Commission ua

АНТИКОРУПЦІЙНІ ОРГАНИ КРАЇН ЄВРОПИ: КЛЮЧОВІ ПРЕВЕНТИВНІ МЕХАНІЗМИ

ЛАТВІЯ

УКРАЇНА

Збірка-звіт кращих практик для Національного агентства з питань запобігання корупції

РУМУНІЯ

СЛОВЕНІЯ СЕРБІЯ

МАКЕДОНІЯ

У цьому звіті зібрано вдалі підходи та практики, що впроваджувалися п’ятьма антикорупційними органами європейських країн. Досвід Словенії, Македонії, Сербії, Латвії та Румунії подано для можливого застосування Національним агентством з питань запобігання корупції України. Серед питань, що знайшли відображення у звіті, – організаційні аспекти побудови антикорупційних органів та аналіз ключових механізмів запобігання корупції (перевірка майнових декларацій, конфлікт інтересів та захист викривачів). Збірка містить інформацію про практичний досвід, що напрацьовувався роками роботи подібних організацій. Дослідження підготовлено групою незалежних експертів на замовлення Програми розвитку ООН. Думки, висновки чи рекомендації, що викладені у звіті, належать авторам та упорядникам цього видання і не обов’язково відображають погляди Програми розвитку ООН, інших агенцій ООН чи Міністерства закордонних справ Данії. Дослідження проводилося у рамках проекту «Прозорість і доброчесність публічного сектору», що впроваджується ПРООН в Україні за фінансової підтримки Міністерства закордонних справ Данії.

За підтримки Програми розвитку ООН в Україні та Міністерства закордонних справ Данії

Антикорупційні органи країн Європи: ключові превентивні механізми Збірка-звіт кращих практик для Національного агентства з питань запобігання корупції

Зміст Зміст _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 4 Перелік скорочень_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _6 Вступ і резюме_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _7 Уроки та рекомендації на основі огляду практичних прикладів _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 10 Практичні приклади _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 13 Комісія із запобігання корупції Словенії (КЗК)_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 14 Коротко про установу _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 14 Інституційна структура_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 15 Перевірка декларацій про майно _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 16 Конфлікт інтересів_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 18 Захист інформаторів_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 18 Державна комісія із запобігання корупції Македонії (ДКЗК)_ _ _ _ _ _ _ _ _ 19 Коротко про установу _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 19 Інституційна структура_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 20 Перевірка декларацій про майно _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 21 Конфлікт інтересів_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23 Агентство протидії корупції Сербії (АПК) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 24 Коротко про установу _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 24 Інституційна структура_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 25 Перевірка декларацій про майно _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 26 Оцінка інституційних ризиків і розробка планів забезпечення доброчесності _ _ _ _ _ _ 27

Бюро із запобігання та протидії корупції Латвії (БЗПК) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 28 Коротко про установу _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 28 Інституційна структура_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 29 Перевірка декларацій про майно _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 30 Планування антикорупційної діяльності_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 30 Регулювання конфліктів інтересів_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 30 Підготовка та підвищення громадської обізнаності_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 30 Національне агентство доброчесності Румунії (НАД) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 31 Коротко про установу _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 31 Інституційна структура_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 33 Перевірка декларацій і ситуацій конфлікту інтересів_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 35 Додаток 1 – Збіг функцій НАЗК і п’яти проаналізованих установ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 36 Список джерел _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 38

Перелік скорочень

6

АПК

Агентство протидії корупції Сербії

БЗПК

Бюро із запобігання та протидії корупції Латвії

ДКЗК

Державна комісія із запобігання корупції Македонії

КЗК

Комісія із запобігання корупції Словенії

КПК

Конвенція ООН проти корупції

НАБУ

Національне антикорупційне бюро України

НАД

Національне агентство доброчесності Румунії

НАЗК

Національне агентство України з питань запобігання корупції

ОЕСР

Організація економічного співробітництва та розвитку

ПДПС

Проект ПРООН «Прозорість і доброчесність публічного сектору»

ПРООН

Програма розвитку ООН

САЗПК

Спеціалізоване агентство із запобігання та протидії корупції

САКП

Спеціалізована антикорупційна прокуратура

СБ

Світовий банк

САКП

Спеціалізована антикорупційна прокуратура

УНЗ ООН Управління ООН з наркотиків і злочинності

Вступ і резюме Цей звіт і набір кейсів з практики діяльності спеціалізованих установ із запобігання й протидії корупції та превентивних «відгалужень» змішаних антикорупційних інституцій підготовлено для Національного агентства України з питань запобігання корупції (НАЗК) у рамках проекту ПРООН «Прозорість і доброчесність публічного сектору», який впроваджує ПРООН за підтримки Міністерства закордонних справ Данії. Звіт є одним з інструментів для початкової розбудови інституційної спроможності НАЗК. Дослідження розроблено для надання новоствореному Агентству можливості скористатися вже зібраним досвідом подібних установ і структур країн Європи у сфері запобігання корупції. І початковий швидкий огляд вибраних прикладів, і більш глибокий та докладний аналіз засвідчили одну дуже важливу особливість. Навіть у випадках, де проаналізовані агентства мали збіг до 17 з 20 завдань, що стоять перед НАЗК, порівняння установ ускладнювалося через інституційні відмінності, різницю контексту та подекуди дуже різні методологічні підходи до реалізації певних завдань. Так, навіть якщо перелік основоположних принципів на папері був майже ідентичним, на практиці їх впроваджували порізному. Аналіз функцій і підходів до реалізації ключових завдань, порівняння обсягів фінансування, кадрового забезпечення та зв’язків САЗПК з іншими урядовими структурами засвідчує: поки що не створено жодної універсальної належної практики, яку можна було б повністю запозичити. Цей висновок підтверджують результати попередніх досліджень та оглядів1. Див. Dionisie & Checchi, 2008; (Регіональний центр ПРООН у Братиславі, 2009; Служба підтримки Transparency International, 2015.

1

Упродовж проведення дослідження та інтерв’ю команда з підготовки звіту мала на меті відповісти на такі аналітичні запитання:

•

Яким є досвід створення спеціалізованих агентств із запобігання та протидії корупції (САЗПК) та чи є тенденція до того, що із плином часу такі органи в країнах Європи стають більш уніфікованими відповідно до «ідеальної моделі» їхньої структури?

•

Якими є інституційні засади для забезпечення незалежності (з одного боку) та підзвітності (з іншого боку) у проаналізованих прикладах?

•

Якими є основні характеристики фінансування САЗПК, чи можна побачити певний зв’язок між кількістю співробітників та обсягом завдань, покладених на агентство?

•

Чи можна побачити певні подібності на макрорівні в організаційних структурах (органіграмах) різних установ?

•

Які підходи застосовують проаналізовані САЗПК до виконання своїх основних повноважень, як-от: до перевірки декларацій про доходи, доступу до баз даних інших установ, регулювання конфлікту інтересів, захисту інформаторів, розробки планів забезпечення інституційної доброчесності та проведення оцінки ризиків?

7

8

Водночас це зовсім не означає, що визначені підходи не можна вважати ефективними і що неможливо уникнути певних пасток, вивчаючи попередній досвід створення і діяльності САЗПК в інших країнах. За умов відсутності «ідеальної» моделі все ж існує можливість скористатися досвідом проаналізованих агентств – хоча б для того, щоб зрозуміти, чи їхня діяльність у тій чи іншій сфері заслуговує на більш глибокий аналіз і, можливо, обмін знаннями та досвідом.

Найбільш цілісним і першим глобальним юридично обов’язковим документом з питань запобігання та протидії корупції вважають Конвенцію ООН проти корупції (КПК)5, прийняту Генеральною Асамблеєю 31 жовтня 2003 р., яка набрала чинності 2005 р. (Україна також ратифікувала її 2006 р.6). КПК і Технічний довідник щодо впровадження Конвенції7 створюють одні з найбільш чітких рамок існування дієвої структури із запобігання корупції в країні.

Навіть більше, відсутність ідентичних моделей структури та діяльності САЗПК не означає, що не існує загальних керівних принципів, які б регулювали функціонування антикорупційних агентств. Так, у Резолюції Ради Європи «Про двадцять керівних принципів боротьби з корупцією», ухваленій 1997 р., визначено, що одним із наріжних каменів ефективної боротьби з корупцією (враховуючи компонент запобігання) обов’язково має бути незалежність відповідної установи 2.

Даючи державам-сторонам Конвенції велику свободу щодо вибору найбільш оптимальної моделі, Технічний довідник порушує питання, на які кожна держава має відповісти самостійно, зокрема, щодо створення окремого органу або покладення відповідних повноважень на вже наявний орган, ухвалення необхідної нормативно-правової бази, налагодження належних механізмів координації, забезпечення рівності та прозорості призначень, необхідних гарантій від звільнення для персоналу та отримання достатнього фінансування8.

У Кримінальній конвенції про боротьбу з корупцією, яку Рада Європи підготувала 1999 р. (а Україна ратифікувала 2006 р.3), цей принцип ще більше конкретизовано. Зокрема положення статті 20 Конвенції передбачають незалежність, автономність, зобов’язання держав щодо спеціалізації персоналу та органів на боротьбі з корупцією та забезпечення належного фінансування для ефективного виконання їхніх завдань4.

2 Див. пункт 3 Резолюції (97) 24, в якому визначено, що важливо «забезпечити для осіб, які виконують обов’язки щодо запобігання, розслідування, судового переслідування та винесення вироків щодо випадків корупції, незалежність, яка б відповідала їхнім функціям, свободу від неналежного впливу та ефективними засобами для збору доказів, захист для осіб, які допомагають владі у боротьбі з корупцією, а також збереження таємниці слідства». – Рада Європи, 1997.

3 Див. Верховна Рада України, 2006.

4 Зокрема у статті 20 передбачено: «Кожна Сторона вживатиме таких заходів, які можуть бути необхідними для забезпечення спеціалізації персоналу та органів на боротьбі з корупцією. Для того, щоб вони могли здійснювати свої функції ефективно та без будь-якого невиправданого тиску, вони повинні мати необхідну самостійність відповідно до основоположних принципів правової системи Сторони. Сторони забезпечуватимуть персоналу таких органів підготовку та фінансові ресурси, достатні для виконання його завдань». – Рада Європи, 1999.

Недавно, наприкінці 2012 р., міжнародна спільнота практиків підсумувала міжнародно визнані принципи функціонування антикорупційних установ (і тих, що займаються лише запобіганням корупції, і відповідальних за протидію цьому явищу). Збірка цих принципів отримала назву «Джакартська заява про принципи роботи антикорупційних агентств»9. Її прийнято впродовж щорічної конференції у перебігу обговорення між кількома сотнями представників антикорупційних установ з усього світу, високих представників ПРООН, УНЗ ООН, СБ, ОЕСР і Transparency International. Див. Організація Об'єднаних Націй, 2003. Див. Верховна Рада України, 2006.

7 Див. Організація Об'єднаних Націй, 2009.

8 Див. докладні пояснення та інструкції на с. 7–12 Технічного керівництва, що стосуються безпосередньо статті 6 КПК «Орган або органи із запобігання та протидії корупції». – Організація Об'єднаних Націй, 2009.

9 Див. KPK, ПРООН, УНЗ ООН, 2012.

5 6

Хоча Джакартська заява не є юридично обов’язковою, вона містить комплексний і водночас стислий контрольний перелік запитань для визначення, чи має наявна або запланована до створення установа достатньо сильні повноваження, чи користуються її співробітники функціональним імунітетом і чи належним чином їх наймають на посади і звільняють з них, чи володіє установа достатніми ресурсами та чи їх надають на постійній основі, чи має установа внутрішню та зовнішню підзвітність щодо своєї діяльності і чи звітує вона за неї. Загалом положення міжнародних конвенцій, рекомендацій і настанов щодо основних принципів (інституційної автономності, мандата, ресурсів і сприятливого середовища) дуже схожі. Водночас, як зазначено вище, огляд практики показує, що реалізація цих принципів відбувається через різні підходи та засоби. Для зручнішого користування цей звіт поділено на три основні тематичні блоки. У першому зібрано узагальнені спостереження та рекомендації на основі випадків, описаних у звіті, а також наведено огляд практики САЗПК у різних країнах світу та в українському контексті. Ці рекомендації, наскільки це можливо, пов’язані з практичними кейсами, описаними у другому блоці.

У другому блоці наведено практичні кейси Комісії із запобігання корупції Словенії (КЗК), Державної комісії із запобігання корупції Македонії (ДКЗК), Агентства протидії корупції Сербії (АПК), Бюро із запобігання та протидії корупції Латвії (БЗПК) та Національного агентства доброчесності Румунії (НАД). У кожному прикладі представлено загальний огляд (паспорт) установи, її органіграму (організаційну структуру) із зазначенням кількості співробітників, докладно висвітлено підходи установи до системи перевірки декларацій про доходи та доступ до зовнішніх баз даних, методи регулювання конфлікту інтересів і захисту інформаторів, а також оцінки інституційних ризиків і підготовки планів забезпечення доброчесності. Нарешті, у третьому блоці надано порівняльну таблицю щодо спільних і відмінних функцій НАЗК і відповідних установ, проаналізованих у звіті.

9

Уроки та рекомендації розроблено на основі огляду практичних кейсів Уроки та рекомендації підготовлено на основі огляду п’яти практичних кейсів антикорупційних агентств. Вони мають на меті окреслити основний шлях розвитку ефективної організаційної структури та виконання функцій НАЗК. Хоча ідеальної моделі антикорупційного агентства не існує, сильні сторони та успіхи (а також слабкі сторони і невдачі) інших САЗПК можна використати для підвищення ефективності функціонування НАЗК

ведення реєстру декларацій про майно; розробка планів забезпечення доброчесності на основі оцінки інституційних корупціогенних ризиків; співпраця з інформаторами; залучення громадянського суспільства та громадськості до відстоювання прав Комісії (у т.ч. захист від скорочення фінансування);

1

10

Як зазначено у вступі, міжнародні засади (включаючи документи ООН, Ради Європи та ОЕСР) дуже подібні у встановленні загальних стандартів і принципів діяльності антикорупційних установ. Водночас жодне з проаналізованих САЗПК не відповідає повністю цим критеріям, причому на різних етапах існування деякі установи демонстрували повнішу відповідність критеріям, аніж інші. Зайве говорити, що велике значення також мають відмінності у нормативно-правовій базі, традиціях управління та культурному контексті. Незважаючи на відсутність установи, подібної за повноваженнями до НАЗК, яка б ідеально функціонувала, все ж можна говорити про дієве використання тих чи інших засобів запобігання корупції різними антикорупційними агентствами. Таким чином, рекомендується глибше проаналізувати такі повноваження досліджуваних антикорупційних установ (і, за можливості, налагодити безпосередній контакт з ними для докладнішого обміну досвідом): •

КЗК Словенії – звітування про стан корупції в країні; моніторинг і перевірка декларацій, включаючи

•

ДКЗК Македонії – антикорупційне навчання державних службовців; моніторинг фінансування політичних партій; співпраця з податковими органами під час перевірки декларацій про майно;

•

АПК Сербії – розробка та реалізація антикорупційної політики; організація досліджень з питань, пов’язаних з корупцією; надання методичної допомоги органам влади для виявлення корупціогенних ризиків і розробка планів забезпечення доброчесності; залучення громадянського суспільства до розробки антикорупційної політики та моніторингу фінансування політичних партій;

•

БЗПК Латвії – аналіз ситуації із запобіганням та протидією корупції, збір статистики та даних для розробки стратегічних антикорупційних документів (Антикорупційної стратегії та Державної програми); розробка та реалізація антикорупційної політики; розробка ме-

тодології; проведення кампаній із підвищення обізнаності громадськості щодо антикорупційної діяльності; •

НАД Румунії – збір статистики та проведення розслідувань щодо майна/інтересів на основі даних; проведення адміністративних розслідувань; моніторинг випадків конфлікту інтересів; перевірка декларацій, у т.ч. ведення Реєстру декларацій про майно онлайн; налагодження міжнародної співпраці та залучення міжнародної підтримки для захисту від скорочення фінансування.

2

Аналіз повноважень і пропорційне порівняння обсягу завдань дає підстави запропонувати відповідні параметри для секретаріату НАЗК

Упродовж аналізу практичних прикладів увагу було зосереджено на функціях установ, відносній успішності діяльності, приблизних обсягах завдань (як-от кількості декларацій або транзакцій, за моніторинг яких відповідає установа), а також обсягах фінансування (у відсотку до ВВП). Наші розрахунки базуються на кількості посадових осіб державних органів України (тих, хто має заповнювати декларації про майно)10. Утім, рішення про загальний внутрішній розподіл функцій між підрозділами мають приймати члени НАЗК. Такі приблизні підрахунки щодо обсягу завдань означають, що у центральному секретаріаті НАЗК мають працювати щонайменше 300 співробітників, причому не менш як 50 з них повинні займатися суто перевіркою декларацій про майно та пов’язаним із цим моніторингом способу життя. Що стосується передбаченої законодавством можливості створення регіональних підрозділів, на цей момент рекомендується втриматися від цього. Хоча передбачена у законодавстві можливість їх створення однозначно позитивна, досвід проаналізоваВизначено, що в Україні налічується від 700 до 900 тис. посадових осіб, збір декларацій про майно яких потенційно є завданням НАЗК.

10

них країн свідчить, що наявність представництв у регіонах більш характерна для антикорупційних установ чистого або змішаного правоохоронного профілю.

3

Стратегічне планування внутрішнього розвитку – важливе, коли антикорупційне агентство починає запускати багато функцій водночас

Упродовж аналізу практичних кейсів визначено набори функцій досліджуваних агентств і проведено порівняння функцій кожної установи з функціями НАЗК. Відповідно обсяг функцій НАЗК України виявився найбільш широким, порівнюючи її з іншими досліджуваними агенціями. Під час вторинного дослідження та неофіційних інтерв’ю з представниками інших превентивних антикорупційних органів зауважено, що з огляду на таку велику кількість функцій неможливо почати впровадження всіх функцій водночас і в повному обсязі. Відтак важливо почати працювати над стратегічною послідовністю запуску впровадження функцій і визначенням пріоритетних функцій, як тільки НАЗК розпочне свою роботу. Якщо цього не зробити, є ризик, що НАЗК буде перевантажена функціями, пріоритетами та невідкладними потребами, що може призвести до непорозумінь і неспроможності повноцінно функціонувати. Отже, коли буде призначено основне керівництво НАЗК, необхідно буде звернути велику увагу на розробку внутрішньої стратегії та оперативного плану діяльності Агентства на рік.

4

Крім задекларованої політичної та організаційної незалежності, для справжньої автономності установи потрібно забезпечити достатнє фінансування

Як буде видно у випадках, наведених нижче, коли САЗПК проводить перші успішні антикорупційні розслідування, у кожній країні постає та викликає особливо гострі дискусії питання фінансування його діяльності. Коли перші важли-

11

12

ві справи передають до суду, прокуратури або ЗМІ, органи влади часто реагують достатньо швидко: найвпливовіші політики та високопосадовці намагаються скоротити фінансування агентства та пізніше звинувачують його в неефективності (зважаючи на брак фінансування). У цьому контексті рекомендовано звернути увагу на досвід Румунії та Словенії. В обох випадках успішні адміністративні розслідування щодо поведінки найвищих посадовців призвели до скорочення фінансування. Знову ж таки, в обох випадках налагодження широкої мережі підтримки та побудова довіри до установи, що була підкріплена стратегічною та професійною адвокацією інтересів агентства міжнародними і громадськими партнерами, дали змогу вирішити ситуацію. Отже, одна з вагомих гарантій від спроб обмежити фінансування агентства у майбутньому – швидка й активна побудова широкої мережі підтримки національними та міжнародними партнерами.

прохання про допомогу, а тривалі стратегічні зв’язки) можуть допомогти у разі проблем з фінансуванням або іншого тиску незадоволеними політиками та високопосадовцями. Серед іншого, важливо готувати якісні двомовні матеріали (у т.ч. щорічні та тематичні звіти), щоб міжнародні партнери могли ознайомлюватися з ними та бути в курсі останніх новин, результатів роботи або проблем. Такі інформаційні зв’язки з неурядовими та міжнародними партнерами пізніше також можна використати для донесення інформації до широкої аудиторії – тобто для підвищення обізнаності громадськості та адвокаційної роботи.

Інформування національних і міжнародних партнерів про роботу агентства має значення не лише для налагодження хороших зв’язків з громадськістю – це обов’язковий захід для забезпечення існування та успішної діяльності НАЗК

У випадку НАЗК, як й у випадках інших новостворених антикорупційних установ, вірогідно, буде певний так званий період відстрочки, коли установа користується довірою та є сподівання на зміни, які принесе її діяльність. Зокрема у випадку НАЗК таке вікно можливостей буде коротшим, аніж в інших установах – передусім тому, що його було створено одним з останніх (інші установи, як-от НАБУ та спеціалізована антикорупційна прокуратура, вже вичерпали ресурс довіри та терпіння громадськості). Друга причина меншої тривалості цього періоду – суттєва затримка із створенням і початком діяльності НАЗК, через що громадськість може більш скептично ставитися до результатів її роботи. У такій ситуації критично важливо, щоб Агентство почало достатньо швидко функціонувати, щоб воно могло продемонструвати перші результати (та належним чином інформувати ширшу громадськість про те, що відбувається всередині установи, включаючи заходи з розбудови інституційної спроможності, найму персоналу, навчання тощо). За можливості та з огляду на законодавчі обмеження необхідно обрати сфери, в яких перші пози-

5

Хоча поради щодо відкритості, комунікацій і налагодження зворотного зв’язку зі ЗМІ, громадянським суспільством і міжнародними партнерами очевидні, все ж важливо на них ще раз наголосити. Жодна антикорупційна установа не має ухилятися від активної співпраці зі ЗМІ та громадянським суспільством для розповсюдження інформації про її діяльність (навіть про такі поточні питання, як створення нових підрозділів, прийом на роботу нових співробітників, проведення навчальних заходів тощо). Це дає змогу агентству не лише підтримувати постійне інформування своїх партнерів (громадських установ, ЗМІ, приватного бізнесу), а й відігравати провідну роль у дискусіях. Надійні, довірливі та довгострокові відносини з міжнародними партнерами (не разові

Використання «періоду відстрочки» для отримання легко досяжних результатів може стати основою для подальшого успішного зростання, провал може призвести до тривалої недовіри та «інституційної коми»

6

тивні результати можна отримати якнайшвидше (це може бути регулювання конфлікту інтересів, перевірка декларацій про майно або фінансування політичних партій). Якщо впродовж початкового періоду не буде отримано доказів успішності, перед Агентством пізніше можуть постати серйозні виклики. У цьому контексті не можна недооцінювати значення управління очікуваннями від НАЗК. Сама антикорупційна агенція не може успішно боротися (запобігати) корупції: важливий крок до створення ефективної системи боротьби з корупцією в країні – забезпечення довіри ключовими антикорупційними органами

7

Нарешті, важливо зазначити, що відповідно до регіонального та світового досвіду антикорупційні заходи однієї окремо взятої установи можуть бути успішними лише тоді, коли у ній поєднано всі етапи та напрями антикорупційної діяльності (запобігання – розслідування – санкції). Однак у такому разі постає питання щодо підзвітності такої установи. У всіх ситуаціях, коли в країні створено кілька антикорупційних установ (включаючи САЗПК), важлива співпраця та створення позитивних робочих відносин між ними. У всіх проаналізованих випадках частіше або рідше траплялися ситуації, коли повноваження було розподіллено неефективно, справи програвалися, або не відбувалося обміну інформацією через конкуренцію, боротьбу за сфери впливу чи просто через відсутність контактів між відповідними органами влади в антикорупційній площині. Хоча загалом система антикорупційних органів України непроста, керівництво НАЗК має маневрувати у цьому середовищі та демонструвати політичну вправність для налагодження та підтримки робочих відносин з НАБУ, спеціалізованою антикорупційною прокуратурою та іншими антикорупційними органами, які можуть з’явитися у цій сфері для забезпечення синергії та спільного результату.

Case-studies Кейси для цього огляду відібрано з огляду на низку міркувань. По-перше, завдання огляду – зосередитися на органах, функції яких подібні до функцій НАЗК. Ще одним критерієм був географічний – з огляду на євроінтеграційні прагнення України обрано антикорупційні органи країн – членів ЄС (Комісія із запобігання корупції Словенії (КЗК), Бюро із запобігання та протидії корупції Латвії (БЗПК), Національне агентство доброчесності Румунії (НАД) і країнкандидатів (Державна комісія із запобігання корупції Македонії (ДКЗК) та Агентство протидії корупції Сербії (АПК)). Ці практичні приклади проаналізовано через якісну оцінку відповідного законодавства, підзаконних актів, щорічних звітів і професійної періодики, наданих Регіональною антикорупційною ініціативою (RAI) та Міжнародною антикорупційною академією (IACA). Автори також використовували документи та доповіді УНЗ ООН, GRECO, мережі «Європейські партнери проти корупції» (EPAC) та Transparency International. Крім аналізу документів, проведено інтерв’ю з чинними й колишніми головами та співробітниками спеціалізованих агентств із запобігання та протидії корупції (САЗПК). Усі приклади наведено у формі коротких «паспортів» відповідного САЗПК – детальної органіграми, що містить огляд внутрішньої структури та штатного розпису, бюджету та низки статутних функцій агентства, що є спільними із функціями НАЗК. За можливості також проведено огляд таких ключових повноважень, як перевірка декларацій про майно та доступ до відповідних баз даних, які ведуть різні установи, регулювання конфлікту інтересів, захист інформаторів, оцінка інституційних ризиків і, відповідно, розробка плану забезпечення доброчесності державних органів і підприємств.

13

Комісія із запобігання корупції (КЗК)

Словенії КЗК – це незалежний колегіальний державний орган, що має широкі повноваження у сфері запобігання корупції, розслідування випадків конфлікту інтересів, моніторингу протиправного лобізму та порушення норм професійної етики і доброчесності у публічному секторі. Комісія не є правоохоронним органом, і її співробітники не мають типових правоохоронних повноважень.

Коротко про установу

Рік заснування:

2014 Збіг функцій з НАЗК:

збігаються 13 з 20 функцій НАЗК (65%) Бюджет:

2,5 млн дол. США

(0,0045% номінального ВВП) Керівництво:

Головний комісар, 2 заступники Головного комісара Розглянуто справ (на рік):

Водночас законом їм надано широкі повноваження щодо доступу й витребування фінансових та інших документів (незалежно від рівня їхньої конфіденційності), здійснення допитів державних службовців та офіційних осіб, адміністративних розслідувань і проваджень, а також проведення консультацій, щоб отримати додаткову інформацію та свідчення від різноманітних правоохоронних органів (як-от Служби з протидії відмиванню грошей, Податкової адміністрації тощо) у межах їхніх повноважень. КЗК також може накладати штрафи за різні правопорушення (рішення про санкції ухвалює суд). Орган створено 2004 р., після того, як 2002 р. було запроваджено, а пізніше ліквідовано посаду Урядового уповноваженого з протидії корупції (подібно до того, як розвивалися антикорупційні установи в Україні). Після цього внаслідок ухвалення 2010 р. Закону про доброчесність та запобігання корупції його мандат і функції було розширено. Відповідно до цього закону КЗК веде реєстр декларацій про майно, каталог подарунків, реєстр лобістів і більш як 30 інших реєстрів і баз даних.

1237 (дані за 2011 р.) Загальна кількість персоналу:

до 40 осіб

Регіональні підрозділи:

немає та не передбачено Кількість співробітників у публічному секторі у країні:

158 000

(населення – 2 млн) Кількість державних службовців у країні:

18 100 Кількість декларацій про майно:

14 000 на рік

Комісія є незалежною від виконавчих і законодавчих органів влади. Рішення КЗК по суті (тобто рішення щодо підтвердження фактів корупції, конфлікту інтересів, порушень порядку лобіювання тощо) приймає сама установа, але деякі з рішень можуть передаватися на судовий огляд Вищому адміністративному суду. У тому, що стосується підзвітності та прозорості, КЗК має регулярно проходити зовнішній аудит, звіт за результатами якого подають парламенту і Президенту, а потім оприлюднюють. Крім того, КЗК щорічно звітує перед парламентом. Усі рішення КЗК (за деякими рідкісними винятками) мають оприлюднюватися онлайн, що дає змогу інформувати громадськість про діяльність САЗПК та її результати. Наскільки дозволяє бюджетна автономія та міркування безпеки, КЗК має повноваження щодо перерозподілу та переспрямування фінансування, яке вона щорічно отримує від парламенту, відповідно до своїх потреб. Водночас така свобода недостатня, оскільки щорічні бюджетні коливання загрожують безпеці існування КЗК і мають безпосередній негативний вплив на ефективність її діяльності. Видається, що бюджетним зашморгом зловживають, щоб утримувати Комісію від занадто активних розслідувань. Так, наприклад, у травні 2005 р. уряд суттєво скоротив бюджет Комісії, що засвідчило брак політичної підтримки. Враховуючи розширення мандату КЗК у результаті законодавчих змін у 2010–2011 рр., недостатність фінансування призводить до неповноцінної реалізації функцій Комісії та іноді навіть до припинення її діяльності. Останніми роками кількість персоналу КЗК збільшилася з 29 до 40 осіб, але і самі співробітники, і зовнішні механізми незалежної оцінки (у тому числі GRECO) вважають цю кількість недостатньою для провадження повноцінної діяльності у сферах розкриття активів держслужбовців, регулювання лобіювання та конфлікту інтересів. Для запобігання ризикам у майбутній діяльності кількість персоналу потрібно збільшити.

Інституційна структура КЗК має таку організаційну структуру: Комісія Головний комісар (1) Заступники Головного комісара (2)

Всього

40

співробіт ників

Секретаріат Правові, фінансові та кадрові функції Міжнародна співпраця та PR Відділ аналітики, розслідувань та інформаційної безпеки Бюро з розслідувань і нагляду  розслідування випадків корупції, конфлікту інтересів, лобіювання, інші адміністративні розслідування  збір і моніторинг декларацій про майно  застосування правил щодо конфлікту інтересів  захист інформаторів  співпраця з правоохоронними органами та прокуратурою

Центр із запобігання корупції та доброчесності держслужби  координація виконання Національного плану дій із протидії корупції  розробка планів забезпечення доброчесності (для установ)  розробка та реалізація заходів із запобігання  антикорупційна експертиза законодавства  співпраця з ОГС, ВНЗ, науково-дослідними установами

Як видно з таблиці, КЗК складається з керівного органу (колегіальної комісії, у т.ч. одного Головного комісара та двох його/її заступників), секретаріату та двох інституційних підрозділів: Бюро з розслідувань та нагляду і Центру із запобігання корупції та доброчесності державної служби. Керівник Комісії та два його/її заступники призначає Президент Словенії на основі результатів відкритого конкур-

15

су або вони переходять з інших державних установ, відповідає за розробку засад протидії корупції та забезпечення професійної етики у державному секторі, здійснює аналіз і дослідження питань корупції з використанням ІКТ, проводить антикорупційну перевірку законодавства, відповідає за міжнародну діяльність КЗК і зв’язки з громадськістю, а також виконує Членів адміністративні, кадрові, логістичні та КЗК Словенії фінансові функції Комісії.

су. Так само, як й у випадку НАЗК, до кандидатів у комісари КЗК висувають вимоги щодо відповідності високим стандартам професійності та доброчесності. Вони проходять співбесіду з відбірковою комісією, що складається з представників уряду, Національної Асамблеї (нижньої палати парламенту), ОГС, Незалежної судової ради та Незалежної ради державних службовців. Членів КЗК Словенії обирають максимум на шість (Головний комісар) або п’ять (його/її заступники) років. До закінчення терміну їхніх повноважень цих трьох осіб може звільнити лише Президент (за власним поданням або поданням парламенту), якщо діяльність членів КЗК порушує норми Конституції або законодавства.

16

обирають максимум на шість (Головний комісар) або п’ять (його/її заступники) років

Ще однією спільною рисою з процедурами роботи НАЗК є те, що комісари КЗК ухвалюють рішення по суті (звинувачення у корупції, конфлікті інтересів, порушенні професійної етики) більшістю голосів. Для ухвалення виваженого рішення Комісія може звернутися за підтримкою до своїх співробітників або зовнішніх експертів у таких сферах, як право, економіка, аудит, соціальні науки, інформаційні технології або розслідування. Секретаріат, співробітників якого приймають на роботу на основі відкритого конкур-

Бюро з розслідувань і нагляду збирає та здійснює моніторинг декларацій про майно високопосадовців, розслідує випадки корупції, конфлікту інтересів, порушення правил лобіювання та інших порушень, що входять до мандату КЗК.

Центр із запобігання корупції та доброчесності державної служби, серед іншого, здійснює антикорупційну експертизу НПА, розробляє та впроваджує різноманітні заходи із запобігання корупції, проводить інформаційно-просвітницьку діяльність, надає допомогу державним установам і підприємствам у підготовці планів забезпечення доброчесності, співпрацює з громадянським суспільством, навчальними закладами, науково-дослідними установами тощо.

Перевірка декларацій про майно КЗК – це основна установа, що нині відповідає за збір і перевірку декларацій про майно державних службовців. Словенія має тривалу традицію функціонування механізму розкриття інформації про майно (починаючи з 1994 р.). Упродовж 2004 р. – першого року діяльності – Комісія на основі попереднього досвіду Словенії та цього механізму розробила й запровадила комплексну систему декларування доходів і майна державними службовцями національного та місцевого рівня, включаючи прокурорів і

суддів. Найбільше спротиву нова система декларування зустріла на місцевому рівні, та все ж систему було запроваджено відносно успішно. Систему декларування нині поширюють на широке коло державних службовців (14 тис. посад ), включаючи високопосадовців, службовців центрального і місцевого рівнів, обраних чи призначених посадових осіб. Декларації подають під час працевлаштування та звільнен-

ня з державної служби, а також регулярно впродовж служби. Держслужбовці також зобов’язані повідомляти про всі зміни статусу свого майна за час перебування на службі. Члени Національної Ради (верхня палата парламенту), яких непрямо обирають місцеві громади та групи за інтересами (роботодавці, працівники, фермери, об’єднання виробників, торговельного бізнесу тощо), не подають декларації про майно. Державні службовці мають подавати декларації онлайн лише з 2011 р. Електронна система декларацій про майно Словенії дає змогу перевіряти дані та порівнювати їх з інформацією з інших державних баз даних і реєстрів (так само передбачається у системі, яку буде вести НАЗК). Велика частина даних з декларацій про майно доступна для

всі підозри про наявність у державного службовця майна вартістю більш як 50 000 євро, походженню якого немає пояснення, повинна розслідувати прокуратура громадськості на веб-сайті КЗК. Повне оприлюднення декларацій не дозволяється відповідно до рішення Конституційного суду від 2007 р. Із перевіркою декларацій про майно тісно пов’язане питання моніторингу способу життя, який дає змогу побачити розбіжності між реальним способом життя державного службовця та тим, який можна уявити на основі його/її декларації. Законодавство Словенії щодо повернення активів передбачає, що всі підозри про наявність у державного службовця майна вартістю більш як 50 000 євро, походженню якого немає пояснення, повинна розслідувати прокуратура. Водночас згідно із законодавством у таких

випадках не дозволяють перекладати тягар доведення багатства (тобто не підозрюваний має доводити законність володіння майном, а прокуратура має довести, що відповідне майно отримано неправомірно). Крім перевірки достовірності декларацій про майно державних службовців, КЗК може звертатися із запитами про додаткові дані щодо майна родичів державних службовців, якщо є обґрунтовані підстави припускати, що майно було передано родичам, щоб уникнути його декларування. Недавно КЗК запропонувала внести зміни до законодавства для зменшення корупціогенних ризиків, у тому числі для спрощення доступу до даних про майно, передане третім сторонам. Незважаючи на всі наведені вище позитивні сторони режиму декларування, за порушення правил декларування майна передбачено лише невеликі штрафи (зокрема за недекларування майна або надання неповних чи неправдивих даних). Якщо державний службовець не надає необхідні дані впродовж терміну, визначеного законом, КЗК може запропонувати органу, в якому він/вона працює, знизити його/її зарплату на 10%. Якщо знайдено чималу та необґрунтовану розбіжність між рівнем доходу державного службовця та його/її реальним матеріальним станом, і він/вона не може пояснити цю розбіжність, КЗК має повідомити орган, в якому він/вона працює, а також інші компетентні правоохоронні органи, якщо є підозра щодо інших невідповідностей або скоєння правопорушень. Якщо виявлено порушення режиму декларування майна, установа, в якій працює державний службовець, може (але не зобов’язана) почати дисциплінарне провадження для його/її звільнення з посади або звільнення з державної служби. КЗК також може звернутися із запитом до відповідних органів (правоохоронних, податкових, служби фінансових розслідувань тощо) для вжиття запобіжних заходів щодо припинення транзакцій або вилучення май-

17

на (якщо є великий ризик, що це майно можуть приховати або передати третім сторонам)11. Попри те, що санкції за недотримання режиму декларування майна достатньо слабкі, КЗК успішно використовує свої можливості публічно розголошувати про здійснені порушення (naming and shaming). Наприклад, 2012 р. широко оприлюднено інформацію про порушення декларування Прем’єр-міністром, державними службовцями, головами семи політичних партій у парламенті та мером Любляни. Після гучної кампанії серед громадськості та ЗМІ деякі з цих осіб залишили свої посади12.

Конфлікт інтересів

18

Законодавством Словенії про конфлікт інтересів передбачено обмеження на провадження бізнесу, у тому числі існує положення щодо бізнесу родичів державних службовців. КЗК видає настанови щодо запобігання та регулювання конфлікту інтересів, включно з такими питаннями, як збереження бізнесу під час перебування на державній службі, вплив на прийняття рішень у державних установах, визнання недійсними контрактів і рішень, укладених/прийнятих за наявності конфлікту інтересів. Комісія також регулює питання подарунків і положення щодо запобігання захисту призначеними чиновниками власних бізнес-інтересів, а також уникнення заняття колишніми державними службовцями посад у компаніях, які раніше були постачальниками товарів/послуг для відповідних державних органів.

11 12

Див. Європейський Союз, 2014. Там само.

Захист інформаторів Законодавство про захист інформаторів у Словенії достатньо суперечливе, і КЗК визнає, що поки що реалізовано лише деякі його аспекти. Для заохочення повідомлень про випадки корупції Комісія та поліція приймають анонімні та електронні повідомлення. КЗК надає інформацію про захист інформаторів на своєму веб-сайті й проводить численні тренінги для державних службовців про захист інформаторів. КЗК також регулярно організовує зустрічі з правоохоронними органами та має право отримувати інформацією від інформаторів і ділитися нею з ними для посилення захисту свідків і залучення експертів до заходів захисту. Водночас КЗК опрацювала лише 33 запити про захист інформаторів 2011 р. та 22 запити 2012 р.

Підсумки КЗК є установою із запобігання корупції з добре налагодженою практикою, розвиненою внутрішньою структурою та вагомим авторитетом у словенському суспільстві, що підтверджується високим ступенем довіри до неї. Сильні сторони Комісії – моніторинг декларацій про майно, включаючи онлайн-перевірки, практика складання планів забезпечення доброчесності для установ публічного та приватного секторів, реагування на факти корупції в бізнесі та приватному секторі. Це одна з перших установ, які почали працювати з незаконним лобіюванням через підтримку відповідної бази даних. Водночас практиці регулювання конфліктів інтересів бракує контрольних механізмів. Крім того, є тенденція щодо зменшення кількості інформаторів, що передусім пов’язано із законодавчими прогалинами.

Державна комісія із запобігання корупції (ДКЗК)

Македонії

Коротко про установу

Рік заснування:

2002 Збіг функцій з НАЗК:

збігаються 11 з 20 функцій НАЗК (55%) Бюджет:

Державна комісія із запобігання корупції (ДКЗК) – основна антикорупційна установа в Македонії. Вона розглядає всі повідомлення про підозри щодо корупції: і ті, які вона розслідувала самостійно, і повідомлення у ЗМІ, скарги й повідомлення від інформаторів. ДКЗК є спеціалізованою антикорупційною установою, відповідальною за запобігання корупції та конфлікт інтересів у сфері державного управління, але вона не має слідчих повноважень або повноважень щодо кримінального переслідування13. Крім того, Комісія відповідає за реалізацію Державної антикорупційної програми, проведення моніторингу способу життя, попередження відповідних органів влади про можливі порушення порядку фінансування політичних партій, надання висновків про звільнення, заміну, кримінальне переслідування або застосування інших заходів притягнення до відповідальності щодо обраних або призначених посадових осіб у справах, пов’язаних із корупційними правопорушеннями, а також за збором і аналізом декларацій про майно та декларацій інтересів. ДКЗК створено як спеціалізоване агентство із запобігання та протидії корупції у листопаді 2002 р. відповідно до Закону про запобігання корупції, прийнятого влітку того ж року. Після ухвалення Закону про протидію корупції та конфлікту інтересів 2007 р. повноваження ДКЗК було суттєво розширено. Крім того, мандат Комісії ще більше розширено 2009 р., коли до нього включили повноваження щодо моніторингу лобіювання в країні.

13

Див. Реґіональна антикорупційна ініціатива, 2015.

0,4 млн дол. США

(0,0035% номінального ВВП) Керівництво:

Голова комісії + 6 членів Розглянуто справ (на рік):

більше 1 300 (дані за 2014 р.) Загальна кількість персоналу:

26 (у штатному розкладі

встановлено граничну чисельність у 45 співробітників) Регіональні підрозділи:

немає та не передбачено Кількість співробітників у публічному секторі у країні:

160 000

(населення – 2 млн) Кількість державних службовців у країні:

4 000 на рік Кількість декларацій про майно:

4 000 на рік

У тому, що стосується звітування, ДКЗК підзвітна Асамблеї (парламенту) та щорічно подає звіти про свою діяльність Асамблеї, уряду та Верховному суду, а також ЗМІ. Щорічний звіт за відповідний рік і Державну програму запобігання та подолання корупції та конфлікту інтересів затверджують одним пакетом у парламенті. Незважаючи на свої повноваження, ДКЗК не є справді автономною та незалежною у реалізації свого мандата. Хоча вона має спеціальний статус і відокремлена від уряду та інших гілок влади, з огляду на інституційні заходи впродовж певного часу ДКЗК функціонувала без належного право-

вого статусу в рамках державної системи. Це неминуче призвело до зниження ефективності Комісії та накладало обмеження на її роботу. У листопаді 2010 р. агентство офіційно зареєстровано як орган державної влади. Останнім часом Комісія поступово втрачала свою незалежність, видимість і можливість впливати на боротьбу з корупцією в країні. Так само, як й у КЗК Словенії, перед ДКЗК Македонії стоїть проблема складнощів з бюджетом, а поточна ситуація із заповненням вакансій свідчить про зниження ефективності роботи персоналу через незаповнені позиції в органіграмі (наразі заповнено лише 26 із 45 вакансій, не враховуючи семи посад комісарів).

Інституційна структура ДКЗК має таку організаційну структуру: Всього

46

20

ітспівроб ників

Кадровий сектор

Комісія Голова (1) Комісари (6) Секретаріат Генеральний секретар Державний радник

Сектор запобігання корупції та конфліктам інтересів Відділ запобігання корупції  корупція в політиці  корупція в державному управлінні  корупція у сфері суспільних інтересів  корупція в економічній сфері Відділ підтримання реєстрів і моніторингу майнового стану  моніторинг майнового стану  підтримання реєстрів і заповнення запитальників Відділ запобігання конфліктам інтересів  моніторинг державної програми запобігання конфліктам інтересів  збір інформації про конфлікти інтересів

Сектор внутрішнього аудиту Сектор програмної, аналітичної роботи, фінансових та адміністративних питань Відділ міжнародних програм та аналітики  програми  аналітика  моніторинг Державної програми запобігання та подолання корупції Відділ зв’язків з громадськістю  зв’язки з громадськістю Відділ фінансових, адміністративних і кадрових питань  фінансові питання та підготовка бюджету  IT

 архівування

Як вказано на діаграмі, ДКЗК складається із самої Комісії та Секретаріату, до якого входять чотири тематичні сектори, що займаються питаннями запобігання корупції та конфліктам інтересів, аналітикою, моніторингом реалізації державних програм, а також технологічними, адміністративними і кадровими питаннями. Сімох комісарів ДКЗК обирає парламент терміном на чотири роки без права обрання повторно. Відповідно до закону про запобігання корупції членами Державної комісії можуть бути призначені видатні експерти у правовій та економічній сфері, які відповідають вимогам до цієї посади. Втім, через політичні причини парламент часто порушує критерії відбору, встановлені законом. Державна комісія обирає Голову зі складу членів на один рік без права обрання на повторний термін. Рішення приймає більшість загальної кількості голосів членів Комісії. Порядок роботи ДКЗК регулюється статутом (Книгою процедур). Державна комісія реалізує повноваження у сфері своєї відповідальності впродовж сесій, на яких має бути присутня більш як половина членів Комісії. Функції Секретаріату поділено на кілька тематичних секторів, один з яких стосується протидії корупції у політиці, державному управлінні, економіці та приватному секторі. Цей сектор також відповідає за збір і моніторинг декларацій про майно, забезпечує дотримання норм про конфлікт інтересів, ведення реєстрів декларацій про відсутність конфлікту інтересів і декларацій про майно. У відповідному підрозділі працює дев’ять осіб, які мають щороку опрацьовувати по 4 000 декларацій про майно і про відсутність конфлікту інтересів. Другий з двох основних тематичних секторів займається підготовкою та моніторингом реалізації Державної програми із запобігання корупції та складає бюджет ДКЗК на наступний рік.

Перевірка декларацій про майно ДКЗК відповідає за збір і перевірку декларацій державних службовців про майно за двома категоріями. До першої входять обрані та призначені державні службовці, відповідальні співробітники державних підприємств та інших юридичних осіб, що фінансуються з бюджету. Ці особи декларують своє власне майно, а також майно та власність своїх родичів, які проживають разом з ними. Крім цієї декларації, такі службові особи мають подати нотаріально засвідчену заяву про відмову від збереження банківської таємниці щодо їхніх рахунків у національних та іноземних банках14. Декларація про майно подається не пізніш, як упродовж 30 днів з дати обрання або призначення на посаду. Крім того, службові особи мають подати свою декларацію про майно впродовж 30 днів після звільнення з посади. Ці декларації опрацьовують ДКЗК і Державна служба доходів. До іншої категорії входять державні службовці, які мають упродовж 30 днів з дати працевлаштування в державних органах або органах місцевого самоврядування повинні подати заповнені форми декларації про майно. У декларації має міститися список майна, яке належить самим державним службовцям і членам їхніх сімей, та підстави його набуття. Вони також зобов’язані подавати декларацію про майно впродовж 30 днів після звільнення з посади або у разі, якщо вартість майна перевищить 20 середніх місячних зарплат після вирахування податків. Ця категорія державних службовців подає декларації до органів влади, в яких вони працюють. Інформацію з цих декларацій заносять до спеціальних електронних реєстрів, які ведуть ці органи влади. Якщо ДКЗК відкрила справу щодо певного державного службовця, орган влади має надати декларацію про майно цього державного службовця на вимогу Комісії. Водночас необхідно зазначити, що дані про рахунки в іноземних банках можна отримати лише за допомогою механізму взаємної правової допомоги (через Міністерство юстиції).

14

21

22

Декларації першої категорії посадових осіб проходять оприлюднюють також всі повідомлення від державних адміністративну перевірку на предмет повноти осно- службовців про зміну їхнього майнового стану. Це здійвних необхідних даних: ім’я та прізвище, посада, адреса, снюють через оновлення у базі даних, поданих раніше. індивідуальний номер платника податків, дата початку/ Громадськість має доступ лише до декларацій про майно, завершення служби, дата подання декларації та підпис. оприлюднених на веб-сайті ДКЗК. Водночас ДКЗК може ініціювати комплексну перевірку декларації у таких випадках: Утім, перевірку достовірності (комплексну перевірку) про• Якщо є повідомлення/скарга про те, що посадова осо- ходить лише незначна частка декларацій про майно. Наба володіє майном, не включеним до декларації. Будь- приклад, 2012 р. таку перевірку пройшли лише 99 деклаяка фізична або юридична особа може повідорацій (приблизно 2,5%).14 декларацій з них були мити ДКЗК або Державну службу доходів направлені на перевірку через повідомлення про наявність підозр щодо майновопро наявність незадекларованого майна16. го стану посадової особи (зокрема Будь-яка фізична щодо нерухомого майна та транЗа систему перевірок декларацій про майабо юридична особа спортних засобів). Однак на пракно відповідає не лише ДКЗК. Комісія має може повідомити тиці ДКЗК ще не проводила жодної співпрацювати з Державною службою ДКЗК або Державну перевірки на місці за фактом такого доходів. Державні службовці зобов’язані службу доходів про повідомлення/скарги (щодо будинподавати декларації водночас до ДКЗК і наявність підозр ків, їхнього розміру, зовнішнього виДержавної служби доходів, оскільки Служгляду тощо). ба має право перевіряти дані з цих декла• Якщо на основі підозри про вчинення корацій на предмет їх відповідності податковим рупційних діянь певною посадовою особою даним і за потреби проводити розслідування. Служба прийнято рішення про відкриття відповідної справи. може діяти за власною ініціативою або за запитом ДКЗК. Органи державної влади та місцевого самоврядування, банки, Реєстр декларацій про майно у Македонії добре налаго- фізичні та юридичні особи зобов’язані на вимогу Служби та джено: його постійно оновлюють, він прозоро функціо- у певний термін надавати необхідну інформацію для визнанує, легко доступний, у ньому можна шукати потрібну ін- чення поточного статусу майна, яке викликає запитання. формацію15. Водночас сам реєстр – це результат кропіткої ручної роботи, оскільки декларації про майно подають Крім розподілу відповідальності за перевірку декларацій, до ДКЗК у паперовій формі. Після реєстрації паперової ще одна проблема системи цієї перевірки – відсутність бадекларації у журналі (реєстрі) ДКЗК (який не є відкритим зового реєстру обраних і призначених посадових осіб. Це для громадськості) всі дані з неї заносять в електронну фактично означає неможливість виявити, що певна особа базу даних Комісії. Після цього дані обробляють з дотри- мала подати декларацію, але не зробила цього. Таким чиманням положень закону про захист персональних даних, ном, ДКЗК потрібно докладати додаткових зусиль, щоб проі всю інформацію, розголошення якої не заборонено зако- водити моніторинг порушень законодавства. Створення ном, оприлюднюють на відповідному веб-сайті. Крім того, такого реєстру передбачено в Державній програмі запо15

Див. Державна комісія із запобігання корупції, 2015.

16

Див. ReSPA – Мережа стандартів етики та доброчесності, 2013.

бігання та подолання корупції та конфлікту інтересів (План дій на 2011–2015 рр.). Крім того, немає реєстру членів сім’ї відповідних державних службовців. Відтак ДКЗК має покладатися лише на інформацію, наведену в деклараціях17. Незважаючи на відсутність прямого обміну необробленими даними між ДКЗК і Державною службою доходів, Комісія змогла отримати доступ і використовувати бази даних певних установ (Кадастр, Центральний реєстр і Центральний депозитарій цінних паперів), що дало їй змогу отримувати дані та проводити швидкі перевірки конкретних посадових осіб. Можливість проведення повної перевірки Комісією суттєвим чином залежить від збору та зіставлення даних від Міністерства внутрішніх справ (про транспортні засоби), Агентства з кадастру нерухомості (про нерухоме майно), Центрального реєстру (про заснування та права власності компаній) і Центрального депозитарію цінних паперів (цінні папери та акції). Незважаючи на доступ до даних, Комісія проводить перевірки вручну. Що стосується санкцій за порушення режиму декларування майна, передбачене покарання видається дуже м’яким. Якщо посадова особа не подає декларацію впродовж визначеного терміну (30 днів після кінцевого терміну подачі) або не повідомляє про зміни свого майнового статусу, ДКЗК ініціює провадження щодо незначного правопорушення. Суд може накласти на таку особу штраф у розмірі від 500 до 1 000 євро, що не є ефективним стримувальним засобом для державних службовців або парламентаріїв.

Конфлікт інтересів За законодавством, обрані та призначені посадові особи та державні службовці мають подавати ДКЗК декларації про наявність конфлікту інтересів. Така декларація містить інформацію про посадові обов’язки та повноваження, на17

Там само.

буття прав власності, партнерство або участь у наглядових органах компаній, членство в об’єднаннях громадян, а також таку інформацію про (близько) пов’язаних осіб. Якщо посадова особа не подає декларацію про наявність конфлікту інтересів, на неї накладають штраф у розмірі 1 000–3 000 євро. Санкцій для родичів не передбачено. Ефективність цього механізму обмежується відсутністю чіткого кінцевого терміну для подання декларацій, великою кількістю посадових осіб, які мають їх подавати, та відсутністю чіткого порядку перевірки даних у цих деклараціях18.

На початку своєї роботи ДКЗК змогла отримати широку підтримку громадськості, яка надала легітимності її діяльності

Підсумки На початку своєї роботи ДКЗК змогла отримати широку підтримку громадськості, яка надала легітимності її діяльності. Однак після 2007 р. внаслідок зростання політичного впливу на Комісію вона втратила свою позицію та вплив. Мандат ДКЗК порівняно з НАЗК достатньо обмежений і охоплює лише реалізацію та моніторинг антикорупційної стратегії, моніторинг зміни майнового статусу, окремі тренінги для державних службовців, міжнародну співпрацю та співпрацю з іншими органами влади. Проблеми, що стоять перед установою, – недосконалість законодавства та обмеженість механізмів контролю (зокрема низькі штрафи), відсутність кінцевого терміну для подання щорічних декларацій про майно, брак чіткого переліку державних службовців, відсутність комплексної системи подання декларацій онлайн і повноцінної автоматичної інтеграції з іншими державними реєстрами для перевірки декларацій.

18

Див. Georgiev & Mojsoski, 2011.

23

Агентство протидії корупції (АПК)

Сербії

Агентство протидії корупції Сербії (АПК) – це спеціалізована установа із запобігання корупції, створена як автономний і незалежний орган з відповідним правовим статусом. АПК має повноваження проводити адміністративні розслідування та аналізувати адміністративні справи. Якщо під час збору інформації Агентство виявляє факти, які свідчать про правопорушення, воно невідкладно передає справу у прокуратуру.

Коротко про установу

Рік заснування:

2010 Збіг функцій з НАЗК:

збігаються 17 з 20 функцій НАЗК (85%) Бюджет:

2 млн дол. США

(0,0043% номінального ВВП)

Керівництво:

Директор Розглянуто справ (на рік):

У грудні 2014 р. здійснено стратегічний перегляд функцій АПК: пріоритет надано зміцненню контрольної діяльності Агентства у сфері декларацій про майно та доходи, фінансуванню політичних організацій і реагуванню на повідомлення громадян. АПК почало роботу 1 січня 2010 р. відповідно до положень Закону про Агентство з протидії корупції, в якому регулюються питання створення, правового статусу, повноважень, облаштування і діяльності АПК. 2011 р. після прийняття Закону про фінансування політичних організацій АПК надано повноваження щодо нагляду за фінансуванням політичних партій. АПК інституційно підзвітна Національній Асамблеї (парламенту) Сербії. Щорічно воно подає парламенту звіт про свою діяльність, звіт про реалізацію Державної антикорупційної стратегії, Програму впровадження стратегії та галузеві плани дій. Водночас ці звіти також мають подаватися уряду. АПК може за власною ініціативою або на вимогу парламенту оприлюднювати додаткову інформацію.

1 402 (про конфлікт інтересів, несумісність з посадовими обов’язками – дані за 2013 р.) Загальна кількість персоналу:

132

Регіональні підрозділи:

немає, але передбачено Кількість співробітників у публічному секторі у країні:

41 530 (населення – 7 млн) Кількість декларацій про майно:

5 953 прийнято, 7 881 оброблено (дані за 2013 р.)

Що стосується питання бюджетної автономії, фінансування діяльності Агентства здійснюють з державного бюджету на основі пропозиції Агентства, а також з інших джерел. АПК самостійно розпоряджається коштами з бюджету. За-

галом Агентство порівняно добре забезпечено кадровими та фінансовими ресурсами. Відповідно до законодавства АПК має право створювати свої регіональні неавтономні підрозділи, але досі жодного з них не створено.

Інституційна структура АПК має таку організаційну структуру19:

Апарат Ради

Рада Всього

1

Заступник директора

Директор

Внутрішній аудитор

Апарат директора

Управління з нагляду за майном і доходами держслужбовців

Управління з розгляду скарг

 відділ реєстрів

 група з реєстрації та ініціювання

 відділ нагляду

 відділ роботи зі скаргами Управління з нагляду за фінансуванням політичної діяльності

 група із захисту інформаторів

 відділ нагляду за фінансовою звітністю  юридичний відділ

Управління із запобігання

Управління з вирішення конфліктів інтересів  відділ з вирішення конфліктів інтересів  відділ нагляду за передачею керуючих прав

132

співробіт ників

Управління міжнародної співпраці  група з інтеграції до ЄС  група з міжнародних проектів Відділ загальних справ

IT-група  відділ просвіти, співпраці з громадянським суспільством та аналізу  відділ нагляду за реалізацією Стратегії, Плану дій і законодавства  відділ планів забезпечення доброчесності

Основні органи АПК, що приймають рішення, – Рада та Директор. Рада, що складається з дев’яти членів (нині у ній сім членів), призначає та звільняє з посади Директора, приймає рішення щодо розміру його/її зарплати, розглядає скарги на його рішення, затверджує щоріч-

The ACA organizational structure1 may be represented as follows: 19 Див. Агентство протидії корупції Сербії, 2015.

ний звіт про діяльність АПК для його подальшого подання парламенту та готує пропозицію щодо бюджету Агентства. Крім того, Рада за поданням Директора може приймати рішення про створення дорадчих або робочих органів АПК.

25

Директор (якого призначають терміном на п’ять років) здійснює управління поточною діяльністю установи, відповідає за правомірне й ефективне виконання Агентством своїх функцій, приймає рішення щодо прав, обов’язків і повноважень персоналу АПК, забезпечує реалізацію рішень Ради та виконує інші завдання, передбачені відповідним законом. Зарплату Директора встановлюють на рівні базової зарплати судді Вищого касаційного суду і її не можна підняти більш як на 20% за рішенням Ради Агентства. АПК має Секретаріат з великою кількістю співробітників, роботою якого керує Директор. Правила внутрішньої організації та класифікація посад у Секретаріаті є такі ж, як і в інших галузевих міністерствах (якщо тільки певні операційні процедури Агентства не потребують іншої організації Агентства). Так само до співробітників Секретаріату застосовують норми, що стосуються державних службовців і призначених посадових осіб.

26

Секретаріат наділено повноваженнями щодо тематичної роботи в рамках мандата АПК, у тому числі щодо реалізації Національної стратегії, надання рішень за ситуаціями щодо наявності конфлікту інтересів, нагляду за фінансуванням політичних партій, загальної координації заходів органів влади у сфері протидії корупції, ведення реєстру державних службовців і реєстру об’єктів власності та доходів державних службовців, видання методичних матеріалів щодо розробки планів доброчесності у публічному та приватному секторах, організації досліджень, моніторингу та аналізу статистичних та інших даних про ситуацію з корупцією в країні.

Перевірка декларацій про майно Усі державні службовці та посадові особи у Сербії, обрані або призначені до органів влади та місцевого самоврядування, державних підприємств, установ або інших організацій з часткою державної власності, а також всі особи,

обрані до Національної Асамблеї, зобов’язані декларувати своє майно та доходи20. Водночас більшість державних службовців залишаються поза увагою, оскільки їх не було «ані обрано, ані призначено». Форма декларації є цілісним документом, який містить поля про права власності на нерухоме майно у Сербії та за її межами, права власності на інші об’єкти високої вартості (коштовності, колекції, твори мистецтва та ін.), депозити в банках, акції юридичних осіб, дохід від державної служби або виконання публічних функцій, право на використання нерухомого майна для офіційних цілей тощо.

Галузеві антикорупційні плани (плани доброчесності) становлять механізм запобігання та реагування на виявлені корупціогенні ризики та проблеми АПК отримує декларації і в паперовій, і в електронній формі. Відповідно до передбаченого порядку державні службовці спочатку подають електронні декларації. Після цього у системі фіксується дата її подання, і файл оприлюднюється на веб-сайті АПК21. Натомість державному службовцю, що надав декларацію, надсилають автоматично згенерований код про підтвердження електронної реєстрації декларації, і впродовж восьми днів після його отримання він або вона має надіслати декларацію в паперовому вигляді. Після отримання повідомлення про подання декларації підрозділ оперативної діяльності АПК реєструє новий документ і присвоює цьому файлу індивідуальний номер. Потім співробітники підрозділу формально перевіряють відповідність електронної форми декларації паперовій. Уся інформація з декларацій зберігається в електронній базі даних. За даними звіту АПК за 2014 р., у реєстрі державних службовців Сербії було 41 530 держслужбовців.

21 Див. ReSPA – Мережа стандартів етики та доброчесності, 2013.

20

Хоча механізм обробки декларацій досі на етапі становлення, вже є плани щодо його вдосконалення, у тому числі забезпечення повного доступу до баз даних інших урядових установ для отримання інформації від третіх сторін щодо даних, які містяться у декларації. Крім цього, нині не існує повноцінного зв’язку з реєстром державних службовців і реєстром об’єктів власності та доходів державних службовців. Управління з нагляду за майном і доходами держслужбовців має спеціалізований підрозділ, що відповідає за ведення електронних систем. До нього надходять повідомлення про початок і завершення роботи на держслужбі, він збирає декларації про майно та доходи, перевіряє своєчасність їх подання та відповідність формальним вимогам до декларацій, архівує та зберігає ці декларації, веде реєстр державних службовців і виконує інші функції.

Оцінка інституційних ризиків і розробка планів доброчесності В антикорупційному законодавстві Сербії визначено, що міністерства й інші органи державної влади та державні підприємства мають розробляти антикорупційні плани у відповідних галузях (освіти, охорони здоров’я тощо) або антикорупційні плани своїх органів. Такі галузеві антикорупційні плани (плани доброчесності) становлять механізм запобігання та реагування на виявлені корупціогенні ризики та проблеми, визначені впродовж оцінки інституційних ризиків. На підготовчому етапі (оцінки) установа здійснює самостійний аналіз (діагностику) для визначення потенційних загроз і проблем, що можуть спричиняти корупцію. Своєю чергою АПК надає державним установам допомогу через видання настанов щодо підготовки та реалізації планів забезпечення доброчесності. Агентство також проводить

навчання для співробітників державних установ, відповідальних за підготовку таких планів. Так, 2012 р. цими заходами було охоплено 3 950 осіб (за оцінкою, потребу у навчанні щодо складання таких планів мають 4 483 осіб у країні). Для забезпечення якісної підготовки та реалізації планів забезпечення доброчесності АПК розробило 69 моделей планів, що підходять для різних типів державних установ.

Підсумки АПК вважають активним органом, діяльність якого добре висвітлюється у ЗМІ та у перебігу PR-кампаній. Результатом цього є високий рівень обізнаності громадськості з механізмами запобігання та нагляду АПК. Водночас це також призвело до завищених очікувань від діяльності Агентства. Маючи імідж сильної превентивної агенції, АПК часто не має реальних повноважень і можливостей запобігати проявам корупції. Одна з найбільших проблем – недосконала нормативно-правова база, яка не створює передумов для ефективної комунікації та співпраці з іншими установами. З огляду на відсутність чітких законодавчих положень про надання інформації з реєстрів інших органів влади прогрес у цій сфері повільний. Такі обмеження впливають на спроможність АПК проводити перевірки та розслідування корупційної поведінки, про які повідомляють у скаргах, і знижують ефективність діяльності Агентства. Водночас недавно досягнено прогресу у підключенні до баз даних, які ведуть інші державні органи (завдяки донорській допомозі). Іншою перешкодою до ефективної роботи АПК є те, що вона не має права починати провадження за анонімними скаргами. Єдине, що вона може, – передавати їх іншим компетентним органам, повільне реагування яких призводить до неспроможності своєчасно опрацювати скарги та знижує рівень довіри до Агентства.

27

Бюро із запобігання та протидії корупції (БЗПК)

Латвії

Бюро із запобігання та протидії корупції Латвії (БЗПК) є органом влади, що функціонує під керівництвом уряду. Бюро виконує низку функцій у сфері запобігання та подолання корупції. БЗПК також є досудовим слідчим органом, має типові для правоохоронних органів повноваження, а також володіє законодавчою ініціативою (може ініціювати перегляд законодавства або розробку змін до законодавства). Крім типових слідчих і превентивних функцій (змодельованих на основі досвіду Незалежної ради протидії корупції Гонконгу щодо застосування комплексного підходу до запобігання та протидії корупції22), БЗПК також здійснює контроль за фінансуванням політичних партій. Бюро створено відповідним законом у жовтні 2002 р. і почало повноцінно функціонувати у лютому 2003 р. Крім відповідного закону про Бюро, його мандат прописано у Законі про фінансування політичних організацій і Законі про запобігання конфлікту інтересів державних службовців. На сьогодні Бюро має такі повноваження у сфері запобігання корупції: розробка національної Стратегії та програми, координація діяльності інших установ щодо реалізації програми, регулювання конфліктів інтересів, розгляд скарг, надання допомоги органам влади та місцевого самоврядування для розробки заходів із запобігання корупції, підвищення громадської обізнаності та перевірка декларацій державних службовців у межах, передбачених Законом про запобігання конфлікту інтересів у діях державних службовців. БЗПК підзвітне уряду Латвії (Кабінету Міністрів) і звітує Прем’єр-міністру. Спочатку Бюро було підпорядковане Міністерству юстиції, але пізніше його статус було підвищено. Щорічно Директор Бюро готує та подає до уряду проект У цьому практичному прикладі основну увагу буде зосереджено превентивним аспектам діяльності БЗПК.

22

Коротко про установу

Рік заснування:

2002 (повноцінно працює з 2003 р.)

Збіг функцій з НАЗК:

збігаються 12 з 20 функцій НАЗК (60%) Бюджет:

5,4 млн дол. США

(0,0017% номінального ВВП) Керівництво:

Директор, 2 заступники директора Розглянуто справ (на рік):

1 005 (дані за 2014 р.) Загальна кількість персоналу:

132 (включаючи 25 слідчих) Регіональні підрозділи:

передбачено створення 5 регіональних відділень (без статусу юридичної особи) Кількість співробітників у публічному секторі у країні:

241 500 (населення – 2 млн) Кількість декларацій про майно:

1 344

(перевірено БЗПК у 2014 р.)

необхідного фінансування з державного бюджету. Водночас, як і в інших випадках, питання фінансування стояло особливо гостро, і впродовж кількох років Латвія скорочувала бюджетні видатки на систему запобігання і протидії корупції, що не могло не вплинути на ефективність її діяльності.

Упродовж 2015 р. уряд також вивчав питання проведення суттєвих структурних реформ національної антикорупційної установи, щоб відповісти на певне громадське невдоволення керівництвом Бюро, вибудувати місію агенції, ґрунтуючись на попередніх досягненнях установи, та забезпечити більш повну її незалежність.

Інституційна структура БЗПК має таку організаційну структуру: Заступник директора з питань запобігання корупції Відділ контролю за діяльністю державних службовців

Всього

132

Директор

Внутрішній аудитор

співробіт ників

Заступник директора з питань протидії корупції

Канцелярія

Відділ кримінальної розвідки

Юридичний відділ

Відділ розслідувань

Відділ контролю за фінансуванням політичних партій

Фінансовий відділ

Відділ розвідувального забезпечення

Відділ планування політики

Адміністративний відділ Відділ з внутрішньої безпеки

Керівництво БЗПК здійснює Директор, якого призначає парламент за рекомендацією Кабінету Міністрів за результатами відкритого конкурсу на п’ятирічний термін. Звільнення відбувається за такою ж процедурою. Варто звернути увагу на цікаву особливість, що стосується контролю за діяльністю Бюро: хоча нагляд за його діяльністю здійснює Громадська консультативна рада, у Ради також є партнер у вигляді Міжнародної дорадчої групи – форуму представників дипломатичних місій, міжнародних організацій та іноземного бізнесу, що працює в Латвії. Її завдання – обмінюватися інформацією з БЗПК. Як можна побачити з органіграми вище, частина Бюро, що займаєть-

ся питаннями запобігання, відповідає за нагляд за державними службовцями (щодо конфлікту інтересів), контроль за фінансуванням політичних партій, розробку аналізу та підготовку заходів протидії корупції, навчання державних службовців і громадськості щодо питань корупції.

Перевірка декларацій про майно БЗПК не є урядовою установою, відповідальною за ведення реєстру декларацій або зберігання відповідних файлів декларацій. Хоча всі декларації про майно, надані державними службовцями в Латвії, публічні (в т.ч. деякі персональні дані з них), БЗПК спільно з Бюро із захисту Конституції,

29

Державною службою доходів і службою Прем’єр-міністра можуть звертатися із запитами про додаткову інформацію для перевірки даних, наведених у декларації.

Планування антикорупційної діяльності

30

Останнім часом БЗПК бере активну участь у підготовці політичного документа, розрахованого на середньострокову перспективу, що називається «Методичні рекомендації щодо запобігання та протидії корупції на 2015–2020 рр.» (у ньому поєднано відповідну Стратегію та План дій). Це може бути особливо цікавим щодо мандата НАЗК з підготовки проектів Антикорупційної стратегії та відповідної Державної програми. Такі Методичні рекомендації – логічне продовження попередньо прийнятого рамкового пріоритетного політичного документа на 2009–2013 рр., але цього разу вони ґрунтувалися на комплексній оцінці відповідності інституційної системи Латвії вимогам Конвенції ООН проти корупції23. Загалом цей документ здається позитивним прикладом з погляду цілісності та послідовності, було б корисно проаналізувати його глибше.

Регулювання конфліктів інтересів БЗПК є державною установою, що здійснює контроль за потенційними випадками конфлікту інтересів і проводить моніторинг дотримання норм антикорупційного законодавства в цій сфері. Якщо Бюро встановлює, що державний службовець не раз та умисно порушив норми щодо конфлікту інтересів або якщо державному інтересу завдано суттєвої шкоди, порушника можуть притягти до кримінальної відповідальності. Серед питань, які БЗПК найчастіше аналізує у зв’язку з конфліктом інтересів, – робота державного службовця в іншій організації за сумісництвом, отримання інших доходів, крім зарплати державного службовця (наприклад, від акцій, облігацій і цінних паперів), прийняття 23

Див. Кабінет Міністрів Латвії, 2015.

рішень щодо самого себе (у т.ч. щодо контролю або накладення санкцій чи застосування додаткових переваг/премій), своїх родичів або партнерів, які можуть впливати на сумлінне виконання державним службовцем його/її функцій, а також інші схожі ситуації. У цьому сенсі мандат БЗПК має значну подібність із питаннями щодо запобігання конфлікту інтересів і дотримання правил етичної поведінки, передбаченими Законом України «Про запобігання корупції».

Навчання та підвищення громадської обізнаності У середньому БЗПК проводить кілька десятків навчальних заходів (тренінгів) на рік – так, 2010 р. було організовано 92 тренінги. Більшість таких заходів спрямовано на підвищення обізнаності державних службовців з антикорупційним законодавством, правилами професійної етики та внутрішніми інституційними механізмами відповідності, які можуть реалізовувати відповідні органи влади. Крім роботи з державними службовцями, БЗПК також відповідає за підвищення обізнаності громадськості щодо тенденцій у сфері корупції, а також кроків, які здійснюють для її запобігання та забезпечення дотримання закону24. Для цього БЗПК регулярно проводить соціальні кампанії та друкує бюлетені про різні аспекти діяльності із запобігання корупції.

Підсумки Хоча БЗПК не можна вважати безпосереднім аналогом НАЗК – передусім через її інституційну структуру та наявність правоохоронних функцій у мандаті, – деякі із функцій у сфері запобігання можуть бути корисними для аналізу. Сферами, що можуть стати джерелом належних практик щодо запобігання корупції, є підготовка та реалізація антикорупційної стратегії, регулювання конфлікту інтересів і навчання.

24

Див. Бюро із запобігання та протидії корупції, 2011.

Національне агентство доброчесності (НАД)

Румунії

Коротко про установу

Рік заснування:

2007 Збіг функцій з НАЗК:

збігаються 8 з 20 функцій НАЗК (40%) Бюджет:

НАД – це автономна адміністративна установа зі спеціальним правовим статусом, до повноважень якої належить перевірка декларацій про майно та наявність конфлікту інтересу, контроль за своєчасним заповненням і поданням таких декларацій, аналіз випадків порушень правил щодо уникнення конфлікту інтересів і підготовка скарг до органів кримінального слідства, якщо є докази або вагомі підозри щодо порушень. НАД має право проводити адміністративні розслідування, які є предметом судового нагляду (всі справи передають до суду). З початку Агентство було створено у відповідь на вимоги Механізму перевірки щодо співпраці з підготовки Антикорупційної доповіді ЄС у рамках процесу інтеграції країни до ЄС. Відповідно до умов ЄС, Румунія мала поліпшити свою нормативно-правову базу щодо контролю за майновим станом державних службовців і прийняти ефективні механізми перевірки декларування майна. НАД було створено для того, щоб задовольнити вимогу, висунуту в рамках Європейського партнерства. Офіційний початок роботи установи – травень 2007 р., але повноцінну діяльність вона провадить з квітня 2008 р., коли було найнято перших інспекторів з доброчесності. Моніторинг діяльності НАД здійснює Національна рада з питань доброчесності – представницький непостійний орган, що призначається Сенатом Румунії. У структурі Ради враховано принципи рівного представництва всіх категорій осіб, стосовно яких НАД може проводити перевірки. До неї вхо-

2,3 млн дол. США

(0,0029% номінального ВВП) Керівництво:

Президент і віце-президент Розглянуто справ (на рік):

у середньому 2 100 (з 2010 р. відкрито 13 тис. слідчих справ) Загальна кількість персоналу:

115

Регіональні підрозділи:

немає та не передбачено Кількість співробітників у публічному секторі у країні:

128 910

(дані за 2011 р., населення – 20 млн) Кількість декларацій про майно:

350 000 на рік (1 млн у рік проведення виборів)

дять представники кожної парламентської групи у Сенаті, Міністерства юстиції, Міністерства державних фінансів, Національного союзу місцевих рад Румунії, Асоціації муніципалітетів Румунії, Асоціації міст Румунії, Асоціації комун Румунії, Національного агентства державної служби, асоціацій магістратів, а також громадянського суспільства. Як і в попередніх випадках, дуже чутливим для НАД є питання фінансової автономії. За час існування Агент-

ства було багато спроб скоротити обсяги фінансування та маніпулювати бюджетом установи. Один з ефективних інструментів, що дає змогу боротися з цими атаками (або принаймні зменшити шкоду від них), – звернення до Європейської Комісії. Так, наприклад, у грудні 2010 р. ЄК звернула увагу на спробу зменшити бюджет установи та включила це до Антикорупційної доповіді ЄС. Як результат, після бюджетної ревізії фінансування НАД затверджено в обсязі, який цей орган вимагав спочатку.

Інституційна структура НАД має таку організаційну структуру: Управління внутрішнього аудиту 32

Віце-президент Головна реєстраційна служба

Генеральний секретар Кадрова служба Економічний директорат (адміністрація)

Президент

Кабінет Президента

Перевірка доброчесності

Всього

116

співробіт ників

Генеральний директорат з юридичних питань, зв’язків з громадськістю та комунікацій

Служба 1 з перевірки доброчесності

Управління законодавства

Служба 2 з перевірки доброчесності

Служба судочинства

Служба 3 з перевірки доброчесності Служба 4 з перевірки доброчесності Служба 5 з перевірки доброчесності

Служба з питань аналізу та запобігання

Управління комунікацій, зв’язків з громадськістю та стратегії IT-служба Управління ІТ-інфраструктури Управління службової інформації

Двох керівників НАД (Президента і віце-президента) обирають на основі відкритого конкурсу (включаючи перевірку), який організовує Національна рада з питань доброчесності. Цих посадових осіб можуть звільнити на підставі стандартного переліку обставин, включаючи добровільну відмову від посади, винесення вироку за вчинення кримінального злочину, порушення норм щодо конфлікту інтересів тощо. Інспектори з доброчесності незалежні у своїй діяльності, їх призначають на умовах конкурсу. До їхніх обов’язків входить обробка даних, оцінка, підготовка звітів і накладення санкцій. Інспектори оцінюють декларації про майно, документи та інформацію про наявний майновий стан і зміни у статках, набутих упродовж реалізації посадових функцій, а також проводять моніторинг за ситуаціями конфлікту інтересів. До органіграми не включено систему децентралізованих посадовців в органах влади (державних установах), що відповідають за збір декларацій про доходи / відсутність інтересу державних службовців і підзвітні безпосередньо керівникам установ, де вони працюють.

Перевірка декларацій і ситуацій конфлікту інтересів Як і в багатьох наведених випадках, систему перевірки декларацій про майно у Румунії створено ще у 1990-их рр. (а саме 1996 р.). Форми декларації про майно стали публічними документами 2003 р., але механізми нагляду були громіздкими, а розслідування не проводили систематично. Ця система не показувала суттєвих ознак ефективності до моменту створення НАД 2007 р. Саме Агентство звертає увагу, що для створення стійкої та дієвої системи перевірки декларацій про майно та конфлікт інтересів

знадобилося шість років: з 2008 до 2014 рр.25. Сьогодні на Державному порталі декларацій про майно і наявність конфлікту інтересів зберігається більш як 5,5 млн деклара-

Щоб почати розслідування, НАД може отримати інформацію зі ЗМІ, відповідальних посадовців з державних установ (див. вище), власного аналізу та даних розвідки або повідомлень інформаторів (приватних осіб або установ) цій, поданих за 2008–2015 рр., причому громадськість має можливість пошуку інформації в них26. За чинними правилами, кожен декларант має подати до НАД дві декларації: про майно (нерухомість, фінансові активи, борги, доходи, рухоме майно, подарунки) та про наявність конфлікту інтересів (щодо посад, які він обіймав у публічному або приватному секторі, угод, підписаних з державою). Щоб почати розслідування, НАД може отримати інформацію зі ЗМІ, відповідальних посадовців з державних установ (див. вище), власного аналізу та даних розвідки або повідомлень інформаторів (приватних осіб або установ). Чинна система збору та перевірок декларацій про майно і наявність інтересу базується на електронній системі, створеній 2012 р. та оновленій 2014 р. ІТ-система інтегрованого управління деклараціями про майно та наявність інтересу27 – основний функціональний інструмент, за допомогою якого інспектори з доброчесності здійснюють свою щоденну діяльність. Ця система має низку операційних модулів, включаючи модуль випадкового розпоДив. Національне агентство доброчесності, 2014. Див. Національне агентство доброчесності, 2015.

27 Див. Deloitte, 2013.

25 26

33

ділу, аналіз даних розвідки, документообіг (створення, моніторинг маршруту документа й статусу документів), контрольний перелік запитань для розслідування, раннє запобігання, аудит, підтримання реєстрів тощо. Подальший розвиток і функціонування цієї системи – один із стратегічних пріоритетів Агентства та ключовий інструмент підвищення ефективності роботи інспекторів з доброчесності.

34

інформації, наданій у декларації про майно, та потенційні випадки конфлікту інтересів.

Відповідно до процедур НАД може відкривати справу для розслідування майнового стану державного службовця, якщо виявлено різницю між джерелами його/її доходу та сукупного статку обсягом не менш як 10 тис. євро. Розслідування конфлікту інтересів починають, якщо є повідомлення, що особа, яка ухвалює рішення або бере участь у прийнятті рішення, створює або може створюваЗгідно із законом НАД має доступ до всіх докути перевагу для себе або своїх родичів перментів/записів органів державної влади та шого чи другого рівнів близькості. Якщо ці всіх публічних або приватних осіб, які виНАД змогла факти буде доведено, особу можна приконують їхні функції. На сьогодні Агентдовести 124 випадки тягти до кримінальної або адміністраство підписало протоколи про співпнеобґрунтованого тивної відповідальності. Розслідування рацю з низкою державних установ, а набуття майна загальною щодо «несумісності» провадять тоді, найважливіше – з Генеральною провартістю 25 млн євро та коли особа одночасно обіймає дві або куратурою, Торговим реєстром і Поповернути до бюджету більше посад в органах влади, які вона датковою адміністрацією. Інформацію 2,5 млн євро не може суміщати за законом (аналогічтакож регулярно збирають з відкритих но до заборони роботи за сумісництвом, джерел і баз даних (інформації про насепередбаченої в українському законодавстві). лення, торгового реєстру, реєстру транспортних засобів, земельного реєстру тощо). Що стосується декларацій про майно, інспектор НАД готує НАД має повноваження перевіряти діяльність колишньої звіт за результатами перевірки на основі зібраних даних і посадової особи на основі повідомлення, отриманого від надсилає його до комісій з розслідування майнового стабудь-якої фізичної чи юридичної особи. Оцінку майнового ну при апеляційному суді. Судовий розгляд має тривати стану, моніторинг конфлікту інтересів та інших невідповід- не довше трьох місяців, і вирок може мати два наслідки: ностей здійснюють за період перебування посадових осіб закриття справи (якщо визначено, що майно, щодо якого були сумніви, набуто на законних підставах) або передача на службі та впродовж трьох років після звільнення. справи до прокуратури (якщо є достатні докази, що майно Для забезпечення безперешкодного доступу до інфор- набуто в незаконний спосіб). мації, необхідної для проведення перехресної перевірки, НАД недавно започаткував реалізацію амбітного ін- Результати запитів і розслідувань НАД щодо декларацій формаційного проекту, спрямованого на збір даних про про майно, ситуації конфлікту інтересів і несумісності пообраних і призначених посадових осіб та проведення сад можна назвати такими, що достатньо вражають. Як поперехресних перевірок інформації з інших державних відомляється, 2015 р.28 НАД змогла довести 124 випадки баз даних, як-от торгового реєстру або бази даних фіскальної адміністрації, для виявлення невідповідностей в 28 Див. Popa, 2015.

необґрунтованого набуття майна загальною вартістю 25 млн євро та повернути до бюджету 2,5 млн євро. У сфері протидії конфлікту інтересів НАД виявила 564 випадків порушень (один з результатів – позбавлення волі 20 депутатів парламенту за працевлаштування своїх родичів). В інших 1 200 випадках встановлено факти неправомірного суміщення функцій, і деякі депутати, високопосадовці та державні службовці втратили свої мандати і їм заборо-

НАД Румунії – унікальна установа такого типу, зусилля якої переважно зосереджено на перевірках декларацій про майно, наявність конфлікту інтересів і на виявленні ситуацій неправомірного суміщення посад нили обіймати державні посади терміном на три роки29. Так само успішною є статистика доведення обвинувачень НАД – Агентство виграло 83% справ про необґрунтоване набуття майна (17% програно), 92% справ про конфлікт інтересів (8% програно) та 94% справ про несумісність посад (6% програно). Водночас, незважаючи на ці здобутки, перед НАД також постають певні проблеми у сфері перевірки декларацій про майно та регулювання конфлікту інтересів. Хоча аналітичні системи для перевірки поданих декларацій достатньо прогресивні, досі потрібно зберігати паперові де29

Там само.

кларації, оскільки лише паперову декларацію з підписом визнають офіційним документом. Відтак робочий процес має включати додатковий етап перевірки тотожності даних у паперовій та електронній версіях декларації. Крім цього, неефективною є процедура анулювання підписаних документів і рішень, прийнятих за наявності конфлікту інтересів. Ще одна проблема – регулярні спроби законодавчого органу внести зміни до законодавства та ослабити інструменти нагляду для запобігання корупції у країні через «занадто успішну» антикорупційну діяльність.

Підсумки НАД Румунії – унікальна установа такого типу, зусилля якої переважно зосереджено на перевірках декларацій про майно, наявність конфлікту інтересів і на виявленні ситуацій неправомірного суміщення посад. Незважаючи на певні успіхи, про які може свідчити висока частка судових рішень на користь Агентства, а також ініціювання процесу повернення активів до державного бюджету, перед НАД стоїть низка проблем, що не є унікальними для спеціалізованих агентств із запобігання та протидії корупції, як-от: бюджетні скорочення, правові колізії, що перешкоджають ефективній діяльності, а також спроби саботувати його роботу через зміни процедур і законодавства. Попри це досвід НАД щодо перевірки декларацій і регулювання конфліктів інтересів і провадження справ до винесення вироку або накладення санкцій безумовно заслуговує на увагу.

35

Додаток 1 Збіг функцій НАЗК і п’яти проаналізованих установ Функції НАЗК України

КЗК Словенії

ДКЗК Македонії

АПК Сербії

БЗПК Латвії

НАД Румунії

X

X аналіз досвіду інших країн

X статистичний аналіз

X

1

Проведення аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування, аналізу статистичних даних, результатів досліджень тощо

X

2

Розроблення проектів Антикорупційної стратегії та державної програми з її виконання, здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності

X розробка тільки проекту програми

X тільки затвердження та виконання Плану дій

X тільки виконання

3

Підготовка проекту національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики

X

X щорічний звіт

X щорічний звіт

4

Формування та реалізація антикорупційної політики, розроблення проектів нормативноправових актів з цих питань

X тільки виконання

X тільки позиції

X нормативноправові акти

X

5

Організація досліджень з питань вивчення ситуації щодо корупції

X

X

X

X

6

Здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (адміністративні розслідування)

X

X

X

X

7

Координація та надання методичної допомоги щодо виявлення органами влади корупціогенних ризиків у своїй діяльності, в тому числі підготовки та виконання антикорупційних програм

X

8

Здійснення контролю та перевірки декларацій (зберігання та оприлюднення таких декларацій, моніторинг способу життя)

X тільки перевірки

X

36

X

X

X X тільки моніторинг способу життя

X

КЗК Словенії

ДКЗК Македонії

АПК Сербії

Забезпечення ведення Єдиного державного реєстру декларацій

X онлайн

X

X

Затвердження правил етичної поведінки 10 державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування

X розробка та виконання

Функції НАЗК України

9

Методичне забезпечення та здійснення аналізу ефективності діяльності уповноважених

11 підрозділів (уповноважених осіб) з питань

БЗПК Латвії

НАД Румунії X

X

запобігання та виявлення корупції

Погодження антикорупційних програм органів влади, розробка типової антикорупційної 12 програми юридичної особи (плану забезпечення доброчесності)

X

X

13 захист, притягнення винних до відповідальності

X

X

14 Організація навчання працівників органів влади

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X тільки через ЗМІ, щорічно

X друк матеріалів

X

X

X

X

X

X

X + під час виборчих кампаній

Співпраця з інформаторами, їх правовий та інший

Надання роз'яснень, методичної та консультаційної

15 допомоги з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів

Інформування громадськості, формування у

16 свідомості громадян негативного ставлення до корупції

Залучення громадськості до формування,

17 реалізації та моніторингу антикорупційної

X

Координація виконання міжнародних зобов'язань у сфері формування та реалізації антикорупційної політики, співпраця з державними органами, 18 неурядовими організаціями іноземних держав та міжнародними організаціями в межах своєї компетенції

X

політики

X

X

X

Обмін інформацією з компетентними органами

19 іноземних держав і міжнародними організаціями

20 Моніторинг фінансування політичних партій

X

37

Додаткові функції, не охоплені мандатом НАЗК

КЗК Словенії

ДКЗК Македонії X

АПК Сербії

БЗПК Латвії

1

Моніторинг лобістської діяльності та ведення реєстру лобістів

X

2

Ведення обліку подарунків, вручених державним службовцям

X

3

Ведення реєстру державних службовців та їхнього майна

X

4

Надання експертної допомоги у сфері протидії корупції

X

5

Реагування на скарги, які подають фізичні та юридичні особи

6

Розробка та виконання стратегій у сфері зв’язків з громадськістю

X

7

Оцінка змісту та результатів перевірок, проведених іншими установами

X

НАД Румунії

X

X

X

X

Список джерел 38

Агентство протидії корупції Сербії (2015). Органіграма Агентства. Грудень 2015 р., Агентство протидії корупції Сербії: http://www.acas.rs/wp-content/uploads/2015/03/ Organigram-ACAS-eng.pdf Кабінет Міністрів Латвії (16 липня 2015 p.). Керівництво щодо запобігання та протидії корупції на 2015–2020 рр. Грудень 2015 р., Кабінет Міністрів Латвії: http://www.knab.gov.lv/uploads/eng/knab_ pamatnostadnes_2015_2020_eng.pdf Комісія із запобігання корупції (грудень 2015 p.). Каталог баз даних. Грудень 2015 р., Комісія із запобігання корупції: https://www.kpk-rs.si/sl/komisija/informacijejavnega-znacaja/seznam-javnih-evidenc Бюро із запобігання та протидії корупції (травень 2011 p.). Заходи із запобігання корупції у 2011 р. Грудень 2015 р., Бюро із запобігання та протидії корупції: http://www.knab.gov.lv/uploads/eng/knab_prevention_ activities_2011.pdf

Рада Європи (10–11 жовтня 1997 p.). Резолюція (97) 24 «Про двадцять керівних принципів боротьби з корупцією». Грудень 2015 р., Рада Європи: https:// www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/ Resolution%2897%2924_EN.pdf Рада Європи (27 січня 1999 p.). Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією. Грудень 2015 р., Рада Європи: http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/ conventions/rms/090000168007f3f5 Deloitte. Остаточний звіт за результатами оцінки – Національне агентство з доброчесності: зовнішній аудит керівництва НАД.

Dionisie, D., & Checchi, F. (2008). Корупція та антикорупційні агентства у країнах Східної Європи та СНД: досвід практиків. Грудень 2015 р., ANCORAGE-NET: http://ancorage-net.org/content/documents/dionisiechecchi-corruption_in_ee.pdf

Європейський Союз (2014). Додаток: Словенія – До антикорупційного звіту ЄС. Грудень 2015 р., Європейський Союз: http://goo.gl/mi2s1m Georgiev, V., & Mojsoski, C. (2011). Запобігання конфлікту інтересів: засоби та заходи. Грудень 2015 р., Регіональна антикорупційна ініціатива: http://goo.gl/D5KeTa KPK, ПРООН, УНЗ ООН. (26-27 листопада 2012 p.). Джакартська заява про принципи роботи антикорупційних агентств. Грудень 2015 р., Міжнародна антикорупційна академія: https://www.iaca.int/images/ sub/activities/EPAC/Jakarta_Statement.pdf Національне агентство доброчесності (11 вересня 2014 р.). Система розкриття інформації про майно та інтереси державних службовців Румунії. 2015, УНЗ ООН: https:// goo.gl/mdH6Dw Регіональна антикорупційна ініціатива (2015). Інституційні засади протидії корупції в Македонії. Грудень 2015 р., Регіональна антикорупційна ініціатива: http://rai-see.org/macedonia-anti-corruption-institutionalframework/ ReSPA – Мережа стандартів етики та доброчесності (2013). Порівняльне дослідження «Декларування доходів та майна на практиці». Грудень 2015 р., ReSPA – Мережа стандартів етики та доброчесності: http://goo.gl/4hkxO0 Державна комісія із запобігання корупції (2015). Реєстр декларацій про майно. Грудень 2015 р., Державна комісія із запобігання корупції: http://dksk.org.mk/ imoti_2/ Служба підтримки Transparency International (8 квітня 2015 р.). Найкращі практики установ із запобігання та протидії корупції. Грудень 2015 р., Transparency International: http://www.transparency.org/files/content/ corruptionqas/Best_practice_for_preventive_anticorruption_bodies_2015.pdf

Регіональний центр ПРООН в Братиславі (грудень 2009 р.). Методологія оцінки спроможності антикорупційних агентств із виконання запобіжних функцій. Грудень 2015 р., Регіональний центр ПРООН в Братиславі: http://europeandcis.undp.org/uploads/public1/files/ Methodology_for_Assessing_the_Capacities_of_Anti_ Corruption_Agencies_to_Perform_Preventive_Functions. pdf Організація Об’єднаних Націй (31 жовтня 2003 р.). Конвенція ООН проти корупції. Грудень 2015 р., Управління ООН з наркотиків і злочинності: https:// www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/ Convention/08-50026_E.pdf Організація Об’єднаних Націй (2009). Технічне керівництво щодо здійснення Конвенції ООН проти корупції. Грудень 2015 р., Управління ООН з наркотиків і злочинності: https://www.unodc.org/documents/ corruption/Technical_Guide_UNCAC.pdf Верховна Рада України (18 жовтня 2006 р.). Закон України «Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції». Грудень 2015 р., Верховна Рада України: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/251-16 Верховна Рада України (18 жовтня 2006 р.). Закон України «Про ратифікацію Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією». Грудень 2015 р., Верховна Рада України: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/252-16 Світовий банк (2013). Механізми декларування майна та доходів: практичні приклади. Грудень 2015 р., Світовий банк: https://goo.gl/ipJPux

39

Україна

Програма розвитку ООН в Україні Кловській узвіз, 1 Тел.: +38 (044) 253- 93-63 Факс: +38 (044) 253-26 -07 www. ua.undp.org