Конвенція ООН проти корупції: десята річниця

КОРОТКА ІНФОРМАЦІЯ ПРО КОНВЕНЦІЮ ООН ПРОТИ КОРУПЦІЇ Конвенція ООН проти корупції (КООНПК) є засадничим міжнародним договором у сфері протидії корупції, який було прийнято Генеральною Асамблеєю ООН у 2003 р. Цього року КООНПК відзначає десятиріччя і наразі об’єднує 168 країн світу (82% всіх суверенних держав). Україна підписала Конвенцію 31 жовтня 2003 року і ратифікувала її 18 жовтня 2006 року, ставши повноправною учасницею1 січня 2010. Конвенція є унікальною не лише за географічним охопленням , а і за ступенем розробки її положень, в яких визнається важливість як запобіжних, так і каральних заходів. Положення Конвенції враховують транснаціональну природу корупції та закладають основи для міжнародної співпраці та повернення доходів від корупційних діянь. Конвенція закликає громадян та установи громадянського суспільства сприяти утвердженню принципів підзвітності та підкреслює важливість забезпечення доступу громадян до інформації. Функції секретаріату Конвенції проти корупції виконує Управління ООН з наркотиків та злочинності, що знаходиться у Відні. Які основні положення містяться у КООНПК? Багато з положень Конвенції є обов’язковими, тоді як інші положення є або рекомендаційними, або такими, що їх Держави-учасниці наполегливо закликаються виконувати. Крім того, більшість положень Конвенції роблять посилання на принципи національного права (правових систем) Держав-учасниць, що дає можливість по-різному інтерпретувати вимоги Конвенції у тій чи іншій країні. Глава II: Заходи щодо запобігання корупції Держави-учасниці зобов’язані розробляти і здійснювати скоординовану політику протидії корупції та призначити орган або органи, відповідальні за координацію та контроль за виконанням положень Конвенції. Заходи щодо запобігання корупції повинні вживатися як у державному, так і у приватному секторі. Це може включати, серед іншого:  встановлення прозорих методів закупівель та належного фінансового управління;  державна служба, заснована на визнанні досягнень, у тому числі чіткі положення щодо конфлікту інтересів;  забезпечення ефективного доступу до публічної інформації;

   

проведення аудиту приватних компаній та їхня перевірка на відповідність різноманітним стандартам; незалежна судова система; активне залучення громадянського суспільства до зусиль із запобігання та подолання корупції; заходи для запобігання відмиванню грошей.

Глава III: Криміналізація та правоохоронна діяльність Держави-учасниці встановлюють кримінальну відповідальність за підкуп, а також за розкрадання державного майна. Інші злочини, за які Держави-учасниці теж мають встановити кримінальну відповідальність, включають перешкоджання здійсненню правосуддя та приховування, конверсію або переведення доходів від злочинів. Санкції мають накладатися на того, хто бере участь у злочині або здійснює замах на злочин, пов'язаний із корупційними діяннями. Конвенція наполегливо закликає Держави-учасниці (але не робить це обов’язковою вимогою) встановити кримінальну відповідальність за вимагання або прийняття неправомірної вигоди посадовою особою міжнародної організації чи іноземною державною посадовою особою, зловживання впливом, зловживання службовим становищем, незаконне збагачення, підкуп у приватному секторі і відмивання та приховування доходів, здобутих злочинним шляхом. У Главі ІІІ також регулюються питання, пов’язані з правозастосуванням та розслідуванням та переслідуванням, у тому числі захисту осіб, які повідомляють інформацію, та свідків у справах, пов’язаних з корупцією, та способи захисту від корупції, як-от заморожування активів і операцій та компенсація шкоди. Глава IV: Міжнародна співпраця Держави-учасниці зобов’язані допомагати одна одній у транскордонних кримінально-правових питаннях. Така допомога може включати, наприклад, збір та передачу даних та доказів про випадки корупції для використання у судових засіданнях. Для надання взаємної правової допомоги з приводу певного діяння це діяння має бути визнане як злочин у країні, що просить про допомогу та у країні що надає її. Зазвичай ця вимога перешкоджає співпраці. Співпраця у кримінальних питаннях є обов’язковою. До того ж, держави можуть за власною ініціативою співпрацювати у цивільних та адміністративних справах. Глава V: Заходи щодо повернення активів

Основоположним принципом та однією з головних інновацій Конвенції є встановлення права на повернення вкрадених державних активів. На думку багатьох оглядачів Глава V є основним економічним аргументом Конвенції та причиною, через яку її ратифікували так багато держав, що розвиваються. Держави можуть готувати та приймати цивільне та кримінальне законодавство для сприяння відстеженню, замороженню, конфіскації та поверненню коштів, отриманих в результаті корупційної діяльності. Держава, що надсилає запит про повернення коштів, у більшості випадків зможе отримати ці кошти, якщо вона доведе своє право на них. У деяких випадках кошти може бути повернено безпосередньо окремим особам, що постраждали в результаті корупційних діянь. Глава VI: Технічна допомога і обмін інформацією У тексті Конвенції технічна допомога розглядається як підтримка, що надається державам для виконання положень Конвенції проти корупції. У Главі VI наводяться статті щодо підготовки кадрів, матеріального та кадрового забезпечення, досліджень та обміну інформацією. Держави-учасниці можуть за власною ініціативою допомагати одна одній із проведенням оцінки та дослідження форм, причин та наслідків корупційних

діянь у тих чи інших обставинах, що дозволяє розробляти більш ефективну політику для боротьби із корупцією. Як відслідковується виконання КООНПК? Рішення про заснування механізму огляду виконання положень Конвенції проти корупції було прийнято у листопаді 2009 р. Держави-учасниці вирішили створити механізм колегіального огляду, що складається з декількох етапів. Цей механізм передбачає, що кожна Держава-учасниця проходить огляд двома іншими державами. У середині 2010 р. обрано перших 35 держав для проходження огляду, а також відповідні країни, які проводять огляд (для України це були Словенія та Польща). Для того, щоб огляд пройшли всі країни, процес поділено на два п’ятирічні цикли. Протягом першого циклу оцінюється виконання положень Глав III і IV, а протягом другого – положень Глав ІІ і V. Процес огляду країни складається з вивчення документів, наданих державою у формі розгорнутої самооцінки. Візити до держави відбуваються лише за запитом самої держави, що проходить огляд. Зовнішній контроль (наприклад, з боку організацій громадянського суспільства або науковців) не є обов’язковим, але кожна Держава-учасниця може самостійно обрати такі додаткові заходи огляду.

Чим може бути корисна Конвенція проти корупції:  Конвенція створює міжнародно-правові основи для співпраці, виступає інструментом політичного діалогу між країнами та між урядами і громадянами.  Конвенція пропонує міжнародно-визнані поняття та підходи до визначення корупції та загальні рамки та шляхи її подолання, таким чином створюючи можливість поєднання зусиль, які раніше були фрагментарними та часто неповними.  Конвенція може сприяти міжнародному обміну досвідом, найкращими практиками та засвоєними уроками і може стати корисним інструментом для координації міжнародної допомоги. Які є обмеження у Конвенції:  Конвенція не містить план дій із проведення антикорупційних реформ, вона всього лише пропонує перелік важливих заходів, не встановлюючи жодних пріоритетів або порядку їхнього виконання. Проблеми з корупцією не можуть бути вирішені шляхом безпосереднього застосування стандартного набору інституційних та процедурних змін.  Сама по собі ратифікація Конвенції ООН ще не означає, що у країні є відповідна політична воля. Конвенція може використовуватися як «прикриття» – деякі держави можуть ратифікувати її лише для того, щоб уникнути критики або зауважень з боку донорів або політичних опонентів.  Ратифікація Конвенції ще не є кінцевим результатом, а її оцінка та зусилля з її виконання можуть здійснюватися дуже поверхнево – лише для того, щоб продемонструвати формальну відповідність положенням цього міжнародного документу.

Україна і перший цикл оцінювання КООНПК Україна почала проходження першого циклу періодичного огляду у 2010 році, ще за часів функціонування офісу Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики. Через процеси запроваджених реформ і, зокрема, скасування позиції Урядового уповноваженого і передачі документації для заповнення офіційного розгорнутого опитувальника самооцінки у Міністерство юстиції, оцінка Українських зобов’язань по КООНПК затягнулася. У 2011 році, спираючись на Статтю 13 Конвенції, яка вимагає від держав-учасниць вжити відповідних заходів для сприяння активній участі громадськості у процеси прийняття рішень щодо антикорупційної політики та забезпечити «захист свободи пошуку, отримання, опублікування і поширення інформації щодо корупції», в Україні було проведено громадське експертне дослідження і сформований альтернативний звіт стосовно виконання країною свої зобов’язань. У рамках проекту щодо посилення ролі громадянського суспільства у моніторингу корупції, що фінансується Фондом підтримки демократії ООН (ФПД ООН), Transparency International Україна провела альтернативний моніторинг КООНПК в Україні. Протягом формування альтернативного звіту постійно проводились спроби налагодити діалог з владою стосовно більш відкритого і інклюзивного процесу формування відповідей на запитання, поставлені у офіційному опитувальнику. Незважаючи на побудовані робочі стосунки між авторами звіту і владою, прогресу в деяких сферах досягнути так і не вдалося. Зокрема, консультацій з представниками громадянського суспільства при підготовці звіту-самооцінки проведено не було, а сам звіт-самооцінка не з’явився ані у глобальній мережі, ані був наданий для ознайомлення організаціям громадянського суспільства. Повний звіт по країні опублікований також не був, незважаючи на те, що протягом третьої сесії Групи з розгляду результатів впровадження КООНПК у Відні 14-16 листопада 2012 року був опублікований короткий висновок-звіт експертної групи. Українською мовою документ перекладено не було. Впродовж літа 2013 року між Програмою розвитку ООН та представниками Міністерства юстиції України велися активні перемовини про презентацію широкого звіту по Україні і альтернативного звіту разом із спеціалістами із Управління ООН по наркотикам і злочинності (секретаріату КООНПК) з Відня. Незважаючи на такі перемовини, зустріч було скасовано в останній момент, частково завдяки ротації на посаді Міністра юстиції. Багато з тих рекомендацій, які були зазначені в альтернативному звіті TI Україна і у експертному звіті, опублікованому Управлінням ООН по наркотикам і злочинності, були враховані з прийняттям прогресивного антикорупційного пакету законів навесні 2013 року. Так, наприклад, увагу було приділено питанням захисту осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, переглянуто превентивні антикорупційні механізми та процедуру конфіскації, врегульовано питання відповідальності за корупційні правопорушення та запроваджено відповідальність юридичних осіб за вчинені в їх інтересах або від їх імені корупційні злочини. Наступний цикл оцінки дій України в рамках КООНПК передбачений після другої половини 2015 року (попереднього графіку звітування ще не складено, але виходячи з досвіду першого циклу моніторингу, країна має шанс потрапити на початок другого циклу, що розпочнеться наприкінці 2015 р.). Що ж стосується сьогоднішнього дня, незважаючи на позитивні зміни, важливим для реального поліпшення ситуації з впровадженням позитивних змін, передбачених Конвенцією, є втілення розроблених законами процедур і систем у практику.

Перелік ключових заходів, що вимагаються від держав-учасниць КООНПК О = обов’язкові НЗ = держави наполегливо закликаються виконувати ці положення Положення, що залишаються «на розсуд» країн (рекомендаційні) не включені до цього переліку. Запобіжні заходи  Забезпечити функціонування органу або органів із запобігання корупції (шляхом обміну знаннями, здійсненням контролю та координації політики із запобігання корупції) (Стаття 6, О)  Створити систему оцінки державних службовців за професійними якостями або заслугами (Стаття 7, НЗ)  Просувати використання кодексу поведінки посадових осіб та вживати зусиль, які зобов'язують державних посадових осіб повідомляти про свою позаслужбову діяльність, заняття, інвестиції, активи та про суттєві дарунки або прибутки, у зв'язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб (Стаття 8, НЗ)  Вимагати від державних службовців декларувати своє майно (Стаття 8, НЗ)  Створити систему державних закупівель на основі принципів прозорості, конкуренції, об’єктивних критеріїв відбору та судового переслідування за порушення (Стаття 9, О)  Посилити прозорість процесів державного управління такими методами, як оприлюднення відповідної інформації та спрощення процедур отримання доступу до такої інформації (Стаття 10, О)  Запобігати корупції серед співробітників судових органів і прокуратури за рахунок встановлення правил поведінки таких співробітників (Стаття 11, О)  Вживати заходів для посилення стандартів обліку та аудиту у приватному секторі (Стаття 11, О)  Сприяти участі громадянського суспільства у боротьбі проти корупції, наприклад, шляхом забезпечення ефективного доступу до інформації (Стаття 13, О)  Створити комплексну регуляторну схему для запобігання відмиванню грошей та розглянути питання створення підрозділу фінансової розвитку, який буде збирати, аналізувати та розповсюджувати інформацію про підозрілі трансакції (Стаття 14, О). Криміналізація та правоохоронна діяльність  Встановити кримінальну відповідальність за пропозицію та вимагання хабаря державною посадовою особою (Стаття 15, О)  Встановити кримінальну відповідальність за пропозицію, обіцянку або надання підкупу іноземній посадовій особі (Стаття 16, О)  Встановити кримінальну відповідальність за неправомірне привласнення майна (Стаття 17, О)  Встановити кримінальну відповідальність за відмивання доходів, здобутих злочинним шляхом (якщо ці доходи переводяться з метою приховування або маскування їхнього незаконного походження) (Стаття 23, О)  Встановити кримінальну відповідальність за перешкоджання здійсненню правосуддя та замах на вчинення корупційних діянь (Статті 25 та 27, О)  Встановити тривалий строк позовної давності за злочини, пов’язані із підкупом або іншими корупційними діяннями, та передбачити переривання цього строку у випадку, якщо правопорушник намагається уникнути правосуддя (Стаття 29, О)  Забезпечити, що покарання за корупційні діяння відображає ступінь небезпеки злочину, що імунітети та привілеї державних посадових осіб не є занадто широкими, і що у випадку прийняття відповідного рішення здійснюється ефективне розслідування й кримінальне переслідування та виноситься судове рішення у зв'язку зі злочинами (Стаття 30, О)  Вживати заходів для забезпечення захисту осіб, які повідомляють інформацію («свистунів») (Стаття 32, О)  Встановити процедури для замороження, арешту та конфіскації доходів від корупційних діянь та дозволити тим, хто зазнав шкоди в результаті будь-якого корупційного діяння, порушувати провадження щодо відповідальних осіб з метою одержання компенсації (Статті 31 та 35, О)  Прибрати всі перешкоди щодо розслідування корупційних діянь, що можуть встановлюватися законодавством про банківську таємницю (Стаття 40, О). Міжнародна співпраця

 

Співпрацювати з урядами інших країн щодо розслідування корупційних діянь, притягнення до відповідальності та судового провадження у зв’язку із порушенням положень Конвенції (Стаття 46, О) Посилити ефективність комунікацій між правоохоронними органами для забезпечення швидкого і безпечного обміну інформацією (Стаття 48, О).

Заходи щодо повернення активів  Вимагати від фінансових установ встановити посилений контроль за рахунками, що відкриті особами зі значними державними повноваженнями або членами їхніх родин (Стаття 52, О)  Забезпечити можливість конфіскації та повернення доходів від корупційних діянь, якщо вони виявлені в інших країнах (Статті 55 та 57, О). Технічна допомога і обмін інформацією  Проводити програми підвищення кваліфікації співробітників, відповідальних за запобігання та протидію корупції (Стаття 60, НЗ)  Вживати конкретних заходів для посилення фінансової, матеріальної та технічної допомоги для підтримки зусиль із виконання положень Конвенції країнами, що розвиваються (Стаття 62, О).