carried out by the STU, the KRU and the Accounting Chamber of Ukraine (ACU), or by specific commissions to which these bodies are associated. Article 3 of the PPL specifies: „The STU and the KRU, with the Verkhovna Rada of Ukraine, the CMU (Cabinet of Ministers), the authorised central executive body for the co-ordination of procurement of goods, works and services, the ACU, the Ministry of Agrarian Policy of Ukraine, and the authorised central executive body on statistics according to the Law of Ukraine on the State Statistics, and law-enforcement bodies within the competence defined by the Constitution of Ukraine, laws of Ukraine and this Law are in charge of the System of State Supervision, Monitoring and Coordination in the Procurement Area.” Article 3, para. 2 of the PPL concerns the STU and the KRU, both of which are supposed to be involved in state supervision and monitoring in the procurement area. In principle, the responsibilities for procurement control stipulated in the PPL do not deviate from the responsibilities of these bodies for the ex ante, ongoing and ex post controls mentioned in the Budget Code, the KRU Law and STU regulations. A new feature, however, is KRU responsibility for monitoring compliance with procurement legislation. The STU and the KRU are also involved in the review stage of the new procurement procedure as members of the „Special Commission on Public Procurement Issues under the Accounting Chamber” (article 3.3 of the PPL). Article 17-5 of the PPL defines the composition and tasks of the Supervisory Council and State Supervision in relation to the activities of the nonprofit Tender Chamber of Ukraine. This council

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Internal Financial Control

includes three representatives from the Antimonopoly Committee and one representative each from the MoF, Ministry of Justice, the KRU, the ACU and the STU as well three people’s deputies of Ukraine on submission from the relevant Verkhovna Rada committee whose competence includes legislation on activities of the ACU, the STU, and the KRU. The Tender Chamber of Ukraine may decide to include other persons in the Supervisory Council. It is remarkable — and certainly not in line with good EU practice — that the KRU and the STU, as the two key players at all stages of the operational procurement control process (ex ante, ongoing and ex post control), are at the same time involved in the monitoring of legislation and in the exercise of state supervision functions of the procurement process. Accounting system90 The present accounting system is on a cash basis. Cash-based revenue and expenditure data are accompanied by data on arrears accrued, and some steps are being taken to move towards a modified accrual system. The treasury-based government accounting system meets the periodic fiscal reporting requirements reasonably well. Despite progress in improving the accounting system, it still does not meet the reporting requirements consistent with international standards. The STU chart of accounts is different from the chart of accounts for budget institutions. The existence of two kinds of charts of accounts hinders the production of good quality, consolidated financial statements for the Government of Ukraine. A TACIS twinning project now underway also concerns the improvement of state accounting and reporting systems in Ukraine and their alignment with the International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) published by the International Federation of Accountants (IFAC). Reporting standards/regulations Provisions of the Budget Code (article 58) underline the competence of the STU with regard to „reporting”: Summing up, drawing up and filing reports of the state budget execution shall be a responsibility of STU. Spending units shall, in pursuance of the unified reporting requirements, draw up and file detailed reports that shall contain statements of balances, data on execution of estimates of incomes and expenses, performance data, and other information in the formats stipulated by the legislation of Ukraine. 90

Source: World Bank re port

The unified reporting formats to be used for reporting on the state budget execution shall be established by the STU in co-ordination with the Accounting Chamber and the Ministry of Finance of Ukraine. State budget execution reports shall be drawn up on preliminary, monthly, quarterly and yearly bases. The institutions recipients of this information relating to the consolidation of the accounts are: the Ministry of Finance, the Parliament, Cabinet of the Prime Minister and the Accounting Chamber of Ukraine. Moreover, the revision and supervising authority (KRU) is the recipient of information relating to the quarterly consolidation. In Ukraine, the reporting system is based on principles of centralisation. The STU is in charge of all of the accountancy of the state and local communities and budgetary organisations in terms of reconciliation with all spending units. A service within STU is in charge of consolidating this reporting. This service collects information at the central level from management services reporting at decentralised level, incorporates this information and transfers it to the MoF, the Parliament, the CMU and the ACU. STU reporting is an operational reality organised according to a standard diagram for reporting on the execution of budgets across an entire territory. Since 1999 the STU has maintained a computerised transactional Treasury Ledger System (TLS), which is used for the Government Financial Management Information System. However, there is no IT system at state level that allows the registration of initial budgets and subsequent changes, cash allocations, transactions related to stages of expenditures, posting of receipts against respective sections, performance of basic accounting functions, and the production of reports for treasury and budget management as well as auditing purposes. Currently, the basic TLS developed by the IT department of the STU is operational at the level of oblast and rayon STU offices. It is fully consistent with the functionality of the treasury internal payment system operating through correspondent accounts with the National Bank of Ukraine. Improvements in the IT system’s functionality and procurement of a software system constitute one of the four components of the TACIS twinning project, financed by the EU, for 2004-2006. However, in its last report of December 2005, the World Bank noted that treasury reforms and co-ordination of preparatory work for the integrated Public Finance Modernisation Project are moving slower than expected. The World Bank recommends the establishment of a technical sub-committee within the current working group, whose task would be to

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

209

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

focus on integrated technical solutions. It proposes that the working group and the sub-committee work in close co-ordination to define the functional requirements of an integrated Public Financial Management System (PFMS), developing technical requirements and co-ordinating separately executed components of such a PFMS solution. Conclusion The principal tool used in the process of budget execution is the apportionment (Rozpys) of the budget allocation. The strict framework and the high level of detail of the apportionment of appropriations to spending units are rather heavy to manage. The STU is a central actor in the execution of the budget. It plays a double role in the control of cash expenditures: ex ante financial control, prior to commitment of expenditure, and control of the payer prior to payment of the expenditure. The cash controls do not guarantee good financial discipline. The breaches of financial and economic discipline are still considerable and overall in 2005 breaches resulting in losses of public financial and material resources were three times greater than in 2004. The existence of the treasury system has contributed certainly significantly to improve the budget execution and to the accounting and fiscal reporting systems. The KRU and the STU are the two key players at all stages of the control process (ex ante, ongoing and ex post). The new public procurement law foresees that these two bodies will have a role in the monitoring of legislation and in the exercise of state supervision functions in procurement control. For a more comprehensive system and to prevent any conflict of interest, a clear separation of tasks between operational functions (the STU), ex post control functions (the KRU), and regulation functions (the MoF) is essential. 5.5.2.3 Is there a functionally independent internal audit mechanism with relevant remit and scope in place? In Ukraine the development of the internal audit profession is still in its early days. A professional organisation of internal auditors, such as a national branch of the International Internal Audit (IIA), does not exist in Ukraine. Internal audit is only a specific topic in the curriculum for the examination of external auditors organised by the Chamber of Auditors. In the private sector, the profession has been introduced in the affiliates of international firms, such as banks, but even so there is still only a small number of professional internal auditors in Ukraine. In the public sector the profession has not yet been developed.

210

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The Law of Ukraine on the KRU refers to public financial control, which comprises public financial audit and inspection (article 2). This type of audit is described as „a kind of public financial control” and consists of assessing legality and efficiency in the use of public resources, in the forms of efficiency audit and financial audit. This audit task of the KRU is still under development, although it has become more prominent in the last few years. The inspection task is the main task of the KRU and consists of revealing facts concerning breaches in the law and determining the party (parties) guilty of having committed them. The inspection task is comparable with the control task of general financial inspectorates in ministries of finance of southern European countries. State Control and Revision Service (KRU) The State Control and Revision Service (KRU) exists since 1993 as a centralised service for control and audit (originally 12,000 staff, now 9,000 staff). Prior to 1993 the control function was decentralised, but apparently the decentralised control services did not have enough power. An independent inspection service was needed. As stated above, since 2000 the KRU has been a central body of executive power, whose activity has been directed and coordinated by the Cabinet of Ministers of Ukraine via the Minister of Finance. The Cabinet of Ministers appoints the director of the KRU via the MoF and approves the KRU’s control plans. In the event of administrative measures, the KRU suggests the penalties and the MoF is responsible for the application of fines. The KRU has developed a human resources policy including selection procedures, an appraisal system and a training programme for all staff members. It recruits primarily staff with an accounting background (70%) but also lawyers. In early 2005 the KRU developed a systemic approach to quality control and anti-corruption. An internal control sector with seven staff members has been given the task of assessing the performance of regional offices and of sectoral branches in the main office. The regional offices are visited once every three years and the sector also reacts to complaints received. Inspection (ex post control) The KRU checks the compliance of the budget execution with the approved budget and other laws, and in case of flaws the KRU may initiate the application of administrative penalties or hand the case over to law enforcement bodies. The KRU carries out scheduled and unscheduled inspections. For scheduled inspections, the KRU has developed criteria for the selection of entities. Unscheduled inspections (19% of the total number of inspections) are carried out following complaints from citizens and organisations (0,8%),

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Internal Financial Control

requests of government and parliamentary committees (5,4%), and requests of law enforcement bodies, such as prosecutors and police (12,8%). In total, 92,000 entities including 51,000 budget institutions are controlled every three years. A special unit within the KRU assesses the results of the inspections and determines whether they should be brought to court. In 2005 a total of 104 lawyers from the main office and regional office staff processed 17,000 requests to the court. To ensure high quality and equal treatment, the KRU has developed a methodology that is set out in a threevolume inspection manual. Inspectors are trained internally by experienced KRU staff. An institute for certified inspectors does not exist in Ukraine; the curricula of the Kiev National Trade and Economy University and Kiev National Economy University include the specialisation „Public Financial Control”. About 200 students graduate annually from these higher educational institutions in the sphere of public financial control. In addition to inspections at the central level by the KRU, ministries carry out inspections. In the 1998 assessment of the internal control situation by the KRU, it appeared that in the 140,000 budget-financed organisations there were no controls. As from that date the STU started with ex ante and ongoing controls and ministerial inspectors were introduced. The task of the ministerial inspection is to control how budget funds are spent; they have no role in evaluating state programmes where non-budget financing is involved. Ministerial inspectors report to their superior in the ministry and to the KRU. A KRU evaluation of the 2,000 inspectors led to the conclusion that they were not unbiased in their work. Interference by their superiors was noticeable. In general, only a few inspectors work at the central level (e.g. three in the Ministry of Agriculture); most inspectors work at oblast level (25 in the agriculture sector), with the result that small-staffed units can only control key issues. The KRU has attempted to support ministerial inspectors and to improve the quality of their work by providing guidance, but it cannot give instructions. Each minister must regulate the inspection function in a ministerial resolution, and the power of the inspection unit depends on the content of this resolution. It is true that the KRU must approve the appointment of the head of the unit and it also co-ordinates the work of inspection units, but the MoF via the KRU does not have any additional powers to improve the functioning of inspection units in ministries. The KRU measures its impact by answering three questions: a. Who are supported by the budget and how? b. How can the available budget be used in an economic way? c. Are revenues complete?

Questions a) and b) are answered via compliance with budget law or other laws. Question c) is related to finding ways of improving budget preparation (is the rent too low? Is it possible to raise the profitability of assets? etc.). Audit The audit task dates from 1998, when the „target method” of budgeting was introduced. Since that date, the KRU has also had the authority to audit budget programmes. With the help of the Swedish National Audit Office, the KRU developed a methodological framework for performance auditing in 2001. Subsequently the KRU carried out and published three pilot audits in 2001 and two pilot audits in 2002, again with Swedish support (300 staff members were involved in the pilot audits). In 2003 the KRU started by auditing the efficiency of governmental operations and established a separate unit for performance audit. Between 2003 and 2005 the number of staff transferred from the inspection services to internal audit increased to 200. In 2005 in the main KRU office 15 performance audits and in the oblasts 285 audits were carried out. The audit of the efficiency of specific government programmes is now an ongoing activity. The audit process will be further developed, specifically in the area of public procurement, with French assistance (ADETEF). Besides performance audits, the KRU carries out compliance audit of the financial statements of budget-funded organisations, using a top-down approach: 1st level followed by 2nd level and then 3rd level spending units. In addition, the KRU has started auditing state programmes: audit of compliance and goal achievement of the year’s component of the long-term state programme. So far 50% of the KRU’s recommendations have been taken into account. In 2005 it published 17 reports concerning 35-40 budget programmes, from a total of 500. Training is still needed. For 2007 it is foreseen that the heads of each department will train its own department staff. Although the KRU does not carry out internal audit, it had and still has an important role in the development of internal audit. In 1998 it was decided that in every ministry an inspection unit and an internal audit (IA) unit should be established. The KRU had to coordinate the support to these IA units, to oversee operations and report on their performance. As the KRU is the only institution within the government, that has had the opportunity of acquiring knowledge and experience in modern auditing approaches, in several years it has developed auditing standards and several guidelines on auditing, which could be used by the new IA units.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

211

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

As of 1 January 2006, in 49 public entities (out of a total of 2,000) In IA department exists. The establishment of internal audit is nevertheless happening slowly. In most cases there is no room for the recruitment of new staff, and consequently the setting up of these units must fit within the existing staff numbers. A regulation that would define the criteria for determining the number of IA staff needed to set up a proper functioning IA unit is missing. In 2003 the MoF started a pilot internal audit by establishing the first Directorate of Internal Financial Control and Audit within its ministry. This IA directorate currently consists of nine staff. The head of the unit, a secretary and four staff members work in the inspection section and three in the IA section. The IA directorate expects that it will probably need 30 staff in the future. Since 2004 the unit has published five IA reports, mainly related to structural issues. The audits are based on the standards developed by the MoF and the KRU. There is no formalised agreement between the IA directorate and the KRU for regulating their relations. Contacts with the KRU are rather informal and based on trust. Strategy paper The executive order of May 2005 is the basis for the reform of the present PIFC system. Reformation of the public internal financial control system, considering the EU candidate countries’ experience, is to be accomplished according to a distinctly formulated action plan, indicating the objectives and deadlines in three stages over a period of five years. This action plan of November 2005 focuses on developing a PIFC system in accordance with EU good practice, including the elaboration of a legal framework and professional guidance for PIFC, the gradual replacement of inspection by internal audit, and the establishment of a central coordination and harmonisation unit for PIFC. The strategy paper is a welcome step forward in improving the PIFC system. Indeed, the focus of the action plan is on developing a PIFC system in accordance with EU good practice. However, some important issues are not mentioned in the action plan or are not clearly defined. Article 26 of the Budget Code defines the responsibilities of managers of budget entities and spending units in organising a sound financial management control system. The action plan does not reflect the importance of managerial accountability as the leading principle for the new laws. One of the basic elements for an effective PIFC system is a well functioning budget and accounting system. The strategy paper and the action plan do not recognise the need for a proper foundation or do not make reference to other initiatives for improving budget administration and the accounting system.

212

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The action plan describes activity 1 as the „development of draft laws of Ukraine on financial control and on public internal financial control”. What the difference will be in practice between the two laws is unclear. The STU is a major player in the current control system. The future role of the STU in a new PIFC system is unclear. Together with the MoF, the KRU is responsible for the implementation of the action plan. The plan is vague about the future role of the KRU. Will it carry out internal audit as well or other audit tasks in addition to its completely decentralised internal audit function? Will it still carry out scheduled inspections once the unscheduled law enforcement-related inspections have been split up? Regarding the Central Harmonisation Unit (CHU), the strategy paper foresees that both within the Ministry of Finance and within the KRU a Central Harmonisation Unit will be established. The paper is not clear whether this will be a temporary or permanent solution. According to the action plan of November 2005, within both the Ministry of Finance and the KRU a unit was to have been established in 2005. During the SIGMA assessment mission, we learned that the MoF/CHU was to concentrate on the legal framework of PIFC and that the KRU would be assigned the task of developing a methodology based on this legal framework. In fact, the decision that both units should work in parallel on the development of PIFC in the coming years can be welcomed from an efficiency point of view. However, the end situation for the KRU is not described in the strategy paper. In any case, the split of the CHU function between two bodies, one of which has operational tasks as defined in the concept, is not in line with good EU practice. So far the KRU has taken some organisational measures in line with the strategy paper. It has established a division for harmonising and analysing internal control and internal audit systems; according to the KRU Order No. 113 of 7.04.2005. The Section’s main tasks include coordination and methodological provision for internal financial control and compliance and state programme audit at controlled entities, and analysis of quality of their organization and functioning. Further it established: a department for developing methodology for public financial control in public sector entrepreneurial entities, in particular state owned enterprises-monopolists; a department for controls on the ground of lawenforcement and judicial authorities claims, including prosecuted criminal cases, in order to anticipate on the separation or estrangement from the main KRU activity.

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Internal Financial Control

Within the MoF, the Department for budget System Reformation has been established according to the Order by the Ministry of Finance of Ukraine No. 544 of 29.07.2005. One of its functions consists of ensuring the Ministry’s participation in the exercise of public control over compliance with budget laws, namely preparing proposals concerning development of public financial control exercised by executive authorities and concerning improvement of legislation in this area, as well as taking part in development of internal control and internal audit standards, methodological recommendations on internal financial control issues. Conclusion In Ukraine the internal audit function, in both the private sector and the public sector, is in its early days. A professional internal audit organisation does not exist. Since 2001 the KRU has played an increasingly important role in the development of the internal audit function and has carried out audits, but these cannot be qualified as internal audits. However, the main tasks of the KRU are to inspect budget compliance and, in the event of irregularities, to initiate the application of administrative penalties or to hand the case over to law enforcement bodies. Given the control and internal audit situation in the Ukrainian public administration, the strategy approved in May 2005 is a logical and welcome step forward in the process of reforming the PIFC system. The project nevertheless has to be revised, as not all of its aspects are clear and its timing is rather ambitious, which puts the success of the project at risk. 5.5.2.4 Capacity for Further Developing the System The Cabinet of Ministers of Ukraine has recently shown an intense determination in the development of PIFC with the drafting of the PIFC strategy, illustrating the commitment of the whole government to support this new policy.

capacity. That implies that in the early years, the success of the project will depend on the KRU. This organisation is also responsible for the implementation of the action plan and certainly has the capacity to manage and implement the reform project. The organisation will nevertheless be exposed to changes that have not yet crystallised. According to the strategy paper the old inspection task will be replaced by an audit task and in the first years of the project a coordination and harmonisation task on internal audit will be included as well. Managing these changes, which may have far-reaching consequences for the current KRU staff, and at the same time managing the reform process requires strong leadership, and the full involvement of KRU management is needed in both processes. The quality of internal change management will be a crucial factor for the success of the PIFC reform process. It is evident that the MoF should not accept this risk of failure and should take over the lead of the reform process as soon as possible by bringing its administrative capacity for this project up to the required level. This would make it possible for the KRU management to concentrate on its own change process, which will indirectly contribute to the success of the PIFC reform. Besides the capacity issue, there are other factors that could put the success of the reform project at risk. The project is not clear in every aspect and does not include all PIFC-related aspects. Roles and responsibilities of the STU and the KRU regarding their future control of inspection and audit activities respectively have not been defined. The double CHU role might cause conflicting situations in the future. Relations to needed improvements in the budget and accounting systems and procedures have not been defined either. In itself, this might not constitute an insurmountable problem. The recognition and circumvention of the various pitfalls is nevertheless an indispensable condition for the success of the PIFC project.

The Concept for the Development of Public Internal Financial Control, approved by Executive Order of the CMU no. 158-r of 24 May 2005, includes the three pillars of the EU PIFC system: the introduction of managerial accountability for financial management and control, elaborated in a legal framework and with professional guidance for PIFC; the introduction of decentralised internal audit by a gradual replacement of inspection by internal audit; and the establishment of a central co-ordination and harmonisation function.

Given the above risks, the proposed time schedule seems to be overambitious and unrealistic. The strategy covers the period from 2005 to 2009 (in KRU documents the period had been from 2006 to 2010). An eight to ten-year action plan seems more realistic. The wide scope of the reform project makes it necessary to define priorities on the short and medium terms so that reforms are more operational and sustainable. Furthermore, it is important to clearly define the goals assigned to each actor involved in monitoring reforms and determining the methods for implementing these reforms. Indeed, the chances of success of such a reform are based more on changes in intrinsic systems and methods than on the isolated reform of structures.

In the coming years the capability and capacity to implement the strategy will be crucial. The MoF is in principle responsible, but the ministry currently lacks

In any event, a reinforcement of technical assistance orientated towards these priorities should be considered in order to support reform efforts.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

213

5.5

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

5.6 External Audit 5.6.1

Introduction

The Accounting Chamber of Ukraine (Paxyнкoвa Пaлaтa Укpaiни) — ACU — is the Supreme Audit Institution of Ukraine. Its legal basis is provided by article 98 of the Constitution of 28 June 199691 and the Act on the Accounting Chamber of 11 July 1996. According to the amendment to the Constitution that came into force in January 2006, the principal task of the ACU is to execute „control” over revenue and expenditure of the state budget of Ukraine on behalf of the Verkhovna Rada (Parliament of Ukraine). The ACU Act states that it is a control body, subordinated to parliament, and operating independently of any other state body and only accountable to the Verkhovna Rada. The ACU has a collegial decision-making structure. The 14 members of the College are: the Head of the Accounting Chamber, the First Deputy, the Deputy Head, the ten „Head Controllers” and the Secretary of the Accounting Chamber. The College makes all key decisions concerning ACU activity, including issues connected with planning, organisation, development of methodology, preparation of conclusions, analytical work and expert assessments, as well as preparation of reports and information releases. The ACU College also decides on internal organisation and personnel issues. Decisions are taken by a vote (ordinary majority), with all members of the College — including the Head of the ACU — having equal voting power. The ACU is one of the youngest Supreme Audit Institutions in Europe. The establishment of the ACU in 1996 was a significant step in reforming the public financial management system and in developing democracy in Ukraine. State audit functions had previously been performed only by governmental institutions92. The ACU has its central office in Kiev, with ten departments directly involved in control activities and eleven supporting and administrative units. In 2004 and 2005 the ACU established five regional offices in Dniepropetrovsk, Donetsk, Kiev, Lviv and Odessa, each of which covers two or three neighbouring administrative regions. The longer-term objective of the ACU is to have ten regional offices93. To date auditors from regional offices have mostly taken part in work co-ordinated by departments within the central office, but in principle they may also carry out work on their own. The number of ACU staff at the end of 2005 was 383, including some 60 persons in regional offices. Of that total number, 313 were audit staff and 70 had supporting functions. It is worth noting that in 1997 the ACU started its operation with only 75 staff. 91

The Constitution as amended on 4 December 2004 (came into force on 1 January 2006).

State Control and Revision Service (KRU) and State Tax Administration.

ACU Board Resolution no. 15-3 of 2004.

214

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The ACU budget in 2005 was 29.5 million UAH (3.8 million EUR) and the 2006 budget is 46.2 million UAH (7.6 million EUR). In 1997 the ACU started its operation with a budget of 15 million UAH (7 million EUR94). In the first four years of its operation, allocations to the ACU were continually reduced, reaching their lowest level in 2000 (5.1 million UAH, i.e. about 1 million EUR95). Since that time, the ACU budget has shown continuous growth. The ACU activity includes audit, audit-analytical, analytical and expert work. In 2004, as a result of this work, 562 documents were issued, including reports, conclusions, information and letters. This documentation included 13 audit reports published in information bulletins, as well as eight reports containing results of analytical work96. In 2004 the ACU examined approximately 600 entities. A significant part of ACU activity is its analytical and expert work, including in particular quarterly and annual reports on the execution of the state budget, which are prepared on the basis of information obtained from budgetary authorities at central and local levels as well as on analyses of macroeconomic data. The ACU has found its place in the family of the Supreme Audit Institutions (SAIs) — in November 1998 the ACU was accepted as a member of the INTOSAI and in May 1999 as a member of the EUROSAI. It has performed parallel audits with Hungary and Poland in areas of common interest, such as environmental protection, flood prevention and border crossings. The ACU is a member of the EUROSAI Working Groups on IT and Environmental Auditing (WGEA). Currently a Ukrainian initiative is being launched to carry out, with SAI members of the WGEA, as well as three INTOSAI working group (compliance audit, public debt committee, environmental auditing), a parallel audit of funds allocated for the elimination of the consequences of the Chernobyl disaster. 5.6.2

Baseline Questions

5.6.2.1 Does the SAI have clear authority to sa# tisfactorily audit all public and statutory funds and resources, bodies and entities? As of January 2006 the ACU obtained a mandate wide enough to cover both budgetary income and expenditure. Previously the ACU mandate was limited, as it only covered budgetary expenditure, which was clearly contradictory with international standards. This limitation was due to the previous wording of the Constitution, which was given a narrow interpretation by the Constitutional Court in 1997 following a submission by the President of Ukraine. The Constitution was changed only after a long struggle of the ACU, supported by a vast majority of parliament 94

Exchange rate in 1997 (according to the National Bank of Ukraine): 100 EUR = 211.29 UAH.

Exchange rate in 2000 (according to the National Bank of Ukraine): 100 EUR = 502.88 UAH.

Source: Annual Report of the ACU for 2004.

SYSTEM ASSESSMENTS: External Audit

and accompanied along the way by a couple of presidential vetoes. However, the mandate of the ACU, as determined by its founding act, which was issued on the basis of the previously binding constitutional order, focuses on budgetary expenditure. Draft amendments will be passed in the coming weeks to bring the ACU Act in line with the text of the Constitution. The ACU remit comprises a wide range of public resources, including budgetary funds, earmarked funds, extra-budgetary funds and budgetary subsidies. It includes funds from external assistance however to the extent that they are included in the state budget revenues. Although the ACU was not authorised to audit budgetary revenue, it still had to perform analyses in this area and in any event checked the revenue of the so-called „special funds”. Meeting its new obligations, as defined in the amended Constitution, should therefore not pose any major difficulty for the ACU. In terms of quantity and types of institutions likely to be audited, the ACU also has a wide remit, as these institutions comprise state bodies, institutions and legal persons, including the National Bank of Ukraine, the State Property Fund, and the Antimonopoly Committee. The ACU remit also includes local state administration. It covers local self-government bodies, enterprises, institutions, organisations, banks and non-governmental entities as well as other bodies and institutions spending budgetary funds. It even covers private persons to the extent of the state funds they receive or manage. Upon authorisation by parliament, the ACU also examines expenditure of the offices of parliament, the President and the Cabinet of Ministers, as well as “state bodies operating abroad” that are financed from the state budget. Such a wide range of potential subjects allows the ACU, in most cases, to follow the flow of budgetary funds to the final user. The situation is rather uncommon with regard to local government, which is not as such audited by the ACU or any specific audit body, but by the State Control and Audit Service, which is part of the executive branch. Conclusion The ACU has a satisfactory audit mandate covering all budgetary income and expenditure in line with international requirements, but only since January, 2006 when the restriction concerning revenue was lifted. 5.6.2.2 Does the type of audit work carried out cover the full range of regularity and performance audit set out in INTOSAI auditing standards (1.0.38#1.0.44)? According to its supporting Act, the key work of the Accounting Chamber basically consists of:

examination of the use of budgetary funds and special funds at central and local levels, as well as the use of budgetary grants and subsidies to budgetary and non-budgetary institutions; examination of the financing of national programmes of economic research and technical, social and cultural development, as well as environmental protection. The specific objectives of these examinations were set out in the ACU resolution on audit proceedings of December, 2004, and include legality, effectiveness and purposefulness. These objectives concern in particular checking compliance with external and internal regulations and procedures applying to the activity in question, checking whether resources have been used for the purposes for which they were allocated, and evaluating whether the indicators approved for a particular audited activity were met and to what degree. To date the ACU does not carry out regularity audits, in the sense of audits aimed at attesting the finances of each budget-spending unit, together with an opinion on the financial statements of the unit, or the financial accountability of the government as a whole. The annual report on the execution of the state budget, issued in May, is based on analytical work and on the results of various thematic examinations concerning selected areas of government activity carried out throughout the year. There is no special annual audit aimed at issuing an overall opinion on the state accounts and based on an examination of the accounts of all main users of the state budget. As a matter of fact, the annual report on the budget execution is far from being the key product of the ACU, as it is normally for SAIs. This report should more focus on validity of figures and reliability of systems of internal control. The audit work in general should aim at, amongst other things, making proposals to simplify budget systems, structures and procedures, which would entail a shift in the audit approach of the ACU. To date no typical performance audit has been carried out either. In addition, a large proportion of the ACU activity is dedicated to what the ACU describes as analytical work or expert assessment. This activity is standard for a Supreme Audit Institution (see INTOSAI Auditing Standards 1.0.12). However, this analytical work should not divert too many resources from audit work, and should preferably be incorporated into the standard audit work and contribute to it. The balance of activity between analytical work and other non-audit tasks on the one hand and proper on the other may need to be revised, to the benefit of the latter. Leaving aside the analytical work, the work done by the ACU does not seem to substantially differ from what other „control” bodies carry out in Ukraine, and this would also need to be reassessed so that the contribution of the ACU really adds value to the sound management of public finance in Ukraine.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

215

5.6

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

The new Public Procurement Law (PPL), in force since 17 March, 2006, is too recent to assess the effects of its implementation, but it should be noted here that this law designates the Accounting Chamber as one of the bodies authorised to exercise supervision, monitoring and coordination in the procurement area. This provision of the law is far from common practice in assigning the competences of a supreme audit institution, and the role of the ACU in the management of public procurement could be seen as jeopardising the independence of the ACU, which may be called upon at a later stage to audit procurement activities. However, the concrete translation of this role seems to be reflected in the setting up of a Commission on Control of Public Procurement, composed of representatives of various entities, including parliament, and under the chairmanship of an ACU representative. The commission appears to operate under the umbrella of the Accounting Chamber, and this arrangement is again opposed to the common practices of public external audit in Europe. In addition, if implemented, this provision of the PPL, entailing the exercise of functions that do not normally belong to the remit of an SAI, would draw inappropriately from the scarce resources of the Accounting Chamber.

for seven-year terms. The mandate of the present College began in 2004. The ACU Act restricts the involvement of the Head of ACU and the other members of the ACU College in any activity that could impair their objectivity. They cannot be members of parliament or members of the government, be involved in business activities, or engage in part-time work (except teaching or research). The ACU College members are protected by immunity — only the Prosecutor General can initiate a criminal case against the ACU Head or another College member. Situations where early removal from the post is possible are listed in the Act and are very limited. Labour provisions for ACU officials are covered by the Law on Civil Service. The ACU Act guarantees better salary conditions for ACU staff. Their salary should be 30% higher than the salary of civil servants. In practice, this augmentation does not seem to be applied in the case of auditors due to the problems in establishing the proper reference level97. It was not possible to assess the actual conditions of staff protection against arbitrary decisions or threats from an audited body, although they constitute a key feature of the independence of the institution as a whole.

Conclusion The ACU audit work until now has been mostly limited to legality aspects. Therefore the ACU has to undertake a substantial effort to cover also regularity and performance issues as defined by the international auditing standards. The approach and concept of the annual audit on the execution of the budget need to be revisited. 5.6.2.3 Does the SAI have the necessary operational and functional indepen# dence required to fulfil its tasks? According to the Lima Declaration, Supreme Audit Institutions (SAIs) should have the functional and organisational independence required to accomplish their tasks, with the necessary degree of independence to be preferably laid down in the constitution. The first legal basis of the ACU is provided by the Ukrainian Constitution. However, provisions concerning its independence are not included in the Constitution but in the ACU Act, which addresses the aspects of independence contained in the Lima Declaration of INTOSAI. Unless otherwise demonstrated by practice, this situation is regarded as satisfactory. According to the ACU Act, the ACU is a body established by parliament and subordinated to it, and the ACU operates independently of any other state bodies. The Head of the ACU and the members of its College are elected by parliament. The Head of the ACU is appointed by parliament for a term of seven years, with the right to be re-elected only once. The remaining members of the ACU College are also appointed by parliament, upon submission by the Head of the ACU,

216

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

As far as financial independence is concerned, the legal provisions guarantee the ACU a separate line in the budget, but the proposal of budget allocation for the ACU is prepared by the Ministry of Finance, and subsequently approved by parliament. The ACU should consider the possibility of moving closer to a situation of strengthened financial independence, as expressed by the Lima Declaration. ACU activity is implemented on the basis of annual and operational plans. Independence in the programming of ACU work may be threatened by external influence, as the ACU is obliged to undertake audits ordered by parliament (if requested by more than one third of its membership), and the number of such orders is not limited in the ACU Act. Non-binding requests for audits can also be put forward by the President, the Cabinet of Ministers, individual members of parliament and parliamentary committees. Such proposals are considered by the ACU board and either accepted for implementation or put aside for observation as a potential risk area. The percentage of the activity of some departments spent working on such orders or requests — to be undertaken at short notice and in the areas of particularly high interest to Parliamentarians — may even reach 90%. The extent to which such requests have also had an impact on the audit approach of the ACU would require further analysis. The ACU Act imposes on all control bodies set up within selected institutions, including internal control and audit, an obligation to facilitate the operations of the ACU by 97

The salary of the ACU staff is now regulated by decree 268 of the Cabinet of Ministries of March 9, 2006. This happened after the SIGMA assessment mission and it was not possible to analyse.

SYSTEM ASSESSMENTS: External Audit

providing necessary information on the results of their audits. The Act envisages measures to enforce the ACU mandate, including legal responsibility for refusal, avoidance or falsification of information or documents required by the ACU. In the 10-year history of the ACU, there was only one case where the auditee did not allow ACU auditors to enter its premises; this case is currently being brought to court. As for staffing issues, the ACU has adopted competitive recruitment procedures and, like other Ukrainian public institutions, has a policy of drawing from a „personal reserve” of potentially good candidates, such as previous ACU employees or experienced employees of governmental institutions. Professional development programmes are based on two systems: system of obligatory training for civil servants, introduced by the Law on Civil Service, which requires every civil servant to undertake special refresher training every five years; own training activity developed by the ACU, which includes training carried out by university departments or professional organisations in the audit area (in Kiev and other cities where regional offices are located). Such training is carried out based on curricula prepared by the ACU. A number of Ukrainian educational or professional institutions already offer studies in auditing. In addition, there are training events led by ACU staff responsible, for example, for the development of audit methodology or IT experts. The training programme for 2006 has been prepared on the basis of a questionnaire, in response to which all ACU employees specified their training proposals. The overall intensity of training in 2005 was very high, with 368 ACU staff taking part in various forms of training. These training activities indicate the high importance given by the ACU to staff development. However, now it would be more beneficial to prepare a human resources strategy for a longer term, showing specific objectives to be achieved in terms of staff numbers, required qualifications and promotion schemes. This strategy would include a thorough training needs assessment, which would provide the natural framework for a specific training strategy. For the past two years, as part of their obligations as civil servants, ACU staff have participated in an annual performance evaluation, which was carried out in accordance with the Law on Civil Service and included the employee’s self-assessment of the supervisor’s assessment. A more customised approach by the ACU would be needed. The IT potential of the ACU has been given a very high profile. Its computer system has been set up on the basis of European and American standards. The system is of

high quality, in terms of both hardware (all work stations are equipped with a PC and a suitable number of portable computers is available to auditors on mission) and software. The central office and regional offices have local computer networks, equipped with a system for the electronic circulation of documents, which have been set up in accordance with the safety standards of Ukraine (with a limited number of work stations having access to Internet). The system provides the ACU staff with access to a wide range of information, including more than one million electronic documents, such as binding legal regulations and financial, accounting, statistical and banking reporting from key state organs. An electronic library was created in 2004 and contains a number of documents and publications on finance, audit, accounting and banking. The ACU is one of the few SAIs that will carry out the IT self-assessment, using COBIT methodology. The use of IT at the moment is limited, and rightly so, to the management of the institution and report drafting. Future developments here too require a more explicit strategy or policy document. A matter for consideration is the extent to which all IT potential is used for the purpose of increasing internal communication and facilitating working relations. Conclusion The legislation provides the ACU with the satisfactory base for its functional and operational independence. However there are still need for improvements, in particular in the key field of programming the audit work. 5.6.2.4 Are the SAI annual and other reports prepared in a fair, factual and timely manner? The reports issued by the ACU contain the results of audit, audit-analytical or purely analytical work. For its analytical work, the ACU relies on information, including public statistics, while in its audit work the ACU uses information and documents submitted by audited entities as well as evidence collected directly on the spot. The ACU Act gives to the ACU the necessary powers for collecting evidence, which includes full access to the premises of audited entities, necessary documentation and information as well as the right to demand explanations from employees. To cover specialised aspects arising in relation to ACU work in areas where it lacks relevant expertise, the ACU has been given the right to contract external experts. Particular tasks, such as audit or analytical work, are normally conducted by teams, working together in preparing the work, carrying out the audit or analysis, and drafting reports. Audit preparation includes carrying out a preliminary analysis based on information concerning legal regulations, financial data on budgetary allocations, financial and statistical reports, organisational structure, implementation of programmes financed from the state budget, materials from previous exami-

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

217

5.6

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

nations by the ACU or by internal control and audit, as well as information from the media. A rough estimate is that when carrying out an audit, about 40% of work time is spent in the home office and about 60% in the premises of audited entities. Audit reporting is carried out in two stages. The first stage is the auditors’ preparation of the report on the specific entity. This report contains facts and assessments made in the course of the examination and evidence gathered from the supporting documentation. This report is signed by the auditors and the head of the audited entity. Reports on all entities audited within the given examination serve as a basis for preparation of the final report, which is approved by the ACU College after opinions have been obtained from the internal ACU units responsible for methodology and legal issues. The final document, containing key findings, conclusions and recommendations, is prepared for wider distribution to parliament and to the general public. The „contradictory” procedure takes place at both reporting stages. After obtaining the draft audit report, the head of the audited entity has five working days to present written objections to the team leader, who is obliged to carry out an analysis and present the results of this analysis in writing. Refusal of the head of the audited entity to sign the audit report does not prevent the ACU from continuing the audit process. A refusal is to be noted in the report. At the stage of the final audit report, the head of the audited entity has three working days to present his/her position. The head is then invited to the ACU College meeting, where the final audit report is discussed, and may present his/her opinion. This is a well-regulated process, but a certain degree of flexibility would be welcome to allow auditees more time to provide their observations. The time frame for contradiction should be commensurate with the content of the report and with the level of complexity of the issues addressed. The key quality control mechanisms used by the ACU include unified formats for audit programmes and audit reports and the review by team leaders of reports and working papers prepared by audit staff. There are no particular requirements for documenting this kind of work. There is also an internal consultation mechanism, involving mainly the divisions responsible for legal and methodology issues. There is, however, no specific policy on quality assurance. In the binding legislation98, deadlines have been set for the preparation of key ACU reports only. The ACU annual activity report is to be presented to parliament by 1 December of the following year. This report contains a summary of work carried out by the ACU during the year under review, with a short overview of key findings of audit and analytical work in specific areas. The other key report is the ACU analysis of the report on the execution of the state budget, which is to be presented by the ACU to parliament within two weeks of its presentation by the 98

The ACU Act and the Budget Code of 2001.

218

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Cabinet of Ministers (which is to take place before 1 May of the year following the year under review). These deadlines are met by the ACU. There are no other deadlines for the presentation of ACU reports. There is, however, an internal agreement that at least one report should be issued per unit per quarter. This means that carrying out one audit, from the preparatory stage to the final report, takes about 2.5 months. This short time frame increases the chances that reports will be up-todate. On the other hand, this time limitation could pose an important self-restraint on the activities of the ACU. The ACU also produces quarterly analytical reports on the execution of the state budget. This is an analytical exercise carried out on the basis of monthly reports on budgetary revenue and expenditure, obtained from central and local entities that are users of the state budget. Conclusion Too much of the ACU resources is assigned for analytical work, based on data and information obtained from other institutions without proper verification through audit work. Such reports add little value as compared to reports prepared by other institutions and in particular by the State Treasury. Working capacity of the ACU is anyway limited in view of its size therefore the share of the non-audit work should be seriously reconsidered. 5.6.2.5 Is the work of the SAI effectively considered by parliament e.g. by a designated committee that also reports on its own findings? In parliament there is no special committee responsible for considering all of the ACU work, but reports and information submitted by the ACU, including the annual report on ACU activities, are discussed either by the whole parliament or by its relevant committees. According to the ACU Act, parliament may authorise a relevant committee to carry out analyses of the impact of ACU work and compliance with instructions (in principle at least twice a year), but these analyses have never been made. Conclusions of such analyses could potentially strengthen pressure on auditees for the implementation of ACU recommendations. Little importance seems to be attached to ACU reports by the State Budget Committee, which does not regard them as adding any value in comparison to government reports. There is also limited interest in ACU proposals for legislative changes. The potential interest of parliament in ACU work seems to be generally limited. All audited entities are obliged to present information on the implementation of ACU recommendations. However, this requirement is not always fulfilled. For example, in 2004 no information was provided concerning audit recommendations in ten audited areas. In some cases, even if such information was provided, it was only vague. However, the overall perception of audited entities is that other bodies, such as the State Tax Administration and the State Control and Revision Service, have a much greater

SYSTEM ASSESSMENTS: External Audit

impact on their work, which could be connected with the significantly increased frequency of their examinations. The ACU shows high financial results of its examinations. In 2004 the overall level of detected errors and irregularities reached 7.5 billion UAH (more than 1.1 billion EUR99), including over 5 billion UAH of illegal, irregular or unauthorised expenditure and over 2.5 billion UAH of ineffective expenditure. The level of detected irregularities and errors has been growing through the years, starting from 0.8 billion UAH (approximately 380 million EUR100) in 1997. The media constitute an important instrument for the dissemination of information on the results of ACU work. The ACU presents its reports to the media and publishes press releases on its work. There is also a permanent TV programme, „Accounts from the Accounting Chamber”, which presents the results of ACU activity. Growing public interest in ACU work is shown by the increase in the number of publications on the ACU — 705 in 2003 and 1,437 in 2004. An important way of disseminating information on the results of ACU activity is its web site. The number of visits to the ACU web site at the end of 2004 was 840,000 (an increase of 300,000 compared to 2003). The impact of ACU work is strengthened through cooperation with law enforcement bodies. The ACU is obliged to inform law enforcement bodies on suspected infringements. Such information is approved by the ACU College and sent to both enforcement bodies and parliament. In 2005 about 15 such cases occurred. In the opposite direction, enforcement authorities also ask the ACU for audit documentation to be used in their investigations. In 2005 there were about 30 such cases.

The division has already prepared a large package of 31 instructions and guidelines for auditors. These documents contain a set of procedures related to the organisation of work, preparation of reports and management letters, etc. The most important is the Accounting Chamber standard — procedure for preparation and conduction of audits and drawing up of their results (ACU Board resolution 28-6 of 27.12.2004). The package also includes temporary guidelines for the audit of effectiveness, combining the elements of legality and regularity with economy, efficiency and effectiveness. However, further developments in this respect are still needed, particularly with regard to more detailed guidelines focused on field auditing standards and responding to the question of „how to audit” rather than on procedures to follow. To this end, it would be useful to consider the European Implementing Guidelines for the INTOSAI Auditing Standards, also with a view to further development of parallel audits with EU SAIs. This set of documents, while a very useful initiative, cannot be regarded as an audit manual, and there is obviously a need for further developments in this area, provided of course that the focus of audit work is more clearly defined. Conclusion The existing methodological framework of the ACU audit work is insufficient, as it mostly focuses on procedural aspects. Therefore further work is needed to adapt the recognized international standards and to implement them into the work practice. 5.6.2.7 Is the SAI appropriately involved in international professional activities?

Conclusion At the moment there is little impact of ACU work on parliament’s activity and on the budget discussion in the Rada. 5.6.2.6 Has the SAI adopted internationally and generally recognised auditing standard and how far have they been implemented? In 2001 the ACU established a division of internal standards, analytics and development, with the objective of improving the effectiveness of ACU work. The division is currently staffed with 17 employees. The task of the division is to prepare internal guidelines, give advice to auditors in the preparation and performance of audits, and comment on draft final audit reports from a methodological point of view. The establishment of this division shows the importance attached to the development of ACU audit methodology. 99

Exchange rate in 2004 (according to the National Bank of Ukraine): 100 EUR = 660.94 UAH.

100

Exchange rate in 1997 (according to the National Bank of Ukraine): 100 EUR = 211.29 UAH.

The ACU now attaches due importance to international cooperation, at both multilateral level, as an active member of INTOSAI, EUROSAI and its working groups, and bilateral level, as a partner of other SAIs in audit activity. The ACU is a member of the EUROSAI Working Groups on IT and Environmental Auditing (WGEA) as well as INTOSAI Working Groups on compliance audit, public debt and environmental audit. In the framework of the WGEA, the ACU has proposed to carry out a parallel audit on the elimination of the consequences of the Chernobyl disaster. According to preliminary assumptions, in 2007 the ACU will pass the results of its audit to the SAIs of donor countries, who will then carry out their audits of the use of donor funds (Austria, Czech Republic, Denmark, Lithuania, Poland, Switzerland and the European Court of Auditors). The ACU has carried out parallel audits with the SAI of Hungary — concerning the protection of the upper Tisa — and the SAI of Poland — concerning measures for flood prevention in the Carpathians region (joint report to be completed in March 2006) and for setting checkpoints on the Polish-Ukrainian border (joint report published in January 2006). The ACU also participates in the

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

219

5.6

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

preparation of a parallel audit to be carried out with the SAIs of Belarus and Poland in 2006 on the protection of the Bug river basin against pollution. The ACU has been the beneficiary of an extensive twoyear technical assistance project funded by TACIS, which has exposed staff and management to a number of new practices in audit and audit-support related areas. Conclusion The ACU takes active participation in international cooperation, in particular by carrying out parallel audits with other SAIs. This activity should be continued as it is beneficial for further development of its working methods. 5.6.3

Capacity to Further Develop the System

The ACU staff and management have been able in the past ten years to set up and develop from nearly nothing a new and key institution in Ukraine. This is not a small achievement and it indicates the ACU capacity to make further progress, as further progress is indeed needed. The key strengths of the ACU include its legally guaranteed position as the supreme external audit body of Ukraine, visible capability of struggling to further strengthen this position and potential, creative staff and good operational conditions, including its growing territorial structures, good working conditions (the Kiev premises are outstanding) and modern IT potential. Moreover, during almost ten years of development and in spite of its nearly continuous struggle in a difficult political environment and the little external understanding of the role of external audit, the ACU has proved its strong commitment to progress towards effective fulfilment of its mandate. The ACU is the one and only external audit institution of Ukraine with the necessary guarantees of independence. While other state control bodies have a longer experience and much greater potential, they cannot compete with the independent status of the ACU as they are part of the governmental administration and therefore do not meet basic international requirements for an external audit institution. However, the ACU still has to demonstrate the benefits of its activity to strengthen public accountability and to improve the sound management of public finances. This process of strengthening the position of the ACU is continuing, which is visible in the latest amendments to the Constitution, expanding the audit mandate of the ACU, and in work on the new ACU Act, which has developed in collaboration with external experts and based on international requirements and mechanisms functioning in other European SAIs. Another important asset of the ACU is its committed and trained staff, who are capable of proposing improvements, such as creating three-year waiting lists for audits in addition to annual planning, organisation of informal post-audit meetings with representatives of audited institutions to discuss key findings and proposals for recommendations, and lobbying in parliament in favour of ACU proposals for changes in legislation.

220

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The key weaknesses of the ACU remain its too small size and capacity to effectively fulfil its mandate, the high proportion of analytical work as compared to audit activities, and deficiencies on the methodological side of audit activity, related in particular to insufficient work on regularity audit, as understood by INTOSAI Auditing Standards. Added to all this is the excessive attention given to ad hoc audit proposals of parliament, which risks distorting the ACU planned activity, as well as the low importance attached to ACU reports by Parliamentarians. The objectives and scope of audit work also need to be reviewed. In particular, the annual report on the execution of the state budget has to be placed at the core of ACU activities so as to provide parliament with appropriate and extensive information on the execution of the entire state budget and to create an adequate basis and framework for the programming of specific audit work. In the future this could lead to a procedure of formal discharge of the government by parliament of its function to execute the state budget. In this regard, an active approach to multilateral and bilateral co-operation with other SAIs also provides the ACU with the opportunity to share audit experience and to establish its position among other SAIs. Key threats to the ACU could be connected with either maintaining the status quo by fixing the marginalisation of the ACU role as compared to other state control bodies, or slowing down the process of democratic reforms in Ukraine, which might even to weakening the ACU position, as was the case in the past.

5.7 Public Procurement System 5.7.1

Introduction

The World Bank in late 2005 and early 2006, and Sigma in early 2006 reviewed, in parallel, the public procurement system of Ukraine. The World Bank, jointly with a Government of Ukraine designated counterpart team, carried out its review to update its 2001 Country Procurement Assessment Report (CPAR) as part of its Economic and Sector Work program for Ukraine; Sigma assessed the procurement system at the request of the Ukraine Authorities in the context of a broader assessment of public governance in a European perspective. During the period in which the reviews were conducted, major changes were made to the public procurement system. The two teams co-operated closely and shared draft assessment reports. As a result of this cooperation, the two reports, with some difference of emphasis and detail, are consistent in their conclusions and recommendations. Sigma’s review of a national public procurement system is based on its accumulated experience in assessing the systems of candidate countries to the European Union. The objective of this review of the public procurement system of Ukraine is not to determine compliance with

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Procurement System

European legislation on public procurement, but to determine the extent to which this system meets internationally accepted standards and good practice in the area of public procurement. The review has nevertheless applied the same methodology, content and format of report that has been utilised in Sigma’s reporting to the European Commission on the state of public procurement systems in EU candidate countries. As guidance for a better understanding of the conclusions and recommendations of this report, the following baselines or benchmarks are used. Sigma believes that a sound and efficient public procurement system should be established on the basis of several guiding principles and objectives. The principal objective of a national public procurement system is to ensure efficiency and „value for money” in the use of public funds while adhering to fundamental, and internationally agreed, objectives and principles, namely transparency, non-discrimination and equal treatment. Performance and efficiency in procurement operations are ultimately measured at the transaction level — the market interaction between purchasers and suppliers — where the cost of the acquisition process is determined. Legal and institutional frameworks, including other influencing factors, set the basic conditions for the way in which procurement may be undertaken procedurally; the results that can be expected; and the potential efficiency gains that can be achieved. Within this environment, the professionalism and experience of public purchasers in managing the procurement process and taking advantage of competition in the market is decisive in ensuring the outcome in terms of „value for money”. Basically, the following features would characterise a sound and efficient public procurement system: National legislation in compliance with international good practice and appropriate procurement policies and rules on the effective, efficient and proper use of public resources; Well-developed and credible central structures with sufficient administrative capacity for the effective implementation of laws and other national policies, including the preparation and dissemination of information, and the provision of guidance and training to stakeholders in the system, including purchasers, economic operators, review bodies and auditors; Review systems capable of providing rapid and effective remedies; Information-gathering systems that enable compliance with the obligation to provide information on the state of the procurement system; Clear strategies and policies for the allocation of responsibilities and establishment of structures for public procurement decision-making, for public expenditure accountability, for improving efficiency, and for combating fraud and corruption;

Appropriate means for monitoring the effectiveness of policy and the legal framework, taking into account the need to strike a proper balance between control and discretionary power so that a contracting authority can be made accountable for its decisions; With the main aim of increasing efficiency and „value for money” in procurement operations, any plan to develop and improve a public procurement system should preferably be guided by the following strategic approach:; Adherence to the principle of a decentralised public procurement system, in which public purchasers are granted the appropriate degree of responsibility and have the corresponding power and means to make decisions and manage the entire procurement process efficiently, in accordance with the principle of accountability; Creation of a public sector market that is open, sound and competitive, and from the suppliers’ perspective, attractive and credible, with fair and reasonable conditions for participation; this market provides access to a rapid and effective system of remedies; Guiding the future improvement of the public procurement system — legally, institutionally and operationally — by means of a widespread and genuine understanding of the conditions and prerequisites needed for the creation of an efficient, transparent and credible public procurement system capable of generating efficiency and cost-effective procurement that is in the best interests of contracting entities and of the country as a whole. 5.7.2

Legislative Framework

The Law on Procurement of Goods, Works and Services for Public Funds (PPL) in its present form dates from 2000 and has been amended nine times, most recently on 14 December, 2005. The initial law is based on the UNCITRAL model law on public procurement. This basis is reflected in the structure and most visibly in the broader range of award procedures as compared to the EC directives. The latest amendment to the PPL in December, 2005 is the result of a process that actually started with an amendment to the PPL on 18 November, 2004, followed by another amendment on 16 June, 2005. These three amendments have generated major changes in the public procurement legislative framework, in particular institutional changes but also, to a significant degree, procedural changes. Although the December, 2005 amendment to the PPL was vetoed by the President, an overwhelming parliamentary majority voted to overturn the presidential veto on 21 February, 2006. The PPL became effective on 17 March, 2006, and this report focuses on the latest PPL, including all recent changes. The latest amendments were apparently adopted by parliament without any prior government-wide consultation.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

221

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

In addition to the PPL, two related laws concern public contracting. Both laws were to be included in the PPL reform, which according to government planning was foreseen to commence in 2006. The first is the Law on Public Order for Supply of the Production for Priority Public Needs. This law covers various types of vital deliveries that are not necessarily covered by the PPL exemptions, for example on state secrets. There is therefore an overlap with the PPL, which in the latest amendment has been resolved by abolishing the specific contracting procedures under the Law on Public Order and instead making the PPL applicable. The second related law is the Law on Defence Contracts for Government Account. This law has not been amended in accordance with the latest amended PPL. As the PPL covers defence contracts, there is a potential overlap between the two laws. In addition to the PPL, the government issued in 2000 a multitude of secondary legislation (see Annex 6.3.1).

railway services. Contracts concerning waste water and sewage maintenance are also exempt, but not contracts concerning other waste management. Some educational activities are also exempt. In addition, there are provisions concerning secret contracts and procurement outside Ukraine. To be covered by the PPL, the funds used for procurement by contracting entities must be from state or local budgets or from other designated public budgets. The PPL defines participants in procurement procedures as either physical persons residing in Ukraine or legal persons, regardless of residence. The PPL sets out, in a separate provision, basic public procurement principles. The law recapitulates the generally recognised principles of non-discrimination, transparency, etc. In addition, the PPL includes „promoting the protection of interests of the national producer, in particular the agricultural producer in organising and effecting procurement”.

Main Composition and Structure of the PPL Comments The following evaluation of the PPL is made on the presumption of Ukraine’s political intention to join WTO and ultimately seek EU membership. For the moment the evaluation does not seek to examine the strict word-by-word compliance with either the EC directives or the WTO Procurement Agreement. The objective is rather to ensure that basic EU/WTO procurement principles are adequately incorporated in the PPL, as was stated in the recent Government Strategy for Development of the Public Procurement System dated 21 December, 2005. In addition, based on other sources of good international practice, the evaluation makes several recommendations in relation to issues of principle and procedure. The PPL is divided into the following sections:

General provisions, General conditions of procurement, Procedures of open and restricted tenders, Two-stage tender procedure, Procedures of the request for quotations and procurement from a single tenderer, Procurement contract, Appeal against application of procurement procedures, Final provisions. 5.7.2.1 Coverage and Principles The PPL covers entities within state and local governments, public enterprises, and private enterprises in which the public share is 50%. The law does not distinguish between classical and utilities sectors. In addition, contracts concerning the supply of water and energy are exempt. The same is the case for contracts concerning various telecommunications, postal and

222

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The 50% public share rule means that the PPL also covers ordinary, publicly owned enterprises of an industrial or commercial nature, which is inappropriate and does not conform to sound international practice. A PPL is not designed to effectively regulate purchasing procedures and functions in commercial and industrial enterprises, including state-owned commercial monopolies. Public procurement rules should only apply to entities that pursue public sector functions or activities. On the other hand, the PPL is also restricted to procurement financed by public funds (see comment below). The distinction between public and private activities should be drawn more clearly. The double condition that procurement must be made by specific entities AND using specific (public) funds could be misunderstood as implying that the public sector is free to behave as it wishes as long as public funds are not being used. The EU and WTO rules aim to regulate the entire range of procurement activities of public sector entities, the presumption being that they act in a public capacity, irrespective of the origin of the funds. There should be no difference in treatment of enterprises organised around a physical person and enterprises that are incorporated legal persons. The consequence of this distinction is that some foreign enterprises will be excluded on the basis of their structure alone. Overlaps between the various procurement laws should be avoided, and each law should explicitly define its relation to the other laws. The PPL is one of three laws applicable to public contracting. The two other laws, namely the Law

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Procurement System

on Public Order for Supply of the Production for Priority Public Needs and the Law on Defence Contracts for Government Account, are not the focus of the present review. Special rules for utilities have not been introduced in Ukraine, mainly because no privatisation has taken place yet in the utilities sector. Utilities are governed by the PPL, as are other public entities. At this time, consideration should also be given to lifting the exemption in the PPL with regard to certain utilities contracts. The EU utilities rules are necessary because the essentially public functions of energy supply, public transport, etc. are in the hands of both public and private companies, which have been granted exclusive rights to operate a public service function in the utilities sector. 5.7.2.2 Thresholds The PPL applies to supplies and services contracts of a minimum of 30,000 UAH (6,000 EUR) and works contracts of a minimum of 300,000 UAH (60,000 EUR). Other thresholds concern the request for quotation procedure, which can only be applied on contracts below 100,000 UAH (20,000 EUR), and the price reduction procedure, which only applies to contracts of 100,000 UAH (20,000 EUR) and above. In addition, the consent of the authorising agency is required for the use of restricted tendering for contracts above 500,000 UAH (100,000 EUR) and for single-tenderer procurement of supplies/services above 30,000 UAH (6,000 EUR) and works above 300,000 UAH (60,000 EUR). Furthermore, the PPL sets out a specific set of thresholds, expressed in euros, for contracts that need to be published internationally (200,000 EUR for goods, 300,000 EUR for services and 4 million EUR for works). The conversion rate used is 1 UAH = 0.20 EUR. Comments It is unnecessary to require approval in advance of the use of restricted tendering and singlesource procurement. After all, the conditions for use of these procedures are set out in the PPL itself. This kind of ex ante control can therefore be fully replaced by allowing tenderers and other tenderers the right to complain about the choice of award procedures (see comments to the PPL remedies rules). The many different thresholds make the PPL difficult to apply. The request for quotation procedure is based solely on price and is not necessarily the most appropriate procedure for low-value procurement of services and other non-standard deliveries. Consideration should therefore be given to introducing a tender procedure, which is simplified with respect to time limits, publication requirements, and tender specifications (see further comments under 2.6 below).

5.7.2.3 Tender Committee Contracting entities must establish a permanent tender committee to execute all procurement procedures. There is no maximum number of members, but at least five members must represent the contracting entity. The chairman plans and organises the work and is described as being personally responsible. Decisions are taken by simple majority, with the vote of the chairman being decisive. Committee members are required to have a specific certificate as proof of having received procurement training in institutions licensed to deliver such training. Outside professionals may be called in to assist the committee in its work. Comments The intention of the rules is to promote the development of internal expertise in the contracting entities, and this is a positive step. The mandatory use of permanently established tender committees is highly questionable. Instead, stronger reliance should be placed on the line organisation and, where existing, on the specialised procurement department of the contracting entity. Tender committees should be formed on an ad hoc basis and composed of experts corresponding to the nature of the contract. Such an arrangement better clarifies within a contracting entity the point of responsibility for conducting the procurement process. 5.7.2.4 Electronic publication of notice The PPL makes it mandatory to publicise the various notices throughout the procurement process in electronic as well as printed media. The contracting entities are supposed to choose „on their own and on a competitive basis” among available Internet information systems. The PPL requires that these systems be approved by the appropriate state bodies to ensure data integrity. The systems must be accessible in both Ukrainian and English languages. The PPL draws a distinction between electronic systems that merely provide tender documents and systems that allow binding offers to be made and received — in other words, the procurement process as such (digital signature, etc.). Comments In line with the EC directives, the PPL should go beyond the issue of data integrity and require that the systems be broadly accessible and compatible with commonly available Internet applications and necessary software. With a view to promoting an open and transparent electronic environment, better opportunities for obtaining financing for the further development of electronic solutions will be provided, for example by the World Bank and Sida.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

223

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

For the purpose of electronic publication of procurement notices, the requirement that providers of web-based systems must be authorised or certified seems excessive. The system of publication of notices is further commented on in section 2.7 below and in the institutional section. 5.7.2.5 Preferential arrangements and non# discrimination clauses The PPL operates with several systems of preference, and only one is non-mandatory for the contracting entity. A preferential adjustment must take place in favour of national enterprises — offering products manufactured in Ukraine — in tenders concerning contracts below 200,000 EUR for goods, 300,000 EUR for services, and 4 million EUR for works. In all tenders, irrespective of value, preference must be given to sheltered workshops and prison workshops. For certain types of goods, services and works typically produced by such workshops and therefore included in a special government list, the contracting entity is obliged to invite only such enterprises to tender. Finally, a contracting entity is entitled to require for services and works contracts that foreign tenderers use Ukrainian materials and labour. For the procurement of agricultural products of Ukrainian origin, the PPL requires that only national producers participate. The use of the above arrangements must be mentioned in the tender invitation notice and are explicitly exempt from the non-discrimination provision of the PPL, which otherwise determines that „national and foreign tenderers shall take part in the procurement procedures on an equal basis according to (PPL)”. The non-discrimination provision furthermore obliges the contracting entity to ensure equal access to information of all tenderers. Comments The scope for preference in the PPL is much broader than the scope allowed according to EU and WTO rules and is therefore open to criticism for going beyond international good practice. The WTO rules allow developing countries to have preferential schemes for the benefit of typically small-scale local industries. The EC directives allow special tenders to be reserved for sheltered workshops. The general viewpoint is that economic and industrial development should be pursued by specific policy instruments, such as targeted regional programmes, and not by distorting openmarket mechanisms, such as public procurement. The PPL should not make it mandatory to use preferential rules. Normally the legislation leaves it to the contracting entity to decide in each individual case whether or not to apply preferential treatment.

224

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

The PPL version of the equal treatment provision only partially introduces the principle of equal treatment. In its complete version, the principle goes further than the subject of information and obliges the contracting entity to treat all tenderers equally in all respects throughout the procurement process. 5.7.2.6 Types of award procedures The PPL includes the following award procedures, most of which are similar to the procedures of the EC directives and especially to those of the UNCITRAL model law:

open tender open tender with price reduction restricted tender two-stage tendering request for quotations single-source procurement inter-agency co-ordination

The mechanisms of inter-agency co-ordination and prequalification for tenders with restricted participation are also presupposed by PPL. The open procedure resembles the open procedure of the EC directives. The open procedure is the main procedure to be used unless specific circumstances justify other procedures. The time limit for submission of tenders is normally 45 days, but in some cases it can be reduced to 21 days (no specific justification is mentioned). The open tender with price reduction may be used for standard goods and services when the contract is above 100,000 UAH (20,000 EUR). The tender proceeds as an open tender, with the difference that the submission of proposals takes place in two stages. In the first stage, preliminary tenders are submitted without any indication of price. In the second stage, the preliminary tenders selected in the first stage are invited to submit a final tender, with an indication of price. Then follows a reverse auction, where tenderers are invited to adjust their prices downwards. The winner is the tenderer capable of proposing the lowest price. The time limits are 21 days for submission of preliminary tenders and 10 days for the final tenders during the second stage. The restricted tender may be used where there is a limited number of potential tenderers due to the complicated or specialised nature of the goods, services or works in question. The use of this procedure for contracts above 500,000 UAH (100,000 EUR) requires prior approval from the authorised agency. Only the invited tenderers — at least two — are entitled to submit tenders. Time limits for the submission of tenders are identical to those of the open tender, namely 45 days, which in some cases can be reduced to 21 days. Pre-qualification for tenders with restricted participation gives the contracting entity the option to include a prequalification procedure, in which case the procedure may

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Procurement System

be used for any contract without prior approval. The invitation to pre-qualify is to be published in accordance with the publication rules for open tender. The time for submission of pre-qualification applications should not be less than 15 days, and the decision by the contracting authority must be made within 14 days from the date of opening of the proposals. The time limit for submission of tenders by pre-qualified applicants must not be less than 10 days. The two-stage tender may be used in cases where the goods, services and works cannot be sufficiently specified in advance. The procedure may also be used in cases of „scientific research, experiments or development work, the provision of consultancy and other special services”. The first step consists of the submission of preliminary offers without any price indication. Negotiations are then conducted with the tenderers, and technical specifications and award criteria are developed. The tenderers whose preliminary proposals were not rejected are then invited to submit a final tender, with an indication of price. Time limits are 30 days for the submission of preliminary tenders and 15 days for the submission of final tenders in stage two. A request for quotations may be used for standard goods and services when the contract does not exceed 100,000 UAH (20,000 EUR). At least three tenderers must be invited, and the lowest price is the only award criterion. The invitation must also be published on the Internet. The time limit for submission of quotations is determined by the purchaser. Single-source procurement is a procedure whereby the contracting entity contacts and negotiates with only one enterprise. The procedure may be used in situations comparable to those for the negotiated procedure of the EC directives. The use of this procedure for goods and services contracts above 30,000 UAH (6,000 EUR) and works contracts above 300,000 UAH (60,000 EUR) requires prior approval from the authorised agency. In addition, there is a procedure referred to as the interagency co-ordination procedure. This is not a tender procedure as such, and it has certain similarities with centralised procurement according to the EC directives. For certain types of goods and services determined by the government, it is possible for contracting entities to pool their procurement operations, provided that the amount exceeds 700,000 UAH (140,000 EUR). To conduct this type of procurement, the government must appoint a „general client”. Once the tender has been completed, it is the individual participating contracting entity that enters into a contract with the successful tenderer.

Comments Open tender with price reduction should be abolished as a procedure. It is not a process that ensures fairness and the most favourable competitive pricing in the best interests of the contracting entity. It appears to be a non-electronic version of the electronic auction that is introduced in the new EC

directives. The use of electronic processes is not simply a matter of technology. It aims to ensure the anonymity and competitiveness of the process and thus reduce the risk of collusion and co-ordinated pricing among the participating tenderers. The pre-qualification procedure presented in the law is not appropriate; in particular, there are no justifications for its use and inadequate time limits. It is also unclear whether it should be seen as a variation of the restricted tendering procedure or just a simplified, inadequate open tendering exercise. The restricted procedure of the EC directives should be introduced in the PPL. As mentioned above, a pre-qualification phase is intended to limit the number of tenderers, especially in cases where the contract in question requires specific resources and skills. The restricted procedure of the EC directives adds the pre-qualification or short-listing of service providers or consultant firms to the open procedure. In other words, it allows any tenderer the chance to participate, subject to prequalification, and gives to the contracting entity the possibility of inviting only qualified tenderers. A procedure of this kind is particularly appropriate for works contracts, consultancy and other intellectual services, and comprehensive services/supplies contracts, concerning for example IT solutions. The two-stage tender procedure could be made more transparent and brought closer to the equivalent competitive dialogue procedure of the EC directives by including a pre-qualification procedure to ensure a transparent selection from among interested tenderers. The scope for the two-stage tender procedure is too wide. It includes in the PPL contracts that are special from a scientific/technical perspective but not necessarily impossible to describe. In fact, the scope is so wide that most service contracts could be covered by the procedure. This scope obviously undermines normal, more transparent tender procedures. As mentioned above under 2.2., it would be useful for the PPL to include an alternative to the request for quotation procedure for smaller contracts. The solution would be to allow a simplified procedure offering more along the lines of the EC directives but with flexibility and usefulness. The procedure should use the same award criteria as in the EC directives, but allow for a direct invitation to tender under a simplified, but open, periodical pre-qualification exercise, with shorter time limits and simpler tender documentation. Such a procedure would be better suited to the procurement of services, including consultancy services, and small works contracts. The minimum time limits for the various procedures differ to such a degree that it makes it unnecessarily difficult to apply the law. The inter-agency procedure is a positive step towards introducing frameworks and co-ordinated purchasing along the lines of the EC directives.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

225

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

However, for such purchasing arrangements to work, the provision in question would need some clarifications with regard to the commitments concerning prices and other conditions that need to be agreed between the general client and suppliers. The introduction of electronic procedures along the lines of the EC directives (e-auctions, etc.) will facilitate procurement routines, in particular for standard deliveries. However, such procedures require an environment where the use of IT is widespread and where electronic procurement facilities are accessible and transparent (see also the comments in section 2.4 above). The single-source procurement procedure should not be used as a follow-up to „contests”. The PPL allows single-source procurement in the case of contracting winners of architectural or art contests. Unlike the EC directives, the PPL contains no requirements for such contests with respect to access, objectivity, etc. This provision therefore allows too much discretion and de facto gives to architectural services a one-off status that is similar to that of artistic performances.

5.7.2.7 Publication procedures The PPL resembles the EU directives in terms of its requirements concerning annual notices on planned procurement procedures and on the start of individual tenders, including a special notice in the case of prequalification, as well as notices on the results of tenders. With the latest amendments, the PPL reflects the considerable institutional changes concerning publication, notably the replacement of the Procurement Bulletin. The PPL designates several media for the publication of notices. However, the PPL requires an information bulletin to be published by the Tender Chamber, which includes information on specialised publications, international editions and Internet information systems with a possibility to publish in a yet unnamed specialised publication. Sigma has been informed that the Internet facility for publication of notices on subscription conditions is monopolised by a private service-provider (European Consulting Agency). Apparently the December 2005 amendment removed any indication of multiple publication media provided on a competitive basis. For larger contracts that are presumed to be of international interest (see above), the notices must be published in relevant international bulletins and websites. With regard to legal effects, the PPL states that the procurement process can only proceed once notification has been made in the „specialised printed mass media” or in the Chamber information bulletin as well as on the Internet101. It is the obligation of either of the printed 101

This does not apply, however, to restricted tenders, requests for quotations and single-source procurement.

226

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

media to control that the contracting entity has taken steps to ensure Internet publication. In the event that the notice is not published on the Internet, this constitutes a reason for cancellation of the tender. Comments There should be a single authoritative and official tender publication. The combined effect of the various options for publication does not increase transparency. If, for one reason or another, a notice is not published at the same time in the various media, which notice should be used as a basis for calculating the various time limits? Similarly, if the content of the notices differ, which notice is then the „correct” one? Most countries have an official gazette where notices must be published before — or at least simultaneously with, publication in other media. It is also debatable whether Internet publication of notices should be mandatory as well. At the time of writing, this service seems to be monopolised by a private sector entity, namely the European Consulting Agency. 5.7.3

Content of notices/documentation concerning pre<qualification award and possible changes

The PPL distinguishes between qualification documents and tender documents. A separate pre-qualification phase only applies in the case of a restricted procedure and even in this case it is merely optional. As in the case of the EC directives, the qualifications of tenderers are nevertheless also evaluated during the open procedure. This follows from the PPL, which requires that the notice/announcement of an open tender contain qualification requirements. The pre-qualification for tenders with restricted participation has been formalised with a special opening procedure for the „qualification proposals”. These proposals are to be made on the basis of the pre-qualification documentation. The PPL enumerates the content of this documentation. In addition to information on specific pre-qualification aspects (such as precise criteria and the documents required for the purpose of proof), the contracting entity is required to include actual technical specifications concerning the tender as such. The PPL equally describes in detail the content of the tender documents for the award phase. As mentioned above, the tender document requirements apply to open and restricted tenders, and the time limit for tender submission is 45 days, counting from the open tender notice or the invitation to participate in the restricted tender. The time limit may in certain unspecified cases be reduced to 21 days for open and restricted tenders. In the case of the submission of qualification proposals for a tender with restricted participation, the time limit is 15 days, while the minimum time limit for the submission of tenders is 10 days.

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Procurement System

The contracting entity may make changes in tender documents up to three days before the deadline for the submission of tenders. The contracting entity may also extend the deadline if one or several tenderers are not able — for „objective” reasons — to submit their tender(s) within the deadline. Comments It is unnecessary to require the inclusion of technical specifications in the qualification documents to be submitted for the pre-qualification phase. The tenderer is in that way being charged for information that is irrelevant at the pre-qualification stage and that at any rate will be needed only in the event that he/she is selected as a qualified tenderer. Moreover, if the tenderer is selected, he/she will then be double-charged, as he/she may also be obliged to pay for the tender documents. The PPL does not include any conditions for setting the time limit at 21 days instead of 45 days. This leaves too much discretion to contracting entities. The postponement of deadlines in the interest of one or several tenderers by implication places the other, more efficient, tenderers at a disadvantage. Consideration should therefore be given to allowing the postponement of deadlines only in cases where tender documents have been changed.

which documentation may be required. These criteria include appropriate authorisations, availability of skilled staff, and the absence of outstanding tax obligations. In addition to this listing, elsewhere in the PPL there is an obligation for the contracting entity to reject tenders from enterprises, including their representatives, convicted of an economic crime. Obviously, this obligation implies the requirement that tenderers also submit documentation concerning their criminal record. It constitutes therefore another pre-qualification criterion that for systematic reasons should be listed together with the other criteria. The UNCITRAL model law, unlike the EC directives, allows a request to tenderers during the award phase for confirmation of their qualifications. The PPL contains a similar post-qualification procedure, and for this purpose the PPL requires pre-qualification aspects to be restated in tender documents. In addition, the PPL allows the contracting entity to require from the tenderer a confirmation of the price of the proposal. Comments The listing of pre-qualification criteria should be made more specific and exemplify economic and technical qualifications. Consideration might even be given to bringing the PPL closer to the EC directives by adopting their structure and types of criteria. Very little guidance is provided for contracting entities on the issue of formulation of pre-qualification criteria which, as experience has shown, gives rise to many problems. The post-qualification procedure entails the use of other criteria than the award criteria set during the award phase. This discrepancy is not allowed according to the EC directives. The possibility of having the price confirmed could be perceived as implying that prices may be adjusted after the tender proposal has been submitted.

5.7.3.1 Tender security and performance bond With the latest amendment to the PPL in December 2005, the contracting entity is obliged to require tenderers to provide a tender security, which is valid for a certain period under all procedures, except in the case of the use of requests for quotations and single-source procurement. The security should not exceed 1% of contract value in the case of works and 5% in the case of supplies/services contracts. It is also mandatory to require a performance bond from the winning tenderer at the time of signature of the contract. The PPL prescribes a mandatory amount for this bond, namely 5% of the contract value in the case of works and 15% in the case of supplies/services.

5.7.3.3 Award criteria

Comments Tender and performance securities should be restricted to large works and supplies contracts where considerable resources need to be spent on tender evaluation and where it would mean a loss of such resources if one of the participants withdrew its tender. In other cases, the obligatory request for tender and performance securities might well affect negatively the participation in procurement proceedings and restrict competition. 5.7.3.2 Pre#qualification/selection criteria Concerning selection/pre-qualification criteria, the PPL covers technical and economic aspects and personal standing. Unlike the EC directives, the PPL makes an exhaustive listing of possible criteria, for

The award criteria distinguish between standard (offthe-shelf) deliveries and other deliveries that are presumed to be of a „complex or specialised nature”. For standard deliveries, the only allowed criterion is „price”. For other deliveries, the lowest price is one among several criteria. There is an open-ended enumeration of criteria, such as previous relevant experience, after-sales services and operational costs. In addition, the PPL mentions as a criterion the mix of technology transfer and use of local resources102. 102

„Transfer of technologies and training of managerial, scientific and manufacturing personnel with the use of local resources, including means of production, labour and materials for the output of goods, performance of works and provision of services proposed by the bidder”.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

227

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

When criteria other than price are used, for the purpose of the evaluation process they must be either priced or otherwise weighted to indicate their relative importance. The price factor may not be weighted at less than 70% of the evaluation. Comments The PPL should not mix pre-qualification and award criteria. The PPL lists previous experience as an award criterion. However, as this criterion relates to the quality of the tenderer, it would be logical in the PPL to include it among the pre-qualification criteria. The use of pre-qualification criteria during the award phase would violate the requirement of the EC directives that the award be made exclusively on the basis of the award criteria. The award criteria force the contracting entity to take the lowest offer for standard deliveries. However, even standard deliveries differ in quality, and there is often a link between quality and price. This rule will therefore lead to unacceptable results in many cases and not to the best quality at the lowest price. The illustrative list of award criteria — in the case of non-standard deliveries — could be broadened, notably to include criteria suitable for service contracts. The PPL should include award criteria that are based on the EC directives for all types of contract or alternatively on the principles of the World Bank Procurement Guidelines for the award of goods and works contracts. Application of the EC directives would imply the lowest price, only or the most economically advantageous tender, and in the World Bank context, the lowest evaluated compliant tender. The evaluation factors used should, insofar as possible, be quantifiable and expressed in monetary terms. The 15-day time limit for the evaluation is not suitable, especially for more complex contracts. This is particularly critical, because the breach of any procedure — concerning, for example, the evaluation of tenders — can lead to the invalidation of the contract by court decision (see 2.12 below). The 70% weighting rule means that the price becomes the dominant criterion, even for non-standard procurement. This rule restricts the possibility of choosing quality solutions, which is of utmost importance in the procurement of services. The PPL should also indicate a procedure that is suited to the procurement of consultancy services, which allows for the submission of tenders comprising technical and financial proposals placed in separate envelopes and opened on different occasions and permits a dominant proportion of quality-based award criteria. The detailed procedure should be laid down in secondary legislation.

228

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

5.7.3.4 Rejection of tenders, cancellation of tender proceedings, information about tender results The contracting entity is entitled to reject all tenders, provided that this possibility has been indicated in the tender documents. The tender must be cancelled if, for example, fewer than two tenders were submitted. The contracting entity may choose to annul an otherwise completed tender procedure, for example if the price of the winning tender exceeds the available funds and in other cases at the discretion of the contracting entity. The participating tenderers must be informed about the cancellation/annulment within three days of the decision. It is odd that the PPL requires a tender procedure to be cancelled if a contracting entity fails to publish the procurement notice on the Internet. The date of acceptance of the winning tender is important in two respects. There is a five-day deadline, within which the winning tenderer and the other tenderers must be informed, and a 21-day deadline for signing the contract. However, no signing may take place within five days of informing the winning tenderer and the other tenderers. If in the end the tenderer refuses to sign the contract, then it is possible to accept the second-best tender. Information about the completed tender must be published within ten days of signature of the contract or of the decision to cancel/annul. This requirement applies to open tender and to open tender with price reduction (reverse auction), as well as to restricted tender and two-stage tender. Comments The requirement that at least two tenders need to be received should be reconsidered. Even if only one tender is received, it does not automatically mean that it is not a competitive tender. It is publication which invites competition; the contracting entity cannot force tenderers to tender. All they can do is provide the opportunity to tender; it is the provision of this opportunity that equates competition. The possibility of rejecting all tenders should be removed. Although this possibility is foreseen in the UNCITRAL model law, the EC directives oblige the contracting entity to apply the award criteria. The alternative to rejecting all tenders is to cancel/annul the tender, which is possible according to both the EC directives and the UNCITRAL rules. The maximum deadline of 21 days might cause practical problems, for example in the case of more complex contracts with many operational details. The PPL does not indicate any legal effect in cases where the contract is signed after the deadline.

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Procurement System

The requirement to cancel a tender procedure due to failure to publish the notice on the Internet, which furthermore is a monopolised service, should be removed. 5.7.3.5 Contracting With regard to procurement contracts, the PPL requires that the contract match available funds. In addition, the terms and conditions of the contract must not deviate from the winning tender. It is possible to have the contract declared null and void by a court decision in the case of violation of any of a number of procedural provisions in the PPL, if the contract does not match the tender specifications or if it was concluded in the course of a complaints procedure. With reference to 2.9 there is an obligatory requirement for the winning tenderer to issue a performance bond in all procedures except for in the use of request for quotations and single source procurement. Comments In most countries it is not possible to have a contract declared null and void or otherwise set aside due to the violation of procurement rules. The reason for this is that it is considered unreasonable in relation to the winning tenderer if he/she had no knowledge of, or was not a party to, the violation. In general, this possibility of declaring a contract null and void as a result of the violation of procurement rules seems to be a very drastic sanction, which might deter enterprises from participating in tenders.

5.7.4

Institutional Framework

At the time of the Sigma review, the institutional framework has just undergone a dramatic metamorphosis. This report will look at both the recently abolished system and the new system introduced by the December 2005 amendment to the Public Procurement Law. It is necessary to consider both systems for two reasons: first, because the multiplicity of bodies and organisations involved in the regulation of procurement in Ukraine can only be readily understood by looking at the situation that existed before and after the amendment; second, because of the circumstances surrounding the amendment. As mentioned above in section 2 on the legislative framework, the latest amendment was based on a proposal initiated by Parliament, which was originally vetoed by the President. The amendment has now been passed by a mechanism that overturned the President’s veto. This amendment has thus caused some controversy, and it appears unlikely that this will be the end of the story. This report will thus seek to place these developments in context so as to provide a pragmatic assessment of the current situation.

5.7.4.1 The Previous Structure Ukraine appears unique among reforming countries in the sense that, under both the previous and the current PPL, its institutional framework comprises both bureaucratic entities (i.e. bodies within the national administrative structure) and quasi-official bodies, organisations and/or private companies, which appear to have similar, if not identical, roles and responsibilities. The December 2005 amendment appears to have displaced the bureaucratic entity (the Public Procurement Department), which has been replaced mainly by these quasi-official bodies, although significant functions have also been removed to other bureaucratic entities. The institutions previously involved in regulatory activities in the area of public procurement appear to be the following: a) The Public Procurement Department (PPD) Under the previous PPL, as amended in June 2005, the functions of a public procurement office were carried out by the Public Procurement Department (PPD) in the Ministry of Economy. This department was designated as the authorised central agency of the executive for coordination of the procurement of goods, works and services referred to in article 3(1) of the PPL. It was not an independent authority but formed part of the system of central bodies of the executive responsible for ensuring the implementation of a uniform state policy for Ukraine’s economic and social development. The general functions of the PPD were broadly in line with those of equivalent offices in other countries. These included the development of regulations in respect of the operation of the state procurement system; the preparation and submission of various reports to the Cabinet of Ministers, Parliament and the Accounting Chamber; provision of explanations of the procedure of the application of the PPL; organisation of the training of specialists in the area of procurement and their advanced training, with the issuing of an appropriate certificate in an established format; international co-operation in the area of procurement; and support to the participation of domestic manufacturers in procurement tenders outside Ukraine. In addition, the PPD was heavily implicated in the control function. Not only was it responsible for procurement accounting by means of collecting information about planned procurement procedures and tenders, it was also involved in the approval of a procurement procedure other than the open tender and in the review of complaints submitted by participants prior to the conclusion of a procurement agreement. Its overall responsibilities included control of compliance with procurement legislation and inspections of the compliance of spending units with the requirements of the legislation. It also acted as a policeman, as it could also submit materials to law enforcement agencies in the

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

229

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

event of the discovery of actionable breaches of the PPL. It also co-operated with the Antimonopoly Committee in the detection of violations of the legislation to protect economic competition in the area of procurement. It further co-operated with state authorities in the prevention of corruption in state procurement. The PPD was also responsible for two other activities of particular importance. First, it was responsible (as a shareholder) for the company that publishes the Visnyk Derzhavnykh Zakupivel (Procurement Bulletin). Second, it was responsible for the maintenance of a list of Internet information systems that corresponded to the requirements of the PPL. b) The Procurement Bulletin The Procurement Bulletin Enterprise (PBE) is a self-financing enterprise owned by the Ministry of Economy. Its main activities are the publication of the procurement bulletin itself and of methodological guidelines. The bulletin is a weekly paper publication containing procurement notices, which number approximately 1,000 per week. Article 4-1(1) of the PPL requires procurement notices and related announcements to be advertised on the Internet (see above in section 2 on the legislative framework) through systems that are in accordance with the stated technical regulations and with the PPL’s specified procedure for information systems. The PPL gives the contracting entity a free choice as to which Internet provider it will use. The PBE thus also operates a web-based advertising vehicle, which reproduces the paper notices. There are in approximately 10,000 combined subscribers to the paper (also available in public libraries) and webbased versions. Web searches are charged at $4 per sector search. The PBE, in addition, publishes a regular periodical devoted to procurement, which communicates information and statistics from the ministry and other articles on relevant issues, including practical articles by authors who are active in procurement. In addition to these core activities, the PBE is also involved in conducting the four-day and two-week training courses which government officials must follow in order to participate in the procurement function as tender committee members. The PBE also conducts made-to-order training programmes on demand. Finally, the PBE also assists contracting entities in tender preparation on a consultancy basis, charging an average of $200 for this service, although this figure increases with the complexity of the assistance required. c) Tender Chamber In an apparently enlightened development, the June 2005 amendment to the PPL gave to citizens, public organisations and their unions the right to take part in formulating and implementing state policy in public procurement (article 17-1(1) of the PPL). In particular, it designated the Tender Chamber (TC) as one of the means of public participation in the formulation and

230

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

implementation of state policy in public procurement. This non-profit union of public organisations, which was created prior to the amendment, is an NGO which does not, under the PPL, pursue any entrepreneurial activity or provide remunerated services. Despite its 70 permanent staff, the TC is apparently funded through modest membership fees of approximately 100-150 voluntary organisations. No membership list has been provided, however, and its internal operating rules remain unclear. Under the PPL, the composition of the TC includes representatives of the authorised agency and one representative each from the Ministry of Finance, Ministry of Justice, Main Auditing Administration, Accounting Chamber, Antimonopoly Committee (the membership of this committee was removed as a result of the December 2005 amendment), State Treasury, as well as three Members of Parliament by petition of a corresponding Parliamentary committee concerned. The TC may by its decision also include in its composition other persons. A representative of the PPD was also supposed to be the Chairman of the Supervisory Council of the TC, but the participation of PPD representatives has now ended, along with the abolition of the PPD, following the December 2005 amendment. Article 17-3(1) of the PPL provides the general objectives of the TC, which include promoting: the development of the public procurement system in Ukraine, transparency of public procurement, higher efficiency and rational utilisation of public funds, informational and methodological backing of public procurement, formation of a modern infrastructure of public procurement, advancement of the professional skills of specialists in public procurement, and exercise of public control. The TC has a number of specific rights, the first of which is the right to issue opinions with regard to complaints brought by tenderers, regardless of whether such complaints are also brought before the PPD as the primary body responsible for providing binding decisions following the initiation of review procedures. Such opinions may be initiated directly with the TC by tenderers, citizens, public organisations, control agencies or Parliament, by the TC’s own motion or as a result of the obligatory process which is conducted simultaneously with the PPD review process. The TC also has the right to grant approval for the use of certain procurement procedures other than the open procedure (see, for example, article 14(2) of the PPL), a right which had also been given to the PPD before its abolition. The role of the TC has been strengthened by the December 2005 amendment (see next section). In addition to these regulatory and control functions, the TC also participates in the more practical aspects of the procurement process. In particular, article 8(1) of the December 2005 amendment stipulates that, in order to provide information and guidance support in public procurement, the TC (according to this amendment, the only forum for publication is now controlled by the TC) is to publish free-of-charge information on specialised publications, international publications and Internet

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Procurement System

systems that are consistent with the PPL. However, subscription to the information bulletin costs about USD 200, according to information received by Sigma. Despite the lack of clarity, it is understood that these media were alternatives and that it was not necessary to have simultaneous publication. As a result, contracting entities had a choice of publication media and are not obliged to use one in particular. Similarly, tenderers needed to review a number of periodicals. In another amendment of June 2005, the editorial staff of all of these periodicals were given the right to verify compliance of notices with the PPL and to reject for publication any notices that were considered to not conform to the required provisions (article 8(4) of the PPL). Sigma has been informed that the Internet system for publication of procurement notices is operated by one of the private service-providers (European Consulting Agency), together with the system of the PBE, which originally had been authorised by the SBU (the organisation responsible for ensuring the security of Internet systems in accordance with the PPL). However, the SBU withdrew its certification of both systems as of December 2005. It means that there is no system that corresponds to the requirements of the PPL. d) System of NGOs and Private Consultancy Firms In addition to the specific functions of the TC, several other undertakings, which are apparently private for the most part, seem to be involved in the publication of procurement information and in the provision of additional procurement-related services. A cursory investigation of the ownership and management of these undertakings suggests significant ownership links between them. For example, several companies with names including a reference to the Centre for Tender Procedures (CTP) and a company called the European Consulting Agency (ECA) all form part of the opaque system comprising the TC. The various CTP companies, the ECA and a series of private companies operate as or through consultants to contracting entities. Sigma possesses no reliable information on the activities of these organisations, but it is understood that the Internet information services provided by the TC are general and do not contain any procurement notices. The Internet system providing procurement notices, according to information provided to Sigma, is managed or owned by the ECA and involves the publication of some 100 procurement notices per week. Users of this website report that an annual subscription fee for tenderer access costs UAH 1300. This high cost may explain, of course, the relatively limited use of this website as opposed to the publication system of PBE. Furthermore, it seems that contracting entities are required to enter into a contract with the ECA for the provision of services, which would seem to reinforce the ability of the ECA and other participating consultancy firms to impose significant charges for their services. Reports also suggest a rather aggressive marketing strategy.

Direct assistance to contracting entities is also provided by private sector consultancy firms either directly or through individuals. These companies, all of which are registered at the same address, ostensibly offer such services in competition with each other. It appears that there are no other competitors, except for the PBE and some legal firms that provide services to contracting entities. This means that the market is implicitly monopolised. Partly thanks to the 2005 amendment to the PPL, which in article 21(4) stipulates that the tender documentation may specify the interrelations and settlements between the client, experts, consultants and tenderers as well as the permitted Internet information systems, these companies are able to charge handsomely for their services. By a further 2005 amendment to article 36(2), tenderers are apparently unable to challenge these prices. Users report that the charge to tenderers for the purchase of tender documents prepared by these companies is in the region of UAH 800 in the case of the open procedure and UAH 300 in the case of a Request for Quotation Procedure (RFP). Possibly as a result of the delay in donor funding of the preparation of a standard suite of tender and contract documents, some portion of these charges may be justified on the basis of the provision by these private companies of standard tender and contract documents (STDs). However, it should be pointed out that, unusually, this cluster of companies (mostly the CTP companies) has also secured registered copyright over the Standard Tender Documents (STDs). Thus, unlike most other reforming countries where the equivalent of the PPD provides STDs free of charge to contracting entities and tenderers (subject to a charge that is linked to the cost of reproducing the documents), the STDs offered by these private companies in Ukraine (which, to all intents and purposes, are based on the STDs provided free of charge by international lending institutions and organisations) are subject to monopoly rights. They are thus able to charge whatever the market will bear. It should also be pointed out that the right of the PPD to provide STDs — which was obliquely referred to in Article 1 of the PPL (under the definition of „tender documents”) — was previously removed, thus leaving the way open for competing (and copyrighted) private sector STDs. The consultancy services to the contracting entities are apparently free of charge or subject to comparatively insignificant charges. However, it is reported that the bulk of the costs of such services is recovered from the successful tenderers. The charges are recovered, in accordance with article 21(4) of the PPL, through the insertion of a payment clause in the tender documents prepared by the companies. These payment mechanisms may be enforced through the application of a further 2005 amendment contained in article 27(1) of the PPL, whereby the tender may be rejected if the tenderer does not pay for the tender documentation, on the condition that such payment was established in the tender document.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

231

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Tenders may also be rejected if tender securities are not paid. It is perhaps noteworthy that the consultancy firms also appear to provide a facility for the provision of tender securities, although it is not clear whether this is provided by a bank or another institution. It should be added that the December 2005 amendment also makes the submission of tender securities mandatory for all contracts (see above). Despite the very significant (and almost required) involvement of these consultancy firms in the whole procurement process, article 38 of the PPL, inserted by the June 2005 amendment, effectively absolves them of any responsibility for their actions or advice. It is unclear whether Ukrainian law may otherwise be used to impose some protection for contracting entities or tenderers against negligent third parties or third parties who are contractually delinquent. 5.7.4.2 The New Structure In a highly unusual development, the December, 2005 amendment to the PPL has fundamentally altered the existing structure. The major changes and consequences may be summarised as follows: (i) Abolition of the PPD (article 3) The December, 2005 amendment to the PPL removes the Public Procurement Department (PPD) in the Ministry of Economy as the authorised body for the co-ordination of public procurement. Its various advisory, regulatory and control functions are transferred to a number of other bodies, including the Tender Chamber (TC). In particular, the Accounting Chamber is to carry out supervision, monitoring and co-ordination in the procurement area, and many of the functions of the authorised central executive body for the co-ordination of the procurement of goods, works and services are transferred to the Antimonopoly Committee. Other bodies implicated in procurement regulation now include Parliament, the Cabinet of Ministers, the State Control and Revision Office, the State Treasury, the Ministry of Agrarian Policy, the authorised central executive body on statistics, and the law enforcement authorities.

authorised publications, including its own. While one might suppose that the PBE could continue to provide the services it has provided so far, without the explicit responsibility granted by the PPL, it is likely that the PBE will have difficulty in providing such services in competition with such well financed and supported alternatives. With the abolition of the PPD, the very existence of the PBE is open to question. Indeed, the latest reports received by Sigma suggest that the PBE has already ceased its activities. (iii) New role of the Antimonopoly Committee (article 3#1) In a curious move, the December 2005 amendment now makes the Antimonopoly Committee (AMC) the central authorised body with regard to procurement. Thus, rather than complementing its existing functions aimed at combating anti-competitive behaviour by, possibly, giving it a role in the enforcement of the PPL, the amendment has given the AMC a rather general supervisory role. The functions of the former PPD have not been transferred to the AMC, with the result that this central body now responsible for procurement is, in fact, responsible for very little. The AMC status as a government body with special status is determined by law. However, the chairman of the committee is appointed by the President (for a period of seven years and for not more than two consecutive terms) and then has to be approved by parliament. In that sense the AMC appears to be subordinated in parallel to parliament and the President and not to the government. The AMC has to report to parliament.

(ii) Removal of references to the Procurement Bulletin (article 11 in relation to article 8)

In terms of providing approvals, it appears that the AMC has been given the power to grant approval for the use of the negotiated procedure and for the restricted procedure, but for the latter only if the newly established Control Commission within the Accounting Chamber has previous issued a positive opinion. The AMC thus appears to take part in the procurement process itself and cannot stand in a position of independence from the contracting entities. Its other specific duties are more directly political and include the promotion of the participation of national commodity producers in tendering outside of Ukraine; state support for and protection of the national producer, in particular the agricultural producer, in carrying out procurement; state support for and protection of enterprises of social organisations for the disabled, enterprises in which the number of full-time disabled workers is at least 50% of the average registered number of staff for a year, and enterprises of the penitentiary system carrying out procurement

The removal of any reference to the Procurement Bulletin does not necessarily abolish the Procurement Bulletin Enterprise (PBE), but it begs the question of what happens to the bulletin and the website. References in the PPL are now made to „authorised” publications and websites, and the revised article 17 now makes the TC responsible for

In other respects, the responsibilities and powers given to the AMC are rather vague and, quite possibly, unachievable. Its primary functions appear to revolve around general supervision and ensuring that reporting requirements are met and submission of a series of reports to the Cabinet of Ministers and Parliament. However, since the AMC is

As already mentioned, the general right of the PPD to provide STDs has also been removed and has not been transferred to any other official body. The TC retains the barely articulated right to design methodological materials on organising and holding tenders for managers of public funds.

232

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Procurement System

not involved in other regulatory and policy-making functions and does not have control over any information systems related to procurement, it is in a particularly weak position to either specify or gather the information required for the preparation of these reports. (iv) New role of the Special Control Commission on Public Procurement Issues of the Accounting Chamber (article 3#3) The December, 2005 amendment establishes a new Special Control Commission on Public Procurement Issues operating out of the Accounting Chamber (hereafter referred to as the Commission). The Commission comprises one representative each from the Accounting Chamber, the State Control and Revision Office and the State Treasury; three representatives nominated by the respective parliamentary committee dealing with legislation on the activities of the Accounting Chamber, the State Treasury and the State Control and Revision Office, and three representatives of the Tender Chamber. The main task of the Commission is perhaps to act as the forum for the complaints mechanism, formerly the function of the PPD, although this appears to be only one task among many more unusual functions. The Commission is also implicated in the decision-making process itself, through an even further duplication of efforts and functions, as it has been given the power to issue opinions to the AMC and to the contracting entity on the practicability of using the restricted tender procedure or the single-source procurement procedure. As indicated in the previous section, the approval of certain procedures by the AMC is subject to the Commission’s positive opinion. It is not at all clear how such involvement of the Commission can be consistent with the independence normally associated with review bodies. In addition, the Commission has been given both a quasiregulatory role and a political role. For example, in a series of insufficiently articulated functions, it is tasked with the analysis of procurement-related problems and reporting; issuing independent conclusions on, and supervision of, the activities of the authorised agency; presentation of proposals to the authorised agency for ensuring efficient monitoring in the procurement area; determining the legal and management methods of corruption prevention in the procurement area; promoting the creation of conditions for transparency in the procurement area; and assisting in improving the system of provision of procurement information to the public. With regard to its clearly political functions, this review body has also been given the tasks of promoting the adoption of modern procedures and methods of formation of a transparent market of agricultural produce procurement and promoting the development of a legal, economic and social environment for the exercise and protection of rights and satisfaction of needs of enterprises of social organisations for the disabled, enterprises in which the number of full-time disabled workers is no less than 50%

of the average registered staff for a year, and enterprises of the penitentiary system. (v) Continuation and enhancement of the role of the Tender Chamber, the Centre for Tender Procedures and consultancy firms (article 17#1) The Tender Chamber (TC) is perhaps one of the only bodies that have emerged unscathed from the former regulatory system. Indeed, its functions have been enhanced to a certain extent now that it has effectively been put in control of authorised publications which, as described above, it secures through an Internet information system owned by the ECA. Other than the specific duties assigned to the AMC and the Commission described above, the only remaining body responsible for procurement in Ukraine is thus an unaccountable NGO outside the government structure. The December, 2005 amendment to the PPL abolished the PPD, but only some of its functions have been successfully transferred. Thus, while the non-governmental TC continues to have the right to participate in the design and discussion of draft laws and other regulations on public procurement, no body has been given the right to initiate such reforms. As a result, the primary motor and champion of procurement reform that was intended to preserve government funds has been abandoned, leaving a huge gap in the regulatory structure. It is conceivable that this gap may be filled by an unaccountable NGO seeking to determine government policy with regard to public expenditure management, which would certainly be unique. Comments A number of comments result from both the current structure and the recent changes brought about by the December, 2005 amendments. The existing system is already characterised by rather heavy control, with multiple agencies exercising different supervisory functions. The PPD was also implicated in these controls, with its many functions of a supervisory nature. While there is no doubt that corrupt practices are seen as a problem, the solution does not necessarily lie in heavier regulation. As has been apparent in other reform countries, more regulation and more significant control have the effect of making it more difficult for procurement officers to make efficient procurement decisions and at the same time reduce corruption. There is a limit to the assistance provided by increased procurement regulation to the fight against corruption. The new structure does not provide any significant improvement to the current framework. Indeed, even more control entities are now involved, which is only likely to add to the confusion. It is not clear whether removing the main complaints mechanism (through the PPD) and replacing it with an untested mechanism (the Commission) is the optimum solution. The duplicating role of TC still remains and is highly questionable. One of

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

233

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

the criticisms that might have been levelled against the existing complaints mechanism was the lack of independence of the PPD, which remained very much a part of the government apparatus. However, there are less radical solutions for the improvement of this mechanism, which fall short of its removal. As administrative instructions related to public expenditure, public procurement regulations fall naturally within the scope of a government’s expenditure management system. They form a quintessential part of the public administration and good governance. As a result, responsibilities for procurement regulation are frequently vested in public finance authorities. What is very surprising and devoid of any natural logic is to see responsibilities for financial management instructions and policy delegated to an NGO or even to the authorities ordinarily responsible for competition policy. While it is rather modern to involve civil society in a participatory capacity in the formulation of procurement policy, the thrust of the recent reforms to transfer the initiative for reform and policy to an NGO (the TC) is unique. Quite apart from the confusion resulting from the abolition of the PPD and the break-up and transfer of its functions to a variety of institutions, this transfer has resulted in the disappearance of a number of critical functions, most notably the policy-making function (the proposal and drafting of new or amended primary or secondary legislation in the area of public procurement). This leaves the government — which is normally given the responsibility for managing public finances — without any say or control whatsoever in the way in which a significant proportion of public funds is managed. Even though the TC has been given no right of initiative, it would appear that this largely unaccountable private organisation has been given the de facto responsibility for a substantial part of public expenditure management. Since it is not part of the administrative structure of the government, the TC is not subject to the checks and balances imposed on public servants. The only recourse against it is through the judicial process. Notwithstanding the questionable constitutionality of such a set-up, it is a structure without precedent — and probably for very good reason. Public expenditure management is preeminently an executive function and needs to be regulated by the executive. Enforcement lies elsewhere. Furthermore, in abolishing the PPD, there will be a significant loss of institutional memory and capacity. This is not a positive development, as reform has only just begun and, by all accounts, there is a serious lack of procurement capacity in the country. The unclear role of the various quasi-official bodies that have recently appeared in the procurement environment adds to the confusion and provides ample opportunity for the emergence of unscrupulous actors in this area. Whether this has already happened or is merely likely to happen is, to some extent, unimportant. What matters is the perception of stakeholders and, from the evidence collected by the Sigma team during the mission; the current attitude of most tenderers is overwhelmingly negative.

234

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

One of the apparent results, if not the intention, of the most recent forms, namely the likely disappearance of the PBE and its publications and website, is also to be regretted. Not only because of the loss of the capacity which has been built up over a number of years but also because of the potential loss of the acknowledged and respected publications and website. The experience that has been gained in preparing and providing training may also be lost. At the same time, this weakening of one of the only impressive entities involved in procurement in Ukraine could leave the way open for what may currently only be a dangerous precedent to become a permanent and disruptive feature of the procurement landscape. The expense of the only alternative website, its comparative lack of users and its operator’s connections with private sector consultancy firms do not make the ECA with its Internet information system an ideal candidate for providing cost-effective services to contracting entities. However, the likely disappearance of the PBE and its publications may well result in providing the ECA with unprecedented leverage, enabling it to impose monopoly rents, should it wish to do so. The dangers of this potentially monopolistic situation have already attracted the attention of the AMC, which has launched an investigation into the system operated by the ECA. The ECA’s recent notice dated 4 April 2006, entitled „From transparency in public procurement to public fund’s savings” indicates the imposition of unsubstantiated high prices. Criticism has also been levelled at the practice of ECA, described above, of imposing other requirements for the publication of notices, such as obliging users to sign a contract for consultancy, legal and information services as well as for support services in carrying out tender procedures. For the AMC, these requirements signal an abuse of ECA’s monopoly position, and this view is consistent with the concerns raised in this report. Furthermore, the ability of private sector companies to copyright what are ordinarily public documents for general use for the benefit of the country is hardly conducive to cost-effective procurement. The ability of these companies, in addition to the very high costs imposed on the tenderer for the purchase of the copyrighted tender documents; to charge the successful tenderer a further 10% of the value of the contract (which is not subject to any challenge by the tenderer) will have a significant negative effect on the public purse. Tenderers are not charities, and the imposition of such transaction costs will undoubtedly be passed on to the contracting entities. This has been confirmed by a number of tenderers who were interviewed during the Sigma mission. It is hardly any exaggeration to suggest that any public procurement contracts in Ukraine which have been conducted with the „benefit” of assistance from these private companies will attract a premium of 10%. This will wipe out any savings that could have been expected from using competitive procurement procedures in many cases. Where these savings are not wiped out, they will be significantly reduced. With the

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Procurement System

effective removal of one of the few alternatives (the PBE), the potential for abuse has been seriously increased. Regardless of where this 10% goes, the direct effect on the price of goods, works and services to the government is significant and negative. This is not a mechanism for saving public funds.

bound by the PPL. Thus, it is impossible to gauge accurately what the annual procurement spending is in reality, and there is no way of assessing how much of that has been spent correctly, or at all, pursuant to the PPL. The statistics merely indicate how state funds have been spent on procurement for which statistics are available.

Finally, with the technical assistance of the World Bank, the Cabinet of Ministers adopted in 2005 a comprehensive Strategy for the Development of the Public Procurement System for the years 2005 — 2009. This strategy included not only completion of the legal and regulatory framework but also further institutional reform, the introduction of e-procurement, closer alignment with the WTO, and capacity development. The Ministry of Economy was designated as the agency responsible for co-ordination of the implementation of the strategy and related activities. It is understood that the strategy was to be implemented by the PPD, which has now been abolished. Given that the strategy implied the extensive receipt of donor funds, its fate is critical to the future development of the procurement system in Ukraine. No information is available on how and by whom such a strategy is to be implemented, if at all, but such a forward-looking strategy is inconsistent with the new situation and it is unlikely that it will be pursued.

The situation will be exacerbated by the lack of a single official publication for procurement notices which apparently will now be published in a variety of locations. This is a problem in any event for tenderers, who will need to know where they must search for various intended procurement procedures and who may also be required to pay significant subscription fees, but it is also a problem for the collection of statistics. This will now depend not only on the identification of all of the legitimate and other publications but also on the willingness of the publishers to disclose the relevant information on time or at all. The December 2005 amendments thus appear to have made the statistical environment rather less transparent than before, at a time when increased transparency is needed.

5.7.5

Central Institutional Capacity

5.7.5.1 Procurement statistics As is clear from section 6 below on procurement market functioning, some statistics are available on procurement performance in Ukraine. These are nevertheless limited in their scope. First, the information appears to have been collected and synthesised manually. While the PPL requires the government to provide opportunities for eprocurement, work on the procurement management information system (MIS) developed with World Bank funding has stalled, and the equipment necessary for its functioning has not yet been acquired. The available statistics have thus been collated from available information sources without the benefit of any systematisation. This leads to the second limitation, which is based precisely on the information available. The statistics presented in the PPD annual reports are based on the publication of tender notices according to the PPL. Although not stated, it appears that information is taken mainly from those publications which appear in the Procurement Bulletin. Information is also supplied by the State Statistics Committee based on official reporting forms, although this information is also acknowledged to be incomplete. Little is known about the publications placed on the website operated by the ECA. Even with regard to those procurement notices that must be advertised, the information would therefore appear to be incomplete. Third, statistics are available only for abovethreshold procurement, which again distorts the procurement picture. As described in section 6 below, no statistics are available either for the government total procurement spending or for the contracting entities

Comments The lack of procurement-related information in Ukraine is a serious obstacle to the assessment of the state of public procurement. It will make the job of assessing improvements in the implementation of the PPL an almost impossible task. The 2005 amendments have made the situation even less transparent and are to be regretted from a public policy perspective. Urgent assistance is required to remedy this situation. The opacity of the procurement system is not only detrimental to tenderers and to the government, which is unable to identify the weaknesses of the system with a view to addressing them in a constructive way, it will also discourage international donors from investing in the reform of procurement in Ukraine since there will be no mechanism for ensuring that the funds will be spent in a way that provides measurable outputs in terms of improved procurement performance. 5.7.5.2 Training Procurement training in Ukraine can be divided into two main activities: general training and training of tender committee members. Under the PPL, tender committee members must prove, within six months of their appointment, that they have undergone specialised training leading to certification and must, in addition, participate in continuing education programmes. The training programmes are organised for two weeks and for four days, the latter aimed at enabling tender committee members to subsequently conduct training themselves. Under the previous law, the PPD had responsibility for organising this training, although it did not need to provide the training itself. The training was implemented by nine institutions (including the Ukrainian Academy of Public Administration, the Bulletin (VDZ), the

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

235

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

National Economic and Trade University, and the Chamber of Industry and Trade). These institutions are licensed by the Ministry of Education and approved by the Ministry of Economy and European Integration and the PPD. A number of trainers have been trained but more are required. The abolished PPD responsibility for training is one of the tasks that has not been transferred by the December 2005 amendment. Currently, therefore, no body has responsibility for procurement capacity development in Ukraine. With regard to broader capacity development, the programme to date appears to have been based on the basic provision of conferences and seminars to increase awareness of the PPL as well as some study tours. These training sessions have taken place in the capital and in the regions. However, very few such programmes have in fact been carried out, mainly for lack of funds, and the PPD intention was to seek further funds to continue with the programme. A training needs assessment has been carried out recently (no copy provided) but has not yet been implemented. Even where training has been carried out, it appears to have been based on earlier versions of the much amended law and was restricted to a presentation of the basic rules contained in those versions. No attempt appears to have been made to provide training based on the procurement function itself. The lack of training, together with the frequent changes in the law, means that there is little general procurement capacity in the country and that, even where there has been some training, the knowledge acquired is already out of date. During the Sigma mission, there were repeated calls for increased training, including the training of private sector tenderers, whose needs have not yet been addressed at all. Comments Training to date appears to have been inadequate to meet the challenges of the PPL and its various amendments. While this is partly due to the lack of funds, it is also a question of strategic direction. With the changes brought about by the December, 2005 amendments, the issue of capacity development comes to the fore. With the loss of the PPD and one of the primary training institutes (the PBE), the fate of the proposed training programme of the PPD is unknown. Specifically, responsibility for training is not one of the PPD functions that have been transferred to another entity. 5.7.5.3 Standard Tender Documents One of the problems encountered by contracting entities is the lack of any set of standard tender and contract documents. Despite having been prepared with the benefit of World Bank/Dutch funding more than two years ago, the draft standard documents have not yet been approved. Nevertheless, the PPD published free-ofcharge on the website of the Ministry of Economy in

236

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

2003 and 2005 a series of model tender and contract documents based on the work carried out under the World Bank/Dutch grant. However, as a result, neither the PPD nor the decentralised contracting entities have an approved set of specific tender documents that can be used as a model. The (unapproved) set of documents do not in any event include specific required documents, e.g. for health/pharmaceuticals, building construction, IT, insurance, and consultancy services. There is also no guide providing detailed instructions on the use of national documentation, although a methodological guide was prepared and issued with the support of SIDA in 2003, and this has proved to be a useful tool for procurement officers. The guide provides information and advice on legal and practical aspects of public procurement. This guide needs to be complemented, however, by specific tender documents and a set of detailed instructions on the use of national documents This vacuum has been filled to a certain extent by the standard documentation offered by the private consultancy firms discussed in further detail in section 3. However, the documents provided by these firms are not freely available as models, as would or should be the case by documents issued by the PPD or another public interest institution. On the contrary, these documents are subject to registered copyright and must be purchased at a high cost. Comments The lack of standard tender documents constitutes a serious gap in the tools needed for effective procurement in Ukraine. Not only does their absence deprive contracting entities and tenderers of a source of readily available models needed for the conduct of procurement, it has also laid these parties open to the unscrupulous actions of private consultancy firms, which are able to extract monopoly rents at the expense of the public purse. There is thus an urgent need to provide these standard tender documents. However, the abolition of the PPD has apparently deprived public purchasers and tenderers of any body with an interest in providing such documents as a matter of public policy.

5.7.6

Procurement Operations and Practice Standard

5.7.6.1 Cont racting entities It is not possible to provide a general assessment of the capacity and skill of contracting authorities on the basis of the relatively short Sigma mission to Kiev. What was clear from the few contracting authorities interviewed was that all contracting authorities, at least the larger ones, have departments that have responsibility for the conduct of their procurement, but these departments are not dedicated to the tasks of procurement. In accordance with the PPL, they also operate a tender committee system staffed with members who have undergone the requisite training. The concepts of the PPL appear to be

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Procurement System

well understood, and efforts have been made to fill the gaps left by the legislation. Notably, a number of entities have developed their own model documents based on available documents, provided for example by the World Bank, while others have used the services of private law firms to prepare these documents. Reference was also made to the availability of copyrighted documents from the private consultancy firms (as discussed above). The Sigma mission was informed that the expense of using such documents had decreased competition.

discouraged from competing for public contracts in which private consultancy firms participate because of the high transaction costs charged. The fact that these charges, when levied, are then passed on to the customer is a natural business reaction but indicates the added burden placed on public finances as a result of the actions of these firms. This situation needs to be addressed as a matter of urgency.

5.7.7 While it appears that contracting entities use all of the procedures available under the PPL, the above thresholds the open procedure is the preferred one. Where approval is required for the use of a certain procedure, it was also indicated that approval is sought from the entity most likely to grant it. To the extent that the Sigma mission was able to collect information from the bidding community, it seems that contracting entities do not suffer from any significant lack of capacity but from a lack of specialised technical knowledge, notably with regard to technical specifications. Procedures are for the most part conducted in accordance with the provisions of the PPL. Purchasing officers do not appear to belong to a recognised cadre within the government (they are simply appointed to these positions as civil servants), and they do not have a professional association. 5.7.6.2 Suppliers The participation rate in public procurement appears to be relatively high in the case of both works and supplies/services, according to both contracting entities and suppliers (although more general statistics indicate a more modest participation of two-three tenders per procedure). Tenderers did not express any particular concern with following the procedures of the PPL and were generally satisfied with the performance of the procurement officers and tender committees. Much dissatisfaction was expressed, however, with regard to the „double administration”, brought about by the duplication of regulatory functions, and the impact of activities of private consultancy firms. To the extent possible, those tenderers interviewed indicated their preference for avoiding procedures in which these companies were involved because of the high costs of participation. Where they felt obliged to participate, they freely admitted that the charges imposed by the firms (i.e. 10% of the value of the contract) were simply passed on to the contracting entity through increased prices. Comments Companies appear to be familiar with the procurement procedures of the PPL and do not seem to have any particular difficulty with its substantive provisions. It is of serious concern, however, that they are being

Procurement Market Functioning

According to official sources, during the first half of 2005 a total of 43,234 procurement procedures resulted in actual contracting for a value of 8.9 billion UAH (corresponding to 1,500 million EUR). The total amount of funds budgeted for procurement for the entire year 2005 was approximately 22 billion UAH. Compared to the estimated Ukrainian GDP for 2005 of approximately 432 billion UAH, the procurement budget amounts to 19%. This is an increase of 8.2% for this budget compared to 2004. In terms of the number of procurement procedures, the first half of 2005 showed a decrease compared to the 74,776 procedures for the same period in the previous year. This decrease is partly explained by the fact that 2005 saw an increase in the thresholds for application of the PPL. Available statistics indicate neither procurement below the thresholds103 nor the total number of contracting entities obliged to apply the public procurement legislation. Statistics based on published tender notices show that during the above period (i.e. first half of 2005), 63% of the notices concerned the procurement of goods, 19% the procurement of services, and the rest (18%) the procurement of works. With regard to geographic distribution, the statistics for the same period show that in terms of value 44% of funds were disbursed at regional and local levels and the remaining 56% at central level. At central level, 62.6% of funds were disbursed by means of open tender, followed by 21% by single-source procurement, 13.4% by request for quotation, 2.6% by restricted procedure and 0.4% by two-stage tender. It is interesting that in terms of the number of contracts, only 8.4% of the contracts were awarded by means of singlesource procurement. The corresponding figure for the same period in the previous year was 11.4%. At regional/local level, 65% of funds were disbursed by means of open tender, 20.2% by request for quotation 103

The number of procurement procedures for 2005 was relatively lower than in 2004 because of an upward adjustment of the threshold from 2,000 to 5,000 EUR.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

237

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

and 10.9% by single-source procurement. In some regions open tender disbursements constitute as much as 80% of all procurement and conversely in other regions single-source procurement is more frequently used, in one case 46.9% of the total. With regard to the number of contracts, 5.3% of the contracts were awarded by means of single-source procurement. Thus at regional/ local level the difference between the number of contracts and funds disbursed is much lower than at central level. Almost all contracts were awarded to enterprises established in Ukraine, and the participation rate was 2.83 for open tenders and 2.46 for request for quotation procedures. Comments The share in terms of value remains high for singlesource contracting, especially at central level where 20% of funds were disbursed in this manner. The actual number of such procedures is comparatively low (8.4%), which seems to indicate that individual contracts are relatively high-value. Such contracts are often visible, and the use of single-source procurement is subject to special permission. This could therefore be seen as an indication that the use of this procedure is reasonably under control. At any rate, the number of such procedures has decreased significantly over the period of just one year, from 11.4% to 8.4%. The fact remains, however, that the lack of statistics for procurement below the thresholds makes it difficult to draw any further conclusions about market transparency. The statistics also show the relatively modest use of other procedures, especially restricted tender and twostage tendering. This is probably mainly due to the fact that they are only applicable to more complex contracts. 5.7.8

Review Procedures

The essential right of the tenderer to complain against alleged breaches of procurement law, established by article 36 of the PPL, has remained unchanged by the latest December 2005 amendments. Only the identity of the review body and the procedure for review have changed. 5.7.8.1 Scope of the Review The possibility of review is not entirely unrestricted, however, and the PPL removes a number of actions/ decisions from the scope of review (article 36(2) of the PPL). Outside the scope of the review are:

238

choice of procedure; application of national preferences; requirement to notarise contracts; and any expenses incurred by the tenderer in the process of the procurement procedure and conclusion of the procurement contract. Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Comments Despite the fact that it is the choice of procedure that is often the very point at which a breach might occur (e.g. the unjustified recourse to single-source procurement), this decision is not subject to review. This is in line with the current UNCITRAL model law, which itself is nevertheless considered to be under review in view of the universal criticism of this procedure. The corollary set up in UNCITRAL is that the decision must instead be subject to approval, and this has also been taken up in the PPL. In most cases, such a system has the effect of slowing down the procedure by providing a bottleneck for decision-making whenever approvals are not made efficiently or expeditiously and, furthermore, of creating an opportunity for corruption. In Ukraine, the approval mechanism is not clear, is subject to duplication and, by all accounts, is not expeditious. The better modern solution is to avoid approval mechanisms and subject the choice of procedure to review. The fact that it is not possible to challenge the imposition of national preferences clearly has the effect of reinforcing discrimination, even where it is not adopted legitimately. While this may be objectionable to multilateral agencies assisting the reform process, it may also be unhelpful to national suppliers, who need to import products in order to meet the purchaser’s requirements. The third exclusion effectively prevents any challenge to the fee charged by the consultancy firms for notarising contracts, which has become one of the conditions of the agreement that contracting entities must enter into with firms like the ECA before being permitted to advertise in the ECA-owned information system. The fourth exclusion introduced by the December 2005 amendment is rather curious. At first sight, it resembles the more usual clause, to the effect that the purchaser is not liable to pay the tenderer’s costs in the event of a rejection of all tenders or the cancellation of the procedure. Such a provision may be included rather simply without the need to exclude claims for such expenses from the scope of review. The timing of the introduction of this exclusion suggests, on the other hand, that it may have been introduced to strengthen and reinforce another amendment that was also introduced in 2005, namely the ability of private consultancy firms to impose, by means of clauses inserted in the tender documents they prepare, charges on successful tenderers, representing 10% of the value of the contract. Such a provision (excluding this process from the scope of review) has no function at all in the context of a breach of procurement rules, and it is conceivable that it was inserted purely as a means of reinforcing the charges, giving to consultancy firms an almost unfettered right to charge whatever they please without challenge. This would not be in the interest of the public purse and is in any event a highly questionable practice as it is anticompetitive and, in other countries, would almost

SYSTEM ASSESSMENTS: Public Procurement System

certainly constitute a breach of competition rules. Indeed, the AMC appears to be taking a similar line with regard to the additional services imposed by the ECA (see above).

its Commission for the Consideration of Complaints, and the opinion is to be issued within 15 days. If the opinion does not reach the PPD (now the Commission) within 16 days, the PPD need not take it into account.

5.7.8.2 Procedural Issues The procedure is contained in article 37 of the PPL, and this single article covers the various permutations. Under the previous system, complaints had to be brought within 15 days of the date on which the grounds for bringing the proceedings were established. Receipt of the complaint suspended the procurement procedure for a period that could not exceed 15 working days. The PPD could suspend the procurement procedure for a further period that could not exceed 20 working days and had to notify the TC to this effect. All tenderers had to be notified of the complaint within three days. Under the new system, there appears to be no time limit for the initiation of a complaint and no requirement that it should be made as rapidly as possible. Complaints of tenderers with regard to procedures prior to the conclusion of a contract are to be submitted to either the contracting entity or the PPD and to the TC. Apart from the change in identity of the PPD (now the Commission), this option remains unchanged (and the TC must still be involved). There is thus no obligatory complaint to the contracting entity before the complaint is passed on to the review body or bodies. If the complaint is not sent to the contracting entity, then two copies of the complaint must be sent simultaneously to the PPD (the primary review body, now replaced by the Commission) and to the TC. Previously, if the complaint was sent to the contracting entity, then the parties first had to seek to settle the dispute through negotiations on the basis of mutual agreement. If that failed, the client had to issue a reasoned decision within three days. This provision has now been removed. The PPD had a dedicated department of five staff to receive complaints. In addition, they conducted periodic inspections and referred appropriate cases to other law enforcement agencies. As a department within the Ministry of Economy and an integral part of the overall regulatory functions of the PPD, this complaints department did not appear to provide the requisite degree of independence to engender the required confidence of tenderers relying on the procedure. This is a problem faced in many reforming countries, where the court system is not always reliable or speedy and a number of alternative mechanisms have been found, ranging from the creation of specialised independent review bodies to the establishment of review systems which, although providing independent review body members, continue to be administered by regulatory bodies. In Ukraine, however, the solution has been to create competing review bodies, even if one of those bodies only offers a non-binding decision. Thus, in Ukraine, the TC function is to issue an „opinion”, which may or may not be accepted by the PPD (now the Commission). The TC was also given the right to require the production of documentation. The TC considers the complaint through

The PPL also provides for inspections (in the form of audits) to be carried out by the PPD (now the Commission), the State Control and Revision Office and the Accounting Chamber, which are the state agencies empowered to check whether the managers of public funds comply with the requirements of legislation on public procurement. It may be assumed that such functions are to be conducted ex post, but since these institutions are also involved in the process at an earlier stage, it is not clear how conflicts of interest are to be avoided. Under the December, 2005 amendments, the main difference following the abolition of the PPD is that its functions with regard to complaints will now be taken over by the Special Control Commission on Public Procurement Issues (the Commission) operating within the Accounting Chamber. The role of the TC is largely unchanged, although its opinions (and other activities) may now only be appealed to the judicial authorities (see article 17-3 (12 of the PPL). In other respects, the procedure remains essentially the same, albeit with reduced time limits. No precise information has been collected from the Commission on how these new functions are to be staffed or whether there are any new internal procedures in place. It is also not clear what lines of responsibility (or autonomy) are between the Commission itself and its “parent”, the Accounting Chamber, as well as in what way any duplication of functions or conflict of interest is to be resolved. The December, 2005 amendments also introduce a new article 37, which appears to introduce an automatic suspension of the procedure for 20 days from when a complaint is filed. However, it is not a court that decides on such a suspension, based for example on circumstances or issues of public interest, but the Commission, which applies the suspension on simple receipt of a notification in proper form of the initiation of court proceedings. There appears to be no mechanism to lift the suspension until the decision has been handed down. The Commission is also to notify the existence of review proceedings to the State Treasury so that no payments are authorised in the event that a contract has been entered into in contravention of the automatic suspension. Comments One of the difficulties of the PPL is that the single article 37 deals with all avenues of dispute challenge without separating the various procedures. However, since there is no requirement to notify the contracting entity before proceeding with a complaint to the PPD/Commission, this is perhaps just a reflection of the rather confusing system. The dual system of complaint procedure and non-binding opinion creates confusion from the outset and gives rise to the possibility of some form of „forum

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

239

5.7

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

shopping” based on political expedience. It is clear that various opinions are possible and there is no mechanism for resolving any differences of opinion between the various review bodies. It is quite possible that the second (TC) mechanism was set up in response to the lack of structural independence of the PPD and, to that extent, there is clear logic in providing oversight of a potentially partisan review body. However, the TC system of providing opinions does not resolve the problem and merely introduces further scope for dissension and controversy. The system is retained in the December 2005 amendment, with the Commission replacing the PPD. It is now also made mandatory to file the complaint with the TC which issues an opinion to the Commission. It might have been preferable to either find a way of making the PPD/Commission more structurally independent or address the issue by creating a single new review body. Perpetuating a system that offers the possibility of conflicting opinions on the same issue only exacerbates an already weak system. This existence of provisions relating to automatic suspension is also a cause for concern. In some reforming countries, the existence of automatic suspension has led to a practice by unscrupulous tenderers of initiating unfounded complaints merely with a view to holding the contracting entity hostage. With a suspension in place, the contracting entity simply cannot proceed without reaching an agreement with the tenderers. There is a serious risk of that happening here.

5.7.9

Control in Public Procurement

Responsibility for the control of compliance is essentially carried out by the State Treasury (STU), the State Control and Revision Office (KRU) and the Accounting Chamber (ACU) for external audit, or by specific commissions to which these bodies are associated. There is also a prior approval procedure for the use of certain public procurement procedures, which requires an opinion by the Special Control Commission under the Accounting Chamber and a decision by the Antimonopoly Committee. Article 3 of the PPL specifies: „The STU and the KRU, with the Verkhovna Rada of Ukraine, the CMU (Cabinet of Ministers), the authorised central executive body for the co-ordination of procurement of goods, works and services, the ACU, the Ministry of Agrarian Policy of Ukraine, and the authorised central executive body on statistics are in charge of the System of State Supervision, Monitoring and Coordination in the Procurement Area.” Article 3, para.2 of the PPL concerns the STU and the KRU, both of which are supposed to be involved in state supervision and monitoring in the procurement area. In principle, the responsibilities for procurement control stipulated in the PPL do not deviate from the responsibilities of these bodies for the ex ante, ongoing

240

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

and ex post controls mentioned in the Budget Code, the KRU Law and STU regulations. A new feature, however, is KRU responsibility for monitoring compliance with procurement legislation. The STU and the KRU are also involved in the review part of the new procurement procedure as participants in the „Special Commission on Public Procurement Issues under the Accounting Chamber” (article 3.3 of the PPL). Article 17-5 of the PPL defines the composition and tasks of the Supervisory Council and State Supervision in relation to the activities of the non-profit Tender Chamber. This council includes three representatives of the Antimonopoly Committee and one representative each from the Ministry of Finance, Ministry of Justice, the Main Auditing Administration, the ACU and the STU. It is remarkable and certainly not in line with good EU practice that the KRU and the STU, as the two key players at all stages of the operational procurement control process (ex ante, ongoing and ex post), are at the same time implied in the monitoring of legislation and state supervision functions of the procurement process. Through its chairmanship of the Special Control Commission, the ACU is one of the bodies entitled to exercise supervision, monitoring and co-ordination in the procurement area. This provision is far from following common practice in relation to the competences of a Supreme Audit Institution, and could be seen as jeopardising the independence of the ACU, since it is not expected that SAIs interfere in management activities, such as procurement, that they may have to audit at a later stage. Comments The KRU and the STU are the two key players at all stages of the (procurement) control process (ex ante, ongoing and ex post). At the same time, these two bodies are implied in the monitoring of legislation and state supervision functions in the procurement process. The mingling of the operational (STU) and control (KRU) functions with supervision and monitoring functions is by nature incorrect and should be avoided at any price. Since this Special Control Commission is seen to operate under the umbrella of the Accounting Chamber, it is opposed to the common practices of public external audit in Europe. As mentioned above, the prior approval procedure for restricted tendering and single-source procurement should be abolished; it is a cumbersome and resourcedemanding activity. Overall, the public procurement is characterised by excessive control, duplication and a lack of clarity of functions, with the evident risks of conflict of interest.

ANNEXES

6. ANNEXES 6.1 Sigma Western Balkans; New (EU) Member States; EU Candidates (Bulgaria, Croatia, Romania Partner Countries

Goals

and Turkey); possible extension to NIS Assist countries in meeting administrative standards for European integration (for the Balkans in the context of the Stabilisation and Association process) General management systems of administration (personnel, procurement, budget,

Substance

financial control, administrative control, external audit, policy/regulatory system, administrative law) and related issues in other branches of the state (e.g. parliament) Roles Assist countries (technical assistance — TA) Assist other donors and the Commission in setting up and steering

Roles

programmes Assess reform progress (input to annual Commission reports) Advise the Commission on public administration issues Assistance: full range of TA instruments, except „bulk” training, operating within a partnership relationship

Methods Assessment: set of indicators and assessment methodology, developed by Sigma in collaboration with Commission services, carried out annually

Financing

Principally financed by the EU; OECD provides substantive contributions; overhead costs (offices, IT, communications, etc) are fully charged to the VC.

Accountability

OECD/EC relations regulated by renewable contracts; EC countersignature for projectlevel authorisation; EC commissions evaluations by independent contractors or own services; Head of Programme reports directly to EC for issues related to contracts and to OECD/GOV for internal/administrative matters; quarterly and end-of-contract reporting..

Control

All transactions carried out under OECD rules and regulations and subject to OECD internal and external audit; financial statements compiled by Budget/Finance.

Coordination (other donors)

Commitment to parallel or joint programmes and steering inputs; working in cooperation with the World Bank (especially on Russia), DfID, USAID, France, Germany.

OECD/GOV

Sigma is part of OECD Outreach; the Public Governance Committee is briefed regularly.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

241

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

6.2 List of Institutions Interviewed in Ukraine (in alphabetical order)

6.3 Main Sources

Accounting Chamber of Ukraine

Constitution of Ukraine of 28.06.1996.

Anti-Monopoly Committee

Law On Amendments to the Constitution of Ukraine # 2222-IV of December 8, 2004.

Authorised Human Rights Representative of the Verhkovna Rada of Ukraine (The Ombudsman) Budget Committee of the Parliament of Ukraine

6.3.1

Legal Acts104

The Budget Code of Ukraine # 2542-ІІІ of June 21, 2001.

Cabinet of Ministers of Ukraine

Law On Employment # 803-XII of March 1, 1991.

Central State Employees Union of Ukraine

Law On Information # 2657-XII of October 2, 1992.

Centre for Political and Legal Reforms (CPLR)

Law On the Status of Judges # 2862 -XII of December 15, 1992.

Control and Revision Office DFID office in Kiev Embassy of France in Ukraine

Law On the National Audit Office in Ukraine # 2939-XII of January 26, 1993.

European Union, Delegation of the European Commission in Ukraine

Law On the State Control and Revision Service in Ukraine # 2939-XII of 26.01.1993.

High Administrative Court of Ukraine High Council of Justice „Illyashev and Partners” Company Kyiv Oblast State Administration „Kvazar-Micro” Company Main Department of the Civil Service of Ukraine Ministry of Agrarian Policy of Ukraine Ministry of Defence of Ukraine Ministry of Economy of Ukraine Ministry of Finance of Ukraine Ministry of Internal Affairs of Ukraine Ministry of Justice of Ukraine Ministry of Labour and Social Policy of Ukraine Ministry of Transport and Communication National Bank of Ukraine National Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine Parliament of Ukraine (Verkhovna Rada) Public Procurement Herald Secretariat Cabinet of Ministries of Ukraine Secretariat of the President SIDA office in Kiev „Softline” Company State Control and Revision Service of Ukraine State Treasury of Ukraine, Procurement Control Department Tender Chamber Ukrainian Chamber of Commerce and Industry

Law On Scientific and Technical Information # 3322-ХII of June 25, 1993. Law On Civil Service # 3723-XII of December 16, 1993. Law On Forming Local Power and Self-Government Organs # N64/94-VR of June 28,1994. Law On the Budget System of Ukraine # 512-XII of December 5, 1990. Law On introduction changes to the Law 'On the Budget System of Ukraine' # 253/95-VR of June 29, 1995. Law On Struggle Against Corruption # 356/95-VR of October 5, 1995. Law On Local Self-Government in Ukraine # 280/97-VR of May 21, 1997. Law On the Authorised Human Rights Representative of the Verhkovna Rada of Ukraine # 776/97 of December 23, 1997. Law On the Accounting Chamber # 315/96 of July 11, 1996. Law On Accounting and Financial Reporting in Ukraine # 996-XIV of July 16, 1999. Law On Court System of Ukraine # 3018-III of February 7, 2002. Law On Prevention of and Counteraction to Legalization (Laundering) of the Proceeds from Crime # 249-IV of November 28, 2002. Law On Elections of the President of Ukraine # 474-XIV of March 5, 1999.

UNDP office in Kiev Word Bank Office in Kiev

242

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

104

Accordingly to Ukrainian hierarchy of legal acts.

ANNEXES

Law On introduction of changes to the Law of Ukraine 'On procurement of Goods, Works and Services for Public Funds' and to other Laws, # 3205-IV of December 15, 2005. The Rules of the Verkhovna Rada (Parliament) of Ukraine # 129/94-VR of July 27, 1994. Regulation of the Verkhovna Rada of Ukraine On Enactment of the Rules of the Verkhovna Rada of Ukraine # 130/94-VR of July 27, 1994. Decree by the President of Ukraine On the Concept of struggle Against Corruption for 1998-2005 # 367/98 of April 24, 1998. Decree by the President of Ukraine On Implementation of the Concept of the Administrative Reform of Ukraine # 810/98 of July 22, 1998. Decree by the President of Ukraine On the Regulations on the Main Department of Civil Service of Ukraine # 1272/99 of October 2, 1999. Decree by the President of Ukraine On Changes in the Structure of Central Executive Authorities # 1573/99 of December 15, 1999. Decree of the President of Ukraine On the Action Plan for the Honouring by Ukraine its Obligations and Commitments to the Council of Europe, # 39/2006 of January 20, 2006. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On the Issue of the State Treasury # 590 of July 31, 1995. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On the Procedure for Preparing and Placing Governmental Orders for Supply of Products for State Needs and Exercising Ex-post Control, # 266 of February 29, 1996. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Financial Provision for Activities of Local Self Governments # 1349 of December 3, 1997. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Issues of Defence Contracts for Government Account, # 2244 of December 9, 1999. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Provisional Rules of the Cabinet of Ministers of Ukraine, # 915 of June 5, 2000. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Public Procurement System Management, #1469 of September 27, 2000. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On the Limit Number of Vehicles Servicing Government Agencies, # 314 of April 2, 2001. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On the Limit Amounts of Expenses for Purchasing Vehicles, Furniture, Other Supplies and Equipment, Mobile Telephones and Computers by Government Agencies as

well as by Institutions and Organizations that are Maintained at the Expense of the State and Local Budgets, # 332 of April 4, 2001. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Procurement of Services in the Process of Privatization, # 422 of May 6, 2001. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Approval of the Procedure for Inter-agency Coordination of Procurement of Individual Groups of Goods with State Budget Funds, # 1312 of October 10, 2001. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Procurement of Goods and Services by the Central Election Committee and District Election Committees in the Election Process, #1697 of December 17, 2001. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Approval of the Procedure for Public Financing of Capital Development, # 1764 of December 27, 2001. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On the Organization of Training and Professional Development of Specialists in Procurement of Goods, Works and Services with Public Funds, # 734 of June 1, 2002. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Approval of the Procedure for Preparation, Examination, Approval of and Basic Requirements to Implementation of Budgets of Spending Agencies, # 228 of February 28, 2002. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On the Procedure for the Promulgation in the Internet of Information on the Activities of Executive Branch Bodies, # 3 of January 4, 2002. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Procurement of Services Associated with Public External Borrowings, and Servicing and Repayment of State Debt, # 385 of March 26, 2003. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On adopting the Action Plan for the development of the System of National Accounts within the period up to the year 2010, # 475 of April 7, 2003. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On approval of the Strategy of Development of the System of Public Financial Control Exercised by Executive Authorities, # 1156 of July 24, 2003. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Procurement of Goods Produced by Enterprises of Social Organizations of the Disabled and of the Penitentiary System, # 1436 of September 10, 2003. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On approval of the Procedure of auditing of financial and economic activities of budget-funded institutions by the state control and revision service bodies, # 1777 of December 31, 2004.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

243

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On procedural rules governing the allowance in the year 2005 of subsidies from the state budget to local budgets with the aim of constructing gas conduits as well as connecting and providing tubes within localities, especially in villages, # 486 of June 20, 2005. Regulation of the Cabinet of Ministers of Ukraine On Streamlining of the Structure and Terms of Labor Remuneration of Machinery Servants of Executive Authorities, Procuracy Bodies, Courts and other Bodies, # 268 of March 9, 2006. Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine On approval of the Concept of Development of Public Internal Financial Control, # 158-r of May 24, 2005. Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine On approval of the action plan for the implementation of the provisions of the Concept of Development of Public Internal Financial Control for 2005-2009, # 456-r of November 16, 2005. Regulation of the Accounting Chamber On the approval of the Standard of the Accounting Chamber on procedure of preparation and carrying out control activities and reporting of results # 28-6 of December 27, 2004. Decree of the State Treasury of Ukraine On Procedure of Coverage in the Year 2005 of Temporary Shortages of Resources within the Local Budgets, # 6 of January 14, 2005. Order On Approval of the Procedure for Examination of Complaints of Bidders about the Organization and Carrying Out of Bidding Procedures for Procurement of Goods, Works and Services with Public Funds, # 264 of December 4, 2000. Order On the Procedure for the Approval by the Ministry of Economy and European Integration of Ukraine of the Use by Customers of Certain Public Procurement Procedures, # 268 of December 7, 2000. Order On Approval of the Regulations on the Formation and Main Functions of Tender Committees Regarding Managing the Procurement of Goods, Works and Services with Public Funds, # 280 of December 26, 2000. Order On Approval of the Procedure for Accepting and Publishing Announcements about Public Procurement in The Public Procurement Herald, # 128 of May 20, 2003. Order On Approval of Forms of Reports on the Results of Procurement of Goods, Works and Services with Public Funds and the Guidelines for Completing the Forms, # 129 of May 20, 2003. Order On Approval of Forms of Announcement about Public Procurement and the Guidelines for their Completing, # 130, May 20, 2003. Order On the Procedure for Determining the Subject of Procurement with Public Funds, # 165 of June 27, 2003.

244

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

Order On the Devolving of Certain Functions on Coordination of Procurement of Goods, Works and Services with Local Budget Funds, # 189 of July 17, 2003. Order On Improving the Organization of Training and Professional Development of Specialist in Procurement of Goods, Works and Services with Public Funds, # 193 of July 18, 2003. Order On the List of Products in the Event of Whose Procurement the Government Customers Allow Only Enterprises of Social Organizations of the Disabled and of the Penitentiary System to Bid, # 22 of January 22, 2004. Order On Approval of the Guidelines for the Preparation of an Annual Plan for Procurement of Goods, Works and Services with Public Funds, # 37 of February 2, 2004. Order of the Ministry of Economy and the State Treasury On the Procedure for Interaction between the Ministry of Economy and the State Treasury Regarding Public Procurement Monitoring, # 417/1999 of November 18, 2004. Order of the State Treasury of Ukraine Chief Control and revision Directorate of Ukraine On Some Matters of interaction between the bodies of the State Treasury of Ukraine and the State Control and Revision Service in Ukraine # 215/338 of December 14, 2004. 6.3.2

Reports and Articles

Accounting Chamber of Ukraine, Report of the Accounting Chamber for 2004, 31 October 2005. Accounting Chamber of Ukraine, Report of the Accounting Chamber for 2003, 28 December 2004. Anti-Corruption Coordination Initiative (ACCI), News Updates, February — March 2006. Arel Dominique, The „Orange Revolution”: Analysis and Implications of the 2004 Presidential Election in Ukraine, Third Annual Stasiuk-Cambridge lecture on Contemporary Ukraine, Cambridge University, 25 February 2005. Babanin O., Dubrovsky V. and Ivaschenko O., Ukraine: The Lost decade … and a Coming Boom. Elite addiction to rents has hindered pace of reform in Ukraine, Economic Education and Research Consortium, (EERC), Russian Federation, 2002. Black David, Blue Richard, Concept Paper: Rule of Law Strengthening and Anti-Corruption in Ukraine, Recommendations for USAID Assistance, May 2005. Conference Report, Ukraine: Business and Economic Priorities, of 14-15 November 2005, Kyiv, Ukraine. Council of Europe, European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Amendments to the Constitution of Ukraine adopted on 8 December 2004, Strasbourg, 25 April 2005.

ANNEXES

Council of Europe, European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Opinion on the Procedure of Amending the Constitution of Ukraine, Venice, 8-9 October 2004. Council of Europe, European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Opinion on the Amendments to the Constitution of Ukraine Adopted on 8.12.2004, Venice, 10-11 June 2005 Council of Europe, Parliamentary Assembly, Honouring of Obligations and Commitments by Ukraine, 19 September 2005. Economist Intelligence Unit, Ukraine Country Report, February 2006. Economist Intelligence Unit, Ukraine Country Profile, 2006. Eurasia Foundation, Experts Hold Round Table on Administrative Reform, 27 May 2005. European Union /TACIS National Action Programme Ukraine 2003, Ukraine Justice System, Assessment Report, June 2005. European Union, EU-Ukraine Action Plan. European Neighbourhood Policy, February 2005. European Union, Commission of the European Communities, Commission Staff Working Paper, European Neighborhood Policy. Country Report. Ukraine, Brussels, SEC (2004) 566, 15 May 2004. Havrylyshyn, Oleh, Divergent Paths in Post-Communist Transformation. Capitalism for All or Capitalism for Few? New York: Palgrave; 2006. Harasymiw Bohdam, Post-Communist Ukraine, Canadian Institute of Ukrainian Studies Press, Edmonton and Toronto, 2002. Holovaty Serhiy, Ukraine at the Crossroads: Perspectives on Independence, Democracy, and Reform, Trilateral Commission, 1999. International Monetary Fund ( IMF) Country Report no. 05/417”Ukraine: Statistical Appendix”, November 2005 IMF Country Report no. 03/256 „Ukraine: Report on the Observance of Standards and Codes-Data Module”, August 2003. IMF Country Report no. 04/98 „Ukraine: Report on the Observance of Standards and Codes-Fiscal Transparency Module”, April 2004. Kaufmann Daniel, Governance and Corruption in Transition New Empirical Frontiers for Program Design, presented at the OECD/OSCE Conference. Paris, 15-16 July 1998. Kelly Desmond J. Assessment of Civil Service In-Service Training in Ukraine. Report prepared for the World Bank, June 2005.

Lyapina K., Lyapin D. ,Priority is to secure people's needs. Administrative Reform, Issue # 4, Institute of Competitive Society, Kyiv, 2004. Main Department for Civil Service of Ukraine, Main Approaches to Civil Service Reform in Ukraine, Kyiv, January 2005. Main Department for Civil Service of Ukraine, Professional Civil Service: What Has Been Done and What is to Be Done Next, Report on Activities in 2004: Major Outcomes, Kyiv, January 2005. Maksymenko Serhiy, Politico-Administrative Relations in Local Government in Ukraine. Kyiv Center of the East West Institute, 1999. Nanivska Vira, Public Policy is a Challenge for the New Government, Ukrainian Journal, 7 January 2006. OECD, Fighting Corruption in Transition Economies: Ukraine, Paris, 2005. OECD Sigma Paper No. 27, European Principles for Public Administration, Paris, 1999. OECD, Ukraine Investment Policy Review, The Legal and Institutional Regime for Investment: Assessment and Policy Recommendations, Paris, March 2001. OECD, Actions taken by the Government of Ukraine towards implementation of OECD Recommendations, OECD-Ukraine Forum on Investment and Development, 21-22 February 2002. Ostrowski Krzysztof M., Economy and Democracy in Transition: The case of Post-Communist Societies, Centre for Social and Economic Research, 2000. Pavliuk Lyudm, 1999.la and Erlinger Adrian, Market of Electoral Appeals, Electoral Hypnosis: Advertising Landscapes of the 2006 Parliamentary Campaign, University of Ottawa, Ukraine List (UKL), 16 March 2006. Pynzenyk Viktor, Change with No Changes, Zerkalo Nedeli, Nr 18 (597) 13-19 May 2006. Richards David, Report for the Ministry of Economy of Ukraine, Recommendations for Civil Service, Job Classification and Pay Reform, to Promote Equity and Performance, December 2005. Report of the State Control and Revision Service of Ukraine On Activity Results of the State Control and Revision Service in 2005, January 2006 Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC), Ukraine Accounting and Auditing, 15 August 2002. Schuller Konrad, A Bridge Between the Civilizations?, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1 March 2006. Szporluk Roman „The western dimension of the making of modern Ukraine” Eurozine, 2005

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

245

SIGMA, March, 2006 СІГМА, Березень, 2006

UKRAINE: GOVERNANCE ASSESSMENT

Szyrmer Janusz, Post-Soviet Transition: Problems, Lessons, and Solutions, Centre for Social and Economic Research, 2000.

Center for Public Integrity: www.globalintegrity.org Council of Europe. Venice Commission:

www.venice.coe.int

Centre for Social and Economic Research (CASE):

www.case.com

Eurasia Foundation:

www.eurasia.org

European Union:

www.europa.eu

European Court of Human Rights:

www.echr.coe.int

Eurozine (Network of European cultural journals):

www.eurozine.com

Global Development network:

www.dgnet.org

Government of Ukraine Portal:

www.kmu.gov.ua

International Finance Corporation:

www.ifc.org

Kharkiv Group for Human Rights Protection:

www.khpg.org

Kyiv Post:

www.kyivpost.com

Wilson Andrew ,The Ukrainians: Unexpected Nation, Yale University Press, Yale Nota Bene, New Haven and London, Second Edition, 2002.

Laws of Ukraine:

www.zakon.rada.gov.ua

Ministry of Finance:

www.minfin.gov.ua

World Bank, Poverty Reduction and Economic Management Unit. Europe and Central Asia Region, Ukraine Review of the Budget Process. A Public Expenditure and Institutional Review Report No. 23356UA, 8 March 2002.

Ministry of Foreign Affairs: www.mfa.gov.ua

Toritsyn Arkady, Building a Pro-Reform Coalition in Ukraine: Reducing the Bargaining Power of Bureaucracy, Centre for Social and Economic Research, 2000. Ukrainian Centre for Economic and Political Studies (Razumkov Centre), Ukraine’s Parliament: The Main Lines and Stages of Evolution, National Security and Defence, Nr. 2, 2003. Ukraine Intelligence, Politics and Business Inside Ukraine, No. 2 and No. 6, 2006. UNDP Ukraine, The Blue Ribbon Commission for Ukraine, The New Wave of Reform: On Track to Succeed. Analysis of Policy Developments in January-June 2005 and Further Recommendations, Kyiv, 2005. United Development Assistance Framework (UNDAF), Ukraine 2006 Report, June 2005. United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters., Aarhus, Denmark, on 25 June 1998 US Department of State, Country Reports on Human Rights Practices, 2004.

State Statistics Committee of Ukraine:

www.ukrcensus.gov.ua/eng

Tender Chamber:

www.tpu.net.ua

World Bank ECSPE, Integrated Safeguards Data Sheet Concept Stage of 21.12.2005 Report No: AC2010, 21 December 2005.

The Economist Intelligence Unit:

www.db.eiu.com

World Bank, Aide Memoire, Ukraine Public Financial Management, 18-30 July 2005.

Ukraine Intelligence, Politics and Business Inside Ukraine:

www.ukraine-intelligence.fr

United Nations Economic Commission for Europe:

www.unece.org

US Department of State:

www.state.gov

Ukraine Today:

www.ukraine-today.com/

World Bank:

www.worldbank.org

Zerkalo Nedeli:

www.mirror-weekly.com

World Bank, Aide Memoire, Ukraine. Governance and Civil Service Mission (P096961), 23-27 January 2006. Zimmer Kerstin, A Region and its Party, The Party of regions as a Project of the Donetsk Elite, University Marburg, Ukraine-Analysen.de, Issue 3, 14 March 2006.

6.3.3

Web Sites

Etc… Accounting Chamber of Ukraine:

246

www.ac-rada.gov.ua/ achamber/control/en/index

Support for Improvement in Governance and Management Підтримка вдосконалення врядування та менеджменту

ANNEXES

6.4 List of Institutions who Com< mented on Assessment Report

European Commission, DG Budget, Control of Traditional Own Resources and Assistance to Candidate Countries, Ministry of Economy,

6.4.1

Civil Service/ Administration Law

Authorized Representative of Verkhovna Rada of Ukraine on Human Rights,

,Ministry of Finance, Department for Cooperation with International Financial Organizations, Ministry of Finance, State Treasury of Ukraine, Ministry of Transport and Communication,

High Administrative Court of Ukraine,

Verkhovna Rada of Ukraine.

High Council of Justice, Main Department of the Civil Service of Ukraine,

6.4.4

Public Internal Financial Control

Ministry of Economy of Ukraine, Ministry of Finance, Department for Cooperation with International Financial Organisation, Ministry of Internal Affairs of Ukraine, National Academy of Public Administration under the President of Ukraine, Trade Union of Employees of State Institutions of Ukraine, The Ukrainian Chamber of Commerce.

6.4.2

Policy Making and Coordination

European Commission, DG Budget, Control of Traditional Own Resources and Assistance to Candidate Countries, Ministry of Economy, Ministry of Finance, Department for Cooperation with International Financial Organizations, Ministry of Finance, State Control and Revision Office (KRU), World Bank, Public Sector Governance, Poverty Reduction and Economic Management. 6.4.5

External Audit

Delegation of the European Commission in Ukraine,

Account Chamber of Ukraine,

European Commission DG ECFIN,

Auditors’ Chamber,

Ministry of Agricultural Policy of Ukraine,

European Commission, DG Budget, Control of Traditional Own Resources and Assistance to Candidate Countries.

Ministry of Justice of Ukraine, The Center of Legal Reform and Law Drafting, Ministry of Transport and Communications of Ukraine,

6.4.6

Public Procurement Systems

Secretariat of the Cabinet of Ministers,

Kyiv Oblast State Administration,

Secretariat of the President of Ukraine,

Ministry of Economy,

Verkhovna Rada of Ukraine, Institute of Legislation,

Ministry of Finance, State Treasury of Ukraine,

6.4.3

Public Expenditure Management Systems

Account Chamber of Ukraine,

National Bank of Ukraine, Tender Chamber of Ukraine, World Bank, Operations Policy and Services Department, Europe and Central Asia Region.

Main Department of the Civil Service of Ukraine Головне управління державної служби України

247

Інформаційне видання

УКРАЇНА Оцінювання системи врядування Березень 2006

UKRAINE Governance Assessment March 2006

українською та англійською мовами

Ольга Шаленко – переклад Іванна Ібрагімова – переклад, наукове редагування Андрій Вишневський – випусковий редактор Здано в набір 27.05.06. Підписано до друку 20.07.06. Друк офсет. Папір офсет. Гарнітура Letterica. Формат 60х84/8. Ум. друк. арк. 28,83. Обл.-вид. арк. 26,23. Тираж 900. Зам. 42. Видавець Центр сприяння інституційному розвитку державної служби при Головному управлінні державної служби України вул. Прорізна, 15, м. Київ, 01034, Україна; тел. (044) 278-3650, факс (044) 278-3622 http://www.center.gov.ua; e-mail: center@center.gov.ua Свідоцтво про Держреєстрацію ДК № 2214 від 15.06.2005 Виготівник ПІІ „Інтертехнологія” ТОВ вул. Воровського, 34г, м. Київ, 01034, Україна; тел. (044) 486-5926, 490-6731. Свідоцтво про Держреєстрацію ДК № 1986 від 21.10.2004