Tijdschrift voor Wetgeving - Themanummer "Regelgeving in tijden van corona"

2020 Tijdschrift voor Wetgeving

4

OKTOBER - NOVEMBER - DECEMBER

( P409084) A f gi f t ekant o o r 8 0 0 0 B r u gge I -2 e A f d .

• dr i emaandel i j ks

T W

Themanummer “Regelgeving in tijden van corona”

Patricia Popelier – Jeroen Van Nieuwenhove – Toon Moonen (eds.)

Kaft_TVW_2020 nr4.indd 1-3

7/12/20 12:58

Studienamiddag - 14 mei 2020 in Gent Studienamiddag - 14 mei 2020 in Gent Administratieve rechtsbibliotheek - algemene reeks TVW Tijdschrift voor Wetgeving

COLOFON

OKTOBER

2020

4

Bestuursorganisatierecht

Tijdschrift voor Wetgeving Aanbevolen citeerwijze: TVW Redactie • Pieter C ABOOR , Jurist en eerste directieraad bij de dienst Juridische Zaken en Parlementaire Documentatie van de Kamer van volksvertegenwoordigers • Koen D ECLERCQ , Kanselarij van de Eerste Minister • Wouter D E C OCK , Auditeur in de Raad van State, Docent Oost-Vlaamse Bestuursacademie • Marlies D ESOMER , Ambtenaar voor de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken, Europees Parlement • Frederic E GGERMONT , Deeltijds docent Vrije Universiteit Brussel, Auditeur in de Raad van State • Michiel E LST , Juridische Dienst Vlaams Parlement • Karl H ENDRICKX , Taaladviseur Rekenhof, Docent Rechtstaalbeheersing UA en KU Leuven • Wim M ARNEFFE , Docent UHasselt • Patricia P OPELIER , Gewoon hoogleraar Universiteit Antwerpen • Jeroen V AN N IEUWENHOVE , Staatsraad, Vrijwillig wetenschappelijk medewerker Staatsrecht KU Leuven Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

De redactie staat in voor de betrouwbaarheid van de in het tijdschrift opgenomen info, waarvoor zij echter niet aansprakelijk kan worden gesteld.

Abonnementen en administratie Kleine Pathoekeweg 3, 8000 Brugge Tel. 050/47.12.97 E-mail: abonnementen@diekeure.be www.diekeure.be Nieuwe bijdragen mogen via mail gestuurd worden naar het redactiesecretariaat en zullen onderworpen worden aan de vereiste dubbele peer review (zie http://documents.uitgeverij-diekeure.be/auteursrichtlijnen_TVW.pdf).

Abonnementsprijs Jaargang 2020 (4 nummers): € 284 (incl. btw en verzendingskosten)

Dit boek brengt het bestuursorganisatierecht (een tak van het bestuursrecht) globaal in kaart. Daarnaast vindt u in dit boek ook nieuw onderzoek, nieuwe inzichten en actuele ontwikkelingen.

De regels en principes die de bestuursorganisatie beheersen, worden vaak wat stiefmoederlijk behandeld. Nochtans kan het niet respecteren van die regels, die vaak uitvloeisels zijn van fundamentele grondwettelijke beginselen, de wettigheid van bestuursbeslissingen aantasten en voor heel wat vertraging en dus inefficiëntie zorgen. Het besef dat de wijze waarop het bestuur wordt georganiseerd een kwestie is van ‘recht’, lijkt in België nog niet bij alle regelgevers en besturen doorgedrongen. Met dit boek hopen de auteurs bij te dragen tot die bewustmaking.

Dit boek is niet opgevat als een overzichtswerk, waarin in detail wordt beschreven hoe de bestuursorganisatie op elk van de

in België bestaande politieke niveaus er naar positief recht uitziet. Zo brengt het bijvoorbeeld niet de bestuursorganisatie op het lokale niveau uitgebreid in kaart.

Logischerwijze vangt het werk wel aan met een bijdrage over de wijze waarop de Grondwet en de bijzondere wetten de bestuursorganisatie zien en vormgeven, daar die instrumenten de basis vormen voor de organisatie van alle staatsmachten. Voor het overige is gekozen voor een thematische benadering, waarbij belangrijke leerstukken van bestuursorganisatierecht transversaal worden besproken.

EDITOR Stéphanie

De Somer De Becker, Matthias De Groot, Stéphanie De Somer, Steven Denys, Isabo Heirbaut, Cedric Jenart, Cilia Mathieu, Yannick Peeters, Brecht Steen, Steven Van Garsse, Frederik Vandendriessche, Jürgen Vanpraet, Vincent Vuylsteke UITGAVEJAAR 2020 BESTELCODE 202 201 202 ISBN 978 90 4863 936 6 PRIJS € 145 ABONNEMENTSPRIJS € 116 AUTEURS Alexander

Het boek bespreekt in beginsel enkel de principes eigen aan het Belgische en het Vlaamse bestuursorganisatierecht.

Sporadisch wordt ook verwezen naar regels en principes die eigen zijn aan de andere gemeenschappen en gewesten.

ISSN: 1373 - 9743 Redactiesecretariaat Catherine Vandermeersch Kleine Pathoekeweg 3, 8000 Brugge Tel. 050/47.12.72 TVW@diekeure.be

Meer info en bestellen via www.diekeure.be/professional

Verantwoordelijke uitgever Catherine Vandermeersch, Kleine Pathoekeweg 3, 8000 Brugge

Kleine Pathoekeweg 3, B - 8000 Brugge T +32 (0)50 47 12 89, pp@diekeure.be www.diekeure.be/professional 201.201.114 88104

Kaft_TVW_2020 nr4.indd 6

7/12/20 12:58

Tijdschrift voor Wetgeving

TVW

245

INHOUD

TVW 246

Bijzondere machten tijdens een pandemie: analyse en evaluatie van de wetten van 27 maart 2020 Toon Moonen en Jonas Riemslagh

248

Toekenning, uitoefening van en toezicht op bijzondere machten binnen de deelstaten: gecontrasteerde praktijken om het hoofd te bieden aan de eerste golf van de COVID-19-pandemie Frédéric Bouhon en Emmanuel Slautsky

261

Crisiswet à la flamande: het nooddecreet Daan Bijnens en Jan Theunis

272

Crisisbeheer per ministerieel besluit Patricia Popelier

282

Corona op lokaal niveau: de juridische mogelijkheden en grenzen van een lokaal coronabeleid Liesbeth Todts

292

De bevoegdheidsverdeling en de coördinatie tussen de bevoegde overheden in de strijd tegen de COVID-19-pandemie Jeroen Van Nieuwenhove en Patricia Popelier

303

De rol van de afdeling Wetgeving van de Raad van State in de COVID-19-pandemie Jeroen Van Nieuwenhove

314

Wetgevingsprocedure aangetast door corona of immuniteit opgebouwd?

Michiel Elst en Pieter D. G. Caboor

320

Corona en lokale besluitvorming Brecht Warnez

331

Coronaterminologie Karl Hendrickx

337

TVW - 2020_nr_4.indd 245

2004 2020

6 4

Inhoud

Regelgeving in tijden van corona: Hoe buigzaam is het recht?

Patricia Popelier, Toon Moonen en Jeroen Van Nieuwenhove

7/12/20 12:39

246

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

P. POPELIER , T. MOONEN EN J. VAN NIEUWENHOVE

Regelgeving in tijden van corona: Hoe buigzaam is het recht?

2020

4 Editoriaal

De COVID-19-pandemie heeft de wereld door elkaar geschud. Ook al lezen we dat deze pandemie in omvang en mensenleed niet te vergelijken is met vroegere pandemieën, toen er nog onvoldoende inzicht en technologie bestonden om de dodentol te beperken, dat doet niets af aan de immense menselijke en economische gevolgen van het SARS-CoV-2-virus dat einde 2019 voor het eerst opdook.

De pandemie stelde ook de regelgevers op de proef. Er moest snel worden opgetreden met dwingende maatregelen om de verspreiding van het virus in te dijken. De contactopsporing moest worden geregeld, zowel via menselijke interventie (de contactopsporingscentra) als via een mobiele applicatie (de coronalert-app), zodat besmettingen proactief konden worden opgespoord. Maar de maatregelen die rechtstreeks en preventief waren gericht tegen COVID-19 vormden maar een klein aandeel van de golf aan coronagerelateerde rechtsregels: door de enorme sociale en economische impact werden nieuwe tijdelijke steunregelingen uitgerold (zowel subsidies als socialezekerheidsuitkeringen) en werden bestaande verplichtingen in diverse regelingen (fiscaal, sociaalrechtelijk, …) gemilderd of tijdelijk geschrapt.

Het hoeft dan ook niet te verbazen dat de meeste overheden grepen naar het instrument van de toekenning van bijzondere machten aan de uitvoerende macht om de gevolgen van de pandemie voor het dagelijks leven onder controle te houden en te verzachten. Dat deden ze ook op deelstatelijk niveau, waar dat instrument tot nog toe zeer zeldzaam was. In de bijdrage van Toon Moonen en Jonas Riemslagh (federale niveau) en van Frédéric Bouhon en Emmanuel Slautsky (deelstaatniveau) wordt onderzocht in welke opzichten de toegekende bijzondere machten verschilden van eerdere gevallen, welke juridische knelpunten opdoken, hoe ze werden benut en of ze achteraf beschouwd wel nodig waren. De Vlaamse overheid en de Duitstalige Gemeenschap kozen voor ‘nooddecreten’ in plaats van voor een bijzonderemachtendecreet. Jan Theunis en Daan Bijnens onderzoeken waarin die nooddecre-

TVW - 2020_nr_4.indd 246

ten verschillen van bijzondere machten en wat de gevolgen ervan zijn, onder meer voor de rechtsbescherming.

Opmerkelijk genoeg kregen de zo-even aangehaalde dwingende maatregelen om de verspreiding van het virus in te dijken in belangrijke mate vorm in een aantal opeenvolgende federale ministeriële besluiten en niet in de bijzonderemachtenbesluiten. Die ministeriële besluiten bevatten de zogenaamde ‘lockdownmaatregelen’. Patricia Popelier bespreekt de juridische grondslag van deze besluiten, mede in het licht van de beperkingen van grondrechten die eruit voortvloeien. Met onder andere het gelijkheidsbeginsel, de vrijheid van vergadering en de vrijheid van eredienst in het geding betreft het immers een van de meest algemene en verregaande ingrepen in de fundamentele rechten en vrijheden die we gedurende decennia hebben gekend.

De maatregelen tegen de verspreiding van het virus plaatsten ook de lokale besturen op de voorgrond. Liesbeth Todts onderzoekt de mogelijkheden en de grenzen van een lokaal coronabeleid, zowel wat de lokale handhaving van federale maatregelen als de eigen lokale maatregelen betreft.

Snel rees ook de vraag of de federale overheid voor bepaalde maatregelen wel aan zet was. De afgrenzing tussen federale bevoegdheden en gemeenschapsbevoegdheden voor de maatregelen in de strijd tegen de COVID-19-pandemie was immers niet altijd duidelijk. Patricia Popelier en Jeroen Van Nieuwenhove gaan nader in op die bevoegdheidsverdeling, op de mechanismen die werden ingesteld met het oog op de coördinatie tussen de bevoegde overheden en op de vraag of er lessen moeten worden getrokken voor de toekomst.

Jeroen Van Nieuwenhove gaat in zijn bijdrage in op de rol die de afdeling Wetgeving van de Raad van State speelde in het licht van de wijzigingen in het regelgevingsproces. De afdeling Wetgeving moest haar eigen werkwijze ook aanpassen aan de lockdownmaatregelen.

De pandemie stelde de regelgevers dus voor een aantal principiële uitdagingen. Ook de normale werkwijze van instellingen, bedrijven en organisaties werd echter grondig ontregeld door

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

de COVID-19-pandemie, daarin begrepen die van parlementen en van lokale besturen. Pieter Caboor en Michiel Elst onderzoeken in welke mate de Kamer van volksvertegenwoordigers en het Vlaams Parlement hun werkwijze en, wat de Kamer betreft, zelfs het reglement, hebben aangepast om een min of meer normale parlementaire werking te kunnen waarborgen. Brecht Warnez bespreekt de noodzakelijke aanpassingen die de lokale besturen hebben moeten ondergaan en doorvoeren.

TVW

247

2020

4

Ten slotte heeft de coronacrisis ons niet alleen leuke taalkundige innovaties gebracht, maar ook taalkundig leed.

Karl Hendrickx geeft in zijn bijdrage een overzicht van een aantal nieuwe woorden en uitdrukkingen (waarvan de houdbaarheid in de toekomst onzeker is) en spoort een aantal taalkronkels op in een recent lockdownbesluit.

Uit veel bijdragen blijkt dat de rechtsregels en de regelgevers een heuse stresstest hebben ondergaan ingevolge de COVID-19-pandemie. In een aantal gevallen werden rechtsregels, tot en met grondwetsbepalingen en grondwettelijke beginselen, veel soepeler toegepast dan men normalerwijze mogelijk zou achten. Juristen zijn eraan gewend dat recht een zekere buigzaamheid vertoont, ja zelfs moet vertonen, om aanpasbaar te zijn aan wisselende omstandigheden, in het bijzonder aan crisisomstandigheden als een pandemie. Die soepelheid kan echter niet zover gaan dat de wezenskenmerken van ons recht teloorgaan, namelijk vastheid, voorspelbaarheid en legitimiteit.

Het dringend karakter van maatregelen kan verantwoorden dat tijdelijk wordt afgeweken van bepaalde spelregels en kwaliteitswaarborgen in het wetgevingsbedrijf, maar dat kan niet voor onbepaalde tijd gebeuren.

Wanneer ooit de pandemie zich in de achteruitkijkspiegel bevindt – een moment waar we dagelijks naar hunkeren – moet daarover grondig worden nagedacht, al was het maar omdat er ooit een volgende pandemie of een andere ernstige crisis aankomt.

TVW - 2020_nr_4.indd 247

7/12/20 12:39

248

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

T. MOONEN* EN J. RIEMSLAGH**

Bijzondere machten tijdens een pandemie: analyse en evaluatie van de wetten van 27 maart 2020

2020

4

In 2020 werden onverwacht, en na vele jaren grotendeels van de radar verdwenen te zijn, opnieuw zogenaamde ‘bijzondere machten’ toegekend. Dat gebeurde naar aanleiding van de bestrijding van de Covid-19-pandemie (hierna ‘coronacrisis’). De vraag rijst of, en zo ja in welke mate, de klassieke voorwaarden voor het verlenen van bijzondere machten en de beginselen inzake de verhouding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht in die context anders werden ingevuld. België werd op dat moment immers bestuurd door een minderheidsregering.

Om die vraag te beantwoorden, gaan we in deze bijdrage eerst in op de techniek van de bijzondere machten (1).

Vervolgens onderzoeken we de bijzondere machten zoals die werden aangenomen (2) en aangewend (3) tijdens de coronacrisis. Daarna staan we stil bij de rol van het parlement en de relatie met de regering (4). Afsluiten doen we met een evaluatie van de inzet van de bijzondere machten (5).1

1. De techniek van de bijzondere machten 1. Bijzondere machten werden voor het eerst toegekend in 1926.2 Recenter werden ze vooral gebruikt om grote

* **

(1)

(2)

TVW - 2020_nr_4.indd 248

Docent Universiteit Gent en advocaat.

Auditeur Raad van State en praktijkassistent Universiteit Gent. Sommige onderdelen van deze bijdrage zijn gebaseerd op eerder werk, zie T. Moonen, “Bijzondere machten als oplossing voor een crisis. Of zelf in een midlifecrisis?” in E. Vandenbossche (ed.), Uitzonderlijke omstandigheden in het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2019, 177-213; T. Moonen en J. Riemslagh, “In één week van lopende zaken naar bijzondere machten”, De Juristenkrant 2020, ed. 407, 8-9. De wetgeving en rechtspraak in deze bijdrage werden bijgehouden tot 15 oktober 2020.

In deze bijdrage gaan we enkel in op de bijzondere machten die werden ingezet op het federale niveau. Elders in dit nummer onderzoeken Frédéric Bouhon en Emmanuel Slautsky, en Jan Theunis en Daan Bijnens, het (al dan niet) gebruik ervan door de deelstaten.

Wet 16 juli 1926 betreffende sommige maatregelen die te nemen zijn ter verbetering van de financiële toestand (BS 17 juli 1926).

sociaal-economische hervormingen door te voeren. In de jaren ’80 hanteerde de regering-Martens ze om de crisis te bekampen3, in de jaren ’90 waren ze voor de regering-Dehaene een handig instrument om België in de eurozone te loodsen. Een bijzonderemachtenwet is een variant van de opdrachtwet. Daarbij kent de wetgever de Koning de bevoegdheid toe om bepaalde aangelegenheden bij besluit te regelen die anders bij wet hadden moeten worden geregeld. Het onderscheid tussen een bijzonderemachtenwet en een gewone opdrachtwet zit in de omvang van de toegekende machten en van de beleidsvrijheid waarmee de Koning aan de slag kan.4 De afdeling Wetgeving van de Raad van State wees erop dat, in het geval van een bijzondere machtenwet, “het met de te nemen maatregelen te bereiken objectief dermate algemeen is geformuleerd dat het voor een tijd aan de Koning overgelaten wordt – vaak met uitschakeling van de procedures van overleg of advies – de concrete lijnen van het te bereiken objectief zelf uit te zetten, wat erop neerkomt dat aan de Koning de mogelijkheid geboden wordt om, in de plaats van de wetgever, de krachtlijnen vast te stellen waarop het regeerbeleid stoelt”.5 De rechtsgrond voor bijzondere machten is, zoals voor alle opdrachtwet-

(3)

Destijds over de context en toepassingen van deze rechtsfiguur bv. F. Dehousse, “Pouvoirs spéciaux et changement de régime”, JT 1984, 353-365; A. Alen, “De ‘bijzondere machten’: een nieuwe ‘besluitenregering’ in België?”, TBP 1986, 199-215; recenter bv. ook M. Leroy, “Les pouvoirs spéciaux en Belgique”, AP 2014, 483-504.

(4) Bv. J. Van Nieuwenhove, “Delegatie van regelgevende bevoegdheid in België”, TVW 2017, (196) 207.

(5) Adv.RvS nr. 25.169/1/8, 31 mei 1996, 4-6. Naar de adviezen van de afdeling Wetgeving wordt verwezen aan de hand van hun nummer en datum. Naar de adviezen bij de bijzonderemachtenwetten en -besluiten aangenomen tijdens de coronacrisis wordt verwezen aan de hand van hun nummer en de tekst waarbij ze werden gegeven.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

ten, artikel 105 van de Grondwet en de daaruit afgeleide attributietheorie.6 2. De voorwaarden voor de toekenning van bijzondere machten zijn hoofdzakelijk ontwikkeld door de afdeling Wetgeving van de Raad van State. Er moeten feitelijk uitzonderlijke of crisisomstandigheden zijn (1), de bijzondere machten mogen slechts voor een beperkte periode gelden (2), de doelen en aangelegenheden waarop de bijzondere machten van toepassing zullen zijn, moeten nauwkeurig omschreven worden en de precieze strekking van de te nemen maatregelen moet worden vermeld (3) en het internationaal recht en de bevoegdheidverdelende regels moeten worden gerespecteerd (4).7 Meer algemeen blijven de hogere rechtsnormen onverkort gelden. Bijzonderemachtenwetten kunnen de Koning ook machtigen om op te treden op het vlak van (de essentiële elementen van) door de Grondwet aan de wetgever voorbehouden aangelegenheden.8 In dat geval moeten de bijzonderemachtenbesluiten binnen een korte termijn bekrachtigd worden, op straffe van retroactief verval.9

(6)

Bv. Cass. 3 mei 1974, Arr.Cass. 1974, 967. Als alternatief werd vroeger ook de invalshoek van het noodstaatsrecht verdedigd. Zie hierover bv. J. Mertens de Wilmars, Le fondement juridique des lois de pouvoirs spéciaux, Brussel, Larcier, 1945, 92-190; A. Vanwelkenhuyzen, “L’attribution de pouvoirs spéciaux et le controle judiciaire de la constitutionnalité des lois”, JT 1974, (577) 579-584; recenter bv. G. Van Haegenborgh en W. Verrijdt, “De noodtoestand in het Belgische publiekrecht” in Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Preadviezen 2016, Den Haag, Boom, 2016, (11) 5659.

(7) Adv.RvS nr. 67.142/AV over een wetsvoorstel dat machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19 (hierna: “het voorstel van bijzonderemachtenwet”); eerder Adv.RvS nr. 14.457/VR, 23 december 1981; Adv.RvS nrs. 15.446/VR en 17.071/1/2, 25 april 1983 resp. 10 januari 1986; Adv.RvS nr. 25.166/2, 3 juni 1996.

(8) Vroeger werd nog aangenomen dat dit uitgesloten was (Adv.RvS nr. 17.071/1/2 over een wetsontwerp tot toekenning van bepaalde bijzondere machten aan de Koning).

In sommige rechtsleer wordt aangevoerd dat het Grondwettelijk Hof bijzondere machten in onderwijs- en strafzaken niet zou aanvaarden wegens het ‘versterkt’ wettigheidsbeginsel dat in die aangelegenheden geldt (J. Vande Lanotte, G. Goedertier, Y. Haeck e.a., Belgisch Publiekrecht, Brugge, die Keure, 2015, 136; A. Alen en K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 737). In haar advies nr. 67.142/ AV over het voorstel van bijzonderemachtenwet dat zou leiden tot de wetten van 27 maart 2020 maakte de afdeling Wetgeving daar echter geen bezwaar tegen; zie ook Adv. RvS nr. 47.062/1/V, 18 augustus 2009, opm. 2.4.2.

(9) Bv. Arbitragehof 21 september 2005, nr. 145/2005, B.4.3; Arbitragehof 17 juni 1999, nr. 68/99, B.5.3;

TVW - 2020_nr_4.indd 249

Het staat de wetgever vrij om ook buiten dat kader de bekrachtiging voor te schrijven.

2. Bijzondere machten tijdens de coronacrisis A. Een gezondheidscrisis als aanleiding

TVW

249

2020

4

3. Het was in 2020 niet voor het eerst dat de wetgever verregaande delegaties toekende aan de Koning naar aanleiding van een gezondheidscrisis. Dat deed hij eerder ook al bij de wet van 16 oktober 2009 die machtigingen verleent aan de Koning in geval van een griepepidemie of -pandemie.10 In april 2009 was de wereld immers geconfronteerd met de uitbraak van een griepvirus. Die nam niet de medische proporties aan van de COVID-19-uitbraak, maar de wet liet de Koning toch toe om maatregelen te nemen die, onder andere, betrekking hadden op de distributie van geneesmiddelen en de opvordering van bepaalde personeelsgroepen. De Koning mocht maatregelen nemen om “elke situatie te voorkomen en te behandelen die een probleem stelt voor de volksgezondheid, die bij hoogdringendheid moet worden opgelost om geen ernstig gevaar te stellen” en daarvoor ingrijpen in wetten en sancties bepalen. Aan een aantal adviezen mocht worden voorbijgegaan of ze konden op een kortere termijn worden ingewonnen. De Koning stelde de datum van de uitbraak, die ook de uitwerking van de genomen besluiten bepaalde, vast na overleg in de ministerraad en op advies van een stuurgroep Risicobeheer. Technisch gezien werden dus delegaties verleend voor een crisis die nog moest worden vastgesteld.11 De chronologie van de feiten werpt echter een ander licht op de zaak. De datum van de uitbraak werd immers met terugwerkende kracht vastgesteld op 29 april 2009.12 Die terugwerkende kracht was nodig omdat bepaalde maatregelen, zoals de verdeling van antiArbitragehof 26 mei 1999, nr. 52/99, B.3.3. Zie ook het meest recente Adv.RvS nr. 67.142/AV over het voorstel van bijzonderemachtenwet.

(10) Over de wet van 2009 bv. nog T. Moonen, supra noot **, 200-202.

(11) De wet bepaalde niettemin dat de maatregelen ten laatste zes maanden na de bekendmaking van de wet in werking moesten treden. De machtiging aan de Koning verviel zelf zes maanden na de bekendmaking van de wet en uiterlijk op 31 juli 2010. Ook de bekrachtiging van de genomen maatregelen binnen het jaar vanaf hun inwerkingtreding werd voorgeschreven, op straffe van te worden geacht nooit uitwerking te hebben gehad.

(12) KB 28 oktober 2009 tot vaststelling van de datum van het uitbreken van een griepepidemie of -pandemie, in uitvoering van artikel 2, § 2 van de wet van 16 oktober 2009 die machtigingen verleent aan de Koning in geval van griepepidemie of -pandemie, BS 3 november 2009.

7/12/20 12:39

250

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

virale middelen, al waren uitgevoerd. De Raad van State benaderde de situatie pragmatisch: “Het is uiteindelijk aan de wetgever om uit te maken of deze omstandigheden als voldoende uitzonderlijk aangemerkt kunnen worden om de ontworpen verregaande bevoegdheidstoewijzing te billijken.”13

B. Van lopende zaken naar bijzondere machten 4. De coronacrisis leidde tot een abrupte terugkeer van de bijzondere machten. Op het moment van de uitbraak was de regering-Wilmès al maandenlang ontslagnemend.

Er kwam geen nieuwe coalitie, maar al snel werd geopperd om de regering bijzondere machten toe te kennen.

Moest de regering daarvoor eerst uit de lopende zaken gehaald worden? Het is juridisch verdedigbaar dat het parlement aan de regering, ondanks het feit dat die in lopende zaken is, uitdrukkelijk ruime bevoegdheden toekent in een bepaalde materie of situatie, zoals de bestrijding van een pandemie. Uit het aannemen van de bijzonderemachtenwet blijkt ondubbelzinnig dat het parlement wil dat de regering die verantwoordelijkheden opneemt14, temeer omdat de uitoefening van die bevoegdheden per definitie dringend is, zodat ze in principe geacht kunnen worden onder de lopende zaken te vallen. Een belangrijke beleidskeuze of een benoeming in een domein dat daar niets mee te maken heeft, valt dan nog steeds buiten de bevoegdheid van de regering. Tegelijk is het democratisch tegenstrijdig om dergelijke bevoegdheden toe te kennen aan een regering terwijl die voor het overige niet eens het ver(13) Adv.RvS nr. 47.062/1/V, 18 augustus 2009, opm. 2.1.

(14) Geargumenteerd zou dus kunnen worden dat het gaat om een door het parlement uitdrukkelijk gesteunde aangelegenheid waarvoor de regering volle bevoegdheden heeft (hierover bv. J. Velaers en Y. Peeters, “De ‘lopende zaken’ en de ontslagnemende regering”, TBP 2008, (3) 11-13; T. Moonen, “Naar een herijking van de lopende zaken” in T. Moonen, E. De Smet en T. Ruys (eds.), Het Migratiepact: kroniek van een crisis, Brugge, die Keure, 2020, (119) 127130). In dit geval gaat het weliswaar niet om één uitdrukkelijk gesteunde beslissing, maar om een per definitie verreikende en inhoudelijk grotendeels onbepaalde opdracht tot beslissen. Zie ook Y. Lejeune, Droit constitutionnel belge, Brussel, Larcier, 685-686; naar aanleiding van de coronacrisis bv. ook J. Vande Lanotte in W. Van de Velden, “Wilmès vraagt vertrouwen voor zes maanden”, De Tijd 17 maart 2020, 3. Anders: F. Bouhon, A. Jousten, X. Miny en E. Slautsky, “L’État belge face à la pandémie de Covid-19: esquisse d’un régime d’exception”, Courrier Hebdomadaire CRISP 2020, nr. 2446, 20-21; ook C. Romainville in A. Clevers, “Les pouvoirs spéciaux, cela sert à gagner en efficacité”, La Libre Belgique 17 maart 2020, 18.

TVW - 2020_nr_4.indd 250

trouwen van het parlement geniet. Bovendien is de controle door de Kamer dan beperkt tot het ondervragen van de regering. Een ontslagnemende regering kan immers niet nogmaals het vertrouwen verliezen. Uiteindelijk rees het probleem niet: de regering-Wilmès legde op 17 maart 2020 de eed af en kreeg twee dagen later ook het vertrouwen (zie echter infra nrs. 24-26). Politiek engageerde de eerste minister zich om haar bevoegdheden louter te gebruiken om de gezondheidscrisis aan te pakken en om in september opnieuw het vertrouwen te vragen.15

C. De bijzonderemachtenwetten van 27 maart 2020 5. De Raad van State bracht op 25 maart 2020 advies uit over een voorstel van bijzonderemachtenwet. De Raad aanvaardde de toekenning van bijzondere machten in de crisisperiode16, maar wees erop dat verschillende machtigingen beter moesten worden omschreven en afgebakend. Hij herinnerde er ook aan dat bijzondere machten geen afbreuk konden doen aan hogere rechtsnormen, zoals de bevoegdheidverdelende regels en grondrechten.

Het voorstel kende bovendien bijzondere machten toe voor een periode van drie maanden, die door de Kamer van volksvertegenwoordigers “bij elk middel dat zij nuttig acht” eenmaal met drie maanden kon worden verlengd.

Dat kon niet volgens de afdeling Wetgeving, aangezien bijzondere machten enkel bij wet kunnen worden toegekend. Voor bepaalde aangelegenheden betekende dat bovendien de tussenkomst van de Senaat.17 6. Het parlement paste het voorstel op verschillende punten aan en splitste het, zodat een deel van de bepalingen de bicamerale en een deel de monocamerale weg kon volgen. Dat leidde respectievelijk tot de wetten die machtiging verlenen aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19 I en II van 27 maart 2020 (hierna: “CovidI-Wet” en “Covid-II-Wet”). De regering beschikte daardoor over bijzondere machten om de verdere verspreiding van het coronavirus onder de bevolking tegen te gaan, met inbegrip van de handhaving van de volksgezondheid en de openbare orde, om steun te bieden aan de getroffen sectoren, de bedrijven en de huishoudens, om de continuïteit van de economie, de financiële stabiliteit van het (15) Hand.

Kamer 2019-20, plenaire vergadering, 17 maart 2020, 55-PLEN-029.

(16) Over de afbakening van het begrip ‘crisis’ bv. nog T. Moonen, supra noot **, 188-202.

(17) Adv.RvS nr. 67.142/AV over het voorstel van bijzonderemachtenwet, opm. 9.2.2.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

land en de marktwerking te garanderen en de consument te beschermen. De regering kon ook wettelijke termijnen schorsen of verlengen en kon wijzigingen aanbrengen in de gerechtelijke organisatie en in het procesrecht, zowel in burgerlijke als in strafzaken. De bijzonderemachtenbesluiten konden voorzien in strafrechtelijke, burgerrechtelijke en administratieve sancties. Voor het nemen van die besluiten mocht de regering de bestaande adviesverplichtingen negeren. Het advies van de Raad van State was wel nog vereist, behalve als het ging om maatregelen om de verdere verspreiding van het virus tegen te gaan.

De bevoegdheden van de regering werden inhoudelijk weliswaar aan een aantal beperkingen onderworpen (cf. infra nrs. 12-15). Bovendien moesten alle bijzonderemachtenbesluiten bij wet worden bekrachtigd binnen het jaar na hun inwerkingtreding, zo niet werden ze geacht nooit uitwerking te hebben gehad. De veralgemening van die verplichting tot bekrachtiging was een keuze waardoor de rol van het parlement enigszins vergrootte, al speelde misschien ook de praktische overweging dat op deze manier niet voor elk besluit moest worden onderzocht of de bekrachtiging vereist was.

7. Een en ander kon niet verhullen dat het ging om een ingrijpende overdracht van bevoegdheden, en dan nog wel aan een minderheidsregering die eigenlijk in lopende zaken was. Een beperkte vorm van bijkomende politieke controle in een zogenaamde ‘superkern’ (cf. infra nrs. 2426) was zelf niet minder controversieel. De bijzondere machten werden in de Kamer, met 104 stemmen vóór, echter goedgekeurd door bijna alle partijen.18 Ze traden in werking op 30 maart 2020.

regelen die nauw verband hielden met de beperking van de verspreiding van het virus (handhaving, oprichting van een databank en gegevensverwerking)21, 13 hadden betrekking op de volksgezondheid, met inbegrip van (de financiering van) ziekenhuizen en andere verzorgingsinstellingen22, zes besluiten bevatten economische maatregelen (waaronder betalingsuitstel inzake belastingen, socialezekerheidsbijdragen en hypothecaire kredieten)23, 15 besluiten grepen in op het arbeidsrecht en de sociale zekerheid (met inbegrip van de sociale bescherming van zelfstandigen en vrijwilligers)24, zes besluiten behelsden justitie en de administratieve rechtscolleges25, twee besluiten betroffen het personeel van het leger26 en één besluit draaide om de organisatie van de postdiensten.27 Hoewel deze indeling tot op zekere hoogte arbitrair is28, blijkt alvast dat de onderwerpen ruim waren. Op twee besluiten na werden ze allemaal genomen op basis van de CovidII-Wet.29

(21) (22)

3. De uitoefening van de bijzondere machten A. Overzicht van de bijzonderemachtenbesluiten 8. In totaal werden 47 bijzonderemachtenbesluiten genomen op grond van de wetten van 27 maart 2020.19 Vier van deze ‘genummerde’20 besluiten bevatten maat(18) Hand. Kamer 2019-20, plenaire vergadering, 26 maart 2020, 55-PLEN-033, randnr. 18.

(19) In de aanhef van sommige andere koninklijke besluiten werd (ten onrechte) verwezen naar de bijzonderemachtenwetten, ook al konden ze niet worden beschouwd als bijzonderemachtenbesluiten. Voor een ander empirisch overzicht van de inzet van bijzondere machten in een bepaalde periode, zie bv. A. Alen, supra noot 3, 207-215.

(20) Hoewel het juridisch niet verplicht is, verdient het voor de Raad van State aanbeveling om bijzondermachtenbeslui-

TVW - 2020_nr_4.indd 251

(23) (24) (25) (26) (27) (28)

(29)

TVW

251

2020

4

ten te nummeren. Op die manier vallen de besluiten gemakkelijk van elkaar te onderscheiden en blijkt voor de lezer meteen dat het gaat om een tekst die de wet onmiddellijk kan wijzigen maar die zelf later bij wet moet worden bekrachtigd (Adv.RvS nr. 67.184/1 over KB nr. 5, opm.

8.1; Adv.RvS nr. 67.211/3 over KB nr. 8, opm. 8; Adv.RvS nr. 67.208/2 over KB nr. 9, opschrift; Adv.RvS nr. 67.251/2 over KB nr. 16, opschrift, opm. 1; Adv.RvS nr. 67.590/3 over KB nr. 34, opm. 9). In het opschrift wordt dan best eenvoudigweg gesproken van een koninklijk besluit en niet van een bijzonderemachtenbesluit (Adv. RvS nr. 67.345/1 over KB nr. 23, opm. 4). Zie over het begrip ‘volmachtbesluit’ in het opschrift ook Adv.RvS nr. 67.146/1, 27 maart 2020.

KB nrs. 1, 18, 25 en 44.

KB nrs. 8, 10, 20, 21, 28-29 en 33-35; zie ook KB nrs.

9 en 16, die respectievelijk werden ingetrokken bij KB nrs. 26-27.

KB nrs. 7, 11, 15, 17, 30 en 38.

KB nrs. 5, 13-14, 22-24, 36-37, 39-41, 43 en 45-47.

KB nrs. 2-4, 6, 12 en 19.

KB nrs. 31 en 42.

KB nr. 32.

Zo hadden bepaalde maatregelen inzake het arbeidsrecht en de sociale zekerheid in de eerste plaats een economisch doel. Dat gold bijvoorbeeld voor de regeling voor plukkers in de land- en tuinbouw (KB nr. 5). Sommige besluiten hielden niet rechtstreeks verband met de maatregelen om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan, maar verminderden wel het fysieke contact tussen personen en daardoor ook de verspreiding van het virus, bijvoorbeeld door algemene vergaderingen uit te stellen (KB nr. 4) of door de aftekening bij de bezorging van post achterwege te laten (KB nr. 32).

Enkel KB nrs. 12 en 19, over de rechtspleging voor respectievelijk de Raad van State en de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, vonden hun rechtsgrond in de Covid-I-Wet.

7/12/20 12:39

252

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

9. Opmerkelijk is dat de bijzondere machten niet zijn gebruikt om de meest elementaire federale maatregelen tegen de verspreiding van het coronavirus te nemen (de afstandsregels, de mondmaskerplicht, de sluiting van bepaalde ondernemingen, het gedeeltelijk sluiten van de grenzen, het verbod op samenscholingen, enz.).30 Die werden vastgesteld bij besluit van de minister van Binnenlandse Zaken op basis van de wetgeving inzake civiele veiligheid. Artikel 5, § 1, 1° van de Covid-II-Wet machtigde de Koning nochtans om maatregelen te nemen om “de verdere verspreiding van het coronavirus COVID-19 onder de bevolking tegen te gaan, met inbegrip van de handhaving van de volksgezondheid en de openbare orde”.

Popelier suggereert dat de regering de coronamaatregelen daarna op grond van deze bepaling had moeten vaststellen.31 De afdeling Wetgeving van de Raad van State gaat er evenwel van uit dat er in beginsel een vrije keuze bestaat tussen beschikbare rechtsgronden (cf. infra nr. 10). Ook in de toelichting bij artikel 5, § 1, 1°, stelden de indieners van het wetsvoorstel dat die maatregelen “dus bovenop de maatregelen die de Koning of de bevoegde minister(s) reeds kunnen nemen in het kader van crisisbeheer” zouden komen.32 Dat neemt niet weg dat het zinvol was geweest om de coronamaatregelen vast te stellen op basis van de bijzondere machten of om op grond daarvan een robuuster juridisch kader voor die maatregelen tot stand te brengen.

De belangrijkste grondslag voor de crisisbevoegdheden van de minister van Binnenlandse Zaken is artikel 182 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid.

Het is voor ernstige betwisting vatbaar of die bepaling een afdoende rechtsgrond kan bieden voor maatregelen die onder meer telewerk en afstandsonderwijs, ‘social distancing’ en de fameuze ‘bubbels’, het organiseren van zomerkampen “tot maximum 150 kilometer van de Belgische grenzen” en de diverse regelingen inzake de verwerking van persoonsgegevens33 omvatten.34 Bovendien had een regeling op basis van de bijzonderemachtenwetten meer (30) Zie MB 13 maart 2020, 18 maart 2020, 23 maart 2020 en 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken en de talrijke wijzigingen daarvan.

(31) P. Popelier, “Wie is bevoegd om het land stil te leggen?”, RW 2019-20, afl. 37, 1444.

(32) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-1104/1, 5.

(33) Zie bv. art. 6bis, 18 en 18bis voormelde MB 30 juni 2020.

(34) In Adv.RvS nr. 62.833/3, 14 februari 2018 toonde de afdeling Wetgeving zich alvast kritisch over de inperking van bepaalde grondrechten, waarvoor de grondwetgever veelal een legaliteitsbeginsel heeft ingesteld, binnen het aangevoerde wettelijke kader, dat deels overlapte met dat van de ministeriële coronabesluiten.

TVW - 2020_nr_4.indd 252

procedurele waarborgen gekend, zoals de verplichte betrokkenheid van de ministerraad en een (weliswaar post factum) betrokkenheid van het parlement in het kader van de bekrachtiging.35

B. Analyse van de bijzonderemachtenbesluiten 1) Gewone of bijzondere machten?

10. Verschillende maatregelen die op basis van de bijzondere machten zijn genomen, hadden eveneens door de Koning kunnen worden vastgesteld op basis van reeds bestaande gewone machtigingen. De Raad van State bevestigde dat de keuze van de rechtsgrond in zo’n geval een discretionaire bevoegdheid van de Koning is, maar wees erop dat de keuze wel een package deal is: de voorwaarden en beperkingen die bij de gekozen rechtsgrond behoren, moeten worden gerespecteerd.36 11. Een reden om beroep te doen op de bijzondere machten, als er al een gewone rechtsgrond voorhanden was, bestond er mogelijk in dat op die manier voorbij kon worden gegaan aan wettelijk of reglementair voorgeschreven adviezen.37 In één advies stelde de Raad van State dat de adviesaanvrager moest nagaan of het nemen van het besluit “dermate dringend is dat geen enkel uitstel mogelijk is dat verband houdt met de vervulling van de vereiste voorafgaande vormvereisten”.38 Dat gebeurde evenwel in de context van een opmerking over het vermengen van reglementaire bepalingen met bepalingen die na de bekrachtiging een formeel wettelijk karakter zouden krijgen.

De Raad van State leek dus eerder de wenselijkheid van de keuze voor bijzondere machten in twijfel te trekken dan de mogelijkheid om het besluit daarop te steunen.

Omgekeerd kwam het voor dat de Raad van State oordeelde dat de rechtsgrond voor een (gewoon) koninklijk besluit twijfelachtig was en voorstelde om het ontwerp om te vormen tot een bijzonderemachtenbesluit.39 Daar werd

(35) Zie ook de bijdrage van Patricia Popelier in dit nummer.

(36) Adv.RvS nr. 67.184/1 over KB nr. 5, opm. 3.2.2; zie ook Adv.RvS nr. 67.206/3 over KB nr. 7, opm. 3.2. Verder over de verhouding tussen de gewone en bijzondere machten van de Koning, zie bv. A. Alen, supra noot 3, 199-201; M. Leroy, supra noot 3, 485-487.

(37) Art. 6 Covid-II-Wet. (38) Adv.RvS nr. 67.406/2 over KB nr. 29.

(39) Adv.RvS nr. 67.261/1, 23 april 2020, opm. 2; Adv.RvS nr. 67.372/1, 3 juni 2020, opm. 3.2.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

geen gevolg aan gegeven.40 Mogelijk wenste de regering de procedure die ze hanteerde voor bijzonderemachtenbesluiten, met de betrokkenheid van de ‘superkern’ (zie echter infra nrs. 24-26), voor dat besluit niet te volgen.

2) Beperkingen aan de bijzondere machten a. In het licht van de aard en de doelstellingen ervan 12. Het toekennen van bijzondere machten beperkt de normale werking van de parlementaire democratie. Ze moeten om die reden beperkend worden geïnterpreteerd.41 De wetten van 27 maart 2020 bevatten bovendien zelf enkele uitdrukkelijke beperkingen.42 Aan de Koning werden bijzondere machten toegekend “[t]eneinde het België mogelijk te maken te reageren op de coronavirusCOVID-19-epidemie of -pandemie en de gevolgen ervan op te vangen”.43 Die doelstelling vormde tegelijkertijd een beperking aan zijn bevoegdheden. De Raad van State maakte in dat verband gewag van een “proportionaliteitstest, die inherent is aan de tenuitvoerlegging van de bijzondere machten”.44

het enkel aan de wetgever toekomt om te beoordelen of die regeling al dan niet op een definitieve wijze moet worden ingevoerd.46 Niet alle wettelijke beperkingen leidden tot even restrictieve interpretaties. Artikel 4 van de Covid-II-Wet bepaalde dat de bijzonderemachtenbesluiten “de bijdragen aan de sociale zekerheid, de belastingen, de taksen en rechten, niet [mochten] aanpassen, opheffen, wijzigen of vervangen, inzonderheid de grondslag, het tarief en de belastbare verrichtingen”. Die beperking werd geacht niet te gelden ten aanzien van retributies.47 Het invoeren van een vrijstelling in het Wetboek van de Inkomstenbelastingen voor de tegemoetkomingen van een nieuw op te richten fonds werd ook niet strijdig bevonden met dat verbod.48

253

2020

4

b. In het licht van hogere rechtsnormen in het algemeen 13. De wetgever kan de Koning niet machtigen om af te wijken van beginselen of bepalingen die in de hiërarchie van de rechtsnormen een hogere positie bekleden dan de wet.49 Dat betekent dat de bijzonderemachtenbesluiten verenigbaar moeten zijn met de bevoegdheidverdelende regels, de grondrechten en het EU-recht.

In het kader van de verlenging van een maatregel die oorspronkelijk geacht werd rechtsgrond te vinden in de COVID-II-Wet, namelijk het zogenaamde ‘coronaouderschapsverlof’, vroeg de Raad van State zich af of die verlenging nog wel in de doelstelling van de bijzonderemachtenwet kon worden ingepast, “nu de omstandigheden die er oorspronkelijk aan ten grondslag lagen, inmiddels grondig zijn gewijzigd”.45 Ook (het ontbreken van) een einddatum kan problematisch zijn. Over een permanente wijziging aan het arbeidsrecht oordeelde de Raad van State dat “het temporeel toepassingsgebied van de maatregelen […] moet worden beperkt tot de duur die nodig is om het hoofd te bieden aan de gevolgen van de coronavirus-COVID-19-epidemie of -pandemie” en dat

14. De meeste bijzonderemachtenbesluiten gaven, soms ook na uitdrukkelijk onderzoek50, geen aanleiding tot bevoegdheidsrechtelijke problemen. In een regeling met betrekking tot de opvordering van gezondheidszorgbeoefenaars merkte de Raad van State op dat die moest worden toegepast met naleving van het beginsel van de federale loyauteit, verankerd in artikel 143, § 1 van de Grondwet.51 Ter gelegenheid van een wetsvoorstel dat een bijna identieke regeling bevatte als het KB nr. 1852 over de oprichting van een databank bij Sciensano merkt de Raad van State op dat de federale overheid niet als

(40) KB 18 juni 2020 tot bevestiging van ministeriële besluiten op grond van boek XVIII van het Wetboek van Economisch Recht.

(41) Bv. Arbitragehof 17 juni 1999, nr. 68/99, B.5.4; Arbitragehof 26 mei 1999, nr. 52/99, B.3.4; Arbitragehof 7 februari 1990, nr. 9/90, B.3.

(42) Indien de Koning de grenzen van de aan hem toegekende machten te buiten gaat, tast dat de rechtsgeldigheid van het bijzonderemachtenbesluit in kwestie uiteraard aan, zij het slechts tot de bekrachtiging ervan. Zie Adv.RvS nr. 67.577/2-4, 3 juli 2020, opm. 1; Adv.RvS nr. 67.578/1-2-3, 3 juli 2020, alg. opm. 1.

(43) Art. 2, eerste lid van beide Covid-Wetten.

(44) Adv.RvS nr. 67.180/2 over KB nr. 4, opm. 2 bij art. 6; Adv.RvS nr. 67.253/2 over KB nr. 15, opm. 1 bij art. 1, eerste lid, derde streepje.

(45) Adv.RvS nr. 67.652/1 over KB nr. 45, opm. 3.

(46) Adv.RvS nr. 67.527/1 over KB nr. 37, opm. 5, met verwijzing naar Adv.RvS nr. 67.142/AV over het voorstel van bijzonderemachtenwet.

(47) Adv.RvS nr. 67.206/3 over KB nr. 7.

(48) Adv.RvS nr. 67.319/1 over KB nr. 22 (impliciet).

(49) Adv.RvS nr. 67.142/AV over het voorstel van bijzonderemachtenwet, opm. 6. Verder over de hiërarchie van de normen in deze context, zie bv. F. Dehousse, supra noot 3, 355-356; A. Alen, supra noot 3, 204-205.

(50) Adv.RvS nr. 67.319/1 over KB nr. 22, opm. 4; Adv.RvS nr. 67.406/2 over KB nr. 29.

(51) Adv.Rvs nr. 67.251/2 over KB nr. 16, in fine.

(52) De uitwerking van dat KB werd verlengd bij het KB nr. 25.

Geen van beide werd voor advies voorgelegd aan de afdeling Wetgeving.

TVW - 2020_nr_4.indd 253

TVW

7/12/20 12:39

254

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

enige bevoegd was om die regeling aan te nemen en werd voorgesteld om een samenwerkingsakkoord te sluiten.53 Wat de verenigbaarheid met grondrechten betreft, was de belangrijkste toetssteen met voorsprong het gelijkheidsbeginsel (cf. infra nr.17).54 De Raad van State stond stil bij het materiële, personele of temporele toepassingsgebied van tal van bijzonderemachtenbesluiten. Meestal werd gevraagd het gehanteerde onderscheid (beter) te verantwoorden of werd een voorbehoud geformuleerd.55 Dat is wellicht deels te verklaren door het feit dat het telkens om spoedadviesaanvragen ging. Soms werd een aanpassing voorgesteld.56 Het EU-recht speelde eveneens een belangrijke rol. De Raad van State onderzocht de overeenstemming van besluiten met de Beroepskwalificatierichtlijn57, de Arbeidstijdrichtlijn58, richtlijn 1999/70/EG inzake de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd59 en richtlijn 2001/83/EG inzake geneesmiddelen60 en bemerkte met betrekking tot het KB nr. 4 problemen inzake de overeenstemming met de financieelrechtelijke richtlijnen 2004/109/EG en 2007/36/EG.61 De bijzondere machten deden bovendien geen afbreuk aan de verplichting om Europeesrechtelijke vormvoorschriften na te leven, zoals de aanmelding van staatssteun.62

(53) Adv.RvS nr. 67.425/3, 26 mei 2020, opm. 6-10; zie ook Adv.RvS nr. 67.578/1-2-3, 3 juli 2020, opm. 2.3.

(54) Enkele besluiten werden ook getoetst aan onder meer het recht op een eerlijk proces (Adv.RvS nr. 67.181/1 over KB nr. 3, opm. 11; Adv.RvS nr. 67.182/1/2 over KB nr. 2, opm. 3.4 en 20). Een ontwerp dat voorzag in de mogelijkheid om gezondheidszorgbeoefenaars op te vorderen werd onder meer getoetst aan het verbod op dwangarbeid en verplichte arbeid bepaald bij art. 4 EVRM en art. 8 BUPO (Adv.RvS nr. 67.251/2 over KB nr. 16).

(55) Zie o.m. Adv.RvS nr. 67.181/1 over KB nr. 3, opm. 6; Adv.RvS nr. 67.249/1 over KB nr. 14, opm. 6, 9, 11; Adv. RvS nr. 67.214/2 over KB nr. 17, opm. 5; Adv.RvS nr. 67.282/2 over KB nr. 19, art. 1, opm. 2; Adv.RvS nr. 67.654/1 over KB nr. 46, opm. 4.3-4.4.

(56) Adv.RvS nr. 67.249/1 over KB nr. 14, opm. 6; Adv.RvS nr.

67.347/1 over KB nr. 24, opm. 6.4.

(57) Adv.RvS nr. 67.208/2 over KB nr. 9; zie ook Adv.RvS 67.406/2 over KB nr. 29.

(58) Adv.RvS nr. 67.249/1 over KB nr. 14, opm. 7.

(59) Adv.RvS nr. 67.249/1 over KB nr. 14, opm. 10.

(60) Adv.RvS nr. 67.590/3 over KB nr. 34, opm. 5.

(61) Adv.RvS nr. 67.180/2 over KB nr. 4, art. 6, opm. 3 en art. 7, opm. 1.

(62) Adv.RvS nr. 67.210/3 over KB nr. 10, opm. 5.1; Adv.RvS nr. 67.584/3 over KB nr. 35, opm. 4. De Raad bevestigde tevens dat toepassing kon worden gemaakt van de uitzonderingsregeling inzake de aanmelding van technische voorschriften in de zin van richtlijn (EU) 2015/1535 (Adv.RvS nr. 67.590/3 over KB nr. 34, opm. 4).

TVW - 2020_nr_4.indd 254

c. In het licht van het wettigheidsbeginsel in het bijzonder 15. Bijzonderemachtenbesluiten kunnen zelf een machtiging aan de Koning bevatten. Het gaat dan om een delegatie zoals de wetgever die in een gewone opdrachtwet zou opnemen. In sommige gevallen was de machtiging in het bijzonderemachtenbesluit echter dermate ruim dat de Koning zichzelf in essentie opnieuw bijzondere machten toekende (die bovendien soms nog na afloop van de termijn vastgelegd in de bijzonderemachtenwetten zouden gelden).63 De Raad, die er al eerder had op gewezen dat alleen de wetgever bijzondere machten kon verlenen64, adviseerde naar aanleiding van KB nr. 3 dat de verlengingsmogelijkheid moest worden weggelaten.65 Dat gebeurde niet en de toepassing ervan werd twee keer bij besluit verlengd.66 In zijn advies over het voorontwerp van bekrachtigingswet herinnerde de Raad van State eraan dat de verlengingsbesluiten beschouwd werden als bijzonderemachtenbesluiten en dat ze ten onrechte niet voor advies aan de afdeling Wetgeving waren voorgelegd.67 De Raad stelde voor om, ter wille van de rechtszekerheid, ook de verlengingsbesluiten te bekrachtigen en werd daarin nu wel door de regering gevolgd.68 Hetzelfde gold ten aanzien van de koninklijke besluiten tot verlenging van de KB’s nr. 2, 4, 12, 14-15 en 19.69 In andere gevallen werd een machtiging aan de Koning wel degelijk uit het ontwerp van bijzonderemachtenbesluit geschrapt na kritiek van de Raad van State.70 Bovendien was ook niet elke delegatie aan de Koning problematisch, zelfs niet als ze toeliet om de toepassing van de regeling te verlengen (zelfs tot na de geldigheidsduur van de bijzondere machten).71 Zo is er geen sprake van een verboden toekenning van bijzondere machten indien het

(63) Verder over de autodelegatie, zie bv. F. Dehousse, supra noot 3, 358.

(64) Adv.RvS nr. 67.142/AV over het voorstel van bijzonderemachtenwet, opm. 9.

(65) Adv.RvS nr. 67.181/1 over KB nr. 3, opm. 8.

(66) KB 28 april 2020 en 13 mei 2020 tot verlenging van de maatregelen genomen bij het koninklijk besluit nr. 3 van 9 april 2020 houdende diverse bepalingen inzake strafprocedure en uitvoering van straffen en maatregelen in het kader van de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19.

(67) Adv.RvS nr. 67.578/1-2-3, 3 juli 2020, alg. opm. 5 en art. 4.

(68) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-1442/1, 7.

(69) Ibid.; voor de KB’s nrs. 12 en 19: Parl.St. Kamer 2019/20, nr. 55-1141/1, 16.

(70) Adv.RvS nr. 67.209/3 over KB nr. 7, opm. 8; Adv.RvS nr. 67.608/1 over KB nr. 39, opm. 9.

(71) Adv.RvS nr. 67.249/14 over KB nr. 14; Adv.RvS nr. 67.616/1 over KB nr. 41.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

gaat om een “machtiging die beperkt is tot het verlengen van het temporele toepassingsgebied van een duidelijk afgebakende maatregel, die bovendien niet beschouwd kan worden als een essentieel element van een door de Grondwet aan de wetgever voorbehouden aangelegenheid”.72 C. Rechtsbescherming tegen de bijzonderemachtenbesluiten 16. Bijzondere machten doen geen afbreuk aan de rol van de rechter. Bijzonderemachtenbesluiten zijn besluiten, geen wetten, zodat het rechterlijke toezicht door de hoven en rechtbanken en de Raad van State overeind blijft.73 Rechters kunnen bijzonderemachtenbesluiten dus toetsen aan de hogere rechtsnormen. Tot aan de bekrachtiging ervan kunnen ze binnen de daarvoor bepaalde termijn worden bestreden met een schorsings- of vernietigingsberoep bij de Raad van State, of buiten elke termijn buiten toepassing worden gelaten door de hoven en rechtbanken op grond van artikel 159 van de Grondwet. Wordt een bijzonderemachtenbesluit naderhand door de wetgever bekrachtigd, dan wordt het Grondwettelijk Hof bevoegd om grondwettigheidstoezicht uit te oefenen.74 17. Voor zover bekend, werd tegen zeven besluiten een procedure ingesteld bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid (UDN) en tot nietigverklaring tegen een onderdeel van het KB nr. 2 inzake de verlenging van termijnen van rechtspleging en de schriftelijke rechtspleging werd afgewezen omdat de verzoeker de uiterst dringende noodzakelijkheid niet kon aantonen.75 Om dezelfde redenen werden de UDN-vorderingen tegen (een van de voorwaarden voor de onderbreking van de strafuitvoering in) het KB nr. 376 en tegen (de afwijkingsregeling over de organisatie van de algemene vergadering van vennootschappen en verenigingen in) het KB nr. 477 afgewezen. Daarnaast werden beroepen tot nietigverklaring ingesteld tegen de KB’s nrs. 1, 18, 25 en 44.78 (72) Adv.RvS nr. 67.916/1/V, 7 augustus 2020, opm. 4.

(73) Verder over de rechtsbescherming tegen bijzonderemachtenbesluiten, zie bv. A. Alen, supra noot 3, 205-206; M. Leroy, supra noot 3, 489.

(74) Zie Arbitragehof 9 november 2005, nr. 163/2005, B.3; Arbitragehof 5 december 2002, nr. 178/2002, B.3; eerder ook bv. Arbitragehof 8 juni 1988, nr. 58, 3.B.2; Arbitragehof 2 februari 1989, nr. 2/89, 1.B.5; Arbitragehof 7 februari 1990, nr. 9/90, B.4.

(75) RvS 19 mei 2020, nr. 247.585, Goossens.

(76) RvS 29 april 2020, nr. 247.472, Husic.

(77) RvS 1 juni 2020, nr. 247.689, BV Quanteus Group e.a.

(78) BS 18 augustus 2020, BS 2 september 2020 en BS 30 september 2020.

TVW - 2020_nr_4.indd 255

Het is echter twijfelachtig dat het tot een eindarrest komt voordat die besluiten door de wetgever bekrachtigd zijn.

Het Grondwettelijk Hof kreeg reeds op 20 april 2020 een prejudiciële vraag voorgeschoteld over het KB nr. 3. Aangezien dat bijzonderemachtenbesluit nog niet bekrachtigd was, oordeelde het Hof dat het niet om een wetskrachtige norm ging en de prejudiciële vraag vooralsnog buiten zijn bevoegdheid viel.79

TVW

255

2020

4

Een arrest van 19 augustus 2020 van het Hof van Cassatie trok ten slotte al de aandacht: het Hof vernietigde een beslissing van de strafuitvoeringsrechtbank te Luik waarin die toepassing had gemaakt van artikel 6, § 2 van het KB nr. 3. Op grond van die bepaling werd de uitvoering van de straf geschorst gedurende de periode waarin de veroordeelde een onderbreking van de strafuitvoering genoot die was bepaald in het bijzonderemachtenbesluit.

Het Hof van Cassatie vergeleek dat stelsel met andere vormen van onderbreking van de strafuitvoering en stelde een schending van het gelijkheidsbeginsel vast omdat de ‘coronaonderbreking’ niet in aanmerking werd genomen voor de strafuitvoering, terwijl de veroordeelde tijdens die periode wel nog een reeks voorwaarden moest naleven.

De strafuitvoeringsrechtbank had artikel 6, § 2 van het KB nr. 3 dan ook buiten toepassing moeten laten op grond van artikel 159 van de Grondwet.80

4. De rol van het parlement en de relatie met de regering A. Gewone coronawetgeving in het parlement 18. Uit alle wetsvoorstellen en -ontwerpen die gedurende de periode van de bijzondere machten bij de Kamer van volksvertegenwoordigers81 werden ingediend, hebben we de initiatieven gefilterd die verband hielden met de coronacrisis82 en die voor het zomerreces definitief werden aangenomen.83 In totaal gaat het om 32 wetten. Twee

(79) (80) (81) (82)

GwH 4 juni 2020, nr. 83/2020.

Cass. 19 augustus 2020, P.20.0840.F. Er waren geen relevante initiatieven in de Senaat.

Bij twijfel blijkt dat verband uit een verwijzing naar “corona” of “COVID” in het opschrift of de toelichting.

(83) Er werden ook 64 dossiers geïdentificeerd die in meer of mindere mate verband houden met de coronacrisis, maar die bij het zomerreces van 2020 nog niet waren aangenomen.

7/12/20 12:39

256

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

wetten hadden betrekking op de volksgezondheid84, vijf bevatten economische maatregelen85, tien betroffen het arbeidsrecht en de sociale zekerheid (met inbegrip van pensioenen)86, vier regelden aspecten van justitie87, vijf bevatten maatregelen inzake mobiliteit88, twee wetten bevatten maatregelen inzake overheidspersoneel (politie en civiele veiligheid)89, drie hadden betrekking op fiscaliteit90 en één wet behandelde een staatsgarantie van België aan Europese steuninstrumenten91.

Wanneer we dit vergelijken met dezelfde oefening die we hiervoor hebben gemaakt voor de bijzonderemachtenbesluiten (cf. supra nr. 8), valt op dat de regering wat meer is opgetreden op het domein van de volksgezondheid en dat het parlement vooral op sociaaleconomisch vlak actief is geweest. Zoals hierna blijkt, kan een aantal wettelijke maatregelen ook echter duidelijk aan de regering worden toegeschreven.

19. Van de 32 wetten kwamen er vijf formeel tot stand op basis van een ontwerp van de regering.92 Die bevatten allemaal fiscale maatregelen en staatswaarborgen. Van minstens een deel van deze ontwerpen moet worden aangenomen dat ze niet op basis van de bijzondere machten hadden kunnen worden aangenomen.93 Uit het feit dat de overige wetten tot stand kwamen op basis van wetsvoorstellen van Kamerleden, mag echter niet worden afgeleid dat de regering resoluut heeft gekozen om haar overige maatregelen in het kader van de coronacrisis bij bijzondere machten te nemen. Van een aanzienlijk aantal voorstellen lijkt de regering (of de bevoegde minister) immers de werkelijke auteur.

Dat was bijvoorbeeld zo wanneer de minister verklaarde dat “hij vóór de aanvang van de parlementaire werkzaam(84) We verwijzen hier naar de dossiernummers van de initiatieven die tot deze wetten hebben geleid: Parl.St. Kamer 2019-20, nrs. 1227 en 1129.

(85) Parl.St. Kamer 2019-20, nrs. 1108, 1155, 1189, 1172 en 1395.

(86) Parl.St. Kamer 2019-20, nrs. 1139, 1146, 1154, 1159, 1178, 1212, 1228, 1231, 1274 en 1404.

(87) Parl.St. Kamer 2019-20, nrs. 1145, 1181 en 1295-1296.

(88) Parl.St. Kamer 2019-20, nrs. 1161-1163, 1213 en 1257.

(89) Parl.St. Kamer 2019-20, nrs. 1144 en 1158.

(90) Parl.St. Kamer 2019-20, nrs. 1174, 1309 en 1390.

(91) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 1396.

(92) Het betreft de dossiers 1174, 1309, 1390, 1395 en 1396.

(93) Zie art. 4 Covid-II-Wet. De ontwerpen nrs. 1395-1396 betreffende de staatswaarborgen werden overigens op de valreep van de periode van de bijzondere machten (29 juni 2020) in het parlement ingediend, zodat ook het aflopen daarvan mogelijk een factor was bij de keuze voor de parlementaire weg.

TVW - 2020_nr_4.indd 256

heden zelf de gewesten heeft geraadpleegd en dat ze de inhoud van het aan de commissie voorgelegde wetsontwerp steunen”94 of wanneer het voorstel strekte tot implementatie van een akkoord tussen de regering en de financiële sector.95 Wanneer de “hoofdindienster verduidelijkt dat het kabinet van de minister van Justitie ter beschikking staat om bijkomende vragen of zaken te beantwoorden” leek er eveneens weinig twijfel over de oorsprong van het voorstel.96 Hetzelfde gold wanneer het Algemeen Beheerscomité voor het sociaal statuut der zelfstandigen reeds voor de indiening in het parlement een advies had gegeven over het voorstel.97 In nog zes gevallen lichtte de minister of zijn gemachtigde in de bevoegde commissie het wetsvoorstel toe op een wijze die de indruk wekte dat hij de auteur was van de tekst.98 Daarnaast waren er gevallen waarin het voorstel een vrij technisch karakter had en werd ingediend door een of meer parlementsleden van de regeringspartijen.99 Acht voorstellen die wet zijn geworden, werden uitsluitend ingediend door parlementsleden van oppositiepartijen.100 Van een restgroep voorstellen ontbreekt het aan indicaties over de betrokkenheid van de regering.

B. Bijzonderemachtenbesluit of gewone wet?

20. De regering heeft dus voor diverse coronamaatregelen voor de parlementaire weg gekozen. Waarom? Nagenoeg alle maatregelen die vervat lagen in de wetsvoorstellen waarbij de regering betrokken leek te zijn, konden eveneens worden aangenomen op basis van de bijzondere machten.

21. Is de wetgevende procedure sneller? Wanneer de regering een ontwerp als wetsvoorstel laat indienen, zou dat (94) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 1161/4, 4. Eén wet kwam tot stand na afsplitsing van dit wetsvoorstel (Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 1257; zie ook nr. 1161/4, 15).

(95) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 1108/3, 3.

(96) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 1295/4, 6. Ook de Raad van State merkte in Adv.RvS nr. 67.516/1-2 op dat het voorstel “duidelijk [is] voorbereid door de diensten van de minister van Justitie” en toonde zich kritisch voor de gehanteerde werkwijze.

(97) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 1178/3, 3.

(98) Zie Parl.St. Kamer 2019-20, nrs. 1145/3, 8-9; 1158/4, 5-6; 1159/4, 8 en 10; 1163/7, 6; 1181/4 (waarin de hoofdindiener door een lid van de oppositie “de loopjongen van de minister van Justitie” wordt genoemd) en 1213/4, 5.

(99) Parl.St. Kamer 2019-20, nrs. 1162 en 1189.

(100) Parl.St. Kamer 2019-20, nrs. 1129, 1139, 1154, 1155, 1212, 1227, 1274 en 1296.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

kunnen zijn in de hoop bepaalde adviesverplichtingen te vermijden en tijdwinst te boeken. Wat de coronamaatregelen betreft, was de verwachte winst echter beperkt, aangezien voor ontwerpen van bijzonderemachtenbesluiten mocht worden voorbijgegaan aan de wettelijk of reglementair voorgeschreven adviezen. Enkel het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State was verplicht (en zelfs dat niet voor ontwerpen gesteund op artikel 5, § 1, 1° van de Covid-II-Wet).101 Bovendien heeft de Kamer van volksvertegenwoordigers over tal van wetsvoorstellen alsnog het advies van de Raad van State gevraagd: over elf van de twaalf voorstellen die aan de regering lijken te kunnen worden toegeschreven, werd advies ingewonnen.

22. Zijn het niet net de bijzondere machten die zich lenen tot een snellere besluitvorming? Traditioneel wordt dat als een van de voordelen van bijzondere machten beschouwd, omdat de regering op die manier allerlei parlementaire discussies uitsluit. Ook dat vermoeden lijkt in de context van de coronacrisis echter te moeten worden gerelativeerd.

Om de duur van het besluitvormingsproces te bepalen, nemen we voor elk van de 47 bijzonderemachtenbesluiten het advies van de Inspectie van Financiën als startpunt.

Vanaf dat ogenblik mag immers worden aangenomen dat een voldoende rijpe ontwerptekst voorligt. Bovendien kan die datum worden vastgesteld in de aanhef van de besluiten. Uit enig rekenwerk blijkt dat de afkondiging van het besluit in sommige gevallen enkele dagen later volgde102, maar gemiddeld toch 18,57 dagen nadat het advies van de IF plaatsvond. Tot de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad werd dat gemiddeld 23,26 dagen. Laten we de negen besluiten buiten beschouwing die zonder advies van de Raad van State zijn aangenomen, dan duurde het na het advies van de IF nog gemiddeld 21,68 dagen tot de afkondiging en 26,84 dagen tot de bekendmaking.

Om de vergelijking met de parlementaire weg te maken, nemen we als startdatum de datum van indiening van het voorstel of ontwerp in de Kamer van volksvertegenwoordigers. Ook op die manier hebben we een objectief vaststelbare datum waarop de tekst door de indieners als voldragen werd beschouwd. Onderzoeken we de 32 hierboven aangehaalde wetten, dan tellen we na de indiening gemiddeld 26,91 dagen tot de plenaire goedkeuring,

(101) Art. 6 Covid-II-Wet. (102) Voor de intrekkingsbesluiten nr. 26 en 27 volgde de afkondiging reeds één dag later.

TVW - 2020_nr_4.indd 257

32,97 dagen tot de afkondiging en 41,77 dagen tot de bekendmaking.103 Dat beeld verandert enigszins wanneer we enkel rekening houden met initiatieven die (waarschijnlijk) aan de regering kunnen worden toegeschreven. Die vijf wetsontwerpen en de twaalf wetsvoorstellen werden gemiddeld na 19,35 dagen goedgekeurd, na 27,47 dagen afgekondigd en na 36,12 dagen bekendgemaakt.104

TVW

257

2020

4

23. Vermits het besluitvormingsproces anders verloopt, zal een vergelijking tussen de bijzonderemachtenbesluiten en de coronawetten steeds imperfect zijn. De verschillen in doorlooptijd lijken niettemin niet bijzonder groot.

De afkondiging van bijzonderemachtenbesluiten vond gemiddeld 18,57 dagen na het advies van de Inspectie van Financiën plaats, terwijl wetten die direct of indirect afkomstig waren van de regering gemiddeld 19,35 dagen na hun indiening werden aangenomen.105 In beide gevallen heeft de politieke besluitvorming zich op dat moment voltrokken. Het relatief kleine verschil in snelheid wordt mogelijk verklaard door een opmerkelijke randvoorwaarde waaraan de uitoefening van de bijzondere machten in het kader van de coronacrisis onderworpen was. Daarop gaan we nu in.

C. E en bizarre driehoeksverhouding: parlement, regering en ‘superkern’ 24. Zoals gezegd, leidde de coronacrisis tot de ongewone situatie dat bijzondere machten werden toegekend aan een minderheidsregering (cf. supra nr. 4). Een deel van het politiek akkoord was dat de regering haar ontwerpen van bijzonderemachtenbesluiten zou overleggen met de tien voorzitters van de partijen die de bijzondere machten hadden goedgekeurd (of hun vertegenwoordiger).106 Zij zouden wekelijks, op zaterdag, vergaderen met de leden van het kernkabinet in wat al snel de ‘superkern’ werd genoemd. De rol van de superkern was op geen enkele wijze geregeld in de bijzonderemachtenwetten. Deze rand(103) Voor de afkondiging en bekendmaking werd geen rekening gehouden met het wetsvoorstel 1129, aangezien dat bij het afsluiten van deze bijdrage nog niet was bekendgemaakt.

(104) Voor de vijf wetsontwerpen die rechtstreeks door de regering waren ingediend gaat het om 17,4 dagen tot de goedkeuring, 23 dagen tot de afkondiging en 30,4 dagen tot de bekendmaking.

(105) Die termijn had wellicht korter kunnen zijn indien de Kamer niet over de meeste wetsvoorstellen nog het advies van de Raad van State had ingewonnen.

(106) Verder over politieke controle op bijzondere machten, zie bv. A. Alen, supra noot 3, 206-207; M. Leroy, supra noot 3, 498-502.

7/12/20 12:39

258

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

voorwaarde illustreerde het overwicht van de politieke partijen, zeker aangezien verschillende partijvoorzitters niet eens federaal volksvertegenwoordiger waren.107 25. In de Kamer werd niettemin ook een bijzondere commissie opgericht die belast was met de controle op de uitvoering van de bijzonderemachtenwetten. Die vergaderde 14 keer van 14 april tot en met 14 juli 2020. Uit haar verslagen blijkt dat over ontwerpen van bijzonderemachtenbesluiten eerst een akkoord moest worden bereikt binnen de regering en dat zij vervolgens geagendeerd werden op de superkern. Meestal moest dan nog het advies van de Raad van State worden ingewonnen vooraleer ze aangenomen konden worden. Uit een plastische beschrijving van het besluitvormingsproces door de minister van Justitie blijkt dat de minimale doorlooptijd van een bijzonderemachtenbesluit tijdens de coronacrisis al snel drie weken bedroeg.108 Dat stemt overeen met onze bevindingen hiervoor (cf. supra nr. 22).

26. De betrokkenheid van de superkern betekende niet dat deze met unanimiteit met de ontwerpen moest instemmen. Een meerderheid leek te volstaan.109 Soms verwezen partijen in het parlement naar kritiek die zij in de superkern hadden geuit.110 Omgekeerd verdedigde de bevoegde minister een bijzonderemachtenbesluit door

(107) Opmerkelijk genoeg konden dus ook oppositiepartijen agendapunten voor de superkern voorstellen, al lijkt dat niet tot bijzonderemachtenbesluiten te hebben geleid. Zie Hand. Kamer 2019-20, commissie voor Mobiliteit, Overheidsbedrijven en Federale instellingen, 17 juni 2020, 55-COM-214, randnr. 01.12; Hand. Kamer 2019-20, commissie voor Sociale Zaken, Werk en Pensioenen, 17 juni 2020, 55-COM-215, randnr. 01.41.

(108) Hand. Kamer 2019-20, commissie belast met de controle op de uitvoering van de wetten van 27 maart 2020 die machtiging verlenen aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19 (hierna verkort: COVID-commissie), 29 april 2020, 55-COM-166, randnr. 02.08; zie ook Hand. Kamer 2019-20, Gemeenschappelijke vergadering van de commissie voor Sociale Zaken, Werk en Pensioenen en de commissie voor Economie, Consumentenbescherming en Digitale Agenda, 8 april 2020, 55-COM-142, randnr. 01.24, p. 42; Hand. Kamer 2019-20, COVIDcommissie, 8 juni 2020, 55-COM-197, randnr. 06.1206.13; Hand. Kamer 2019-20, COVID-commissie, 20 april 2020, 55-COM-149; randnr. 01.13.

(109) Hand. Kamer 2019-20, COVID-commissie, 14 juli 2020, 55-COM-237, randnr. 04.05.

(110) Bv. Hand. Kamer 2019-20, COVID-commissie, 4 mei 2020, 55-COM-167, randnr. 01.03 en 01.05; Hand. Kamer 2019-20, COVID-commissie, 11 mei 2020; 55-COM-174, randnr. 05.01.

TVW - 2020_nr_4.indd 258

erop te wijzen dat het “niet alleen van de hand van de regering, maar ook van de superkern” was.111 De centrale rol van de superkern, ten koste van de Kamerleden, ging soms ver. Zo repliceerde een minister dat een partijgenoot van de vraagsteller op de superkern geen opmerkingen had gemaakt over het bekritiseerde bijzonderemachtenbesluit.112 Een volksvertegenwoordiger die tevens lid was van de superkern opperde dan weer dat het standpunt van een collega-parlementslid afweek van hetgeen haar partijvoorzitter tijdens de superkern had verklaard. Zij stelde voor om de vergadering “te schorsen opdat iedereen zich goed zou kunnen informeren over wat er precies tijdens de superkern werd afgesproken”.113 De superkern bracht soms ook de overige leden van de ministerraad in een lastig parket. Zo werd een minister ondervraagd over een beslissing van de superkern in zijn beleidsdomein, terwijl hij daar geen deel van uitmaakte en hij niet vooraf over het dossier was geïnformeerd. Een Kamerlid noemde de superkern “een niveau hoger” dan de minister.114 De superkern trad soms zelfs op als spelverdeler die besliste dat bepaalde dossiers door het parlement zouden worden opgenomen115, al kwam het toch ook voor dat het parlement zelf niet wilde wachten en een eigen voorstel goedkeurde.116 De oprichting van de superkern heeft dan ook niet gezorgd voor een volmaakte “eenheid van commando” op wetgevend vlak. Tegelijkertijd kan men zich de vraag stellen of het bestaan van een dergelijk forum van besluitvorming – met een kennelijk overwicht

(111) Hand. Kamer 2019-20, COVID-commissie, 14 juli 2020, 55-COM-237, randnr. 01.06; Hand. Kamer 2019-20, COVID-commissie, 8 juni 2020, 55-COM-197, randnr. 05.04.

(112) Hand. Kamer 2019-20, COVID-commissie, 16 juni 2020, 55-COM-207, randnr. 02.11.

(113) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-1434/6, 4. Zie ook nr. 55-1434/3, 4-5.

(114) Hand. Kamer 2019-20, commissie voor Mobiliteit, Overheidsbedrijven en Federale Instellingen, 17 juni 2020, 55-COM-214, randnr. 01.10 en 01.11;.

(115) Hand. Kamer 2019-20, gemeenschappelijke vergadering van de commissie voor Sociale Zaken, Werk en Pensioenen en de commissie voor Economie, Consumentenbescherming en Digitale Agenda, 8 april 2020, 55-COM-142, randnr. 03.28, p. 103; Hand. Kamer 2019-20, commissie voor Sociale Zaken, Werk en Pensioenen, 17 juni 2020, 55COM-215, randnr. 01.18, p. 38.

(116) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-1274/3, 5-6. De eerste minister verklaarde dat het parlement bepaalde dossiers naar zich toe had getrokken “die nochtans besproken werden door de superkern” (Hand. Kamer 2019-20, plenaire vergadering 25 juni 2020, 55-PLEN-047, randnr. 02.11).

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

van de leiders van de politieke partijen – wel strookt met de grondwettelijke toewijzing van de staatsmachten.

5. Evaluatie van de bijzondere machten van 2020 27. De inzet van bijzondere machten in 2020 was belangwekkend om verschillende redenen. Om te beginnen was het lang geleden dat de wetgever ernaar teruggreep. Bovendien ging het om een crisis die niet alleen een bedreiging inhield voor onze sociaaleconomische welvaart, maar tegelijk – en in de eerste plaats – voor de volksgezondheid.

Het was niet voor het eerst dat voor bedreigingen van de fysieke integriteit bijzondere machten werden aangewend, maar daarvoor moeten we terug naar de oorlogsperiode.117 Het is dan ook opmerkelijk dat de bijzondere machten slechts beperkt werden ingezet om de volksgezondheid te beschermen. Voor de meest directe maatregelen om de verspreiding van het virus tegen te gaan werd, betwistbaar, beroep gedaan op delegaties in de wetgeving civiele veiligheid, terwijl de bijzonderemachtenbesluiten vooral aspecten van de gezondheidsinfrastructuur betroffen. Daarnaast werden de bijzondere machten veeleer gebruikt om de bredere maatschappelijke fall-out van de pandemie op te vangen.

In deze bijdrage onderzochten we of de uitoefening van bijzondere machten in de strijd tegen het coronavirus aan een andere dynamiek tussen de wetgevende en uitvoerende macht onderworpen was dan in het verleden. Juridisch volgden de toekenning en het gebruik van de federale bijzondere machten in elk geval de gekende beginselen, die daarmee herbevestigd werden. Een pandemie lijkt inderdaad een prima voorbeeld te verschaffen van een crisissituatie die bijzondere machten kan verantwoorden. Bijzondere machten zijn bruikbaar om flexibel en gecoördineerd te kunnen inspelen op doorlopend veranderende omstandigheden die een snelle beleidsreactie vereisen. Het uitgangspunt is dat het parlementaire proces, democratisch legitiemer maar minder wendbaar, daar niet de meest geschikte weg voor is. Minstens wordt bij de toekenning van bijzondere machten verondersteld dat het blijven volgen van het parlementaire proces risico’s met zich meebrengt: bij de start van een pandemie valt niet uit te sluiten dat de Kamer op een bepaald moment letterlijk niet meer in staat

(117) Hierover T. Moonen, supra noot **. De Pandemiewet van 2009 was door zijn de facto retroactieve karakter en het uiteindelijk beperkte voorwerp ervan atypisch.

TVW - 2020_nr_4.indd 259

is om haar werk te doen, alle technologische innovatie ten spijt.118 28. Uiteindelijk bleef de Kamer min of meer normaal functioneren. Bood de weg van de bijzondere machten dan een duidelijk voordeel in snelheid? Onze elementaire analyse suggereert van niet: een ontworpen bijzonderemachtenbesluit stond meestal niet ’s anderendaags, en ook niet de week daarop, in het Belgisch Staatsblad. Ze volgden het besluitvormingsproces binnen de regering en moesten meestal langs de afdeling Wetgeving, maar vooral moesten ze langs de superkern. De minderheidsregering, die als enige punt in de regeerverklaring het bestrijden van de coronacrisis had, werd het voorportaal. In feite nam de superkern de functie van de ministerraad over. Die vreemde politieke dynamiek maakte het ook moeilijk om in te spelen op dat andere voordeel dat soms nog aan bijzondere machten wordt toegeschreven: de beslotenheid, vrij van oppositiekritiek, van de besluitvorming in ministerraad.119

TVW

259

2020

4

Mogelijk is dat een deel van de verklaring waarom de regering een aantal dossiers dan toch maar langs de parlementaire weg heeft afgehandeld, hetzij bij ontwerp, hetzij op voorstel van bevriende volksvertegenwoordigers.

29. Het valt niet uit te sluiten dat de betrokken leiders politieke redenen hadden om bijzondere machten te verlenen: het creëerde een momentum voor een regering die weinig slagkracht had, maar daardoor wel het vertrouwen kon krijgen (ook al zou ze worden gecontroleerd door een buitengrondwettelijke superkern). Achteraf gezien kan men betwijfelen of de bijzondere machten echt nodig waren. Maar uiteraard was die conclusie, zelfs los van de eventuele politieke motieven, veel minder vanzelfsprekend op het ogenblik dat ze werden toegekend, namelijk aan de vooravond van een pandemie die haar hoogtepunt nog moest bereiken. De regering (die zonder het akkoord over de bijzondere machten wellicht in lopende zaken was gebleven) kon er niet op rekenen dat bestaande delegaties voldoende zouden blijken, zeker wanneer moest worden afgeweken van wettelijke bepalingen. Ze was er ook niet van verzekerd dat het parlement te allen tijde zou blijven functioneren. Bovendien lieten de bijzondere machten, zoals gezegd, toe om adviesverplichtingen te negeren die

(118) Zoals blijkt uit de bijdrage van Frédéric Bouhon en Emmanuel Slautsky in dit nummer werd met de bijzondere machten die toegekend werden in bepaalde deelstaten uitdrukkelijk op dat scenario ingespeeld.

(119) Verder over de politieke motieven voor de inzet van bijzondere machten, zie bv. M. Leroy, supra noot 3, 487488.

7/12/20 12:39

260

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

de regering normaal had moeten naleven. Men kan ook redelijkerwijs veronderstellen dat de uitvoerende macht, ondersteund door diverse adviesorganen en experten, over meer en recentere informatie beschikt dan het parlement om te doen wat de gezondheidssituatie noodzaakt.

Overigens rijst de vraag of er veel ruimte zou geweest zijn voor democratisch debat indien door de regering voorgestelde maatregelen in sneltempo door het parlement moesten worden goedgekeurd.

Vorig jaar waren er nog redenen om te denken dat de bijzondere machten weliswaar niet overbodig geworden waren, maar toch in een midlifecrisis zaten.120 Hun superioriteit als middel ter bestrijding van de coronacrisis hebben ze niet bewezen, maar hun blijvende staatsrechtelijke relevantie staat allicht niet meer ter discussie.

(120) T. Moonen, supra noot **, 203-213; verder over de eventuele alternatieven, zie bv. A. Alen, supra noot 3, 210-212.

TVW - 2020_nr_4.indd 260

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

TVW

261

F. BOUHON* EN E. SLAUTSKY**1

Toekenning, uitoefening van en toezicht op bijzondere machten binnen de deelstaten: gecontrasteerde praktijken om het hoofd te bieden aan de eerste golf van de COVID-19pandemie 1

1. De gezondheidscrisis verbonden aan de uitbraak van de COVID-19-pandemie heeft het grondwettelijk recht op veel vlakken op de proef gesteld. Ze heeft geleid tot de aanname van buitengewone maatregelen die niet alleen de fundamentele rechten en vrijheden significant hebben ingeperkt, maar eveneens de evenwichten tussen instellingen hebben gewijzigd. In dat verband heeft men in het bijzonder een massale toevlucht tot de techniek van de bijzondere machten vastgesteld, waardoor de regelgevers een deel van hun normatieve bevoegdheden hebben kunnen toevertrouwen aan de Koning of de uitvoerende macht van de deelstaten. Ook al is het gebruik van dit instrument in een context van noodsituatie op zich niet verbazend, de draagwijdte van het fenomeen en de concrete uitwerking laten de waarnemer niet onverschillig. De huidige bijdrage, die zich toespitst op de deel* **

(1)

Professor aan de UniversitÊ de Liège.

Professor aan de UniversitĂŠ libre de Bruxelles (Centre de droit public). De auteur is eveneens wetenschappelijk medewerker aan de KU Leuven (Leuven Center for Public Law).

De auteurs bedanken Camille Lanssens voor haar kostbare voorbereidende opzoekingen met het oog op de redactie van onderhavig artikel. De auteurs bedanken evenals Allan Magerotte voor zijn vertaling van hun bijdrage en Jeroen Van Nieuwenhove en de anonieme reviewers voor hun suggesties op een vorige versie van deze tekst. De tekst van de bijdrage is bijgehouden tot 3 november 2020. Het gebruik van de bijzondere machten door de deelstaten om het hoofd te bieden aan de tweede golf van de pandemie wordt in deze bijdrage niet besproken.

TVW - 2020_nr_4.indd 261

2020

4

staten en het antwoord op de eerste golf van de pandemie in de lente van 2020, bestaat uit drie delen. Wij onderzoeken achtereenvolgens de context en de grondwettigheid van de machtigingen (I), de concrete toepassing van de toegekende machtigingen (II) en het parlementair en jurisdictioneel toezicht uitgeoefend op aangenomen bijzonderemachtenbesluiten (III).

I. De toekenning van bijzondere machten 2. Vooraleer de inhoud te schetsen van decreten en ordonnanties die machtigingen hebben toegekend aan de regeringen van de deelstaten (B), is het nuttig te benadrukken dat bijzondere machten op dat niveau een relatief nieuw fenomeen zijn (A). Wij zullen daarna enkele vragen aangaande de grondwettigheid van de regelingen die deze machten hebben toegekend onderzoeken (C).

A. Een relatief nieuwe ervaring voor de deelstaten 3. Juridisch hebben meeste deelstaten het vermogen om de techniek van de bijzondere machten aan te wenden: artikel 78 van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 19802 is de tegenhanger van artikel 105 van de Grondwet dat van toepassing is op het

(2)

BS, 15 augustus 1980.

7/12/20 12:39

262

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

federale niveau3. Het is daarentegen de vraag of er juridische gronden bestaan om het gebruik van de techniek van de bijzondere machten door de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (GGC) en de Franse Gemeenschapscommissie (Cocof) te verantwoorden.

Boek III van de Bijzondere wet met betrekking tot de Brusselse Instellingen bevat inderdaad geen expliciete verwijzing naar artikel 78, zodat het uitgesloten zou kunnen lijken dat deze entiteiten gebruik maken van de techniek van de bijzondere machten4. Dat heeft hen er in de praktijk niet van tegengehouden5, en de afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft het procédé aanvaard6.

voegdheden10, heeft evenwel een beweging zonder precedent veroorzaakt. Meerdere deelstaten hebben in het verleden reeds gebruik gemaakt van bijzondere machten11, maar op zeer zuinige wijze12. De coronacrisis leidde tot een bijna veralgemeende aanwending van deze techniek: met de opmerkelijke uitzondering van de Vlaamse Gemeenschap hebben alle deelstaten deze techniek aangegrepen en werden ruime bevoegdheden toegekend aan de betrokken regeringen.

Bijzondere machten worden, in de regel, toegekend in geval van “uitzonderlijke omstandigheden”7 die een snelle besluitvorming vereisen die, meer in het bijzonder, onverenigbaar is met de duur van parlementaire procedures8.

Aan deze voorwaarden was waarschijnlijk voldaan bij het begin van de coronacrisis en het perspectief op de aanwending van deze techniek heeft, op zich, weinig verbaasd9.

De omvang van de crisis en het feit dat het beheer ervan raakte aan zowel federale als gemeenschaps- en gewestbe-

4. Met uitzondering van de Duitstalige Gemeenschap13, werden de eerste machtigingsnormen in het begin van de tweede helft van maart 2020 aangenomen door de deelstaten14 en zijn deze derhalve de twee federale

(3)

Zie o.a. M. Uyttendaele, Trente leçons de droit constitutionnel, Limal, Brussel, Anthemis, Bruylant, 2014, 521522. Artikel 78 BWHI is van toepassing verklaard op het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest door artikel 38 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse Instellingen (BS 14 januari 1989). Artikel 51 van de wet tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap heeft dezelfde gevolgen voor de Duitstalige Gemeenschap.

(4) Zie o. a. L. Rigaux en M. Uyttendaele, “L’impact du Covid-19 sur le gouvernement fédéral et les parlements” in S. Parsa en M. Uyttendaele, Le Covid face au droit, Limal, Anthemis, te verschijnen.

(5) In de toelichting bij het voorstel van ordonnantie om bijzondere machten toe te kennen aan het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie in het kader van de gezondheidscrisis Covid-19, wordt verwezen naar artikel 38 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 (Parl.St. GGC, sess. 2019-20, nr. B-28/1), maar dit geldt in principe alleen voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Die grondslag kan daarom juridisch niet overtuigen.

(6) Adv.RvS nr. 68.232/AV/3, 10 november 2020, 7.

(7) Adv.RvS nr. 25.169/1/8, 31 mei en 4 juni 1996.

(8) K. Rimanque, “Kritische kanttekeningen bij de recente ontwikkelingen inzake de bijzondere machten” in Liber Amicorum Robert Senelle: Vraagpunten van publiek recht, Brugge, die Keure, 1986, 250-251 ; B. Seutin, Beginselen van wetgevingstechniek en behoorlijke regelgeving, Brugge, die Keure, 2016, 191.

(9) Men weet overigens dat de vrees voor een epidemie of pandemie reeds, een tiental jaar eerder, aanleiding had gegeven tot het gebruik van deze techniek (zie de wet van 16 oktober 2009 die machtigingen verleent aan de Koning in geval van een griepepidemie of –pandemie, BS 21 oktober 2009).

TVW - 2020_nr_4.indd 262

B. Beknopt overzicht van de machtigingsnormen

(10) Zie o.a. F. Bouhon, A. Jousten, X. Miny en E. Slautsky, “L’État belge face à la pandémie de covid-19: esquisse d’un régime d’exception”, Courrier hebdomadaire du CRISP, 2020, nr. 2446, 9-14.

(11) M. Leroy, “Les pouvoirs spéciaux en Belgique”, Administration publique – Trimestriel, 2014, 483-504, hier 502.

(12) Zie o.a. artikel 16 van het decreet van de Franse Gemeenschap van 10 april 2003 betreffende de werking van de adviesinstanties die werkzaam zijn binnen de culturele sector (BS 9 mei 2003) ; artikel 131 van het decreet van de Duitstalige Gemeenschap van 27 juni 2005 over de audiovisuele mediadiensten en de filmvoorstellingen (BS 6 september 2005) of artikel 55 van het decreet van het Waalse Gewest van 8 december 2005 houdende wijziging van sommige bepalingen van het Wetboek van de plaatselijke democratie en de decentralisatie (BS 2 januari 2006).

(13) Crisisdecreet 2020 (II) van de Duitstalige Gemeenschap van 27 april 2020 (BS 7 mei 2020).

(14) Decreet van het Waalse Gewest van 17 maart 2020 tot toekenning van bijzondere machten aan de Waalse Regering in het kader van de gezondheidscrisis Covid-19 (BS 18 maart 2020); Decreet van het Waalse Gewest van 17 maart 2020 tot toekenning van de bijzondere machten aan de Waalse Regering in het kader van de gezondheidscrisis Covid-19 voor de aangelegenheden geregeld bij artikel 138 van de Grondwet (BS 18 maart 2020); Decreet van de Franse Gemeenschap van 17 maart 2020 tot toekenning van bijzondere machten aan de Regering in het kader van de gezondheidscrisis in verband met het Covid-19 coronavirus (BS 20 maart 2020); Ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 19 maart 2020 om bijzondere machten toe te kennen aan de Brusselse Hoofdstedelijke Regering in het kader van de gezondheidscrisis Covid-19 (BS 20 maart 2020); Ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 19 maart 2020 om bijzondere machten toe te kennen aan het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie in het kader van de gezondheidscrisis Covid-19 (BS 20 maart 2020); Decreet van de Franse Gemeen-schapscommissie van 23 maart 2020 tot toekenning van bijzondere machten aan het College van de Franse Gemeenschapscommissie in het kader van de

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

machtigingswetten met enkele dagen voorafgegaan15.

De voorstellen aan de oorsprong van de bijzonderemachtendecreten en -ordonnanties zijn niet voor advies voorgelegd aan de afdeling Wetgeving van de Raad van State.

tiging beperkt is tot het beheer van de pandemie, houden de relevante regelingen nog twee andere voorwaarden in: de regering kan de bijzondere machten slechts uitoefenen in geval van spoed, enerzijds, en onder de bedreiging van een ernstig gevaar, anderzijds19.

Algemeen bekeken, en nogmaals met uitzondering van de Duitstalige Gemeenschap, kennen de betrokken regelgevingen zeer ruime prerogatieven toe aan de regeringen, die verder reiken dan hetgeen gebruikelijk is in de aanwending van de bijzondere machten16.

Bij de vijf betrokken deelstaten (Waals Gewest, Franse Gemeenschap, Brussels Hoofdstedelijk Gewest, GGC en Cocof), kunnen dezelfde tendensen worden waargenomen, welke wij hierna gaan schetsen. Elke regering is gemachtigd “alle nuttige maatregelen te nemen” om elke situatie die een probleem vormt binnen het strikte kader van de COVID-19-pandemie en de gevolgen ervan te voorkomen of aan te pakken17. Er kunnen bijzonderemachtenbesluiten worden uitgevaardigd m.b.t. alle aangelegenheden waarvoor de deelstaten bevoegd zijn: zelfs in het geval waarin een lijst van aangelegenheden of doeleinden vermeld wordt, worden deze slechts bij wijze van voorbeeld vermeld18. Buiten de vereiste dat de mach-

Naast de hoofdmachtiging die wij zojuist hebben aangehaald, bevatten de regelgevingen van deze zelfde vijf deelstaten genomen in de lente 2020 eveneens een bijzondere machtiging. Deze betreft de hypothese dat de parlementaire vergadering zich in de onmogelijkheid, vastgesteld door het bureau van de betrokken vergadering, zou bevinden om bijeen te komen wegens de pandemie (of, in het geval van het Waalse Gewest, om dezelfde reden zou zijn verdaagd20). De relevante bepalingen voorzien dat, in die gevallen, en binnen de door elke regelgeving bepaalde voorwaarden21, de regeringen alle nuttige maatregelen zouden kunnen treffen op de gebieden die onder de bevoegdheid van de betrokken deelstaat ressorteren. Dit opent met andere woorden de mogelijkheid om decreten of ordonnanties te wijzigen op vlakken die veel verder reiken dan de gezondheidscrisis. Bij ons weten hebben de regeringen deze bijzondere machtigingen niet aangewend, hoewel er in de Franse Gemeenschap een ontwerp van bijzonderemachtenbesluit op deze basis bestaat22. Zo heeft men een situatie vermeden die in sommige opzichten had

COVID-19-pandemie (BS 3 april 2020). In het vervolg van de analyse, geven wij in principe niet de precieze referenties aan de bepalingen van deze decreten en ordonnanties weer, teneinde te vermijden de tekst in de voetnoten onnodig te verzwaren.

(15) Deze werden op 27 maart 2020 afgekondigd en op de 30e in de 2e editie van het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt.

(16) De machtiging toegekend aan de Regering van de Duitstalige Gemeenschap in het kader van de bijzondere machten beperkt zich tot de mogelijkheid rekening te houden met de gevolgen van de maatregelen om de verspreiding van het coronavirus (COVID-19) te beperken voor de activiteiten van organisatoren van openbare evenementen, en voor het aanbod en diensten die door de Duitstalige Gemeenschap ondersteund of gesubsidieerd worden en het aanpassen van de voorwaarden, nadere regels en procedures voor de toekenning, staving, uitbetaling en controle van subsidies die door de Duitstalige Gemeenschap toegekend worden (zie artikel 3 van het Crisisdecreet 2020 (II) van 27 april 2020). Technisch gezien zijn dit bijzondere machten, aangezien de regering bevoegd is om de inhoud van decreten te wijzigen. De reikwijdte van deze machten is echter veel beperkter dan wat in andere deelstaten kan worden waargenomen. Vgl. bijdrage van J. Theunis en D. Bijnens in dit nummer.

(17) De notie van gevolgen verschijnt niet in de ordonnantie van de GGC. (18) Dit is het gevolg van het gebruik van het bijwoord “met name” in meerdere van de relevante regelgevingen. Zo stelt de toelichting bij de artikelen die het voorstel van ordonnantie tot toekenning van bijzondere machten aan de Regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voorafgaat dat de lijst van aangelegenheden “niet limitatief” is

TVW - 2020_nr_4.indd 263

TVW

263

2020

4

(Parl.St. B. Parl., 2019-20, A-167/1, 2). In het geval van de Franse Gemeenschap is de opsomming van doeleinden exhaustief, maar bevat ze een zeer ruime residuaire categorie (zie art. 1, § 1, g) die in de praktijk minstens ten dele heeft gediend als grondslag voor 22 van de 39 bijzonderemachtenbesluiten van deze Gemeenschap.

(19) Waar de formuleringen variëren van de ene op de andere regelgeving en aanleiding zouden kunnen geven tot verschillende betekenissen, zijn de termen “spoed/dringend” en “ernstig gevaar” in de vijf pertinente teksten terug te vinden. Voor wat betreft de Franse Gemeenschap, zijn deze termen niet terug te vinden in de residuaire bepaling (zie vorige voetnoot).

(20) Het Waalse Gewest is de enige, tussen de vijf hier beschouwde deelstaten, die de toepassing van de bijzondere machtiging onderhevig heeft gemaakt aan een verdaging. Het Waalse Parlement heeft overigens diens Reglement aangepast ter vergemakkelijking van de verdaging (zie in het bijzonder de nieuwe alinea 2, van het artikel 37, § 2).

(21) Bijvoorbeeld in de Franse Gemeenschap, moeten de maatregelen worden genomen met het oog op de voorbereiding van het begin van het schooljaar en het academiejaar 2020-2021, of om tegemoet te komen aan een naar behoren aangetoonde dwingende noodzaak (art. 2, § 1, al. 1, van voormeld decreet van 17 maart 2020).

(22) Een dergelijk ontwerpbesluit (op het gebied van onderwijs) wordt vermeld in ARES-advies nr. 2020-11. De ARES-adviezen zijn toegankelijk op het volgende internetadres: https://www.ares-ac.be/fr/a-propos/instances/ conseil-d-administration/avis.

7/12/20 12:39

264

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

kunnen worden vergeleken met deze van de regeringPierlot IV gedurende de Tweede Wereldoorlog, die toen alleen de algehele wetgevende macht uitoefende.

De bijzondere machten van de deelstaten worden overigens aan bijkomende voorwaarden onderworpen. Deze machten zijn namelijk beperkt in de tijd: de hoofdmachtiging wordt toegekend voor drie maanden (met een – juridisch nutteloze – mogelijkheid tot verlenging23), terwijl de bijzondere machtiging slechts geldig is gedurende de periode waarin de vergadering verdaagd wordt of in de onmogelijkheid is bijeen te komen24. De relevante regelgevingen bepalen overigens uitdrukkelijk dat de bijzonderemachtenbesluiten binnen een welbepaalde termijn bij decreet of ordonnantie moeten worden bekrachtigd, bij gebreke waarvan zij worden verondersteld nooit effecten te hebben gesorteerd. De mogelijkheid om af te zien van bepaalde adviezen of andere voorafgaande stappen in de totstandkoming van besluiten, waaronder eventueel zelfs het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State, werd eveneens opgenomen. Meer details en nuances zijn te vinden in de vergelijkende tabel opgenomen in bijlage.

C. Grondwettigheid van de machtigingen 5. Na de bijzonderemachtenregelgevingen te hebben geschetst en te hebben vastgesteld dat deze, op diverse punten, buitengewone karakteristieken vertonen, lijkt het noodzakelijk zich te bevragen over hun grondwettigheid, daar deze niet onbetwist is. Wij zullen ons hier beperken tot het aankaarten van drie opvallende vragen.

Op de eerste plaats is de omvang van de door de regelgevers verleende machtigingen betwistbaar. Zoals Francis Delpérée er, twintig jaar voor de COVID-19-crisis, op wees, vereist artikel 105 van de Grondwet dat “les lois (23) Zoals de afdeling Wetgeving van de Raad van State het heeft aangegeven in het advies over het federaal wetsvoorstel tot machtiging, dat eveneens deze mogelijkheid voorziet, moet de wetgever “zichzelf immers niet machtigen om het temporele toepassingsgebied van de bijzondere machten te kunnen wijzigen” (Adv.RvS nr. 67.142/AG, 25 maart 2020, 9.2.3.). Het volstaat inderdaad dat de wetgever opnieuw diens normatieve bevoegdheid uitoefent.

(24) Deze tweede machtiging kon overigens niet in het werk worden gesteld dan binnen de zes maanden (drie maanden voor het Waalse Gewest) vanaf de inwerkingtreding van de decreten en ordonnanties. Theoretisch gezien en behoudens in het Waalse Gewest, had de bijzondere machtiging kunnen worden gebruikt na de uitdoving van de hoofdmachtiging.

TVW - 2020_nr_4.indd 264

d’habilitation soient particulières. Ce qui signifie qu’elles ne porteront, en principe, que sur des objets déterminés et bien circonscrits. Les pouvoirs sont spéciaux et non généraux”25.

De adviespraktijk van de Raad van State bevestigt dit vereiste26, dat erop gericht is misbruiken te voorkomen die voor het evenwicht van de machten potentieel gevaarlijk zijn. De hiervoor besproken decreten en ordonnanties kennen dermate ruime machtigingen toe dat zij hetgeen gebruikelijk toegestaan is, in abstracto, lijken te overschrijden. Men moet zich dan de vraag stellen of de risico’s verbonden aan de COVID-19-pandemie midden maart 2020 dermate hoog waren om machtigingen van een dergelijke uitzonderlijke omvang grondwettelijk te rechtvaardigen.

Deze vraag kent wellicht geen klaarblijkelijk antwoord, met name daar de hoge mate van onzekerheid de inschatting van risico’s en de keuze van de maatregelen om deze te beheren bijzonder moeilijk maakte bij aanvang van de crisis. In haar advies van 25 maart 2020 over het voorstel dat heeft geleid tot de federale bijzondere machtenwetten, die ruime prerogatieven hebben toegekend aan de Koning, heeft de afdeling Wetgeving van de Raad van State geen overschrijding van de hier beschouwde grens vastgesteld27. Men kan daar evenwel niet uit afleiden dat de Raad van State, mocht hij daartoe gelegenheid hebben gehad, niet strenger zou zijn geweest over regelingen van de deelstaten die nog minder begrensde machtigingen tot regel maken en die ofwel geen enkele nauwkeurige doeleinde opgeven om de aan de regeringen toegekende machtigingen om te kaderen, ofwel zich beperken tot het opgeven van een voorbeeldlijst van doeleinden. De bijzondere machtigingen wijken a fortiori af van de standaarden waaraan werd herinnerd in het voormelde advies28.

Een tweede vraagstelling betreft de bepalingen die, binnen de relevante decreten en ordonnanties, toelaten af te zien van adviezen en andere vormvereisten bij het totstandkomingsproces van de bijzonderemachtenbeslui(25) F. Delpérée, Le droit constitutionnel de la Belgique, Brussel en Parijs, Bruylant en LGDJ, 2000, 774.

(26) Aldus, “[o]m bestaanbaar te blijven met het geheel van de grondwettelijke regels […] mogen zulke machten slechts voor een beperkte periode aan de Koning worden toegekend, en dienen de aan de Koning toegekende machten nauwkeurig te zijn omschreven, zowel wat betreft de doeleinden en de oogmerken, als wat betreft de aangelegenheden waarin maatregelen kunnen worden genomen, en moet de precieze strekking van de maatregelen die de Koning vermag uit te vaardigen, worden aangegeven” (Adv.RvS nr. 47.062/1/V, 18 augustus 2009).

(27) Zie Adv.RvS nr. 67.142/AV, 25 maart 2020.

(28) Adde Adv.RvS nr. 68.206/4/AG, 9 november 2020, 3.4; Adv.RvS nr. 68.215/4/AG, 9 november 2020, 3.4; Adv. RvS nr. 68.213/AV/3, 10 november 2020, 5.4; Adv.RvS nr. 68.232/AF/3, 10 november 2020, 7.4.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

ten. Wanneer deze vormvereisten vervat zijn in een wetgevende of reglementaire norm waarvoor de betrokken deelstaat bevoegd is, gaat het om een juridisch aanvaardbare vrijstelling. Dat is evenwel anders voor vrijstellingen die betrekking hebben op vormvereisten die uitgaan van andere overheden en in het bijzonder voor de mogelijkheid om, onder bepaalde voorwaarden, geen advies aan de Raad van State te vragen – advies dat nochtans uitdrukkelijk wordt vereist door artikel 3 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State29. Dit laatste is met name het geval voor het Waalse Gewest, waarvan de bijzonderemachtenregeling de Waalse Regering de mogelijkheid verleende om dat advies niet te vragen voor zover ze dit simpelweg motiveert. Daar de bevoegdheidsverdeling binnen het Belgisch federaal systeem door exclusiviteit gekenmerkt wordt, werpt het feit dat deelstaten raken aan de bevoegdheid van de afdeling Wetgeving van de Raad van State, terwijl de bepaling daarvan onbetwistbaar ressorteert onder de federale overheid30, vragen op. In de memorie van toelichting argumenteerde de Waalse Regering dat deze vrijstelling kon steunen op de impliciete bevoegdheden bedoeld in artikel 10 van de BWHI31. Het is echter niet zeker dat de kwestieuze bepalingen voldoen aan de voorwaarden waaraan het Grondwettelijk Hof de toepassing van de impliciete bevoegdheden heeft onderworpen32, zelfs wetende dat het Grondwettelijk Hof al redelijk soepel is gebleken ten aanzien van de mogelijkheid voor de gemeenschappen en de gewesten om hun eigen administratieve rechtscolleges op te richten33. Vooreerst moeten de aangenomen bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de bevoegdheid van de betrokken deelstaat. Het is niet duidelijk waarom de vrijstelling om het advies van de Raad van State te vragen noodzakelijk

(29) Artikel 3bis van de gecoördineerde wetten op de Raad van State is niet van toepassing op de bijzonderemachtenbesluiten van de Gemeenschappen en de Gewesten (Adv. RvS nr. 67.173/2, 1 april 2020, 5).

(30) Zie artikel 160 van de Grondwet.

(31) Parl.St. W. Parl., 2019-2020, nr. 135/1, 4 (commentaar van artikel 4).

(32) Zie ook kritisch: N. Bernard, “Les pouvoirs du gouvernement fédéral en période de crise : le gouvernement Wilmès face à l’épidémie de Covid-19”, JT 2020/18, nr. 6814, 374 en J. Van Nieuwenhove in zijn bijdrage in dit nummer.

(33) GwH nr. 8/2011, 27 januari 2011. In september 2020 heeft de afdeling Wetgeving van de Raad van State aanvaard dat artikel 10 van de BWHI een beperkte wijziging van artikel 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State door het Waalse Gewest kon rechtvaardigen, maar ze heeft ook duidelijk gewezen op de bijzondere en uitzonderlijke omstandigheden van het geval (Adv.RvS nr. 67.870/2-4, 16 september 2020, 6; Adv.RvS nr. 67.888/2-4, 16 september 2020, 5-6). Adde RvS nr. 249.019, 24 november 2020, commune de Morlanwelz.

TVW - 2020_nr_4.indd 265

zou zijn voor het gebruik van de bijzondere machten op het Waalse niveau, nu de gecoördineerde wetten op de Raad van State al in de mogelijkheid voorzien om geen advies aan de Raad te moeten vragen in geval van hoogdringendheid, of om een advies te vragen op een korte termijn34. Het gebruik van impliciete bevoegdheden vereist bovendien dat “de voorbehouden aangelegenheid zich tot een gedifferentieerde regeling leent en dat de weerslag op de voorbehouden aangelegenheid slechts marginaal is”35.

Men kan zich in het bijzonder afvragen of de weerslag op de federale regels marginaal blijft wanneer het mogelijk wordt zich volledig te ontheffen van het advies van een instantie waarvan het toezicht met name erop gericht is de overeenstemming van ontwerpbesluiten met hogere normen na te gaan. De beperking van de bevoegdheid van de afdeling Wetgeving van de Raad van State lijkt naar het hart te gaan van de federale bevoegdheid inzake de organisatie van de Raad van State.

TVW

265

2020

4

Ten slotte betreft de derde vraag het geval van de Duitstalige Gemeenschap, waarvan het machtigingsdecreet niet heeft voorzien in een beperking in de tijd voor de uitoefening van de bijzondere machten door de regering. Die beperking in de tijd is een algemeen erkende voorwaarde voor de grondwettigheid van bijzondere machtenregelingen36. De Raad van State heeft hier nog aan herinnerd in zijn advies van 25 maart 202037. Hoewel de omvang van de bijzondere machten die aan de regering van de Duitstalige Gemeenschap zijn toegekend, beperkt is, lijkt het ons dat er een tijdslimiet had moeten worden vastgesteld om het genoemde beginsel te respecteren.

II. De uitoefening van bijzondere machten 6. Na een overzicht van het aantal en het voorwerp van de bijzonderemachtenbesluiten aangenomen door de regeringen van de deelstaten (A), zal blijken dat de deelstaten zeer verschillende houdingen hebben aangenomen betreffende de raadpleging van de afdeling

(34) Artikelen 3 en 84 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State.

(35) GwH nr. 40/91, 19 december 1991, 5.B.3.

(36) Zie Adv.RvS nr. 14.457/VR, 23 december 1981; Adv.RvS nr. 25.169/1/8, 31 mei en 4 juni 1996. De rechtspraak van het Grondwettelijk Hof bevat dezelfde voorwaarde (zie o.a. GwH nr. 124/2002, 10 juli 2002, B.4.2.) Zie ook F. Delpérée, op. cit., 773 ; C. Mertes, M. Oswald, R. Born en V. Schmitz, “Le Conseil d’État – chronique de jurisprudence 2011”, RBDC, 2013, 140 ; J. Velaers, De Grondwet.

Een artikelsgewijze commentaar, deel 2, Brugge, die Keure, 2019, 571-572.

(37) Zie Adv.RvS nr. 67.142/AG, 25 maart 2020.

7/12/20 12:39

266

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

Wetgeving van de Raad van State over die bijzonderemachtenbesluiten: in het bijzonder de Waalse Regering heeft voor haar ont-werpbesluiten zeer weinig beroep gedaan op de advisering door de Raad van State (B).

A. O verzicht van de aangenomen bijzonderemachtenbesluiten 7. In de praktijk hebben de deelstaten rijkelijk gebruik gemaakt van de hen toegekende bijzondere machten, hetgeen trouwens werd bekritiseerd38. Wij hebben in totaal ongeveer 160 bijzonderemachtenbesluiten geteld, bovenop de 47 bijzonderemachtenbesluiten die gedurende dezelfde periode werden aangenomen op federaal niveau.

Het Waalse Gewest spant de kroon met 53 bijzonderemachtenbesluiten, gevolgd door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, met 43 gerecenseerde besluiten, de Franse Gemeenschap, met 39 besluiten, en de GGC die, meer bescheiden, 11 bijzonderemachtenbesluiten heeft aangenomen. Voor de Cocof werden twaalf besluiten in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt. De meeste zijn van budgettaire aard. Wat betreft de Duitstalige Gemeenschap valt op dat het Belgisch Staatsblad vier genummerde besluiten heeft bekendgemaakt, maar slechts één ervan – het vierde – kan worden beschouwd als een werkelijk bijzonderemachtenbesluit39.

Gelet op de aanzienlijke omvang van de machtigingen en het gebruik ervan, is het onmogelijk om in het kader van deze beknopte bijdrage een inventaris weer te geven van de aangelegenheden die in deze talrijke besluiten aan bod komen. Elke deelstaat heeft bijzonderemachtenbesluiten

(38) Zo bv. Anne-Emmanuelle Bourgaux, die stelde dat “on a été trop loin, en termes quantitatifs. Je ne crois pas que la centaine d’arrêtés adoptés depuis la mi-mars étaient tous absolument nécessaires et absolument urgents” (Le Soir, 11 juni 2020).

(39) Besluit van de Regering nr. 4 tot invoering van een subsidiegarantie en een liquiditeitsverhoging voor subsidieontvangers ter uitvoering van artikel 5.1 van het crisisdecreet 2020 van 6 april 2020 (BS 7 mei 2020). De drie anderen zijn allen gedateerd op 23 april 2020 en zijn bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 4 mei 2020. Ze beperken zich tot het in het werk stellen van bij decreet aan de Regering toegekende prerogatieven, maar brengen geen wijzigingen aan in regelgeving.

TVW - 2020_nr_4.indd 266

aangenomen die overeenstemmen met diens bevoegdheden, waarvan de meeste werden geraakt door de COVID19-crisis. Zo wijzen wij er, bij wege van voorbeeld, op dat de bijzonderemachtenbesluiten van het Waalse Gewest raken aan zeer diverse bevoegdheden, zoals gezondheid, werkgelegenheid, ruimtelijke ordening, lokale of gewestelijke financiën, toerisme, energie, gezinsbijslagen, sociale actie, de werking van lokale instellingen, steun aan onderzoek en ontwikkeling, woninghuur, of nog administratieve of rechterlijke uithuiszettingen. De Regering van de Franse Gemeenschap heeft, wat haar betreft, besluiten aangenomen onder meer om de culturele sector, de sportsector en de mediasector te ondersteunen en om de organisatie van het academiejaar in het hoger onderwijs of de evaluaties van het einde van het jaar te regelen.

B. B ijzondere machten en raadpleging van de afdeling Wetgeving van de Raad van State 8. Het onderzoek van de totstandkomingsprocedure van de aangenomen bijzonderemachtenbesluiten toont aan dat de deelstaten verschillende houdingen hebben aangenomen betreffende de raadpleging van de afdeling Wetgeving van de Raad van State. In het bijzonder de Waalse Regering heeft gebruikgemaakt van de mogelijkheid die haar door het bijzonderemachtendecreet geboden werd om, middels motivering, geen beroep te doen op de adviesbevoegdheid van de afdeling Wetgeving van de Raad van State in het kader van de totstandkoming van haar bijzonderemachtenbesluiten. Zij heeft inderdaad meestal op grond van de hoogdringendheid nagelaten om dit advies te vragen. In tegenstelling daarmee, hebben de regeringen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de Franse Gemeenschap en de GGC meestal erop toegezien het advies van de Raad van State te vragen gedurende de totstandkoming van hun besluiten. De Regering van de Duitstalige Gemeenschap heeft, wat haar betreft, deze adviezen niet gevraagd wanneer zij gebruik heeft gemaakt van haar machtiging, maar – zoals men het heeft gezien – is het aantal betrokken besluiten veel geringer. De vaststelling is derhalve minder verregaand dan voor het Waalse Gewest. De meeste besluiten van de Cocof waren van budgettaire aard en moesten bijgevolg niet aan de Raad van State worden voorgelegd. De volgende grafiek illustreert het voorgaande.

7/12/20 15:41

Tijdschrift voor Wetgeving

FRANSE GEMEENSCHAPSCOMMISSIE DUITSTALIGE GEMEENSCHAP GEMEENSCHAPPELIJKE GEMEENSCHAPSCOMMISSIE

Gebrek aan advies van de Raad van State

4

10

2 4 8

3

42

11

FRANSE GEMEENSCHAP

De keuze van de Waalse Regering om quasisystematisch de raadpleging van de afdeling Wetgeving van de Raad van State terzijde te schuiven werpt vragen op. Nog ervan afgezien dat, zoals eerder uiteengezet, de rechtsgrond van deze ontheffing betwistbaar is, is de raadpleging van de afdeling Wetgeving van de Raad van State, in voorkomend geval binnen verkorte termijnen, een garantie voor de eerbiediging van de wettigheid door een regering die beschikt over bevoegdheden die het gemeen recht te buiten gaan. Zij laat met name toe na te gaan of de regering binnen de grenzen van de haar door de decreetgever toegekende machtiging is gebleven. Deze situatie ziet er problematisch uit, ofschoon de afdeling Wetgeving van de Raad van State de mogelijkheid heeft om later toezicht uit te oefenen middels de controle van de bekrachtigingsnorm40.

3. Het toezicht op bijzondere machten 9. Wanneer het zwaartepunt van de besluitvorming zich van de wetgever en de verkozen volksvertegenwoordigers verplaatst naar de regering, wordt de vraag omtrent het toezicht op het regeringsoptreden nog belangrijker dan anders41. Wij hebben de variabele rol gespeeld door de

(40) In dat opzicht kan worden vastgesteld dat de afdeling Wetgeving inderdaad toezicht uitoefent op de bijzonderemachtenbesluiten die een voorontwerp van wet beoogt te bevestigen (zie o. a. Adv.RvS nr. 67.578/1-2-3, 3 juli 2020 en Adv.RvS nr. 67.870/2-4, 26 september 2020).

(41) P. Popelier, “COVID-19 legislation in Belgium at the crossroads of a political and a health crisis�, The Theory and Practice of Legislation, 2020, 18.

TVW - 2020_nr_4.indd 267

2

41

BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST WAALS GEWEST

267

2020

ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE Advies van de Raad van State

TVW

32

7

afdeling Wetgeving van de Raad van State naargelang de machtsniveaus reeds vermeld. Hierna onderzoeken wij het parlementaire toezicht uitgeoefend op de regeringen van de deelstaten, nadat deze bijzondere machten toegekend kregen (A), evenals het jurisdictioneel toezicht op de aangenomen bijzonderemachtenbesluiten (B).

A. H et parlementair toezicht op de bijzonderemachtenbesluiten 10. De machtigingen tot bijzondere machten stellen de parlementen niet vrij van hun verantwoordelijkheid tot uitoefening van toezicht op het optreden van de regeringen, met inbegrip van de manier waarop deze de machtigingen die hen werden toegekend aanwenden, wel in tegendeel. De parlementen behouden overigens, zelfs na het toekennen van de bijzondere machten aan de regering, hun volle regelgevende macht, zodat zij het heft terug in handen kunnen nemen in geval van meningsverschil over de ontwerpen van de regering42. De uitoefening door de parlementsleden van hun prerogatieven draagt bij aan de verantwoordingsplicht van het regeringsoptreden en aan de eerbied van de regering voor de voorkeuren van de meerderheid van de parlementsleden. Om dit parlementair toezicht te verstevigen, hebben de verschillende teksten die bijzondere machten toekennen aan de regeringen van de deelstaten trouwens bepaald dat deze besluiten systematisch zouden worden meegedeeld aan de voorzitters van de betrokken vergaderingen ter gelegenheid van hun aanneming.

(42) M. Leroy, o.c., 498.

7/12/20 12:39

268

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

De COVID-19-pandemie en de social distancing en lockdownmaatregelen die zij impliceert, hebben evenwel de werking van de verschillende parlementaire vergaderingen van het land bemoeilijkt. De parlementen van de deelstaten hebben op uiteenlopende en evolutieve wijze gereageerd op die volkomen nieuwe situatie.

COVID-19-crisis te verzorgen47. In de Brusselse instellingen (Brussels Hoofdstedelijk Gewest, GGC en Cocof), in de Franse Gemeenschap en de Duitstalige Gemeenschap, zijn het, buiten de plenaire vergadering, de verschillende thematische commissies die, volgens hun gebruikelijke bevoegdheden, dit toezicht op zich hebben genomen.

In eerste instantie werden de parlementaire activiteiten overal vertraagd, maar niet in dezelfde mate. Het Parlement van de Franse Gemeenschap en dat van de Duitstalige Gemeenschap hebben hun werkzaamheden verdaagd gedurende een deel van de maanden maart en april 2020, wat voor andere parlementen niet het geval is geweest43.

Deze schorsingen of vertragingen van de parlementaire werkzaamheden hebben initieel het toezicht op het regeringsoptreden dat toekomt aan de betrokken parlementen verzwakt, dit in een periode waarin de regeringen nochtans beschikten over bijzondere machten44.

Zoals eerder uiteengezet, moeten de door de regeringen aangenomen bijzonderemachtenbesluiten overigens bekrachtigd worden door de wetgever teneinde nog uitwerking te hebben na de periode vastgesteld door de machtigingsregeling.

Aangepaste werkingswijzen werden vervolgens progressief ingesteld binnen de verschillende parlementen van het land: stemming op afstand, online plenaire vergaderingen en commissievergaderingen, enz. Deze maatregelen hebben de parlementen van de deelstaten toegelaten om hun werkzaamheden effectief te hervatten vanaf april 2020, met inbegrip van het toezicht op de regering45. Meerdere parlementaire vragen gesteld door afgevaardigden op het hoogtepunt van de pandemie hadden immers betrekking op bijzonderemachtenbesluiten aangenomen door de regering46.

Gelijktijdig met het weer startklaar maken van de verschillende parlementen, werden de controle van het regeringsoptreden en het toezicht op de aanwending door de regeringen van hun bijzondere machten eveneens beter georganiseerd, ook hier op verschillende wijze naargelang de parlementen. In het Waalse Gewest werd op 16 april 2020 een parlementaire commissie opgericht teneinde het toezicht op de aanpak door de regering van de (43) L. Rigaux en M. Uyttendaele, “L’impact du Covid-19 sur le gouvernement fédéral et les parlements” in S. Parsa en M. Uyttendaele, Le Covid face au droit, Limal, Anthemis, te verschijnen.

(44) F. Bouhon, A. Jousten, X. Miny en E. Slautsky, o.c., 34.

(45) L. Rigaux en M. Uyttendaele, o.c..

(46) Op Waals niveau, zie bv. de schriftelijke vraag van 22 april 2020 van Christine Mauel aan Pierre-Yves Dermagne, “L’applicabilité en Communauté germanophone des arrêtés du Gouvernement wallon de pouvoirs spéciaux relatifs aux pouvoirs locaux”, 2019-2020, nr. 164 en de schriftelijke vraag van 30 april 2020 van Laurent Devin aan PierreYves Dermagne, “Le fonctionnement des pouvoirs locaux durant la période de déconfinement”, 2019-20, nr. 172.

TVW - 2020_nr_4.indd 268

In het verleden is dit bekrachtigingsvereiste vaak zuiver formeel gebleken48. In casu moet het grootste deel van de aangenomen bijzonderemachtenbesluiten nog worden bevestigd, zodat het moeilijk is om na te gaan in welke mate dit vereiste bijdraagt tot het parlementaire toezicht op het regeringsoptreden gedurende de crisis. Sommige aangenomen besluiten hebben reeds het voorwerp uitgemaakt van een bekrachtiging. Zo werd het besluit van 11 juni 2020 van de Regering van de Franse Gemeenschap van bijzondere machten nr. 27 betreffende het toegangsexamen in de geneeskunde en de tandheelkunde, middels enkele aanpassingen, bekrachtigd bij decreet van 20 augustus 2020 bij 64 stemmen voor en 11 onthoudingen49.

(47) Proposition de résolution portant création d’une Commission spéciale chargée de contrôler l’action du gouvernement wallon dans le cadre de la crise sanitaire du Covid-19, C.R.I., W. Parl. 2019-20, 15 april 2020, 39-40 en 47; Proposition de résolution portant création d’une Commission spéciale chargée de contrôler l’action du gouvernement wallon dans le cadre de la crise sanitaire du Covid-19, Parl.St., W. Parl. 2019-20, nr.125/1, 3.

(48) M. Leroy, o.c., 500; T. Moonen, “Bijzondere machten als oplossing voor een crisis: of zelf in een midlifecrisis?”, in E. Vandenbossche (ed.), Uitzonderlijke omstandigheden in het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2019, 207; F. Bouhon, A. Jousten, X. Miny en E. Slautsky, o.c., 26.

(49) Decreet van 20 augustus 2020 tot bevestiging van het besluit van de Regering van de Franse Gemeenschap van bijzondere machten nr. 27 van 11 juni 2020 betreffende de organisatie van het toegangs- en toelatingsexamen voor de studies van de eerste cyclus in de medische en tandheelkundige wetenschappen voor het academiejaar 20202021 (BS 26 augustus 2020). Andere bijzonderemachtenbesluiten van de Franse Gemeenschap werden vervolgens bekrachtigd. Zie o. a. decreet van 24 september 2020 houdende bekrachtiging van het besluit van bijzondere machten nr. 39 van de Regering van de Franse Gemeenschap van 20 juni 2020 dat ernaar streeft filmopnames te hervatten door de risico’s in verband met de COVID-19-crisis te garanderen (BS 2 oktober 2020); decreet van 8 oktober 2020 houdende bekrachtiging van het besluit van de Regering van de Franse Gemeenschap van bijzondere machten nr. 21 van 11 juni 2020 houdende de aangepaste begroting van het “Centre du Cinéma et de

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

Meerdere tussenkomsten hebben het voorstel van bekrachtigingsdecreet als “technische”50 tekst bestempeld, hetgeen lijkt aan te tonen dat de politieke inzet, in ieder geval hier, gering was. Verder werd een bekrachtigingsdecreet aangenomen bij de Duitstalige Gemeenschap51.

Ten slotte werden parlementaire commissies opgericht die specifiek tot doel hebben het aan de pandemie geboden antwoord te evalueren werden, namelijk door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (samengevoegde commissie), door het Waalse Gewest en door de Duitstalige Gemeenschap52. Het werk van deze commissies vangt slechts aan bij het schrijven van deze bijdrage, maar hun werkzaamheden zouden de uitgelezen gelegenheid kunnen zijn om terug te blikken op de grond van de door de betrokken regeringen aangenomen maatregelen op basis van de hen toegekende machtigingen tot bijzondere machten om het hoofd te bieden aan de crisis.

B. H et jurisdictioneel toezicht op de bijzonderemachtenbesluiten 11. Zoals M. Leroy het schrijft, bestaat er geen twijfel over de reglementaire aard van de bijzonderemachtenbesluiten53. In juni 2020 heeft het Grondwettelijk Hof trouwens de gelegenheid gehad eraan te herinneren dat het niet bevoegd was om kennis te nemen van de grondwettigheid van nog niet door de wetgever bekrachtigde koninklijke bijzonderemachtenbesluiten54. Het Hof zou eventueel slechts kunnen worden geadieerd omtrent de grondwettigheid van de bekrachtigende wetgevende norm55. Voorafgaand aan hun eventuele bekrachtiging,

l’Audiovisuel” (Centrum voor de filmsector en de audiovisuele sector) ter ondersteuning van het herstel van de filmsector in het kader van de COVID-19-crisis (BS 16 oktober 2020). Wat het Waalse Gewest betreft, zie het voorstel van decreet “portant confirmation des arrêtés du Gouvernement wallon de pouvoirs spéciaux pris dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire liée au COVID-19” (Parl.St., W. Parl., 2019-20, nr.292/1).

(50) Zie de tussenkomsten van E. Groppi en M. Disabato (Hand., W. Parl., 2020-21, 19 augustus 2020, 18 en 20).

(51) Decreet van 12 oktober 2020 tot bekrachtiging van bepaalde besluiten van de Regering die aangenomen werden ter uitvoering van het crisisdecreet 2020 van 6 april 2020 (BS 22 oktober 2020).

(52) L. Rigaux en M. Uyttendaele, o.c..

(53) M. Leroy, o.c., 489.

(54) GwH, nr. 83/2020, 4 juni 2020.

(55) De rechtspraak van het Grondwettelijk Hof is duidelijk: “[d]aar het Hof aldus bevoegd is ten aanzien zowel van de bekrachtigingswet als van de bekrachtigde bijzondere-

TVW - 2020_nr_4.indd 269

zijn de bijzonderemachtenbesluiten derhalve onderworpen aan het jurisdictioneel toezicht dat van toepassing is op administratieve akten: het vernietigingsberoep en in voorkomend geval de vordering tot schorsing bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State alsook het algemeen jurisdictioneel toezicht, bij wege van exceptie, op grond van artikel 159 van de Grondwet.

TVW

269

2020

4

Wat betreft de bijzonderemachtenbesluiten aangenomen door de deelstaten in het kader van de COVID-19-crisis is het voorbarig om de effectiviteit van het hierop rustend jurisdictioneel toezicht globaal te beoordelen. In de mate dat beroepen werden ingediend, worden de beslissingen ten gronde pas binnen meerdere maanden verwacht.

Minstens één uitspraak werd evenwel reeds geveld in de contentieux van de uiterst dringende noodzakelijkheid: bij arrest van 22 juni 2020 heeft de Raad van State een vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid verworpen ingediend tegen het volmachtbesluit nr. 2020/023 van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 20 mei 2020 dat uithuiszettingen tijdelijk verbiedt tot en met 31 augustus 202056. Volgens de Raad van State, hadden de verzoekers natuurlijke personen (verhuurders) niet op voldoende concrete wijze aangetoond in welk opzicht de ernst van het derven van huur, dat werd aangebracht als een gevolg van de schorsing van de uithuiszettingen, hun financiële situatie in gevaar zou brengen. Volgens de Raad van State is een aantasting van de financiële belangen van een verzoeker in principe herstelbaar daar deze kan worden gecompenseerd door de toekenning van een schadevergoeding of een herstelvergoeding.57, 58.

machten-besluiten, betreft de toetsing door het Hof zowel het desbetreffende artikel van de bekrachtigingswet als de bepalingen van de bekrachtigde bijzonderemachtenbesluiten” (GwH, nr. 58/1988, 8 juni 1988, 3.B.3.).

(56) RvS nr. 247.856, 22 juni 2020, a.s.b.l. Syndicat national des propriétaires et copropriétaires.

(57) Het nadeel ingeroepen door de eerste verzoekster – een vereniging van eigenaars – was, wat haar betreft, niet voldoende persoonlijk opdat de schorsing van de tenuitvoerlegging van de bestreden akte kon worden bevolen.

(58) Adde RvS nr. 249.019, 24 november 2020, commune de Morlanwelz. Betreffende de door de federale overheid aangenomen bijzonderemachtenbesluiten in het kader van de COVID-19-crisis, zie o.a. RvS nr. 247.689, 1 juni 2020, bv Quanteus Group; Cass., 19 augustus 2020, P.20.0840.F/1; Ondernemingsrechtbank Brussel (18e kamer), beslissing van 5 mei 2020. Zie ook de bijdrage van T. Moonen en J. Riemslagh in dit nummer.

7/12/20 12:39

270

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

Conclusie 12. De voorgaande uiteenzetting heeft toegelaten aan te tonen dat de bijzondere machten die werden toegekend binnen de meeste deelstaten van België in de lente van 2020 om het hoofd te bieden aan de crisis verbonden aan de eerste golf van de COVID-19-pandemie, volstrekt nieuw zijn gelet op hun omvang. Er rijzen grondwettigheidsvragen en het onderzoek ervan heeft aangetoond dat bepaalde kritieken gefundeerd kunnen zijn. Die zouden bovendien nog kunnen gelden ten aanzien van de Waalse decreten van 27 oktober 2020 waarmee het Waalse Parlement een tweede keer bijzondere machten aan de regering heeft toegekend naar aanleiding van de tweede golf van de pandemie59. In de lente van 2020 hebben de regeringen van de Franse Gemeenschap, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Waalse Gewest in aanzienlijke mate gebruik gemaakt van de machtigingen die hen werden toegekend.

In deze context lijkt het bijna systematische gebrek aan raadpleging van de afdeling Wetgeving van de Raad van State door de Waalse Regering betwistbaar: het verzwakt zonder duidelijk motief de garanties waarover de burgers beschikken inzake de wettigheid van de aangenomen maatregelen. Die bijzondere machten worden evenwel niet uitgeoefend zonder toezicht: in het bijzonder oefenen het parlement en de rechtscolleges een toezicht op de door regeringen aangenomen besluiten, waarvan men weliswaar slechts later een globale beoordeling zal kunnen doorvoeren.

Zoals wij reeds hadden aangegeven heeft de Vlaamse Gemeenschap zich onderscheiden van de andere deelstaten en heeft zij in de lente van 2020 helemaal geen beroep gedaan op de techniek van de bijzondere machten. Men kan zich afvragen hoe deze deelstaat – die alleen het geheel aan gemeenschaps- en gewestbevoegdheden uitoefent – het heeft kunnen stellen zonder een instrument dat zo massaal werd aangewend door de andere deelstaten. Een deel van het antwoord kan ongetwijfeld worden gevonden (59) Decreet van het Waalse Gewest van 29 oktober 2020 tot toekenning van bijzondere machten aan de Waalse Regering om te reageren op de tweede golf van de gezondheidscrisis door COVID-19 (1) (BS 3 november 2020); Decreet van het Waalse Gewest van 29 oktober 2020 tot toekenning van bijzondere machten aan de Waalse Regering om te reageren op de tweede golf van de gezondheidscrisis COVID-19 voor de aangelegenheden geregeld bij artikel 138 van de Grondwet (1) (BS 3 november 2020). Na het afronden van deze bijdrage werden ook opnieuw bijzondere machten toegekend aan de regeringen of colleges van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, van de Cocof, van de GGC en van de Franse Gemeenschap om het hoofd te bieden aan de tweede golf van de pandemie.

TVW - 2020_nr_4.indd 270

in de vergelijking van de regelgevende activiteit binnen de verschillende deelstaten. Tussen 1 maart en 30 juni 2020 werden 32 Vlaamse decreten afgekondigd, waarvan een groot deel rechtstreeks betrekking heeft op het beheer van de gezondheidscrisis en diens gevolgen. Het aantal in het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap aangenomen decreten gedurende dezelfde periode is aanzienlijk geringer60. Dit toont aan dat de Vlaamse decreetgevende macht niet alleen ervoor heeft gekozen de touwtjes in handen te houden, maar eveneens concreet regelgevend is opgetreden in aangelegenheden die, in de andere deelstaten, aanleiding hebben gegeven tot de aanneming van talrijke bijzonderemachtenbesluiten61. Dit contrast – dat zou verdienen meer in details te worden onderzocht62 – geeft minstens de indruk dat de aanwending van bijzonder ruime machtigingen en de uitvaardiging van een groot aantal bijzonderemachtenbesluiten niet per se vanzelfsprekend was, noch de enige mogelijke bewandelbare weg uitmaakte in het licht van de gezondheidscrisis.

(60) Aan de kant van het Waalse Gewest telt men slechts drie decreten, bovenop de twee decreten die bijzondere machten hebben toegekend. Bij de Franse Gemeenschap, telt men technisch gezien weliswaar 26 decreten, maar 17 ervan zijn decreten (allen gedateerd op 27 april 2020) die de definitieve vaststelling van de begroting van de Franse Gemeenschap voor voorgaande jaren bevat; de overige acht houden voor het merendeel weinig verband met de gezondheidscrisis, zodat het contrast met de situatie van de Vlaamse Gemeenschap treffend blijft.

(61) Zie o.a. het decreet van 20 maart 2020 over maatregelen in geval van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid (BS 24 maart 2020); het decreet van 3 april 2020 tot afwijking van diverse bepalingen van het Energiedecreet van 8 mei 2009, het decreet van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid, gecoördineerd op 15 juni 2018, en de uitvoeringsbesluiten ervan, en tot dekking van de kosten voor elektriciteitsverbruik, verwarming of waterverbruik voor de eerste maand van tijdelijke werkloosheid ten gevolge van de coronacrisis (BS 8 april 2020); het decreet van 17 april 2020 tot tijdelijke afwijking van de Vlaamse Codex Fiscaliteit als gevolg van de coronacrisis (BS 21 april 2020) ; het decreet van 8 mei 2020 tot het nemen van dringende tijdelijke maatregelen in het onderwijs naar aanleiding van de coronacrisis (BS 14 mei 2020) ; het decreet van 8 mei 2020 tot organisatie van contactonderzoek in het kader van COVID-19 (BS 8 mei 2020).

(62) Men zou zich met name kunnen afvragen of de Vlaamse regelgeving van toepassing net voor de crisis reeds meer aan het beheer van een pandemie aangepaste bepalingen bevatte. Zie daarover o.a. P. Popelier, op. cit., 16-17; F. Dewallens, C. Lemmens, S. Lierman et al., “COVID-19 en gezondheidsrecht: een eerste analyse”, Tijdschrift voor gezondheidsrecht, 2020, 24. Er werden wel nieuwe machtigingen aan de Vlaamse Regering in de context van de crisis toegekend. Zie daarover de bijdrage van J. Theunis en D. Bijnens in dit nummer.

7/12/20 12:39

TVW - 2020_nr_4.indd 271

Één jaar, vanaf de inwerkingtreding van dat besluit

Termijn tot bevestiging van besluiten Duur van de machtiging

Inwerkingtreding

Ja; met inbegrip van de adviezen van de RvS “in de bijzonder door de Regering gemotiveerde gevallen”

Vrijgesteld van advies?

De dag na de afkondiging, zijnde op 18 maart 2020

Drie maanden, vanaf de inwerkingtreding van het decreet (mogelijkheid eenmalig te verlengen voor dezelfde duur)

In geval van verdaging van het Parlement toe te schrijven aan de pandemie kan de Regering, enkel met het oog op het waarborgen van de continuïteit van de openbare dienstverlening ondanks de Covid-19-pandemie en voor zover de dringende noodzakelijkheid van haar optreden gemotiveerd is, tijdens deze periode van verdaging alle nuttige maatregelen nemen die onder de bevoegdheid van het Waalse Gewest vallen

Omvang van de bijzondere machtiging

Waalse Gewest

Mogelijkheid om alle nuttige maatregelen te nemen om elke situatie te voorkomen en te behandelen die problemen stelt in het strikte kader van de pandemie en de gevolgen ervan en die met spoed geregeld moet worden op straffe van ernstig gevaar

Omvang van de hoofdmachtiging

Franse Gemeenschap

De dag na de bekendmaking in het BS, zijnde op 21 maart 2020

- Hoofdmachtiging: drie maanden vanaf de inwerkingtreding van het decreet (mogelijkheid eenmalig te verlengen voor dezelfde duur – de beslissing kan worden genomen door het bureau in geval van onmogelijkheid voor het Parlement om bijeen te komen) - Bijzondere machtiging: maximum zes maanden vanaf de inwerkingtreding van het decreet

Mogelijkheid alle nuttige maatregelen te nemen om een reeks opgesomde doeleinden te bereiken en met name “elke situatie te voorkomen en aan te pakken die binnen het strikte kader van de pandemie en de gevolgen ervan een probleem vormt en die dringend moet worden geregeld om een risico op ernstig gevaar te beteugelen” In geval van onmogelijkheid om het Parlement bijeen te roepen als gevolg van de pandemie of van algemene of bijzondere maatregelen of aanbevelingen voor inperking, waarvan het bureau van het Parlement naar behoren kennis heeft genomen, kan de Regering, uitsluitend om de continuïteit van de overheidsdienst ondanks de Covid19-pandemie te waarborgen, alle nuttige maatregelen nemen in de aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de Franse Gemeenschap vallen, met het oog op de voorbereiding van het begin van het schooljaar en het academiejaar 2020-2021, of om tegemoet te komen aan een naar behoren aangetoonde dwingende noodzaak Ja; mogelijkheid voor de regering om deze in te winnen binnen door haar bepaalde termijnen; advies van de RvS in principe vereist, tenzij de RvS de buitengewone termijnen niet kan nakomen Zes maanden, vanaf het einde van de bijzondere machten

B.H. Gewest / GGC / Cocof

De dag na de afkondiging, zijnde op 20 maart 2020

- Hoofdmachtiging: drie maanden vanaf de inwerkingtreding van het decreet / de ordonnantie (mogelijkheid eenmalig te verlengen voor dezelfde duur – de beslissing kan worden genomen door het bureau in geval van onmogelijkheid voor het Parlement om bijeen te komen) - Bijzondere machtiging: maximum zes maanden vanaf de inwerkingtreding van het decreet / de ordonnantie

Zes maanden, vanaf het einde van de bijzondere machten

Duitst. Gem.

Niet van toepassing

Machtiging beperkt tot subsidies toegekend door de Gemeenschap

Retroactief, op 18 maart 2020

Niet bepaald

Zes maanden, vanaf de aanname

- Hoofdmachtiging: ja; mogelijkheid voor de regering om deze Ja in te winnen binnen door haar bepaalde termijnen; advies van de RvS in principe vereist - Bijzondere machtiging: neen

Mogelijkheid om alle passende maatregelen te nemen om, onder bedreiging van ernstig gevaar, elke situatie die een probleem vormt te voorkomen en met spoed aan te pakken binnen het strikte kader van de COVID-19-pandemie en de gevolgen ervan - Voor wat betreft het Gewest en de Cocof, worden aangelegenheden bij wege van voorbeeld opgesomd - Voor wat betreft de GGC, vermeldt de tekst niet de gevolgen van de pandemie Wanneer het voor het Parlement/de Vergadering onmogelijk is om bijeen te komen wegens de pandemie of wegens - algemene of bijzondere - afzonderingsmaatregelen of -aanbevelingen, die naar behoren zijn vastgesteld door het bureau van het Parlement/de Vergadering, mogelijkheid, na overleg met de Voorzitter en na advies van het bureau van het Parlement/de Vergadering, alle nuttige maatregelen te treffen op de gebieden die onder de bevoegdheid van het Gewest/de GGC/de Cocof vallen, uitsluitend met de bedoeling om de continuïteit van de openbare dienst te verzekeren en voor zover de urgentie van haar actie gemotiveerd wordt.

Tijdschrift voor Wetgeving

TVW 271

2020

4

7/12/20 12:39

272

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

D. BIJNENS* EN J. THEUNIS**

Crisiswet à la flamande: het nooddecreet

2020

4

I. Inleiding 1. De coronacrisis bracht ogenschijnlijk een nieuwe soort wetgevende norm met zich mee, het zogenaamde ‘nooddecreet’. Onder die benaming valt een aantal decreten die het Vlaams Parlement in 2020 heeft goedgekeurd om de vermelde crisis te helpen bedwingen. Toch is de term nooddecreet niet helemaal nieuw. Hij werd reeds eerder gebruikt voor het decreet van 17 oktober 2018 houdende afwijkingen op de gewestelijke vergunningsplicht in geval van civiele noodsituatie, dat anticipeerde op dreigende energietekorten.1 Evenmin als dat vroegere decreet vermelden de nieuwe decreten de benaming nooddecreet in hun opschrift. Wel hebben hun opschriften gemeen dat ze verwijzen naar een noodsituatie. In deze bijdrage onderzoeken we de draagwijdte van het nooddecreet en trachten we die nieuwe categorie een plaats te geven in het bestaande kader van wetgevende normen.

De aandacht gaat in de eerste plaats naar het decreet van 20 maart 2020 over maatregelen in geval van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid2(II).

Hoewel de algemene bewoordingen van dat decreet niet uitsluiten dat de bepalingen ervan (in de toekomst) tijdens andere gezondheidscrisissen worden aangewend, verwijst de toelichting bij het voorstel van decreet nadrukkelijk naar de uitbraak van het nieuwe coronavirus.3 Aansluitend bekijken we een aantal decreten die voortbouwen op het decreet van 20 maart 20204 (III). Daarnaast zijn er enkele onderwijsdecreten die ook als nooddecreet worden * ** (1)

(2) (3)

(4)

TVW - 2020_nr_4.indd 272

Post-doc navorser Eenheid Staatsrecht, CORe, Universiteit Hasselt.

Hoofddocent Universiteit Hasselt, referendaris Grondwettelijk Hof. BS 19 oktober 2018, 79629. Zie daarover J. Riemslagh, “Nood(decreet) breekt wet? Coronamaatregelen in het milieurecht”, TMR 2020, afl. 3, (304) 305.

BS 24 maart 2020, 17682.

Zie Voorstel van decreet over maatregelen in geval van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid, Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 245/1, 2-3.

Zie decreet 3 april 2020 tot afwijking van diverse bepalingen van het Energiedecreet van 8 mei 2009, het decreet van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid, gecoördineerd op 15 juni 2018, en de uitvoeringsbesluiten ervan, en tot dekking van de kosten voor elektriciteitsverbruik, verwarming of waterverbruik voor de eerste maand van tijdelijke werkloosheid ten gevolge van de coronacrisis,

aangemerkt (IV).5 Tot slot staan we voor de volledigheid even stil bij de ‘crisisdecreten’ die binnen de Duitstalige Gemeenschap zijn uitgevaardigd (V). Al die decreten vereisen een kritisch onderzoek omdat zij mogelijkerwijs, naar het voorbeeld van de bijzondere machten, de hiërarchie van de rechtsnormen en de bijbehorende rechtsbescherming op de proef stellen (VI).

II. Het Vlaams ‘nooddecreet’ van 20 maart 2020 2. De eerste vraag die rijst is of het Vlaams decreet van 20 maart 2020 geen bijzonderemachtendecreet is. Zowel de federale wetgever als verschillende decreet- en ordonnantiegevers hebben bijzondere machten verleend aan hun respectievelijke regeringen om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus (zie hierover de bijdragen van Toon Moonen en Jonas Riemslagh en van Frédéric Bouhon en Emmanuel Slautsky in dit themanummer). In wezen zijn ook bijzondere machten een vorm van noodwetgeving, bedoeld om een crisissituatie te beheersen. De Vlaamse decreetgever opteerde ter bestrijding van de coronacrisis – tot op heden – evenwel voor de vermelde nooddecreten waarin de Vlaamse Regering (of de bevoegde minister) evenzeer ertoe wordt gemachtigd om maatregelen te nemen die kunnen afwijken van bestaande decretale bepalingen en van de gebruikelijke procedures.

(i) O nderscheid tussen de begrippen ‘noodwetgeving’ en ‘bijzondere machten’ 3. Via een zogenaamde noodwet of nooddecreet beoogt de bevoegde wetgever het hoofd te bieden aan een bij-

(5)

BS 8 april 2020, 25027 en decreet 17 juli 2020 (dat het voorgaande decreet wijzigt), BS 28 juli 2020, 55933.

Zie decreten van 8 mei 2020 (I), van 29 mei 2020 (II) en van 17 juli 2020 (III) tot het nemen van dringende tijdelijke maatregelen in het onderwijs naar aanleiding van de coronacrisis, resp. BS 14 mei 2020, 34102; BS 2 juni 2020, 38686 en BS 28 juli 2020, 55578. Zie ook decreet 17 april 2020 over maatregelen in het hoger onderwijs voor het academiejaar 2019-2020 als gevolg van de coronacrisis, BS 21 april 2020, 27378.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

zondere omstandigheid die voor een bepaalde periode het nemen van uitzonderlijke maatregelen verantwoordt totdat de situatie verholpen is. Een noodwet heeft bijgevolg in wezen een tijdelijk karakter. Noodwetgeving vormt een gerichte reactie op een plotse, tragische onvoorziene gebeurtenis zoals een natuurramp, een economische crisis of een gezondheidscrisis. Zodra de noodsituatie verholpen is, verwezenlijkt de noodwet zijn oogmerk en verliest hij zijn bestaansreden.6 Vaak voorziet noodwetgeving in (tijdelijke) uitzonderingen op algemene wettelijke regelingen en procedures. De omstandigheden waarin noodwetgeving tot stand komt, vereisen doorgaans een snel en efficiënt overheidsoptreden zodat noodwetten in de regel machtigingen verlenen aan de uitvoerende macht om nader te bepalen op welke wijze van bepaalde wettelijke regelingen wordt afgeweken.

4. Dat laatste kenmerk betekent niet dat elke noodwet een bijzonderemachtenwet is. De toekenning van regelgevende bevoegdheid aan de regering is immers geen uniek kenmerk van een bijzonderemachtenwet. Elke wet kan, met toepassing van artikel 105 van de Grondwet, dergelijke machtiging verlenen. Op dezelfde wijze kan elk decreet, met toepassing van artikel 78 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, dergelijke machtiging verlenen. Die regelgevende bevoegdheid kan de regering ook toestaan om geldende wetgeving op te heffen, aan te vullen, te wijzigen of te vervangen. Ook dat is dus geen onderscheidend kenmerk van een bijzonderemachtenwet. Het verschil tussen de gewone opdrachtwetten en bijzonderemachtenwetten ligt in de omvang van de verleende delegatie. Een gewone opdrachtwet omschrijft doorgaans nauwkeurig de omvang van de machtiging waarover de uitvoerende macht kan beschikken. Een wetgevende bepaling die de uitvoerende macht bijzondere machten verleent, gaat daarentegen verder dan een klassieke opdrachtwet. In die gevallen wordt, op een groot aantal domeinen, een verordeningsbevoegdheid aan de Koning toegekend die in de uitoefening van die bevoegdheid wetten steeds kan aanvullen en wijzigen, en daarbij over een ruime discretionaire macht beschikt.

De uitvoerende macht verkrijgt bijgevolg een erg ruime regelgevende bevoegdheid op weinig of niet afgebakende

domeinen waarbij ze over een grote beleidsvrijheid beschikt.7 Een dergelijke overdracht van ruime beleidsvrijheid aan de uitvoerende macht holt de bevoegdheid van het parlement om de normatieve krijtlijnen uit te zetten grotendeels uit. Vandaar dat bijzondere machten gepaard moeten gaan met bijkomende geldigheidsvoorwaarden ten opzichte van een gewone opdrachtwet. Zo moet er sprake zijn uitzonderlijke of crisisomstandigheden die kunnen verantwoorden dat er voor een beperkte periode bijzondere machten worden toegekend. De bevoegde wetgever moet de bijzondere machten voorts nauwkeurig omschrijven zowel wat betreft doeleinden en oogmerken als wat betreft de aangelegenheden waarin maatregelen getroffen kunnen worden en de strekking ervan en hij moet bij de toekenning zowel de supra- en internationale normen als de grondwettelijke bevoegdheidsregels eerbiedigen.8 Wanneer de bijzondere machten zich uitstrekken over essentiële bestanddelen van aangelegenheden die door de Grondwet aan de wetgever zijn voorbehouden, wordt bovendien vereist dat de besluiten die op basis van de bijzonderemachtenwet zijn aangenomen, binnen een relatief korte termijn door de bevoegde wetgever worden bekrachtigd. Indien een tijdige bekrachtiging uitblijft, worden de betrokken besluiten geacht geen uitwerking te hebben gehad.9

(7)

(8)

(9) (6) Zie hierover: M. Van Damme en B. De Sutter, “Experimentele wetgeving”, RW 2012-13, (1282) 1287.

Patricia Popelier spreekt van ‘gelegenheidswetgeving’: zie P. Popelier, De wet juridisch bekeken, Brugge, die Keure, 2004, 336-338.

TVW - 2020_nr_4.indd 273

TVW

273

2020

4

Zie ook A. Alen en K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen, Wolters Kluwer, 2011, 667-669; J. Van Nieuwenhove, “Delegatie van regelgevende bevoegdheid in België”, TVW 2017, afl. 3, (196) 207-208 en J. Velaers, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II., Brugge, die Keure, 2019, 562-570.

Zie Adv.RvS nr. 67.142/AV van 25 maart 2020 over een wetsvoorstel “dat machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus Covid-19”, 5-6. Zie ook T. Moonen, “Bijzondere machten als oplossing voor een crisis. Of zelf in een midlifecrisis?” in E. Vandenbossche (ed.), Uitzonderlijke omstandigheden in het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2019, (177) 183-185; J. Van Nieuwenhove, “Delegatie van regelgevende bevoegdheid in België”, TVW 2017, afl. 3, (196) 207-208 en J. Velaers, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar, II., Brugge, die Keure, 2019, 570-573. Zie hierover ook: A. Alen, “De ‘bijzondere machten’: een nieuwe ‘besluitenregering’ in België?”, TBP 1986, 199-215; A. Alen en K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 730-737 en P. Popelier, Democratisch regelgeven, Antwerpen, Intersentia, 2001, 181-185.

Zie bv. GwH 21 september 2005, nr. 145/2005, overw.

B.4.3. Zie o.m. in dezelfde zin: T. Moonen, “Bijzondere machten als oplossing voor een crisis. Of zelf in een midlifecrisis?” in E. Vandenbossche (ed.), Uitzonderlijke omstandigheden in het grondwettelijk recht, Brugge, die Keure, 2019, (177) 184-185 en J. Van Nieuwenhove, “Delegatie

7/12/20 12:39

274

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

(ii) K unnen de machtigingen in het decreet van 20 maart 2020 als bijzondere machten worden gekwalificeerd?

5. Het Vlaams nooddecreet van 20 maart 2020 heeft in elk geval met bijzonderemachtenwetgeving gemeen dat het tot stand kwam in crisisomstandigheden en dat de machtigingen slechts voor een beperkte periode gelden.

Bijzonder is wel dat het nooddecreet geen tijdelijk maar een permanent karakter heeft, zodat de Vlaamse Regering de machtiging in elke toekomstige “civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid” kan activeren.10 De in de tijd beperkte machtigingen waarin het decreet van 20 maart 2020 voorziet, kunnen niet louter om die reden worden gelijkgesteld met bijzondere machten. De wezenlijke vraag is immers of het decreet nauwkeurig de omvang van de machtiging omschrijft, dan wel een ruime regelgevende bevoegdheid verleent op weinig of niet afgebakende domeinen waarbij de regering over een grote beleidsvrijheid beschikt. In het eerste geval heeft het decreet meer weg van een gewoon opdrachtdecreet, in het tweede geval is het een bijzonderemachtendecreet.

6. De machtigingen in het ‘nooddecreet van 20 maart 2020 voorzien in de eerste plaats in een aantal uitzonderingen op zowel materiële als procedurele decretale voorschriften binnen het omgevingsrecht.11 Zo maakt artikel 4 van het decreet van 20 maart 2020 het mogelijk om af te wijken van de vergunnings- of meldingsplicht voor “constructies, functiewijzigingen en exploitaties die tot doel hebben geneesmiddelen en medisch materiaal te maken, of de ziekenhuiscapaciteit en de capaciteit van andere zorgvoorzieningen, verzorgingsinrichtingen of onderzoeksinstellingen te verhogen of te verbeteren om de gevolgen van de civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid, vermeld in punt 1°, te voorkomen of op te vangen”. In de toelichting bij het voorstel van de-

van regelgevende bevoegdheid in België”, TVW 2017, afl. 3, (196) 207-208.

(10) Ook in de zogenaamde Griepwet van 16 oktober 2009 waarin voor een bepaalde periode aan de Koning bijzondere machten werden verleend, kwam het aan de Koning toe om de maatregelen in werking te laten treden door (eenmalig) de datum van het uitbreken van een griepepidemie of -pandemie vast te stellen. Zie art. 2, § 2 wet 16 oktober 2009 die machtigingen verleent aan de Koning in geval van een griepepidemie of -pandemie, BS 21 oktober 2009, 68658.

(11) Zie meer uitgebreid over de milieurechtelijke maatregelen die zijn opgenomen in het nooddecreet van 20 maart 2020: J. Riemslagh, “Nood(decreet) breekt wet?

Coronamaatregelen in het milieurecht”, TMR 2020, afl. 3, 304-318.

TVW - 2020_nr_4.indd 274

creet werd benadrukt dat dergelijke uitbreidingen of verbeteringen onmiddellijk of op korte termijn noodzakelijk kunnen blijken in geval van een acute gezondheidscrisis.

Het doorlopen van de reguliere vergunningsprocedures zou in die gevallen niet tijdig soelaas kunnen bieden.12 Artikel 4, § 1, eerste lid, 1° van het decreet machtigt de Vlaamse Regering om die afwijkingsregeling te activeren door “de civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid” vast te stellen en “de duur en de startdatum ervan” te bepalen.13 De afwijkingsregeling geldt voor een termijn van maximaal 120 opeenvolgende dagen, die in werking treedt op de startdatum. De Vlaamse Regering kan die termijn eenmaal verlengen met maximaal 120 opeenvolgende dagen. Het Vlaams Parlement moet onverwijld op de hoogte worden gebracht van de vaststelling van de civiele noodsituatie dan wel de beslissing tot verlenging ervan. Het is wel opmerkelijk dat het uitblijven van een verwerping door het Vlaams Parlement enkel een voorwaarde vormt voor de geldigheid van de verlenging van de noodsituatie maar niet voor de initiële vaststelling ervan.14 De Vlaamse Regering mag tot slot ook nadere regels vaststellen voor de mogelijkheid om af te wijken van de bedoelde vergunningsplichten en meldingsplichten. De machtiging aan de Vlaamse Regering in artikel 4 is op die manier nauwkeurig afgebakend en gaat gepaard met een aantal begeleidende voorwaarden.

7. Naast de specifieke machtiging in artikel 4, is er in de tweede plaats de ruimere machtiging in artikel 5 van het decreet van 20 maart 2020. Die machtiging is eveneens afhankelijk van de vaststelling van een civiele noodsituatie door de Vlaamse Regering: “In geval van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid als vermeld in artikel 4 kan de Vlaamse Regering nadere regels uitwerken voor de opschorting, het stuiten of de verlenging van proceduretermijnen of de tijdelijke aanpas(12) Voorstel van decreet over maatregelen in geval van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid, Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 245/1, 2-3 en 5.

(13) In toepassing van deze bepaling stelt een besluit van de Vlaamse Regering van dezelfde dag de civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid vast vanwege de uitbraak van het coronavirus (COVID-19) en de sociaaleconomische gevolgen hiervan. De startdatum van de civiele noodsituatie is 20 maart 2020 en de duurtijd ervan bedraagt 120 dagen, zodat ze loopt tot en met 17 juli 2020. Zie de art. 1-3 Besl. Vl. Reg. van 20 maart 2020 houdende vaststelling van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid, zoals vermeld in het decreet van 20 maart 2020 over maatregelen in geval van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid, BS 25 maart 2020, 17857.

(14) Zie art. 4, § 1, lid 2 en 3 Decreet 20 maart 2020.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

sing van procedurele of administratieve verplichtingen in diverse decreten en de uitvoeringsbesluiten erbij”. Ook deze machtigingsbepaling biedt de Vlaamse Regering de mogelijkheid om nadere regels uit te werken voor de wijze waarop onder meer van decretale bepalingen kan worden afgeweken. De machtiging om proceduretermijnen te verlengen, te stuiten of op te schorten beperkt de tussenkomst van de Vlaamse Regering tot een bepaald soort rechtsregels. De decreetgever trachtte hiermee te anticiperen op het uitvallen van cruciale functies in de Vlaamse en lokale administratie ten gevolge van de gezondheidscrisis waardoor mogelijk bepaalde dwingende procedurele termijnen niet zouden kunnen worden gerespecteerd.15 Artikel 5 draagt de Vlaamse Regering verder de taak op om procedurele of administratieve verplichtingen in diverse decreten en uitvoeringsbesluiten tijdelijk aan te passen. Het precieze domein en de regelgeving waarop deze machtiging betrekking heeft, is niet duidelijk afgebakend.

Uit het algehele opzet van het decreet zou kunnen worden afgeleid dat het beperkt is tot het omgevingsrecht in de ruime zin (zie ook artikel 3 van het decreet). Uit artikel 1 van het decreet blijkt evenwel dat het ook gemeenschapsaangelegenheden regelt.16 Aangezien de andere bepalingen van het decreet duidelijk gewestaangelegenheden betreffen, kunnen die gemeenschapsaangelegenheden enkel op artikel 5 slaan. Zo wordt het kennelijk door de Vlaamse Regering begrepen, aangezien de machtiging ook werd aangewend voor de sectoren cultuur, jeugd en media, sport en toerisme.17 Er wordt evenmin aangegeven met welk oogmerk en in welke zin de Vlaamse Regering aanpassingen mag doorvoeren. Het spreekt voor zich dat de ingrepen van de Vlaamse Regering verbonden moeten zijn met de civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid die hoe dan ook een temporele (15) Zie Voorstel van decreet over maatregelen in geval van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid, Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 245/1, 3 en 7.

(16) In die zin ook J. Riemslagh, “Nood(decreet) breekt wet?

Coronamaatregelen in het milieurecht”, TMR 2020, afl. 3, (304) 313.

(17) Zo werd de machtiging o.m. aangewend voor de opschorting van proceduretermijnen en procedurele verplichtingen uit de regelgeving op toeristische logies en op het “Toerisme voor Allen”: zie Besl. Vl. Reg. 20 maart 2020 houdende toepassing van artikel 5 van het decreet van 20 maart 2020 houdende afwijkingen op de gewestelijke vergunningsplicht in geval van civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid op het decreet van 5 februari 2016 houdende het toeristische logies en het decreet van 18 juli 2003 betreffende de verblijven en verenigingen die een werking uitoefenen in het kader van “Toerisme voor Allen” en hun uitvoeringsbesluiten, BS 25 maart 2020, 17860.

TVW - 2020_nr_4.indd 275

beperking uitmaakt voor het gebruik van de machtigingen. Dat wordt bevestigd in de toelichting bij het voorstel van decreet. Uit die toelichting blijkt ook dat de decreetgever concrete situaties voor ogen had waarin bepaalde procedurele verplichtingen zoals hoorzittingen of de organisatie van een openbaar onderzoek niet langer kunnen plaatsvinden ten gevolge van de gezondheidscrisis.18 Die beperking blijkt niet uit de tekst van het decreet, maar het moet in elk geval gaan om een “tijdelijke aanpassing van procedurele of administratieve verplichtingen”.

TVW

275

2020

4

(iii) G een bijzondere machten, wel een bijzondere variant van wetgeving 8. Gedurende een bepaalde periode hebben de voorschriften van het nooddecreet bijgevolg uitwerking gehad die nadrukkelijk verweven is met de specifieke noodsituatie die de Vlaamse Regering heeft vastgesteld. Het decreet van 20 maart 2020 verleent verschillende (afgebakende) machtigingen met een beperkte geldingsduur aangezien ze slechts kunnen worden toegepast zolang de noodsituatie blijft voortduren. Uit de omschrijving van de machtigingen blijkt dat de Vlaamse Regering bij de aanwending ervan in haar besluiten mag afwijken van geldende decretale bepalingen en procedures. Zolang de noodsituatie duurt, kan de Vlaamse Regering over de verschillende machtigingen beschikken. De machtigingen hebben echter niet de vorm of ruime draagwijdte die doorgaans aan bijzondere machten worden toegeschreven. Aangezien ze binnen een specifiek domein worden verleend (artikel 4 van het decreet) en de beleidsvrijheid beperkt is door het precieze oogmerk waarvoor ze zijn verleend (artikel 5 van het decreet), zijn de machtigingen niet onbegrensd en kunnen ze niet worden gekwalificeerd als bijzondere machten.19 9. Het Vlaamse nooddecreet lijkt een opzichzelfstaande variant van noodwetgeving met kenmerken van verschillende soorten wetgeving. Die uiteenlopende eigenschappen maken dat het nooddecreet een hybride karakter vertoont en het midden houdt tussen een tijdelijke wet of gelegenheidswet, een klassieke opdrachtwet en een bijzonderemachtenwet. Zo bevatten de bepalingen van het decreet van 20 maart 2020 een aantal machtigingen (18) Voorstel van decreet over maatregelen in geval van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid, Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 245/1, 2-3.

(19) Zie reeds in dezelfde zin: T. Moonen en J. Riemslagh, “In één week van lopende zaken naar bijzondere machten”, De Juristenkrant 2020, afl. 407, 8-9.

7/12/20 12:39

276

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

aan de Vlaamse Regering maar hebben ze een bijzondere temporele gelding die nauw verweven is met de vaststelling van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid. Het decreet heeft evenwel op zichzelf geen tijdelijk karakter en geldt in beginsel voor onbepaalde duur. Zoals reeds aangegeven, maakt de toelichting bij het voorstel weliswaar uitdrukkelijk gewag van de woekerende coronacrisis en de impact ervan op de gezondheidsinfrastructuur evenals op de werking van de Vlaamse en lokale administraties. Toch is het geenszins uitgesloten dat de bepalingen van het decreet van 20 maart 2020 in de toekomst voor andere gezondheidscrisissen worden aangewend. Terwijl het decreet voor onbepaalde duur van kracht is, hebben de erop gesteunde machtigingen slechts een tijdelijke uitwerking, met name nadat en voor zolang de Vlaamse Regering een noodsituatie heeft vastgesteld op basis van artikel 4, § 1, 1° van het decreet. Op die manier kunnen de verschillende machtigingen uit het decreet ook na afloop van de huidige gezondheidscrisis op autonome wijze door de Regering worden geactiveerd, zij het steeds slechts voor een beperkte periode.

III. De “civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid” reikt verder: de Vlaamse decreten van 3 april 2020 en 17 juli 2020 10. Vervolgens verdienen ook het decreet van 3 april 202020 en het decreet van 17 juli 202021 dat het eerstgenoemde decreet retroactief wijzigt en er een bepaling aan toevoegt, in deze bijdrage enige aandacht. De toepassing van de bepalingen uit deze decreten is immers uitdrukkelijk afhankelijk gemaakt van de vaststelling van de civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid door de Vlaamse Regering in de zin van artikel 4, § 1, eerste lid, (20) Decreet 3 april 2020 tot afwijking van diverse bepalingen van het Energiedecreet van 8 mei 2009, het decreet van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid, gecoördineerd op 15 juni 2018, en de uitvoeringsbesluiten ervan, en tot dekking van de kosten voor elektriciteitsverbruik, verwarming of waterverbruik voor de eerste maand van tijdelijke werkloosheid ten gevolge van de coronacrisis, BS 8 april 2020, 25027.

(21) Decreet 17 juli 2020 tot invoeging van een artikel 2/1 in het decreet van 3 april 2020 tot afwijking van diverse bepalingen van het Energiedecreet van 8 mei 2009, het decreet van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid, gecoördineerd op 15 juni 2018, en de uitvoeringsbesluiten ervan, en tot dekking van de kosten voor elektriciteitsverbruik, verwarming of waterverbruik voor de eerste maand van tijdelijke werkloosheid ten gevolge van de coronacrisis en tot wijziging van artikel 7 van hetzelfde decreet, wat de zeevarenden en de toepassing van de federale vrijstelling betreft, BS 28 juli 2020, 55933.

TVW - 2020_nr_4.indd 276

1° of 2°, van het decreet van 20 maart 2020. Gedurende de periode van de civiele noodsituatie wijkt het decreet van 3 april 2020 af van een aantal bestaande decretale bepalingen uit het Energiedecreet van 8 mei 2009 (artikel 3) en het decreet van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid (artikel 5) en de relevante uitvoeringsbesluiten daarbij of schorst het bepaalde termijnen uit hetzelfde Energiedecreet (artikel 4).

11. Verder voorziet het decreet van 3 april 2020 tijdens de civiele noodsituatie in een forfaitaire vergoeding voor een aantal categorieën van personen die tijdelijk werkloos zijn ten gevolge van de coronacrisis. De vergoeding dekt de kosten voor elektriciteitsverbruik, verwarming en waterverbruik tijdens de eerste maand van de tijdelijke werkloosheid (artikel 6 en 7). In het voorstel van decreet wordt aangegeven dat de vergoeding de financiële en economische consequenties van de COVID-19-pandemie beoogt te matigen door de water- en energiefactuur van bepaalde natuurlijke personen tijdelijk te verlichten. De (uitzonderlijke) ondersteuning van tijdelijk werklozen zou daarom binnen de gewestelijke bevoegdheid inzake energie en water blijven.22 De Vlaamse Regering wordt bovendien gemachtigd om bijkomende categorieën van personen vast te stellen die in aanmerking komen voor de forfaitaire vergoeding (artikel 8). De toelichting bij het voorstel van decreet verduidelijkt niet om welke categorieën van personen het zou kunnen gaan maar geeft aan dat de Vlaamse Regering via deze delegatie snel zou kunnen inspelen op zowel feitelijk als juridisch wijzigende omstandigheden.23 Het opschrift van het decreet van 3 april 2020, de titel van het hoofdstuk waar de artikelen 6 tot 8 die voorzien in de forfaitaire vergoeding, deel van uitmaken24 en de toelichting bij het voorstel van decreet25 verwijzen uitdrukkelijk naar de coronacrisis. De bepalingen van het decreet zelf beperken de temporele gelding van het decreet evenwel

(22) Zie Voorstel van decreet tot afwijking van diverse bepalingen van het Energiedecreet van 8 mei 2009, het decreet van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid, gecoördineerd op 15 juni 2018, en de uitvoeringsbesluiten ervan, en tot dekking van de kosten voor elektriciteitsverbruik, verwarming of waterverbruik voor de eerste maand van tijdelijke werkloosheid ten gevolge van de coronacrisis, Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 257/1, 4-5.

(23) Zie Voorstel van decreet, Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 257/1, 7.

(24) “HOOFDSTUK 4. – Vergoeding van de kosten voor elektriciteitsverbruik, verwarming en waterverbruik tijdens de eerste maand van vergoede tijdelijke werkloosheid ten gevolge van de coronacrisis”.

(25) Zie Voorstel van decreet, Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 257/1.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

niet. Zoals hiervoor werd vastgesteld met betrekking tot het decreet van 20 maart 2020, is het niet uitgesloten dat de verschillende maatregelen uit het decreet van 3 april 2020 in de toekomst opnieuw van toepassing worden op andere gezondheidscrisissen zodra de Vlaamse Regering de “civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid” (nogmaals) zou vaststellen. De Vlaamse decreetgever lijkt de gevolgen hiervan te hebben ingezien en heeft via het hiervoor vermelde decreet van 17 juli 2020 met terugwerkende kracht een artikel 2/1 toegevoegd aan de wet van 3 april 2020 dat luidt: “De vergoedingen die ter uitvoering van dit decreet worden uitgekeerd, worden verleend om aan de rechtstreekse of onrechtstreekse economische of sociale gevolgen van de COVID-19-pandemie het hoofd te bieden”. Bijgevolg is de werkingssfeer van (enkel) de artikelen 6 tot 8 van het decreet van 3 april 2020 beperkt tot de (huidige) coronacrisis en kan deze zich niet uitstrekken over toekomstige gezondheidscrisissen.

IV. De ‘nooddecreten’ inzake onderwijs 12. Naast het decreet van 20 maart 2020 en de decreten die daarop voortbouwen kunnen in het kader van deze bijdrage ook een aantal Vlaamse onderwijsdecreten worden aangestipt die werden aangenomen naar aanleiding van de coronacrisis en als nooddecreet werden bestempeld. De Vlaamse decreetgever heeft een reeks van decreten uitgevaardigd met dringende tijdelijke maatregelen in het onderwijs. Het eerste decreet in dat verband dateert van 8 mei 2020 en bevat hoofdzakelijk tijdelijke afwijkingen van bestaande onderwijsregelgeving, vaak opgenomen in decreten, voor de school- of academiejaren 2019-2020 en 2020-2021.26 De Vlaamse minister van onderwijs wordt in bepaalde gevallen in staat gesteld om vast te stellen voor welke tijd een uitzonderlijke regeling van kracht blijft.27 De daarop aansluitende decreten bevatten eveneens decretale uitzonderingen op uiteenlopende onderwijsdecreten en -regelgeving voornamelijk met het oog op het school- en academiejaar 2020-2021.28 Het

(26) Zie Decreet 8 mei 2020 tot het nemen van dringende tijdelijke maatregelen in het onderwijs naar aanleiding van de coronacrisis, BS 14 mei 2020, 34102.

(27) Daarbij moet eveneens rekening worden gehouden met de federale ministeriële besluiten houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID19 te beperken die zijn uitgevaardigd door de federale minister van Veiligheid en Binnenlandse Zaken. Zie art. 6, 8, 23 en 25 Decreet 8 mei 2020 tot het nemen van dringende tijdelijke maatregelen in het onderwijs naar aanleiding van de coronacrisis.

(28) Zie Decreet 29 mei 2020 tot het nemen van dringende tijdelijke maatregelen in het onderwijs naar aanleiding van

TVW - 2020_nr_4.indd 277

valt evenwel buiten het bestek van deze bijdrage om in detail in te gaan op het ruime scala aan tijdelijke afwijkingen van decretale bepalingen in het onderwijs waarin de Vlaamse decreetgever heeft voorzien. In vergelijking met de specifieke mechanismen van het decreet van 20 maart 2020 lijken deze nooddecreten inzake onderwijs dichter aan te leunen bij de hierboven weergegeven omschrijving van het begrip noodwetgeving. Gelet op het versterkte wettigheidsbeginsel inzake onderwijs is de mogelijkheid tot machtiging aan de regering in elk geval beperkter, al sluit een wetgevend voorbehoud geenszins het gebruik van bijzondere machten uit (zie supra nr. 4).29

TVW

277

2020

4

V. D e ‘Krisendecreten’ van de Duitstalige Gemeenschap 13. Niet alleen de Vlaamse decreetgever maar ook zijn tegenhanger in de Duitstalige Gemeenschap koos voor noodwetgeving om de gevolgen van de coronacrisis op te vangen. De decreetgever van de Duitstalige Gemeenschap opteerde in dat verband voor een aantal decreten die in het opschrift uitdrukkelijk als crisisdecreet (‘Krisendekret’) worden aangeduid.30 Een eerste decreet dateert van 6 april 2020 en heeft een nadrukkelijk tijdelijk karakter. De bepalingen ervan voorzien onder meer van rechtswege in een aantal uitzonderingen op diverse decretale bepalingen en de opschorting van een aantal termijnen en procedures, in de regel voor een periode van 30 dagen vanaf de (retrode coronacrisis (II), BS 2 juni 2020, 38686 en Decreet 17 juli 2020 tot het nemen van dringende tijdelijke maatregelen in het onderwijs naar aanleiding van de coronacrisis (III) en tot wijziging van de Codificatie van sommige bepalingen voor het onderwijs van 28 oktober 2016, BS 28 juli 2020, 55578. Zie voor de volledigheid ook Decreet 17 april 2020 over maatregelen in het hoger onderwijs voor het academiejaar 2019-2020 als gevolg van de coronacrisis, BS 21 april 2020, 27378 en Bijz.Decreet 8 mei 2020 tot dringende, tijdelijke afwijking van het bijzonder decreet van 14 juli 1998 betreffende het gemeenschapsonderwijs naar aanleiding van de coronacrisis, wat de leerlingenevaluatie betreft, BS 8 mei 2020, 33352.

(29) A. Alen en K. Muylle, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2011, 441-443 en 489490; H. Bortels en P. Heyvaert, “Het legaliteitsbeginsel in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof: een variërende intensiteit van de toetsing”, TBP 2011, (334) 334-336 en B. Steen, “Streng, strenger, strengst!? De verhouding tussen de rechtspraak van het Arbitragehof en de adviezen van de afdeling wetgeving van de Raad van State in constitutionele onderwijsaangelegenheden: het legaliteitsbeginsel als casus”, TORB 2006-07, (213) 219-222.

(30) De decreetgever van de Duitstalige Gemeenschap was met de coronacrisis overigens niet aan zijn proefstuk toe maar deed reeds eerder een beroep op ‘crisisdecreten’. Zie o.m.

Decr.D. van 19 april 2010 “Crisisdecreet”, BS 28 mei 2010, 32438.

7/12/20 15:42

278

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

actieve) inwerkingtreding van het decreet.31 Zo wijkt het decreet onder meer af van de decretale bevoegdheden van de gemeenteraad door het mogelijk te maken voor het gemeentecollege om onder bepaalde voorwaarden tijdelijk bevoegdheden van de gemeenteraad uit te oefenen.

Andere bepalingen stellen de Regering van de Duitstalige Gemeenschap dan weer in de mogelijkheid om voor een periode van 30 dagen de termijnen in bepaalde samenwerkingsakkoorden, in onderling overleg met de andere bevoegde regeringen, op te schorten of af te zien van het inwinnen van een aantal wettelijk of decretaal verplichte adviezen of standpuntbepalingen van adviesorganen.32 De verschillende termijnen van 30 dagen waarbinnen de bepalingen van het nooddecreet gelding hebben, kunnen tweemaal door de Regering voor dezelfde termijn worden verlengd. Het besluit moet in die gevallen in het bijzonder de noodzaak voor de verlenging verantwoorden. Een dergelijke beslissing moet onmiddellijk aan de voorzitter van het Parlement van de Duitstalige Gemeenschap worden overgezonden en houdt op gevolg te hebben als het Parlement ze niet binnen een termijn van zes maanden bevestigt.33 14. Binnen de Duitstalige Gemeenschap zijn vervolgens twee bijkomende crisisdecreten uitgevaardigd.34 Beide decreten vullen niet alleen het eerste crisisdecreet van 6 april 2020 aan maar bevatten ook machtigingen voor de Regering van de Duitstalige Gemeenschap die in bepaalde gevallen ook mag afwijken van decretale bepalingen. De machtigingen staan de Regering toe om onder meer specifieke tijdelijke maatregelen inzake werkgelegenheid te nemen om de negatieve gevolgen van de coronacrisis te beperken. Hoewel de machtigingen betrekking hebben op het nemen van erg uiteenlopende maatregelen heeft de decreetgever ze steeds voldoende afgebakend. Zo kan de Regering beslissen om een subsidie toe te kennen aan werkgevers voor de tewerkstelling van personen die hun baan verloren hebben ten gevolge van de coronacrisis.

Voorts wordt de Regering bijvoorbeeld ook gemachtigd om een voor de jaren 2022-2024 geplande verhoging van

(31) Zie art. 1, 2 en 6 tot 9 Decr.D. van 6 april 2020 “Crisisdecreet 2020”, BS 14 april 2020, 26047. Zie art. 11 Decr.D. van 6 april 2020 “Crisisdecreet 2020” op basis waarvan het decreet uitwerking heeft met ingang van 26 maart 2020.

(32) Zie art 3 en 5, § 1 Decr.D. van 6 april “Crisisdecreet 2020”.

(33) Zie art. 1, § 3; 4 en 5, § 2 Decr.D. van 6 april “Crisisdecreet 2020”.

(34) Zie Decr.D. van 27 april 2020 “Crisisdecreet 2020 (II)”, BS 7 mei 2020, 33057 en Decr.D. van 20 juli 2020 “Crisisdecreet 2020 (III)”, BS 3 augustus 2020, 57187.

TVW - 2020_nr_4.indd 278

de weddeschalen van de zorgberoepen al in 2020 in te voeren.35 Het derde crisisdecreet laat onder meer toe dat de Regering voor de maand september 2020 een eenmalige sociale coronatoeslag ten belope van 235,88 euro kan toekennen aan elk kind dat recht heeft op een basiskinderbijslag op basis van de geldende decretale bepalingen in de Duitstalige Gemeenschap.36 15. De crisisdecreten van de Duitstalige Gemeenschappen zijn bijgevolg tijdelijke wetgeving waarvan de bepalingen louter voor een welbepaalde gelegenheid kunnen worden aangewend of slechts voor een beperkte termijn gelding hebben. In tegenstelling tot het Vlaamse nooddecreet van 20 maart 2020 wordt in de crisisdecreten zelf meermaals uitdrukkelijk verwezen naar de coronacrisis.

Eenmaal de decretaal vastgelegde geldingstermijnen van de verschillende bepalingen verlopen is, al dan niet na een tweevoudige verlenging in een regeringsbesluit, verliezen de toegestane afwijkingen van decretale bepalingen en de verleende machtigingen hun uitwerking. De mechanismen in de crisisdecreten van de Duitstalige Gemeenschap, met name de tijdelijke afwijking van bestaande decreten en de machtigingen aan de Regering, wijken niet af van de gangbare technieken. De decreetgever heeft immers de vrijheid om zelf (al dan niet tijdelijk) af te wijken van zijn eigen wetskrachtige normen voor zover hij daarbij het grondwettelijk beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie in acht neemt (zie ook infra nr. 15). Hoewel de crisisdecreten vereisen dat de maatregelen die op grond van de machtigingen worden aangenomen, binnen een termijn van zes maanden door het Parlement worden bevestigd of bekrachtigd, zijn de verleende machtigingen nauwkeurig afgebakend en kunnen ze als klassieke opdrachtwetgeving worden aangeduid. Het is opmerkelijk dat de Regering van de Duitstalige Gemeenschap haar besluiten die op grond van de crisisdecreten zijn aangenomen, heeft genummerd.37 Net als de bekrachtigingsvereiste, heeft ook die vaststelling geen gevolgen voor de kwalificatie van de machtigingen in de decretale bepalingen die de grond(35) Zie bv. art. 1 en 4 Decr.D. van 27 april 2020 “Crisisdecreet 2020 (II)”.

(36) Zie art. 1 Decr.D. van 20 juli 2020 “Crisisdecreet 2020 (III)”.

(37) Zie bv. B.D.Gem.Reg. nr. 1 van 23 april 2020 tot verlenging van de mogelijkheid vermeld in artikel 1, § 1 van het crisisdecreet 2020 van 6 april 2020 waarbij het gemeentecollege bepaalde bevoegdheden in de plaats van de gemeenteraad kan uitoefenen, BS 4 mei 2020, 30177 en B.D.Gem.Reg. nr. 3 van 23 april 2020 tot verlenging van de mogelijkheid vermeld in artikel 5, § 1 van het crisisdecreet 2020 van 6 april 2020 om af te zien van het inwinnen van wettelijk of decretaal verplichte adviezen of standpuntbepalingen, BS 4 mei 2020, 30187.

7/12/20 15:42

Tijdschrift voor Wetgeving

slagvormen voor de betrokken (genummerde) regeringsbesluiten.

VI. De implicaties voor de rechtsbescherming 16. Elk nooddecreet kan worden aangevochten bij het Grondwettelijk Hof.38 Hiervoor is gebleken dat de verschillende ‘nood- of crisisdecreten’ voorzien in (tijdelijke) uitzonderingen op bestaande decretale bepalingen. In beginsel staat niets eraan in de weg dat een wetgever afwijkt van een wettelijke bepaling die hij zelf heeft aangenomen, maar hij dient daarbij het grondwettelijk beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie na te leven. Bijgevolg mag een wetgever, wanneer hij een bevoegdheid uitoefent die hem toekomt, niet zonder objectieve en redelijke verantwoording in een afwijkende regeling voorzien in een aangelegenheid die hij zelf op algemene wijze heeft geregeld en waarvan hij de nadere uitwerking en de toepassing aan de uitvoerende macht heeft opgedragen.39 17. Verder verlenen de hiervoor besproken decreten voor een beperkte periode verschillende machtigingen aan de uitvoerende macht. Het Grondwettelijk Hof acht zich in beginsel niet bevoegd om dergelijke machtigingen in wetskrachtige bepalingen te beoordelen. Het Hof grijpt slechts in wanneer een machtigingsbepaling in een wetskrachtige norm indruist tegen de regels inzake de bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten (de zgn. horizontale bevoegdheidsverdeling) of wanneer de wetgever een categorie van personen het optreden van een democratisch verkozen vergadering, waarin de Grondwet uitdrukkelijk voorziet, ontzegt (de zgn. voorbehouden aangelegenheden).40 De machtigingen in de nooddecreten lijken de bevoegdheidsverdelende regels te respecteren en hebben geen betrekking op aangelegenheden die door de Grondwet aan decreetgever zijn voorbehouden. Het Grondwettelijk Hof zal zich dan ook niet (kunnen) buigen over de verschillende tijdelijke machtigingen in de nood- en crisisdecreten.

Het Grondwettelijk Hof is evenmin bevoegd om zich uit te spreken over de wijze waarop de uitvoerende macht (38) Binnen de termijn van zes maanden na publicatie in het Belgisch Staatsblad (artikel 3, § 1 BWGH).

(39) Zie bijv. GwH 25 januari 2007, nr. 22/2007, B.6.1-B.6.2.

Zie ook J. Theunis, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 447.

(40) Vaste rechtspraak, zie bv. GwH 9 juni 2016, nr. 89/2016, overw. B.6.3; GwH 22 september 2016, nr. 118/2016, overw. B.4 en GwH 22 februari 2018, nr. 18/2018, overw. B.5.6.

TVW - 2020_nr_4.indd 279

de machtigingen in de nooddecreten aanwendt. Het Hof voegt hier in zijn rechtspraak aan toe dat er moet van worden uitgegaan dat de bevoegde wetgever de gemachtigde enkel de bevoegdheid heeft willen verlenen om die machtiging aan te wenden op een wijze die verenigbaar is met de bepalingen van de Grondwet waarvan het Hof de inachtneming waarborgt. Het komt de bevoegde rechter toe te zien op de mate waarin de gemachtigde de hem toegekende machtiging te buiten zou zijn gegaan.41

TVW

279

2020

4

18. Het zwaartepunt van de rechtsbescherming ligt in die gevallen bijgevolg bij de burgerlijke rechter en de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De rechterlijke controle op handelingen van de uitvoerende macht geldt ook voor maatregelen die zijn aangenomen op grond van een wetgevende machtiging. De Raad van State kan zich in het kader van een schorsings- of annulatieberoep buigen over de (grond)wettigheid van de besluiten die op basis van een decretale machtiging zijn aangenomen. De Raad kan een besluit immers toetsen aan alle hogere rechtsnormen, inclusief de volledige Grondwet.

Voorts kan elke burgerlijke rechter in het kader van een geschil waarin een dergelijk regeringsbesluit moet worden toegepast, het betrokken besluit beoordelen in het licht van de hogere rechtsnormen en het in voorkomend geval op basis van artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing laten. Deze mechanismen van administratieve rechtsbescherming bij de administratieve en burgerlijke rechter staan ook open wanneer de aangenomen regeringsbesluiten decretale bepalingen wijzigen of opheffen.

De verschillende besluiten aangenomen op grond van de Vlaamse nooddecreten zullen in de regel immers niet worden bekrachtigd (omdat zij geen bekrachtiging behoeven) en hebben een beperkte temporele gelding. Zo treden de besluiten aangenomen op grond van de machtigingen in het decreet van 20 maart 2020 buiten werking bij het verstrijken van de laatste dag van de vastgestelde civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid.42 Ze verliezen bijgevolg hun rechtsgrond zodra de crisissitu-

(41) GwH 29 maart 2018, nr. 38/2018, B.19.1-B.19.2. Zie ook GwH 19 juli 2018, nr. 93/2018, B.9.4.

(42) Zie bv. art. 3 Besl. Vl. Reg. 20 maart 2020 houdende toepassing van artikel 5 van het decreet van 20 maart 2020 houdende afwijkingen op de gewestelijke vergunningsplicht in geval van civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid op het decreet van 5 februari 2016 houdende het toeristische logies en het decreet van 18 juli 2003 betreffende de verblijven en verenigingen die een werking uitoefenen in het kader van “Toerisme voor Allen” en hun uitvoeringsbesluiten, BS 25 maart 2020, 17860.

7/12/20 12:39

280

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

atie verholpen of de in het decreet vastgestelde termijn verlopen is, zodat de decretale bepalingen of besluiten die erdoor werden opgeheven of gewijzigd vanaf dat moment opnieuw ten volle uitwerking hebben. De besluiten op grond van de ‘Krisendecreten’, die wel bekrachtiging behoeven (supra nr. 15)43, krijgen door de bekrachtiging kracht van decreet en vallen daardoor onder de toetsingsbevoegdheid van het Grondwettelijk Hof.

VII. Besluit 19. In deze bijdrage hebben we getracht de deelstatelijke nooddecreten te duiden. Zij werden tot hiertoe allemaal aangenomen op voorstel van decreet, zonder voorafgaand advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State.

Er is ook nog geen rechtspraak bekend over de decreten of de erop gebaseerde besluiten. Terugvallend op het bestaande kader van noodwetgeving, stelden we vast dat met name het Vlaams nooddecreet van 20 maart 2020 een hybride rechtsnorm is. Het is meer dan een gewone opdrachtwet, maar geen bijzonderemachtenwet. Het is bedoeld om een tijdelijke crisis te bekampen, maar het is geen tijdelijke wet (II). De Vlaamse decreten van 3 april 2020 en 17 juli 2020 bouwen daarop voort (III). De Vlaamse onderwijsdecreten (IV) en de decreten van de Duitstalige Gemeenschap (V) hebben daarentegen een in de tijd beperkte uitwerking en leunen meer aan bij de klassieke concepten van opdrachtwet en tijdelijke noodwet.

Het Vlaams nooddecreet van 20 maart 2020, dat de kern van deze bijdrage vormt, heeft aldus een permanent karakter. De machtigingsbepalingen ervan kunnen op verschillende momenten voor een bepaalde periode worden geactiveerd door de Vlaamse Regering. Op die manier kunnen de mechanismen in het decreet ook worden aangewend om toekomstige gezondheidscrisissen te bekampen of reeds bij een eventuele tweede of derde golf van de corona-epidemie en vormen ze een aantrekkelijk alternatief voor bijzondere machten. Het inherent tijdelijk karakter van bijzondere machten zou in die gevallen nieuwe wetgeving vereisen. Bijzondere machten kunnen immers slechts voor een bepaalde (eenmalige) periode worden verleend.44 Bovendien grijpt de decreetgever met de af-

(43) Zie bv. het ontwerp van bekrachtigingsdecreet: Parl.St. D.Parl. 2019-20, nr. 95/1.

(44) Zo werden de federale bijzondere machten ter bestrijding van het coronavirus verleend voor een aflopende periode van drie maanden: zie art. 7, lid 1 van de wet 27 maart 2020 die machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het

TVW - 2020_nr_4.indd 280

gebakende wetgevende machtigingen in de nooddecreten gericht in en zet hij op voorzienbare wijze de lijnen uit van de beslissingen waartoe de uitvoerende macht wordt gemachtigd tijdens de vastgestelde crisisperiode. Het gebrek aan een verplichte decretale bekrachtiging van de op grond van de machtigingen aangenomen besluiten, onderscheidt de Vlaamse decreten niet noodzakelijk van bijzondere machten. Net als eender welke machtigingswet, moet ook een bijzonderemachtendecreet slechts voorzien in een bekrachtigingsmechanisme indien de machtigingen zich zouden uitstrekken over een door de Grondwet aan de decreetgever voorbehouden bevoegdheid.

20. Als hybride rechtsnorm vertoont het nooddecreet van 20 maart 2020 evenwel enkele aandachtspunten. Vanuit democratisch oogpunt is het voor kritiek vatbaar dat de Vlaamse Regering als het ware zichzelf steeds opnieuw kan machtigen door de “civiele noodtoestand met betrekking tot de volksgezondheid” vast te stellen. De parlementaire controle daarop is uiterst beperkt. Het volstaat dat de regering die beslissing onverwijld meedeelt aan het Vlaams Parlement, met vermelding van startdatum en duur. Het is merkwaardig genoeg pas bij de verlenging van de noodtoestand door de regering dat het Parlement die beslissing kan verwerpen. De rechter van zijn kant kan de beslissingen van de regering vernietigen (Raad van State) of buiten toepassing laten (gewone hoven en rechtbanken), indien hij vaststelt dat de noodtoestand bijvoorbeeld niet de volksgezondheid betreft. Ten aanzien van het bestaan van een noodtoestand zelf zal hij zich wellicht zeer terughoudend opstellen, omdat de vaststelling daarvan in ruime mate tot de beoordelingsvrijheid van de regering behoort.45

coronavirus COVID-19 (II), BS 30 maart 2020, 22056.

Zie bijv. ook art. 5, § 1 van de wet van 16 oktober 2009 die machtigingen verleent aan de Koning in geval van een griepepidemie of –pandemie, BS 21 oktober 2009, 68658 (de zgn. Griepwet): “De machtiging aan de Koning verleend door deze wet, vervalt zes maanden na de bekendmaking van de huidige wet in het Belgisch Staatsblad en uiterlijk op 31 juli 2010”.

(45) Het is evenwel niet uitgesloten dat een al te ruime interpretatie van het begrip ‘civiele noodtoestand’ door de Vlaamse Regering tot een schending kan leiden van art. 1, lid 3 van richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (de zgn. project-MER-richtlijn). Art. 2 van het decreet van 20 maart 2020 wendt deze richtlijnbepaling immers aan om de verplichtingen uit deze richtlijn uitzonderlijk niet toe te passen op project-MER-plichtige activiteiten die binnen het toepassingsgebied van artikel 4 van het decreet vallen. Zie hierover in detail: J. Riemslagh, “Nood(decreet) breekt wet? Coronamaatregelen in het milieurecht”, TMR 2020, afl. 3, (304) 309-310.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

Op het vlak van rechtsbescherming past nog een laatste caveat. De tijdelijke aanpassingen van de decretale bepalingen, bij besluit op grond van de machtigingen in de verschillende Vlaamse nooddecreten, hebben voor de periode waarin zij gelding hebben (gehad) geen kracht van wet en dienen niet te worden bekrachtigd. In tegenstelling tot de ongewijzigd gebleven bepalingen van de betrokken decreten vallen ze dus niet onder de toetsingsbevoegdheid van het Grondwettelijk Hof maar van de Raad van State en de gewone rechter. Wanneer de tijdelijke machtiging afgelopen is, herleven de oorspronkelijke decretale voorschriften. De coronacrisis zet dus niet alleen aan tot epidemiologische oplettendheid maar noopt ook vanuit legistiek oogpunt tot verhoogde waakzaamheid.

TVW - 2020_nr_4.indd 281

TVW

281

2020

4

7/12/20 12:39

282

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

P. POPELIER*

P. POPELIER*

Crisisbeheer per ministerieel besluit

2020

4 Op 3 februari 2020 werd het eerste geval van coronabesmetting op Belgische bodem gesignaleerd. Op dat moment, acht maanden na de verkiezingen, werden de politieke partijen nog volop in beslag genomen door een moeizame regeringsvorming. De besmette persoon, die vanuit Wuhan in België was aangekomen, werd in quarantaine geplaatst tot hij virusvrij werd verklaard. Bezorgdheid rees pas eind februari, toen de situatie een dramatische wending nam in Noord-Italië, waar veel Belgische toeristen op dat moment aan het skiën waren. Meer besmettingen werden vastgesteld toen zij terugkeerden, en op 11 maart 2020 viel de eerste coronadode te betreuren.

Twee dagen later werd de federale fase van de gezondheidscrisis afgekondigd en werden de eerste maatregelen genomen.1 Op 18 maart trad een meer drastische lockdown in werking.2 De pandemie vereiste diverse soorten maatregelen: 1) preventiemaatregelen om de verspreiding van het virus te beperken, zoals lockdownmaatregelen en socialeafstandsregels; 2) maatregelen om die preventieregels weer af te bouwen, zonder hoog risico dat het virus daardoor weer opflakkert, 3) maatregelen om de capaciteit van de gezondheidssector te verhogen, 4) maatregelen om de impact op lopende administratieve en gerechtelijke procedures te regelen, en 5) maatregelen om de impact op de economie, het mentale welzijn van de bevolking en de koopkracht van burgers te beperken. Die maatregelen kwamen op verschillende manieren tot stand: sommige bij ministerieel besluit (MB), andere bij bijzonderemachtenbesluiten, bij gewoon koninklijk besluit (KB) of nog bij formele wet. Deze bijdrage gaat specifiek over de maatre*

(1)

(2)

TVW - 2020_nr_4.indd 282

Universiteit Antwerpen. Dit artikel kwam tot stand als output voor het BOF-gefinancierde GOVTRUST Centre of Excellence en met bijdrage van het FWO MB 13 maart 2020 houdende de afkondiging van de federale fase betreffende de coördinatie en het beheer van de crisis coronavirus COVID-19, BS 13 maart 2020, ed. 2; MB 13 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, BS 13 maart, ed. 2, err. 14 maart 2020.

MB 18 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, BS 18 maart 2020, ed. 3.

gelen in groep 1 en 2, die voor het merendeel bij MB tot stand kwamen.

Gelet op de focus van dit tijdschrift gaat de aandacht naar problemen van bevoegdheid en procedure. De inhoud van deze besluiten stonden ook onder vuur, maar komen slechts indirect aan de orde: juist omdat op zo’n drastische wijze werd ingegrepen in fundamentele rechten en vrijheden, is de vraag naar de inbreng van parlement en juridische expertise van belang. De probleemstelling voor deze bijdrage wordt uiteengezet in afdeling 1, en voert ons naar de centrale vraag: wat is de grondwettelijk meest aanvaardbare grondslag voor snel en kordaat optreden in crisissituaties? Om deze vraag te beantwoorden, worden drie mogelijke rechtsgronden onderzocht: de civiele noodwetgeving (afdeling 2), een algemene politiebevoegdheid (afdeling 3) en de bijzonderemachtenwet (afdeling 4). Voorts wordt nagegaan of die rechtsgrond plaats dient te maken voor voorafgaand juridisch advies (afdeling 5). Op basis daarvan wordt geconcludeerd over de centrale vraag (afdeling 6).

1. De ministeriële maatregelen Het crisisbeheer verliep vanuit de Nationale Veiligheidsraad, aangevuld met de minister-presidenten van de gemeenschappen en gewesten, en begeleid door verschillende adviescommissies met experten. In de media werd intussen druk gediscussieerd over regeren bij volmacht.

De maatregelen om, in een eerste fase, de verspreiding van het virus te beperken en, in een tweede fase, het sociale en economische leven weer op gang te krijgen, vonden echter hun neerslag in ministeriële besluiten (MB’s), ondertekend door één minister, bevoegd voor Binnenlandse Zaken.3 Het advies van de Raad van State, afde(3)

Zie de besluiten van 13 en 18 maart 2020, hierboven geciteerd, MB 23 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, BS 23 maart 2020, ed. 2, gewijzigd door de MB’s van 24 maart, 3, 17 en 30 april, 8, 15, 20, 25 en 30 mei en 5 juni en het MB 30 juni 2020, BS 30 juni 2020 en het MB 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

ling Wetgeving, werd in geen van deze gevallen ingewonnen.

Op deze basis werden maatregelen afgekondigd die, in een eerste fase, bijzonder diep ingrepen in het economische leven en in de rechten en vrijheden van de burgers: handelszaken en winkels werden gesloten; bedrijven werden tot telewerk gedwongen, moesten sociale afstandsregels naleven, of moesten sluiten; het onderwijs werd geschorst; erediensten werden verboden, net als sociale, culturele en sportieve activiteiten; en mensen moesten in principe in hun huis blijven. Niet-naleving kon worden gestraft met een geldboete en een gevangenisstraf van acht dagen tot drie maanden.4 Die regels grijpen in op grondrechten zoals de eerbiediging van het privéleven, het recht op onderwijs, de vrijheid van eredienst, de vrijheid van vergaderen, het recht op arbeid en de vrijheid van ondernemen, de ontwikkeling van het kind en het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing. In sommige gevallen vereist de Grondwet daartoe een formeel wettelijke basis, bijvoorbeeld bij beperkingen op de vrijheid van vergaderen of op het privéleven en het inrichten van het onderwijs.5 In een tweede fase werden de maatregelen gradueel versoepeld. Hoewel de beperkingen langzaam gelost werden, waren juist deze de meest controversiële maatregelen.

Een ruime bevraging wees uit dat het vertrouwen in de overheid, dat in de eerste fase ongewoon hoog was, weer daalde in de tweede fase, van 70 naar 43 %.6 De inperking van grondrechten speelt daarbij een rol: in een tweede fase vond 28 % van de respondenten de maatregelen te beperkend.7 In deze fase werden ook de eerste juridische beroepen ingesteld. Omdat niet iedereen gelijktijdig alle vrijheden herwon, stond het gelijkheidsbeginsel op het spel (art. 10-11 Gw.). Handelszaken vonden dat het gelijkheidsbeginsel werd geschonden toen doe-het-zelfzaken met een algemeen assortiment evenals tuincentra en

(4) (5) (6)

(7)

om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, BS 30 juni 2020, ed. 2, zoals gewijzigd door de MB’s van 10, 24 en 28 juli, 22 augustus en 25 september 2020.

De MB’s verwijzen hiertoe naar art. 187 wet 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid (verder: WCV).

Art. 26, 22 en 24, § 5 Gw. Zie de ‘research note’, GOVTRUST Centre of Excellence, “Vertrouwen in het Covid-19 beleid”, 5 juni 2020, https://medialibrary.uantwerpen.be/oldcontent/container57464/files/GOVTRUST%20 Onderzoeksnota%20-%20update%20(5%20Juni%20 2020)%20Vertrouwen%20in%20het%20COVID-19%20 beleid.pdf.

Ibid., p. 4.

TVW - 2020_nr_4.indd 283

boomkwekerijen weer konden openen, maar niet andere handelszaken die gelijkaardige producten in hun assortiment hebben.8 Tekenend was het argument van partijen die de beperkingen op de vrijheid van eredienst aanvochten. Zij voerden aan dat zij aanvankelijk de algehele beperking van activiteiten van de eredienst niet aanvochten omdat “de beperking duidelijk begrensd was in de tijd en noodzakelijk leek ter bescherming van de volksgezondheid”, maar dit keerde toen zij zagen dat andere activiteiten, van economische, sociale, culturele en sportieve aard, het voorwerp werden van versoepeling, terwijl de activiteiten van eredienst achterbleven.9 Bovendien leidde de afweging van gezondheidsbescherming enerzijds en sociale noden anderzijds tot maatregelen die niet steeds duidelijk of coherent overkwamen. Een FAQ-website die voor helderheid moest zorgen10, bracht nog meer verwarring toen ze specifieke regels toevoegde die niet in het MB zelf stonden. Artikel 14 Gw. en artikel 7 EVRM vereisen nochtans dat straffen gebaseerd zijn op duidelijke en voorzienbare wetten.

TVW

283

2020

4

In een derde fase, toen een tweede golf uitbrak eind juli 2020, werden de versoepelingsmaatregelen weer teruggeschroefd. Het dragen van een mondmasker werd verplicht op verschillende plaatsen, zoals winkels, bioscopen, musea enz., en zelfs in restaurants en cafés, tenzij wanneer klanten aan hun eigen tafels zaten11, en winkelen mocht opnieuw enkel individueel en beperkt tot 30 minuten per handelszaak.12 In deze fase werd ook voor een meer gedifferentieerde aanpak gekozen. Aan lokale overheden werd overgelaten te bepalen in welke winkelstraten het dragen van een mondmasker verplicht moest worden, en om een vroeger sluitingsuur van drankgelegenheden en restaurants te bepalen dan het federaal opgelegde tijdstip van 1u ’s nachts.13 Bovendien kregen de burgemeesters de bevoegdheid om in overleg met de gouverneur aanvullende preventieve maatregelen te nemen, en bij heropleving van

(8) (9) (10) (11)

RvS 27 april 2020, NV Andreas Stihl e.a., nr. 247.452.

RvS 28 mei 2020, Suenens e.a., nr. 247.674. https://www.info-coronavirus.be/nl/faq/ Art. 21bis MB 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, zoals gewijzigd door de MB’s van 24 juli 2020, BS 24 juli 2020, ed. 2 en 28 juli 2020, BS 28 juli 2020, ed. 3.

(12) Art. 6, § 2 MB 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken zoals gewijzigd door het MB van 28 juli 2020, BS 28 juli 2020, ed. 3.

(13) Art. 2 MB 24 juli 2020 tot wijziging van het MB van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, BS 24 juli 2020.

7/12/20 12:39

284

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

de epidemie op hun grondgebied kon de burgemeester of de gouverneur bijkomende maatregelen nemen ”vereist door de situatie”. Mede op grond daarvan werd voor de provincie Antwerpen een politieverordening afgekondigd die onder meer de verplichting om een mondmasker te dragen strenger maakte, telewerk weer verplicht maakte, het sluitingsuur voor de horeca vastlegde op 23u, en een avondklok instelde tussen 23u30 en 6u, en bovendien in diverse gemeenten alle publieksevenementen, kermissen en feesten verbood, en feestzalen en fitnesscentra sloot.14 De vele schorsingsberoepen die tegen deze maatregelen werden ingesteld, werden, op één na, door de Raad van State verworpen, meestal wegens gebrek aan uiterst dringende noodzakelijkheid.15 De Raad miste daardoor de kans om de overheid richtlijnen te geven in de moeilijke afweging tussen grondrechten – we komen daar verder in deze bijdrage nog op terug.

Omwille van de grote impact van deze maatregelen op grondrechten en op het sociale en economische leven, en gelet op het legaliteitsbeginsel dat parlementaire inbreng vereist, is er een stevige juridische grondslag nodig om deze maatregelen te nemen. Dat geldt in het bijzonder voor de maatregelen uit groep 2, genomen in fase 2, omdat die meer gecontesteerd zijn, en meer beleidsopties impliceren. Maar ook voor preventiemaatregelen (groep 1) in fase 3 is een stevige juridische basis des te meer nodig, omdat de dreiging intussen voldoende voorzienbaar was om voorbereidingen te treffen. De vraag rijst daarom of crisisbeheer per MB wel de meest aangewezen weg is.

2. De civiele noodwetgeving Als rechtsgrond voor het ministerieel optreden verwijzen de ministeriële besluiten naar artikel 4 van de wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming (WCB), artikelen 11 en 42 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt (WPA), en artikelen 181, 182 en 187 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid (WCV).

(14) Politieverordening van de gouverneur 29 juli 2020 betreffende aanvullende maatregelen in de strijd tegen het coronavirus COVID-19.

(15) De bijdrage werd afgesloten op 16 oktober 2020. In die periode werden 27 arresten over de coronamaatregelen uitgesproken, alle in een procedure van uiterst dringende noodzakelijkheid. Enkel in RvS 9 oktober 2020, BouOudi, nr. 248.541, over een verordening van de stad Brussel, werd het verzoek ingewilligd.

TVW - 2020_nr_4.indd 284

Artikel 4 WCB geeft de minister van Binnenlandse Zaken de bevoegdheid om de middelen te organiseren en de maatregelen uit te lokken die nodig zijn voor de civiele bescherming van het gehele land, en de coördinatie met de ministeriële departementen en de openbare instellingen te verzekeren. Deze bepaling heeft tot doel om de zorg en verantwoordelijkheid van de voorbereiding en coördinatie van het crisisbeheer bij de minister van Binnenlandse Zaken te leggen.16 Het gaat om een organiserende taak, die op zich geen grondslag geeft om maatregelen te nemen die een verregaande inbreuk op grondrechten inhouden.

Artikel 11 WPA laat toe dat de minister van Binnenlandse Zaken de maatregelen van bestuurlijke politie neemt die normalerwijze aan de burgemeester of de gemeentelijke instellingen toebehoort. Artikel 42 van die wet laat toe om de hulp of bijstand te vorderen van personen in geval van gevaar. Deze grondslag laat een heel arsenaal aan zowel individuele als verordenende maatregelen toe om de veiligheid, rust en gezondheid van de bevolking te verzekeren. Dat doet echter geen afbreuk aan hoger recht.17 In het bijzonder kan geen afbreuk gedaan worden aan grondrechten die een meer specifieke wettelijke grondslag behoeven.18 Zo’n specifieke grondslag kan worden gevonden in de WCV. Artikel 181 van die wet machtigt de minister om de personen en zaken die hij nodig acht, op te vorderen.

Artikel 182 laat toe dat de minister, in geval van dreigende omstandigheden, de bevolking verplicht zich te verwijderen van plaatsen of streken die bijzonder blootgesteld, bedreigd of getroffen zijn of iedere verplaatsing of elk verkeer van de bevolking verbieden. Deze bepaling, die de minister machtiging geeft om mensen te evacueren van gevaarlijke plaatsen, zou eventueel als tijdelijke grondslag voor isolatiemaatregelen kunnen dienen, maar allerminst voor alle beperkingen van fundamentele rechten en vrijheden.

Eerder waarschuwde de Raad van State – afdeling Wetgeving – weliswaar in een andere context – reeds dat ook voor crisisbeheer en noodplannen de regel geldt dat het beperken van fundamentele rechten en vrijheden in na-

(16) MvT, Senaat 1961-62, nr. 338/1, p. 2, 3-4. Zie ook Verslag, Kamer van Volksvertegenwoordigers 1962-63, 38-537/2, p. 6.

(17) S. Lierman e.a., “Enkele recente ontwikkelingen in de rechtspraak en de regelgeving over algemene en bijzondere bestuurlijke politie”, Themis 2013-14, 76.

(18) Adv.RvS (afd. Wetgeving) nr. L20621/2, 2 april 1991 bij het voorontwerp van de WPA, p. 59.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

genoeg alle gevallen een specifieke wettelijke grondslag vereist: “Ook indien kan worden aangenomen dat deze beperking van grondrechten, gelet op hun aard, niet op een zeer uitgewerkte wijze door de wetgever zelf moeten worden vastgesteld, moeten ze kunnen worden gesteund op een voldoende nauwkeurig omschreven en omkaderde delegatie vanwege de wetgever aan de Koning.

Een loutere algemene machtiging volstaat derhalve niet; uitdrukkelijke en specifieke machtigingsbepalingen zijn noodzakelijk.”19 Dat betekent dat “minstens de essentiële elementen ervan in de wet moeten worden vermeld en er een voldoende nauwkeurig omschreven en omkaderde delegatie van de wetgever aan de Koning voorhanden moet zijn”.20 Overigens ging het daar om een delegatie aan de Koning.

Dat de civiele wetgeving delegatie toelaat aan de minister, maakt de situatie des te meer precair. Delegaties van de wetgever aan de minister in plaats van aan de Koning verstoren de grondwettelijk vastgestelde taakverdeling. Het is een prerogatief dat toekomt aan de Koning, en zelfs dan kan het enkel voor detailmaatregelen van ondergeschikt belang.21 Hoogstens kan men stellen dat een delegatie aan de minister aanvaardbaar is indien een dringend optreden van de uitvoerende macht vereist is. De Raad van State adviseerde ooit in die zin22, maar herhaalde dat niet meer in latere adviezen. Hoe dan ook is van zo’n noodsituatie geen sprake: als beslissingen in de Nationale Veiligheidsraad kunnen worden genomen, kunnen ze ook bij KB worden uitgevaardigd in plaats van bij MB.23 Er rijst nog een tweede probleem, specifiek voor de maatregelen in de tweede fase, die de exitstrategie uittekenen.

Zelfs indien men zou kunnen argumenteren dat de verspreiding van het coronavirus een onmiddellijk gevaar oplevert dat enkel kan worden ingetoomd met vrijheidbeperkende maatregelen die meteen worden genomen,

(19) Adv.RvS (afd. Wetgeving) nr. 62.592/3, 3 januari 2018.

(20) Adv.RvS (afd. Wetgeving) nr. 62.833/3, 14 februari 2018.

(21) Zie over deze adviespraktijk van de Raad van State, J. Velaers, De Grondwet en de Raad van State, Afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, 376-377. Zie over de rechtspraak van de Raad van State over subdelegatie door de Koning, P. Popelier, Democratisch regelgeven, Antwerpen, Intersentia, 2001, 188-189.

(22) Adv.RvS (afd. Wetgeving) 7 januari 1999, Parl.St. Kamer 1998-99, 2003-2004/1, 38. Zie ook Adv.RvS 19 november 1999, Parl.St. Kamer 1999-2000, 297/1, 135.

(23) J. Velaers, De Grondwet en de Raad van State, Afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, 378 oordeelde reeds dat het maar zelden zou voorkomen dat een besluit zo vlug moet worden genomen dat men zelfs niet meer de handtekening van de Koning kan vragen.

TVW - 2020_nr_4.indd 285

dan geldt dat vooral voor de maatregelen die in de eerste fase werden genomen. Ook in de tweede fase is de dreiging nog reëel. Maar anders dan in de eerste fase, zijn er verschillende mogelijke scenario’s om de samenleving uit de lockdown te halen, en kan er meer tijd genomen worden voor een versoepeling. Bovendien zijn niet alle maatregelen rechtstreeks te linken aan de indijking van het virus. Zo bijvoorbeeld de regel dat “de scholen nieuw pedagogisch materiaal ter beschikking [mogen] stellen van de leerlingen thuis”24: nog los van de vraag of de federale overheid hiervoor bevoegd is25, zal de snelheid waarmee het virus zich verspreidt, niet afhangen van de vraag of leerlingen nu wel of niet nieuw materiaal moeten verwerken. In het algemeen geldt dat exitmaatregelen een politieke beslissing inhouden over welke sectoren en activiteiten eerst kunnen worden losgelaten, en of opleiding, economie of sociale contacten daarbij prioriteit genieten.

Dergelijke politieke afwegingen vereisten meer parlementaire en juridische controle. Versoepelingsmaatregelen zijn op zich niet noodzakelijk om het virus tegen te gaan, maar hebben tot doel de samenleving weer tot normaliteit te brengen gegeven de verspreiding van het virus.

TVW

285

2020

4

Dat het crisisbeheer bij ministerieel besluit om deze redenen ongrondwettig is, ontging de rechter niet. Zo oordeelde de politierechter van Charleroi dat men niet kan worden beboet voor overtredingen van het MB van 23 maart 2020 die niet door de WCV kunnen worden gedekt middels een grondwetsconforme interpretatie.26 De Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak daarentegen, kwam de regering tegemoet in enkele uitspraken bij uiterst dringende noodzakelijkheid.27 De Raad oordeelde dat onder ‘catastrofen’ die onder de WCV vallen, ook besmettingen met een levend virus vallen. Volgens hem kon de maatregel om de horeca te sluiten worden genomen op basis daarvan, en op basis van de WPA die toelaat om politiemaatregelen te nemen. In het bijzonder verwijst de Raad naar het verplaatsingsverbod, waartoe artikel 182 WVC machtigt. De avondklok kan daaronder vallen, indien men zou aannemen dat de wet toelaat om verregaande beperkingen op te leggen voor langere ter-

(24) Art. 3 MB 17 april 2020 houdende wijziging van het ministerieel besluit van 23 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, BS 17 april 2020, ed. 3.

(25) Zie de bijdrage van Van Nieuwenhove en Popelier in dit nummer.

(26) Pol. Charleroi 21 september 2020, onuitg. Zie eveneens Brussel, 28 oktober 2020, onuitg., overw. 49-50.

(27) RvS nr. 248.818, 30 oktober 2020, nv Umami; RvS nr. 248.819, 30 oktober 2020, Verelst en RvS nr. 248.918, 13 november 2020, srl Mainego.

7/12/20 12:39

286

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

mijn. De Raad stelt echter ook de sluiting van de horeca daarmee gelijk28, wat toch enige zin voor creativiteit vergt.

Deze rechtspraak past in de beleidslijn die de Raad van State aanhield, om de regering zo veel mogelijk bewegingsruimte te gunnen. Dat wordt verder nog besproken.

De bovenstaande bezwaren blijven echter gelden. Op te merken valt daarbij dat de Raad zich enkel uitsprak over welbepaalde maatregelen, nl. de sluiting van de horeca en de avondklok, dat de auditeur over de sluiting van de horeca anders oordeelde maar aanbeval om het besluit overeind te houden op basis van een belangenafweging en dat het slechts een uitspraak bij uiterst dringende noodzakelijkheid was. De Raad hield bovendien open dat de wet zelf voor kritiek vatbaar is, gegeven het legaliteitsbeginsel en het verbod om aan de minister te delegeren, maar herinnerde eraan dat hij niet bevoegd is om de wet zelf te toetsen. Een grondwetsconforme interpretatie had nochtans voor de hand gelegen, met als besluit dat de wet onmogelijk rechtsgrond kon bieden voor zo’n verregaande maatregelen.

Dat men deze maatregelen bij ministerieel besluit bleef nemen, wekte zeker verwondering toen het parlement nochtans in een andere rechtsgrond had voorzien. Dat wordt verder besproken onder afdeling 4. Bij de heropflakkering van het virus, in fase 3, was de machtiging aan de Koning om bijzonderemachtenbesluiten te nemen, alweer verstreken. Dat maakt op zich het decreteren bij MB niet legitiem. Met het verstrijken van de tijd, en in de wetenschap dat nieuwe uitbraken van het virus zouden volgen, was het uitblijven van de wetgever om overeenkomstig het legaliteitsbeginsel in een nauwkeurige delegatie te voorzien, onverantwoord. Zo vormt de verplichting om mondmaskers te dragen een beperking van het recht op persoonlijke levenssfeer. De discussie over het dragen van mondmaskers was al enige tijd gaande, zodat de wetgever alle tijd had om hiervoor in een bevoegdheidsgrond te zien. Dat nalaten maakt meteen ook de delegatie in het MB naar lokale overheden wankel, voor zover die niet op eigen rechtsgronden kunnen handelen.29 Dat geldt zeker wanneer daarbij ‘aanvullende’ of ‘bijkomende’ maatregelen worden toegelaten die nog dieper inwerken op de persoonlijke levenssfeer, zoals de avondklok die voor de provincie Antwerpen werd ingesteld.30 Ten slotte verdween met het einde van de minderheidsregering-Wilmès in ok(28) RvS nr. 248.818, 30 oktober 2020, nv Umami.

(29) Zie hiervoor de bijdrage van Todts in dit nummer.

(30) Art. 1 Politieverordening van de gouverneur 29 juli 2020 betreffende aanvullende maatregelen in de strijd tegen het coronavirus COVID-19.

TVW - 2020_nr_4.indd 286

tober 2020 een politieke reden die zou kunnen verklaren waarom initieel naar de ministeriële besluiten werd uitgeweken. Toch verhinderde de steun van een parlementaire meerderheid niet dat de nieuwe regering-De Croo bleef gebruikmaken van de ministeriële besluiten.

3. De verordenende politiebevoegdheid van de uitvoerende macht De wettelijke grondslagen besproken in de vorige afdeling, regelen de verordenende politiebevoegdheid van de overheid. Een oude theorie haalt een grondslag voor die bevoegdheid uit de Grondwet zelf, met name artikel 37 Gw., dat de uitvoerende macht bij de Koning legt. Het zou uit de aard van de uitvoerende macht zelf volgen dat de overheid maatregelen kan nemen om de openbare veiligheid, gezondheid en rust te beschermen.31 Zo’n autonome politiebevoegdheid is dan enkel verantwoord in noodgevallen. Politiemaatregelen moeten beantwoorden aan een werkelijke bedreiging of verstoring van de openbare orde, beperkt zijn tot wat strikt noodzakelijk is om de orde te bewaren of te herstellen, en tijdelijk van aard zijn.32 Over de vraag of artikel 37 Gw. werkelijk grondslag geeft voor zo’n algemene bevoegdheid, bestaat onenigheid.33 Afhankelijk van ieders standpunt kunnen de hierboven aangehaalde wetten gezien worden als een bevestiging van een algemene politiebevoegdheid34, of als een veiligheidsnet voor wie artikel 37 niet voldoende acht. In beide gevallen kan de theorie van de verordenende politiebevoegdheid verduidelijking geven over de draagwijdte van wetsbepalingen die een algemene machtiging geven aan de minister om in noodsituaties op te treden. Dat de maatregelen beperkt moeten blijven tot wat strikt noodzakelijk is voor de bedreiging of verstoring van de openbare orde, (31) Zie o.m. J.-M. Favresse, “Le pouvoir général de police du Roi”, APM 2011, 1-48; M. Leroy, Les règlements et leurs juges, Brussel, Bruylant, 1987, 70-76; A. Mast, De verordeningsmacht des Konings in politiezaken en de wet van 5 juni 1934, Antwerpen, De Sikkel, 1939, 172 p.

(32) J.-M. Favresse, “Le pouvoir général de police du Roi”, APM 2011, 47; P. Popelier, Democratisch wetgeven, Antwerpen, Intersentia, 2001, 276-277; F. Reyntjens, “Een oude koe uit de gracht: de zelfstandige verordenende bevoegdheid van de Koning inzake politie”, RW 1984-85, 1265-1282.

(33) C. Behrendt en M. Vrancken, Principes de Droit constitutionnel belge, Brugge, die Keure, 2019, 341; J. Velaers, De Grondwet. Een artikelsgewijze commentaar. Deel II, Brugge, die Keure, 2019, 71.

(34) J.-M. Favresse, “Le pouvoir général de police du Roi”, APM 2011, 43-47.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

bevestigt de opmerkingen in de vorige afdeling, zeker wat maatregelen in de tweede fase betreft. Het oordeel van de Raad van State bij uiterst dringende noodzakelijkheid, dat een algemene sluiting van de horeca en avondklok zonder meer als politiemaatregelen kunnen worden beschouwd, valt daarom moeilijk te volgen.35

het sluiten van scholen of universiteiten, enz.”38 – precies die maatregelen die bij MB zijn genomen.

Men zou naar artikel 37 Gw. kunnen verwijzen om te stellen dat grondrechten zonder wettelijke tussenkomst beperkt kunnen worden. Als die redenering al opgaat, zou dat enkel gelden voor onmiddellijke dreigingen die niet toelaten dat de normale procedure wordt gevolgd. Maar opnieuw verantwoordt niets dat de minister optreedt. Artikel 37 Gw. zelf verwijst naar de Koning. De maatregelen werden vooraf beslist door de Nationale Veiligheidsraad, voorgezeten door de eerste minister, en in overleg met de gemeenschappen en gewesten. Zoals vermeld, kunnen ze dan even snel in een KB gegoten worden als in een MB. De genoemde wetten geven de bevoegdheid aan de minister, maar geïnterpreteerd vanuit de theorie van de verordenende bevoegdheid geldt ook hier dat enkel afbreuk kan worden gedaan aan de grondwettelijke taakverdeling in geval van onmiddellijke dreiging.

De voorzorgsmaatregelen die steunen op de bijzonderemachtenwet, krijgen enerzijds meer ruimte dan de maatregelen bij MB. Zo mogen ze afbreuk doen aan bestaande wetgeving39, wat bij MB in principe niet kan. Ze mogen bovendien genomen worden zonder het advies van de Raad van State in te winnen.40 De MB’s zijn ook steeds genomen zonder dit advies, maar dat kan enkel in geval van hoogdringendheid. Hierop wordt verder ingegaan in afdeling 5.

4. De bijzonderemachtenwet De techniek van de bijzondere machten wordt in een andere bijdrage in dit nummer besproken.36 Hier wordt de bijzonderemachtenwet enkel aangehaald voor zover ze gevolgen heeft voor de mogelijkheid om crisismaatregelen bij MB te nemen.

De bijzonderemachtenwet bepaalt immers dat de Koning maatregelen kan nemen “om de verdere verspreiding van het coronavirus COVID-19 onder de bevolking tegen te gaan, met inbegrip van de handhaving van de volksgezondheid en de openbare orde”.37 Ze verleent zodoende een bijzondere rechtsgrond om de maatregelen te nemen die tot dan toe, maar ook nadien nog, bij MB werden genomen. Het gaat immers, zo verduidelijkte de Raad van State, om eventuele “isoleringsmaatregelen, andere beperkingen op het vrij verkeer, maatregelen ter beperking van de contacten tussen de leden van eenzelfde familie,

(35) RvS nr. 248.818, 30 oktober 2020, nv Umami; RvS nr. 248.819, 30 oktober 2020, Verelst.

(36) Zie de bijdrage van Moonen en Riemslagh in dit nummer.

(37) Art. 5, § 1, 1° wet 27 maart 2020 die machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen het coronavirus (II), BS 30 maart 2020, ed. 2.

TVW - 2020_nr_4.indd 287

Het maakt nochtans wel uit welke rechtsgrond als basis dient. Voor elke rechtsgrond geldt immers een ander regime.

TVW

287

2020

4

Anderzijds zijn er meer formele waarborgen aan verbonden.41 De maatregelen moeten genomen worden bij in ministerraad overlegd besluit, de machtiging geldt slechts voor een (verlengbare) termijn van drie maanden, en de besluiten moeten binnen het jaar bekrachtigd worden bij wet.42 Die laatste voorwaarde is van belang met het oog op het legaliteitsbeginsel dat op het spel staat bij een inperking van grondrechten. Bovendien moeten de maatregelen samen met een verslag aan de Koning worden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad, en vóór deze bekendmaking worden medegedeeld aan de voorzitters van de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat.43 Ook dat vergroot de mogelijkheid tot parlementaire inbreng. De Raad van State maakte dan ook geen bezwaar vanuit het legaliteitsbeginsel. Hij wees er wel op dat ook bijzonderemachtenbesluiten nog onderworpen zijn aan regels van hoger recht, zoals grondrechten die in de Grondwet en internationaal mensenrechtenverdragen zijn gewaarborgd. De Raad wees in het bijzonder op de proportionaliteitsvereiste en de vereiste dat de maatregel berust op een duidelijke en voorzienbare basis.44 Ten slotte werd afgesproken dat over de bijzonderemachtenbesluiten zou worden overlegd op wekelijkse bijeenkomsten met de partijvoorzitters en één fractieleider van de tien

(38) Adv.RvS (afd. Wetgeving) nr. 67.142, 25 maart 2020, p. 8.

(39) Dat volgt met zoveel woorden uit art. 5, § 2 van dezelfde wet.

(40) Art. 6 van dezelfde wet.

(41) Er zijn ook inhoudelijke beperkingen, maar die zijn minder relevant voor de voorzorgsmaatregelen.

(42) Art. 2 en 7 van dezelfde wet.

(43) Art. 3bis, § 1 Gec.Wetten Raad van State.

(44) Adv.RvS (afd. Wetgeving) nr. 67.142, 25 maart 2020, p. 9.

7/12/20 15:43

288

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

partijen die de bijzonderemachtenwet steunden, maar dat was een louter politieke afspraak zonder juridische geldingskracht.

Men zou kunnen stellen dat de wetgever voor deze precieze situatie heeft geoordeeld dat de WPA en WCV niet volstaan als rechtsgrond, en dat meer waarborgen en parlementaire inbreng vereist zijn gelet op de verregaande impact van de maatregelen. Aangezien de bijzonderemachtenwet van latere datum is en specifieker, heeft ze voorrang op de oudere wetten die een algemene machtiging geven.45 In een advies bij het bijzonderemachtenbesluit nr. 7 laat de Raad van State, afdeling Wetgeving, echter uitschijnen dat de overheid kan kiezen indien een maatregel rechtsgrond vindt in de bijzonderemachtenwet of in een gewone wettelijke bepaling.46 Die keuze bepaalt dan het regime waaraan het besluit is onderworpen. Bovendien werd in de toelichting aangegeven dat de bijzonderemachtenbesluiten “bovenop de maatregelen [komen] die de Koning of de bevoegde minister(s) reeds kunnen nemen in het kader van crisisbeheer”.47 Toch zijn er argumenten om in het geval van de voorzorgsmaatregelen anders te oordelen. In de eerste plaats ging het in het geval waarover de Raad adviseerde om economische steunmaatregelen, terwijl bij voorzorgsmaatregelen geen voordelen worden uitgedeeld, maar grondrechten worden ingeperkt. In de tweede plaats blijkt uit de bespreking in de vorige afdelingen dat de rechtsgrond voor crisismaatregelen per MB bijzonder wankel is. Zeker wanneer grondrechten op het spel staan waarvoor een legaliteitsbeginsel geldt, wanneer we in een verdere fase zitten, en wanneer het om versoepelingsmaatregelen gaat, biedt het MB geen grondwettige rechtsgrond. In andere dossiers, waarin twijfels rezen of de gekozen rechtsgrond wel ‘voldoende en rechtszeker’ was, adviseerde de Raad eveneens om voor een bijzonderemachtenbesluit te kiezen.48 Dat de parlementsleden voor ogen hadden dat ook de voorzorgsmaatregelen volgens het regime van de bijzonderemachtenwet zouden worden genomen, valt af te leiden uit enkele tussenkomsten in de plenaire bespreking.

Weliswaar ging de aandacht vooral naar mogelijke steunmaatregelen, maar eveneens werd gedoeld op de voor-

(45) Anders: T. Moonen en Riemslagh, elders in dit nummer.

(46) Adv.RvS (afd. Wetgeving) nr. 67.206/3, 14 april 2020, p. 4.

(47) Parl.St. Kamer van Volksvertegenwoordigers 2019-20, 55-1104/1, 5. Zie ook de bijdrage van Moonen en Riemslagh, elders in dit nummer.

(48) Adv.RvS nr. 67.261/1, 23 april 2020; Adv.RvS nr. 67.372/1, 3 juni 2020.

TVW - 2020_nr_4.indd 288

zorgsmaatregelen, met name “alle noodzakelijke maatregelen om de verdere verspreiding van het virus tegen te gaan, zowel op het vlak van de volksgezondheid als inzake de openbare orde”, waarmee de regering “snel op de omstandigheden [moet] kunnen inspelen, aangezien de toestand dag na dag evolueert en maatregelen dus ook snel en adequaat nodig kunnen zijn”.49 De bijzonderemachtenwet ging zodoende “over de volksgezondheid, de elementen die nodig zijn, de discussies over de testen, de discussies over de mondmaskers”.50 Doorheen de hele parlementaire bespreking vormde de bezorgdheid om de verregaande beperkingen van grondrechten en vrijheden die de Koning zou kunnen opleggen zonder inbreng van het parlement, een rode draad. Het was een enkel parlementslid niet ontgaan dat voorzorgsmaatregelen reeds per MB werden genomen, maar dat werd juist aangehaald om de bijzonderemachtenwet te steunen51: het bezwaar dat de regering op die basis de vrijheid van burgers verregaand zou kunnen inperken, verviel daardoor.

De bijzonderemachtenwet had slechts een beperkte duur.

Na de eerste termijn van drie maanden werd ze niet verlengd. Zoals vermeld, maakte dat het crisisbeheer per MB niet legitiem. Op dat moment was de eerste coronagolf stevig ingedijkt en was de exitstrategie bijna voltooid. De laatste beslissingen werden genomen met een tijdspad van meerdere weken of maanden. Dat gaf voldoende tijd om een stevige rechtsgrond te creëren, met een delegatie naar de uitvoerende macht om voorgenomen versoepelingen te bevestigen, afhankelijk van de gezondheidssituatie op dat moment. Omgekeerd geldt dat juist omdat men met het MB bleef werken, de wetgever de noodzaak niet zag om de bijzonderemachtenwet te verlengen.

5. Is er plaats voor juridisch crisisadvies?

Elders in dit nummer wordt reeds ingegaan op de rol van de Raad van State in de coronamaatregelen.52 Hier beperken we ons tot de preventie- en exitmaatregelen uit groepen 1 en 2, voor zover ze bij MB tot stand kwamen.

Sommige exitmaatregelen werden niet bij MB geregeld, zoals de maatregelen voor contactopsporing, omdat een breder kader nodig was en vanwege de problematiek van privacywetgeving.

(49) Integraal Verslag, Kamer van Volksvertegenwoordigers, CRIV 55 PLEN 33, 26 maart 2020, namiddag, p. 42-43.

(50) Ibid., 47.

(51) Ibid., 43.

(52) Zie de bijdrage van Van Nieuwenhove in dit nummer.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

De MB’s kwamen tot stand zonder dat het advies van de Raad van State werd ingewonnen. Daartoe werd gebruikgemaakt van de uitzonderingsgrond in de Gecoördineerde Wetten op de Raad van State in geval van dringende noodzakelijkheid.53 Als motivering werd er in de verschillende MB’s op gewezen dat de maatregelen gegrond zijn op epidemiologische resultaten die van dag op dag evolueren. Mocht de weg van de bijzonderemachtenbesluiten gevolgd zijn, dan zou de Raad evenmin geconsulteerd zijn. De bijzonderemachtenwet sluit het advies van de Raad van State immers uit voor dit type van maatregelen, zonder dat de urgentie nog specifiek gemotiveerd moet worden.54 De bevolking werd vanaf een bepaald moment geïnformeerd over een stappenplan in de exitstrategie. Zo werd, in de tweede fase, aangekondigd welke maatregelen nu werden genomen, maar ook welke maatregelen men in gedachten had op latere momenten, vanaf 1 juli, 1 augustus en 1 september 2020. Zo’n stappenplan was nuttig, om mensen perspectief te geven en te tonen dat sectoren die nog niet onder de ontspanningsmaatregelen vielen niet vergeten waren. Dat betekent niet dat meer ruimte werd geschapen om het advies van de Raad van State op vijf dagen in te winnen: of die versoepeling daadwerkelijk ingang kon vinden op die data, hing af van de epidemiologische toestand op dat moment. Wat men wel had kunnen doen, was een wettelijke basis scheppen, met een overzicht aan maatregelen die kunnen worden genomen afhankelijk van de situatie, en criteria die het ene dan wel het andere regime inluiden. Daarover had het advies van de Raad kunnen worden ingewonnen, en meteen zou het probleem van de ongrondwettige rechtsgrond opgelost zijn.

De conclusie is dat de Raad van State nooit kon adviseren over de rechtsgrond, noch over de proportionaliteit van de maatregelen. Zoals reeds gemeld, zijn vooral de exitmaatregelen in fase 2 gecontesteerd. Dat zijn ook de maatregelen waarvoor sneller beroep werd ingesteld. Juridische indekking zou in die gevallen extra nuttig zijn geweest. Dat hoeft niet noodzakelijk via de Raad van State: het kon ook ingebouwd worden in de eigenlijke besluitvormingsprocedure. In de GEES-commissie, die over de exitstrategie informeerde, zat één juriste, met expertise in het domein van het EU-recht en het energierecht.

Versterking met juristen beslagen in het domein van het (53) Art. 3, § 1, eerste lid Gec.Wetten Raad van State.

(54) Art. 6, eerste lid wet 27 maart 2020 die machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen het coronavirus (II), BS 30 maart 2020, ed. 2.

TVW - 2020_nr_4.indd 289

grondwettelijk recht en de mensenrechten was aangeraden geweest.

De indruk zou kunnen worden gewekt dat juridische indekking niet nodig is, gelet op de welwillendheid van de rechters die op de overheid toezien.55 De Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, oordeelde immers in de zaak Stihl dat de minister “in het licht van de dringende bestrijding van een ongeziene en meest ernstige (internationale) gezondheidscrisis waarmee België zich geconfronteerd ziet” beschikt “over de meest ruime discretionaire beoordelingsbevoegdheid”.56

TVW

289

2020

4

De Raad van State legde in Stihl op omstandige wijze uit dat de aangevochten maatregel, die de heropening toeliet van doe-het-zelfzaken en van tuincentra en boomkwekerijen, geen ontspanningsmaatregel (type 2) maar een preventiemaatregel was (type 1). De Raad van State wees erop dat de maatregel de isolatieregels bevestigde, en dat de uitzonderingen er enkel op waren gericht om de mensen gemotiveerd te houden. Deskundigen hadden immers gewezen op het gevaar van afbrokkelend maatschappelijk draagvlak. Op de overheid berustte dan “de taak om, daags voor het paasweekend dat zich zoals in de pers algemeen was aangekondigd, op het vlak van de weersverwachtingen uitstekend aandiende, te zoeken naar oplossingen door, enerzijds, zinvolle binnen- en buitenactiviteiten “ten huize van” en dus binnen de beperkte “silo” van het (samenwonende) gezin in het vooruitzicht te stellen en, anderzijds, niet-essentiële verplaatsingen zoveel als mogelijk te beperken”. De Raad beschouwde deze maatregel dus als een type 1-maatregel, die nog weinig ruimte laat voor afwegingen, maar de volksgezondheid als voornaamste prioriteit heeft. Dat liet de mogelijkheid open dat type 2-maatregelen, die een meer doorgedreven exitstrategie vormgeven, strenger beoordeeld worden.

In volgende arresten, toen wel degelijk exitmaatregelen aan de orde waren, werd de beoordelingsruimte inderdaad terug ingeperkt tot een “ruime” discretionaire beoordelingsbevoegdheid “om een evenwicht te zoeken tussen onderscheiden en vaak conflicterende belangen, teneinde tot een beslissing te komen die het algemeen belang dient”.57 Niettemin werd het beroep in slechts één van de arresten die volgden ingewilligd, wegens on(55) Opvallend is dat in de arresten die hierna besproken worden, de inperking van grondrechten aangevochten werd, maar de rechtsgrond van het ministerieel besluit pas in de laatste arresten in vraag werd gesteld.

(56) RvS 27 april 2020, nr. 247.452, NV Andreas Stihl e.a.

(57) RvS 17 augustus 2020, nr. 248.151, Vandonghen.

7/12/20 12:39

290

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

bevoegdheid van de burgemeester om de prostitutie te regelen om redenen van volksgezondheid.58 Het ging weliswaar steeds om beroepen bij uiterst dringende noodzakelijkheid, waarbij slechts in tien gevallen op de middelen werd ingegaan.59 Aanvankelijk verwierp de Raad de meeste zaken door streng vast te houden aan de vereiste van uiterst dringende noodzakelijkheid. Wat ongeduldig luidde het uiteindelijk dat de Raad er al “zo vaak” aan had herinnerd dat deze procedure het normale verloop van de rechtsgang ernstig verstoort en daarom uitzonderlijk moet blijven.60 Daarmee liet zij de kans voorbijgaan om de overheid sturing te geven bij de afweging van veiligheid en fundamentele rechten. Eind oktober veranderde zij het geweer even van schouder. Vier zaken over de coronabesluiten werden in Algemene Vergadering behandeld waarbij meteen op de vereiste van een ernstig middel werd ingegaan.61 De algemene beleidslijn blijft echter ongewijzigd: de Raad van State geeft dekking aan de regering, gezien de moeilijke taak waar die voor staat.

Toch geeft de Raad van State de overheid geen vrijgeleide. In Stihl ging de Raad van State uitgebreid in op het CELEVAL-expertenadvies waarop de maatregel gebaseerd was, wat aansluit bij de procedurele rationaliteitstoets.62 Die toets gaat na of in de besluitvormingsprocedure mechanismen aanwezig zijn die een grondige en geïnformeerde afweging van belangen garanderen. Grondwettelijke en Europese hoven gebruiken dat regelmatig om de proportionaliteit van een maatregel te beoordelen, in het bijzonder wanneer de overheid beschikt over een ruime beleidsvrijheid. Expertenadvies, impactanalyses en consultaties helpen dan om een maatregel proportioneel te houden. De Raad beklemtoont dat zij kan nagaan of “de minister is uitgegaan van werkelijk bestaande en relevante feitelijke gegevens die met de vereiste zorgvuldigheid wer(58) Tussen 13 maart 2020 en 15 november 2020 velde de Raad van State 35 arresten over besluiten (inclusief lokale verordeningen) waarin coronamaatregelen rechtstreeks werden aangevochten.

(59) RvS nr. 247.452, 27 april 2020, nv Andreas Stihl e.a.; RvS nr. 248.231, 10 augustus 2020, BV The Masters; RvS nr. 248.232, 10 augustus 2020, Harman; RvS nr. 248.151, 17 augustus 2020, Vandonghen; RvS nr. 248.541, 9 oktober 2020, Bou-Oudi; RvS nr. 248.780, 28 oktober 2020, bvba Brasserie Flandria; RvS nr. 248.781, 28 oktober 2020, sprl Mainego; RvS nr. 248.818, 30 oktober 2020, nv Umami; RvS nr. 248.819, 30 oktober 2020, Verelst; RvS nr. 248.918, sprl Mainego.

(60) RvS nr. 248.347, 24 september 2020, XXX. (61) RvS nr. 248.780, 28 oktober 2020, bvba Brasserie Flandria; RvS nr. 248.781, 28 oktober 2020, sprl Mainego; RvS nr. 248.818, 30 oktober 2020, nv Umami; RvS nr. 248.819, 30 oktober 2020, Verelst.

(62) RvS nr. 247.452, 27 april 2020, NV Andreas Stihl e.a.

TVW - 2020_nr_4.indd 290

den vastgesteld, of hij die correct en met een zorgvuldige afweging van alle in het geding betrokken belangen heeftbeoordeeld en of hij op grond daarvan binnen de perken van de redelijkheid tot zijn besluit is kunnen komen”.63 Uit empirisch onderzoek blijkt dat maatregelen die onderbouwd zijn door een solide impactanalyse, meer kans hebben om de grondwettigheidstoets te doorstaan.64 Zeker in het geval van crisismaatregelen helpt dat ook om het vertrouwen van de burger vast te houden. Uit surveys blijkt dat experten een zeer hoog vertrouwen genoten, ook als die in een tweede fase – wanneer virologische expertise alleen niet meer volstaat – wat daalde.65 Zorgvuldige besluitvorming helpt ook om de rechter van die proportionaliteit te overtuigen.

Vooralsnog was de Raad voornamelijk geïnteresseerd in de vraag of de coronamaatregelen berusten op medisch en virologisch expertenadvies, waarbij de overheid zelfs verder mag gaan dan wat experten voorstellen.66 Wanneer hij verwees naar overleg met de betrokken sector, bv. met de vertegenwoordigers van de verschillende geloofsgemeenschappen67, gebeurde dat enkel om kracht bij te zetten aan het oordeel dat het overheidsbesluit rechtmatig was.

Toen exploitanten van kermisinrichtingen de overheid verweten dat ze geen rekening hield met de reële kermissituatie door een abstracte limiet van 200 bezoekers op te leggen, volstond het voor de Raad dat de overheid handelde op advies van expertcommissies, zoals de GEES en Celeval, zonder na te gaan of de kermissector daarin was vertegenwoordigd of afzonderlijk werd geconsulteerd, en de belangenafweging dus op een geïnformeerde manier gebeurde.68 Het blijft gissen naar zijn houding wanneer beroepen niet meer volgens de procedure van uiterst dringende noodzakelijkheid worden behandeld. Hoe dan ook zal de Raad toegeeflijker zijn wanneer het besluit al is genomen, dan wanneer hij op voorhand wordt geraadpleegd. Dat mag nochtans geen reden zijn om juridisch advies te omzeilen, zeker wanneer rechten en vrijheden zo drastisch worden

(63) RvS nr. 248.151, 17 augustus 2020, Vandonghen.

(64) L. Martens, P. Popelier en W. Marneffe, “De Vlaamse RIA als geheim wapen bij de proportionaliteitstoets door het Grondwettelijk Hof?” (te verschijnen).

(65) GOVTRUST, onderzoeksnota “Vertrouwen in het COVID-19 beleid”, https://www.uantwerpen.be/en/

research-groups/govtrust/blog/05-05-2020--webpage-/ (66) RvS nr. 248.231, 10 augustus 2020, BV The Masters; RvS nr. 248.232, 10 augustus 2020, Harman.

(67) RvS nr. 247.674, 28 mei 2020, Suenens e.a.

(68) RvS nr. 248.151, 17 augustus 2020, Vandonghen.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

ingeperkt. Het verschil met Nederland is groot, waar de voorzitter van de Tweede Kamer de Raad van State expliciet om richtlijnen vroeg rond de grondwettelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen.69 Ook in crisistijd is een zorgvuldige besluitvormingsprocedure immers van belang, zowel om het vertrouwen van de bevolking te behouden en naleving van de regels te verzekeren, als om de maatregelen juridisch solide te maken. Vertrouwen op deskundig advies kan dienen in de eerste, acute fase van een crisis, maar volstaat niet op langere termijn. Deskundig advies is dan niet altijd politiek haalbaar en kan in tegenstrijd komen met maatschappelijke wensen en noden; en omgekeerd kan het vasthouden aan deskundig advies tot een disproportionele inbreuk op grondrechten leiden.

Meer juridische expertise in het crisisbesluitvormingsproces kan helpen om een goede balans te houden.

Ten slotte valt aan te nemen dat een sterkere juridische poot in het besluitvormingsproces tot beter geformuleerde besluiten zou hebben geleid. De corona-MB’s vertoonden regelmatig tekenen van haastwerk. Hiervoor verwijs ik graag naar de bijdrage van Karl Hendrickx, elders in dit nummer.

6. Conclusie

Nu de eerste coronagolf voorbij is, valt te hopen dat langdurig crisisbeheer per MB geen vaste praktijk wordt. Nu men uiteindelijk toch een regering kon vormen die steunt op een meerderheid in het parlement, is er zelfs geen politiek excuus meer voor deze ongrondwettige manier van werken. Zolang er geen vaccin in productie is, vallen volgende coronagolven te verwachten. Ook andere, gelijkaardige crises kunnen nog voorkomen. Met de kennis die we nu hebben, kan noodwetgeving worden opgesteld, die niet enkel een structureel kader voor gecoördineerd crisisbeheer biedt, maar ook een solide rechtsgrond voor overheidsoptreden met respect voor het legaliteitsbeginsel en fundamentele rechten. Dat betekent dat meer specifieke machtigingen aan de overheid worden gegeven, waar nodig met de vereiste van parlementaire bekrachtiging, en dat wordt voorzien in een ondersteunend kader dat de inbreng van juridische expertise in het domein van het grondwettelijk recht en de mensenrechten garandeert. Uit de coronasurveys70 en uit eerder empirisch onderzoek71 blijkt dat ‘procedural fairness’ – de idee dat overheidsoptreden gebaseerd is op procedures die fair en integer optreden waarborgen – van belang is om vertrouwen in de overheid te creëren. Juist dat vertrouwen is van cruciaal belang om burgers mee te krijgen in het verhaal, en spontane naleving van crisismaatregelen af te dwingen.

TVW

291

2020

4

Buitengewone omstandigheden vereisen buitengewone maatregelen. Tegelijk vereist de Grondwet blijvende aandacht voor individuele grondrechten en vrijheden. Het legaliteitsbeginsel maakt deel uit van het regime van grondrechten, wat in het Belgische systeem een parlementaire inbreng impliceert.

Om snel en doeltreffend crisisbeheer daarmee te verzoenen, is een aangepast wettelijk kader nodig. De huidige wettelijke machtigingen volstaan niet. Daar valt wel een rechtsgrond uit te putten om mensen thuis te houden en om snel maatregelen te nemen om onmiddellijk gevaar te bestrijden, maar het valt sterk te betwijfelen of de wetgever daarmee verregaande beperkingen op de bewegingsvrijheid, de vrijheid van ondernemen en de vrijheid van vergadering en meningsuiting voor ogen had die zich uitstrekken over een lange termijn. Nog minder valt te verantwoorden dat niet de Koning, maar de minister dergelijke maatregelen neemt.

(69) Raad van State (NL), Voorlichting over grondwettelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen, W04.20.0139/I/Vo, 25 mei 2020.

TVW - 2020_nr_4.indd 291

(70) Zie het onderzoeksrapport en de vermelding hierboven, over de daling van vertrouwen in een tweede fase.

(71) Zie o.m. M.N. Herian e.a., “Public Participation, Procedural Fairness, and Evaluations of Local Governance: the Moderating Role of Uncertainty”, JPART 2012, 815840; G.A. Porumbescu en S. Grimmelikhuijsen, “Linking decision-making procedures to decision acceptance and citizens’ voice: evidence from two studies”, Am.Rev.Publ.

Adm. 2018, 902-914; T. Tyler, “Procedural Fairness and Compliance with the law”, Swiss Journal of Economics and Statistics 1997, 219-240.

7/12/20 12:39

292

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

L. TODTS*

Corona op lokaal niveau: de juridische mogelijkheden en grenzen van een lokaal coronabeleid

2020

4 Inhoud

I. Inleiding en afbakening II. Mogelijkheden en grenzen van een lokaal coronabeleid

A) Lokaal ordehandhavingsrecht in vogelvlucht

B) Voorwaarden voor lokale ordehandhavingsinstrumenten in de strijd tegen het coronavirus III. Overzicht en bespreking van diverse lokale ordehandhavingsinstrumenten in de strijd tegen het coronavirus

A) Verplichting om op een bepaalde plaats te blijven (plaatsgebod)

B) Verbod om een bepaalde plaats te betreden (plaatsverbod) C) Samenscholingsverbod D) Mondmaskerverplichting

E) Handhaving via GAS-boetes IV. Besluit

I. Inleiding en afbakening 1. Na de eerste coronagolf, het begin van de exitstrategie en de tweede coronagolf waar we nu zouden voor staan1, is het tijd voor een tussentijdse evaluatie. Wat kan er en wat niet? Gedurende weken beheersten de coronamaatregelen die de minister van Binnenlandse Zaken heeft genomen op federaal niveau de media. Vanaf de exitstrategie werd duidelijk dat ook het lokaal niveau een belangrijke rol te spelen heeft in de aanpak van het coronavirus. Nochtans

*

(1)

TVW - 2020_nr_4.indd 292

Liesbeth Todts is postdoctoraal onderzoeker aan de Universiteit Hasselt, Centrum voor Overheid en Recht (CORe), wetenschappelijk medewerker aan de Universiteit Antwerpen, onderzoeksgroep Overheid en Recht en advocaat bij Van Olmen & Wynant.

De stof werd bijgehouden t.e.m. 15 september 2020. Waar nodig werd deze aangevuld met gewijzigde regelgeving, t.e.m. 13 oktober 2020.

292 293 293 294 295 295 297 298 299 300 301

rijzen hierover vele vragen, ook vanuit juridisch oogpunt.2 Wat zijn met andere woorden de juridische mogelijkheden en grenzen van een coronabeleid op lokaal niveau?

2. Deze vraag staat centraal in deze bijdrage. Binnen het bestek van deze bijdrage is het uiteraard onmogelijk om alle mogelijke vormen van corona-instrumenten op lokaal niveau te bespreken, dit is ook niet het opzet ervan. Het betreft veeleer een eerste verkenning van diverse lokale beslissingen die reeds werden genomen, waarbij we ons focussen op enkele aspecten van enkele instrumenten waarover reeds belangrijke vragen zijn gerezen inzake de toelaatbaarheid ervan, zoals een plaatselijk samenscholingsverbod of mondmaskerplicht. Hiervoor schetsen we eerst de grote lijnen van het lokaal ordehandhavingsrecht en geven we een kort overzicht van de verschillende voorwaarden die het lokaal bestuur in acht moet nemen (II).

Daarna gaan we in op een aantal corona-instrumenten die (2)

Zie ook S. Tuerlnckx, “Het is momenteel heel moeilijk werken als burgemeester�, www.standaard.be, 22 juli 2020.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

lokaal reeds zijn toegepast en bespreken we deze in het licht van voornoemde mogelijkheden en grenzen (III).

We ronden af met een besluit (IV).

II. Mogelijkheden en grenzen van een lokaal coronabeleid A) Lokaal ordehandhavingsrecht in vogelvlucht 3. Het lokaal bestuur heeft van oudsher een prominente rol gekregen in het handhaven van de openbare orde op lokaal niveau en beschikt hiertoe over ruime, algemene bestuurlijke politiebevoegdheden.3 De centrale bepaling is artikel 135, § 2, eerste lid Nieuwe Gemeentewet. Op basis hiervan zijn gemeenten bevoegd te voorzien in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen.4 Merk op dat het concept openbare orde zeer ruim is en ook de openbare gezondheid omvat.5 Welke beslissingen kunnen worden genomen, wordt niet nader bepaald, zodat in principe verschillende maatregelen mogelijk zijn, zoals ook diverse geboden en verboden.

4. Het komt toe aan de gemeenteraad, als regelgevend orgaan van de gemeente, om o.b.v. artikel 119, eerste lid van de Nieuwe Gemeentewet gemeentelijke (politie) reglementen uit te vaardigen ter handhaving van de openbare orde. De uitvoering van deze reglementen komt op haar beurt toe aan de burgemeester (zie infra). In uitzonderlijke, onvoorziene situaties kan de burgemeester evenwel reglementerend optreden door het uitvaardigen van (tijdelijke) politiereglementen op grond van artikel 134 Nieuwe Gemeentewet.6 De Raad van State stelt evenwel strenge voorwaarden, o.a. omdat het moet gaan om een (3)

(4)

(5)

(6)

Daarnaast heeft de gemeente ook bijzondere politiebevoegdheden, o.b.v. specifieke regelgeving. Zie bv. art. 9bis wet 24 februari 1921 betreffende het verhandelen van giftstoffen, slaapmiddelen en verdovende middelen, psychotrope stoffen, ontsmettingsstoffen en antiseptica en van de stoffen die kunnen worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen, BS 6 maart 1921.

Een gelijkaardige, algemene grondslag vinden we overigens terug in art. 128 Provinciewet, op grond waarvan de provinciegouverneur zorgt voor het handhaven van de openbare orde, te weten de openbare rust, veiligheid en gezondheid op provinciaal niveau.

Zie ook A. Vandendriessche, “De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de rechtspraak van de Raad van State”, T.Gem. 2001, 166.

Een andere uitzondering betreft de politie over het (tijdelijk) wegverkeer, die onder de bevoegdheid valt van het

TVW - 2020_nr_4.indd 293

daadwerkelijk onvoorziene, niet te voorspellen situatie waarbij de gemeenteraad niet meer of zeer moeilijk tijdig kan worden samengeroepen, zodat de uitoefening van deze bevoegdheid in de praktijk allerminst evident is.7 5. Zoals gezegd, komt de uitvoering van politiereglementen (en andere politiewetgeving) bij uitstek toe aan de burgemeester.8 De burgemeester ontleent aan artikel 133 juncto 135, § 2 Nieuwe Gemeentewet een algemene uitvoeringsbevoegdheid op basis waarvan hij (individuele) politiemaatregelen kan opleggen ter vrijwaring van de openbare orde. Het kan gaan om het verlenen van een vereiste voorafgaande vergunning, maar ook het voorafgaand verbieden van bijvoorbeeld een betoging of een bepaalde activiteit.9

TVW

293

2020

4

6. Bovendien beschikt hij over specifieke uitvoeringsbevoegdheden om de openbare orde te handhaven. Deze zijn uitdrukkelijk opgesomd in de Nieuwe Gemeentewet, in artikelen 134bis en volgende. Het gaat o.a. over de mogelijkheid om vergunningen te schorsen en bepaalde inrichtingen te sluiten. Recent zijn deze bevoegdheden uitgebreid met o.m. de mogelijkheid tot het opleggen van een gemeentelijk plaatsverbod, op basis waarvan de burgemeester de dader(s) van een ordeverstoring of overlast kan verbieden om tijdelijk nog op een of meer bepaalde plaatsen te komen.10 7. Daarnaast kan de gemeenteraad krachtens artikel 119bis Nieuwe Gemeentewet voor inbreuken op die lokale reglementen voorzien in straffen (politiestraffen) of in administratieve sancties overeenkomstig de wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, zij het slechts in één van beide.11 Deze administratieve sancties

college van burgemeester en schepenen (art. 130bis Nieuwe Gemeentewet).

(7) Zie bv. RvS 9 april 1999, nr. 79.786; RvS 21 oktober 2019, nr. 245.837. Zie hierover reeds uitvoerig P. De Somere, “Hoofd en verantwoordelijke overheid van de (algemene) administratieve politie” in J. Dujardin en W. Somers (eds.), Burgemeester: bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2013, (29) 122 e.v.

(8) Er is wel een uitzondering, nl. de (uitvoerende) bevoegdheid met betrekking tot de vertoningen, die toekomt aan het college van burgemeester en schepenen (art. 130 Nieuwe Gemeentewet).

(9) Zie bv. RvS 10 april 2020, nr. 247.393 (over een verbod opgelegd door de burgemeester aan een handelszaak in bouwmaterialen om haar activiteit uit te oefenen ter vrijwaring van de openbare orde/gezondheid).

(10) Zie art. 134sexies Nieuwe Gemeentewet.

(11) Dit sinds de wet van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni 1999, zoals ingrijpend gewijzigd door de nieuwe wet van 24 juni

7/12/20 12:39

294

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

kunnen bestaan uit een schorsing of een intrekking van een toestemming of vergunning of een sluiting van een inrichting dan wel een administratieve geldboete (ook wel ‘GAS-boete’ genoemd).12

dan wel de gouverneur aanvullend de bevoegdheden van het lokaal bestuur uitoefenen, o.m. wanneer de verstoring van de openbare orde zich uitstrekt over het grondgebied van verschillende gemeenten (zoals in casu het geval is).

8. Hieruit blijkt dat het lokaal bestuur over een hele waaier aan bevoegdheden beschikt om de openbare orde te handhaven, gaande van (individuele of reglementaire) politiemaatregelen tot (gemeentelijke) administratieve sancties. Ook in tijden van corona blijven deze bevoegdheden in principe gelden, zij het dat er rekening moet worden gehouden met een aantal voorwaarden.

10. Uit deze bepalingen blijkt duidelijk dat het nemen van ordehandhavingsmaatregelen die kaderen in de strijd tegen het coronavirus geen exclusieve bevoegdheid is van de minister. Het lokaal bestuur en bij uitstek de burgemeester blijven – ook in tijden van corona – verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde/gezondheid op hun grondgebied. Zo kan de burgemeester de vereiste maatregelen opleggen om uitvoering te geven aan de beslissingen van de bevoegde minister. Daarnaast kan hij de nodige aanvullende maatregelen nemen wanneer die zich zouden opdringen binnen zijn grondgebied, zij het wel mits respect voor de federale coördinatie. Dit betekent concreet dat de burgemeester in principe overleg moet plegen met de minister.16 Ook vanaf het MB van 24 juli 2020 houdende wijziging van het MB van 30 juni 2020 wordt er nu expliciet verwezen in het MB zelf naar de rol van burgemeesters bij een crisissituatie op nationaal niveau. Daarbij wil het MB de lokale overheden meer slagkracht geven door te bepalen dat de burgemeester in overleg met de gouverneur en de bevoegde overheden van de gefedereerde entiteiten aanvullende maatregelen kan nemen t.o.v. de federale coronamaatregelen. Hij moet dit zelfs doen wanneer hij vaststelt dat er sprake is van of geïnformeerd wordt over een lokale heropleving van de epidemie op zijn grondgebied.17 Hetzelfde geldt overigens voor de gouverneur.18

B) V oorwaarden voor lokale ordehandhavingsinstrumenten in de strijd tegen het coronavirus 9. Sinds medio maart is de federale fase afgekondigd, waardoor de Federale Regering instaat voor de coördinatie van de coronacrisis.13 De maatregelen die de minister van Binnenlandse Zaken heeft genomen vinden hun grondslag in het MB van 18 resp. 23 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, zoals vervangen bij het MB van 30 juni 2020, dat intussen reeds herhaaldelijk is gewijzigd. Deze besluiten zijn – blijkens hun inleidende overwegingen – gebaseerd op o.m. een aantal federale wetten, waaronder de Civiele Veiligheidswet van 15 mei 2007.14 Die geeft aan de minister bevoegdheden inzake opvordering en evacuatie ter bescherming van de bevolking. Het gaat dus om een expliciete toewijzing van bevoegdheden door de wetgever aan de minister.15 Ook de burgemeester heeft overigens deze bevoegdheid. Daarnaast moet volgens het MB ook rekening worden gehouden met de wet op het politieambt van 5 augustus 1992, waaronder artikel 11. Op basis hiervan kan de minister

(12) (13)

(14) (15)

TVW - 2020_nr_4.indd 294

2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 1 juni 2013 (kortweg ‘GAS-Wet’).

Zoals limitatief opgesomd in art. 4, § 1 GAS-Wet. O.b.v. MB 13 maart 2020 houdende de afkondiging van de federale fase betreffende de coördinatie en het beheer van de crisis coronavirus COVID-19.

BS 31 juli 2007.

Ongeacht die bevoegdheidstoewijzing alsook de toen geldende bijzonderemachtenwetten van 27 maart 2020 (BS 30 maart 2020), bestaat er wel discussie in de rechtsleer of het MB wel een voldoende basis biedt voor alle genomen coronamaatregelen op federaal niveau, ook diegene die men niet meteen en zonder discussie moest nemen om de openbare gezondheid te vrijwaren, in het licht van de grondrechten en de bevoegdheidsverdeling. Zie hierover P. Popelier, “Wie is bevoegd om het land stil te leggen?”, RW 2019-20, 1444 alsook de bijdrage van dezelfde auteur elders in dit themanummer.

(16) Tenzij wanneer er onmiddellijk voorlopige maatregelen nodig zijn om de gevolgen van de crisissituatie te beperken, dan brengt hij de minister onmiddellijk op de hoogte van deze maatregelen. Zie art. 28 KB 22 mei 2019 betreffende de noodplanning en het beheer van noodsituaties op het gemeentelijk en provinciaal niveau en betreffende de rol van de burgemeesters en de provinciegouverneurs in geval van crisisgebeurtenissen en -situaties die een coördinatie of een beheer op nationaal niveau vereisen, BS 27 juni 2019.

(17) Zie art. 13 MB 24 juli 2020 houdende wijziging van het ministerieel besluit van 30 juni 2020, dat art. 23 van voornoemd MB wijzigt. Vgl. met art. 5 MB 8 oktober 2020 houdende wijziging van het ministerieel besluit van 30 juni 2020, dat verwijst naar “de bevoegde lokale overheden” in plaats van enkel naar de burgemeester.

(18) In het licht hiervan had de gouverneur van de provincie Antwerpen eind juli een aantal bijkomende maatregelen genomen bovenop de federale maatregelen; zie o.a. JVT, “Deze extra maatregelen neemt de provincie Antwerpen”, www.standaard.be, 27 juli 2020.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

11. Daarnaast moet het bestuur rekening houden met een aantal belangrijke internationaal en (grond)wettelijk verankerde regels en principes dan wel ongeschreven algemene beginselen wanneer het ordehandhavend optreedt. Zo zijn deze bestuurlijke ordehandhavingsbeslissingen vaak zeer verregaand en kunnen ze op gespannen voet komen te staan met internationaal en grondwettelijk gewaarborgde rechten19, zoals het recht op eerbiediging van het privéleven, het recht op vrijheid van vergadering en het recht op vrijheid om te komen en te gaan of bewegingsvrijheid.20 Deze rechten zijn evenwel niet absoluut en beperkingen zijn mogelijk, zij het onder voorwaarden.

Deze voorwaarden komen doorgaans neer op de klassieke beperkingsvoorwaarden zoals die voortvloeien uit (o.a.) het EVRM. Op basis hiervan moet elke beperking op een fundamenteel recht – voor zover beperkingen mogelijk zijn – een wettelijke basis hebben (legaliteitseis), een legitiem doel nastreven, bv. de bescherming van de openbare orde of gezondheid (legitimiteitseis) en noodzakelijk en proportioneel zijn om dat doel te bereiken (proportionaliteitseis).21 Ook naar intern recht geldt voor elk eenzijdig bestuursrechtelijk optreden, zoals in de vorm van politiemaatregelen dan wel administratieve sancties, de legaliteitseis in bestuurszaken. Dit vloeit voort uit de toegewezen aard van de bevoegdheid van de uitvoerende macht.22 Bovendien geldt voor elke keuzevrijheid waarover het bestuur beschikt, bv. om al dan niet ordehandhavend op te treden, steeds de proportionaliteit als grens.

Zo moet het bestuur op grond van het proportionaliteitsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur een beslissing nemen die proportioneel is.23 12. Al deze voorwaarden moeten vervuld zijn, opdat het zou gaan om toelaatbare bestuurlijke instrumenten ter handhaving van de openbare orde/gezondheid. Hierna bekijken we in welke mate dit het geval is of was voor diverse lokale ordehandhavingsinstrumenten opgelegd in de strijd tegen het coronavirus.

(19) Zie ook reeds m.b.t. de (toen geldende) coronamaatregelen op federaal niveau: C. Van de Heyning, “Fundamentele rechten: is alles gerechtvaardigd in de strijd tegen COVID-19?”, RW 2019-20, 1366.

(20) Zie bv. art. 8 EVRM, art. 11 EVRM resp. art. 5 EVRM/ art. 2 Vierde Protocol EVRM. Ook in onze Grondwet zijn deze rechten gewaarborgd, nl. in art. 22, 26 resp. art. 12 (lid 1).

(21) Zie bv. art. 8, § 2 en art. 11, § 2 EVRM; cf. art. 2, § 3 Vierde Protocol EVRM. (22) Zoals verankerd in o.m. art. 105 Gw.; I. Opdebeek en S. De Somer, Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen-Cambridge, Intersentia, 2019, 347 e.v.

(23) Bv. RvS 8 mei 2014, nr. 227.331, overw. 5.

TVW - 2020_nr_4.indd 295

III. Overzicht en bespreking van diverse lokale ordehandhavingsinstrumenten in de strijd tegen het coronavirus 13. Op lokaal niveau vinden we reeds verschillende voorbeelden terug van ordehandhavingsinstrumenten die zijn of waren opgelegd naar aanleiding van het coronavirus.

Hierna bespreken we achtereenvolgens maatregelen die de verplichting inhouden om op een bepaalde plaats te blijven (kortweg een plaatsgebod), maatregelen die het verbod inhouden om nog op een bepaalde plaats te komen (kortweg een plaatsverbod), het samenscholingsverbod en de mondmaskerplicht. Tot slot komt ook de handhaving aan bod van de federale coronamaatregelen via GAS-boetes.

TVW

295

2020

4

A) V erplichting om op een bepaalde plaats te blijven (plaatsgebod) 14. Met het MB van 18 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, zoals vervangen door het MB van 23 maart 2020, werd een van de meest verregaande coronamaatregelen tot hier toe opgelegd, zij het op federaal niveau. Het betrof de zogenaamde ‘blijf-thuisplicht’.24 Deze verplichting kan worden beschouwd als een vorm van een plaatsgebod, omdat de burger verplicht was om op een welbepaalde plaats te blijven, in dit geval de eigen woning. Ook op lokaal niveau vinden we vormen terug van dergelijke plaatsgeboden. Zo besliste de burgemeester van Koksijde in de fase van de toen geldende exitstrategie om op basis van zijn algemene bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde het asielcentrum volledig ‘in lockdown’ te plaatsen, omdat er sprake zou zijn van een corona-uitbraak. Er werd politie voor de poort geplaatst om erop toe te zien dat niemand het centrum nog binnen of buiten kon.25 Ook de gouverneur van de provincie Antwerpen maakte overigens reeds toepassing (24) Zie het toen geldende art. 8. De verplichting werd opgeheven door het MB van 5 juni 2020.

(25) Besluit van de burgemeester 24 maart 2020 houdende een volledige lockdown van het asielcentrum, zoals meerdere keren vervangen en uiteindelijk pas opgeheven op 6 juni 2020; zie ook Y. Delepeleire, “Voor de asielzoekers in Koksijde is de lockdown niet voorbij”, www.standaard.be, 5 juni 2020. Hoewel het burgemeestersbesluit als grondslag uitdrukkelijk verwijst naar (o.a.) art. 135, § 2 Nieuwe Gemeentewet (en art. 63 Decreet Lokaal Bestuur), blijkt de al dan niet individuele of reglementaire aard ervan niet eenduidig uit het besluit, zoals wel vaker het geval blijkt te zijn (zie P. De Somere, “Hoofd en verantwoordelijke overheid van de (algemene) administratieve politie” in J.

7/12/20 12:39

296

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

van een plaatsgebod n.a.v. de toen stijgende cijfers van coronabesmettingen in de provincie, zij het in de vorm van een avondklok, op basis waarvan de inwoners ’s avonds thuis moesten blijven.26 Reeds eerder pleitte de burgemeester van Antwerpen al voor (o.a.) een avondklok maar dan op lokaal niveau.27 Aan te stippen valt dat een avondklok ook de vorm kan aannemen van een plaatsverbod, bijvoorbeeld omdat het gaat om een verbod om na een bepaald uur ’s avonds nog op een bepaalde plaats te komen28 (zie over het plaatsverbod ook infra).

15. Of een (lokaal) bestuur ons kan verplichten om tijdelijk op een welbepaalde plaats te blijven, is geen eenvoudige vraag, omdat dergelijke plaatsgeboden zich op het grensgebied bevinden van een vrijheidsbeperking met een meer verregaande vrijheidsberoving. Eenieder heeft weliswaar het recht op vrijheid om te komen en te gaan29, maar dit recht kan in meer of mindere mate worden beperkt.

Volgens het EHRM beschikt de burger in het geval van een vrijheidsberoving over (bijna) geen bewegingsruimte meer, terwijl die er in het tweede geval wel nog is, zij het een ingeperkte. Een klassiek voorbeeld van een vrijheidsberoving is de opsluiting in een cel, maar ook vormen van huisarrest van 24 uur per dag vallen hieronder.30 Is de burger daarentegen enkel verplicht om tijdens bepaalde uren (bv. ’s avonds of ’s nachts) op een bepaalde plaats te blijven (bv. thuis), dan gaat het in principe om een loutere vrijheidsbeperking.31 Dit onderscheid is van belang voor het toepasselijk beperkingsregime, dat veel strikter is wanneer het gaat om een vrijheidsberoving in de zin van

(26)

(27)

(28) (29) (30) (31)

TVW - 2020_nr_4.indd 296

Dujardin en W. Somers (eds.), Burgemeester: bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2013, (29) 128).

Medio augustus werd de maatregel aangepast naar een nachtklok. Zie art. 2 Politieverordening van de gouverneur 29 juli 2020 betreffende aanvullende maatregelen in de strijd tegen het coronavirus COVID-19 resp. art. 3 Politieverordening van de gouverneur 12 augustus 2020.

De maatregel verviel op 26 augustus 2020 en werd niet meer verlengd.

X, “De Wever roept op in alle Vlaamse gemeenten avondklok en samenscholingsverbod in te voeren”, www.hln.be, 16 maart 2020.

Zie S. Brabants, “Het straatverbod in de Stad Antwerpen: (g)een doodlopende straat?”, T.Gem. 2010, (139) 139.

Gewaarborgd in (o.a.) art. 5 EVRM en art. 2 Vierde Protocol EVRM; cf. art. 12 Gw. Bv. EHRM 5 juli 2016 (Grote Kamer), Buzadji/Moldavië.

Cf. EHRM 23 februari 2017 (Grote Kamer), de Tommaso/Italië.

artikel 5, § 1 EVRM/artikel 12 Gw. en die enkel mogelijk is in een limitatief en strikt omschreven aantal gevallen.32 16. Volgens ons komt de volledige sluiting van het asielcentrum zoals die initieel in Koksijde was opgelegd neer op een (de facto) vrijheidsberoving. Deze maatregel vertoont immers grote gelijkenissen met een situatie van detentie in een – zij het open – gevangenis, zeker wanneer de maatregel strikt wordt uitgevoerd en er streng op wordt toegezien door de politie.33 De burgemeester kan zich hiervoor in principe weliswaar beroepen op zijn algemene bevoegdheden ter vrijwaring van de openbare orde/gezondheid in combinatie met de expliciete beperkingsgrond in artikel 5, § 1, e) EVRM, voor zover de vrijheidsberoving werd opgelegd in het belang van de volksgezondheid door het voorkomen van de verspreiding van een besmettelijke ziekte (in casu het coronavirus).34 Het valt echter te betwijfelen of de maatregel in dit concrete geval wel kon worden beschouwd als het ultimum remedium om de verspreiding van de ziekte tegen te gaan. Het EHRM blijkt strenge eisen te stellen aan de toepassing van deze beperkingsgrond en acht een vrijheidsberoving op basis hiervan enkel toelaatbaar wanneer ze het laatste redmiddel vormt om de verspreiding te voorkomen.35 Vooralsnog is niet gebleken dat de burgemeester ook andere, minder ingrijpende maatregelen had overwogen om dit doel te bereiken, zodat er wel degelijk vragen te stellen zijn bij de toelaatbaarheid ervan.36 17. Aan te stippen valt dat dit anders is voor de avondklok, zoals die bijvoorbeeld in de provincie Antwerpen werd opgelegd, omdat dit volgens ons geen vrijheidsberoving is maar een loutere vrijheidsbeperking. De burger was immers enkel verplicht om tijdens bepaalde uren (’s avonds resp. ’s nachts) op een bepaalde plaats te blijven, in dit geval thuis. Veel hangt dus af van de concrete invulling van het plaatsgebod, in dit geval in de vorm van een avondklok, voor de kwalificatie ervan als al dan niet vrijheids-

(32) Zie over dit onderscheid reeds uitvoerig L. Todts, Bestuurlijke en strafrechtelijke beperkingen op de persoonlijke bewegingsvrijheid ter handhaving van de openbare orde: naar een algemeen toetsingskader, onuitg. proefschrift Universiteit Antwerpen, Faculteit Rechten 2020, 87-121.

(33) Cf. EHRM 6 november 1980, Guzzardi/Italië.

(34) Vrijheidsberovingen o.b.v. deze beperkingsgrond zijn blijkens de bepaling immers enkel mogelijk voor zover het gaat om een “rechtmatige gevangenhouding van personen die een besmettelijke ziekte zouden kunnen verspreiden”.

(35) Zie bv. EHRM 25 januari 2005, Enhorn/Zweden.

(36) Zie in die zin ook F. Depauw, “Fedasil niet te spreken over lockdown asielcentrum Koksijde”, www.vrt.be, 24 maart 2020.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

beroving (en bijgevolg het toepasselijk beperkingsregime).37

B) V erbod om een bepaalde plaats te betreden (plaatsverbod) 18. Naast vormen van plaatsgeboden kan zich ook het omgekeerde voordoen. De burger heeft dan nog de vrijheid om op alle plaatsen te komen, maar met uitzondering van een of meer plaatsen waar hij zich tijdelijk niet meer mag begeven, bv. een buurt of straat. Zo kan de burgemeester in geval van een verstoring van de openbare orde of overlast aan de veroorzaker(s) ervan een gemeentelijk plaatsverbod opleggen. Artikel 134sexies, § 2 Nieuwe Gemeentewet omschrijft dit plaatsverbod als “het verbod binnen te treden in een of meerdere duidelijke perimeters van plaatsen die als toegankelijk voor het publiek worden bepaald, gelegen binnen een gemeente, zonder evenwel het geheel van het grondgebied te beslaan”. In het kader van de coronacrisis werd hiervan reeds toepassing gemaakt, bijvoorbeeld onder de vorm van het door de burgemeester van Oostende opgelegd verbod aan feestvierders voor de uitgaansbuurt wegens het niet of onvoldoende naleven van de coronamaatregelen.38 Voorwaarde is wel dat er daadwerkelijk sprake is van een ordeverstoring of overlast.

De loutere niet-naleving van bepaalde maatregelen is o.i. niet voldoende voor de toepassing van het plaatsverbod.39 Een en ander zal tot uiting moeten worden gebracht in de (formele) motivering van de beslissing.40

(37) Zie hierover reeds L. Todts, “De toelaatbaarheid van de Antwerpse avondklok: drie vragen”, RW 2020-21, nr. 6, 202. Vgl. met de avondklok (nachtklok) zoals die medio oktober is opgelegd in de Waalse provincies Luxemburg en Waals-Brabant (W. Winckelmans, S. Grymonprez en M. Verbergt, “Waalse gouverneurs schakelen versnelling hoger met avondklok”, www.standaard.be, 13 oktober 2020).

(38) S. Pattyn, “Plaatsverbod voor feestvierders in Oostende die zich niet aan coronamaatregelen houden”, www.vrt.be, 22 juni 2020.

(39) Art. 134sexies, § 1 bepaalt immers uitdrukkelijk dat er sprake moet zijn van een verstoring van de openbare orde veroorzaakt door individuele of collectieve gedragingen dan wel herhaaldelijke inbreuken op de lokale reglementen die een verstoring van de openbare orde of overlast veroorzaken. Cf. GwH 23 april 2015, nr. 44/2015, overw.

B.57.5.

(40) Cf. art. 134sexies, § 3, 1°, op grond waarvan de beslissing tot het opleggen van het plaatsverbod met redenen omkleed moet zijn op basis van de hinder die verband houdt met de openbare orde.

TVW - 2020_nr_4.indd 297

19. Net als plaatsgeboden zijn ook plaatsverboden inperkingen op het recht op bewegingsvrijheid.41 Dergelijke verboden worden over het algemeen evenwel als minder verregaande beperkingen beschouwd en dus als loutere vrijheidsbeperkingen en geen vrijheidsberovingen.42 Als vrijheidsbeperking moet het plaatsverbod beantwoorden aan de beperkingsvoorwaarden van legaliteit, legitimiteit en noodzakelijkheid en proportionaliteit.43 In dit geval is er zelfs een specifieke wettelijke grondslag voorhanden die de mogelijkheid voor de burgemeester tot het opleggen van een plaatsverbod expliciet bepaalt, nl. artikel 134sexies. Wel moet de burgemeester erover waken dat hij steeds binnen de grenzen van deze bevoegdheid blijft. Dit was bijvoorbeeld niet het geval voor het plaatsverbod dat de burgemeester van Ninove overwoog op te leggen ter handhaving van de federale coronamaatregelen. De burgemeester wou aan jongeren die het toen geldende federale samenscholingsverbod niet respecteerden een plaatsverbod opleggen voor een dergelijk grote zone dat dit de facto neerkwam op ‘huisarrest’.44 Een dergelijke plaatsverbod is ontoelaatbaar in het licht van artikel 134sexies en de strikte omschrijving van het plaatsverbod, dat beperkt moet zijn tot een of meer duidelijke perimeters van plaatsen.45

TVW

297

2020

4

20. Een andere vraag is of de burgemeester ook de mogelijkheid heeft om bij wijze van een plaatsverbod het volledige grondgebied van zijn of haar gemeente af te sluiten in de strijd tegen het coronavirus. Zo namen diverse kustgemeenten na een aantal incidenten op het strand diverse maatregelen en weerden ze bijvoorbeeld alle dagtoeristen.46 Dit plaatsverbod kan evenwel niet worden verantwoord op basis van artikel 134sexies Nieuwe Gemeentewet, omdat dit een individueel plaatsverbod is dat enkel kan worden opgelegd t.a.v. een of meer specifieke perso-

(41) Zie bv. EHRM 4 juni 2002, Landvreugd/Nederland.

(42) Zoals ook reeds bevestigd door het Grondwettelijk Hof specifiek voor het gemeentelijk plaatsverbod in het arrest van 23 april 2015, nr. 44/2015, overw. B.60.1 en B.62.

(43) Cf. art. 2, § 3 Vierde Protocol EVRM. (44) P. Van de Velde, “Ninove wil huisarrest opleggen aan jongeren die het verbod op samenscholingen niet respecteren”, www.vrt.be, 30 maart 2020.

(45) Zie ook GwH 23 april 2015, nr. 44/2015, waarin het Hof reeds heeft geoordeeld dat het plaatsverbod niet op algemene en abstracte wijze mag gelden, maar moet gaan om een duidelijke perimeter van één of meerdere, welbepaalde plaatsen (overw. B.57.6).

(46) Zie bv. E. Maerevoet, S. Cardoen en R. Arnoudt, “Blankenberge en Knokke-Heist weren dagjestoeristen na zware incidenten”, www.vrt.be, 9 augustus 2020.

7/12/20 12:39

298

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

nen.47 Wel kan worden gedacht aan een algemeen plaatsverbod in de vorm van een politiereglement t.a.v. bijvoorbeeld het strand, bijvoorbeeld voor bepaalde (piek)uren, maar in dit geval gaat het om een maatregel aangenomen door de gemeenteraad.48 Reeds eerder wezen we erop dat ook de burgemeester zeer uitzonderlijk over reglementaire bevoegdheden beschikt, maar de Raad van State stelt strenge eisen, (o.a.) wat de eis van de onvoorzienbaarheid van de situatie betreft.49 Het is maar de vraag of hiervan nog sprake is in het geval van de coronacrisis, die intussen reeds enige tijd aansleept en waarbij reeds vanaf eind april duidelijk werd dat de heropstart van het kusttoerisme en de hiermee gepaard gaande risico’s voor problemen zouden kunnen zorgen.50 21. Aan te stippen valt dat het in dit verband is dat de (voormalige) minister van Binnenlandse Zaken medio augustus had voorgesteld om zelfs een algemeen plaatsverbod in te voeren voor alle stranden.51 Er kunnen volgens ons evenwel meerdere vraagtekens worden geplaatst bij dit verbod, onder meer wat de meerwaarde ervan betreft gelet op het reeds bestaand plaatsverbod dat de burgemeesters kunnen opleggen bij verstoringen van de openbare orde (bv. door vechtpartijen) en dat net bedoeld is om snel het hoofd te kunnen bieden aan dergelijke situaties.52

C) Samenscholingsverbod 22. Maatregelen van het lokaal (of provinciaal) bestuur kunnen ook ingrijpen op de vrijheid van vereniging en vergadering, bijvoorbeeld via een samenscholingsverbod.

(47) Bovendien blijkt uit de wettelijke omschrijving dat het plaatsverbod nooit het hele grondgebied van de gemeente kan omvatten (zie art. 134sexies, § 2).

(48) Wel kan de burgemeester op zijn beurt optreden wanneer de bepalingen van dit reglement (herhaaldelijk) niet zouden worden nageleefd en er sprake is van een verstoring van de openbare orde dan wel overlast, nl. door het opleggen van een individueel plaatsverbod o.b.v. art. 134sexies Nieuwe Gemeentewet.

(49) Supra, II, A).

(50) Zie bv. BELGA, “Kust zoekt strandstrategie”, www.standaard.be, 29 april 2020.

(51) Dit naar analogie van het stadionverbod in de Voetbalwet.

Zie Y. Delepeleire, “De Crem pleit voor plaatsverbod voor amokmakers die bij politie bekend zijn”, www.standaard. be, 11 augustus 2020 (geraadpleegd op 11 augustus). Ook het nieuwe regeerakkoord van 30 september 2020 verwijst overigens naar de wens om “de bevoegdheid van het lokaal plaatsverbod uit te breiden om de verstoring van de openbare orde of overlast te voorkomen” (te raadplegen op www.belgium.be).

(52) Cf. GwH 23 april 2015, nr. 44/2015, overw. B.68.2.

TVW - 2020_nr_4.indd 298

In het kader van de coronacrisis geldt er reeds een samenscholingsverbod op federaal niveau, op basis van het MB van 30 juni 2020. Op grond hiervan zijn, behoudens diverse uitzonderingen, samenscholingen in principe beperkt tot tien personen.53 Ook op plaatselijk niveau vinden we soortgelijke maatregelen terug.54 In het kader van de exitstrategie was er vooral discussie over de rol die het (lokaal) bestuur kan/moet spelen in het handhaven van het federale samenscholingsverbod op lokaal niveau.

Denk aan het door de burgemeester van Leuven aan de Black Lives Matter-beweging opgelegd betogingsverbod, terwijl de burgemeester van Brussel een gelijkaardig initiatief tolereerde.55 23. Reeds eerder wezen we erop dat het bij uitstek toekomt aan de burgemeester om op basis van zijn algemene uitvoeringsbevoegdheid ter handhaving van de openbare orde bijvoorbeeld een betoging te verbieden.56 Dit blijft ook zo in het kader van de coronacrisis, zij het mits respect voor de federale fase en mits inachtneming van de voorwaarden die voortvloeien uit de fundamentele rechten, zoals de vrijheid van vergadering, die internationaal en grondwettelijk gewaarborgd is.57 Blijkens de rechtspraak van het EHRM staat vooral de vraag centraal naar de noodzakelijkheid en proportionaliteit van de maatregel in het licht van het nagestreefde doel.58 Dit blijkt ook uit de rechtspraak van de Raad van State m.b.t. de proportionaliteit als (ook) een beginsel van behoorlijk bestuur.59 Het toen geldende MB van 23 maart 2020, zoals gewijzigd door het MB van 5 juni 2020, liet echter, wanneer het ging om activiteiten in georganiseerd verband (bv. in

(53) Art. 11 MB 30 juni 2020, zoals gewijzigd bij MB 25 september 2020. Intussen is de maatregel opnieuw verder verstrengd tot samenscholingen van in principe vier personen (zie art. 3 MB 8 oktober 2020 tot wijziging MB 30 juni 2020).

(54) Zie bv. – voor het provinciale niveau – het (toen geldende) art. 11 Politieverordening van de gouverneur van 29 juli 2020 betreffende aanvullende maatregelen in de strijd tegen het coronavirus COVID-19, zoals vervangen door de Politieverordening van 5 augustus 2020 en 12 augustus 2020. Deze maatregel verviel op 26 augustus 2020 en werd niet meer verlengd.

(55) R. De Keyzer, “Leuven verbiedt Black Lives Matterprotest: “Onverantwoord volgens virologen””, www. nieuwsblad.be, 8 juni 2020 resp. KVDP, “Stad Brussel zal Black Lives Matter-betoging gedogen”, www.bruzz.be, 5 juni 2020.

(56) Supra, II, A).

(57) Zie bv. art. 11 EVRM en art. 26 Gw. (58) Bv. EHRM 29 juni 2004, Chauvy e.a./Frankrijk, overw.

70.

(59) Bv. RvS 15 juni 2009, nr. 87.974; zie ook M. Leloup, “Betogingsvrijheid en de vrijwaring van de openbare orde”, TBP 2016, afl. 10, (560) 561-562.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

de vorm van een samenscholing in het kader van een betoging), deze enkel toe voor een zeer beperkt aantal personen (max. 20).60 De niet-naleving van deze maatregel kon aanleiding geven tot (o.a.) strafsancties.61 Het ging dus om een reglementaire bepaling in de vorm van een ministerieel besluit die voorzag in een inperking van een fundamenteel recht, zijnde de vrijheid van vergadering, via een strafrechtelijk beteugeld verbod.62 24. Het argument dat de burgemeester van Brussel aanhaalde, verwijzende naar het ‘delicate evenwicht’ dat er is tussen enerzijds de vrijwaring van de openbare orde/ gezondheid en anderzijds de bescherming van fundamentele rechten ter verantwoording van het alsnog gedogen van de betoging63, lijkt bezwaarlijk te kunnen standhouden. Zo is het enkel wanneer het gaat om een bestuurshandeling, zoals een reglementair besluit, die zo flagrant onwettig is dat zij door het bestuur (en de burger) voor onbestaande kan worden gehouden, dat het bestuur ervan kan afwijken, maar hiervan is slechts zeer uitzonderlijk sprake.64 De bevoegde minister leek zich bewust te zijn van dit moeilijke evenwicht en vanaf het MB van 30 juni 2020, zoals herhaaldelijk gewijzigd, werd er in dit verband dan ook meer armslag gegeven aan de lokale overheden.65

D) Mondmaskerverplichting 25. Naast maatregelen die een beperking inhouden van de persoonlijke bewegingsvrijheid kan het lokaal bestuur ook maatregelen nemen die ingrijpen op de persoonlijke levenssfeer, zoals gewaarborgd in internationale bepalingen en in de Grondwet66, bijvoorbeeld door een mondmas-

(60) O.b.v. het toen geldende art. 5, lid 2 MB 23 maart 2020, zoals gewijzigd door art. 4 MB 5 juni 2020.

(61) O.b.v. het toen geldende art. 10, § 1 MB 23 maart 2020; zie hierover ook nog infra E).

(62) Vanuit die optiek was het dan ook een enigszins vreemde vraag die de (toenmalige) minister van Binnenlandse Zaken had geformuleerd in een omzendbrief t.a.v. de burgemeesters om “indien echt noodzakelijk een betoging te verbieden” (zie o.a. SVG, “De Crem vraagt burgemeesters ‘uitdrukkelijk om recht om te betogen te beperken’”, www.standaard.be, 15 juni 2020).

(63) Zie F. Segers en S. Grommen, “Politici niet te spreken over massa van 10.000 mensen op betoging in Brussel”, www. vrt.be, 7 juni 2020.

(64) Zie bv. RvS 18 september 1990, nr. 35.522; RvS 7 maart 2017, nr. 237.584.

(65) Zo werd er meer ruimte gecreëerd voor (statische) betogingen op lokaal niveau; zie art. 11 MB 30 juni 2020, zoals gewijzigd door MB 24 en 28 juli, 22 augustus, 25 september en 8 oktober 2020.

(66) Zie o.a. art. 8 EVRM resp. art. 22 Gw.

TVW - 2020_nr_4.indd 299

kerplicht.67 Op federaal niveau is er reeds een mondmaskerplicht van toepassing. Aanvankelijk was deze maatregel enkel voorzien als mogelijkheid in voor het publiek toegankelijke plaatsen en hij werd pas nadien uitgebreid tot een verplichting voor elke persoon vanaf 12 jaar voor diverse plaatsen.68 In het kader van de exitstrategie rees de vraag of de burgemeester een bijkomende mondmaskerplicht kon opleggen voor die plaatsen waarvoor de federale maatregel (nog) niet gold. Denk maar aan de discussie die op een bepaald ogenblik in Deinze bestond over de verplichting om mondmaskers te dragen in supermarkten.69 Einde juli werd overigens ook in de provincie Antwerpen een mondmaskerplicht opgelegd, zij het door de gouverneur n.a.v. een plaatselijke corona-uitbraak70, en kort daarop ook in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest,

TVW

299

2020

4

(67) Voor zover ons bekend heeft het EHRM (of het GwH) nog geen uitspraak gedaan over de verplichting tot het dragen van een mondmasker als beperking op het recht op eerbiediging van het privéleven. De mondmaskerplicht en de verhouding met de fundamentele rechten en vrijheden kwamen weliswaar (minstens impliciet) aan bod in een aantal arresten van de Raad van State van de afgelopen weken, maar de Raad heeft de klacht vooralsnog telkens afgewezen, o.a. omdat de verzoeker onvoldoende aannemelijk maakte dat de beperking in casu een schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid rechtvaardigde (zie bv. RvS 20 augustus 2020, nr. 248.161; cf. RvS 5 augustus 2020, nr. 248.124). Wel kunnen we verwijzen naar een uitspraak van de Franse rechtbank Tribunal Administratif de Strasbourg de 25 mai 2020, no° 2003058, M. A. et autres, waarin werd geoordeeld dat de mondmaskerplicht een beperking kan inhouden van het recht op privéleven, overwegende: “[…] En effet les choix faits quant à l ‘apparence que l’on souhaite avoir, dans l’espace public comme en privé, relèvent de l’expression de la personnalité de chacun et donc de la vie privée. L’obligation du port du masque dans la Grande-ile, les ponts et voies adjacente est donc une ingérence dans l’exercice du droit au respect de la vie privée, au sens de l’article 8 de la convention européenne [...]” (ibid., overw. 10).

(68) Bv. in winkelcentra, in horeca, op druk bezette plaatsen …

Zie art. 21 en 21bis MB 30 juni 2020, zoals gewijzigd door MB 10, 24 en 28 juli, 22 augustus en 25 september 2020.

(69) O.b.v. het besluit van de burgemeester 30 juni 2020 houdende extra maatregelen tegen de verspreiding van het COVID-19 virus – het verplicht dragen van een mondmasker in alle supermarkten en superettes op het grondgebied van de stad Deinze; zie ook bv. J. De Vlieger, “Deinze verplicht mondmaskers in supermarkten en superettes”, www.nieuwsblad.be, 30 juni 2020.

(70) O.b.v. Politieverordening van de gouverneur 29 juli 2020 betreffende aanvullende maatregelen in de strijd tegen het coronavirus COVID-19, zoals vervangen door de Politieverordening van 5 augustus 2020 en 12 augustus 2020. Tijdens de zomerperiode volgden ook heel wat kustgemeenten, zie bv. X, “In deze kuststeden is een mondmasker verplicht”, www.nieuwsblad.be, 25 juli 2020.

7/12/20 12:39

300

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

door de minister-president o.b.v. de door hem uitgeoefende agglomeratiebevoegdheden.71 26. In het geval van de mondmaskerplicht in Deinze werd de beslissing van de burgemeester weliswaar vernietigd door de gouverneur72, maar hieruit mag niet zonder meer worden afgeleid dat de burgemeester geen dergelijke bijkomende verplichtingen zou kunnen opleggen. Hij kan hiertoe in principe gebruikmaken van zijn bestuurlijke politiebevoegdheden om de gevolgen van de corona-epidemie in te perken en de openbare orde/gezondheid te vrijwaren op lokaal niveau, zij het dat dit maar mogelijk is onder voorwaarden. Zo moet er, zoals gezegd, in de federale fase in principe eerst overleg worden gepleegd en bovendien moet de burgemeester aantonen dat de aanvullende maatregelen zich opdringen op zijn grondgebied ondanks de bestaande federale maatregelen.73 In casu had de burgemeester van Deinze evenwel (o.a.) niet op afdoende wijze gemotiveerd dat dit het geval zou zijn binnen zijn stad.74 27. Merken we nog op dat dit volgens ons anders was voor de toen geldende mondmaskerplicht in de provincie Antwerpen, waar er bijvoorbeeld wel sprake is geweest van voorafgaand overleg.75 Daar rezen vooral vragen over de proportionaliteit van de maatregel, onder meer gelet op de algemene draagwijdte ervan76. Hierbij kan men zich evenwel de vraag stellen of de maatregel wel zo algemeen was, gelet op de diverse uitzonderingen (bv. op plaatsen waarop het risico op overdracht nihil was) en de strikt beperkte gelding ervan in de tijd.77

(71) Besluit van de minister-president van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 6 augustus 2020 houdende de verplichting van het te allen tijde dragen van een mondmasker op het openbaar domein en elke private maar publiek toegankelijke plaats over het hele grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, zoals intussen gewijzigd door het besluit van 28 september 2020.

(72) Besluit van de gouverneur van de provincie OostVlaanderen 1 juli 2020 houdende vernietiging van het besluit van de burgemeester van Deinze van 30 juni 2020.

(73) Zie reeds supra, II. (74) Aldus de gouverneur in zijn vernietigingsbesluit van 1 juli 2020, supra, vn. 71.

(75) Aldus de inleidende overwegingen van de Politieverordening van de gouverneur van 29 juli 2020, zoals vervangen door de verordening van 5 en 12 augustus 2020.

(76) Zie bv. R. Geenens, S. Rummens en S. Sottiaux, “De ondraaglijke lichtheid van het coronabeleid”, www.vrt.be, 1 augustus 2020.

(77) Ook de Raad van State stelde zich, n.a.v. een beroep dat werd ingesteld tegen (o.a.) de mondmaskerplicht in de Politieverordening van de gouverneur van 12 augustus 2020, vragen bij de beweerde algemeenheid van die verplichting, en verwierp uiteindelijk de vordering wegens

TVW - 2020_nr_4.indd 300

E) Handhaving via GAS-boetes 28. Naast bovengenoemde coronamaatregelen op lokaal niveau opteerden sommige gemeenten ervoor om de federale coronamaatregelen te handhaven via gemeentelijke administratieve geldboetes. Reeds eerder wezen we op de mogelijkheid die gemeenten hebben om voor inbreuken op de lokale reglementen te voorzien in straffen of administratieve sancties.78 Van deze gemengde mogelijkheid werd gebruikgemaakt voor de handhaving van bepaalde corona-inbreuken. Deze inbreuken konden (en kunnen) volgens het MB houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken aanleiding geven tot strafrechtelijke handhaving, via gevangenisstraffen en strafrechtelijke geldboetes.79 Na verloop van tijd is daar de mogelijkheid bijgekomen tot bestuurlijke handhaving, via GAS-boetes. Daartoe werd op 6 april 2020, in uitvoering van de bijzonderemachtenwet van 27 maart 2020, het nieuwe koninklijk besluit nr. 1 aangenomen.80 Bij dit systeem van bestuurlijke handhaving kunnen nogal wat vraagtekens worden geplaatst.

Naast vragen die rijzen met betrekking tot de timing ervan, omdat het systeem pas zeer laat beschikbaar was81, en vragen die meer algemeen rijzen inzake de meerwaarde van het systeem t.a.v. de reeds bestaande strafrechtelijke handhaving82, kunnen we hierbij nog de volgende twee bedenkingen formuleren.

29. Een eerste bedenking betreft de effectiviteit van dit systeem van (bestuurlijke) sanctionering, in de zin van

(78) (79)

(80) (81)

(82)

een gebrek aan (aangetoonde) hoogdringendheid (RvS 20 augustus 2020, nr. 248.162).

Supra, II, A).

Het MB van 18 maart, 23 maart en vervolgens 30 juni 2020 verwees resp. verwijst hiervoor naar art. 187 wet 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid. Wel rezen hierover reeds vragen, nl. of die wet wel voor alle coronamisdrijven als basis kan dienen, zie bv. F. Kuty, “Les implications pénales de la sécurité civile. Les infractions à la réglementation tendant à limiter la propagation du virus Covid-19 (1re partie)”, JT 2020, (296) 298.

BS 7 april 2020.

Bovendien is het opleggen van GAS-boetes niet langer mogelijk voor de corona-inbreuken gepleegd na 29 juni 2020. Art. 18 KB nr. 1 bepaalt immers dat het besluit slechts van toepassing is voor de duur van de machtiging die aan de Koning wordt verleend krachtens de bijzonderemachtenwet van 27 maart 2020. Deze laatste bepaalt dat de machtiging aan de Koning vervalt drie maanden na de inwerkingtreding van deze wet.

Zie hierover reeds F. Kuty, “Les implications pénales de la sécurité civile. Les infractions à la réglementation tendant à limiter la propagation du virus Covid-19 (2e partie)”, JT 2020, (320) 322; G. Geudens, “Coronamaatregelen kunnen ook met GAS-boete beteugeld worden”, Juristenkrant 29 april 2020, (2) 3.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

de preventieve, afschrikkende werking die ervan zou uitgaan.83 Administratieve sancties hebben weliswaar in essentie een repressief of bestraffend oogmerk84, maar zij worden geacht uit hun aard ook een preventieve functie te hebben.85 De preventieve werking van administratieve sancties moet in de praktijk echter mogelijk worden genuanceerd, naar analogie van de preventieve functie van straffen.86 30. Ten tweede is het maar de vraag of de corona-inbreuken waarvoor bestuurlijke sanctionering mogelijk was, wel alle voldoende duidelijk waren omschreven, met andere woorden of handhaving überhaupt mogelijk was. Het is aan de wetgever om ervoor te zorgen dat de regels voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn geformuleerd, zodat de bepaling voldoende voorzienbaar is voor de burger.

Daar wringt nu net het schoentje, getuige de vele vragen die al gerezen zijn over de diverse coronamaatregelen dan wel de maatregelen die eruit werden afgeleid.87 Denk aan de vele discussies over het zogenaamde (federale) verbod voor tweedeverblijvers om nog naar hun woning aan de kust te gaan, zoals dat werd afgeleid uit de toen geldende verplichting om in principe thuis te blijven en het verbod op niet-essentiële verplaatsingen. Duidelijke regels zijn nochtans cruciaal in een rechtsstaat. Het gevaar voor willekeur loert om de hoek bij regels die onvoldoende af-

(83) Aan te stippen valt dat dit slechts een interpretatie betreft van het (weinig eenduidige) begrip ‘effectiviteit’. De effectiviteit van een sanctie valt dus niet noodzakelijk samen met de omvang van de terugval van de justitiabelen. Zie hierover o.a. J. Rozie en D. Vandermeersch, “De spiegelstraf herontdekt: een nieuw wapen in de strijd tegen de ineffectiviteit van de bestraffing”, RW 2016-17, (243) 246 en de verwijzingen aldaar.

(84) RvS 8 mei 2014, nr. 227.331, overw. 20; cf. Adv.RvS nr. 52 585/2, 28 januari 2013.

(85) Zie bv. RvS 23 oktober 2009, nr. 197.212, overw. 7.

(86) Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt het ontradend effect van de opgelegde straf in de praktijk immers vaak afwezig of verwaarloosbaar te zijn. Zie o.a. S. Raats, Consistente straftoemeting, Antwerpen-Cambridge, Intersentia, 2016, 159-160 en J. Rozie, ”Het toetsingscriterium van het recidiverisico in het straf(proces)recht” in P. Traest, A. Verhage en G. Vermeulen (eds.), Strafrecht en strafprocesrecht: doel of middel in een veranderde samenleving?, XLIIIe Postuniversitaire cyclus Willy Delva 20162017, Mechelen, Kluwer, 2017, (75) 77-78 en de referenties aldaar.

(87) Zie hierover reeds L. Todts, “Vrijheid in crisis: coronamaatregelen staan op gespannen voet met het recht op bewegingsvrijheid”, Juristenkrant 2020, nr. 408, 11.

Gelijkaardige vragen rezen ook reeds m.b.t. de strafrechtelijke handhaving van de corona-inbreuken in het licht van het legaliteitsbeginsel in strafzaken (zie J. Rozie en L. Claes, “Hoe coronaproof is het bijzonder strafrecht?”, NC 2020, 219-235).

TVW - 2020_nr_4.indd 301

gebakend zijn. Dit is niet alleen van belang voor de burger, maar ook voor de politiemensen die moeten instaan voor de handhaving van de maatregelen. Op die manier beschikken zij immers over de nodige handvatten om te weten wanneer en in welke mate hun optreden gerechtvaardigd is.

31. Uiteindelijk is uit de praktijk gebleken dat niet veel gemeenten toepassing hebben gemaakt van het systeem van GAS-boetes.88 Het blijkt aldus dat ook de bestuurlijke handhaving, in de vorm van (gemeentelijke) administratieve sancties, zelfs in tijden van de coronacrisis haar grenzen kent.

TVW

301

2020

4

IV. Besluit 32. Het mag duidelijk zijn dat het lokaal bestuur een belangrijke plaats heeft in de vrijwaring van de openbare orde en gezondheid en de strijd tegen het coronavirus, dit zowel wat het nemen van aanvullende maatregelen op de coronamaatregelen op federaal niveau betreft als inzake de afdwinging van die federale maatregelen op lokaal niveau.

De handhaving van de lokale openbare orde/gezondheid in tijden van corona blijkt evenwel geen sinecure te zijn. Er zijn immers diverse grenzen waarmee het lokaal bestuur rekening moet houden. Zo legt de federale fase bijkomende (veelal overleg)verplichtingen op en gelden er allerhande voorwaarden, zowel op internationaal als nationaal niveau. De toetsing met de fundamentele rechten en vrijheden en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zal hierin een belangrijke rol spelen.

33. Tegelijk blijkt dat het lokaal bestuur heel wat mogelijkheden heeft om de openbare orde/gezondheid te handhaven. De lokale overheden beschikken als het ware over een ‘toolbox’ aan ordehandhavingsinstrumenten89, waaruit ze telkens de nodige maatregelen dan wel sancties kunnen kiezen in functie van de concrete omstandigheden van de situatie, zij het uiteraard binnen de geldende grenzen.

Bovendien lijkt het ene ordehandhavingsinstrument niet noodzakelijk het andere. Veel hangt af van de concrete invulling en verantwoording ervan, wat verklaart waarom (88) T. Santens en A. Vanrenterghem, “Nieuwe domper voor corona-GAS-boete: amper tiental gemeenten maakt gebruik van systeem”, www.vrt.be, 9 mei 2020.

(89) Cf. het Vlaamse Draaiboek Lokale uitbraak Covid-19, dat verwijst naar een ‘toolbox’ waarrond zou worden gewerkt en dat een overzicht zou moeten geven van de set van maatregelen die mogelijk zijn voor een bepaalde situatie, al is die vooralsnog vrij summier uitgewerkt (beide te raadplegen via https://www.vlaanderenhelpt.be/lokaleuitbraak).

7/12/20 12:39

302

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

een instrument in de ene gemeente wel toelaatbaar kan zijn en in de andere niet. Ook hier beschikt het bestuur dus over enige vrijheid (en verantwoordelijkheid) op het vlak van een lokaal coronabeleid. Wel noodzakelijk is een goede kennis van de diverse mogelijkheden en grenzen van een dergelijk beleid: ‘knowledge is key’. Met deze bijdrage hopen we hiertoe alvast een eerste, concrete aanzet te kunnen bieden voor de lokale overheden die toepassing willen maken van hun lokaal ordehandhavingsinstrumentarium in de strijd tegen het coronavirus.

TVW - 2020_nr_4.indd 302

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

TVW

303

J. VAN NIEUWENHOVE* EN P. POPELIER**

De bevoegdheidsverdeling en de coördinatie tussen de bevoegde overheden in de strijd tegen de COVID-19-pandemie 1 Inleiding1 1. De COVID-19-pandemie bleek een belangrijke test voor de slagvaardigheid van overheden in het algemeen, en van federale systemen in het bijzonder. In federale landen rees de vraag of de overheid wel snel en gecoördineerd genoeg kan reageren wanneer bevoegdheden gespreid worden over verschillende niveaus. In België ligt een complicatie in het feit dat bevoegdheden in principe exclusief toegewezen zijn aan de ene of de andere overheid, wat fragmentering in de hand werkt. Dat dit soms tot moeilijkheden leidde, bleek duidelijk uit verschillende verzuchtingen van zowel politici als experten: het was niet altijd duidelijk wie waarvoor bevoegd was, men miste eenheid van commando, en soms werd ongecoördineerd te werk gegaan, zoals bij de aankoop van beschermend materiaal. Dat verhinderde nochtans niet dat de overheid wel degelijk optrad, waarbij alle partijen – inclusief degene die meer Vlaamse autonomie wensen – eensgezind het voortouw gaven aan de federale overheid.

2. De onderzoeksvraag voor deze bijdrage luidt: “Welke mogelijkheden biedt het huidige systeem van bevoegdheidsverdeling voor de efficiënte bestrijding van pandemieën?” Verre van vooruit te lopen op een mogelijke zevende staatshervorming, zoeken we duidelijkheid over de huidige bevoegdheidsverdeling en willen we eventuele probleempunten blootleggen. In deze bijdrage wordt Staatsraad afdeling Wetgeving Raad van State en KU Leuven. ** Universiteit Antwerpen.

(1) De auteurs danken Griet Ceuterick (FOD Volksgezondheid), alsook Dirk Dewolf en Danny Vandewalle (Vlaams agentschap Zorg en Gezondheid) voor de gesprekken die, naast de berichtgeving in de pers, meer inzicht verschaften in de concrete omgang met de bevoegdheidsverdeling door de verscheidene overheden naar aanleiding van de COVID-19-pandemie.

2020

4

daarom voor de relevante bevoegdheden nagegaan bij welke overheid ze zich bevinden (A), hoe de coördinatie tussen de bevoegde overheden verliep (B) en of er lessen kunnen worden getrokken voor de toekomst inzake de bevoegdheidsverdeling en inzake die coördinatie (C).

We beperken ons daarbij tot de bestrijding van de virusverspreiding als zodanig, d.w.z. preventie- en exitmaatregelen. Op de vraag welke overheid welke maatregelen kan nemen om de maatschappelijke, economische en procedurele gevolgen van de crisismaatregelen te beperken, wordt hier niet ingegaan.

A. B evoegdheidsverdeling inzake de strijd tegen epidemieën 3. Er zijn verschillende relevante bevoegdheidscategorieën inzake de strijd tegen epidemieën. Zoals zal blijken gaat het in sommige gevallen over federale bevoegdheden en in andere gevallen over gemeenschapsbevoegdheden.

Belangrijk is dat, ondanks de fragmentatie van bevoegdheden inzake gezondheidszorg, de gemeenschappen grotendeels bevoegd zijn voor preventieve gezondheidszorg.

Dat zou de indruk kunnen wekken dat zij de voornaamste actoren zijn voor de bestrijding van het coronavirus. Ook in andere landen namen de deelstaten het voortouw. In de Verenigde Staten en Brazilië was dat uit noodzaak, omdat de federale overheid naliet beleid te voeren om de crisis op nationaal niveau aan te pakken.2 In landen als Duits-

*

TVW - 2020_nr_4.indd 303

(2)

Zie kritisch onder meer D.F. Kettl, “States Divided: The Implications of American Federalism for Covid-19”, Public Administration Review 2020, 595-602; M.J. Rozell en C. Wilcox, “Federalism in a Time of Plague: How Federal Systems Cope with Pandemic”, Am.Rev. Publ.Adm. 2020, 519-525; F.L. Abrucio et al., “Combating Covid-19 under Bolsonaro’s federalism: a case of intergovernmental incoordination”, Rev.Adm.Pública 2020; V.M.

7/12/20 12:39

304

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

land en Canada beschikte de federale overheid over een uitdrukkelijke rechtsgrond om het roer over te nemen, maar maakte zij daar vooralsnog geen gebruik van.3 Toch schaarden de politici in België zich eensgezind achter de federale overheid, die op grond van haar residuaire bevoegdheid inzake civiele veiligheid de federale lockdownmaatregelen uitvaardigde.4 In wat volgt wordt daarom eerst een overzicht gegeven van de bevoegdheidsverdeling inzake zorg en gezondheidszorg (1). Vervolgens wordt nagegaan op welke grond de federale overheid het crisisbeheer op zich kon nemen (2).

1. Bevoegdheidsverdeling inzake zorg en gezondheidszorg 1.1.

Voorkoming, opsporing besmettelijke ziekten

en

bestrijding

van

4. De belangrijkste relevante aangelegenheid is de voorkoming, opsporing en bestrijding van besmettelijke ziekten, wat sinds 1980 een bevoegdheid is van de gemeenschappen als een onderdeel van hun bevoegdheid inzake de “activiteiten en diensten op het vlak van de preventieve gezondheidszorg”.5 De gemeenschapsbevoegdheid inzake preventieve gezondheidszorg omvat onder meer het promoten en organiseren van vaccinaties tegen besmettelijke ziekten6, alsook het nemen van maatregelen voor de voorkoming en bestrijding van besmettelijke ziekten, met inbegrip van de mogelijkheid van dwingende maatregelen

(3)

(4)

(5)

(6)

TVW - 2020_nr_4.indd 304

Pinheiro et al., “The Impacts of the Covid-19 crisis on the Brazilian legal system”, TPLeg 2020.

In Duitsland kon dat zowel op basis van de Grondwet als op basis van de Infektionsschützgesetz, zie B. Siewert et al., “A German Miracle? Crisis Management during the COVID-19 Pandemic in a Multi-Level System”, PEX Special Report on the Coronavirus Outbreak, Presidents’ Responses, and Institutional Consequences, 25 juni 2020.

Voor Canada zie D. Robitaille, “COVID-19 in Canada: The Division of Powers over Quarantine and Borders”, National Journal of Constitutional Law (forthcoming).

MB 23 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, waarvoor inmiddels het ministerieel besluit van 28 oktober 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken in de plaats is gekomen.

Art. 5, § 1, I, eerste lid, 8° BWHI. Zie daarover J. Van Nieuwenhove, “Het gezondheidsbeleid” in B. Seutin en G. van Haegendoren (eds.), De bevoegdheden van de gemeenschappen, Brugge, die Keure, 2017, 253-259 en 260263.

Zie, wat de Vlaamse Gemeenschap betreft, art. 43 Decr.

21 november 2003 betreffende het preventieve gezondheidsbeleid.

ten aanzien van burgers (zoals quarantaine).7 Belangrijk om aan te stippen is dat de gemeenschappen enkel bevoegd zijn voor de preventie van ziektes en aandoeningen die gelieerd kunnen worden aan een bepaalde dienst, inrichting of activiteit8, en dus niet om een algemene reglementering inzake preventieve gezondheidszorg.9 5. Die bevoegdheid omvat ook de bevoegdheid om de contactopsporing bij (vermoedelijk) besmette personen te regelen10, met inbegrip van de verwerking van persoonsgegevens naar aanleiding van die contactopsporing in een databank. Een dergelijke databank, met de ermee gepaard gaande verwerking van persoonsgegevens kon dus niet louter door de federale overheid worden geregeld.11 Ook de regeling van digitale contactopsporingsapplicaties en van de ermee gepaard gaande verwerking van persoonsgegevens is een gemeenschapsbevoegdheid, behalve in zoverre die regeling kan worden ingepast in de federale bevoegdheid inzake wetenschappelijk onderzoek.12 Voor deze beide gevallen is uiteindelijk een samenwerkingsak-

(7)

Zie, wat de Vlaamse Gemeenschap betreft, art. 39 tot 42 en 44 tot 50 Decr. 21 november 2003.

(8) Zo bijvoorbeeld het organiseren van screeningcampagnes voor borstkanker of darmkanker, van het medisch schooltoezicht, van vaccinaties en van medisch verantwoord sporten.

(9) Zoals het reglementeren van watervoorzieningen (met inbegrip van bepaalde drempelwaarden) om besmetting met de veteranenziekte (legionellose) te voorkomen. Zie Adv. RvS 34.339/AV, 29 april 2003 over een voorontwerp dat heeft geleid tot het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 21 november 2003 betreffende het preventieve gezondheidsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2002-03, nr. 1709/1, 149; Adv.RvS 36.165/3, 27 november 2003 over een voorontwerp dat heeft geleid tot het decreet van de Duitstalige Gemeenschap van 1 juni 2004 zur Gesundheitsförderung und zur medizinischen Prävention, Parl.St. Parl.D.Gem. 2003-04, nr. 165/1, 10; Adv.RvS 41.674/ VR, 13 december 2006 over een ontwerp dat heeft geleid tot het besluit van de Vlaamse Regering van 9 februari 2007 betreffende de preventie van de veteranenziekte op publiek toegankelijke plaatsen.

(10) Zie Decr. 29 mei 2020 tot organisatie van de meldingsplicht en het contactonderzoek in het kader van COVID-19. Andere gemeenschappen hebben gelijkaardige regelingen aangenomen naar aanleiding van de COVID19-pandemie.

(11) Adv.RvS 67.425/3 tot 67.427/3, 26 mei 2020 over een wetsvoorstel tot oprichting van een databank bij Sciensano in het kader van de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID 19 en over een aantal amendementen op dat wetsvoorstel, geciteerd in Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-1249/009, 5-7.

(12) Adv.RvS 67.424/3, 26 mei 2020 over een wetsvoorstel betreffende het gebruik van digitale contactopsporingsapplicaties ter voorkoming van de verdere verspreiding van het coronavirus COVID-19 onder de bevolking, Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-1251/003.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

koord gesloten tussen de federale overheid en de gemeenschappen.13 6. Een uitzondering op de zo-even geschetste gemeenschapsbevoegdheid is de federale voorbehouden bevoegdheid inzake de “nationale maatregelen inzake profylaxis”.14 Zoals duidelijk blijkt uit de parlementaire voorbereiding wordt met dat voorbehoud enkel de bevoegdheid bedoeld om bepaalde vaccinaties verplicht te maken, om de samenstelling van dergelijke vaccins te bepalen en om erop toe te zien (met handhavingsmaatregelen).15 Het verplicht maken van vaccinatie tegen COVID-19 (met inbegrip van een eventuele differentiatie volgens leeftijd en andere indicaties) is dus een federale bevoegdheid. Het promoten en organiseren van verplichte vaccinaties (net als de niet-verplichte vaccinaties) valt dan weer onder de gemeenschapsbevoegdheid inzake preventieve gezondheidszorg.16

1.2. Zorginstellingen en zorgverleners 7. Ziekenhuizen spelen uiteraard een zeer belangrijke rol in de behandeling en de afzondering van patiënten

(13) Samenwerkingsakkoord 25 augustus 2020 tussen de Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, het Waals Gewest, de Duitstalige Gemeenschap en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, betreffende de gezamenlijke gegevensverwerking door Sciensano en de door de bevoegde gefedereerde entiteiten of door de bevoegde agentschappen aangeduide contactcentra, gezondheidsinspecties en mobiele teams in het kader van een contactonderzoek bij personen die (vermoedelijk) met het coronavirus COVID-19 besmet zijn op basis van een gegevensbank bij Sciensano.

(14) Art. 5, § 1, I, tweede lid, 2° BWHI. (15) Parl.St. Senaat 1979-80, nr. 434/2, 125. Zie ook Arbitragehof 19 december 1991, nr. 40/91, 7.B en Adv. RvS 58.118/VR, 28 september 2015 over een voorontwerp dat heeft geleid tot de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 18 december 2015 houdende instemming met het Samenwerkingsakkoord tussen de Franse Gemeenschap (ONE), de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en de Duitstalige Gemeenschap betreffende de aankoop van vaccins om de kinderen, de zwangere vrouwen en de adolescenten te beschermen, Parl.St. Ver.Verg.Gem.Gem. Comm. 2015-16, nr. B-41/1, 5-6. Zie ook J. Van Nieuwenhove, “Het gezondheidsbeleid”, o.c., 259-260.

De enige thans van kracht zijnde verplichte vaccinatie is die tegen polio (zie Gezondheidswet 1 september 1945, alsook KB 26 oktober 1966 waarbij de inenting tegen poliomyelitis verplicht gesteld wordt).

(16) Zie het voormelde Adv.RvS 58.118/VR (impliciet). Zo wordt het verplichte poliovaccin toegediend door de consultatiediensten van Kind & Gezin en de verwante diensten van de andere gemeenschappen.

TVW - 2020_nr_4.indd 305

van besmettelijke ziekten als COVID-19. De bevoegdheidsverdeling inzake ziekenhuizen is niet eenvoudig.

De gemeenschappen zijn principieel bevoegd voor de erkenningsnormen voor ziekenhuizen, maar de federale overheid is bevoegd voor de basiskenmerken van die erkenningsnormen (zoals bijvoorbeeld de omschrijving van de zorgen die in een bepaalde gespecialiseerde eenheid kunnen worden verstrekt). De federale overheid is principieel bevoegd voor de financiering van ziekenhuizen (zowel de forfaitaire financiering via het zogenaamde budget van financiële middelen als de prestatiegebonden financiering via de ziekteverzekering), met als uitzondering de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake de financiering van investeringen in infrastructuur, met inbegrip van zware medische apparatuur, waarvoor de gemeenschappen bevoegd zijn. De gemeenschappen zijn bevoegd voor de individuele erkenning van ziekenhuizen en voor het toezicht op de naleving van de erkenningsnormen.17 Overigens is de bevoegdheid ook voor ziekenhuisnoodplannen verdeeld: het is aan de federale overheid om de verplichting op te leggen om een noodplan te maken, maar aan de gemeenschappen om te bepalen hoe dat noodplan er concreet moet uitzien en hoe het moet worden opgemaakt.18

TVW

305

2020

4

8. Deze nogal verhakkelde bevoegdheidsverdeling neemt niet weg dat de maatregelen die zijn genomen in ziekenhuizen vooral concrete operationele maatregelen waren die geen aanpassing vergden van de bestaande erkenningsnormen. Het is vooral de coördinatie van deze operationele maatregelen (zie daarover nrs. 31-39) en de financiële impact van de COVID-19-pandemie op ziekenhuizen19 die problematisch was.

(17) Voor een uitgebreid overzicht: J. Van Nieuwenhove, “Het gezondheidsbeleid”, o.c., 213-237.

(18) Adv.RvS 63.650/VR, 26 september 2018 over een ontwerp dat heeft geleid tot het besluit van het Verenigd College van 3 mei 2019 houdende wijziging van de bijlage bij het koninklijk besluit van 23 oktober 1964 tot bepaling van de normen die door de ziekenhuizen en hun diensten moeten worden nageleefd, betreffende het ziekenhuisnoodplan.

(19) Wat dat aspect betreft, werd door de federale overheid voorzien in een voorschot ten belope van een miljard euro, dat nadien wordt verrekend met de werkelijke kosten die de ziekenhuizen ter zake hebben opgelopen, bij het koninklijk besluit nr. 10 van 19 april 2020 voor de toekenning van en de regels voor de verdeling en vereffening van een voorschot aan de ziekenhuizen in het kader van de epidemie door het coronavirus COVID-19 en het koninklijk besluit nr. 35 van 24 juni 2020 tot wijziging van het koninklijk besluit nr. 10 van 19 april 2020 voor de toekenning van en de regels voor de verdeling en vereffening van een voorschot aan de algemene ziekenhuizen in het kader van de epidemie door het coronavirus COVID-19.

7/12/20 12:39

306

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

9. De individuele professionele zorgverleners, zoals artsen, verpleegkundigen, zorgkundigen, apothekers, enzovoort, spelen ook een belangrijke rol in epidemieën. De federale overheid is bevoegd voor de erkenningsnormen voor deze beroepen en de gemeenschappen zijn bevoegd voor de individuele erkenningen20, maar deze bevoegdheidsverdeling is niet dadelijk relevant gebleken bij de COVID-19-pandemie. Dat zou wel het geval kunnen zijn wanneer men bijvoorbeeld de bevoegdheid om vaccinaties toe te dienen en andere aan artsen voorbehouden bevoegdheden zou willen toekennen aan andere categorieën van zorgverleners.

10. De federale residuaire bevoegdheid inzake deze erkenningsnormen neemt trouwens niet weg dat de gemeenschappen binnen hun materiële bevoegdheden (zoals bijvoorbeeld de voorkoming, opsporing en bestrijding van besmettelijke ziekten) verplichtingen kunnen opleggen aan zorgverleners, zoals een meldingsplicht.21 11. Zoals bekend, heeft de COVID-19-pandemie zwaar toegeslagen in woonzorgcentra. Die instellingen vallen volledig onder de bevoegdheid van de gemeenschappen, ook, sinds 2014, wat betreft de medisch meer intensief omkaderde RVT-bedden betreft.22

1.3. Ziekteverzekering en geneesmiddelen 12. De terugbetaling van verstrekkingen van zorgverleners en van geneesmiddelen gebeurt via de ziekte- en invaliditeitsverzekering, die een voorbehouden federale bevoegdheid is.23 13. De reglementering van geneesmiddelen, waaronder de toekomstige vaccins waar iedereen zijn hoop op stelt, is een federale residuaire bevoegdheid.24 Daarbij moet wel worden aangestipt dat de geneesmiddelenreglementering in belangrijke mate Europees bepaald is door verordenin(20) Art. 5, § 1, I, eerste lid, 7° BWHI. Zie ook J. Van Nieuwenhove, “Het gezondheidsbeleid”, o.c., 249-252 en 273-283.

(21) Zie bv. art. 45, § 3 Decr. 21 november 2003 betreffende het preventieve gezondheidsbeleid.

(22) Art. 5, § 1, I, eerste lid, 3° en II, 5° BWHI. Zie ook J. Van Nieuwenhove, “Het gezondheidsbeleid”, o.c., 240-243 en G. Loosveldt, “Het bejaardenbeleid” in B. Seutin en G. van Haegendoren (eds.), De bevoegdheden van de gemeenschappen, Brugge, die Keure, 2017, 417-422.

(23) Art. 5, § 1, I, tweede lid, 1° BWHI. Zie ook J. Van Nieuwenhove, “Het gezondheidsbeleid”, o.c., 287-290.

(24) Parl.St. Senaat 1979-80, nr. 434/1, 7. Zie ook J. Van Nieuwenhove, “Het gezondheidsbeleid”, o.c., 286.

TVW - 2020_nr_4.indd 306

gen en richtlijnen, waarbij onder meer is voorzien in een Europese erkenningsprocedure.

2. Bevoegdheidsgronden voor crisisbeheer in een federaal systeem 14. Om de verspreiding van het coronavirus te bestrijden, was een omvattend en transversaal crisisbeheer nodig, dat op zowat alle beleidsdomeinen impact had. De vraag was dan bij welke overheid, of bij welke overheden25, die bevoegdheid lag. In landen als Spanje en Canada beschikt de centrale overheid over een uitdrukkelijke bevoegdheid om crisismaatregelen te nemen die de bevoegdheden van de deelgebieden doorkruisen.26 Uit wat voorafgaat blijkt dat er in België geen dergelijke bevoegdheid uitdrukkelijk is voorbehouden aan de federale overheid of toegewezen aan de deelstaten. Er zijn ter zake verschillende interpretaties of denksporen verdedigbaar. Hieronder worden drie sporen overlopen. Daarbij zal blijken dat, los van welke voorkeur ook voor optreden van de federale overheid of van de gemeenschappen, bij elk spoor wel wat op te merken valt vanuit juridisch en/of opportuniteitsoogpunt.

Tegelijk maakt het duidelijk dat ook in de huidige bevoegdheidsverdeling, los van een eventuele toekomstige aanpassing ervan, verschillende interpretaties verdedigbaar zijn om te komen tot een effectief overheidsoptreden inzake bestrijding van pandemieën. Uiteindelijk is vooral de houding van de relevante actoren van belang, namelijk hun goodwill en hun bereidheid tot samenwerking.

2.1. S poor 1. Bevoegdheid van de gemeenschappen inzake preventieve gezondheidszorg 15. Zoals vermeld, werd in sommige federale landen het voortouw genomen door de deelstaten, precies omwille van hun bevoegdheid inzake preventieve gezondheidszorg. In Duitsland behield de federale overheid voornamelijk een coördinerende bevoegdheid.27 De vraag rijst dus of ook in België het crisisbeheer inpasbaar is in de gemeenschapsbevoegdheid inzake de voorkoming, opsporing en bestrijding van besmettelijke ziekten.

(25) Dat crisisbeheer kan immers ook worden ontwikkeld door coördinatie tussen verschillende overheden.

(26) Art. 116 Spaanse Grondwet en Organic Law 4/1981; art. 91 Canadese Constitution Act 1982 (de zgn. POGGclausule) en de Emergencies Act 1985.

(27) Hierover, onder meer, G. Milbradt, “Federalism and the Covid-19 crisis. A perspective from Germany”, Forum of Federations, http://www.forumfed.org/publications/ federalism-and-the-covid-19-crisis-a-perspective-fromgermany/.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

16. Dit spoor kan al snel verlaten worden. Zoals hierboven opgemerkt, hebben de gemeenschappen geen algemene bevoegdheid inzake preventieve gezondheidszorg.

Algemene reglementering die niet specifiek inhaakt op het identificeren van (mogelijke) besmettingshaarden om die te bestrijden, kan moeilijk worden gerekend tot de “activiteiten”, de “diensten” of de “initiatieven” inzake preventieve gezondheidszorg.28 Dat geldt zeker indien die algemene maatregelen van die aard zijn, dat ze de fundamentele rechten en vrijheden van personen, zoals hun bewegingsvrijheid en de vrijheid van ondernemen, drastisch inperken.

2.2. Spoor 2. Residuaire federale bevoegdheid inzake crisisbeheer 17. De federale overheid vaardigde lockdownmaatregelen uit op grond van haar residuaire bevoegdheid inzake civiele veiligheid.29 Daarmee volgde ze het Italiaanse model, waar de centrale overheid tussenkwam op basis van de Civiele Beschermingswet.30 In artikel 3 van de wet van 15 mei 2007 betreffende de civiele veiligheid (Wet Civiele Veiligheid) wordt die laatste term omschreven als “alle civiele maatregelen en middelen nodig voor het volbrengen van de opdrachten vermeld in de wet om te allen tijde personen en hun goederen en leefomgeving ter hulp te komen en te beschermen”.31 Het gaat dan in principe om vier categorieën van opdrachten: (1) de redding van en bijstand aan personen in bedreigende omstandigheden en (28) Adv.RvS 41.674/VR, 13 december 2006 over een ontwerp dat heeft geleid tot het besluit van de Vlaamse Regering van 9 februari 2007 betreffende de preventie van de veteranenziekte op publiek toegankelijke plaatsen.

(29) MB 23 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, na verscheidene wijzigingen vervangen bij het ministerieel besluit van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken.

(30) E. Alber, “Action and reaction: what Covid-19 can teach us about Italian regionalism”, Eureka! Blog https:// blogs.eurac.edu/eureka/action-and-reaction-what-covid 19-can-teach-us-about-italian-regionalism/; F. Palermo, “Devolution and Covid-19: Italy: did the virus infect the regional system?”, blog Forum of Federations, http:// www.forumfed.org/wp-content/uploads/2020/05/ ItalyCOVID.pdf.

(31) Zie over die federale residuaire bevoegdheid ook Adv.RvS 41.963/2, 17 januari 2007 over een voorontwerp dat tot de wet van 15 mei 2007 heeft geleid, Parl.St. Kamer 200607, nr. 51-2928/001, 103-120. Zie ook K. Reybrouck en S. Sottiaux, De federale bevoegdheden, Antwerpen, Intersentia, 2019, 260-269 en K. Reybrouck, “De bevoegdheid voor veiligheid in het federale België”, TBP 2019, (440) 443.

TVW - 2020_nr_4.indd 307

de bescherming van hun goederen, (2) de dringende geneeskundige hulpverlening, (3) de bestrijding van brand en ontploffingen en hun gevolgen en (4) de bestrijding van vervuiling en van het vrijkomen van gevaarlijke stoffen en de logistieke ondersteuning.32 De Wet Civiele Veiligheid is niet de enige federale regeling die binnen die residuaire bevoegdheid kan worden ingepast33, maar hij is wel de meest algemene en in deze context ook meest relevante regeling.

TVW

307

2020

4

18. Er is geen enkele aanwijzing in de parlementaire voorbereiding van de Wet Civiele Veiligheid en van haar voorganger34 dat men bij de omschrijving van de notie ‘civiele veiligheid’ de bestrijding van pandemieën voor ogen had, laat staan dat maatregelen zouden worden genomen van de omvang die we bij de coronacrisis meemaakten. Het nemen van dringende maatregelen bij pandemieën zou men onder de eerste categorie kunnen plaatsen. De vraag rijst dan of de federale overheid op deze basis ook ingrijpende maatregelen kan nemen na de initiële, acute fase.

Dat zou betekenen dat een verschillend bevoegdheidsrechtelijk regime kan gelden in verschillende fases van de pandemie. Vanuit het oogpunt van crisismanagement kan dat een voordeel zijn, dat toelaat om optreden aan te passen aan lokale noden. Ook nu worden gemeentelijke, provinciale en federale fases van crisisbeheer onderscheiden. Dit lijkt echter niet te zijn wat men voor ogen had: ook in latere fases bleef de federale overheid het voortouw nemen. Men lijkt er dan ook van uit te gaan dat civiele veiligheid een onderdeel vormt van een ruimere residuaire federale bevoegdheid inzake crisisbeheer in het algemeen.

Daar valt wat voor te zeggen, maar het is ook niet vanzelfsprekend.

19. Het is een aannemelijk spoor, omdat de bevoegdheid van de gemeenschappen inzake preventieve gezondheidszorg een afgebakende bevoegdheid is. Dat betekent dat, zoals besproken bij spoor 1, er geen uitdrukkelijke grondslag voorhanden is op grond waarvan de gemeenschappen (laat staan de gewesten) het crisisbeheer kunnen vormgeven. Aangezien de residuaire bevoegdheid van de federale overheid precies de maatregelen inhoudt die niet tot de toegewezen bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten (en de voorbehouden bevoegdheden van de federale overheid) kunnen worden gerekend, valt er (32) K. Reybrouck en S. Sottiaux, De federale bevoegdheden, Antwerpen, Intersentia, 2019, 263.

(33) Zo is er bijvoorbeeld ook de wet van 8 juli 1964 betreffende de dringende geneeskundige hulpverlening.

(34) Wet 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming.

7/12/20 12:39

308

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

veel te zeggen voor de bevoegdheid van de federale overheid voor de lockdownmaatregelen, gelet op de algemene draagwijdte ervan, los van concrete besmettingshaarden en -gevallen. Het is bij uitstek het risico van besmettingen, gesteund op aantallen van besmettingen en overlijdens en op inschattingen van onder meer medische experten, dat de lockdownmaatregelen aanstuurt. Wanneer die maatregelen zijn toegespitst op specifieke soorten voorzieningen, bedrijven, activiteiten, enzovoort, is dat omdat een differentiatie van de lockdownmaatregelen naargelang het (ingeschatte) besmettingsrisico zich opdringt.

Ook een lokale differentiatie is mogelijk gebleken door de strengere maatregelen die werden uitgevaardigd door verscheidene provinciegouverneurs en gemeentebesturen.35 Dergelijke maatregelen kunnen worden onderscheiden van de gemeenschapsregelingen inzake de voorkoming en bestrijding van besmettelijke ziekten.

20. Dat heeft als voordeel dat eenvormige maatregelen worden genomen voor het hele land, wat niet onbelangrijk is in een klein maar dichtbevolkt land als België. Tegelijk blijft differentiatie mogelijk: deze bevoegdheidsgrond verhindert immers niet dat de gemeenschappen en gewesten, elk binnen hun specifieke bevoegdheidssfeer, strengere maatregelen nemen. Dat maakt van crisisbeheer een kaderbevoegdheid, zoals het Grondwettelijk Hof dat ook voor brandbestrijding heeft uitgetekend.36 Dat betekent dat het dispuut tussen de gemeenschappen en experten over de noodzaak om scholen te sluiten, ook een andere oplossing had kunnen krijgen: als de federale overheid het opschorten van de lessen niet had bevolen, had elke gemeenschap voor zich dat besluit kunnen nemen. Alleszins vereist het evenredigheidsbeginsel dat de gemeenschappen en gewesten betrokken worden bij de bevoegdheidsuitoefening37 – wat in de praktijk ook gebeurde.38

dringende maatregelen te nemen bij besmettelijke ziekten die een bedreiging vormen voor de volksgezondheid.39 Naar aanleiding van de zesde staatshervorming werd in de toelichting bij het voorstel van bijzondere wet dat de bevoegdheidsoverdrachten aan de gemeenschappen en de gewesten realiseerde, gewag gemaakt van een federale bevoegdheid “voor het crisisbeleid wanneer een pandemie dringende maatregelen vereist”.40 De algemene vergadering van de afdeling Wetgeving van de Raad van State merkte daarover op dat een dergelijke bevoegdheid een uitdrukkelijke vermelding (en dus wijziging) van de bijzondere wet vergde.41 Daarop volgde een antwoord van de “institutionele meerderheid”42 dat niet erg duidelijk of zelfs coherent was geformuleerd, maar waar men wel uit kan afleiden dat de visie van de Raad van State – dat een wijziging van de bevoegdheidsverdeling nodig was om een dergelijke federale bevoegdheid te installeren – werd bijgetreden en dat men geen initiatief zou nemen voor een dergelijke wijziging. Tegelijk, zo bleek hierboven, is de Raad van State wel van oordeel dat de federale overheid een residuaire bevoegdheid heeft om algemene maatregelen inzake preventieve gezondheidszorg te nemen. Waar de overgang tussen specifieke maatregelen, algemene maatregelen en crisisbeheer dan wel ligt, valt echter niet zo gemakkelijk vast te leggen.

23. De redenering dat crisisbeheer een federale, transversale bevoegdheid is, maakt nog niet duidelijk wat dit precies wijzigt aan de geldende bevoegdheidsregeling. Dat verklaart wellicht de verwarring die ontstond naar aanleiding van de bevoegdheid inzake contactopsporing. Zoals de Raad van State bevestigde, behoort dit in principe tot de bevoegdheid van de gemeenschappen.

22. In de eerste plaats heeft de afdeling Wetgeving van de Raad van State al bij twee gelegenheden, waaronder eenmaal in verenigde kamers, laten blijken dat de federale overheid geen specifieke residuaire bevoegdheid heeft om

24. Hoe dan ook rijst de vraag hoe transversaal zo’n bevoegdheid kan worden opgevat. In landen als Italië, Spanje en Canada beschikt de centrale overheid daartoe over een uitdrukkelijke bevoegdheidsgrond. In België ontbreekt zo’n clausule, waardoor de vraag blijft of de federale overheid wel op zo’n verregaande wijze kon ingrijpen in bevoegdheden die uitdrukkelijk werden toegekend aan de gemeenschappen en gewesten. Dat geldt zeker wan-

(35) Zoals bijvoorbeeld het besluit van de Minister-President van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (die de bevoegdheden van de provinciegouverneur uitoefent in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad) van 26 oktober tot uitvaardiging van een avondklok van 22u tot 6u op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

(36) Arbitragehof 15 oktober 1987, nr. 40, 2.B.2.

(37) Zoals onder meer blijkt uit de aangevulde samenstelling van de Nationale Veiligheidsraad (zie nr. 37).

(38) Zie verder in deze bijdrage, afdeling 3.

(39) Adv.RvS 47.062/1/V, 18 augustus 2009 over een voorontwerp dat heeft geleid tot de wet van 16 oktober 2009 die machtigingen verleent aan de Koning in geval van een griepepidemie of -pandemie, Parl.St. Kamer 2008-09, nr. 52-2156/1, 18; Adv.RvS 53.018/VR, 13 mei 2013 over een ontwerp van koninklijk besluit houdende de gezondheidscontrole van het internationale verkeer.

(40) Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2232/1, 6, 43 en 49.

(41) Parl.St. Senaat 2012-13, nr. 5-2232/3, 20.

(42) Parl.St. Senaat 2013-14, nr. 5-2232/5, 248-249.

21. Toch is die piste ook niet vanzelfsprekend.

TVW - 2020_nr_4.indd 308

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

neer de gemeenschapsbevoegdheid grondslag vindt in de Grondwet zelf, zoals het geval is inzake onderwijs. Dat de federale overheid op grond van een louter residuaire bevoegdheid kan beslissen dat lessen worden opgeschort43 en bepaalt onder welke voorwaarden ze hervat kunnen worden44, is allerminst vanzelfsprekend. Maar hetzelfde geldt voor andere bevoegdheden die uitdrukkelijk aan de gemeenschappen en gewesten zijn toebedeeld. De impliciete bevoegdheden laten weliswaar toe dat de federale overheid op het terrein van gemeenschappen en gewesten komt, indien dat noodzakelijk is om de eigen bevoegdheid uit te oefenen.45 Het Grondwettelijk Hof vereist echter ook dat de aangelegenheid zich leent tot een gedifferentieerde regeling en dat de weerslag op de bevoegdheid van de andere overheid slechts marginaal is.46 Het valt moeilijk vol te houden dat aan die voorwaarden is voldaan, indien de federale overheid een lockdown oplegt die ook onderwijsinstellingen,47 culturele instellingen, het openbaar vervoer, enz. treft. De vraag is of de betrokkenheid van de gemeenschappen en gewesten bij de besluitvorming voldoende compensatie biedt. Het autonomiebeginsel verzet zich er immers tegen dat de deelstaten afstand doen van hun bevoegdheden door te volstaan met een betrokkenheid bij federale beslissingen over hun bevoegdheden.48 25. De reden om een verregaande transversale bevoegdheid inzake crisisbeheer aan de federale overheid aan te nemen, ligt in het feit dat uiteindelijk geen enkele overheid op zich over een bevoegdheidsgrond beschikt om omvattende crisismaatregelen te nemen. Die ratio herinnert aan de (niet algemeen aanvaarde) theorie van ‘capable federalism’. Die theorie werd in de VS ontwikkeld om aan de federale overheid algemene bevoegdheden toe te kennen die nodig zijn om nationale problemen aan te pakken.49 In de VS was er nood aan die theorie omdat de Grondwet slechts een beperkt aantal bevoegdheden aan (43) Art. 6 MB 18 maart 2020.

(44) Art. 6 MB 23 maart 2020 zoals gewijzigd door MB 15 mei 2020, BS 15 mei 2020, ed. 3.

(45) Arbitragehof 17 december 2003, nr. 166/2003, B.3.8.

(46) Zie bv., ten aanzien van de gemeenschappen en gewesten, GwH 12 maart 2015, nr. 29/2015, B.11.

(47) In art. 20 MB 28 oktober 2020 wordt voor de toelaatbaarheid van lessen weliswaar in ruime mate verwezen naar de onderwijsministers van de gemeenschappen, maar dat blijft een nogal creatieve wijze van bevoegdheidsinvulling.

(48) Het is natuurlijk wel mogelijk om bevoegdheden formeel samen uit te oefenen, maar dat vergt een wetgevend samenwerkingsakkoord, gelet op de aard van de maatregelen.

(49) D.S. Schwartz, “A Question Perpetually Arising: Implied Powers, Capable Federalism, and the Limits of Enumerationism”, Arizona Law Review 2017, 573-646.

TVW - 2020_nr_4.indd 309

de federale overheid toewijst, en de residuaire bevoegdheden aan de deelstaten toekomen. Het gaat om meer dan wat wij verstaan onder impliciete bevoegdheden. In plaats daarvan is het doel om beleid te voeren voor problemen die door geen enkel overheidsniveau adequaat kunnen worden aangepakt.50 Toch valt die theorie niet zomaar toe te passen op de Belgische situatie, aangezien de federale overheid residuaire bevoegdheden heeft, en de bijzondere wetgever uitdrukkelijk het preventieve gezondheidsbeleid in grote mate aan de gemeenschappen heeft toegekend als een exclusieve bevoegdheid.

TVW

309

2020

4

26. Uiteindelijk vereist dit spoor een groot vertrouwen van de deelgebieden in de federale overheid. Dat is precies waar het in Spanje op misliep.51 In België, waar bevoegdheden naar de gemeenschappen en gewesten zijn overgeheveld op basis van het wantrouwen tussen de taalgroepen52, is zo’n vertrouwen evenmin vanzelfsprekend. De coronacrisis trof België midden in een politieke crisis, bijna een jaar nadat de verkiezingsuitslag de politieke kloof tussen beide landsdelen nog had vergroot. Het pleit voor de politieke partijen dat zij zich vooralsnog eensgezind achter het federale optreden schaarden – zelfs die partijen die ruimere bevoegdheden voor de deelstaten bepleiten.

2.3. S poor 3. Opgedeelde bevoegdheden inzake crisisbeheer 27. Een ander spoor is dat crisisbeheer als een opgedeelde bevoegdheid wordt beschouwd, waarbij elke bevoegde overheid doet wat ze binnen haar materiële bevoegdheden meent te moeten doen met het oog op de bestrijding van de pandemie. In dit spoor blijft de opdeling tussen algemene en specifieke maatregelen van preventieve gezondheidszorg behouden, maar laten die algemene maatregelen geen drastische inperking van gemeenschaps- en gewestbevoegdheden toe. Dat zou betekenen dat de gemeenschappen maatregelen nemen voor onderwijs en culturele instellingen, gewesten het openbaar vervoer regelen (maar niet de treinen), en de federale overheid maatregelen neemt inzake de organisatie van arbeid (thuiswerk), winkels, samenscholingen, bijeenkomsten en bezoek thuis en het dragen van mondmaskers in bepaalde publieke ruimten.

(50) Ibid., 576.

(51) M. Kölling, Federalism and the Covid-19 crisis: a perspective from Spain, Forum of Federalism, 2020.

(52) W. Pas, “A dynamic federalism built on static principles: The case of Belgium” in G.A. Tarr, R.F. Williams en J. Marko (eds.), Federalism, subnational constitutions, and minority rights, Praeger, 2004, 160.

7/12/20 12:39

310

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

28. Men zou daartegen kunnen inbrengen dat in zoverre de lockdownmaatregelen ingrijpende beperkingen inhouden van het recht op eerbiediging van het privéleven en het gezinsleven, de bevoegdheid van de federale overheid meer voor de hand ligt.53 Anderzijds betreffen de beperkingen die voortvloeien uit deze maatregelen ook andere grondrechten dan artikel 22 van de Grondwet, waarvoor veeleer moet worden aangesloten op het beginsel van de parallelle bevoegdheid van elke overheid voor beperkingen van die grondrechten.54 29. Evenwel lijkt dit spoor op het eerste gezicht een weinig opportune oplossing te bieden, zeker indien men eenheid van commando verlangt. Het is nochtans het logische gevolg van het Belgische duale federalisme, met een bevoegdheidsverdeling gebaseerd op het principe van exclusiviteit: elke materie behoort tot de bevoegdheid van hetzij de federale overheid, hetzij de gemeenschappen of de gewesten. Het is ook de werkwijze die werd gevolgd in bijvoorbeeld Canada, waar de federale overheid weliswaar de bevoegdheden naar zich toe kon trekken op grond van de ‘Emergencies Act’, maar dat niet nodig vond.55 30. Een ander nadeel is dat crisisbeheer in deze piste een doorgedreven vorm van coöperatie noodzaakt tijdens de crisis, maar dat er geen incentives zijn om samen te werken in minder urgente omstandigheden, in de periodes voor en na de crisis. Eveneens kan de opportuniteit van dergelijke opgedeelde bevoegdheden in vraag gesteld worden bij een pandemie van deze omvang. Dat geldt zeker voor het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, waar zowel de Vlaamse als de Franse Gemeenschap als de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie bevoegd is. Het zou betekenen dat zeer strikte maatregelen worden genomen in de ene (onderwijs-, culturele of zorg-)instelling terwijl geen maatregelen worden nodig geacht in een gelijkaardige instelling om de hoek.

(53) Overeenkomstig art. 22, eerste lid Gw. is de federale wetgever bevoegd voor de beperkingen van het recht op eerbiediging van het privéleven en het gezinsleven. Die bevoegdheid slaat weliswaar enkel op de algemene beperkingen van dat recht (Arbitragehof 30 april 2003, nr. 50/2003, B.8.10); of de lockdownmaatregelen als zo’n algemene beperkingen kunnen worden beschouwd is nog de vraag.

(54) Zie daarover onder meer J. Vanpraet, De latente staatshervorming, Brugge, die Keure, 2011, 245-248. In het geval van de onderwijsvrijheden (art. 24 Gw.) geldt zelfs een principiële gemeenschapsbevoegdheid.

(55) D. Robitaille, “COVID-19 in Canada: The Division of Powers over Quarantine and Borders”, National Journal of Constitutional Law (forthcoming).

TVW - 2020_nr_4.indd 310

B. C oördinatiemechanismen epidemieën

in

de

strijd

tegen

31. Uit wat voorafgaat blijkt dat meerdere sporen in aanmerking komen om te bepalen wie bevoegd is om pandemieën te bestrijden. Hoe dan ook blijkt dat de bestrijding van het COVID-19-virus tot de bevoegdheid van verschillende overheden behoort. Dat hoeft op zich niet problematisch te zijn, als de coördinatie tussen die overheden met betrekking tot de maatregelen die ze elk binnen hun bevoegdheidssfeer nemen, adequaat is.

32. Vooraleer we die laatste vraag onderzoeken, moet worden aangestipt dat er wel degelijk al was nagedacht over dat probleem vóór het uitbreken van de COVID19-pandemie. De International Health Regulations (2005)56 van de Wereldgezondheidsorganisatie voorzien in een mechanisme voor internationale samenwerking en coördinatie bij het uitbreken van besmettelijke ziekten. Ook op EU-niveau zijn er complementaire afspraken gemaakt die hebben geleid tot besluit nr. 1082/2013/ EU57, waarbij onder meer een netwerk voor epidemiologische bewaking van besmettelijke ziekten werd opgericht, gecoördineerd door het ECDC58. Daartoe werd in België bij een protocol tussen de federale overheid en de gemeenschappen een National Focal Point opgericht dat instaat voor het doorgeven van risicowaarschuwingen.59 33. Dat protocol voorzag ook in de oprichting van een Risk Management Group (RMG), samengesteld uit vertegenwoordigers van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten, die het Belgisch beslissings- en meldingsforum vormt voor noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid.60 Ook een Risk Assessment Group (RAG) werd opgericht, die is samengesteld uit experten (56) www.who.int/ihr/publications/9789241580496/.

(57) B.EP en Raad nr. 1082/2013/EU, 22 oktober 2013 over ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid en houdende intrekking van beschikking nr. 2119/98/EG. (58) Europees Centrum voor Ziektepreventie en -bestrijding – European Centre for Disease Prevention and Control.

(59) Zie art. 3 en 4 Protocol 5 november 2018 gesloten tussen de Federale Overheid en de overheden bedoeld in artikelen 128, 130 en 135 van de Grondwet, tot vaststelling van de generische structuren voor het sectoraal gezondheidsbeheer van crisissen voor de volksgezondheid en hun werkwijze voor de toepassing van het Internationaal Gezondheidsreglement (2005), en besluit nr. 1082/2013/ EU over ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid. Dit protocol is de rechtsopvolger van eerdere protocollen met betrekking tot zo’n national focal point.

(60) Art. 5 en 6 Protocol 5 november 2018.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

uit domeinen die alle aspecten van de gezondheidscrisis beslaan en die een adviserende taak heeft ten aanzien van de RMG.61 Het politieke orgaan dat de beleidsbeslissingen moet nemen is de Interministeriële Conferentie voor Volksgezondheid (IMC Volksgezondheid), waarin zowel de federale als de gemeenschapsministers bevoegd voor het gezondheidsbeleid zijn vertegenwoordigd.

34. Dat dit alles in een protocol werd geregeld dat werd afgesloten tussen de federale overheid en de bevoegde gemeenschappen is geen toeval. Het vloeit voort uit de reeds besproken adviezen van de Raad van State, waarin de afdeling Wetgeving had laten blijken dat de federale overheid geen specifieke residuaire bevoegdheid heeft om dringende maatregelen te nemen bij besmettelijke ziekten die een bedreiging vormen voor de volksgezondheid.62 Uit het protocol kan men afleiden dat ook in de praktijk werd erkend dat er niet zoiets bestaat als een federale bevoegdheid voor het nemen van dringende maatregelen voor het bestrijden van besmettelijke ziekten of voor het coördineren van dergelijke maatregelen. Die coördinatie kan wel gebeuren bij een samenwerkingsakkoord tussen de materieel bevoegde overheden, en dat is precies wat dat protocol beoogde.

35. Het is belangrijk om aan te stippen dat het protocol structuren oprichtte die een afstemming van het beleid van de federale overheid en de deelstaten met het oog op de COVID-19-pandemie mogelijk maakte, maar dat er niet werd voorzien in algemene of specifieke dwingende maatregelen ten aanzien van particulieren. De keuze voor een administratief in plaats van een wetgevend samenwerkingsakkoord maakte dat ook niet mogelijk. De enige specifieke maatregelen (ten aanzien van (vermoedelijk) besmette personen) waren die waarin de bestaande gemeenschapsregelingen inzake de voorkoming en bestrijding van besmettelijke ziekten voorzien. Voor de recente uitbraken van SARS (2002-2004), influenza A/H1N1 (2009-2010)63, MERS (2012-2017) en Ebola (20132016) leken die bestaande regelingen te volstaan, maar al

(61) Art. 7 Protocol 5 november 2018.

(62) Adv.RvS 47.062/1/V, 18 augustus 2009 over een voorontwerp dat heeft geleid tot de wet van 16 oktober 2009 die machtigingen verleent aan de Koning in geval van een griepepidemie of -pandemie, Parl.St. Kamer 2008-09, nr.

52-2156/1, 18; Adv.RvS 53.018/VR, 13 mei 2013 over een ontwerp van koninklijk besluit houdende de gezondheidscontrole van het internationale verkeer.

(63) Ook wel Mexicaanse griep genoemd, naar het land waar het virus zich eerst heeft gemanifesteerd. In dit geval ging het overigens over een pandemie, die ook in België een ruime verspreiding kende.

TVW - 2020_nr_4.indd 311

vrij snel bleek de COVID-19-pandemie veel verregaandere maatregelen noodzakelijk te maken waarvoor eigenlijk geen aangepast juridisch kader voorhanden was.

36. Er is nochtans wel een regeling voor de coördinatie en het beheer van crisisgebeurtenissen en crisissituaties op het niveau van het hele grondgebied. Deze regeling is gesteund op de eerder beschreven federale bevoegdheid inzake civiele veiligheid. Bij een koninklijk besluit van 18 april 1988 werd al een Coördinatie- en Crisiscentrum van de Regering opgericht64, dat een belangrijke ondersteunende taak heeft voor maatregelen in crisissituaties.

Een koninklijk besluit van 31 januari 200365 voorziet in een noodplan voor crisissituaties die een coördinatie of beheer op nationaal niveau vereisen. Zodra de zogenaamde ‘federale fase’ in dat noodplan wordt geactiveerd, werden verschillende organen geïnstalleerd die deels naast en deels functioneel in de plaats kwamen van de organen waarin het protocol voorziet.

TVW

311

2020

4

37. De RAG en de RMG adviseren voortaan over de gezondheidsaspecten van de COVID-19-pandemie aan een evaluatiecel (CELEVAL), die op zijn beurt adviseert aan de Nationale Veiligheidsraad (NVR). Die Nationale Veiligheidsraad is het hoogste beslissingsorgaan dat alle beleidsbeslissingen nam over de lockdownmaatregelen. Hij werd vooral met het oog op het verweer tegen terroristische activiteiten opgericht, wat zijn samenstelling verklaart: behalve de eerste minister, bestaan de vaste leden uit de federale ministers die Justitie, Landsverdediging, Binnenlandse Zaken en Buitenlandse Zaken binnen hun bevoegdheden hebben, evenals de vice-eerste ministers die geen van deze bevoegdheden hebben.66 Andere regeringsleden kunnen worden uitgenodigd voor zaken die hun in het bijzonder aanbelangen, wat in deze gelegenheid gold voor de minister bevoegd voor Volksgezondheid. Gelet op de impact op de bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten werd de NVR bovendien aangevuld met de minister-presidenten van de gemeenschappen en de gewesten. Bij de verstrenging van de lockdownmaatregelen in de “tweede golf” nam het Overlegcomité deze rol van de NVR over, waardoor de inbreng van de deelstaten in de besluitvorming over de lockdownmaatregelen meer (64) KB 18 april 1988 tot oprichting van het Coördinatie- en Crisiscentrum van de Regering.

(65) KB 31 januari 2003 tot vaststelling van het noodplan voor de crisisgebeurtenissen en -situaties die een coördinatie of een beheer op nationaal niveau vereisen. Dit besluit is gesteund op de toenmalige wet van 31 december 1963 betreffende de civiele bescherming.

(66) Art. 2 KB 28 januari 2015 tot oprichting van de Nationale Veiligheidsraad.

7/12/20 12:39

312

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

nadrukkelijk werd erkend. Het MB van 28 oktober 2020 is daarmee het resultaat van een besluitvormingsproces waaraan de deelstaten ook volwaardig hebben deelgenomen wat hun bevoegdheden betreft.

38. Daarnaast werd een Economic Risk Management Group (ERMG) opgericht die adviseert aan de Nationale Veiligheidsraad over de economische risico’s die samengaan met de (bestrijding van de) COVID-19-pandemie. Voorts werd ook een Federaal Coördinatiecomité (COFECO) opgericht, dat instaat voor de coördinatie van de operationele aspecten van de beslissingen van de Nationale Veiligheidsraad. Na verloop van tijd werd ook nog een orgaan opgericht dat moest adviseren over de zogenaamde exitstrategie, de GEES (Groep Experts belast met de Exit-Strategie), alsook een Interfederaal Comité Testing & Tracing. De GEES werd intussen vervangen door CELEVAL in een hervormde samenstelling met zowel experts als ambtenaren. CELEVAL zou weldra worden vervangen door een nieuw adviesorgaan.

39. Door de overgang naar de federale fase is het politiek zwaartepunt duidelijk verschoven van de ministers bevoegd voor Volksgezondheid naar de eerste minister en de minister-presidenten van de gemeenschappen en gewesten. De verhouding tussen de organen die werden opgericht naar aanleiding van de overgang naar de federale fase en de bestaande organen (IMC, RMG en RAG) is niet altijd even duidelijk, ook al is er een zekere onderlinge taakverdeling. Alleen al de toename van het aantal organen kon niet anders dan het risico op meningsverschillen en gebrek aan afstemming verhogen. Dat is onder meer gebleken bij de beslissing van de NVR om het bezoek in woonzorgcentra toe te laten, wat leidde tot aanzienlijke commotie in de sector en politiek gekissebis.

C. Lessen voor de toekomst: herschikking bevoegdheden of betere coördinatie?

40. Een gebeurtenis als de COVID-19-pandemie is een geschikte, ja zelfs aangewezen gelegenheid om de verdeling van de bevoegdheden voor de aangelegenheden die ermee verband houden te evalueren en aan te passen. De doelstelling van een federale staatsstructuur en van de ermee samenhangende bevoegdheidsverdeling is immers niet om een efficiënte beleidsvoering tegen te gaan, zeker niet in het geval van een pandemie, waar het uitblijven van bepaalde beslissingen of het nemen van verkeerde beslissingen al op korte termijn zeer verregaande gevolgen kan hebben.

TVW - 2020_nr_4.indd 312

41. Er gaan stemmen op om de relevante bevoegdheden inzake gezondheidszorg terug bij de federale overheid te brengen, om een efficiënte en gecoördineerde aanpak te faciliteren. Het valt echter sterk te betwijfelen dat een volledige centralisatie (herfederalisering) van alle relevante bevoegdheden tot een betere reactie zou hebben geleid op de COVID-19-pandemie.

42. De gezondheidsinspecteurs van de gemeenschappen waren al in een vroeg stadium overbelast, maar een dergelijk capaciteitsprobleem zou zich net zozeer hebben voorgedaan, maar dan op het federale niveau, als de opsporing en bestrijding van besmettelijke ziekten een federale bevoegdheid zou zijn geweest. Er is gebleken dat een doortastende, fijnmazige en lokale aanpak van de manuele contactopsporing, vooral door de daartoe ingerichte centra, erg belangrijk is. Dat de gemeenschappen daarvoor bevoegd zijn hoeft allerminst een handicap te vormen, wel integendeel, op voorwaarde althans dat er voldoende afstemming is tussen de gemeenschappen en met de federale overheid over de manier waarop de contactopsporing wordt georganiseerd en dat er over de resultaten en de cijfers snel en duidelijk wordt gerapporteerd.

43.

De dramatische toestanden in de woonzorgcentra hebben bijzonder weinig te maken met de bevoegdheidsverdeling, maar veeleer met een combinatie van enerzijds de onderschatting van het gevaar voor ouderen en van de toename van de besmettingsgraad en anderzijds de begrijpelijke reactie om prioritaire aandacht te verlenen aan de capaciteit en de uitrusting van ziekenhuizen. Als de woonzorgcentra een integrale federale bevoegdheid zouden zijn geweest, zou de toestand in de woonzorgcentra naar alle waarschijnlijkheid dezelfde zijn geweest.

Het is niet omdat bevoegdheden bij één overheid berusten dat als bij wonder de beleidsprioriteiten altijd juist worden ingeschat. Alleen al het gegeven dat ze bij verschillende administraties van een overheid worden ondergebracht, kan leiden tot een gebrek aan afstemming.

44. Evenmin brengt een verdere uitbreiding van gemeenschapsbevoegdheden per definitie soelaas. Het feit dat politici zich eensgezind schaarden achter een federale aanpak, hoewel een ander spoor evengoed denkbaar was, toont aan dat men voordelen ziet in een centraal gestuurd crisisbeheer. Bovendien betekent een verdere defederalisering van de gezondheidszorg niet dat de gemeenschappen dan plots maatregelen kunnen nemen die verregaande inperkingen inhouden van federale bevoegdheden, zoals het opleggen van telewerk. Hoe dan ook zal coördinatie

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

aan de orde blijven: met de federale overheid, met gewesten, en tussen de gemeenschappen onderling.

45. Dit alles betekent niet dat de bevoegdheidsverdeling niet in vraag mag worden gesteld, maar men moet op zijn minst aannemelijk kunnen maken dat een andere bevoegdheidsverdeling, of die nu meer centraal of meer decentraal is, betere resultaten oplevert. Beweren dat de bevoegdheidsverdeling in België zoveel levens heeft gekost of schadelijk is voor de volksgezondheid, is een demagogische stelling die volledig abstractie maakt van de talrijke andere oorzaken voor de inadequate respons op de COVID-19-pandemie.

46. Men moet ook rekening houden met de politieke obstakels voor een herschikking van de bevoegdheden. Bij de zesde staatshervorming werd de bevoegdheidsverdeling inzake gezondheidszorg, die dateerde van 1980, na erg moeizame en jarenlange besprekingen gewijzigd. De politieke inzichten over een herziening na de COVID19-pandemie zijn erg verschillend en gaan van een volledige centralisering naar een volledige defederalisering.

Het zal niet eenvoudig zijn om de vereiste bijzondere dubbele meerderheid te verzamelen voor een herziening in welke zin dan ook.

47. Bij de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling in het licht van de COVID-19-pandemie mag men ten slotte niet uit het oog verliezen dat op verscheidene momenten tot op zekere hoogte abstractie is gemaakt van de bevoegdheidsverdeling en dat het consensusmodel op een pragmatische manier werd ingevuld. De NVR is daar een voorbeeld van: in plaats van een beslissingsorgaan met enkel federale regeringsleden werd hij uitgebreid met de minister-presidenten van de gemeenschappen en gewesten, terwijl de beslissingen van de NVR meestal betrekking hadden op de lockdownmaatregelen die bij een federaal ministerieel besluit werden uitgevaardigd. Een ander voorbeeld vormen de triage- en afnamecentra: er werden afspraken gemaakt over die centra zonder dat van in het begin uitgeklaard was of de gemeenschappen of de federale overheid de kosten ervoor zouden dragen. Daarover werden pas geruime tijd nadat die centra operationeel waren, afspraken gemaakt die in een samenwerkingsakkoord werden gegoten.67

48. Die pragmatische aanpak door middel van een consensusmodel was allicht de meest aangewezen keuze in de gegeven omstandigheden, maar het maakt het moeilijker om te identificeren welke overheid voor welke aangelegenheid verantwoordelijk is, zowel politiek als financieel. Daaruit kunnen beslist lessen worden getrokken: wat ook de bevoegdheidsverdeling is, ze moet duidelijk zijn en er moeten op voorhand afspraken worden gemaakt over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden, met inbegrip van de financiële aspecten. Indien men zich, zoals tijdens de coronacrisis, schaart achter een federale transversale (kader)bevoegdheid inzake crisisbeheer, is het bovendien aangewezen om in een uitdrukkelijke bevoegdheidsgrond te voorzien.

TVW

313

2020

4

49. Meer in het algemeen kan men stellen dat los van het antwoord op de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling, de coördinatie en het overleg tussen de bevoegde overheden verbeterd moeten worden en verankerd in een duurzaam en duidelijk juridisch kader. Een wetgevend samenwerkingsakkoord lijkt daarvoor het meest aangewezen instrument.

50. Na SARS, de Mexicaanse griep, MERS, Ebola en COVID-19 is het niet de vraag of, maar wel wanneer een volgende pandemie zich zal voordoen. Het komt er dan ook op aan dat het institutionele kader in België, met inbegrip van de bevoegdheidsverdeling en de samenwerking tussen de bevoegde overheden, adequaat voorbereid is voor de volgende pandemie.

(67) Protocolakkoord 6 juli 2020 gesloten tussen de Federale Regering en de in de artikelen 128, 130, 135 en 138 van de Grondwet bedoelde autoriteiten betreffende de oprichting, de organisatie en de financiering van triage- en afnamecentra in het kader van het beheer van de COVID-19gezondheidscrisis.

TVW - 2020_nr_4.indd 313

7/12/20 12:39

314

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

J. VAN NIEUWENHOVE

De rol van de afdeling Wetgeving van de Raad van State in de COVID-19-pandemie

2020

4 Inleiding

1. De COVID-19-pandemie had ingrijpende gevolgen voor het wetgevingsproces. De parlementaire procedure werd aangepast om besprekingen en stemmingen op afstand mogelijk te maken. Er kwamen lockdownmaatregelen per ministerieel besluit, er kwamen bijzondere machten. Het reguliere regelgevingsproces ging op alle beleidsniveaus op een laag pitje draaien, maar dat werd tot op zekere hoogte gecompenseerd door een stroom van aanpassingen in allerlei sectorale regelingen om de sociaaleconomische gevolgen van de COVID-19-pandemie te lenigen.

In deze bijdrage wordt een beeld geschetst van deze wijzigingen in het wetgevingsproces vanuit het perspectief van de afdeling Wetgeving van de Raad van State. Na een kort 2020 jan feb maa apr mei jun jul totaal

wet 0 9 12 3 20 25 18 87

KB 31 28 44 53 51 77 48 332

MB 15 15 23 20 18 15 23 129

A. Kwantitatieve impact van de COVID-19-pandemie op het wetgevingsproces 2. Het voorjaar van 2020 begon met een relatief lage wetgevende activiteit, onder meer in vergelijking met dezelfde maanden van 2019, zoals blijkt uit de volgende tabel.1

2019 jan feb maa apr mei jun jul 548

Na het afkondigen van de lockdownmaatregelen ging de wetgevingsactiviteit op een hoger niveau draaien, maar ook dan werd over het hele voorjaar beschouwd niet meer regelgeving geproduceerd dan in het voorjaar van 2019.

Dat is trouwens niet enkel het geval op het federale niveau: zo kwamen er bij de Vlaamse overheid in het voorjaar van 2020 49 decreten, 186 regeringsbesluiten en 79 ministeriële besluiten tot stand (in totaal 314), terwijl dat in het voorjaar van 2019 94 decreten, 254 regeringsbesluiten en 114 ministeriële besluiten waren (in totaal 462).

De relatieve opflakkering vanaf maart 2020 was in belangrijke mate ‘coronagerelateerd’. Een opzoeking op het voorkomen van de woorden “covid”, “corona” of “pan-

TVW - 2020_nr_4.indd 314

overzicht van de algemene evolutie van het wetgevingsproces ingevolge de COVID-19-pandemie (A) wordt ingegaan op de gevolgen daarvan voor de raadpleging van de Raad van State en de termijnen waarbinnen dat gebeurde (B). Ten slotte wordt kort geschetst hoe de interne werkwijze werd aangepast (C).

wet 10 14 30 43 61 3 4 165

KB 56 63 47 89 87 55 56 453

MB 9 10 16 14 20 18 16 103

721

demie” in de teksten op federaal niveau leverde voor het voorjaar van 2020 30 wetten op, 186 koninklijke besluiten en 79 ministeriële besluiten.2 Dit is allicht nog een onderschatting van het werkelijk aantal teksten dat tot stand is gekomen naar aanleiding van de COVID-19-pandemie, want dat verband komt niet noodzakelijk tot uiting in de teksten zelf. Maar deze cijfers maken het wel erg waarschijnlijk dat minstens de helft van de wetgevingsproduc(1)

Bron: Reflex-databank. Niet-reglementaire besluiten worden niet in die databank opgenomen.

(2) Bron: Juridat-databank. In deze databank worden iets meer teksten opgenomen dan in de Reflex-databank, maar het is niet mogelijk om in de Reflex-databank aan tekstopzoekingen te doen (behalve in het opschrift).

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

tie vanaf maart 2020 tot juli 2020 verband hield met de COVID-19-pandemie. Naar alle waarschijnlijkheid liggen de resultaten voor de deelstaatwetgeving in dezelfde lijn, want ook op het niveau van de deelstaten werden erg veel aanpassingen aangebracht in sectorale regelgeving naar aanleiding van de COVID-19-pandemie.

niet geraadpleegd en 46 keer wel, wat relatief gesproken een verbetering is, maar het blijft nog steeds onrustwekkend dat in de recente periodes van lopende zaken voor een belangrijk deel van de federale wetgeving geen juridische toetsing gebeurt door de Raad van State. In nogal wat gevallen gaat het om vrij punctuele aanpassingen van bestaande wetgeving, maar lang niet altijd.4

B. Raadpleging van de Raad van State

5. Er viel ook een belangrijke verschuiving vast te stellen van advisering over ontwerpen van bijzonderemachtenbesluiten naar advisering over wetsvoorstellen. De periode van federale bijzondere machten liep immers van 30 maart tot 30 juni 2020. Terwijl de laatste adviesaanvragen over ontwerpen van bijzonderemachtenbesluiten in de loop van de maand juni werden voorgelegd, was er al een grote toename van het aantal adviesaanvragen over wetsvoorstellen en amendementen met allerlei dringende maatregelen inzake de COVID-19-pandemie. Terwijl tussen 1 januari en 31 juli 2019 in totaal 21 federale parlementaire adviesaanvragen werden genoteerd, waren er in dezelfde periode in 2020 maar liefst 113, waarvan bijna een derde (33) op vijf werkdagen. De verhouding spoedadviesaanvragen was tussen 1 april 2020 en 31 juli 2020 zelfs 31 op 73 parlementaire adviesaanvragen, terwijl de regering in dezelfde periode slechts 18 adviesaanvragen indiende over voorontwerpen van wet, waarvan slechts 6 spoedadviesaanvragen. Er werd met andere woorden al tijdens de periode van bijzondere machten een parlementaire fasttrack uitgerold voor allerlei maatregelen die om politieke redenen niet in bijzonderemachtenbesluiten maar vooral in wetsvoorstellen werden geregeld, veeleer dan in wetsontwerpen.

1. In welke gevallen?

3. Een andere vraag is hoe vaak de afdeling Wetgeving van de Raad van State werd geraadpleegd over de voorstellen en ontwerpen die hebben geleid tot de regelgeving in kwestie. Uit de volgende cijfers, namelijk het aantal adviesaanvragen per maand3, blijkt dat de Raad van State in het voorjaar van 2020 minder werd bevraagd dan in het voorjaar van 2019, al is er een uitgesproken stijging vanaf maart 2020 en een veel drukkere zomerperiode. Zoals reeds hiervoor is uiteengezet, is die stijging in belangrijke mate ‘coronagerelateerd’.

2020 jan feb maa apr mei jun jul totaal

105 70 135 150 179 179 217 1035

2019 jan feb maa apr mei jun jul totaal

181 249 254 277 205 104 89 1359

4. De adviesaanvragen over federale wetteksten verdienen een bijzondere vermelding. Normaal gesproken is het leeuwendeel van de wettenproductie afkomstig van de regering, die haar voorontwerpen van wet om advies aan de Raad van State moet voorleggen. Ook een ontslagnemende regering kan in een periode van lopende zaken voorontwerpen van wet voorbereiden en om advies voorleggen. In de recente periode van lopende zaken (die al begon voor de verkiezingen van 2018) viel echter op dat heel wat federale wetten resulteerden uit parlementaire initiatieven die vaak niet om advies aan de Raad van State zijn voorgelegd. Zo zijn in de periode van 1 januari tot 31 juli 2019 maar liefst 98 wetten tot stand gekomen zonder dat de Raad van State erover werd geraadpleegd, tegenover 63 wetten waarvoor dat wel was gebeurd. In dezelfde periode in 2020 werd de Raad van State 36 keer (3)

Bron: interne databank Raad van State.

TVW - 2020_nr_4.indd 315

TVW

315

2020

4

Die trend bleek helemaal niet aanwezig te zijn bij de deelstaten, wat begrijpelijk is aangezien de deelstaatregeringen daar de teugels stevig in handen hadden. De Federale Regering had weliswaar tijdelijk het vertrouwen gekregen, samen met de toekenning van bijzondere machten, maar dat heeft de parlementaire initiatieven allerminst doen verstommen.

6. De Raad van State werd niet geraadpleegd over een aantal belangrijke rechtsregels met betrekking tot de COVID-19-pandemie.

6.1. In de eerste plaats werd geen enkel van de ministeriële besluiten met betrekking tot de lockdownmaatregelen

(4)

Zie bijvoorbeeld de wet van 4 mei 2020 ter bestrijding van de niet-consensuele verspreiding van seksueel getinte beelden en opnames.

7/12/20 12:39

316

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

om advies voorgelegd. Telkens werd een beroep gedaan op de hoogdringendheid, zowel voor de ‘basisbesluiten’ van 13, 18 en 23 maart, 30 juni en 18 en 28 oktober 2020 als voor de wijzigingsbesluiten ervan. Als motivering voor de hoogdringendheid werd onder meer verwezen naar “de zeer snelle evolutie van de situatie in België en in de naburige landen”, “de noodzaak om maatregelen te overwegen die gegrond zijn op epidemiologische resultaten die van dag op dag evolueren”, alsook naar de zeer recente bijeenkomst van de Nationale Veiligheidsraad.

Het ligt inderdaad voor de hand dat na de politieke besluitvorming over de invoering, de verstrenging of de versoepeling van lockdownmaatregelen, na inbreng van de experten, de nieuwe maatregelen zo snel mogelijk moeten worden geformaliseerd en dat een week vertraging door een spoedadviesaanvraag bij de Raad van State niet houdbaar is, zeker niet wanneer het erop aankomt om in te spelen op een stijging van het aantal besmettingen.

Het gevolg daarvan is wel dat zeer verregaande maatregelen die raken aan grondrechten en waarvan de juridische basis nog niet eerder was getoetst door een rechter, zonder voorafgaand juridisch advies van de Raad van State werden uitgevaardigd. In België is het jammer genoeg ook niet mogelijk om de Raad van State om voorlichting te vragen over een bepaalde juridische vraag, anders was het denkbaar om na het nemen van de eerste maatregelen alvast advies in te winnen over de rechtsgrond voor dergelijke ministeriële besluiten. Indien zou zijn gebleken dat die rechtsgrond onvoldoende was, zou dat met een wetgevend initiatief kunnen zijn verholpen. In Nederland is iets dergelijks wel mogelijk en heeft de Raad van State op verzoek van de voorzitter van de Tweede Kamer voorlichting gegeven “over de grondrechtelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen”.5

werden verscheidene opmerkingen geformuleerd met betrekking tot de draagwijdte van de bijzondere machten en de uitvoering ervan.

Geen enkele van de deelstatelijke regelingen inzake bijzondere machten die tot stand kwamen tijdens de ‘eerste golf’7, werd om advies aan de Raad van State voorgelegd.

Al die regelingen kwamen tot stand na een parlementair initiatief, waarbij geen adviesverplichting bestaat.8 De Vlaamse Gemeenschap en het Vlaams Gewest, alsook de Duitstalige Gemeenschap hebben geen bijzonderemachtendecreet uitgewerkt, maar wel elk een decreet met ruime machtigingen van uiteenlopende aard.9 Ook die decreten werden niet om advies voorgelegd. Dat alles valt te betreuren, omdat een spoedadvies zoals voor de federale regeling amper tot tijdverlies had geleid en het bij dergelijke ongebruikelijke en ruime machtigingen verkieslijk is om op voorhand advies in te winnen. Voor de federale regeling heeft dat in elk geval geleid tot bijsturingen.

6.3. In de federale bijzonderemachtenregeling was voorzien in de mogelijkheid om voor één bepaalde categorie van bijzonderemachtenbesluiten af te zien van een advies van de Raad van State, namelijk voor de machtiging aan de Koning om “de verdere verspreiding van het coronavirus COVID-19 onder de bevolking tegen te gaan, met inbegrip van de handhaving van de volksgezondheid en

(7) (8)

6.2. De Raad van State heeft in algemene vergadering advies gegeven over het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de twee federale bijzonderemachtenwetten.6 In dat advies

(5)

(6)

TVW - 2020_nr_4.indd 316

Voorlichting van 25 mei 2020 over grondwettelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen (https://www. raadvanstate.nl/adviezen/@121106/w04-20-0139-vo/).

Adv.RvS 67.142/AV, 25 maart 2020 over een wetsvoorstel dat heeft geleid tot de (gedeeltelijk bicamerale) wet van 27 maart 2020 die machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19 (I) en tot de (unicamerale) wet van 27 maart 2020 die machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19 (II), Parl.

St. Kamer 2019-20, nr. 55-1104/2.

(9)

Dat was anders voor de bijzonderemachtenregelingen die tijdens de ‘tweede golf’ tot stand kwamen.

Het gaat om het decreet van de Franse Gemeenschap van 17 maart 2020 octroyant des pouvoirs spéciaux au Gouvernement dans le cadre de la crise sanitaire du COVID-19, het decreet van het Waals Gewest van 17 maart 2020 octroyant des pouvoirs spéciaux au Gouvernement wallon dans le cadre de la crise sanitaire du COVID-19, het decreet van het Waals Gewest van 17 maart 2020 octroyant des pouvoirs spéciaux au Gouvernement wallon dans le cadre de la crise sanitaire du COVID-19 pour les matières réglées par l’article 138 de la Constitution, de ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 19 maart 2020 om bijzondere machten toe te kennen aan de Brusselse Hoofdstedelijke Regering in het kader van de gezondheidscrisis COVID-19, de ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie van 19 maart 2020 om bijzondere machten toe te kennen aan het Verenigd College van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie in het kader van de gezondheidscrisis COVID-19, alsook het decreet van de Franse Gemeenschapscommissie van 23 maart 2020 accordant des pouvoirs spéciaux au Collège de la Commission communautaire française dans le cadre de la pandémie de COVID-19.

Decr.Vl. 20 maart 2020 over maatregelen in geval van een civiele noodsituatie met betrekking tot de volksgezondheid, alsook het Krisendekret 2020 van de Duitstalige Gemeenschap van 6 april 2020.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

de openbare orde”.10 Voor de overige machtigingen kon het advies op vijf werkdagen worden gevraagd zonder dat een motivering van de spoedeisendheid vereist was.11 Van de 48 federale bijzonderemachtenbesluiten zijn er 9 niet om advies voorgelegd aan de Raad van State.12 In sommige gevallen werd een motivering van de hoogdringendheid opgenomen, wellicht omdat het betrokken besluit niet onder de voormelde vrijstellingsgrond viel.13 In andere gevallen werd een motivering opgenomen, ook al was de vrijstellingsgrond duidelijk van toepassing.14 6.4. In de twee bijzonderemachtendecreten van het Waals Gewest wordt bepaald dat de bijzonderemachtenbesluiten kunnen worden genomen zonder dat de voorgeschreven adviezen zijn ingewonnen. Die bepaling komt ook voor in andere bijzonderemachtenregelingen, maar problematisch is dat die vrijstelling van adviesverplichtingen ook wordt toegepast op de adviesverplichting voor de Raad van State “dans les cas spécialement motivés par le Gouvernement”.15 Het Waals Gewest is niet bevoegd om de adviesverplichting voor de Raad van State op deze wij-

(10) Art. 5, § 1, 1° en art. 6, eerste lid wet 27 maart 2020 die machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19 (II), alsook art. 4, tweede lid wet 27 maart 2020 die machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19 (I).

(11) Art. 4, eerste en derde lid wet 27 maart 2020 die machtiging verleent aan de Koning om maatregelen te nemen in de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19 (I).

(12) Namelijk de besluiten met nummers 1, 18, 20, 21, 25 tot 28 en 44.

(13) Zo bijvoorbeeld voor het koninklijk besluit nr. 1 van 6 april 2020 betreffende de bestrijding van de niet-naleving van de dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken door de invoering van gemeentelijke administratieve sancties.

(14) Zo bijvoorbeeld voor het koninklijk besluit nr. 18 van 4 mei 2020 tot oprichting van een databank bij Sciensano in het kader van de strijd tegen de verspreiding van het coronavirus COVID-19.

(15) Art. 3, § 1 Decr.W. 17 maart 2020 octroyant des pouvoirs spéciaux au Gouvernement wallon dans le cadre de la crise sanitaire du COVID-19 en art. 4, § 1 Decr.W. 17 maart 2020 octroyant des pouvoirs spéciaux au Gouvernement wallon dans le cadre de la crise sanitaire du COVID-19 pour les matières réglées par l’article 138 de la Constitution.

TVW - 2020_nr_4.indd 317

ze te regelen.16,17 Men zou weliswaar kunnen voorhouden dat eigenlijk enkel een parafrasering wordt bedoeld van de reeds bestaande mogelijkheid om de hoogdringendheid in te roepen, maar er wordt nergens verwezen naar het voorhanden zijn van hoogdringendheid.18 Bovendien blijkt dat de grote meerderheid van de Waalse bijzonderemachtenbesluiten niet om advies is voorgelegd19, terwijl het toch twijfelachtig is, gelet op de inhoud ervan20, dat steeds voldaan was aan de uitzondering van de hoogdringendheid, met andere woorden dat niet kon worden volstaan met een adviesaanvraag op vijf werkdagen.

TVW

317

2020

4

Dat aldus zowel de bijzonderemachtenregeling zelf als het leeuwendeel van de bijzonderemachtenbesluiten wordt onttrokken aan de advisering door de Raad van State is niet alleen een bevoegdheidsoverschrijding maar ook een onbehoorlijke manier van regelgeven, omdat ook in crisis(16) Zie art. 160 Gw., dat de regeling ter zake voorbehoudt aan de federale wetgever. Men zou een beroep op art. 10 BWHI kunnen bepleiten, maar zelfs in dat geval zal het moeilijk zijn om te verantwoorden dat een ruimere uitzondering noodzakelijk is dan die die in de federale bijzonderemachtenwetten is uitgewerkt.

(17) Net zomin overigens als het Waals Gewest bevoegd is om de termijnen voor het instellen van beroepen tot nietigverklaring bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State te regelen (zie artikel 3 van het besluit nr. 3 van de Waalse Regering van 18 maart 2020 concernant les matières transférées à la Région wallonne en vertu de l’article 138 de la Constitution et relatif à la suspension temporaire des délais de rigueur et de recours fixés dans l’ensemble de la législation et la réglementation wallonnes ou adoptés en vertu de celle-ci ainsi que ceux fixés dans les lois et arrêtés royaux relevant des compétences de la Région wallonne en vertu de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980).

(18) In artikel 3, derde lid van het decreet van de Franse Gemeenschap van 17 maart 2020 octroyant des pouvoirs spéciaux au Gouvernement dans le cadre de la crise sanitaire du COVID-19 komt ook een schijnbare uitzondering voor op de adviesverplichting voor de Raad van State, maar die kan probleemloos bevoegdheidsconform worden begrepen.

(19) Van meer dan 50 dergelijke besluiten werd slechts in 11 gevallen het advies van de Raad van State ingewonnen.

(20) Zo bijvoorbeeld voor het besluit van de Waalse Regering nr. 36 van 7 mei 2020 relatif aux diverses dispositions prises en matière de financement des opérateurs du secteur du handicap, waarin onder meer wordt gewezen op “la nécessité de prendre toutes les mesures utiles pour prévenir et traiter toute situation qui pose problème dans le cadre de strict de la pandémie COVID-19 et de ses conséquences et qui doit être réglée en urgence sous peine de péril grave” en dat “les mesures visées par le présent arrêté et notamment le maintien du subventionnement des opérateurs et bénéficiaires s’avère crucial et que faute d’une décision urgente de Gouvernement leur viabilité serait mise en cause”. Met dergelijke gratuite affirmaties (ook in de rest van de motivering) wordt niet aangetoond dat een advies op vijf werkdagen te veel vertraging zou opleveren.

7/12/20 12:39

318

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

omstandigheden juridisch correcte regelgeving belangrijk is en omdat er in vele gevallen tijd is voor een spoedadvies, zoals is gebleken inzake de federale bijzonderemachtenbesluiten.

adviesaanvragen niet voorspelbaar zijn, doorkruisen ze de planning van de advisering over andere dossiers, zeker wanneer ze zo talrijk zijn.

Voor de bijzonderemachtenbesluiten van de andere overheden werd in de overgrote meerderheid van de gevallen het advies van de Raad van State ingewonnen.

C. Aangepaste werkwijze van de Raad van State

2. Op welke termijn?

7. Zoals eerder in deze bijdrage al bleek, zijn de termijnen waarbinnen de adviezen werden gevraagd in het voorjaar van 2020 merkelijk anders dan in normale periodes.

Doorgaans worden meer dan negentig procent van de adviezen op dertig dagen gevraagd en vijf à tien procent op vijf werkdagen.

In het voorjaar van 2020 was er in de eerste plaats een beperkte verschuiving ten voordele van adviesaanvragen op zestig dagen. Dat heeft te maken met een oproep die de afdeling Wetgeving had gedaan bij de adviesaanvragers ingevolge de lockdownmaatregelen, om in de mate van het mogelijke meer tijd te gunnen. In de tweede plaats is vooral opmerkelijk de aanzienlijke toename van het aantal spoedadviesaanvragen, die bijna een derde van het aantal adviesaanvragen beslaan, en zelfs meer dan een derde wanneer men de periode tussen 1 maart en 31 juli beschouwt.

2020 geen 60 dagen 30 dagen 5 werkdagen

3 54 672 306

2019 geen 60 dagen 30 dagen 5 werkdagen

1 7 1275 76

Het hoeft niet te verbazen dat de overgrote meerderheid van de spoedadviesaanvragen ‘coronagerelateerd’ was en dat in de motivering van de spoedeisendheid vaak werd verwezen naar de sociaal-economische impact van de COVID-19-pandemie. De spoedeisendheid werd bijna steeds aanvaard omdat het in de regel zeer plausibel was dat niet kon worden volstaan met het alternatief voor een spoedadviesaanvraag, namelijk een beroep op een adviesaanvraag op dertig dagen.21 Dit betekent wel dat het onderzoek van een belangrijk deel van de adviesaanvragen op een veel kortere termijn moest gebeuren dan normaal. Omdat dergelijke spoed-

(21) Zie ook de eerder (nr. 6.3) geschetste vrijstelling van de adviesverplichting voor een bepaalde categorie van bijzonderemachtenbesluiten.

TVW - 2020_nr_4.indd 318

8. Net als andere overheidsinstellingen en bedrijven en organisaties moest de Raad van State zijn werkwijze aanpassen ingevolge de lockdownmaatregelen. Vanaf 16 maart werd telethuiswerken de regel, ook al was de Raad van State een van de essentiële diensten als vermeld in de bijlage bij de lockdownbesluiten, waar de regels van social distancing slechts in de mate van het mogelijke moesten worden toegepast.22 9. De adviesaanvragers werden verzocht om hun adviesaanvragen zoveel mogelijk per e-mail in te dienen, in plaats van de gebruikelijke 15 à 20 exemplaren op papier.

Die maatregel was nodig, zowel om organisatorische als om sanitaire redenen. De afdeling Wetgeving was al gewend aan het elektronisch raadplegen van adviesdossiers, aangezien die al sinds geruime tijd werden ingescand en ge-ocr’d om ze elektronisch beschikbaar te maken naast de papieren versie.

10. De beraadslagingen gebeurden hetzij via e-mail, hetzij via videovergaderingen op afstand. Die tweede werkwijze bleek erg goed te werken met het nog beperkte aantal deelnemers binnen één kamer. Voor verenigde kamers en algemene vergaderingen, waar een groter aantal deelnemers moet beraadslagen, is dat moeilijker.

De hangende adviesaanvragen die in algemene vergadering moesten worden afgehandeld, werden aanvankelijk enige tijd uitgesteld tot er een beter zicht was op de mogelijkheid van een fysieke zitting. Over de adviesaanvraag over amendementen op het wetsvoorstel inzake zwangerschapsafbreking, die op 16 maart 2020 was ingediend, werd uiteindelijk op 19 juni advies gegeven na een beraadslaging via e-mail.23 Een latere adviesaanvraag over nieuwe amendementen, ingediend op 3 juli 2020, leidde tot een advies dat op 10 juli 2020 werd gegeven, eveneens

(22) Zie art. 2, § 1 MB 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken.

(23) Adv.RvS 67.122/AV, 19 juni 2020 over amendementen op een wetsvoorstel tot wijziging van diverse wetsbepalingen teneinde de voorwaarden om tot een vrijwillige zwangerschapsafbreking over te gaan te versoepelen, Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-158/12.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

na beraadslaging via e-mail.24 De spoedadviesaanvraag over het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de twee federale bijzonderemachtenwetten werd eveneens in algemene vergadering behandeld met een e-mail-beraadslaging. De behandeling van een adviesaanvraag over nieuwe amendementen op het wetsvoorstel inzake zwangerschapsafbreking25, ingediend op 17 juli 2020, werd uitgesteld naar later, evenals de behandeling van een adviesaanvraag over een wetsvoorstel over de prenatale rechtsbescherming26, die reeds op 2 maart 2020 was ingediend. Uiteindelijk werd daarover respectievelijk op 9 en 12 november advies gegeven.

TVW

319

2020

4

Het aantal dossiers dat in verenigde kamers moest worden besproken, bleef vrij beperkt. In sommige gevallen gebeurde de beraadslaging via e-mail, in andere via videovergaderingen op afstand.

D. Besluit 11. Zoals alle andere overheidsinstellingen heeft ook de afdeling Wetgeving van de Raad van State haar werkwijze moeten aanpassen om de continuĂŻteit van de juridische advisering te kunnen waarborgen. Dat is gebeurd zonder beduidende impact op haar dienstverlening.

De wijzigingen die het wetgevingsproces heeft ondergaan ingevolge de COVID-19-pandemie waren ingrijpend en hadden ook gevolgen voor de mate waarin advies werd gevraagd en de termijn waarbinnen die adviezen werden gevraagd. Dat meer beroep moest worden gedaan op spoedadviesaanvragen is volledig begrijpelijk en de Raad van State heeft constructief meegewerkt aan een snelle advisering. Het valt wel te betreuren dat in een aantal gevallen geen advies werd ingewonnen waar een spoedadvies toch wel haalbaar leek te zijn. Ook in crisisomstandigheden, en in zekere zin zelfs juist in crisisomstandigheden, is de juridische deugdelijkheid van regelgeving belangrijk.

(24) Adv.RvS 67.732/AV, 10 juli 2020 over amendementen op een wetsvoorstel tot wijziging van diverse wetsbepalingen teneinde de voorwaarden om tot een vrijwillige zwangerschapsafbreking over te gaan te versoepelen, Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-158/14.

(25) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-158/15.

(26) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-1029/1.

TVW - 2020_nr_4.indd 319

7/12/20 12:39

320

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

M. ELST* EN P.D.G. CABOOR**1

M. ELST* EN P.D.G. CABOOR**1

Wetgevingsprocedure aangetast door corona of immuniteit opgebouwd?

2020

4 1. Inleiding

Alle geledingen van de samenleving voelen de gevolgen van de COVID-19-pandemie. Lockdown, thuiswerk, bubbles, afstand houden, … hebben een aanzienlijke impact op onze economische, culturele, sociale en affectieve behoeften.1 De Belgische parlementaire assemblees vormen daar geen uitzondering op. Zij worden als overheidsorganisaties en werkgevers met dezelfde maatregelen geconfronteerd. Zij worden echter ook beschouwd als “noodzakelijk voor de bescherming van de vitale belangen van de Natie en de behoeften van de bevolking”.2 De juridische reactie van de Belgische parlementen op het coronavirus is samen te vatten als divers. Sommige parlementen, zoals de Kamer van volksvertegenwoordigers, achtten een urgente wijziging van hun procedurereglement noodzakelijk, terwijl bijvoorbeeld het Vlaams Parlement van oordeel was dat dit niet nodig was. Operationeel hebben sommige parlementen hun activiteiten bijvoorbeeld sterk gereduceerd of hebben dat toch in eerste instantie gedaan, terwijl het Vlaams Parlement en de Kamer van volksvertegenwoordigers met enige zin van creativiteit aan de slag zijn gebleven.3 In deze bijdrage

* **

(1)

(2)

(3)

TVW - 2020_nr_4.indd 320

gaan wij na hoe het die beide wetgevende assemblees op operationeel vlak is vergaan, met name met betrekking tot de wetgevingsprocedure.

Uit de bijdrage in deze editie van Jeroen Van Nieuwenhove over de Raad van State, afdeling Wetgeving, blijkt dat de COVID-19-pandemie op zich geen noemenswaardige kwantitatieve invloed heeft gehad op het wetgevend werk. Je zou dat kunnen onderbouwen met het aantal in het Belgisch Staatsblad gepubliceerde pagina’s in de periode maart-juli, zeker als het verkiezingsjaar 2019 buiten beschouwing wordt gelaten (zie: tabel 1). Mogen wij daaruit besluiten dat alles zijn parlementaire gangetje is gegaan? Uiteraard niet, al was het maar omdat in het Belgisch Staatblad veel meer dan wetgeving wordt bekendgemaakt. Een grondiger studie is dus aan de orde.

In deze bijdrage nemen wij die uitdaging aan en nemen wij de wetgevende activiteiten van het Vlaams Parlement en de Kamer van volksvertegenwoordigers onder de loep in de periode van maart tot juli 2020. Het betreft twee assemblees die actief zijn gebleven tijdens de COVID19-pandemie, respectievelijk zonder en met een reglementswijziging, respectievelijk met en zonder een volwaardige regering en respectievelijk zonder en met een bijzonderemachtenregering. Wij gaan daarbij na of de COVID-19-pandemie een invloed had op de wetgevingsprocedure. Hieronder bestuderen wij voor beide assemblees de wijze van vergaderen, de wijze van stemmen en de agendering in plenaire vergadering.

Juridische dienst Vlaams Parlement.

Jurist – eerste directieraad bij de dienst Juridische Zaken en Parlementaire Documentatie van de Kamer van volksvertegenwoordigers.

De auteurs schrijven in eigen naam en hun standpunten binden het Vlaams Parlement en de Kamer van volksvertegenwoordigers niet.

Zie bijvoorbeeld de bijlage bij het ministerieel besluit van 30 juni 2020 ‘houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken’ (en eerdere gelijkaardige ministeriële besluiten).

P.D.G. Caboor, S. Van Koekenbeek en H. Mussely, “De wetgevingsprocedure in tijden van social distancing: een overzicht van enkele parlementaire reglementswijzigingen”, TVW 2020/2, (124) 124-127.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

Tabel 1: aantal in het Belgisch Staatsblad gepubliceerde pagina’s – periode: maart-juli jaar

2015

2016

2017

2018

2019

2020

aantal

34.051

31.905

45.463

42.481

54.293

44.309

2. Vlaams Parlement 2.1. De wijze van vergaderen Wanneer midden maart 2020 de coronacrisis volop losbarst, beslist het Uitgebreid Bureau om de werkwijze van het Vlaams Parlement drastisch te veranderen. De commissievergaderingen worden opgeschort, en de plenaire vergadering van 18 maart 2020 wordt op een bijzondere wijze georganiseerd: alleen de fractievoorzitters zijn in de zaal aanwezig, o.m. om bij spoed een eerste coronanooddecreet4 te bespreken. Aan de hoofdelijke stemming over dat decreet nemen enkel de leden deel die namens hun fractie hiervoor afgevaardigd zijn.5 De fracties hadden zich ertoe verbonden dat er inderdaad net voldoende leden aanwezig zouden zijn om het quorum te halen. Buiten de fractievoorzitters waren de leden evenwel niet in de zaal aanwezig, zij werden op het ogenblik van de hoofdelijke stemming afzonderlijk binnengeroepen om hun stem uit te brengen.6 Dit was meteen de laatste plenaire stemming in fysieke aanwezigheid van een meerderheid van de leden in plenaire vergadering. De plenaire vergadering verleende unaniem haar instemming met de toepassing van een alternatieve stemprocedure, desnoods in afwijking van het reglement, “met garanties voor het individueel en persoonlijk uitbrengen van de stem en de transparantie van de stem”.7 Het reglement zelf werd dus niet gewijzigd.8 Uit de latere parlementaire praktijk, zoals die hierna nog beschreven wordt, is evenwel naar voren gekomen dat er ook buiten de stemprocedure afgeweken werd van het reglement (rechtstreekse agendering), of dat bepaalde reglementaire bepalingen in de praktijk niet meer ten volle toegepast konden worden (vraag om gesplitste stemming, stemverklaring bij onthouding). In de onderzochte periode werd dit door de leden van het Vlaams Parlement niet (4) (5)

(6) (7) (8)

Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 245/1.

Zie de mededeling van de voorzitter bij het begin van de vergadering, Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, 18 maart 2020, nr. 25, 3.

Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, 18 maart 2020, nr. 25, 44.

Ibid.

Zie hierover P.D.G. Caboor, S. Van Koekenbeek en H. Mussely, l.c., (124) 127.

TVW - 2020_nr_4.indd 321

geproblematiseerd, en kan men uitgaan van een impliciete eenparige instemming.

TVW

321

2020

4

De plenaire vergaderingen die nadien tot aan het zomerreces georganiseerd werden, combineerden fysieke en digitale realiteiten. In de vergaderzaal werd gedebatteerd tussen een beperkt aantal ministers en een beperkt aantal leden van de verschillende fracties: aanvankelijk 16 leden9, later uitgebreid tot 21 (vanaf 22 april), 40 (vanaf 3 juni) en uiteindelijk maximaal 53 leden (vanaf 24 juni 2020).10 De overige leden konden de debatten via de livestream van elders volgen, maar hadden niet de mogelijkheid om rechtstreeks in de debatten tussen te komen.11 De leden konden wel allen, ongeacht of ze fysiek aanwezig waren, individueel aan de digitale stemmingen deelnemen (infra, sub 2.2.2).

Zoals uit tabel 2 blijkt, werden er iets meer plenaire vergaderingen gehouden dan in dezelfde periode van de voorgaande jaren. Dit kan minstens voor een deel verklaard worden doordat het paasreces in 2020 geschrapt werd zodat ook in die periode dringende coronadecreten aangenomen konden worden. Daarnaast valt ook een substantiële toename van de reële vergaderduur op. De twee extra plenaire vergaderingen tijdens de paasvakantie zijn hierbij slechts een gedeeltelijke verklaring. De plenaire behandeling van decreten zonder voorbereidende besprekingen in de commissies (infra, 2.3) en de langere tijdsduur vereist (9)

Ibid., 45. Dit aantal kwam overeen met het aantal leden van een beleidscommissie (15), vermeerderd met één toegevoegd lid (voor de fractie die op basis van het beginsel van de evenredige vertegenwoordiging te klein is om aanspraak te kunnen maken op een vast lid in de commissie, d.i. de PVDA).

(10) In deze context werd art. 44, eerste lid Regl.Vl.Parl. (verplichte melding van verhindering, met opgave van reden, en mededeling van verontschuldigingen aan de plenaire vergadering) in deze periode niet toegepast (zie bv. de mededeling van de voorzitter: “Zoals het Uitgebreid Bureau op 15 april 2020 heeft beslist, beperken we in deze tijden van corona de aanwezigheid in de plenaire vergadering tot de voorzitter, de fractievoorzitters en de vraagstellers.

Daarom is er geen mededeling van verontschuldigingen van Vlaamse volksvertegenwoordigers.” (Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, 20 mei 2020, nr. 34, 7)).

(11) Hiermee worden niet alleen inhoudelijke tussenkomsten bedoeld, maar evenzeer de mogelijkheid om bij motie van orde procedurekwesties in te roepen (art. 50 Regl.Vl.Parl.) of een tweede lezing te vragen (art. 38, derde lid BWHI; art. 75 Regl.Vl.Parl.).

7/12/20 12:39

322

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

voor de digitale stemmingen-op-afstand liggen ongetwijfeld ook mee aan de basis van de langere vergadertijd.12 Bovendien moesten de plenaire vergaderingen van maart tot juli 2020 beduidend vaker en langer geschorst worden dan in de vergelijkbare periodes van de voorgaande jaren: 30 keer voor in totaal 551 minuten, tegenover vroeger 14 (2015 en 2017) en 17 (2016 en 2018) schorsingen van plenaire vergaderingen voor in totaal 212 (2015) tot 241 (2018) minuten. Mogelijke verklaringen zijn hier de langere vergaderduur, een grotere noodzaak tot intern fractieoverleg (tussen fysiek aanwezige leden en leden die op afstand de vergadering volgen), maar ook de vereiste tijd om de elektronische stemmingen op afstand voor te bereiden.

De commissievergaderingen werden vanaf de week van 6 april 2020 op de gebruikelijke uren hernomen via

videoconferentie.13 Deze werkwijze werd door de meeste commissies tot aan het zomerreces toegepast. Op 12 mei 2020 kwam wel voor het eerst sinds het uitbreken van de coronacrisis een commissie – de commissie voor Algemeen Beleid, Financiën, Begroting en Justitie – weer fysiek bijeen in de plenaire vergaderzaal zodat voldoende afstand gehouden kon worden. Nadien zouden nog andere commissies weer fysiek bijeenkomen, maar de meeste vergaderingen werden toch verder digitaal georganiseerd.

Elke commissie afzonderlijk besliste zelf over de wijze van vergaderen. In wezen verliep de bespreking van voorstellen of ontwerpen van decreet ‘op afstand’ niet anders dan normaal, en konden de deelnemende leden al hun rechten uitoefenen zoals bij ‘normale’ commissievergaderingen (spreekrecht, een tweede lezing of de goedkeuring van het verslag vragen, verzoeken om een hoorzitting te organiseren, amendementen indienen enz.).

Tabel 2: aantal plenaire vergaderingen van het Vlaams Parlement – periode: maart-juli14 jaar 2015 2016 2017 2018 aantal 19 19 18 16 duur (uu:mm) 63:04 68:51 68:20 75:36 gemiddelde duur (uu:mm) 03:19 03:37 03:48 04:43

2.2. De wijze van stemmen 2.2.1. In commissie Op grond van artikel 36, punt 1, van het Reglement van het Vlaams Parlement geven de commissies hun wil te kennen bij door de voorzitter geconstateerde eenparigheid of bij stemming door handopsteken. Dit laatste is de gebruikelijke wijze van stemming over voorstellen en ontwerpen van decreet, zonder dat de stemhouding van elk deelnemend individueel lid genoteerd wordt. In de vorm

(12) Mogelijk is er nog een verklaring te vinden bij een gewijzigd gebruik van de parlementaire plenaire controlemiddelen, maar dat werd in het kader van deze bijdrage niet onderzocht.

(13) Zie bv. het commissieverslag over het voorstel van decreet tot wijziging van het decreet van 12 juli 2013 betreffende de integrale jeugdhulp Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 237/6, 4: “Tijdens de commissievergadering waren alleen de commissievoorzitter en commissiesecretaris fysiek in de commissiezaal aanwezig. De vaste leden, plaatsvervangende leden en de toegevoegde leden van de commissie kregen de mogelijkheid om online aan de vergadering deel te nemen via het platform Zoom. Andere volksvertegenwoordigers konden alleen na motivering online aan de vergadering deelnemen.”

TVW - 2020_nr_4.indd 322

2020 21 96:00 04:34

van een videoconferentie zou in principe dezelfde methode toegepast kunnen worden. In de praktijk hanteerden sommige commissies een licht afwijkende stemprocedure.

Zo werd er soms een stemming bij naamafroeping gehouden, waarbij – zeker wanneer er een hele reeks stemmingen na elkaar plaatsvonden – in feite één lid per fractie afgeroepen werd die een stem uitbracht voor het geheel van de aanwezige, stemgerechtigde fractieleden. Elk lid behield evenwel de mogelijkheid om het woord te vragen om een stem uit te brengen die afweek van de stem uitgebracht door het fractielid dat in dat dossier als woordvoerder optrad. In het verslag werd zoals gebruikelijk alleen het stemresultaat genoteerd, niet het stemgedrag van elk individueel lid.

(14) De periode maart-juli 2019 (een verkiezingsjaar, met verkiezingen in mei 2019) wordt niet in de vergelijking opgenomen. Als er – uitzonderlijk – op één dag twee plenaire vergaderingen gehouden werden (bv. een ochtend- en een middagvergadering) werden deze als afzonderlijke plenaire vergaderingen geteld. Bijzondere feestzittingen zonder gewone agendapunten (bv. voor de uitreiking van erepenningen, hulde van volksvertegenwoordigers wegens langdurige parlementaire loopbaan) werden niet meegerekend.

De periodes van schorsing van een vergadering zijn in mindering gebracht, de tabel betreft dus de werkelijke vergaderduur.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

2.2.2. In plenaire vergadering Voor de plenaire stemmingen werd, voor het eerst op 1 april 2020, gebruikgemaakt van een in allerijl ontwikkelde digitale tool. Deze stemtool werd gehanteerd door alle leden: de leden die vanop afstand stemden, maar ook degenen die in de plenaire vergaderzaal aanwezig waren.

De tool laat toe om een hoofdelijke stemming te houden, met het klassieke onderscheid tussen stemmingen in gemeenschaps- en gewestaangelegenheden, en om te stemmen “bij zitten en opstaan”.

Om gebruik te maken van de tool moeten de leden zich eerst aanmelden. Zo kan nog voor de eerste stemming gehouden wordt, vastgesteld worden of het quorum om over te gaan tot plenaire besluitvorming15 bereikt wordt.16 Alle stemmingen werden gegroepeerd, en voor de eerste stemming werd steeds een teststemming gehouden. Bij de stemming zelf werd aan de leden telkens één minuut gegeven om hun stem uit te brengen. Tijdens de stemming wordt het stemgedrag van de deelnemende leden onmiddellijk zichtbaar, zoals ook bij stemmingen in de zaal het geval is.

De stemtool laat geen tussenkomsten toe en is dus geen videoconferentietool. Dit heeft concreet tot gevolg dat de reglementaire mogelijkheid om bij een onthouding een stemverklaring af te leggen17, niet gebruikt kan worden door de leden die vanop afstand hun stem uitbrengen, maar alleen door de fysiek aanwezige leden18; in afwijking van artikel 54 van het reglement werd occasioneel een stemverklaring afgelegd door een fractiegenoot die wel in de zaal aanwezig was.19 De leden die niet fysiek aanwezig zijn, kunnen evenmin (zelf) een gesplitste stemming vragen20, noch bij ordemotie wegens een persoonlijk feit in een debat tussenkomen om te reageren op beweringen die door een ander parlementslid over hem of haar geuit werden.21

(15) Art. 35, § 1 BWHI; art.52.2 en 3 Regl.Vl.Parl.

(16) In ‘normale’ tijden wordt niet op voorhand gecontroleerd of het aanwezigheidsquorum gehaald is: die vraag wordt beantwoord aan de hand van het stemresultaat.

(17) Art. 54, eerste lid Regl.Vl.Parl.

(18) Zie bv. Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, 10 juni 2020, nr. 37, 127.

(19) Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, 6 mei 2020, nr. 32, 80 (de fractievoorzitter, die zelf ‘ja’ gestemd heeft, en in de zaal aanwezig is, verklaart waarom één van de fractieleden die vanop afstand gestemd heeft, zich onthouden heeft).

(20) Art.53, eerste lid, a) Regl.Vl.Parl.

(21) Art. 50.1, m) en 50.7 Regl.Vl.Parl.

TVW - 2020_nr_4.indd 323

De belangrijkste beperking is dat de tool niet de vaststelling van eenparige instemming door de voorzitter toelaat, aangezien dit veronderstelt dat de voorzitter aan de vergadering vraagt of er instemming is, en bij afwezigheid van reactie tot de eenparige instemming besluit. Het gevolg is dat er heel wat meer hoofdelijke stemmingen gehouden moeten worden in situaties die normaal snel via de vaststelling van eenparige instemming beslecht zouden worden. Dit geldt met name voor de plenaire artikelsgewijze stemming over voorstellen en ontwerpen van decreet. In normale omstandigheden worden alle artikelen waarop geen amendement ingediend werd, bij door de voorzitter vastgestelde eenparige instemming aangenomen, tenzij een lid de hoofdelijke stemming vraagt.22 Dit gebeurt bovendien onmiddellijk aansluitend bij de bespreking. De stemming over amendementen en de artikelen waarop de amendementen ingediend worden, net als de stemming over het geheel van het voorstel of ontwerp van decreet, moeten wel hoofdelijk gebeuren. Die stemmingen worden uitgesteld tot het einde van de vergadering, wanneer alle hoofdelijke stemmingen na elkaar gehouden worden.

TVW

323

2020

4

Aangezien de vaststelling van de eenparige instemming de aanwezigheid van de leden in de zaal veronderstelt23, kan deze versnelde wijze van besluitvorming over artikelen waarop geen amendement ingediend werd niet toegepast worden, en wordt een digitale hoofdelijke stemming gehouden, telkens over een opeenvolgende groep van artikelen waarop geen amendement ingediend is. Die stemmingen vinden niet plaats onmiddellijk na de bespreking, maar op het einde van de vergadering, samen met alle andere stemmingen. Zo wordt bij een voorstel van decreet dat uit 16 artikelen bestaat, waarbij er op artikel 8 een amendement ingediend is, een hoofdelijke stemming gehouden over de artikelen 1 tot en met 7 (in één keer), over het amendement op artikel 8, over het al dan niet geamendeerde artikel 8 zelf, en over de artikelen 9 tot en met 16 (in één keer). Tot slot wordt er hoofdelijk gestemd over het geheel van het voorstel.24 Als er geen amendementen ingediend zijn, wordt er eerst een artikelsgewijze stemming gehouden over alle artikelen tegelijkertijd (ervan uitgaande dat het stemresultaat voor elk artikel toch

(22) Art. 52.2, tweede lid Regl.Vl.Parl.

(23) Of het gebruik van een videoconferentietool waaraan alle 124 leden kunnen deelnemen en het woord kunnen vragen. Deze optie werd evenwel om praktische redenen verworpen.

(24) Zie bv. Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, 10 juni 2020, nr. 37, 126-128.

7/12/20 12:39

324

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

hetzelfde is), en dan een stemming over het voorstel of ontwerp in zijn geheel.25,26 Het aantal aangenomen ontwerpen en voorstellen van decreet in de periode maart-juli 2020 lijkt in de lijn van de verwachting te liggen in een tweede jaar van een zittingsen regeerperiode (49 in vergelijking met 41 in 2015, het tweede jaar van de vorige zittings- en regeerperiode) (tabel 3), maar dit cijfer verhult meer dan het verklaart.

Een groot deel van die wetgevende activiteit in de onderzochte periode van 2020 is immers corona-gerelateerde noodwetgeving (infra, sub 2.3.1); de ‘reguliere’ wetgevingsactiviteit ligt in maart-juli 2020 wel degelijk veel lager. Daarbij valt ook op hoe het parlementair initiatief in de onderzochte periode de overhand neemt over het regeringsinitiatief, en ook dit hoogst uitzonderlijke fenomeen heeft met de coronacrisis te maken (infra, sub 2.3.1).

Tabel 3: door het Vlaams Parlement aangenomen ontwerpen jaar aangenomen ontwerpen van decreet gemiddeld aantal aangenomen ontwerpen van decreet per plenaire vergadering aangenomen voorstellen van decreet gemiddeld aantal aangenomen voorstellen van decreet per plenaire vergadering aangenomen ontwerpen en voorstellen van decreet gemiddeld aantal aangenomen ontwerpen en voorstellen van decreet per plenaire vergadering

2.3. Agendering in de plenaire vergadering

en voorstellen van decreet – periode: maart-juli 2015 2016 2017 2018 2020 31 40 54 66 23 1,55 2 3 3,88 1,09 2,61 10 12 11 19 26 0,50 0,60 0,61 1,12 1,24 0,71 41 52 65 85 49 2,05 2,6 3,61 5 2,70 3,32

zelfs één bijzonder decreet.28 Daarbij vallen enkele zaken op.

2.3.1. Coronadecreten Snel na het uitbreken van de crisis werd duidelijk dat de Vlaamse Regering geen bijzondere machten zou vragen aan het parlement. Aan de andere kant sprak het voor zich dat heel wat bestaande wetgeving niet aangepast was aan een situatie van maatschappelijke lockdown, en dat snel nieuwe wetgeving nodig was met steunmaatregelen voor de ergst getroffen sectoren. Vanaf midden maart 2020 tot aan het zomerreces 2020 werden er in het Vlaams Parlement 20 decreten aangenomen die rechtstreeks gerelateerd zijn aan de coronacrisis27, waaronder

(25) Zie bv. Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, 1 april 2020, 67-68.

(26) Naarmate opnieuw meer leden fysiek in de zaal toegelaten werden (tot uiteindelijk maximum 53) werden wel opnieuw beslissingen bij door de voorzitter vastgestelde eenparigheid genomen (zie bv. tweemaal de eenparige instemming bij technische correcties op twee ontwerpen van decreet, Woordelijk Verslag, Plenaire vergadering 2019-20, 24 juni 2020, nr. 39, 103 en 104), maar niet bij artikelsgewijze stemmingen.

(27) Zie Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nrs. 245, 257, 262, 265, 282, 284, 285, 291, 296, 298, 299, 314, 318, 351, 364, 365, 415, 417, 418 en 424.

TVW - 2020_nr_4.indd 324

Van de 20 decreten is er slechts één enkel dat formeel tot stand komt op initiatief van de regering29, alle andere vloeiden voort uit een voorstel van decreet, waarvan er bovendien 17 telkens door de fractievoorzitters van de drie meerderheidspartijen ingediend werden.30 Aangezien het beheersen van de gezondheidscrisis een regeringszaak is, kan men gerust aannemen dat het overgrote deel van deze voorstellen met ruggensteun van, of gewoon op initiatief van, de regering ingediend werd.31 Daarmee werd (28) Bijz.Decr. 8 mei 2020 tot dringende, tijdelijke afwijking van het bijzonder decreet van 14 juli 1998 betreffende het gemeenschapsonderwijs naar aanleiding van de coronacrisis, wat de leerlingenevaluatie betreft, BS 8 mei 2020.

(29) Ontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 6 februari 2004 betreffende een waarborgregeling voor kleine, middelgrote en grote ondernemingen, wat betreft de COVID-19-waarborg, Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 299/1.

(30) Voor de uitzonderingen op de regel, zie Parl.St. Vl.Parl.

2019-20, nrs. 282 en 291.

(31) Dit wordt soms ook niet verbloemd, bv. wanneer een indiener van een voorstel verklaart dat “de minister (..) ook aanwezig [is] om op alle vragen van de oppositie te kunnen antwoorden”, en dat “er hiervoor ook al legistiek advies is gevraagd, niet bij het parlement, maar bij de administratie” (Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, 6 mei 2020, nr. 32, 72-73).

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

de lange totstandkomingsprocedure van ontwerpen van decreet (voorontwerp van decreet, inspectie van FinanciÍn, strategische adviesraden, Raad van State ‌) vermeden.

Opvallend is verder het tempo waarin die coronadecreten de parlementaire weg doorlopen. Gemiddeld werden de coronadecreten op de derde dag na indiening in plenaire vergadering aangenomen, met als uitersten aan de ene kant op de zesde dag na indiening voor drie coronadecreten32, en aan de andere kant op de dag van indiening zelf voor twee coronadecreten.33 De termijn tussen de verspreiding van de teksten onder de parlementsleden en de aanneming ervan door het Vlaams Parlement, en dus de tijd waarover de volksvertegenwoordigers beschikten om kennis te krijgen van de inhoud van de voorstellen of het ontwerp, bedroeg maximaal twee dagen. Acht voorstellen werden door de plenaire vergadering aangenomen op de dag zelf waarop ze onder de volksvertegenwoordigers rondgedeeld werden.34 De coronadecreten werden gemiddeld in het Staatsblad gepubliceerd op de tiende dag na indiening van het voorstel of ontwerp in het Vlaams Parlement, met als uitschieter een publicatie op de tweede dag volgend op de indiening.35 De meeste coronadecreten traden in werking op de dag van of na de bekendmaking, enkele hadden geheel of gedeeltelijk retroactieve werking.

Vele politieke en feitelijke elementen hebben een dergelijke snelheid van handelen mogelijk gemaakt. Wat hier in het bijzonder aandacht verdient, is het overslaan van de

(32) Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nrs. 282, 284 en 285.

(33) Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nrs. 296 en 415.

(34) Parl.St. VLParl. 2019-20, nrs. 265, 284, 296, 351, 364, 365, 415 en 424.

(35) Het betreft het voorstel van decreet tot organisatie van contactonderzoek in het kader van COVID-19, Parl.St. 2019-20, nr. 296/1, ingediend en aangenomen door de plenaire vergadering op 6 mei 2020, en bekrachtigd, afgekondigd en gepubliceerd op 8 mei 2020. Mogelijk heeft de decreetgever zijn eigen snelheid onderschat, aangezien volgens de inwerkingtredingsbepaling het decreet pas in werking trad op 11 mei 2020. Het uitvoeringsbesluit werd op 8 mei 2020 afgekondigd, maar werd slechts gepubliceerd in het Staatsblad van 20 mei 2020. Het decreet had ab initio een tijdelijk karakter (tot 4 juni 2020), omdat de tijd ontbrak om over het voorstel advies te vragen aan de Vlaamse Toezichtcommissie voor de verwerking van persoonsgegevens. Er werd meteen een nieuw decreet aangekondigd dat zou rekening houden met het nog uit te brengen advies. Zo geschiedde ook, met het decreet van 29 mei 2020 tot organisatie van de meldingsplicht en het contactonderzoek in het kader van COVID-19, dat met ingang van 11 mei 2020 het eerdere decreet opheft en vervangt (BS 2 juni 2020), zie Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 314/1 en 2 (advies VTC).

TVW - 2020_nr_4.indd 325

commissiefase bij de behandeling van de coronadecreten: ze werden onmiddellijk in de plenaire vergadering besproken en op dezelfde vergadering aangenomen.36 Het Reglement van het Vlaams Parlement kent twee technieken om een voorstel of ontwerp van decreet op de agenda van de plenaire vergadering te krijgen zonder dat enige bespreking in commissie plaatsvindt: de rechtstreekse behandeling in plenaire vergadering of de spoedbehandeling.37 Beide uitzonderlijke procedures kunnen worden gebruikt ook wanneer het voorstel of ontwerp reeds naar de bevoegde commissie verwezen is, op voorwaarde dat die commissie de behandeling ervan nog niet heeft aangevat.38

TVW

325

2020

4

2.3.2. Rechtstreekse behandeling in plenaire vergadering Het Reglement bepaalt zelf niet wie de beslissing tot rechtstreekse behandeling van een ontwerp of voorstel van decreet neemt. Het kent de bevoegdheid om, in geval van verwijzing naar commissie, de bevoegde commissie aan te wijzen toe aan de voorzitter (desnoods in overleg met de plenaire vergadering).39 Deze bevoegdheid reikt evenwel niet zover dat ze de voorzitter zou machtigen om een voorstel of ontwerp niet naar een commissie te verwijzen, aangezien het reglement die verwijzing zonder meer voorschrijft. Alleen het Uitgebreid Bureau kan op grond van zijn bevoegdheid om de agenda van de plenaire vergaderingen vast te leggen40 beslissen om een onderwerp dat normaliter naar commissie verwezen zou worden, toch rechtstreeks op de plenaire agenda te plaatsen, zonder dat de plenaire vergadering zich nog over het spoedeisend karakter van het voorstel of ontwerp moet uitspreken. De beslissing van het Uitgebreid Bureau is overigens niet definitief: elke volksvertegenwoordiger kan een voorstel tot verwijzing naar de commissie doen, waarover de plenaire vergadering zich bij zitten en opstaan zal moeten uitspreken.41 Met een beslissing tot rechtstreekse agendering in de plenaire vergadering kan dus al flink tempo gemaakt worden, maar die beslissing laat in principe niet toe dat afgeweken wordt van de regel dat voorstellen of ontwerpen van decreet slechts in behandeling genomen kunnen worden

(36) Voorstellen en ontwerpen van decreet die geen verband hielden met de coronacrisis werden wel in commissie behandeld, tenzij tot spoedbehandeling besloten werd.

(37) Art. 59.2 en 68.8 Regl.Vl.Parl.

(38) Art. 59.2 Regl.Vl.Parl.

(39) Art. 59.3 Regl.Vl.Parl.

(40) Art. 16.1 Regl.Vl.Parl.

(41) Art. 50.1, e) en 50.8 Regl.Vl.Parl.

7/12/20 12:39

326

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

vanaf de zesde werkdag na de dag van de verspreiding ervan onder de volksvertegenwoordigers en de leden van de regering.42 Deze verplichte wachttermijn garandeert voor de parlements- en regeringsleden voldoende tijd om de teksten te bestuderen en de bespreking of amendering ervan voor te bereiden. In afwijking van het reglement heeft het Uitgebreid Bureau, zeker in de eerste fase van de coronacrisis, niettemin toegestaan dat de dringende corona-gerelateerde ontwerpen of voorstellen van decreet rechtstreeks op de plenaire agenda van woensdag geplaatst werden op voorwaarde dat ze uiterlijk om 16.00u van de dag ervoor (dinsdag dus) aan alle fracties bezorgd werden.

Hiervan werd verschillende keren gebruikgemaakt.43 2.3.3. Spoedbehandeling Een volksvertegenwoordiger kan tijdens een plenaire vergadering bij motie een voorstel tot spoedbehandeling doen.44 Het voorstel is alleen ontvankelijk als de tekst waarvoor de spoedbehandeling voorgesteld wordt, verspreid is.45 In de praktijk wordt een vraag tot spoedbehandeling meestal door een fractievoorzitter gesteld bij het begin van de vergadering. De voorzitter beslist over het ogenblik waarop die motie tijdens de vergadering behandeld zal worden. Doorgaans is dat na de afhandeling van de besprekingen die al op de agenda staan. Zo krijgen de volksvertegenwoordigers toch een minimale termijn om van de betrokken tekst kennis te krijgen. De indiener van de motie licht vervolgens toe waarom een spoedbehandeling vereist is, en na een kort debat wordt bij zitten en opstaan over de spoedbehandeling gestemd.46 Indien de motie aangenomen wordt, komt het voorstel of ontwerp van decreet onmiddellijk op de plenaire agenda, vangt vaak ook onmiddellijk de bespreking van het met spoed geagendeerde onderwerp aan, en kunnen ook de artikelsgewijze stemming en de stemming over het geheel tijdens dezelfde plenaire vergadering gehouden worden, en dit alles zonder dat het voorstel of ontwerp van decreet op voorhand op de agenda aangekondigd was.47 De spoedbehandeling voor een voorstel of ontwerp van decreet is in zekere zin een reglementaire atoombom

(42) Art. 59.4 en art. 68.8 Regl.Vl.Parl.

(43) Zie bv. Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, 1 april 2020, nr. 27, 58 e.v. (rechtstreekse behandeling van Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 257), en 15 april 2020, nr. 29, 62-67 (over Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nrs. 262 en 265).

(44) Art. 50.1, h) Regl.Vl.Parl.

(45) Art. 50.4 Regl.Vl.Parl.

(46) Art. 50.8 Regl.Vl.Parl.

(47) Art. 52.6 Regl.Vl.Parl.

TVW - 2020_nr_4.indd 326

waarmee een groot deel van de normale parlementaire wetgevingsprocedure juridisch en feitelijk weggeblazen wordt. Juridisch verdwijnt de behandeling in commissie en de wachttermijn vooraleer het voorstel of ontwerp in behandeling genomen kan worden48, maar hieruit vloeit in de feiten de quasionmogelijkheid voor het parlement, en dan vooral voor de oppositie, voort om zich te verdiepen in de tekst die besproken wordt49, om een beroep te doen op externe expertise of de opinie te vragen van relevante maatschappelijke actoren, om een eigen standpunt te bepalen en hierover intern te overleggen, om amendementen voor te bereiden en in te dienen, om een adviesaanvraag bij de Raad van State af te dwingen50 enz. Op deze wijze kan een tekst op enkele uren door het parlement gesluisd worden, en dit op basis van het spoedeisend karakter dat uitsluitend op politieke gronden bij meerderheidsbeslissing beoordeeld wordt.

Gelet op de politieke keuze om geen bijzondere machten aan de regering toe te kennen, bleek de bestaande procedure van spoedbehandeling tijdens de pandemiecrisis cruciaal voor een snelle besluitvorming. Het was niet nodig om hiervoor af te wijken van het reglement. Over het algemeen toonden de oppositiepartijen zich welwillend ten aanzien van laattijdig rondgedeelde voorstellen, maar af en toe was er toch kritiek op deze werkwijze. In enkele gevallen stemde een oppositiepartij om die reden tegen het voorstel tot spoedbehandeling.51 De veelheid aan vragen om spoedbehandeling en lastminutewijzigingen aan de agenda bemoeilijkte ook het intern-coรถrdinerende werk van de fracties, in het bijzonder omdat een deel van de leden in de zaal en een ander deel vanop afstand de vergadering volgden. Uitzonderlijk vroeg een fractie dan ook

(48) Art. 59.2, 59.4 en 68.8 Regl.Vl.Parl.

(49) Niet alleen kan de tijd daarvoor veel te beperkt zijn (het betrokken voorstel of ontwerp kan onder de leden verspreid zijn een minuut vooraleer bij ordemotie de spoedbehandeling ervan gevraagd wordt), die beperkte tijd loopt ook terwijl de plenaire vergadering zelf gehouden wordt. Bovendien is het in de coronatijden met een beperking van het aantal aanwezigen in de vergaderzaal niet denkbeeldig dat de fractiespecialist met betrekking tot het plots geagendeerde onderwerp de vergadering vanop afstand moet volgen en dus niet actief kan tussenkomen in het spoeddebat.

(50) Over geen enkel van de negentien voorstellen van coronadecreet werd een advies gevraagd aan de Raad van State.

Wel werd er telkens door de parlementaire diensten een legistiek advies over uitgebracht. Zie hierover de tussenkomst van Andries Gryffroy, Woordelijk Verslag, Vl.Parl.

2019-20, 15 juli 2020, nr. 43, 11.

(51) Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, nr. 32, 6 mei 2020, 13-15 en 63-64.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

de schorsing van de vergadering om via digitale weg de violen binnen de fractie te kunnen stemmen.52

3. Kamer van volksvertegenwoordigers 3.1. De wijze van vergaderen Op het ogenblik dat de lockdown midden maart 2020 in België vorm krijgt, is er op het federale politieke niveau sprake van een ontslagnemende minderheidsregering in lopende zaken. Dat wordt onvoldoende geacht om het hoofd te bieden aan de coronacrisis, dus de federale regering-Wilmès I wordt omgevormd tot een minderheidskabinet met volle bevoegdheid en gedoogsteun uit de Kamer.

Op 17 maart 2020, wanneer de Belgen zich volop organiseren om de afgekondigde lockdown te respecteren, schakelt de Kamer een versnelling hoger: er worden nieuwe Kamerleden ingezworen en de eerste minister legt een regeringsverklaring af en vraagt het vertrouwen van de Kamer.53 Op dat ogenblik een Kamer in beperkte samenstelling: de voorzitter, de fractievoorzitters, de eerste minister en de vice-eerste ministers, samen met de griffier en enkele noodzakelijke ambtenaren. Toen trouwens nog zonder mondmaskers.

Het is anekdotisch voor die eerste dagen van de lockdown.

Naderhand worden er diverse maatregelen genomen die ook na het zomerreces van toepassing blijven: – Een beperkt aantal Kamerleden en personeelsleden is fysiek aanwezig in het halfrond: voorzitter en

(52) Woordelijk Verslag, Vl.Parl. 2019-20, nr. 37, 10 juni 2020, 73.

(53) Hand. Kamer 2019-20 (17 maart 2020), nr. CRIV 55 PLEN 028 en 029.

TVW - 2020_nr_4.indd 327

fractievoorzitters, een of twee extra Kamerleden per fractie, die elkaar kunnen aflossen.

– Mondmaskers voor alle aanwezigen, met uitzondering van het Kamerlid dat het woord heeft.

– De Kamerleden die niet in het halfrond aanwezig zijn, kunnen de plenaire vergadering via de livestream op de website volgen, die trouwens al voor de COVID-19-pandemie bestond; dat laat hun evenwel niet toe om actief aan de vergaderingen te participeren.

– Binnen die krijtlijnen heeft de Kamer vrij snel haar taak als vanouds opgenomen, met een normaal ritme van plenaire vergaderingen (zie: tabel 4) en agendapunten: mondelinge vragen, wetgevend werk, benoemingen, …

TVW

327

2020

4

Ook commissies, die in eerste instantie waren afgelast, komen vrij snel opnieuw bijeen. Dat gebeurt via een hybride vorm, waarbij Kamerleden ervoor kunnen kiezen ofwel fysiek in een commissiezaal aanwezig te zijn, of de vergadering via de applicatie Zoom bij te wonen. Het verschil met de plenaire vergaderingen is dat de Zoom-applicatie wel een participatie op afstand toelaat.

Om dat alles mogelijk te maken, werd het nodig geacht het Kamerreglement te wijzigen. Daartoe werd op 19 maart 2020 een voorstel van reglementswijziging ingediend en in overweging genomen en op 26 maart 2020 aangenomen.54 De kern van die reglementswijziging is dat Kamerleden hun stem buiten het halfrond kunnen uitbrengen en daarbij toch als aanwezig worden geacht.55

(54) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-1100; Hand. Kamer 2019-20 (26 maart 2020), nr. CRIV 55 PLEN 033.

(55) Art. 42, nr. 3bis Kamerreglement.

7/12/20 12:39

328

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

Tabel 4: aantal plenaire vergaderingen van de Kamer + duur – periode: maart-juli56, 57 jaar aantal duur (uu:mm)

4

gemiddelde duur (uu:mm)

3.2. De wijze van stemmen Zowel in de plenaire als in de commissievergaderingen zijn er tijdens de COVID-19-pandemie stemmingen gehouden, zowel fysiek in het Paleis der Natie als op afstand.

3.2.1. In commissie De Kamercommissies stemmen bij handopsteking en, over het geheel van een advies, voorstel of wetsontwerp, bij naamstemming.58 Die stemwijzen zijn tijdens de COVID-19-pandemie behouden aangezien zij verenigbaar zijn met de hybride vorm van de commissiebijeenkomsten.

3.2.2. In plenaire vergadering In de plenaire vergadering is er in eerste instantie met stembriefjes gewerkt waarmee in meerdere vergaderzalen of per fractie in het halfrond kon worden gestemd.59 De reglementswijziging van 26 maart 2020 beoogde vervolgens het op afstand stemmen “door het elektronisch terugzenden van het stembriefje”.60 De diensten van de Kamer ontwikkelden intussen echter een eigen digitaal (56) De periode maart-juli 2019 wordt niet in de vergelijking opgenomen. Het betreft een verkiezingsjaar, de Kamer was in de maand mei 2019 ontbonden en uit een eerdere studie blijkt dat die factoren ertoe leiden dat er afwijkende waarden worden gemeten. Zie: P.D.G. Caboor, “De invloed van politieke gebeurtenissen op de parlementaire wetgevingsprocedure: meten is weten”, TVW 2020/3, (207) 207-210.

(57) Het aantal plenaire vergaderingen in de onderzochte periode wordt bepaald aan de hand van het aantal Integrale Verslagen dat van de plenaire vergaderingen van de Kamer werd gepubliceerd. De duur van de plenaire vergaderingen betreft het verschil tussen het begin- en einduur van de vergaderingen zoals die in de Integrale Verslagen werden vermeld.

(58) Art. 26, nr. 4 Kamerreglement. Er werd nog niet gebruikgemaakt van de mogelijkheid om in commissie een elektronische stemming op afstand te organiseren.

(59) Bijvoorbeeld: Hand. Kamer 2019-20 (19 maart 2020), nr.

CRIV 55 PLEN 031; Hand. Kamer 2019-20 (26 maart 2020), nr. CRIV 55 PLEN 033.

(60) Het gewijzigde art. 58, nr. 3, eerste lid Kamerreglement.

TVW - 2020_nr_4.indd 328

2015 39 148:12 3:48

2016 2017 25 23 124:47 113:08 4:59 4:55 4:19

2018 28 111:26 3:58

2020 29 136:10 4:41

stemsysteem, waardoor er geen noodzaak meer was om met terug te sturen stembriefjes te werken.61 Alle Kamerleden, ongeacht wie in het halfrond aanwezig is of wie van op afstand volgt, stemden via dat digitale stemsysteem. De stemmingen namen op zich wat meer tijd in beslag62, en onder meer de timing van het indienen van amendementen moest met meer discipline gebeuren om de nodige stemmingen te kunnen programmeren. Maar globaal genomen werkte dit systeem naar wens.

Sommige procedurekwesties, zoals urgentieverzoeken of adviesverzoeken aan de Raad van State, werden zoveel mogelijk pragmatisch benaderd. De fractievoorzitters spraken zich door middel van een soort gewogen stemming uit in naam van hun fractie en in functie van de getalsterkte van hun fractie.63 Het Kamerreglement zelf werd dus niet gewijzigd.64 In de onderzochte periode werd dit niet geproblematiseerd, en kan men uitgaan van een impliciete eenparige instemming.

3.3. Agendering in de plenaire vergadering 3.3.1. Bijzonderemachtenwetten Een federale regering met volheid van bevoegdheid werd onvoldoende geacht om het hoofd te bieden aan de COVID-19-pandemie. Kamer en Senaat namen daarom op 26 resp. 27 maart 2020 twee bijzonderemachtenwet-

(61) Het reglement werd echter niet meer aangepast.

(62) Al blijkt dat niet uit de statistische gegevens. Zie tabel 4: de gemiddelde duur van een plenaire vergadering tijdens de periode maart-juli 2020 wijkt niet significant af van de controleperiodes maart-juli 2015-2016-2017-2018.

(63) Wat de urgentieverzoeken betreft, voor het eerst gebruikt: Hand. Kamer 2019-20, nr. CRIV 55 PLEN 035 (9 april 2020) en nr. CRIV 55 PLEN 036 (16 april 2020). Die pragmatische benadering wordt ook na het zomerreces nog gebruikt: Hand. Kamer 2019-20, nr. CRIV 55 PLEN 055 (17 september 2020).

(64) Zie hierover P.D.G. Caboor, S. Van Koekenbeek en H. Mussely, l.c., (124) 125.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

ten aan die de regering machtiging verlenen om de nodige maatregelen te nemen.65

lijkaardig met diezelfde periodes in de jaren 2015-20162017-2018 (zie tabellen 4 en 5).

De regering-Wilmès II was echter nog steeds een minderheidsregering en maakte slechts van de bijzondere machten gebruik als daarover consensus bestond tussen de voorzitters van de regeringspartijen en de oppositiepartijen die gedoogsteun verleenden. Maatregelen die niet op consensus konden rekenen, werden soms als wetsvoorstellen bij de Kamer ingediend.

Het is opvallend dat tweederde van de aangenomen wetgevingsinitiatieven in de bestudeerde periode maart-juli 2020 wetsvoorstellen zijn. In dezelfde periodes in de jaren 2015-2016-2017-2018 ligt het zwaartepunt steevast bij de door de regering ingediende wetsontwerpen. Uit een vorige studie in dit tijdschrift is gebleken dat een periode van lopende zaken na verkiezingen daarvoor een verklaring kan zijn.66 Strikt genomen is die redenering niet toepasbaar op de regering-Wilmès II, die volle bevoegdheid heeft. Het betreft echter een minderheidsregering die aan handen en voeten gebonden is aan de oppositiepartijen die gedoogsteun bieden. Als er dus geen consensus is in de zogenaamde ‘uitgebreide kern’ met de partijvoorzitters, is een parlementair initiatief een logische optie.

Mede om die reden hebben de bijzondere machten voor de regering-Wilmès II er niet toe geleid dat de Kamer zelf in lockdown of quarantaine ging. In de periode maart-juli 2020 kwam de Kamer 29 maal bijeen in plenaire vergadering en nam 84 wetgevingsinitiatieven aan. Dat is vrij ge-

TVW

329

2020

4

Tabel 5: door de Kamer aangenomen wetsontwerpen en wetsvoorstellen – periode: maart-juli67 jaar aangenomen wetsontwerpen gemiddeld aantal aangenomen wetsontwerpen per plenaire vergadering aangenomen wetsvoorstellen gemiddeld aantal aangenomen wetsvoorstellen per plenaire vergadering aangenomen wetsontwerpen en wetsvoorstellen

2015 58 1,49

2016 88 3,52

2017 84 3,65

2018 102 3,64

2020 25 0,86

22 0,56

24 0,96

21 0,91

45 1,61

59 2,03

80

112

105

147

84

gemiddeld aantal aangenomen wetsontwerpen en wetsvoorstellen per plenaire vergadering

2,05

4,48

4,57

5,25

2,90

2,89

0,97

3,86

3.3.2. Inoverwegingneming en spoedbehandeling In vergelijking met dezelfde periodes in de jaren 20152016-2017-2018 zijn er op het vlak van de wetgevingsprocedure bij de Kamer tijdens de periode maart-juli 2020 nog twee vaststellingen te doen:

(65) Parl.St. Kamer 2019-20, nr. 55-1100; Hand. Kamer 2019-20 (26 maart 2020), nr. CRIV 55 PLEN 033; Hand. Senaat 2019-20 (27 maart 2020), nr. 7-9.

(66) P.D.G. Caboor, l.c., (207) 207-210.

(67) Zie voetnoot 56. Werden niet meegerekend: voorstellen van naturalisatiewet, ontwerpen of voorstellen inzake grondwetsherzieningen of herzieningsverklaringen, voorstellen van wijziging van het Kamerreglement.

TVW - 2020_nr_4.indd 329

– Het aantal inoverwegingnemingen van voorstellen (parlementaire initiatieven zoals wetsvoorstellen, voorstellen van resolutie en voorstellen van reglementswijziging) verdubbelt bijna in vergelijking met de controleperiodes (zie tabel 6). Dat bevestigt de sterke parlementaire activiteit tijdens de COVID19-pandemie in combinatie met een minderheidsregering.

– Het aantal urgentieverzoeken dat door de Kamer wordt aangenomen, verviervoudigt in vergelijking met de controleperiodes (zie tabel 7). Dat kan erop wijzen dat de COVID-19-pandemie het parlement ertoe noopt meer dringende beslissingen te nemen.

Nochtans garandeert een urgentieprocedure in de Kamer enkel dat bepaalde voorrangsregels verval-

7/12/20 12:39

330

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

len of specifieke proceduretermijnen68 worden ingekort69, en niet dat het betrokken wetsvoorstel effectief sneller wordt behandeld. Het valt evenwel niet uit te sluiten dat die perceptie toch bij de fractievoorzitters leeft. Merk hierbij op dat, in

tegenstelling tot het Vlaams Parlement, de Kamer van volksvertegenwoordigers de mogelijkheid tot rechtstreekse agendering (supra, 2.3.2), noch de spoedbehandeling met de verregaande gevolgen die hierboven geschetst werden (supra, 2.3.3) kent.

Tabel 6: aantal inoverwegingnemingen vermeld in de Bijlage van het Integraal Verslag van de Kamer van volksvertegenwoordigers – periode: maart-juli70 jaar 2015 2016 2017 2018 2020 aantal 240 196 186 166 332 gemiddeld per plenaire vergadering

6,15

7,84

8,09

5,93

11,45

2020

6,85

Tabel 7: aantal in de Kamer aangenomen urgentieverzoeken – periode: maart-juli71 jaar

2015

2016

2017

2018

aantal

37

16

31

15

107

0,95

0,64

1,35

0,54

3,69

gemiddeld per plenaire vergadering

4. Besluit De twee bestudeerde parlementen – het Vlaams Parlement en de federale Kamer van volksvertegenwoordigers – zijn tijdens de COVID-19-pandemie en de federale bijzonderemachtenperiode aan zet gebleven. Zij hebben zich evenwel, zoals alle burgers, ondernemingen en overheidsorganisaties, operationeel aangepast aan de nieuwe realiteit.

Beide assemblees zijn erin geslaagd hun grondwettelijke en institutionele taken te blijven behartigen.

Hierbij hebben ze vastgesteld dat de interne reglementen impliciet of expliciet uitgaan van vergaderingen en stemmingen die fysiek georganiseerd worden in één vergaderzaal, en bijgevolg niet aangepast zijn aan parlementair werk op afstand. De Kamer van volksvertegenwoordigers heeft daarop haar reglement aangepast, het Vlaams Parlement heeft met eenparige instemming afwijkingen van de reglementaire stemprocedure toegestaan. Zowel in het ene als in het andere geval is nadien gebleken dat met deze formele beslissingen niet per se alle problemen opgevangen werden, maar wel dat de vervulling van de belangrijkste parlementaire taken (wetgeving, maar ook

(68) Bijvoorbeeld: art. 83, nr. 1, vierde lid en art. 85, eerste lid Kamerreglement.

(69) Art. 51, nr. 4 Kamerreglement.

(70) Zie voetnoot 56.

(71) Zie voetnoot 56.

TVW - 2020_nr_4.indd 330

0,86

de hier onbesproken controlerende en budgettaire taken) gevrijwaard werd.

Zo zijn beide assemblees ook op wetgevend vlak actief gebleven, zelfs in een mate dat je louter cijfermatig weinig verschil merkt met vergelijkbare periodes uit het recente verleden. Wel opvallend is dat het parlementair initiatief aan belang wint. Op het federale niveau kan dit fenomeen verbonden worden met de aanslepende politiek onzekere situatie die na de laatste verkiezingen ontstaan is. Op het Vlaamse niveau lijkt hetzelfde fenomeen precies voort te vloeien uit de politieke stabiliteit, waarbij de meerderheidsfracties de regering helpen om via hun parlementair initiatief snel de nodige wetgevende maatregelen door te voeren.

Hoewel die conclusie dus gelijklopend is voor het Vlaams Parlement en de Kamer van volksvertegenwoordigers, werden zij met een andere institutionele omgeving geconfronteerd. Terwijl er op het federale niveau sprake was van een minderheidsregering met bijzondere machten en gedoogsteun, was dat niet het geval op het Vlaamse niveau.

De uitdagingen waren voor beide assemblees echter even omvangrijk als onverwacht. Kern van de zaak is dat de wetgevende assemblees in staat zijn gebleken hun taken te blijven behartigen en op die wijze hebben bijgedragen aan de bescherming van de vitale belangen van de Natie en de behoeften van de bevolking.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

TVW

331

B. WARNEZ*

Corona en lokale besluitvorming

2020

4 De coronacrisis en de bijhorende maatregelen hebben hun gevolgen voor tal van organisaties. Ook voor de lokale besturen die hun besluitvorming hieraan moesten aanpassen. De burgemeester kreeg de autonomie om de lokale bestuursorganen coronaproof maar mits het waarborgen van de lokale democratie te organiseren. Enkele knelpunten kwamen hierbij naar voren. Hieruit vallen verschillende lessen te trekken bij de omslag naar een meer digitale vergadercultuur op lokaal niveau.

I. De bevoegdheid tot organisatie van de lokale besluitvorming in noodsituaties 1. Op 13 maart 2020 kondigt de minister van Veiligheid en Binnenlandse Zaken de federale fase van het noodplan af.1 De minister is vanaf dan verantwoordelijk voor de beleidscoördinatie van de noodsituatie en kondigt in deze fase maatregelen af die noodzakelijk zijn om de gevolgen van de noodsituatie te beperken. Deze kunnen de normale werking van de lokale besturen belemmeren en de vigerende regelgeving ter zake doorkruisen.

De burgemeester heeft tijdens de federale fase van het nationale noodplan een drievoudige taak: (i) het uitvoeren van federale beslissingen, (ii) het nemen van aanvullende maatregelen, en (iii) het nemen van voorlopige maatregelen in afwachting van eventuele federale beslissingen.2 De minister van Binnenlands Bestuur, die ook fungeert als toezichthoudende overheid, geeft daarbij aan dat burgemeesters getrouw en met gezond verstand de maatregelen in hun gemeente moeten implementeren. Hij erkent de * (1)

(2)

Universiteit Gent, vakgroep Europees, Publiek- en Internationaal Recht.

MB 13 maart 2020 houdende de afkondiging van de federale fase betreffende de coördinatie en het beheer van de crisis coronavirus COVID-19, BS 13 maart 2020.

Art. 28 KB 22 mei 2019 betreffende de noodplanning en het beheer van noodsituaties op het gemeentelijk en provinciaal niveau en betreffende de rol van de burgemeesters en de provinciegouverneurs in geval van crisisgebeurtenissen en -situaties die een coördinatie of een beheer op nationaal niveau vereisen, BS 27 juni 2019.

TVW - 2020_nr_4.indd 331

autonomie van de gemeenten die eigen maatrelen kunnen nemen omwille van hun specificiteit maar ze moeten, aldus de minister, respect hebben voor het federale kader.3 De burgemeester kan dus met andere woorden geen maatregelen nemen die de federale beslissingen moeilijk of niet uitvoerbaar maken.

2. Daarnaast heeft de burgemeester – op grond van zijn gewone zelfstandige bevoegdheid ex artikel 133 juncto 135, § 2 van de Nieuwe Gemeentewet – de verplichting om alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de gemeente en haar inwoners niet te schaden. Om openbare orde – met name de openbare veiligheid, gezondheid en rust – te waarborgen kan hij daartoe alle maatregelen nemen.4 Het niet-functioneren van de lokale bestuursorganen kan de openbare orde in gevaar brengen. Om die reden is de burgemeester met andere woorden ook in crisissituaties verantwoordelijk om de organisatie van de lokale bestuursorganen mogelijk te maken op voorwaarde dat hij of zij de federale maatregelen respecteert.

De uitzonderlijke omstandigheden tijdens de coronacrisis vroegen en verantwoorden nog steeds een pragmatische en uitzonderlijke aanpak voor het organiseren van de bestuursorganen. Het is evenwel belangrijk dat de burgemeester de afwijkingen op de reguliere werking grondig motiveert aan de hand van de beperkingen die de federale maatregelen en het virus zelf opleggen.

II. De belemmering van de lokale besluitvorming 3. De gemeente- en OCMW-raad zijn de hoogste organen van de gemeente en het OCMW. Als motor van het lokaal bestuur bepalen zij het algemeen gemeentelijk beleid via reglementen en verordeningen en controleren het college van burgemeester en schepenen in hun opdracht.

(3) (4)

Vl.Parl. 2019-20, Plenaire vergadering nr. 26, 25 maart 2020, 70.

B. Warnez, De lokale bestuurlijke ordehandhaving in Vlaanderen, Brugge, die Keure, 2020, 169-172.

7/12/20 12:39

332

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

De werking van de gemeente- en OCMW-raad is daarom onderworpen aan enkele essentiële spelregels. Zo geschiedt de democratische besluitvorming door deze organen in openbaarheid5 en na een tegensprekelijk debat waarbij in beginsel alle raadsleden aanwezig kunnen zijn, en kunnen spreken en reageren op de argumentatie van andere raadsleden.6 Dit geldt evenzeer voor de gemeenteraadscommissies, al is bij deze organen de openbaarheid slechts decretaal en niet grondwettelijk gewaarborgd.7 De vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen, vast bureau en bijzonder comité voor de sociale dienst (BCSD) verlopen daarentegen in beslotenheid maar evenzeer tegensprekelijk.8 De social distancing- en andere coronamaatregelen maakten het voor de lokale besturen onmogelijk een aantal van deze elementaire werkingsregels te garanderen. Aangezien de coronamaatregelen van periode tot periode wijzigden, evolueerde de organisatie van de lokale besluitvorming mee. We onderscheiden hier twee grote periodes.

A. De lichte lockdown 4. De eerste periode start bij het afkondigen van de federale fase van het nationale noodplan op 13 maart 20209 en de daarbij behorende maatregelen die hebben geleid tot een lichte vorm van een lockdown.10 Een aantal van die maatregelen had een impact op de werking van de lokale bestuursorganen: – het verbod op niet-essentiële verplaatsingen; – de verplichting om in alle omstandigheden tussen personen een afstand te houden van 1,5 meter; – de verplichting om telethuiswerk toe te passen waar mogelijk; – de richtlijn om de mix van verschillende leeftijden te vermijden.

(5) (6) (7) (8) (9)

Art. 162, tweede lid, 4° Gw.; art. 28 DLB. Art. 23, 30-31 en 74 DLB. Art. 37, § 2 DLB. Art. 50, lid 4, 52-53, 83 en 110 DLB. MB 13 maart 2020 houdende de afkondiging van de federale fase betreffende de coördinatie en het beheer van de crisis coronavirus COVID-19, BS 13 maart 2020, en MB 13 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, BS 13 maart 2020.

(10) MB 18 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, BS 18 maart 2020, en MB 23 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, BS 23 maart 2020, zoals daarna veelvuldig gewijzigd.

TVW - 2020_nr_4.indd 332

De bij het ministerieel besluit behorende toelichtende FAQ van 16 maart 2020 stelde expliciet: “De goede werking van de overheden moet gegarandeerd blijven. Men dient zich hierbij te beperken tot de agendapunten en aanwezige personen die strikt noodzakelijk zijn (geef voorkeur aan videoconferenties, livestreaming voor de burgers, etc.).”

In een aangepaste versie van de toelichtende FAQ werd op 20 maart verduidelijkt dat gemeente- en OCMW-raden slechts kunnen samenkomen in het geval dat de agendapunten niet uitgesteld konden worden en de vergadering niet virtueel kan plaatsvinden. Op 26 maart wordt het standpunt verlaten dat enkel hoogdringende punten kunnen worden geagendeerd, al geeft de minister in de commissie Binnenlands Bestuur op 21 april 2020 aan dat het verstandig is voor lokale besturen “om enige terughoudendheid aan de dag te leggen bij de agendering van dossiers, zodat er geen misbruik kan worden gemaakt van de situatie”.11 In deze periode is het duidelijk dat het fysiek samenkomen van gemeente- en OCMW-raden de facto vrijwel onmogelijk was. Lokale besturen zijn immers in staat om – na een besluit van de burgemeester – digitaal te vergaderen. Het vergaderen per e-mail, via een notulensysteem of via een videoconferentie, is in deze beginperiode toegestaan.

Voor het college van burgemeester en schepenen, het vast bureau en het BCSD werd het fysiek vergaderen niet absoluut uitgesloten. Dat is niet geheel onlogisch. Vooreerst zijn de voornoemde organen samengesteld uit minder personen. Waar het aantal gemeente- en OCMW-raadsleden varieert tussen 7 en 55 leden12, bestaan een college van burgemeester en schepenen en vast bureau uit 3 tot 10 leden13 en het BCSD uit 6 tot 12 leden14 (excl. de secretaris van de vergadering).

Daarnaast vereisen het college van burgemeester en schepenen en het vast bureau als uitvoerende organen een frequentere samenkomst voor meer complexe dossiers dan de gemeente- en OCMW-raad. De vergaderingen van het BCSD behelzen dan weer bijzonder privacygevoelige dossiers. Hoewel hierdoor het digitaal vergaderen niet steeds evident was, was in deze periode het digitaal vergaderen ook voor deze organen de regel. Verplaatsingen – ook professioneel – waren immers slechts toegestaan indien zij (11) Verslag van de gedachtewisseling over de rol van de lokale besturen bij het bestrijden van de coronacrisis, Vl.Parl.

2019-20, nr. 268/, 21.

(12) Art. 4, § 1 en 68, § 1 DLB. (13) Art. 42, § 1 en 79 DLB. (14) Art. 87, § 1 DLB.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

essentieel waren en moesten dus zoveel mogelijk worden vermeden als dit mogelijk was. Het behoorde tot de lokale autonomie – in dit geval van de burgemeester – om het fysiek vergaderen van deze organen al dan niet toe te staan.

Tot slot, wat de gemeenteraadscommissie betreft, moet worden gewezen op het gegeven dat zij voorbereidend zijn aan de gemeenteraad en geen beslissingsbevoegdheid hebben. De vraag of de fysieke organisatie van een gemeenteraadscommissie strikt noodzakelijk is en derhalve een verplaatsing naar deze vergadering als essentieel kan worden beschouwd, behoort tot de lokale autonomie van de burgemeester. In de praktijk lijkt het evenwel moeilijk te motiveren om deze fysiek te laten doorgaan, tenzij bijvoorbeeld hoogdringende dossiers op de agenda staan die dermate complex zijn dat een digitale vergadering onmogelijk is.

Het digitaal vergaderen – in zoverre het gaat om een videoconferentie – is slechts bij bepaalde bestuursorganen of in bepaalde omstandigheden mogelijk: – de gemeente- en OCMW-raad: fysiek vergaderen is het uitgangspunt, digitaal kan slechts indien noodzakelijk en onder bepaalde voorwaarden zoals het voorzien van een audiovisuele livestream en een procedure om over te gaan tot geheime stemming; – de gemeenteraadscommissies: zowel fysiek, digitaal of in een hybride vorm vergaderen is mogelijk; – het college van burgemeester en schepenen en vast bureau: digitaal vergaderen blijft mogelijk; – het bijzonder comité voor de sociale dienst: fysiek vergaderen is de regel.

TVW

333

2020

4

Het onderscheid tussen de vier genoemde organen is beleidsmatig niet onlogisch gelet op de eerder vermelde verschillen in het raam van openbaarheid, bevoegdheden, privacy en grootte van het orgaan.

B. De niet-essentiële verplaatsingen worden mogelijk 5. Net zoals voor vele organisatie en burgers veranderde de dagelijkse werking voor lokale besturen sterk wanneer bij ministerieel besluit van 30 april 2020 niet-essentiële verplaatsingen opnieuw werden toegelaten.15 Op dat ogenblik wordt het voor lokale besturen opnieuw mogelijk om de lokale bestuursorganen fysiek te laten bijeenkomen als zij de veiligheids- en hygiënemaatregelen – zoals de anderhalvemeterafstandsregel – kunnen waarborgen.

In de commissie Binnenlands Bestuur van 2 juni gaf de minister van Binnenlands Bestuur aan dat er een kader komt voor lokale besturen om de organisatie van de lokale bestuursorganen democratisch én veilig te laten verlopen.16 Vanaf 1 september was het dan zover en stelde het agentschap Binnenlands Bestuur17 dat het niet meer mogelijk is om via e-mail of notulensysteem18 te vergaderen. Deze manier van vergaderen was een uitzondering en geen volwaardig alternatief van vergaderen.

(15) MB 30 april 2020 houdende wijziging van het ministerieel besluit van 23 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, BS 30 april 2020.

(16) Vraag om uitleg over de werking van de lokale bestuursorganen in coronatijden, Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 2372.

(17) Zie https://lokaalbestuur.vlaanderen.be/vergaderingenvan-lokale-bestuursorganen-tijdens-coronacrisis, geraadpleegd op 22 september 2020.

(18) Deze manier van vergaderen bestond in het digitaal uitwisselen van (e-mail)berichten over agendapunten. De verschillende lokale besturen organiseerden dit elk op hun eigen manier.

TVW - 2020_nr_4.indd 333

III. Enkele knelpunten uitgelicht A. Openbaarheid van vergaderen 6. In een federale fase is het uitzonderlijk mogelijk een gemeente- en OCMW-raadszitting in beslotenheid te laten plaatsvinden.19 Deze uitzondering moet evenwel strikt worden geïnterpreteerd en mag enkel worden gehanteerd in het geval dat dit noodzakelijk is. Het inperken van de toegang tot de raadszitting van de pers en ander publiek is een inperking van artikel 162 van de Grondwet.

De facto is het digitaal vergaderen van de gemeenteraad zonder livestream dus slechts mogelijk indien de burgemeester bij besluit kan motiveren dat het onmogelijk is om die livestream tot stand te brengen. Dit kon dus enkel in het begin van de federale fase omdat op dat ogenblik heel wat lokale besturen hier technisch niet op voorzien waren. Inmiddels kunnen lokale besturen zich hier niet meer achter verschuilen. Het livestreamen van een vergadering is immers anno 2020 betaalbaar en technologisch haalbaar.

(19) Art. 28 KB 22 mei 2019 betreffende de noodplanning en het beheer van noodsituaties op het gemeentelijk en provinciaal niveau en betreffende de rol van de burgemeesters en de provinciegouverneurs in geval van crisisgebeurtenissen en -situaties die een coördinatie of een beheer op nationaal niveau vereisen, BS 27 juni 2019; art. 133 juncto 135 N.Gem.W.

7/12/20 12:39

334

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

De gemeenteraadscommissies – die principieel evenzeer openbaar zijn – hebben een adviserende taak en geen beslissingsbevoegdheid. Zij hebben als taak de gemeenteraadszittingen voor te bereiden waardoor de openbaarheid indirect kan worden gegarandeerd op de gemeenteraad zelf.20 Bovendien is hun openbaarheid niet grondwettelijk maar slechts decretaal gewaarborgd. Met het redelijkheidsbeginsel in het achterhoofd kan hier dus sneller worden overgegaan tot een digitale zitting.

7. Verder moet worden opgemerkt dat de openbaarheid in bepaalde locaties haar beperkingen heeft. In bepaalde vergaderplaatsen is het mogelijk dat het publiek in aantal moet worden beperkt om de social distancing-maatregelen te kunnen waarborgen. De burgemeester dient hiertoe een besluit op te maken en dit grondig te motiveren. In dat geval kan van het lokaal bestuur worden verwacht dat ook een audiovisuele stream is voorzien. Een audiostream is onvoldoende omdat het publiek ook duidelijk moet kunnen waarnemen wie het woord neemt en op welke manier het debat plaatsvindt.

Het is dus mogelijk om een andere, grotere vergaderzaal te kiezen. De vergaderingen laten plaatshebben in ideologisch of filosofisch afhankelijke lokalen (bijvoorbeeld een kerk of het lokaal van een vakorganisatie) of in cafés lijkt evenwel afgeraden.

9. Merk op dat in sommige gemeentebesturen de vergaderlocatie bij huishoudelijk reglement is bepaald. In dat geval moet het huishoudelijk reglement worden gewijzigd en de voorzitter van de gemeenteraad de bevoegdheid worden verleend om die locatie te bepalen. Als het huishoudelijk reglement nog niet gewijzigd is, kan de burgemeester bij hoogdringendheid dat reglement wijzigen op grond van artikel 134, § 1 van de Nieuwe Gemeentewet.23 In elk geval vermeldt de uitnodiging tot bijeenroepen van de gemeente- en OCMW-raad alvast de vergaderplaats.24 Aan de bevolking wordt de agenda van de raadszitting, met inbegrip van de vergaderlocatie, acht dagen vooraf bekendgemaakt op de wijze waarop het huishoudelijk reglement dit bepaalt (bv. via de website).25

B. Vergaderlocatie C. Tegensprekelijk debat 8. Het respecteren van de veiligheids- en hygiënemaatregelen bij de vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen, vast bureau, BCSD en gemeenteraadscommissies is in de meeste gevallen niet onoverkomelijk omwille van de beperkte grootte van die organen. De fysieke organisatie van een gemeente- of OCMW-raadszitting is daarentegen vaak moeilijker in de gebruikelijke locatie als men de social distancing-maatregelen wenst te respecteren. Heel wat steden en gemeenten kozen er ook voor om uit te wijken naar een andere vergaderlocatie.

Dit is juridisch geenszins problematisch. De regelgeving legt geen enkele verplichting op wat de vergaderplaats betreft, al lijkt het duidelijk dat het gemeentehuis en in het bijzonder de meestal benoemde ‘raadzaal’ de meest logische plaats is. Enkel de installatievergadering gaat van rechtswege door op het gemeentehuis.21 De eedaflegging van een raadslid kan daarentegen op digitale wijze doorgaan, zij het niet per e-mail maar wel via videoconferentie of zelfs telefonisch.22

(20) B. Warnez, Gemeentelijk Zakboekje Bestuur 2020, Mechelen, Kluwer, 2019, 86-88.

(21) Art. 6, § 1 DLB. (22) Vraag om uitleg over de lokale democratie tijdens de coronalockdown, Vl.Parl. 2019-20, nr. 2145.

TVW - 2020_nr_4.indd 334

10. Elk gemeenteraadslid beschikt over een persoonlijk recht om aan het college van burgemeester en schepenen mondeling of schriftelijk vragen te stellen.26 Ook in het geval van de uitzonderlijke digitale gemeenteraadszitting moet het dus mogelijk zijn voor alle raadsleden om dit recht uit te putten. Bovendien moeten raadsleden op een voldoende interactieve manier kunnen reageren op de tussenkomsten van andere raadsleden, schepenen of de burgemeester. Daarom gaf de minister van Binnenlands Bestuur aan dat vergaderen met slechts de fractieleiders of per e-mail enkel in uitzonderlijke omstandigheden mogelijk is, met name in het absolute begin van de lichte lockdown én als alle raadsleden hierbij hebben ingestemd.27 Hieruit moeten we afleiden dat ook een notulensysteem dat bestaat in loutere berichtenuitwisseling niet is toegestaan.

(23) B. Warnez, De lokale bestuurlijke ordehandhaving in Vlaanderen, Brugge, die Keure, 2020, 121-123.

(24) Art. 20, lid 2 DLB. (25) Art. 74 DLB. (26) Art. 31 DLB. (27) Vraag om uitleg over de werking van de lokale bestuursorganen in coronatijden, Parl.St. Vl.Parl. 2019-20, nr. 2372.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

Verder moeten ook minder technisch vaardige lokale mandatarissen hun rechten kunnen uitoefenen en het debat kunnen voeren. Minstens wanneer het lokaal bestuur hiertoe het signaal krijgt van de mandataris, is het ertoe verplicht ondersteunende maatregelen te nemen. Te denken valt aan het organiseren van (beperkte) opleidingen, videotutorials, handleidingen of het individueel begeleiden tijdens het digitale besluitvormingsproces.

In dezelfde optiek en met dezelfde doelstelling voor ogen moeten het inzage- en het bezoekrecht van het raadslid28 ook tijdens de coronacrisis worden gegarandeerd.

D. De geheime stemming 11. Bepaalde gemeenten kozen ervoor om de geheime stemming te laten verlopen door de algemeen directeur een e-mail te sturen. De vraag is of een dergelijke praktijk voldoet aan het recht van het raadslid om zijn stem tegenover iedereen geheim te houden. In het begin van de crisis, wanneer het lokaal bestuur geen sluitende digitale procedure voorhanden had om de geheimhouding te garanderen, kon het geheim stemmen per e-mail worden aanvaard. Inmiddels is de digitale vergadertechnologie geëvolueerd en is het mijns inziens niet meer acceptabel om op deze manier geheim te stemmen. Via de digitale notuleringssystemen die vandaag voorhanden zijn, kan geheim worden gestemd zonder dat de algemeen directeur of iemand anders op de hoogte is van de uitgebrachte stem.

E. Besloten vergaderingen 12. Een aantal vergaderingen gaat – om verschillende redenen – door achter gesloten deuren. Bij de lokale bestuursorganen betreft dit de vergaderingen van het college van burgemeester en schepenen, het vast bureau en het BCSD. In uitzonderlijke gevallen – met name op bijzonder verzoek of als het aangelegenheden betreft die de persoonlijke levenssfeer raken – is dit ook voor de gemeente- en OCMW-raad het geval.29 Het is daarom belangrijk dat de gekozen vergadersystemen de beslotenheid van de vergadering voldoende garanderen.

Tijdens de coronacrisis is bijvoorbeeld een aantal veiligheidsproblemen aan het licht gekomen met de vergadertoepassing ‘ZOOM.us’. De werkgroep Informatieveilig(28) Art. 29 en 74 DLB. (29) Art. 28 DLB.

TVW - 2020_nr_4.indd 335

heid van de Vlaamse overheid, die onderdeel is van het Stuurorgaan Vlaams Informatie- en ICT-beleid, heeft daarom in een advies van 9 april 202030 het gebruik van deze toepassing afgeraden omdat die in bepaalde omstandigheden niet voldoet aan de geldende informatieveiligheidsnormen.

IV. Naar een digitale vergadercultuur?

TVW

335

2020

4

13. De coronacrisis heeft de lokale besturen tot creativiteit gedwongen op vele vlakken. De ervaringen zullen ook meegenomen worden in de toekomstige werking van de gemeente en het OCMW. Zo werd vastgesteld dat de digitalisering van vergaderingen kan bijdragen aan een efficiënter besluitvormingsproces. Daarom zal – door een wijziging van artikelen 20, 38, 54 en 111 van het decreet van 22 december 2017 over het lokaal bestuur – nu expliciet worden toegestaan dat de gemeente- en OCMWraad, de gemeenteraadscommissies en het college van burgemeester en schepenen en vast bureau op een digitale wijze vergaderen. De huishoudelijke reglementen zullen de specifieke voorwaarden kunnen bepalen.31 Het digitaal vergaderen van het bijzonder comité voor de sociale dienst of organen van gemeentelijke verzelfstandigingen en samenwerkingsverbanden is niet opgenomen. Het is voorlopig onduidelijk of dit een bewuste keuze is of een vergetelheid. In het geval van het BCSD kan de behandeling van privacygevoelige aangelegenheden de ratio legis zijn om digitale vergaderingen BCSD te weren.

14. In elk geval zal de Vlaamse Regering – om de essentiële spelregels van een democratische besluitvorming te garanderen – bij uitvoeringsbesluit de minimale voorwaarden bepalen waarbinnen digitaal kan worden vergaderd. Lessen trekkend uit de werking van de digitale besluitvorming tijdens de coronacrisis is het de Vlaamse Regering aangeraden om te bepalen in welke vormen van de vergadersystemen mogelijk zijn, hoe de openbaarheid wordt gegarandeerd, de geheime stemming en het tegensprekelijk debat worden georganiseerd en op welke manier de beslotenheid van de vergadering technisch kan worden gegarandeerd. Ook het voorwerp van de digitale vergaderingen kan worden beperkt door bijvoorbeeld enkel termijngebonden dossiers die een hoogdringend karakter hebben toe te laten of privacygevoelige agendapun(30) Te consulteren via https://overheid.vlaanderen.be/sites/ default/files/200409%20WGIV%20Nota%20Zoom.pdf.

(31) Voorontwerp van decreet tot wijziging van diverse decreten, wat betreft versterking van de lokale democratie, zoals goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 17 juli 2020.

7/12/20 12:39

336

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

ten te weren. Verder zal moeten worden bepaald welke flankerende maatregelen het lokaal bestuur moet nemen om raadsleden die onvoldoende digitaal vaardig zijn hun rechten te kunnen garanderen.

15. De toekomst van de lokale besluitvorming zal bijgevolg digitaler zijn dan ooit. Als aan de randvoorwaarden is voldaan, zullen lokale besturen meer en meer digitale vergaderingen organiseren. Anderzijds leren de ervaringen dat een goed democratisch debat – in het bijzonder over belangrijke en complexe of privacygevoelige dossiers – nog steeds het best kan worden gewaarborgd door mensen fysiek samen te brengen.

TVW - 2020_nr_4.indd 336

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

TVW

337

K. HENDRICKX

Coronaterminologie

2020

4 De coronacrisis heeft zo’n impact gehad op ons leven dat ze ook sporen nalaat in onze taal. Ze deed nieuwe woorden ontstaan, creëerde spellingproblemen, vertaalproblemen vanuit het Engels en bracht zelfs afwijkende grammaticale constructies naar boven. Taalkundigen merkten dat al snel op en hebben in een mum van tijd al die taalveranderingen gedocumenteerd. De pandemie zorgde bovendien niet alleen voor menselijk leed, maar ook voor taalkundig leed in de regelgeving. Na een overzicht van de leuke taalveranderingen die de taalkundigen tijdens de coronacrisis optekenden, volgt ook een bloemlezing van minder fraaie formuleringen uit het lockdownbesluit van 30 juni 2020.

Hoofdletters en streepjes Om te beginnen de benaming van het virus en van de ziekte: schrijf je corona of Covid met een hoofdletter, en hoe maak je samenstellingen met COVID-19? De meeste grote taalwebsites, zoals www.taaltelefoon.be en onzetaal. nl hebben ondertussen pasklare antwoorden.

De woorden corona en coronavirus worden met een kleine letter geschreven, net zoals de namen van andere ziekten en virussen: griep, mazelen, alzheimer, asperger, het ebolavirus enz. Een hoofdletter staat er alleen als er een aardrijkskundig bijvoeglijk naamwoord in de benaming voorkomt (de Spaanse griep) of als de naam van de ontdekker wordt toegevoegd (de ziekte van Alzheimer, het syndroom van Asperger).

Voor het letterwoord COVID-19 beveelt de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) hoofdletters en een koppelteken aan. Die spelling komt overeen met de officiële regels voor het Nederlands. Ook andere letterwoorden die op ziekten wijzen, schrijf je met hoofdletters, zoals SARS (severe acute respiratory syndrome), MS (multiple sclerose) en ALS (amyotrofische laterale sclerose). Ingeburgerde afkortingen evolueren meestal naar kleine letters (aids, hiv, tbc), zodat de spelling Covid-19 en covid-19 steeds meer opduiken om een opeenvolging van hoofdletters te vermijden. En ook de verkorting covid, volledig in kleine

TVW - 2020_nr_4.indd 337

letters, wordt vanwege het gebruiksgemak steeds populairder.

Corona is grammaticaal gezien een zelfstandig naamwoord en wordt dus in samenstellingen aan het volgende woord geschreven, behalve als dat met een a, e, i of u begint (en er dus klinkerbotsing ontstaat), dan komt er een streepje: coronabesmetting, coronacrisis, corona-aanpak, corona-epidemie. Samenstellingen met COVID-19 krijgen altijd een streepje, omdat de aanduiding op een cijfer eindigt: COVID-19-besmetting, COVID-19-patiënt. Opnieuw zorgt de verkorting covid voor de minste problemen, die kan altijd gewoon aan het woord vast: covidafdeling, covidmaatregel.

En in juridische teksten kun je ook maar beter de medische precisie respecteren en een onderscheid maken tussen het virus zelf, dat SARS-CoV-2 heet, en de ziekte, die COVID-19 heet.

Neologismen Corona heeft ons met ongekende uitdagingen opgezadeld en voor nieuwe fenomenen zijn ook nieuwe woorden nodig. De pandemie heeft dan ook heel wat nieuwe woorden opgeleverd, wellicht in zowat alle talen ter wereld.

Taalkundigen zijn meteen aan de slag gegaan om alles in kaart te brengen. De hoofdredacteur van de Grote Van Dale, Ton den Boon, heeft een heus coronawoordenboek samengesteld.1 Het bevat ondertussen al enkele honderden woorden en toont meteen hoe inventief en flexibel onze taal is. Sommige woorden zijn immers helemaal nieuw, maar de meeste zijn nieuwe samenstellingen met bestaande woorden of bestaande woorden die een nieuwe betekenis erbij krijgen. Ook de Vlaamse Taaltelefoon wijst geregeld op nieuwe woorden in de rubriek “Woorden van de week”.2

(1) (2)

https://www.taalbank.nl/2020/03/14/ coronawoordenboek/ . https://www.taaltelefoon.be/woorden-van-de-week.

7/12/20 12:39

338

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

In het woordenboek zijn natuurlijk veel samenstellingen met corona opgenomen, gaande van coronacrisis tot corona-angst, maar ook de overige lemma’s zijn vooral samenstellingen. Meestal is de betekenis ervan meteen duidelijk op basis van hun samenstellende delen: afstandsonderwijs, thuisquarantaine. Populaire woorden om in samenstellingen op te nemen zijn naast corona- ook anderhalve meter (anderhalvemeterregel), afstands- (afstandseconomie, economie die zo ingericht is dat iedereen voldoende afstand kan houden) en quarantaine (quarantainekilo’s, gewichtstoename door thuis te zitten en te weinig bewegen).

Andere samenstellingen lijken intuïtief niet meteen duidelijk maar vullen op een creatieve wijze en met enige humor een communicatieve leegte. Zo zijn hoestschaamte (schaamte als je moet hoesten in het openbaar en daarbij de indruk zou kunnen wekken dat je ziek bent), kuchscherm (plexischerm aan de kassa, om de kassabediende te beschermen) of coronahoester (iemand die in de richting van politiemensen hoest om hen af te schrikken en die de politie dus aanhoest) misschien over een tiental jaar niet meer duidelijk voor een lezer die teksten uit 2020 leest.

Hetzelfde zal wellicht gelden voor een raambezoek of een deurgesprek (resp. een bezoek aan iemand van achter het raam en een gesprek waarbij je buiten voor de deur blijft staan, de woorden zijn ook omwisselbaar tot raamgesprek en deurbezoek).

Heel wat van die gelegenheidssamenstellingen zullen niet blijven bestaan, maar een aantal mogelijk wel. Ton den Boon en Ruud Hendrickx, hoofdredacteurs van de Grote Van Dale, schatten dat tien tot vijftien woorden tot onze vaste woordenschat zullen blijven behoren. Ze denken aan thuisquarantaine en zelfisolatie.3 Sommige samenstellingen zijn ondertussen alweer op hun retour. Toen de lockdown in Italië en Spanje versoepeld werd, verdwenen meteen ook de balkonzangers met hun balkonnades ter ere van het zorgpersoneel. En sinds de scholen weer open zijn, gaan er veel minder kinderen op berenjacht op zoek naar pluchen knuffels aan de ramen.

de woordvormen die we toch van elders kennen, en vaak zit er ook een grappig kantje aan. Zo is een covidioot een soort verkortende samenstelling (in geleerde termen een porte-manteauwoord) van covididioot, iemand die flagrant de coronaregels aan zijn laars lapt. Een coroma voelt zich jong genoeg om alsnog op de kleinkinderen te passen, hoewel ze tot de risicogroep behoort. En een trikini blijkt, zoals je kunt vermoeden op basis van bikini en monokini, uit drie delen te bestaan, waarbij het derde deel een mondmasker in bijpassende stof blijkt te zijn. Prof.

Marc Van Oostendorp vermeldde in het radioprogramma Nieuwe Feiten een wuhandshake, een begroeting met de voeten in plaats van met de handen die tegelijk verwijst naar de Chinese stad Wuhan, waar het coronavirus voor het eerst opdook.5 Tot slot zijn heel wat medische vaktermen – wellicht tijdelijk – tot de dagelijkse woordenschat doorgedrongen.

Druppelinfectie (infectie die zich via vochtdruppeltjes verspreidt), R-waarde en reproductiegetal (het aantal mensen dat één besmet persoon gemiddeld aansteekt), FFP3-masker (medisch gezichtsmasker dat heel hoge bescherming biedt), neuswisser (staafje om in de neus een teststaal te nemen), oversterfte (gedeelte overlijdens dat boven het gemiddelde van een bepaalde periode ligt), (hydroxy)chloroquine (middel tegen malaria waarvan een tijdlang werd geloofd dat het ook zou helpen tegen COVID-19).

Engels en Frans Omdat het hier gaat over een wereldwijde epidemie, kwamen natuurlijk veel termen uit het Engels onze taal binnen, waarvoor in veel gevallen niet meteen (of vooralsnog niet) een Nederlands equivalent ontstaat. Zo blijken lockdown en social distancing moeilijk vertaalbaar. Dat bevestigt Ruud Hendrickx, de taaladviseur van de VRT. Voor lockdown is nog geen goed voorstel gevonden, en social distancing is niet zo makkelijk weer te geven in één woord, zodat taalgebruikers, die altijd kiezen voor eco-

Echte neologismen – volledig nieuwe woorden – komen maar weinig voor in een taal en daar kan zelfs een uitzonderlijke gebeurtenis als de coronapandemie maar weinig aan veranderen.4 Meestal zitten er elementen in (3) (4)

TVW - 2020_nr_4.indd 338

https://vrttaal.net/nieuws/wat-blijft-over-van-coronawoordenschat https://vrttaal.net/nieuws/coronataal Dat geldt bijvoorbeeld ook voor het Engels, toch de wereldtaal bij uitstek, zoals blijkt uit gegevens van Fiona

(5)

McPherson, senior editor van de Oxford English Dictionary (OED), aangehaald door de BBC: “All of the terms added to the OED in April, in an unscheduled update, were related to the pandemic in some way, including ‘infodemic’ and ‘elbow bump’. But McPherson notes that the only actual new word added to the dictionary is ‘Covid-19’. The others are pre-existing terms that have gained new resonance […] ‘Coronavirus’ itself goes back to the 1960s.” https://www.bbc.com/worklife/article/20200522-whyweve-created-new-language-for-coronavirus. https://radio1.be/luister/select/nieuwe-feiten/coronataal.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

nomie en efficiëntie in communicatie, liever het Engels blijven gebruiken.6 Ondertussen is afstand houden echter ingeburgerd geraakt in de specifieke betekenis van social distancing. Het element social valt dan wel weg, maar de betekenis is duidelijk genoeg.

Soms lukt het wel. Toen bleek dat de scholen voor langere tijd gesloten zouden blijven, begonnen die aan preteaching te doen. Die term bleek moeilijk te verteren, omdat hij een vrij technische betekenis had en minder algemeen opdook dan bijvoorbeeld lockdown. Al snel kwam dan ook de vertaling aanlooplessen en aanloopleren. Self isolation bleek heel snel te worden vertaald tot zelfisolatie, net als contact tracing dat contactopsporing werd.

Met Franse woorden ligt het traditioneel wat moeilijker.

Terwijl ze tot in het begin van de vorige eeuw nog massaal overgenomen werden, gebeurt dat nu maar zelden.

Zelfs al heeft het Frans één handige term om het proces uit te drukken waarmee een samenleving stilaan uit de lockdownmaatregelen komt, nl. déconfinement, werd dat woord maar sporadisch en altijd met extra uitleg overgenomen door de media, ook al betekende dat telkens een langere omschrijving in het Nederlands en dus wat minder efficiënte communicatie.

Het Frans toont overigens ook in coronatijden zijn typische puristische creativiteit: tegenover déconfinement staat natuurlijk confinement, het Franse equivalent van lockdown. En terwijl wij bij het Engelse online meeting of onlinevergadering en het wat vreemde fysieke vergadering blijven, heeft het Frans al nieuwe, korte en duidelijke varianten bedacht: présentiel en distanciel.

Acedia Dat de coronacrisis tot taalcreativiteit en filosofische reflectie leidt, blijkt ook uit het opduiken van termen uit de literatuur en de filosofie om bepaalde problemen en fenomenen te duiden. Zo kwam een tijdlang de Griekse term acedia in gebruik. Die term bleek opgesnord te zijn in het werk van Homeros, waar hij zoveel betekent als ‘verwaarlozing, gebrek aan verzorging’. In de psychologie en filosofie heeft acedia de bredere betekenis van ‘lusteloosheid’, ‘loomheid’ en ‘inertie’. Tijdens de coronacrisis werd hij gebruikt om het gevoel van stress en overbelasting aan te duiden dat veel mensen kregen. Hij houdt noties in van lethargie en een gebrek aan motivatie, van angst

(6)

https://vrttaal.net/nieuws/coronataal.

TVW - 2020_nr_4.indd 339

en onzekerheid over de toekomst.7 Wellicht zal de term, die voor een leek amper inzichtelijk is, beperkt blijven in gebruik tussen specialisten.

België-Nederland Hoewel we onze taal uiteraard delen met Nederland, duiken er, net zoals in de algemene woordenschat, ook verschillen op in de coronawoordenschat tussen Vlaanderen en Nederland. Het bekendste voorbeeld is waarschijnlijk het verschil mondkapje, dat vooral in Nederland gebruikelijk is, en mondmasker, dat in België gebruikt wordt en meer aansluit bij de internationale benaming (face mask in het Engels, masque in het Frans). Maar ook het hierboven vermelde aanloopleren en aanlooples blijkt vooral in Vlaanderen gebruikelijk als vertaling voor preteaching, net zoals neuswisser (en ook keelwisser) voor het in Nederland gebruikte swabstaafje. En in Vlaanderen hadden we het bij overlijdens van erg zieke mensen soms over onderliggende aandoeningen, terwijl dat in Nederland onderliggend lijden heet.

TVW

339

2020

4

En dan zijn er natuurlijk woorden die typisch Belgische aspecten van de coronacrisis beschrijven. Het bekendste is wellicht de coronacoalitie, verwijzend naar de plannen om een coalitie te sluiten die vooral de economische gevolgen van de coronacrisis moet bestrijden. De coronacoalitie op zich is er nooit gekomen, de voormalige regering-Wilmès is wél uitgegroeid tot het coronakabinet of de coronaregering, de ontslagnemende regering die uiteindelijke speciale volmachten kreeg om de coronacrisis aan te pakken.

Hij heeft getest Tot slot duikt door de coronacrisis ook een merkwaardige grammaticale constructie op. Geregeld hoor je immers de zin: “Hij testte positief voor corona” of ook “hij heeft positief getest”. Daarbij kun je je afvragen of dat wel kan. Testen is in de eerste plaats een overgankelijk werkwoord: je test iemand. De actieve vorm testen wil dus zeggen ‘iets of iemand aan een test onderwerpen’. Het lijkt dan alsof ‘hij heeft positief getest’ verkeerdelijk in het actief staat en moet worden vervangen door de passieve vorm met het hulpwerkwoord zijn: ‘hij is positief getest’.

In de praktijk blijkt dat niet zo zijn. De taalkundigen Peter-Arno Coppen en Ton den Boon halen er het taalkun(7)

https://www.taaltelefoon.be/acedia.

7/12/20 15:43

340

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

dige fenomeen ergativiteit bij. Ergatief is een vorm tussen actief en passief in: het werkwoord heeft een passieve betekenis, maar met actieve vormen. In het Engels komt het geregeld voor en (mogelijk van daaruit) sinds enkele decennia ook in het Nederlands. Zo kun je zeggen: “ik breek de ruit”. Het resultaat daarvan, als je de handeling zelf en de momentopname wil benadrukken, is: “de ruit breekt”.

Breekt is daarin een actieve vorm met een passieve betekenis. Als je het resultaat achteraf wilt benadrukken, kun je wel zeggen: “de ruit is gebroken”. Maar door die focus op de handeling en de momentopname, krijgt het ergatieve ‘breekt’ als het ware opnieuw een actieve betekenis. Het lijkt alsof de ruit zichzelf breekt.

Hetzelfde komt blijkbaar sinds een veertigtal jaar – volgens Coppen en den Boon – in medische vaktaal voor met testen, op voorwaarde dat het testresultaat eraan toegevoegd wordt: hij test positief wil zeggen “hij wordt getest en het resultaat is positief”. Merkwaardig is dat de constructie in het verleden toch het werkwoord hebben behoudt, terwijl bij breken en andere ergatieve werkwoorden het hulpwerkwoord zijn wordt gebruikt. De constructie is door de coronacrisis doorgebroken in de dagelijkse taal.

wil dat nou?” Ook lockdown zelf kan bij haar op weinig begrip rekenen (“een lekker proactief Engels woord dat mensen met computers associëren. Dat achter de gladde voorkant ervan allerlei problemen huizen – van huiselijk geweld tot eenzaamheid – tja, dat heb je”) net zomin als oversterfte (“het is de sterfte van degenen die toch al zouden sterven, en daarom niet echt wat om ons druk over te maken. Er is ook oversterfte in stallen, waar biggen en kuikens sterven voor ze door de mens zouden worden gedood, economisch niet erg prettig natuurlijk, maar ja. Oversterfte verwijst naar het overschot.”).8 De BBC citeert Fiona McPherson, hoofdredacteur van de Oxford English Dictionary en Inés Olza, taalkundige aan de universiteit van Navarra, die beiden waarschuwen tegen de oorlogs- en natuurrampmetaforen die opduiken in de ‘strijd’ tegen corona: “War metaphors invoking ‘battles’ and ‘front-lines’ are being widely applied to the pandemic, yet thinking only in terms of a wartime emergency can detract from longer-term structural changes needed. This has given rise to the project #ReframeCovid, in which linguists collect crowdsourced examples of alternatives to war language.

Van Dale heeft alvast de ergatieve constructie gewoon als een nieuwe betekenis opgenomen en van testen niet alleen een overgankelijk maar ook een onovergankelijk werkwoord gemaakt met als betekenis “het door een bepaling genoemde testresultaat hebben”.

Inés Olza, a linguist at the University of Navarra in Spain, says she started the project spontaneously on Twitter. She understands the temptation to invoke war metaphors, especially at the start of the pandemic when they were necessary to build unity and mobilise swiftly. But “a sustained use of that metaphor and abuse of it, and the lack of alternative frames, might generate anxiety and might distort things about the pandemic”, she believes.

Metaforen Corona heeft gezorgd voor een nieuwe werkelijkheid, en de taal, ons belangrijkste middel om met die werkelijkheid om te gaan, volgt met nieuwe woorden om die nieuwe werkelijkheid te kunnen beschrijven. Dat kan als een positief gevolg van de coronacrisis beschouwd worden: ze laat de creativiteit en flexibiliteit van onze taal ten volle naar boven komen.

Toch hoor je ook kritische stemmen. Zo schreef columniste Eva Meijer in de Nederlandse krant Trouw (26 mei 2020) dat wat haar betreft, in coronataal maar weinig schoonheid te vinden is. Zij ziet in plaats van neologismen vooral eufemismen en kwalijke metaforen opduiken in het discours rond corona. Zo ergert ze zich aan de intelligente lockdown die de Nederlandse premier Rutte in de lente voorstelde als alternatief voor de strenge lockdown in Italië en Spanje. Die hield voor haar vooral een politiekstrategische woordkeuze in: “Wie niet meedoet met deze intelligente lockdown is niet erg intelligent bezig – en wie

TVW - 2020_nr_4.indd 340

As well, terms such as ‘natural disaster’ and ‘perfect storm’ can create the impression that the pandemic was inevitable and unavoidable, neglecting the political, economic and environmental contexts that make certain people more exposed. Some healthcare workers have expressed their frustration at being called ‘heroes’, rather than seen as complex, frightened individuals doing a job, who need protective equipment and policy rather than relying on their own sacrifices.”9

(8)

(9)

https://www.trouw.nl/nieuws/in-coronataal-is-weinig-schoonheid-te-vinden~be632359/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F. https://www.bbc.com/worklife/article/20200522-why-weve-created-new-language-forcoronavirus.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

Humor Wat Meijer misschien vergeet, en waar de BBC wel op wijst, is de steun die mensen ontlenen aan het creëren van die nieuwe termen, om zo op zijn minst de indruk van enige controle op het weerbarstige virus te creëren: “Overall, there’s a wealth of linguistic creativity that hasn’t yet entered the dictionary, but reflects the role of novel language as a coping mechanism. These innovative usages […] allow us to name whatever it is that’s going on in the world. And once you can name the practices, the events, the social conditions around a particular event, it just gives people a shared vocabulary that they can all use as a bit of a shorthand. I think ultimately if you can name it, you can talk about it; and if you can talk about it, then it can help people cope and get a handle on really difficult situations.”

En er met humor tegenaan te kijken, met woorden zoals puberoma of coroma, verwijzend naar oma’s die zich niet zomaar neerleggen bij het verbod om buiten te komen of op hun kleinkinderen te passen.

Lockdownbesluit Wat de regelgeving betreft, moeten we tot slot toch terugkeren naar Eva Meijer en beamen dat er in de Nederlandse versie van de coronaregelgeving maar weinig schoonheid te bespeuren valt. Ik bekeek even het beruchte Lockdownbesluit, het ministerieel besluit houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken, in de versie van 30 juni 2020.

Uiteraard komt dergelijke regelgeving onder grote (tijds) druk tot stand en is het een krachttoer om alle maatregelen juridisch sluitend in een regelgevende tekst te krijgen die rekening houdt met alle grondrechten. Niettemin lijkt de Nederlandse versie van dit besluit vaak een letterlijke vertaling van de Franse: ça sent la traduction, zouden onze Franstalige landgenoten zeggen. Bovendien lopen sommige formuleringen mank, worden bepaalde vermeldingen nodeloos herhaald en zijn cruciale bepalingen niet voldoende duidelijk. Een bloemlezing.

In artikel 2, § 1 wordt telethuiswerk sterk aanbevolen.

Hoewel dat woord effectief in het woordenboek staat, lijkt thuiswerk veel gebruikelijker. Telewerk is ook gebruikelijker, maar zou verkeerdelijk kunnen worden opgevat als “werken vanop afstand”, dus ook in een café of ge-

TVW - 2020_nr_4.indd 341

meenschappelijke ruimte bijvoorbeeld, terwijl dat net niet de bedoeling is. Telethuiswerk wordt aanbevolen voor alle personeelsleden wiens functie zich ertoe leent. Wiens is niet alleen verouderd, maar ook fout in deze zin. Het is alleen mannelijk enkelvoud, voor vrouwelijke woorden en meervoudsvormen is wier de juiste vorm. Wier is echter zo mogelijk nog meer verouderd en onbekender dan wiens, vandaar dat de schrijvers wellicht het nog enigszins bekende maar niettemin foute wiens gebruikt hebben.

Van wie was even goed geweest.

TVW

341

2020

4

Dezelfde paragraaf schrijft verder voor dat indien telethuiswerk niet wordt toegepast, de regels van social distancing moeten worden gegarandeerd. Hoewel het Nederlands allerminst een puristische taal is, is ondertussen, zoals ik eerder in dit artikel aangaf, social distancing door het zo frequente gebruik van het concept, vervangen door een variant met afstand. Hier zou perfect “de afstandsregels” kunnen worden gebruikt.

Ook verderop in het besluit duiken erg Frans aandoende constructies op, waarvan het alomtegenwoordige voorzien een voorbeeld is. Voorzien is in al die betekenissen niet alleen geen standaardtaal, het is ondertussen ook een leeg cliché geworden en vaak kan het eenvoudigweg achterwege blijven.

Zo staat in artikel 2, § 2, de regels voorzien in de eerste paragraaf. Dat kan even goed, en bovendien met een betere naleving van de voorschriften van de handleiding Wetgevingstechniek, de regels vermeld in paragraaf 1 zijn.

Vlak daarvoor wordt aangeraden de regels van sociale distancing in de mate van het mogelijke toe te passen. Hoewel van Dale deze leenvertaling van het Franse dans la mesure du possible ondertussen Belgisch Nederlands noemt, is voor zover mogelijk of zoveel mogelijk niet alleen neutraler maar ook eenvoudiger. Artikel 2bis, § 1 heeft het over een werkgever die tijdelijk beroep doet op buitenlanders. Faire appel à vertaal je in de standaardtaal door een beroep doen op, met een onbepaald lidwoord ervoor. Misschien een detail, maar toch een detail dat nog altijd niet aanvaard wordt door een meerderheid van de taalgebruikers, aldus de Taalunie, de VRT en van Dale.

Artikel 11, § 6 bepaalt dan weer: Onverminderd een eventueel protocol en onverminderd de richtlijnen en/of beperkingen bepaald door de bevoegde gemeentelijke overheid, mag eenieder deelnemen aan sportieve wedstrijden. Eenieder is niet bepaald een gebruikelijk woord en legt een heel sterke nadruk die hier niet nodig is. Het Franse toute personne heeft die connotatie minder, in het Nederlands

7/12/20 12:39

342

TVW Tijdschrift voor Wetgeving

2020

4

had dus even goed iedereen kunnen staan. En des compétitions sportives zijn sportwedstrijden, waaraan sportieve mensen deelnemen. Niet de wedstrijden zijn sportief, de deelnemers eraan wel.

Misschien vindt u dit allemaal muggenzifterij, zeker ten opzichte van de dramatische werkelijkheid waartegen dit besluit wil vechten. Er staan echter ook andere, nodeloos omslachtige formuleringen in het besluit.

Zo zullen veel mensen toch moeite hebben met bovenvermelde zin uit artikel 6: “Onverminderd een eventueel protocol en onverminderd de richtlijnen en/of beperkingen bepaald door de bevoegde gemeentelijke overheid, mag eenieder deelnemen aan sportieve wedstrijden.” Mag je nu altijd deelnemen, ook al zijn er een protocol en richtlijnen, of mag je niet meer deelnemen zodra die er zijn? De bedoelde betekenis is natuurlijk dat je mag sporten zolang je je aan de regels houdt. Dat had dan ook beter zo verwoord geweest. Niet voor niets waarschuwt de Raad van State in zijn handleiding Wetgevingstechniek voor het juiste gebruik van onverminderd10.

Artikel 5 bepaalt de modaliteiten waaraan de horecasector zich moet houden. Beter had daar nadere regels of regels gestaan, dat is minder cliché en bovendien begrijpelijker.

Voorbeelden van die modaliteiten zijn: een maximum van tien personen per tafel is toegestaan, en ook: het dragen van een mondmasker […] is verplicht voor het zaalpersoneel.

Duidelijker en persoonlijker was geweest: er mogen maar tien personen aan een tafel zitten en het zaalpersoneel moet een mondmasker dragen. In een ander lid van de opsomming kan het wel: de persoonlijke en directe formulering elke klant moet aan zijn tafel blijven zitten staat in contrast met bovenstaande voorbeelden. Op het einde van het artikel is sprake van de registratie van contactgegevens, teneinde enig later contactonderzoek te faciliteren. Dat had even goed om later contactonderzoek te vergemakkelijken kunnen zijn. In artikel 7 had middels het aanbrengen van markeringen op de grond en/of signalisaties eenvoudiger en correcter kunnen worden weergegeven met door markeringen op de grond en/of signalisaties.

Artikel 6 bepaalt dan weer dat je je contactgegevens moet registreren “bij aankomst op de volgende plaatsen: – de wellnesscentra; – de gemeenschappelijke sportlessen; (10) Raad van State, Beginselen van de Wetgevingstechniek.

Handleiding voor het opstellen van wetgevende en reglementaire teksten, Brussel, 2008, www. raadvst-consetat.be, regel 3.2.

TVW - 2020_nr_4.indd 342

– de zwembaden; – de casino’s en de speelautomatenhallen; – de feest- en receptiezalen.”

Bepaalde lidwoorden zijn in dergelijke opsommingen normaal in het Frans, maar niet in het Nederlands. En een sportles is natuurlijk geen plaats.

Vanaf artikel 10 is de tijdsdruk blijkbaar nog wat toegenomen, want de kwaliteit van de tekst daalt nog meer. Artikel 10 bevat alweer modaliteiten, dit keer voor markten: 5° de markt- en kermiskramers stellen middelen om de noodzakelijke handhygiëne te voorzien ter beschikking van hun personeel en hun klanten; 6° de markt- en kermiskramers mogen voor consumptie ter plaatse voeding en dranken aanbieden met naleving van de modaliteiten voorzien door artikel 5; De formulering middelen om de handhygiëne te voorzien ter beschikking is stuntelig. Hoe diep het cliché voorzien in de overheidstaal binnengedrongen is, blijkt uit de Franse versie van deze bepaling, die zelfs geen prévoir bevat en die bovendien veel natuurlijker klinkt: les marchands et les forains mettent à la disposition de leur personnel et de leurs clients les produits nécessaires à l’hygiène des mains. Er had dus korter en duidelijker kunnen staan: de markt- en kermiskramers stellen middelen voor handhygiëne ter beschikking van hun personeel en hun klanten. Nécessaires slaat in het Frans niet op hygiène en betekent hier niet onontkoombaar, dwingend of onvermijdelijk maar eerder nodig, benodigd en kan hier onvertaald blijven.

In het zesde lid is de formulering met naleving van de modaliteiten voorzien door artikel 5 dan weer wel letterlijk overgenomen van le respect des modalités prévues par l’article 5. Correcter en begrijpelijker was geweest: met naleving van de regels bepaald in artikel 5.

Het gebruik van voorzien komt tot een climax in artikel 11: “Behoudens andersluidende bepaling voorzien door dit besluit, zijn samenscholingen van meer dan 10 personen, kinderen jonger dan 12 jaar niet meegeteld, enkel toegelaten onder de voorwaarden voorzien en voor de activiteiten toegelaten door dit artikel.” De samentrekking van onder de voorwaarden voorzien door dit artikel en voor de activiteiten toegelaten door dit artikel mag dan grammaticaal correct zijn, ze creëert een moeilijk leesbare zin, want de lezer moet even wachten voor hij kan begrijpen waarop de voorwaarden voorzien eigenlijk slaat. In zowat elk lid van de opsommingen in paragraaf 2 en 3 van het artikel duikt nog een voorzien op.

7/12/20 12:39

Tijdschrift voor Wetgeving

Artikel 11 maakt het trouwens ook op andere vlakken erg bont. Zo bepaalt paragraaf 2 dat een maximum van 50 personen bepaalde activiteiten mag bijwonen, terwijl paragraaf 4 het heeft over een publiek van maximum 200 personen. Dat onderscheid lijkt overbodig. Telkens had er gewoon kunnen staan: Maximum 50/200 personen mogen. Paragraaf 2, 2° schrijft voor dat maximum vijftig personen mogen deelnemen aan “begrafenissen en crematies, andere dan de activiteiten bedoeld in 3°, zonder de mogelijkheid van blootstelling van het lichaam”. Dat laatste moet wellicht gelezen worden als blootstelling aan het lichaam, waarbij waarschijnlijk het lichaam van de overledene wordt bedoeld, dat mogelijk kan zijn besmet. Dat had duidelijker gekund, via blootstelling aan het lichaam van de overledene / het stoffelijk overschot. Tot slot heeft paragraaf 7 het over het maximale aantal personen dat gezeten recepties en banketten mag bijwonen. Uiteraard staat er in het Frans réceptions et banquets assis, maar een gezeten receptie bestaat niet in het Nederlands, een receptie zittend bijwonen kan wel. In artikel 12 heeft de minister dat trouwens wel goed begrepen, want daar staat te lezen: een zittend publiek te ontvangen voor evenementen, terwijl in het Frans sprake is van een public assis.

ondubbelzinnige naam, en vallen alle bovenstaande vermeldingen binnen één artikel van het ministerieel besluit.

Het is daarom helemaal niet nodig om telkens de hele vermelding van de websites van de FOD’s te herhalen, alsof die deel uitmaakt van de eigennaam van het formulier. Le mieux est le mortel ennemi du bien: te veel herhalen om toch maar geen dubbelzinnigheid te laten ontstaan, creëert overladen teksten.

TVW

343

2020

4

Veel taalschoonheid levert de coronacrisis in de regelgeving dus alvast niet op. In tegenstelling tot de omgangstaal, waar de taalcreativiteit volop zijn gang kan gaan, blijft de regelgeving steken in vastgeroeste formules en woordkeuzes, zodat het nog eens duidelijk wordt dat een eenvoudige taalkundige revisie een ontwerp van regelgevende tekst niet alleen correcter maar ook vlotter en toegankelijker zou kunnen maken.

In artikel 18 gaat het tot slot over reizen en over het beruchte formulier dat reizigers moeten invullen als ze naar België terugkeren. Dat formulier en de regels over het invullen ervan kregen in het begin nogal wat kritiek, maar het ministerieel besluit wil alvast geen enkele dubbelzinnigheid laten ontstaan. Paragraaf 3 bepaalt dat “de reiziger ertoe gehouden [is] om voorafgaand aan de reis het elektronisch Passenger Locator Form, bekendgemaakt op de websites van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken en van de Dienst Vreemdelingenzaken, in te vullen”. Het tweede lid vervolgt: “Indien het niet mogelijk is voor de reiziger om gebruik te maken van het elektronisch Passenger Locator Form, is hij ertoe gehouden het papieren Passenger Locator Form bekendgemaakt op de websites van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken en van de Dienst Vreemdelingenzaken in te vullen en te ondertekenen.” In paragraaf 4, eerste lid is er opnieuw sprake van het elektronisch Passenger Locator Form, bekendgemaakt op de websites van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken en van de Dienst Vreemdelingenzaken. Diezelfde benaming wordt volledig herhaald in het volgende, tweede lid. Ook in paragraaf 5 komt de benaming nog drie keer voor, één keer afgekort en twee keer voluit.

In feite gaat het telkens om hetzelfde formulier, dat zowel elektronisch als in pdf-vorm op dezelfde webpagina te vinden is. Bovendien heeft het een erg herkenbare en

TVW - 2020_nr_4.indd 343

7/12/20 12:39

Maak kennis met Omnilegie De nieuwe databank Omnilegie bevat de volledige die Keure-verzameling van geannoteerde wetgeving.

Net zoals in de gewaardeerde Blauwe Wetboeken verwijzen we naar belangrijke rechtspraak en interessante rechtsleer.

De krachtige zoekmachine zorgt ervoor dat u snel vindt wat u zoekt.

Meer info www.omnilegie.be

3 redenen om voor Omnilegie te kiezen Snel bijgewerkt De publicaties in het Belgisch Staatsblad en het Europees Publicatieblad worden continu gecoördineerd in Omnilegie.

Vlot en overal raadpleegbaar Op kantoor of onderweg? Omnilegie is overzichtelijk en makkelijk te consulteren op elk toestel.

Vertrouwde kwaliteit Net zoals onze Blauwe Wetboeken samengesteld en gecoördineerd door specialisten binnen hun vakgebied.

Probeer Omnilegie nu 1 maand gratis via www.testomnilegie.be

Kleine Pathoekeweg 3, B - 8000 Brugge T +32 (0)50 47 12 89, pp@diekeure.be www.diekeure.be/professional

TVW - 2020_nr_4.indd 344

7/12/20 12:39

T W

2020 Tijdschrift voor Wetgeving

4

OKTOBER - NOVEMBER - DECEMBER

Klik hier voor meer info.

( P409084) A f gi f t ekant o o r 8 0 0 0 B r u gge I -2 e A f d .

• dr i emaandel i j ks

Wilt u zich graag abonneren op dit tijdschrift?

Themanummer “Regelgeving in tijden van corona”

Patricia Popelier – Jeroen Van Nieuwenhove – Toon Moonen (eds.)

Kaft_TVW_2020 nr4.indd 1-3

7/12/20 12:58