EPUS

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Д.В. МАСЛОВ А.Ю. КОРОЛЕНКО В.В. СМИРНОВ

СИСТЕМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА

(ЭПУС) концепция

Москва Издательство «Флинта»  Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006 Издательство «Наука» 2006

0

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Д.В. МАСЛОВ, А.Ю. КОРОЛЕНКО, В.В. СМИРНОВ

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА» (ЭПУС) концепция

Москва Издательство «Флинта» Издательство «Наука» 2006

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

1

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

УДК ББК

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

342.5 67.400.6 М31

РЕЦЕНЗЕНТЫ: д-р соц. наук, проф. Е.А. Смирнов, канд. экон. наук, доцент М.Р. Иродова

Маслов Д.В. М31 Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (ЭПУС) : концепция / Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов. – М. : Флинта : Наука, 2006. – 50 с.: ил.

ISBN 5-9765-0186-9 (Флинта) ISBN 5-02-034584-9 (Наука)

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (ЭПУС) разработана с целью содействия проведению Административной реформы в Российской Федерации, повышению эффективности публичной службы на всех уровнях и улучшению качества публичных услуг, предоставляемых населению аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления. Система ЭПУС основана на европейской модели «Общая схема оценки» (Common Assessment Framework CAF) и включает: (1) методики проведения диагностической самооценки и экспертной оценки деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления; (2) инструментарий для определения сильных и слабых сторон в деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, подходы к разработке и реализации мероприятий по улучшению качества и повышению эффективности публичной службы; (3) методы определения лучших образцов деятельности, сбора и обработки информации об успешном опыте в сфере государственного и муниципального управления и механизмы предоставления этой информации через многоуровневую базу данных ЭПУС. Научное издание предназначено для специалистов в области государственного и муниципального управления, руководителей аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, слушателей курсов повышения квалификации для государственных и муниципальных служащих, профессионалов в области качества. УДК 342.5 ББК 67.400.6

Печатается по решению кафедры теории управления Северо-Западной Академии Государственной Службы, филиала в г. Иваново

ISBN 5-9765-0186-9 (Флинта) ISBN 5-02-034584-9 (Наука) А.Ю. Короленко, В.В. Д.В.Смирнов, Маслов,2006 А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 20062  Д.В. Маслов,

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ......................................................................................................... 4 СТРУКТУРА КЛЮЧЕВЫХ ИНДИКАТОРОВ ЭФФЕКТИВНОСТИ ........................ 9 ВОЗМОЖНОСТИ .......................................................................................... 12 1. ЛИДИРУЮЩАЯ РОЛЬ РУКОВОДСТВА ................................................. 12 2. ПЛАНИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ...................................................... 14 3. КАДРЫ ............................................................................................... 15 4. СОТРУДНИЧЕСТВО И РЕСУРСЫ .......................................................... 16 5. ПРОЦЕССЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЕ АППАРАТОМ .................................. 17 РЕЗУЛЬТАТЫ ............................................................................................... 18 6. РЕЗУЛЬТАТЫ ДЛЯ ГРАЖДАН/ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ..................................... 18 7. РЕЗУЛЬТАТЫ ДЛЯ СЛУЖАЩИХ .......................................................... 19 8. РЕЗУЛЬТАТЫ ДЛЯ ОБЩЕСТВА ............................................................ 19 9. ОТЧЕТНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ .......................................... 20 МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ...................................................................................... 21 ЭТАПЫ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ ......................................................................

1. ПОДГОТОВКА К САМООЦЕНКЕ ..........................................................

2. ПРОВЕДЕНИЕ САМООЦЕНКИ ..............................................................

3. ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА .......................................................................

4. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ПЛАНА УЛУЧШЕНИЙ ............................

27 27 28 30 32

ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ БАЗЫ ДАННЫХ .............................................. 34 ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СИСТЕМЫ .......................................... 35 ПРИЛОЖЕНИЯ 1. ПРИМЕР ОПРОСНОГО ЛИСТА ДЛЯ САМООЦЕНКИ ...............................

2. ПРИМЕР ОТЧЕТА ПО САМООЦЕНКЕ ....................................................

3. ПРИМЕР ЭКСПЕРТНОГО ЗАКЛЮЧЕНИЯ ...............................................

4. ФОРМА ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ЛУЧШЕЙ ПРАКТИКИ В БАЗЕ ДАННЫХ ЭПУС .........................................................................

5. ЕВРОПЕЙСКИЙ ОПЫТ ПРИМЕНЕНИЯ «ОБЩЕЙ СХЕМЫ ОЦЕНКИ» (CAF) ........................................................

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

36 41 43 44 45

3

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

... ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без эффективной организации самого государства В. Путин из Послания Федеральному Собранию Российской Федерации 10 мая 2006 г.

ВВЕДЕНИЕ Сегодня одним из важных условий ускорения социально-экономического развития Российской Федерации является повышение эффективности государственного управления. Для решения этой задачи разработаны Программа реформирования государственной службы Российской Федерации в 2003-2005 гг., Концепция реформирования бюджетного процесса на 2004-2006 гг., Концепция административной реформы в 2006-2008 гг. Современное общество ожидает от чиновников строгого соблюдения законности, эффективного и ответственного управления, предоставления ими качественных публичных (административных и управленческих) услуг населению в целом и каждому гражданину в отдельности. Кроме того, эффективная государственная служба должна обеспечивать руководству государства профессиональную подготовку и выполнение политических решений. Достижение перечисленных целей во многом зависит от существующего состояния государственного аппарата, его компетентности и готовности к решению текущих и стратегических задач, а наличие механизма для оценки уровня зрелости системы государственного управления и диагностики деятельности органов государственной власти является необходимым условием для эффективной организации государства. Показатели качества государственного управления1, в частности эффективности 1

В обзоре использованы мат-лы док-та для обсуждения «Взаимосвязь между административной реформой и темпами экономического роста. Об-

государственной службы, являются предметом многих дискуссий в мире и Европе на протяжении последнего десятилетия. С 1996 г. по настоящее время общепринятым является интегральный показатель государственного управления (GRICS), который разработан Институтом Всемирного банка (Д. Кауфман и др.2) и включает 6 индексов, отражающих параметры государственного управления: 1. Право голоса при принятии решений и подотчетность 2. Политическая стабильность и неприменение насилия 3. Качество нормативной базы 4. Эффективность работы правительства 5. Верховенство закона 6. Борьба с коррупцией По каждому из шести показателей проводится балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых обследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, агентствами по изучению общественного мнения, например «Гэлоп Интернэшнл». Очевидно, что для конкретной задачи оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления ключевыми показателями будут «эффективность работы правительства», «борьба с коррупцией» и «казор методов и результатов исследований» / Департамент по управлению экономикой и борьбе с бедностью. Всемирный банк, февраль 2005.

2 Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004.

The World Bank, May 2005, P. 1.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

4

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

чество нормативной базы» (измеряющие результаты реализации политической стратегии, проводимой государством). Недостатками этого способа оценки государственного управления являются, вопервых, невозможность отследить динамику изменений в какой-либо одной стране (предполагается только межгосударственная оценка); во-вторых, оценка опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смещения рейтинговых оценок (как правило, страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления). Схожие проблемы присущи подходу С. Кнака, М. Каглера и Н. Мэннинга, которые предлагают показатели, так называемого «второго поколения»1, более подходящие для измерения способности государств достигать своих целей. Показатели основаны на оценке ограничений и возможностей исполнительной власти: Ограничения: Формальные горизонтальные (время представления внешнего аудита исполнения бюджета в Парламент; время рассмотрения в суде исков, возбужденных против действий органов исполнительной власти); Неформальные горизонтальные (количество «политических назначенцев» на руководящих должностях государственной службы); Внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в % к ВВП); Внешние вертикальные (уровень грамотности населения). Возможности: Показатели процесса (ФОТ центрального правительства в % к ВВП; средняя зарплата государственных служащих к ВВП на душу населения); 1

Knack S., Kugler M., Manning N. SecondGeneration Governance Indicators. International Review of Administrative Sciences. 2003, Vol. 69, P. 345-364.

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Показатели результативности (время ожидания ответа при обращении в государственные органы; качество государственных услуг). Приведенные показатели являются простыми для сбора и измерения данных. К ним могут быть добавлены дополнительные показатели, например длительность законодательного процесса. Основной недостаток показателей «второго поколения» состоит в том, что дискуссии по ним еще продолжаются, и поэтому пока не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность деятельности. Перечисленные выше показатели качества государственного управления относятся к управлению в широком смысле, однако существуют и специальные инструменты для анализа эффективности государственной службы. Проведение опросов государственных чиновников с применением методологии Н. Мэннинга, Р. Мухерджи и О. Гокекуса2 позволяет проследить связь между качеством институциональной среды (которое измеряется такими критериями, как доверие к правилам, доверие к проводимой властью политике и адекватность ресурсов) и эффективностью государственного управления (которая измеряется такими показателями, как ориентация на результат, подконтрольность, моральное состояние служащих). Результаты применения этого подхода почти в 20 странах мира позволили выявить значительную взаимозависимость между качеством институциональной среды и эффективностью органов государственной власти. Наряду с рассмотренными количественными методами оценки эффективности государственного управления, существуют системы качественной оценки. Например, базовая оценка современного со2

Manning N., Mukherjee R., Gokcekus O. Public officials and their institutional environment: An analytical model for assessing the impact of institutional change on public sector performance. The World Bank, 2001, 65 p.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

5

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

стояния SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) – это совместная программа Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (OECD) и Евросоюза по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы. С помощью базового обследования по ряду показателей возможно регулярно отслеживать динамику в развитии системы государственного управления, проводя повторные оценки. В этом отношении может быть полезным опыт Украины, которая в 2002 г. провела экспериментальные базовые исследования по двум из шести аспектов (государственная гражданская служба и управление разработкой и реализацией политики). Под эгидой OECD SIGMA оказывает поддержку административной реформе в России. В 2002 г. SIGMA участвовала в разработке основных положений программ реформирования государственной службы и административной реформы. В 2003 г. SIGMA предоставила для России доступ к опыту стран с переходной экономикой в сфере реформирования систем государственного управления, в частности, по таким направлениям, как управление государственными расходами, внешний аудит и финансовый контроль. Примером смешанной оценки эффективности государственного управления может послужить подход Э. Кампоса1, который использует для анализа эффективности государственных систем количественную оценку показателей качества государственного управления (с главным акцентом на показателях качества администрирования и характера экономического роста) в сочетании с качественной оценкой эффективности государственной службы, включающей анализ реального применения меритократических и карьерных принципов. Одной из современных тенденций при оценке и подтверждении соответствия качества в органах публичной власти является построение систем управления каче1

Campos E. и др. Коррупция, бум и спад в Восточной Азии. Manila University Press, 2001.

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

ством в соответствии с требованиями международного стандарта ISO 9001:2001. Подобный опыт имеют Польша, Латвия, Великобритания, Турция, другие страны. Главное управление государственной службы Украины в 2004 г. разработало и внедрило систему управления качеством, соответствующую требованиям ДСТУ ISO 9001-2001. За 2005 г. в Главном управлении госслужбы Украины осуществлены все основные шаги по построению системы управления качеством2: определены услуги Главгосслужбы, основные категории потребителей, установлены критерии качества услуг и признаки их несоответствия; разработаны и внедрены документы системы управления качеством; подготовлен персонал и внедрена системная внутренняя учеба; положено начало системному изучению ожиданий и удовлетворенности потребителей услуг Главгосслужбы Украины; проведен сертификационный аудит. По результатам сертификационного аудита в 2005 г. система управления качеством Главгосслужбы Украины отвечает требованиям ДСТУ ISO 9001-2001. С 2000 г. в странах-членах Еросоюза, а также в странах-кандидатах на вступление в ЕС находит широкое применение Общая схема оценки (Common Assessment Framework – CAF)3. Разработка CAF для общественного сектора и сферы государственного и муниципального управ2

Мотренко Т. Проблемы реформирования государственной службы и службы в органах местного самоуправления: м-лы доклада «Проблемы реформирования государственной службы и службы в органах местного самоуправления» 20.10.2005 // [Электронный ресурс http://www.center.gov.ua].

3 Напр., результаты проекта TACIS «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии»; подпроект-2 «Рекомендации по повышению эффективности работы региональной Администрации и Думы через усиление профессиональной подготовки персонала в области делового администрирования» (см. Васильев С.В., Жуковский А.И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. Великий Новгород, 2002. 70 с.).

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

6

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

ления Европы ведется Европейским институтом публичной службы (EIPA) при Еврокомиссии. Общая схема оценки CAF основана на базе двух инструментов: Модель совершенствования Европейского фонда управления качеством (EFQM Excellence Model), которая с 1992 г. успешно зарекомендовала себя в Европе как модель Европейской премии качества, а также как инструмент для измерения мощности управленческого потенциала, оценки эффективности системы управления организаций, в том числе в сфере государственного управления. С 1999 г. существует версия модели для общественного сектора и некоммерческих организаций. Модель «Speyer», разработанная Немецким университетом административных наук специально для оценки качества деятельности государственных структур. Общая схема оценки CAF помогает не только проводить сравнительный анализ институциональных систем европейских государств, но и предлагает инструментарий для диагностической самооценки органов государственной власти, включающий определение лучшего опыта и направлений, где необходимо проводить улучшения. Модель CAF зарекомендовала себя в Европе как простой и эффективный инструмент оценки, анализа и повышения эффективности государственной службы, что подтверждается опытом более 900 организаций сферы государственного и муниципального управления. В период с 2003 по 2006 гг. порядка 30 европейских стран включили CAF в национальные стратегические программы повышения качества и эффективности государственного управления1. Общая схема оценки CAF рекомендована Департаментом по управлению экономикой и борьбе с бедностью Всемирного банка для оценки относительного прогресса в проведении административной реформы России2.

1

Подробный отчет об опыте применении модели CAF в Европейских странах приведен в Приложении 5.

2 Взаимосвязь между административной реформой и темпами экономического роста. Обзор ме-

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Предлагаемая концепция Системы оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (ЭПУС)3 основана на Общей схеме оценки CAF и представляет собой комплексный механизм для измерения уровня эффективности и потенциала государственной и муниципальной службы в Российской Федерации на базе интегрированной оценки, объединяющей качественные и количественные показатели эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления. В отличие от предлагаемых сегодня в России подходов к достижению целей административной реформы (улучшение качества и доступности государственных услуг, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти), скорее, направленных на мониторинг хода реформы, а не на поддержку процессов ее осуществления4, предлагаемая система ЭПУС включает не только показатели результативности (outcome) и достижения непосредственных результатов (output), но и ключевые индикаторы возможностей, которые помогают оценить потенциал государственных органов, готовность и восприимчивость их к преобразованиям. Отсутствие на сегодняшний день механизма повышения эффективности деятельности органов государственной власти с необходимым набором инструментов не позволяет с полной уверенностью говорить об успешной реализации протодов и результатов исследований / Департамент по управлению экономикой и борьбе с бедностью. Всемирный банк, февраль 2005.

3 Маслов Д.В., Короленко А.Ю., Смирнов В.В. Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба (ЭПУС)»: Свидетельство об отраслевой регистрации в «Отраслевом фонде алгоритмов и программ» № 6995. 2006.

4 См. напр., Добролюбова Е.И. Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы (рабочие материалы). Всемирный банк, октябрь 2004.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

7

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

грамм реформирования сферы государственного управления. Министр экономического развития и торговли Г. Греф в интервью журналу «Русский Newsweek» на вопрос об экономической политике ответил, что качество услуг, предоставляемых государством, должна была улучшить административная реформа. Но реально этого не произошло: «По-прежнему существуют конфликты интересов между министерствами и подведомственными им службами, нет четкой политики в каждом секторе экономики, отсутствует система постановки задач перед каждым уровнем исполнительной власти и индикаторов достижения этих задач»1. Достижению задач, о которых говорит Г. Греф, должно способствовать так называемое «управление по результатам». Действительно, внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам является первым (по порядку, но не по значимости) пунктом среди задач административной реформы. Хотя, если проанализировать тематику большинства докладов, презентаций, выступлений чиновников, отвечающих за осуществление реформы2, складывается впечатление, что внедрение «управления по результатам» – это единственная задача административной реформы, и словно не существует таких задач, как формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления. Система ЭПУС предлагает комплексный подход к решению задач административной реформы в Российской Федерации на основе реализации принципов непрерывного совершенствования деятель-

ности, ориентации на потребителя, вовлечения служащих в процессы улучшений3, проводимых в органах государственной власти. Система ЭПУС предлагает: методики проведения диагностической самооценки и экспертной оценки деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления; инструментарий для определения сильных и слабых сторон в деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, подходы к разработке и реализации мероприятий по совершенствованию и повышению эффективности деятельности; методы определения лучших образцов деятельности, сбора и обработки информации об успешном опыте в сфере государственного муниципального управления и механизмы предоставления этой информации через многоуровневую базу данных ЭПУС. Возвращаясь к интервью министра экономического развития и торговли для журнала «Русский Newsweek», следует отметить слова Г. Грефа о том, что «… по опыту других стран на построение прозрачной системы оценки деятельности власти и реагирования общества на нее уходит 10 лет…, используя чужой опыт, создать такую систему в России возможно за три-четыре года». Именно поэтому система ЭПУС разработана на базе признанной Европейской модели CAF (версии 2006 г.), которая с каждым годом становится наиболее авторитетным и используемым инструментом повышения эффективности и качества в сфере государственного управления.

1

3

Лицемерное поведение власти бесперспективно // Русский Newsweek, №12, 28.03.2005, С. 24-27.

2 См. напр., Материалы Экспертного семинара «Реализация Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах: координация мероприятий на федеральном и региональном уровнях» (Минэкономразвития РФ, ЦСР, 15-16 декабря 2005 г.) // [Электронный ресурс http://www.csr.ru/event/original_907.stm].

Иваново, август 2006 г. По результатам опроса государственных и муниципальных гражданских служащих в регионах, проведенного Фондом «Институт экономики города» и Институтом сравнительных исследований трудовых отношений в 2005 г., более 80 % гражданских служащих считают, что реформа госслужбы и административная реформа необходимы в той или иной степени, и 50 % уверены в ее успешности.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

8

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

СТРУКТУРА КЛЮЧЕВЫХ ИНДИКАТОРОВ ЭФФЕКТИВНОСТИ Концепция Системы оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (далее система ЭПУС) разработана со следующей целью: содействие проведению Административной реформы в Российской Федерации, повышению эффективности публичной службы на всех уровнях и улучшению качества публичных услуг, предоставляемых населению аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления. Система ЭПУС учитывает национальную специфику государственного устройства и законодательства Российской Федерации и основывается на следующих подходах к оценке и анализу качества систем управления и эффективности деятельности: Общая схема оценки (Common Assessment Framework – CAF)1; Модель совершенствования Европейского фонда управления качеством (EFQM Excellence Model); Модель премий Правительства Российской Федерации в области качества. Система ЭПУС предназначена для оценки эффективности деятельности аппаратов государственных и муниципальных органов всех уровней, включая федеральный уровень (Ф), уровень субъекта федерации (С) и местный уровень (М). В табл. 1 приведена сводная схема аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, ранжированных по степени их влияния на результаты деятельности государства. Эта схема уровней публичной службы принята за основу в оценочной системе ЭПУС2. Таблица 1. Схема уровней публичной службы ЭПУС Код Ф. Ф-I.

Ф-II.

Аппараты органов государственных власти и местного самоуправления Аппараты федеральных государственных органов Аппарат Администрации Президента РФ 1. Аппарат помощников Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ 2. Аппарат Совета Безопасности РФ 3. Аппарат Управлений Президента РФ (за исключением Управления делами и канцелярии) 4. Аппарат Комиссий и Советов при Президенте РФ, в том числе аппарат Госсовета РФ 5. Аппарат Управления делами Президента РФ 6. Канцелярия Президента РФ Аппарат Правительства РФ 1. Аппарат (секретариаты) Председателя Правительства РФ, 1-го заместителя и заместителей Председателя Правительства РФ 2. Аппарат руководителя аппарата Правительства РФ

1

В разработке использован третий вариант Общей схемы оценки CAF-2006, который был представлен на «4-й Конференции государственной службы ЕС» 27-29 сентября 2006 г. в г. Тампере (Финляндия).

2 Предлагаемая схема уровней государственной службы является предварительной. Более детальную ее проработку и уточнение функциональных и иерархических уровней (подуровней) предполагается провести при дальнейшем обсуждении концепции с экспертами в различных областях публичной службы.  Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

9

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Код

Аппараты органов государственных власти и местного самоуправления 3. Аппараты подчиненных Департаментов Аппарата правительства РФ (за исключением общего отдела) 4. Общий отдел Ф-III. Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания РФ Ф-IV. Аппарат Совета Федераций Федерального Собрания РФ Ф-V. Аппараты Министерств и Федеральных служб, подчиненных Президенту РФ1 1. Министерство обороны РФ 2. Министерство по чрезвычайным ситуациям РФ 3. Министерство юстиции РФ 4. Министерство внутренних дел РФ 5. Министерство иностранных дел РФ 6. Федеральная служба безопасности РФ 7. Служба внешней разведки РФ Ф-VI. Аппараты Министерств РФ, подчиненных Правительству РФ 1. Министерство экономического развития и торговли РФ 2. Министерство финансов РФ 3. Министерство здравоохранения и социального развития РФ 4. Министерство образования и науки РФ 5. Все другие Министерства РФ Ф-VII. Аппараты Федеральных служб и Федеральных агентств РФ Ф-VIII. Аппараты судов РФ 1. Конституционный суд РФ 2. Верховный суд РФ 3. Высший Арбитражный суд РФ Ф-IX. Аппараты иных государственных органов РФ 1. Счетная палата 2. Центральная избирательная комиссия РФ 3. Генеральная Прокуратура РФ 4. Все иные государственные органы РФ Ф-X. Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ С. С-I. С-II. С-III.

С-VI.

Аппараты государственных органов субъектов Российской Федерации Аппарат высшего исполнительного органа государственной власти СРФ Аппарат высшего должностного лица СРФ Аппараты исполнительных органов государственной власти СРФ 1. Финансовый орган 2. Орган по управлению экономическим развитием 3. Все иные органы исполнительной власти СРФ Аппарат законодательного органа государственной власти СРФ Аппараты иных государственных органов СРФ 1. Контрольно-счетная палата 2. Избирательная комиссия СРФ 3. Иные государственные органы СРФ Аппарат мировых судей

М. М-I. М-II.

Аппараты органов местного самоуправления Аппарат исполнительно-распорядительного органа МСУ Аппарат представительного органа МСУ

С-IV. С-V.

1

Рассматривается деятельность государственных гражданских служащих, не связанная с исполнением силовых полномочий.  Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

10

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Оценка аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления в системе ЭПУС производится по девяти ключевым индикаторам эффективности. Графическая модель ЭПУС представлена на рис. 1. ДИАГНОСТИКА И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ

7. Результаты для служащих

3. Кадры 1. Лидирующая роль руководства

5. Процессы, осуществляемые аппаратом

2. Планирование деятельности 4. Сотрудничество и ресурсы

6. Результаты для граждан / потребителей

9. Отчетные результаты деятельности

8. Результаты для общества

ВОЗМОЖНОСТИ

РЕЗУЛЬТАТЫ

Рис. 1. Модель ЭПУС Модель ЭПУС включает в себя две группы индикаторов эффективности: группа «Возможности» характеризует подходы, используемые аппаратом органа государственной власти (местного самоуправления) для достижения результатов и повышения эффективности деятельности; группа «Результаты» характеризует достижения аппарата органа государственной власти (местного самоуправления).

1

3 2 4

Группа «Возможности» включает в себя индикаторы: 5

1. Лидирующая роль руководства; 2. Планирование деятельности; 3. Кадры; 4. Сотрудничество и ресурсы; 5. Процессы, осуществляемые аппаратом.

7 6 8

Группа «Результаты» включает в себя индикаторы: 9

6. Результаты для граждан/потребителей; 7. Результаты для служащих; 8. Результаты для общества; 9. Отчетные результаты деятельности.

Девять ключевых индикаторов эффективности модели ЭПУС, гармонизированных с критериями Общей схемы оценки (CAF), объединяют 28 составляющих и около 150 областей оценки (рис. 2).

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

11

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

Индикаторы модели ЭПУС 1a

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

1б

1в

1 Лидирующая роль руководства

1г

Составляющие

Области для оценки

9 Отчетные результаты деятельности

9a

9б Составляющие

Области для оценки Рис. 2. Структура модели ЭПУС Далее подробно рассмотрено содержание индикаторов эффективности ЭПУС и их составляющих, по которым должна быть представлена информация для оценки.

ВОЗМОЖНОСТИ 1. ЛИДИРУЮЩАЯ РОЛЬ РУКОВОДСТВА Как руководители аппарата органа государственной власти / местного самоуправления (МСУ) определяют предназначение своей структуры в системе государственного (муниципального) управления, вырабатывают стратегию развития и способствуют ее реализации; как они формируют ценности, необходимые для достижения долгосрочного успеха, и внедряют их с помощью соответствующих мероприятий и личного примера; насколько они вовлечены в процессы, обеспечивающие развитие и повышение эффективности деятельности органа государственной власти / МСУ.

1а. Определение руководителями предназначения, стратегии развития и ценностей возглавляемого ими аппарата органа государственной власти / МСУ, демонстрация на личных примерах стремления к повышению эффективности своей деятельности

Оценивают: создание руководителями нормативной основы деятельности возглавляемого ими аппарата органа государственной власти / МСУ, выделение принципов этой нормативной базы;

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

12

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

формирование и поддержание руководителями собственным примером этических норм и ценностей, на основе которых создается корпоративная культура; способность инкорпорировать стратегические цели и предназначение органа государственной власти / МСУ в текущую деятельность; личное активное участие руководителей в деятельности по повышению эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ; стимулирование и поощрение руководителями творчества и инноваций, например, посредством выделения ресурсов для познавательной деятельности и совершенствования, наделения служащих полномочиями при принятии решений; определение руководителями приоритетов в деятельности по повышению эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ; стимулирование и поощрение руководителями атмосферы сотрудничества в коллективе, умение предотвращать конфликтные ситуации.

1б. Обеспечение руководителями условий для постоянного совершенствования и повышения эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ Оценивают: создание руководителями условий для разработки и внедрения процессов формирования, развертывания (по вертикали и горизонтали) и корректировки планов; создание руководителями оптимальной организационной структуры аппарата органа государственной власти / МСУ для реализации установленных планов; обеспечение руководителями разработки и внедрения процессов измерения, анализа и повышения наиболее важных результатов деятельности; обеспечение руководителями разработки и внедрения процессов стимулирования, планирования и реализации мер по повышению эффективности посредством творческой и познавательной деятельности и инноваций; создание системы для сбора и анализа внутренней информации о деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ.

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

1в. Мотивация, поддержка и поощрение руководителями своих подчиненных Оценивают: личное участие руководителей в разъяснении подчиненным предназначения аппарата органа государственной власти / МСУ, его стратегической цели, ценностей, планов и задач; доступность руководителей для подчиненных и поддержание активного диалога с ними; оказание руководителями помощи и поддержки подчиненным в реализации их целей, планов и задач; предоставление подчиненным со стороны руководителей возможности участвовать в деятельности по совершенствованию и повышению эффективности, поощрение этого участия; своевременное и надлежащее признание руководителями успехов в деятельности групп и отдельных лиц на всех уровнях возглавляемого аппарата органа государственной власти / МСУ.

1г. Участие руководителей в работе с гражданами, организациями и обществом Оценивают: понимание руководителями потребностей и ожиданий граждан, организаций и общества; установление руководителями отношений сотрудничества с гражданами, организациями и обществом с целью повышения эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ; признание руководителями вклада отдельных лиц и представителей организаций и общества в повышение эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ; участие руководителей в работе профессиональных конференций, семинаров и т.п. с целью повышения эффективности деятельности возглавляемого аппарата органа государственной власти / МСУ.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

13

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

2. ПЛАНИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Как аппарат органа государственной власти / МСУ реализует свое предназначение и стратегию развития, цели, планы и задачи, ориентируясь на нужды и ожидания потребителей своих услуг: граждан, бизнеса, некоммерческих и иных организаций, органов государственной власти различных уровней, общества в целом.

2а. Определение существующих и будущих нужд и ожиданий потребителей услуг аппарата органа государственной власти / МСУ для планирования деятельности Оценивают: определение всех групп потребителей услуг аппарата органа государственной власти / МСУ и других заинтересованных сторон; методы сбора и анализа информации по текущим и планируемым направлениям деятельности аппарата органа государственной власти; понимание и прогнозирование потребностей и ожиданий потребителей услуг аппарата органа государственной власти / МСУ, а также служащих, партнеров, других заинтересованных сторон.

2б. Использование информации, полученной в результате измерений, исследований, познавательной и творческой деятельности, для разработки текущих и перспективных планов Оценивают: понимание и учет социальных и правовых аспектов функционирования аппарата органа государственной власти / МСУ; определение показателей качества для процесса планирования; применяемые методы для анализа и оценки текущей деятельности аппарата власти; подходы к оценке рисков, определению сильных и слабых сторон, возможностей для улучшений; подходы к анализу и оценке информации о деятельности аппаратов органов власти аналогичного звена в других регионах, лучшем опыте; подходы к анализу и оценке информации, полученной в результате познавательной деятельности.

2в. Развертывание и доведение до сведения служащих целей, планов и задач Оценивают: доведение до сведения служащих и развертывание во всех структурных подразделениях аппарата органа государственной власти / МСУ целей, планов и задач; методы трансляции стратегических целей и задач в оперативные планы деятельности подразделений и отдельных служащих; осведомленность служащих о целях, планах и задачах аппарата органа государственной власти / МСУ.

2г. Разработка, анализ и актуализация планов и задач Оценивают: разработку планов и задач, которые соответствуют закону, а также предназначению, стратегической цели аппарата органа государственной власти / МСУ и основаны на нуждах и ожиданиях потребителей услуг аппарата органа государственной власти / МСУ; сбалансированный учет краткосрочных и долгосрочных нужд и ожиданий потребителей, служащих, партнеров, других заинтересованных сторон; разработку альтернативных сценариев и планов с учетом возможных рисков; согласование планов и задач аппарата органа государственной власти / МСУ с планами и задачами других государственных органов как по вертикали, так и по горизонтали; оценку адекватности и результативности разработанных планов, их актуализацию.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

14

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

3. КАДРЫ На каких принципах строится работа с кадрами в аппарате органа государственной власти / МСУ, как развиваются и используются знания и потенциал служащих, распределяются обязанности внутри коллектива для обеспечения эффективной деятельности.

3а. Планирование, управление и улучшение работы с кадрами Оценивают: подходы к оценке и анализу потребностей в кадрах для обеспечения эффективной деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ; приведение кадровых планов в соответствие с законом, стратегическими целями, организационной структурой и ключевыми процессами, осуществляемыми органом государственной власти / МСУ; системы подбора, приема на службу, ротации и продвижения служащих; обеспечение справедливых, равных возможностей при приеме на службу в аппарат органа государственной власти / МСУ; использование методов анкетирования, интервью и других форм обратной связи со служащими для повышения эффективности кадровой политики и стратегии; развитие корпоративной культуры.

3б. Определение, развитие и поддержка знаний и компетентности кадрового состава Оценивают: систематизацию и приведение в соответствие с потребностями аппарата органа государственной власти / МСУ знаний и компетентности кадрового состава; разработку и выполнение планов обучения и развития кадрового состава в целях обеспечения текущих и будущих потребностей аппарата органа государственной власти / МСУ;

содействие познавательной деятельности служащих и создание условий для этого; развитие знаний и компетентности служащих на основе приобретенного опыта работы; развитие навыков командной работы; согласование индивидуальных, групповых и корпоративных целей и ценностей; оказание содействия служащим, стремящимся к улучшению качества и повышению эффективности своей работы.

3в. Вовлечение служащих в деятельность по повышению эффективности аппарата органа государственной власти / МСУ и наделение их необходимыми полномочиями Оценивают: мероприятия по информированию служащих о планах и стратегии по повышению эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ; подходы к определению потребностей служащих в обмене информацией, опытом и знаниями; разработку и внедрение каналов связи для обмена информацией как в вертикальном, так и в горизонтальном направлениях; методы мотивации и поддержки инициативных служащих и групп в их деятельности по повышению эффективности, признание достигнутых успехов; вовлечение служащих в деятельность по охране здоровья, обеспечению безопасности, защите окружающей среды и ответственному отношению к потребностям общества, содействие социальной и культурной активности служащих.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

15

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

4. СОТРУДНИЧЕСТВО И РЕСУРСЫ Каким образом строятся взаимоотношения с внешними партнерами и как планируются внутренние ресурсы для обеспечения эффективного функционирования аппарата органа государственной власти / МСУ.

4а. Установление и развитие отношений с внешними партнерами Оценивают: методы определения ключевых партнеров и стратегических возможностей сотрудничества (например, тендеры на поставку продукции и услуг); формирование партнерских взаимоотношений на основе закона и с целью повышения эффективности деятельности; обеспечение совместимости ценностей, целей аппарата органа государственной власти / МСУ с ценностями и целями организаций-партнеров; методы регулярной оценки и контроля результатов сотрудничества; дополнительные преимущества совместной работы, позволяющие повысить эффективность деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ.

4б. Установление и развитие отношений с гражданами, другими группами потребителей Оценивают: методы вовлечения граждан, представителей общества в решение публичных вопросов, принятие политических решений (фокусгруппы, исследования общественного мнения, опросы, экспертная оценка и т.п.); создание каналов обратной связи с гражданами, другими группами потребителей для сбора и анализа предложений, пожеланий, жалоб и иных форм учета мнений граждан/потребителей; обеспечение прозрачности и открытости в деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ через годовые отчеты, пресс-конференции, публикации в СМИ, Интернет-сайт и т.п.

4в. Управление финансовыми ресурсами Оценивают: выполнение бюджета в соответствии с законом;

финансовую и бюджетную прозрачность; контроль и обеспечение эффективного использования бюджетных средств; применение инструментов финансового анализа для оценки эффективности использования финансовых ресурсов.

4г. Управление информацией и знаниями Оценивают: создание системы сбора и анализа информации и знаний, управление ими в целях повышения эффективности деятельности; обеспечение заинтересованным пользователям доступа к необходимой информации и знаниям; обеспечение актуальности, целостности и сохранности информации; поиск путей, обеспечивающих эффективное приобретение (расширение) и использование знаний; обеспечение условий для служащих в обмене знаниями, опытом и оперативном получении необходимой информации посредством информационных ресурсов.

4д. Управление технологиями Оценивают: деятельность по поиску альтернативных и новых технологий для более эффективной реализации предназначения и стратегических планов аппарата органа государственной власти / МСУ; выявление и замену устаревших технологий; эффективное использование технологий для: - оперативного управления; - управления знаниями; - развития и поддержки деятельности по обучению и совершенствованию; - развития и поддержки взаимоотношений с гражданами, другими заинтересованными сторонами, обществом; - развития внутренних коммуникаций.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

16

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

4е. Управление материальными ресурсами Оценивают: использование инфраструктуры и материальных ресурсов аппарата органа государственной власти / МСУ для эффективной реализации предназначения органа власти, его планов и задач;

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

поддержание имущества в надлежащем состоянии для его эффективного использования; обеспечение сохранности имущества; оптимизацию потребления разных видов энергии; политику в отношении охраны окружающей среды.

5. ПРОЦЕССЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЕ АППАРАТОМ Как регламентируются, управляются и совершенствуются процессы, осуществляемые аппаратом органа государственной власти / МСУ с целью максимально эффективного удовлетворения нужд и ожиданий всех групп потребителей услуг государственного (муниципального) управления.

5а. Систематическое проектирование процессов и управление ими Оценивают: регламентацию ключевых процессов, необходимых для выполнения аппаратом органа государственной власти / МСУ своих функций, реализацию процессов в соответствии с нормами и требованиями законодательства; гибкость структуры процессов и оперативность ее адаптации в соответствии с изменениями, происходящими в законодательстве; распределение ответственности служащих за выполнение отдельных процессов; обеспечение каждого процесса необходимыми ресурсами; синхронизацию и координацию процессов; задание контрольных показателей выполнения каждого процесса и измерение их; применение для управления процессами и повышения их качества международных и государственных стандартов, в том числе в области менеджмента качества ISO 9001:2000, ГОСТ Р ИСО 9001-2001, экологического менеджмента ISO 14001:2000, охраны и безопасности труда и др.; анализ и изучение ключевых процессов с целью определения областей для улучшений и резервов для повышения эффективности деятельности; постоянное улучшение процессов; измерение и анализ результативности проводимых преобразований, в том числе на основе сравнения с лучшими достижениями по соответствующему направлению.

5б. Разработка и предоставление публичных услуг на основе ожиданий граждан/потребителей Оценивают: использование данных социологических исследований, иных способов изучения мнения граждан и других групп потребителей для изучения восприятия качества услуг, предоставляемых аппаратом органа государственной власти / МСУ, а также настоящих и будущих нужд и ожиданий граждан/потребителей в отношении публичных услуг; соответствие предоставляемых услуг установленным требованиям, нормам и стандартам, полноту оказываемых услуг; прозрачность процесса предоставления услуг; прогнозирование и определение мер, направленных на улучшение качества предоставляемых услуг для удовлетворения будущих нужд и ожиданий граждан и иных групп потребителей; проектирование и разработку новых услуг, направленных на повышение удовлетворенности нужд и ожиданий граждан / потребителей; использование ясного и доступного языка при разработке законов, нормативных актов и иных публичных документов; юридическое, информационное и прочее дополнительное сопровождение предоставляемых услуг.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

17

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

5в. Улучшение качества деятельности на основе более полного удовлетворения требований граждан / потребителей Оценивают: поиск возможностей для повышения эффективности (как в локальных масштабах, так и в целях осуществления «прорыва»); стимулирование и реализацию инновационной инициативы служащих, партнеров, других заинтересованных сторон, направленной на повышение эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ;

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

поиск и внедрение новых методов и принципов работы, повышающих эффективность процессов; апробацию и контроль внедрения новых или измененных процессов; информирование граждан, служащих и других заинтересованных сторон об изменениях, внесенных в структуру процессов; организация обучения кадрового состава работе в условиях нового или измененного процесса до его внедрения; обеспечение гарантий достижения ожидаемых результатов от внесения изменений в процессы.

РЕЗУЛЬТАТЫ 6. РЕЗУЛЬТАТЫ ДЛЯ ГРАЖДАН/ПОТРЕБИТЕЛЕЙ Результаты в отношении удовлетворения интересов граждан и других групп потребителей: заинтересованных организаций (коммерческих, общественных, политических и иных), смежных аппаратов органов государственной власти (местного самоуправления).

6а. Измеряемые результаты уровня удовлетворенности граждан, других групп потребителей (внутренние показатели деятельности, используемые для мониторинга, понимания, прогнозирования и повышения эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ в отношении удовлетворенности граждан/потребителей)

Оценивают: результаты в отношении общего имиджа (например, гибкость и индивидуальный подход к решению проблем граждан / потребителей, доброжелательность, честность, оперативность); результаты в отношении доступности (например, возможность обращения гражданина в аппарат органа государственной власти / МСУ, время ожидания ответа, наличие обратной связи); результаты в отношении предоставляемых услуг (например, количество претензий на качество услуг, динамика изменения количества обращений граждан/потребителей, количество и своевременность ответов на запросы граждан/потребителей).

6б. Показатели восприятия гражданами/ потребителями услуг, предоставляемых аппаратом органа государственной власти / МСУ (данные показатели определяются на основе обследования мнений граждан / потребителей, включая социологические опросы, фокус-группы, анкетирование и т.п.)

Оценивают: общий имидж аппарата органа государственной власти / МСУ (например, доверие к органу власти, открытость, актуальность оказываемых услуг, наличие каналов обратной связи, оперативность, отзывчивость и профессионализм служащих); постоянство качества предоставляемых услуг (например, динамика изменения времени обработки обращений граждан, количества претензий со стороны других аппаратов органов власти, вовлеченных в цепочку создания той или иной услуги); сопровождение предоставляемых услуг (например, компетентность кадрового состава, советы и помощь, наличие доступной дополнительной справочной информации, достоверность информации).

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

18

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

7. РЕЗУЛЬТАТЫ ДЛЯ СЛУЖАЩИХ Результаты в отношении удовлетворения интересов и потребностей служащих.

7а. Измеряемые результаты уровня удовлетворенности служащих

7б. Показатели восприятия служащими своей деятельности

(внутренние показатели деятельности, используемые для мониторинга, понимания, прогнозирования и повышения эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ в отношении удовлетворенности кадрового состава)

(данные показатели определяются на основе обследования кадрового состава, интервьюирования, анкетирования и т.п.)

Оценивают: степень общей удовлетворенности служащих (например, имидж и значимость аппарата органа государственной власти / МСУ для общества, вовлеченность служащих в реализацию стратегических целей); удовлетворенность служащих условиями работы: (например, ценности и организационная культура, атмосфера в коллективе, уровень конфликтов, социальное обеспечение, предоставление равных возможностей для всех служащих, справедливое руководство, уровень заработной платы система поощрения и признания заслуг); мотивацию и удовлетворенность карьерным ростом и возможностями обучения (например, желание служащих получать новые знания и повышать квалификацию, уровень сопротивления изменениям, вовлеченность служащих в деятельность по совершенствованию).

Оценивают: показатели удовлетворенности (например, пропуски рабочих дней, уровень травматизма и заболеваемости, количество жалоб на условия труда, текучесть кадров, использование социальных льгот); показатели результативности (например, результаты проверок, соответствие нормам и стандартам); показатели развития навыков (например, число служащих, прошедших обучение и переподготовку, затраты на обучение кадров); навыки взаимодействия с гражданами / потребителями, эффективность обратной связи; уровень ротации (мобильности) служащих внутри аппарата органа государственной власти / МСУ; показатели мотивации и вовлеченности служащих (участие опросах, обследованиях, корпоративных мероприятиях, командной работе); количество и частота поощрений/взысканий служащим/группам служащих; количество зафиксированных случаев конфликтов.

8. РЕЗУЛЬТАТЫ ДЛЯ ОБЩЕСТВА Результаты в отношении удовлетворения интересов общества на местном, региональном, национальном и мировом уровнях.

8а. Измеряемые результаты уровня удовлетворенности общества (внутренние показатели деятельности, используемые для мониторинга, понимания, прогнозирования и повышения эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ в интересах общества)

Оценивают: осознание обществом степени влияния аппарата органа государственной власти / МСУ на уровень жизни граждан; репутацию органа государственной власти / МСУ (например, вклад в развитие местного сообщества, общества в целом); экономическое влияние, оказываемое аппаратом органа государственной власти /

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

19

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Оценивают: взаимоотношение с другими аппаратами органов государственной власти / МСУ и представителями общественности; объем освещения деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ в СМИ; содействие социально незащищенным представителям общества, этническим и национальным меньшинствам и т.п.; участие в межрегиональных и международных проектах сотрудничества; обеспечение обмена знаниями, информацией и опытом с другими заинтересованными сторонами; участие в решении вопросов охраны окружающей среды и экономии ресурсов (например, внедрение международных стандартов экологического менеджмента ISO 14001:2000, использование переработанных материалов, экономия воды, электричества, газа, других источников энергии).

МСУ на общество на местном, региональном, национальном и мировом уровнях; роль аппарата органа государственной власти / МСУ в обеспечении стабильности общества на различных уровнях; соблюдение аппаратом органа государственной власти / МСУ демократических принципов гражданского общества; мнения общества относительно открытости и прозрачности аппарата органа государственной власти / МСУ; этические принципы в деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ; мнения об органе государственной власти / МСУ в СМИ.

8б. Показатели восприятия обществом услуг, предоставляемых аппаратом органа государственной власти / МСУ (данные показатели определяются на основе экспертных оценок, рейтингов, социологических исследований и т.п.)

9. ОТЧЕТНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Существенные измеримые результаты, достигнутые аппаратом органа государственной власти (местного самоуправления) при реализации стратегических и текущих планов, включая решение политических задач.

9а. Внешние результаты (показатели, характеризующие способность аппарата органа государственной власти / МСУ удовлетворить потребности всех заинтересованных сторон посредством эффективного осуществления своих функций и предоставления услуг высокого качества, включая ключевые отраслевые показатели)

Оценивают: достижение запланированных результатов и полноту выполнения установленных планов; улучшение качества предоставляемых услуг, подтвержденное измеримыми свидетельствами; эффективность использования бюджетных средств (достижение результатов с минимальными затратами); результаты проверок и аудитов; результаты участия в конкурсах, программах сертификации и т.п.; результаты эталонного сопоставления (бенчмаркинга) с другими аппаратами госу-

дарственных органов, лучшими образцами публичной службы.

9б. Внутренние результаты (показатели, характеризующие внутреннее функционирование аппарата органа государственной власти / МСУ: управление, совершенствование и финансовая деятельность, эффективность и экономия в расходовании бюджетных средств)

Оценивают: результаты в области управления и инновационной деятельности: - свидетельства вовлечения заинтересованных сторон в повышение эффективности деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ; - согласованность и результативность сотрудничества с аппаратами органов государственной власти / МСУ других уровней, взаимодействие с иными партнерами и заинтересованными сторонами;

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

20

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

- способность удовлетворять и гармонизировать потребности всех заинтересованных сторон; - свидетельства успешных проведенных изменений, нововведений в деятельности аппарата органа государственной власти / МСУ, отдельных процессах; - свидетельства улучшений деятельности от использования информационных технологий.

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

финансовые результаты: - выполнение бюджета и достижение финансовых целей; - свидетельства эффективного использования бюджетных средств; - результаты финансовых проверок и ревизий.

МЕТОДИКА ОЦЕНКИ Методика оценки ЭПУС основана на оценочной схеме Европейского фонда управления качеством RADAR1. Особенностью RADAR является оценка «справа налево»2, то есть от «Результатов» к «Возможностям», когда диагностика деятельности начинается с определения симптомов организационных болезней, просчетов в работе, а затем анализируются процессы и системные факторы в поисках причин этих болезней. Принцип оценки «справа налево» символизирует стрелка на схеме модели ЭПУС (см. рис. 1) Инструментарий для оценки (самооценки) индикаторов ЭПУС основан на системе измерителей, применяемых в Европейском и национальном российском конкурсах на соискание премий в области качества3.

1. Измерители (оценочные матрицы) для группы «Результаты» (индикаторы 6-9) включают два элемента: достижения: показатели для оценки собственных результатов, тенденции изменения за последние три-пять лет, тенденции изменения фактически достигнутых показателей в сопоставлении с плановыми, сравнение собственных показателей с аналогичными показателями других; полнота охвата: данные о том, насколько приведенные показатели охватывают различные направления деятельности. Характеристики измеряемых элементов для группы индикаторов «Результаты» и шкалы их оценки в процентах приведены в табл. 2. Оценки в процентах для каждой составляющей (6а, 6б, … 9а, 9б) выставляются в соответствии с табл. 2 отдельно для каждого элемента: достижения и полнота охвата. На основе выставленных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 6-9.

1

Results (Результаты) - Approach (Подход) - Deployment (Внедрение) - Assessment and Review (Оценка и Пересмотр). Группа критериев «Результаты» модели EFQM оценивается соответственно по показателю Results, а критерии группы «Возможности» анализируются с учетом Approach, Deployment, Assessment and Review. Подробнее см.: Маслов Д., Вылгина Ю. Современные инструменты управления: модель совершенствования EFQM: учебное пособие / Иван. гос. энерг. ун-т. Иваново, 2006. С. 25-30.

2 Конти Т. Почему не полностью используется потенциал самооценки // Методы менеджмента качества. 2003. №3. С. 4-11.

3 The EFQM Excellence Model // Public and Voluntary Sector Version. The European Foundation for Quality Management, 2003. P. 28-32; Премии Правительства Российской Федерации в области качества: рук. для организаций-участников 2006 года. М.: ВНИИС, 2006. C. 17-20.  Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

21

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

2. Измерители (оценочные матрицы) для группы «Возможности» (индикаторы 1-5) включают три элемента: совершенство подхода: формы и методы работы, обоснование их применения в рамках осуществляемой деятельности; полнота подхода: насколько широко и системно применяются эти формы и методы: в «вертикальном» разрезе – по уровням управления, в «горизонтальном» – по подразделениям и направлениям деятельности; оценка и пересмотр подхода: как осуществляется анализ, корректировка и актуализация подхода с целью его совершенствования. Характеристики измеряемых элементов для группы индикаторов «Возможности» и шкалы их оценки в процентах приведены в табл. 3. Оценки в процентах для каждой составляющей (1а, 1б, … 5д) выставляются в соответствии с табл. 3 отдельно для каждого элемента: совершенство подхода, полнота подхода, оценка и пересмотр подхода. На основе выставленных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 1-5.

3. Итоговая оценка уровня эффективности. По результатам оценки составляющих модели ЭПУС заполняется оценочный лист (табл. 4). По общим оценкам в процентах каждой составляющей рассчитывается средняя оценка в процентах каждого индикатора для группы «Возможности» и для группы «Результаты». Оценка каждого индикатора в процентах переводится в соответствующее количество баллов с учетом коэффициента весомости Ki, где i – один из 9 индикаторов эффективности. Коэффициент весомости для индикаторов эффективности в структуре модели ЭПУС устанавливается индивидуально для каждого элемента схемы уровней публичной службы (см. табл. 1). Такой адаптивный подход обусловлен, с одной стороны, различной степенью влияния того или иного индикатора на эффективность деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления), с другой стороны, неравной значимостью каждого индикатора относительно ожидаемых результатов для разных аппаратов органов государственной власти (местного самоуправления), выполняющих различные функции и имеющие строго определенное законом место в структуре государственной власти. Сумма девяти коэффициентов весомости Кi модели ЭПУС для отдельного уровня (подуровня) публичной службы должна равняться 10 единицам, причем, суммы Кi по группам индикаторов «Возможности» и «Результаты» должны быть равнозначны и составлять соответственно по 5 единиц. В табл. 5 представлены величины коэффициентов весомости Кi для различных уровней публичной службы. Приведенные в табл. 5 коэффициенты весомости носят предварительный характер. Предполагается, что величины Ki будут скорректированы экспертами для каждого функционального и иерархического уровня аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления при дальнейшем обсуждении концепции. Итоговая оценка эффективности деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) вычисляется в баллах и может составить максимум 1000 баллов (500 баллов по группе «Возможности» и 500 баллов по группе «Результаты»).

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

22

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Таблица 2. Матрица балльной оценки индикаторов группы «Результаты» ДОСТИЖЕНИЯ

0%

Тенденции

25 %

50 %

75 %

100 %

Тенденции являются позитивными и/или поддерживается уровень хорошей работы

Результаты не Наблюдаются по- Наблюдаются попредставлены или зитивные тенден- зитивные тенденпредставлена инции и/или ¼ реции и/или ½ реформация случай- зультатов свиде- зультатов свиденого характера тельствует о под- тельствует о поддержании уровня держании уровня удовлетворитель- хорошей работы в ной работы течение не менее 3 лет Оценка 1 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 Целевые показатели

Наблюдаются яв- Наблюдаются явные позитивные ные позитивные тенденции и/или тенденции и/или во ¾ результатов всех областях подсвидетельствует о держивается уроподдержании вень отличной рауровня отличной боты в течение не работы в течение менее 3 лет не менее 3 лет 65 70 75 80 85 90 95 100

Показатели соответствуют установленным целям, показатели достигнуты Целевые показате- Целевые показа- Целевые показате- Целевые показали и результаты не тели достигнуты в ли достигнуты в тели достигнуты в представлены или существенной ме- существенной мере существенной мепредставлена ин- ре и ¼ результатов и ½ результатов со- ре и ¾ результаформация случай- соответствует це- ответствует целям тов соответствует целям ного характера лям

Оценка 2

0

5

10 15 20 25 30 35

40

Целевые показатели достигнуты превосходным образом и в большинстве областей соответствуют целям 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Сравнение

Проведено сравнение с достижениями «статистически средних» представителей соответствующего уровня власти и/или с «лучшими образцами» государственного (муниципального) управления Результатов нет Благоприятное Благоприятное Благоприятное Благоприятное или представлена сравнение по ¼ сравнение по ½ сравнение по ¾ сравнение по всем информация слу- всех результатов всех результатов всех результатов результатам чайного характера Оценка 3 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Причины

Результаты обусловлены применяемым подходом

Результатов нет Причины и следстили представлена вия обусловлены ¼ информация слу- всех результатов чайного характера Оценка 4 0 5 10 15 20 25 30 35

Причины и следст- Причины и следст- Причины и следствия обусловлены ½ вия обусловлены ¾ вия обусловлены всех результатов всех результатов всеми результатами 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Для вычисления общей оценки по элементу «Достижения» сложите оценки 1, 2, 3 и 4 и разделите на 4 Общая оценка (А)

ПОЛНОТА

0

5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

0% 25 % 50 % 75 % Представленные результаты охватывают все направления деятельности

ОХВАТА

100 %

Результатов нет Результаты пред- Результаты пред- Результаты пред- Результаты предили представлена ставлены для ¼ на- ставлены для ½ на- ставлены для ¾ на- ставлены для всех информация слуправлений правлений правлений направлений чайного характера Общая оценка (Б) 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Для вычисления итоговой оценки по составляющей сложите общие оценки А и Б и разделите на 2 Итоговая оценка

0

5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Итоговая оценка по составляющей (I, %)

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

23

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Таблица 3. Матрица балльной оценки индикаторов группы «Возможности» СОВЕРШЕНСТВО

0%

ПОДХОДА

25 %

50 %

75 %

100 %

Обоснованность

Подход логически обоснован, процессы разработаны, подход ориентирован на удовлетворение нужд и ожиданий всех потребителей Нет (случайные Некоторые Свидетельства Ясные Всесторонние свидетельства) свидетельства свидетельства свидетельства Оценка 1 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Интегрированподход направлен на реализацию планов и задач, подход интегрирован в рабочие процессы, ность подход согласован с другими подходами Нет (случайные Некоторые Свидетельства Ясные Всесторонние свидетельства) свидетельства свидетельства свидетельства Оценка 2 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Для вычисления общей оценки по элементу «Совершенство подхода» сложите оценки 1 и 2 и разделите на 2 Общая оценка (A) ПОЛНОТА

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

0%

ПОДХОДА

Внедрение

25 %

50 %

75 %

100 %

Подход внедрен Нет (случайные свидетельства)

Внедрен примерно Внедрен примерно Внедрен примерно Внедрен во всех в ¼ возможных об- в ½ возможных в ¾ возможных возможных областей областей областей ластях Оценка 3 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Системность Подход применяется структурировано, комплексно Нет (случайные Некоторые Свидетельства Ясные Всесторонние свидетельства) свидетельства свидетельства свидетельства Оценка 4 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Для вычисления общей оценки по элементу «Полнота подхода» сложите оценки 3 и 4 и разделите на 2 Общая оценка (Б)

0

ОЦЕНКА И ПЕРЕСМОТР ПОДХОДА

0%

Измерение

5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 25 %

50 %

75 %

100 %

Осуществляются регулярные измерения эффективности подхода и его развертывания

Нет (случайные Некоторые Свидетельства Ясные Всесторонние свидетельства) свидетельства свидетельства свидетельства Оценка 5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Изучение Определяются и изучаются примеры лучшей практики и возможностей для улучшения Нет (случайные Некоторые Свидетельства Ясные Всесторонние свидетельства) свидетельства свидетельства свидетельства оценка 6 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Улучшение Результаты измерений и изучения используются для определения, ранжирования, планирования и внедрения улучшений Нет (случайные Некоторые Свидетельства Ясные Всесторонние свидетельства) свидетельства свидетельства свидетельства Оценка 7 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Для вычисления общей оценки по элементу «Оценка и пересмотр подхода» сложите оценки 5, 6 и 7 и разделите на 3 Общая оценка (С)

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

65 70 75 80 85

90 95 100

Для вычисления итоговой оценки по составляющей сложите общие оценки А, Б, С и разделите на 3 Итоговая оценка

0

5

10 15 20 25

30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Итоговая оценка по составляющей (I, %)

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

24

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Таблица 4. Итоговый оценочный лист

ВОЗМОЖНОСТИ Индикатор

1

Составляющие

1а 1б 1в 1г

%

2

%

2а 2б 2в 2г

3

%

3а 3б 3в

4

%

4а 4б 4в 4г 4д 4е

5

%

5а 5б 5в

Сумма составляющих 4

4

3

6

3

Оценка по индикатору, %

РЕЗУЛЬТАТЫ Индикатор

6

%

Составляющие

6а 6б

7

%

7а 7б

8

%

8а 8б

9

%

9а 9б

Сумма составляющих 2

2

2

2

Оценка по индикатору, % ИТОГОВАЯ ОЦЕНКА Оценка по индикатору, %

Индикатор Лидирующая роль руководства Планирование деятельности Кадры Сотрудничество и ресурсы Процессы, осуществляемые аппаратом Результаты для граждан/потребителей Результаты для служащих Результаты для общества Отчетные результаты деятельности

Коэффициент Ki

Оценка, баллы

х K1 х K2 х K3 х K4 х K5 х K6 х K7 х K8 х K9

Итоговая оценка, баллы

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

25

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Таблица 5. Величина Ki для различных уровней публичной службы Коэффициент весомости индикаторов эффективности Ki Возможности Результаты K6 K2 K3 K4 K5 K7 K8 K9 K1 Σ Ф. Аппараты федеральных государственных органов Ф-I 1,3 1,1 0,8 0,7 1,1 1,5 1 1,5 1 5 Ф-II 1,1 1,1 1 0,7 1,1 1,4 1 1,4 1,2 5 Ф-III 1,2 1,1 0,9 0,7 1,1 1,5 1 1,5 1 5 Ф-IV 1,2 1,1 0,9 0,7 1,1 1,5 1 1,5 1 5 Ф-V 1,1 1,1 1 0,7 1,1 1,4 1 1,4 1,2 5 Ф-VI 0,8 1,1 1 0,9 1,2 1,3 1 1,3 1,4 5 Ф-VII 0,8 1,1 1 0,9 1,2 1,3 1 1,3 1,4 5 Ф-VIII 0,7 0,9 0,9 0,5 2 1,4 1 1,4 1,2 5 Ф-IX 0,7 0,9 0,9 0,5 2 1,4 1 1,4 1,2 5 Ф-X 1,3 1 0,8 0,7 1,2 1,5 1 1,5 1 5 С. Аппараты государственных органов субъектов Российской Федерации С-I 1,1 1,1 1 0,7 1,1 1,6 1,1 1,1 1,2 5 С-II 1,2 1,1 0,9 0,7 1,1 1,6 1 1,2 1,2 5 С-III 0,8 0,9 1 1,1 1,2 1,4 1,1 1,1 1,4 5 С-IV 1,1 1,1 1 0,7 1,1 1,6 1 1,3 1,1 5 С-V 0,7 0,9 0,9 0,5 2 1,3 1,1 1,3 1,3 5 С-VI 0,7 0,9 0,9 0,5 2 1,7 0,6 1,7 1 5 М. Аппараты органов местного самоуправления М-I 1 1 1 1 1 1,5 1,1 1,2 1,2 5 М-II 1 1 1 1 1 1,5 1,1 1,2 1,2 5 Схема уровней публичной службы

Σ 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5 5

В зависимости от количества набранных баллов при оценке (самооценке) определяется степень эффективности деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) по представленной на рис. 3 пятиступенчатой схеме.

V

Эталонная 751 баллов и более

Эталонный уровень эффективности

IV

Высокоэффективная 501-750 баллов

Признанный уровень эффективности, тенденции непрерывного совершенствования по большинству направлений деятельности

III

Эффективная 251-500 баллов

Ясные свидетельства эффективности и устойчивые тенденции к совершенствованию деятельности

II

Малоэффективная 101-250 баллов

Некоторые свидетельства эффективности и отдельные признаки стремления к совершенствованию деятельности

I

Неэффективная 0-100 баллов

Отсутствуют или слабые свидетельства эффективности

Рис. 3. Степень (ступени) эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления в системе ЭПУС

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

26

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

ЭТАПЫ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ Оценка эффективности деятельности аппаратов органа государственной власти (ОГВ) и органов местного самоуправления (ОМСУ) в рамках системы ЭПУС предполагает двухступенчатую диагностику аппарата: самооценку и экспертную оценку. Этапы проведения оценки приведены на рис. 4.

1. Подготовка к самооценке

2. Проведение самооценки

3. Экспертиза материалов самооценки

Экспертный совет

4. Разработка и реализация плана улучшений

База данных

Рис. 4. Последовательность этапов оценки эффективности в системе ЭПУС Далее подробнее рассмотрим содержание каждого этапа с рекомендациями по его выполнению, включая методы и инструментарий оценки (самооценки).

1. ПОДГОТОВКА К САМООЦЕНКЕ Содержание этапа

Исполнители

Рекомендации по выполнению этапа

1.1. Принятие решения о проведении самооценки

Руководство аппарата ОГВ / ОМСУ

Решение должно быть принято и оформлено на уровне высшего руководства и доведено до коллектива с разъяснением целей самооценки и ее роли в повышении эффективности аппарата ОГВ / ОМСУ

1.2. Назначение ответственных лиц за проведение самооценки

Руководство аппарата ОГВ / ОМСУ

Ответственными за проведение самооценки по одному или нескольким индикаторам могут быть назначены руководители подразделений с учетом области их деятельности

1.3. Назначение служащих для участия в составлении отчета по самооценке

Руководители подразделений, ответственные за проведение самооценки

Руководители подразделений назначают ответственных по подготовке разделов отчета по одному или нескольким индикаторам (или составляющим) с учетом их квалификации, опыта и подготовки по исследуемому направлению

1.4. Формирование группы самооценки по аппарату

Руководство аппарата ОГВ / ОМСУ

Утверждается сформированная группа самооценки ОГВ / ОМСУ

1.5. Обучение служащих основам самооценки

Ответственные за проведение самооценки

Обучение может быть проведено руководителями подразделений, ответственными за проведение самооценки, или членами группы самооценки, прошедшими специализи-

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

27

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

Содержание этапа

Исполнители

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Рекомендации по выполнению этапа рованную подготовку; к проведению тренингов (курсов, учебных программ) могут быть привлечены эксперты и консультанты в области самооценки и совершенствования

2. ПРОВЕДЕНИЕ САМООЦЕНКИ Содержание этапа

Исполнители

Рекомендации по выполнению этапа

2.1. Сбор и анализ данных о деятельности аппарата ОГВ / ОМСУ

Все служащие, члены группы самооценки, ответственные за проведение самооценки

Сбор первичной информации проводится при помощи анкетирования, в котором принимают участие все служащие аппарата (пример опросного листа приведен в Приложении 1). Членами группы самооценки проводится анализ сильных и слабых сторон, определяются направления для улучшения и предлагаются пути повышения эффективности деятельности (табл. 6-7), а также приводится балльная оценка по каждому индикатору, используя матрицы оценки (табл. 2-5)

2.2. Составление разделов отчета по самооценке

Члены группы самооценки, ответственные за проведение самооценки

2.3. Составление сводного отчета по самооценке

Ответственные за проведение самооценки, руководители подразделений

Результаты самооценки представляются в отчете по самооценке, где раскрывается содержание деятельности и достигнутые результаты по каждой составляющей оценочной модели ЭПУС. Каждый член группы составляет раздел отчета по закрепленным за ним индикатором или составляющим (см. далее «рекомендации по составлению отчета по самооценке» и пример самооценки, приведенный в Приложении 2) Руководитель подразделения формирует сводный отчет для предоставления высшему руководству

2.4. Утверждение отчета по самооценке

Руководство аппарата ОГВ / ОМСУ

Формы для самооценки Для анализа сильных и слабых сторон деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления), выявления направлений, где требуются первоочередные улучшения, определения путей повышения эффективности применяются формы самооценки (табл. 6-7). Для каждой составляющей модели, руководствуясь принципом «справа налево» от «результатов» к «возможностям», заполняются отдельные формы объемом 1-2 листа формата А4. Балльная (процентная) оценка по каждой составляющей проводится по методике, представленной в табл. 2-5.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

28

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Таблица 6. Форма самооценки для индикаторов группы «Результаты» Составляющая _______________________________________________________________ (6а, 6б … 9а, 9б – всего 8 оценочных листов) Результаты

Проблемы / Комментарии

При составлении отчета дайте ответы на следующие вопросы: Полученные результаты: удовлетворяют все группы потребителей? отражают все используемые подходы? основаны на количественных и качественных показателях? показывают положительные тенденции или устойчивую динамику процессов? отражают достижение поставленных целей? представлены в сравнении с другими подразделениями, структурами аппаратов органов государственной власти (местного самоуправления)? отражают причинно-следственные связи с подходами? включают измерения текущих и прогнозируемых показателей? дают целостную картину? Сильные стороны

Слабые стороны

1. …

Оценка

1. …

%

Достижения

Предложения по улучшению

Полнота охвата

1. …

Итого (средняя)

Таблица 7. Форма самооценки для индикаторов группы «Возможности» Составляющая _______________________________________________________________ (1а, 1б … 5б, 5в – всего 20 оценочных листов) Совершенство подхода

Полнота подхода

Оценка и пересмотр подхода

Проблемы / Комментарии

При составлении отчета дайте ответы на следующие вопросы: Подход и его внедрение: Применяемый подход: Подход внедряется: обоснован? во всех возможных об регулярно измеряются на предмет эффективности? сфокусирован на нуждах ластях? с использованием всего обеспечивают возможности всех групп потребителей? имеющегося потенциала / обучения? связан с планами и возможностей? сравниваются с другими стратегией? подразделениями, структура с достижением плани связан с другими подхоми аппаратов органов госуруемых улучшений? дами? дарственной власти (местного

систематически? устойчивый? самоуправления)? понятно и с одобрения инновационный? всех групп потребителей? улучшаются на основе ре гибкий? зультатов изучения и измере контролируется и измения? измеримый? ряется? Сильные стороны 1. …

Слабые стороны 1. …

Предложения по улучшению 1. …

Оценка

%

Совершенство подхода Полнота подхода Оценка и пересмотр Итого (средняя)

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

29

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Рекомендации по составлению отчета по самооценке Отчет по самооценке включает в себя: содержание (с указанием каждой составляющей каждого индикатора); краткую характеристику аппарата ОГВ / ОМСУ (направления деятельности, численность, основные группы потребителей и т.д.); структурную схему аппарата ОГВ / ОМСУ; описание деятельности организации и результатов этой деятельности по всем 9 индикаторам и их 28 составляющим (пример самооценки по одному из индикаторов приведен в Приложении 2). При оформлении отчета номера и названия индикаторов и их составляющих должны соответствовать их номерам и названиям в структуре модели ЭПУС. Информация должна быть сжатой, выразительной и содержать фактический материал, подтверждающий положения отчета. Отчет печатается на одной стороне листа бумаги формата А4, кегль не менее 12. Межстрочный интервал – одинарный. Страницы отчета должны быть пронумерованы (нумерация – сквозная). Листы отчета должны быть сброшюрованы. Отчет (включая рисунки, графики, таблицы и приложения) не должен превышать: для аппарата с численностью служащих не более 50 человек – 50 страниц; для аппарата с численностью служащих не более 250 человек – 75 страниц; для аппарата с численностью служащих свыше 250 человек – 90 страниц. Расшифровка сокращений, терминов и символов, а также аббревиатур подразделений организации, используемых в тексте отчета, представляется в приложении. Все экземпляры отчета должны быть утверждены руководителем аппарата ОГВ / ОМСУ.

3. ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА Цель проведения экспертизы - дать объективную оценку деятельности органа государственной власти (местного самоуправления), помочь его руководству разглядеть резервы для увеличения эффективности и повышения качества предоставляемых услуг государственного и муниципального управления, выявить передовой опыт, инновации в организации государственной службы с целью популяризации и распространения лучшей практики на деятельность других государственных и муниципальных служб. Экспертная оценка осуществляется экспертным советом. Экспертный совет создается в каждом субъекте федерации. Состав экспертного совета утверждается решением Общественной палаты региона. Экспертный совет на федеральном уровне утверждается Общественной палатой Российской Федерации.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

30

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Требования к составу экспертного совета: Экспертные советы формируются на уровне субъектов федерации и на федеральном уровне из профессионалов в сфере государственной и муниципальной службы, компетентных представителей различных групп потребителей услуг аппарата органа государственной власти (местного самоуправления). Каждый эксперт должен иметь высшее образование и не менее 5 лет практического опыта в одной из областей экспертной оценки. Количество членов экспертного совета субъекта федерации не должно превышать 30 человек (федерального экспертного совета – 100 человек). В состав экспертного совета должно входить не менее 30 % членов, обладающих учеными степенями. Члены экспертных советов субъектов федераций могут входить в состав федерального экспертного совета. Требования к составу экспертной группы: Для проведения экспертной оценки аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) экспертный совет формирует экспертную группу из 7±2 человек. Состав экспертной группы должен включать не менее 30 % профильных специалистов оцениваемой сферы деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления). Для проведения экспертной оценки на уровне субъекта федерации в состав экспертной группы привлекаются не менее 30 % экспертов из экспертных советов других субъектов федерации. В состав экспертных групп федерального экспертного совета могут привлекаться члены экспертных советов субъектов федерации. В состав экспертной группы не могут входить эксперты, имеющее непосредственное отношение к деятельности оцениваемого аппарата органа государственной власти (местного самоуправления).

Содержание этапа

Исполнители

Рекомендации по выполнению этапа

3.1. Проведение экспертами оценки отчета

Экспертная группа

3.2. Обследование на месте

Экспертная группа

Эксперты анализируют отчет по самооценке аппарата ОГВ / ОМСУ и выставляют собственную оценку в баллах (используя табл. 2-4) по каждой составляющей индикаторов модели ЭПУС, а также дают общую оценку эффективности Деятельности аппарата. Одновременно эксперты отмечают сильные и слабые стороны по каждому направлению и области, где возможны улучшения С целью проверки объективности представленной в отчете информации, уточнения и получения необходимой дополнительной информации проводится обследование аппарата ОГВ / ОМСУ на месте.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

31

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Содержание этапа

Исполнители

Рекомендации по выполнению этапа

3.3. Оформление экспертного заключения и предоставление его руководству аппарата ОГВ / ОМСУ

Экспертная группа

Эксперты совместно обсуждают результаты обследования, на основе консенсуса уточняют итоговую оценку эффективности аппарата ОГВ / ОМСУ, определяют элементы лучшей практики в деятельности аппарата ОГВ / ОМСУ, сильные и слабые стороны, а также приоритетные направления для повышения эффективности. Совместная оценка отражается в экспертном заключении (см. пример в Приложении 3), к которому прилагается итоговый оценочный лист (табл. 4). Экспертное заключение передается руководству аппарата ОГВ / ОМСУ

3.4. Рекомендация выявленной в ходе оценки лучшей практики для включения в базу данных ЭПУС

Экспертная группа

4. РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ПЛАНА УЛУЧШЕНИЙ Содержание этапа

Исполнители

Рекомендации по выполнению этапа

4.1. Определение приоритетов и принятие решений

Экспертная группа, руководство аппарата ОГВ / ОМСУ

Руководители совместно с экспертами на основе результатов проведенной самооценки определяют приоритеты в совершенствовании деятельности и повышении эффективности с учетом имеющихся ресурсов, общих принципов и целей, а также внешних обстоятельств

4.2. Формирование плана мероприятий по повышению эффективности

Руководство аппарата ОГВ / ОМСУ

Процедуру планирования мероприятий целесообразно встраивать в практику планирования, сложившуюся в аппарате ОГВ / ОМСУ. Для систематизации планов используется форма, приведенная в табл. 8

4.3. Мониторинг реализации плана мероприятий

Руководство аппарата ОГВ / ОМСУ

Учитывая, что период между самооценками составляет, как правило, один год, целесообразно организовать мониторинг реализации принятого плана

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

32

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

2.

1.

Направления для улучшений

2.

1.

Сильные стороны

Индикатор 9. Отчетные результаты деятельности

2.

1.

Направления для улучшений

2.

1.

Сильные стороны

Индикатор 1. Лидирующая роль руководства

Индикатор (1-9)

Значимость (высокая, средняя, низкая)

Что мы можем улучшить?

Что мы должны для этого сделать? К какому сроку?

Кто ответственный?

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления < КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Таблица 8. Форма разработки плана улучшений

33

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ БАЗЫ ДАННЫХ «Административная реформа будет развиваться недостаточными темпами и несогласованно, если не будут сформирована база данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления, обеспечен широкомасштабный обмен мнениями при разработке решений и распространение успешного опыта реализации мероприятий административной реформы среди ее участников». из Концепции Административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах На основе экспертных заключений для мониторинга показателей эффективности и измерения динамики улучшения качества публичных услуг, предоставляемых аппаратами органов власти различных уровней, а также с целью распространения успешного опыта государственного и муниципального управления формируется многоуровневая информационная база данных ЭПУС, состоящая из трех блоков информации в зависимости от уровня аппарата органа власти: блок аппаратов органов местного самоуправления; блок аппаратов органов государственной власти субъектов РФ; блок федеральных аппаратов органов государственной власти. Каждый блок базы данных содержит балльные оценки индикаторов эффективности ЭПУС и информацию о лучших примерах и успешном опыте государственного и муниципального управления (Форма представления лучшей практики в базе данных ЭПУС приведена в Приложении 4). Для мониторинга и анализа результатов оценки эффективности, сбора и систематизации информации о лучшей практике государственного и муниципального управления, обеспечения доступа к информационной базе данных, технической поддержки деятельности по распространению успешных подходов и методов повышения качества публичных услуг, предоставляемых аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления, формируется федеральная сеть информационных центров, объединяющих четыре уровня: муниципальный (база данных муниципальных образований); региональный (базы данных субъектов федерации); окружной (базы данных федеральных округов); федеральный (общероссийская база данных). На муниципальном уровне формирование базы данных и предоставление доступа к ней курирует высшее должностное лицо субъекта РФ. Техническое обеспечение функционирования региональных информационных центров в системе ЭПУС возлагается на аппарат главных федеральных инспекторов в каждом субъекте федерации. Обработанная информация о региональных и муниципальных аппаратах органов власти стекается в базы данных федеральных округов. На этом уровне техническое функционирование системы ЭПУС обеспечивается аппаратами полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Техническое обеспечение на федеральном уровне осуществляет Администрация Президента РФ.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

34

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Общая схема, отражающая структуру и принципы технического обеспечения федеральной сети информационных центров в системе ЭПУС, представлена на рис. 5. Российская Федерация

руководитель администрации Президента РФ

Федеральный округ

полномочный представитель Президента РФ главный федеральный инспектор

Субъект Федерации

высшее должностное лицо СРФ

Муниципальное образование федеральная сеть информационных центров в системе ЭПУС

уровень базы данных

ответственное должностное лицо

Рис. 5. Структура базы данных ЭПУС

ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СИСТЕМЫ Внедрение и организационное обеспечение функционирования системы ЭПУС осуществляет координационный центр при Администрации Президента РФ (рис. 6).

Взаимодействие с Всероссийской организацией качества

Разработка нормативноправовой базы

КООРДИНАЦИОННЫЙ ЦЕНТР ЭПУС ПРИ АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ

Информационное обеспечение и работа со СМИ

Интернет-сайт ЭПУС

Связь с ресурсным центром CAF и сетью EUPAN Европейского института государственной службы (EIPA) Организация работы сети информационных центров

Анализ и сравнение индикаторов эффективности

База данных ЭПУС

Взаимодействие с экспертными советами

Распространение лучшего опыта

Учебнометодическое обеспечение

ОрганизаОрганизация визитов ция обмена к лучшим опытом

Подготовка отчетов о лучшем опыте

Разработка и издание методических материалов

Обучение методам самооценки

Рис. 6. Схема функционирования координационного центра ЭПУС

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

35

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Пример опросного листа для самооценки Ниже приведен вариант опросного листа для проведения анкетирования служащих аппарата ОГВ / МСУ. Результаты анкетирования используются группой самооценки в качестве фактологической базы для анализа деятельности аппарата и подготовки отчета по самооценке. Членам группы самооценки рекомендуется разработать собственные опросные листы, учитывающие специфику деятельности аппарата ОГВ / МСУ. Опросный лист содержит два раздела. В разделах приведены утверждения, касающиеся различных направлений деятельности аппарата ОГВ / МСУ (службы). У каждого утверждения следует определить степень значимости для деятельности службы, а также согласиться или не согласиться с утверждением, поставив отметки в соответствующих полях анкеты. РАЗДЕЛ 1. Насколько важным или неважным, по вашему мнению, является для деятельности службы… Утверждение 1. … ориентация руководителей службы на ожидания граждан и общества в целом при разработке стратегических планов 2. … донесение руководителями службы общих целей развития службы до каждого сотрудника 3. … лояльное отношение руководителей службы к сотрудникам 4. … поддержка руководителями службы инициативы, исходящей от сотрудников 5. … обеспечение руководством всеми необходимыми ресурсами деятельности службы для выполнения службой установленных законом функций 6. … наличие долгосрочной концепции развития службы 7. … эффективность руководителей службы в качестве лидеров 8. … ориентация службы на максимальное удовлетворение потребностей каждого гражданина и общества в целом 9. … информированность сотрудников о предназначении и стратегической программе развития службы 10. … наличие специальных структурных подразделений, ответственных за отдельные процессы деятельности службы 11. … соответствие целей отдельных сотрудников предназначению и стратегическим планам службы

Важно

Скорее важно

Затрудняюсь ответить

Скорее неважно

Неважно

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

36

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

Утверждение 12. … наличие контроля за реализацией предназначения и стратегической программы развития службы 13. … сбор, анализ и использование информации из внешних источников (политической, экономической, социальной, юридической и др.)

14. … анализ сведений о работе других служб 15. … обмен опытом и знаниями между сотрудниками 16. … наличие системы поощрения сотрудников 17. … улучшение условий труда сотрудников 18. … осуществление социальной поддержки сотрудников, заботы о здоровье, безопасности, отдыхе 19. … возможность довести претензии и предложения сотрудников до руководства службы 20. … наличие эффективной системы оценки сотрудников на местах 21. … наличие системы повышения квалификации сотрудников 22. … равные возможности при приёме на службу для мужчин и женщин, представителей разных религий и национальностей 23. … адекватное финансовое обеспечение деятельности службы 24. … планирование и управление ресурсами, необходимыми для осуществления деятельности 25. … экономия в использовании материальных ресурсов и минимизация отходов 26. … доступность информации о службе для всех заинтересованных лиц и организаций 27. … поиск новых эффективных подходов в деятельности службы 28. … наличие процесса контроля финансовых ресурсов 29. … систематический анализ и совершенствование всех процессов деятельности службы 30. … делегирование полномочий от руководителей к компетентным сотрудникам 31. … мониторинг степени удовлетворенности граждан, общества, других потребителей публичных услуг, учет их нужд и ожиданий 32. … использование идей и предложений всех заинтересованных сторон 33. … анализ восприятия службы гражданами / обществом 34. … анализ восприятия гражданами / обществом качества предоставляемых службой услуг 35. … анализ имиджа службы (отражение в прессе, количество поощрений и т.п.)

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Важно

Скорее важно

Затрудняюсь ответить

Скорее неважно

Неважно

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

37

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

Утверждение 36. … анализ востребованности гражданами / обществом услуг службы 37. … анализ дополнительных услуг, предоставляемых службой 38. … анализ доверия к службе со стороны граждан / общества 39. … анализ вовлеченности сотрудников в деятельность службы 40. … анализ степени удовлетворенности сотрудников своей работой 41. … анализ достижений сотрудников (тренинги, курсы, гранты) 42. … анализ взаимодействия службы с местным сообществом 43. … анализ заявлений и жалоб граждан / организаций 44. … анализ взаимодействия службы с коммерческими и некоммерческими организациями 45. … анализ результатов государственных проверок, инспекций 46. … анализ отношений с партнерами 47. … анализ затрат на предоставление услуг службы 48. … анализ эффективности использования финансовых ресурсов 49. … анализ эффективности использования площадей и оборудования

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Важно

Скорее важно

Затрудняюсь ответить

Скорее неважно

Неважно

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

РАЗДЕЛ 2. Отметьте, пожалуйста, степень вашего согласия/несогласия со следующими утверждениями. Утверждение 50. Руководители службы при разработке стратегических планов ориентируются на ожидания граждан / общества 51. Руководители службы обеспечивают донесение общих целей развития службы до каждого сотрудника 52. Руководители службы лояльны по отношению к сотрудникам службы 53. Руководители службы поддерживают инициативу, исходящую от сотрудников 54. Руководители службы обеспечивают ее деятельность всеми необходимыми ресурсами для выполнения установленных законом функций службы 55. Руководители службы разработали долгосрочную концепцию развития службы 56. Руководители службы сами являются примером в качестве лидеров

Согла сен

Скорее согласен

Затрудняюсь ответить

Скорее не согласен

Не согласен

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

38

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

Утверждение 57. Руководители службы ориентируются на максимальное удовлетворение потребностей граждан / общества 58. Руководители службы информируют сотрудников о предназначении и стратегической программе развития службы 59. В службе существуют специальные структурные подразделения, ответственные за отдельные процессы деятельности службы 60. Цели каждого отдельного сотрудника службы соответствуют предназначению и стратегическим планам службы 61. В службе проводится контроль за реализацией предназначения и стратегической программы развития службы 62. В службе осуществляется сбор, анализ и использование информации из внешних источников (политической, экономической, социальной, юридической и др.)

63. В службе анализируются сведения о работе других служб 64. В службе осуществляется обмен опытом и знаниями между сотрудниками 65. В службе налажена система поощрения сотрудников 66. В службе постоянно улучшаются условия труда сотрудников 67. В службе существует социальная поддержка сотрудников, забота о здоровье, безопасности, отдыхе 68. В службе имеется возможность довести претензии и предложения сотрудников до руководства службы 69. В службе функционирует эффективная система оценки сотрудников на местах 70. В службе регулярно проводится повышение квалификации сотрудников 71. При приёме на службу предоставляются равные возможности для мужчин и женщин, представителей разных религий и национальностей 72. Деятельность службы имеет адекватное финансирование 73. В службе налажены процессы планирования и управления ресурсами, необходимыми для осуществления деятельности 74. Выделяемые службе материальные ресурсы используются эффективно и с минимальными отходами 75. Информация о службе доступна для всех граждан, организаций, других потребителей и заинтересованных сторон 76. В службе ведется поиск новых эффективных подходов к осуществлению деятельности

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Согла сен

Скорее согласен

Затрудняюсь ответить

Скорее не согласен

Не согласен

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

39

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

Утверждение 77. В службе налажен процесс контроля финансовых ресурсов 78. В службе проводится систематический анализ и совершенствование всех процессов деятельности 79. В службе происходит делегирование полномочий от руководителей к компетентным сотрудникам 80. В службе проводится мониторинг степени удовлетворенности граждан, общества, других потребителей предоставляемыми службой услугами, учитываются их нужды и ожидания 81. В службе используются идеи и предложений всех потребителей услуг, других заинтересованных сторон 82. В службе анализируется восприятие предоставляемых услуг гражданами, другими группами потребителей 83. В службе анализируется восприятие гражданами, другими потребителями качества предоставляемых службой услуг 84. В службе анализируется ее имидж (отражение в прессе, количество наград) 85. В службе анализируется востребованность гражданами / обществом предоставляемых службой услуг 86. В службе анализируется целесообразность предоставления дополнительных услуг 87. В службе проводится анализ уровня доверия к службе со стороны граждан / общества 88. В службе анализируется вовлеченность сотрудников в деятельность службы 89. В службе анализируется степень удовлетворенности сотрудников своей работой 90. В службе анализируются достижения сотрудников (тренинги, курсы, гранты и т.п.)

91. В службе анализируется отношения с местным сообществом 92. В службе анализируется заявления и жалобы со стороны граждан / организаций 93. В службе проводится анализ взаимодействия с коммерческими и некоммерческими организациями 94. В службе анализируются результаты государственных проверок, инспекций 95. В службе анализируются отношения с партнерами 96. В службе анализируются затраты на предоставление службой публичных услуг 97. В службе анализируется эффективность использования финансовых ресурсов 98. В службе анализируется эффективность использования площадей и оборудования

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Согла сен

Скорее согласен

Затрудняюсь ответить

Скорее не согласен

Не согласен

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

5

4

3

2

1

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

40

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Пример отчета по самооценке Ниже представлен примерный вариант отчета по самооценке по одной из составляющих ключевого индикатора эффективности «3. Кадры» модели ЭПУС1. Составляющая 3б. Определение, развитие и поддержка знаний и компетентности кадрового состава. Цель нашего регионального офиса таможенной и налоговой службы в области развития персонала – это предоставление каждому отдельному работнику возможности реализации своего потенциала, а также поддержание его профессиональных качеств. Вместе с этим задача нашего регионального офиса таможенной и налоговой службы – обеспечить такой подбор профессиональных и персональных компетенций кадрового состава, чтобы гарантировать стабильную максимально эффективную деятельность службы. Руководители определяют необходимые компетенции служащих в соответствии с действующим законодательством, а также на основе систематического анализа потребностей службы в знаниях, навыках, квалификации для обеспечения эффективной деятельности и решения поставленных задач. Основой планов развития кадрового состава является ежегодная внутренняя система оценки (аттестации) служащих. Система была разработана в 1993 г. и неоднократно актуализировалась и совершенствовалась. С 1998 г. каждый служащий проходит аттестацию перед своим непосредственным начальником. В 1997 и 1999 гг. были проведены обследования квалификации служащих на предмет соответствия потребностям службы для ее эффективного функционирования и выполнения поставленных задач (табл. 9.412 раздела «Результаты»). По результатам обследований были сделаны выводы относительно... текущих и ожидаемых в будущем уровней квалификаций; компетентности служащих для решения поставленных задач; тех служащих, развитие компетенций которых не представляется возможным (16 человек были уволены). В 2000 г. был проведен пересмотр системы аттестации, уточнены критерии оценки служащих, которые сегодня включают следующие элементы: соответствие квалификации служащего требованиям к квалификации для выполняемой им работы; способность служащего делиться знаниями со своими коллегами в процессе работы; потенциал и возможности развития служащего; адекватность восприятия служащим предназначения и стратегии его службы, целей и задач своей деятельности, а также расстановки приоритетов; план обучения служащего; обратная связь со служащим в процессе работы. Эффективность нашего подхода к развитию профессиональных и персональных компетенций измеряется ежегодно сотрудниками отдела кадров (см. табл. 9.41-9.43 раздела «Результаты»). Мы информируем всех сотрудников об изменениях, происходящих в кадровой политике нашей службы в результате проведения очередной аттестации. Наша кадровая политика гарантирует, что работа в службе является престижной и привлекатель1

Пример подготовлен на основе отчета по самооценке 2002 г. таможенной и налоговой службы региона Аархас, Дания («Customs & Tax Region Aarhus»). Благодарим за предоставленный материал Джитт Беннедсен, а также регионального директора г-на Ханса Юргена Соренсена.

2 Здесь и далее ссылки на таблицы и рисунки приведены в соответствии с текстом отчета.  Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

41

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

ной для всех сотрудников. Эта цель достигается через реализацию служащими своих прав и обязанностей в отношении профессионального и персонального развития на основе индивидуальных программ обучения и планов компетентности. Кадровая политика службы обеспечивается образовательным бюджетом (см. табл. 7.29 раздела «Результаты»). Наш подход к определению ключевых компетенций включает: Список требуемых компетенций для реализации предназначения, стратегии и планов службы. Оценка текущего уровня профессиональной компетентности каждого служащего. Оценка персональных компетенций каждого служащего. Определение разрывов (несоответствий) в компетенциях. Определение областей, где необходимо развивать компетенции персонала. Подготовка плана компетентности для каждого служащего. Подготовка плана компетентности для каждого подразделения. Подготовка плана компетентности для всей службы. Актуализация кадровой стратегии с учетом планов компетентности. Все планы компетентности финансируются из образовательного бюджета. Несмотря на уменьшение консолидированного бюджета службы в последние годы, средства на обучения выделяются в прежнем объеме. Таким образом, региональный офис Аархас тратит на программы обучения на 25% больше, чем другие региональные офисы. Результаты опросов служащих показывают рост значимости обучения для персонала (табл. 7.18 раздела «Результаты») Также см. результаты нашего бенчмаркингового исследования с офисом AOC (табл. 7.30 раздела «Результаты»). Руководители оценивают необходимые компетенции для реализации стратегии и планов по всем направлениям деятельности. Уровень компетентности персонала измеряется при помощи модели «кусок пирога» (рис. 3.5), которую мы применяем с 1996 г. Уровни компетентности имеют цветовое кодирование – черное кольцо указывает на 100%-ую компетентность. Сектора с серой штриховкой обозначают, что по данной компетенции проводится обучение. Задачи соответствуют процессам, осуществляемым службой. Модель «кусок пирога», являясь, по сути, инструментом управления, позволяет увидеть полную картину наших компетенций, визуализирует уровень компетентности для каждого служащего и каждого подразделения. Преимущество этой модели состоит в том, что служащий и его руководитель имеют общее согласованное представление о необходимом уровне компетентности служащего для выполнения его работы. Если служащий и руководитель не могут прийти к единому мнению относительно компетенций, решение остается за руководителем, однако модель гарантирует открытое обсуждение между начальником и подчиненным. Кроме того, «кусок пирога» заранее информирует служащего о недостаточной его компетентности по тому или иному направлению и указывает на необходимость развития и обучения. Каждый год перед проведением аттестацией персонала процесс кадровой оценки пересматривается и совершенствуется. Наш подход доказал свою эффективность и может быть использован в других службах для проактивного развития компетенции отдельных работников и организации в целом. Очередной пересмотр подхода в 2001 г. привнес некоторые изменения в методику оценки. Теперь мы также измеряем и, так называемые, пассивные компетенции, т.е. те навыки, и знания, которыми служащий обладает, но не использует в своей повседневной деятельности. Таким образом, наша служба может оценить свои резервы и быть готовой использовать эти резервы при изменении стратегии и задач. Подход «кусок пирога» развернут в масштабах всей службы и распространяется на всех сотрудников, каждый из которых имеет прямой доступ к системе кадрового планирования через внутреннюю компьютерную сеть.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

42

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

Фамилия работника

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Задачи 1.

...

1.

2. ...

Уровень квалификации низкий

высокий

Области развития компетенций

Рис. 3.5. Модель «кусок пирога». Пример анализа квалификации подразделения

ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Пример экспертного заключения Пример экспертного заключения подготовлен на основании отчета по самооценке по составляющей 3б. «Определение, развитие и поддержка знаний и компетентности кадрового состава», приведенного выше в Приложении 2. Итоговая оценка по составляющей 3б составила: – 73%. Сильные стороны: Систематическая работа по оценке компетентности персонала на предмет способности эффективно выполнять поставленные задачи. Развертывание планов по развитию компетенций персонала. Мотивация служащих к развитию своих профессиональных компетенций, поощрение и содействие обучению. Гармонизация стратегии службы с целями и планами отдельных служащих. Слабые стороны: Отсутствуют свидетельства развития навыков служащих работать в командах. Не приведены примеры методик, программ обучения и развития служащих. Направления для улучшений: Фиксирование лучшего опыта в базе данных и применение накопленных знаний для обучения служащих на основе приобретенного опыта. Развитие навыков командной работы. Элементы лучшей практики, рекомендованные для включения в БД «ЭПУС»: Модель для мониторинга и анализа квалификации персонала «кусок пирога».

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

43

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Форма представления лучшей практики в базе данных ЭПУС

Код по схеме УПС:

Федеральный округ:

Уровень БД:

Субъект федерации:

Дата самооценки: ФИО руководителя группы самооценки:

Наименование аппарата ОГВ / ОМСУ: Дата экспертной оценки:

Индикатор эффективности ЭПУС:

ФИО председателя экспертной группы:

Составляющая индикатора:

Итоговая оценка по составляющей, %:

Описание лучшей практики:

Контактная информация:

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

44

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

ПРИЛОЖЕНИЕ 5. Европейский опыт применения «Общей схемы оценки» (CAF) Определение Общая схема оценки (Common Assessment Framework, далее CAF) – инструмент TQM1, позволяющий улучшить качество и повысить эффективность деятельности для организаций общественного сектора в Европе на всех уровнях публичной службы: федеральном, региональном, местном. Модель может быть использована как механизм обследования деятельности органов государственной власти на основе самооценки, а также как часть программ реформирования сферы государственного и муниципального управления.

CAF основана на Модели совершенствования Европейского фонда управления качеством (EFQM) и Модели «Speyer» Немецкого университета административных наук в г. Спейер, вместе с тем, схема оценки разработана специально для общественного сектора с учетом его специфики и для достижения следующих целей: 1. Внедрить в сферу публичного администрирования принципы управления качеством и оказать содействие в их развертывании посредством метода самооценки. Способствовать переходу от цепочки «планируй–сделай» к циклу «планируй– сделай–проверь–скорректируй» (цикл PDCA).

2. Предоставить механизм для самооценки с целью диагностирования сильных и слабых сторон, определения областей для улучшения.

3. Стать связующим элементом между различными подходами к управлению на основе качества.

4. Обеспечить обмен опытом и изучение лучшей практики управления для общественного сектора.

1

TQM (Total Quality Management) – всеобщее управление на основе качества

Этапы развития CAF CAF – результат сотрудничества министров, отвечающих за вопросы публичной службы в странах-членах ЕС. Модель создана под эгидой Инновационной группы по вопросам публичной службы (IPSG) и рабочей группы национальных экспертов на основе сотрудничества, обмена знаниями и опытом для модернизации систем государственного и муниципального управления и улучшения качества публичных услуг в странах ЕС. Первая экспериментальная версия CAF была представлена в мае 2000 г. в г. Лиссабоне на 1-й Конференции по качеству публичной службы ЕС. Через два года в г. Копенгагене была проведена презентация обновленной версии модели CAF-2002, в тот же год при Европейском институте публичной службы (EIPA) г. Маастрихте был создан ресурсный центр CAF. На 4-й Конференции по качеству публичной службы ЕС в г. Тампере в сентябре 2006 г. была представлена третья версия CAF, пересмотренная с учетом 5-летнего опыта применения модели белее чем в 900 европейских организациях публичной службы, а также в неевропейских странах, таких как Китай, страны Ближнего Востока, Доминиканская Республика, Бразилия и др. Сегодня развитию CAF способствует сотрудничество пользователей модели в рамках Европейской сети публичной службы EUPAN, созданной при ресурсном центре CAF. Государственная поддержка Разнообразные инициативы в общественном секторе по построению систем управления на основе качества получают неизменную поддержку со стороны государства в странах, имеющих богатый опыт в области TQM – это Скандинавия, англосаксонские страны, включая Вели-

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

45

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

кобританию, где CAF принимается многими руководителями высших государственных органов в качестве управленческого инструмента. В большинстве стран ЕС государственная поддержка CAF нарастает и выражается в конкретных правительственных инициативах. Совет Министров Кипра в сентябре 2004 г. принял решение способствовать распространению CAF на всех уровнях государственной службы для повышения ее эффективности. Правительство Чехии в марте 2004 г. одобрило концепцию реформы и модернизации центрального государственного управления, где CAF является одним из рекомендуемых инструментов. В Греции внедрение CAF было включено в программу административной реформы «Politeia 2005-2006 гг.». Венгерское правительство в своей резолюции 1113/2003 декларирует необходимость применения CAF в общественном секторе. Италия на национальном уровне развивает культуру качества публичных услуг, проводя национальное обследование опыта внедрения систем менеджмента качества в органах государственной власти. В мае 2005 г. была учреждена премия в области качества для учреждений государственной службы; система конкурсной оценки основаны на критериях моделей CAF и EFQM. В Люксембурге принята правительственная программа в области качества, где CAF является одним из основных элементов. В Литве годовой план на 2005-2006 гг. по реализации «Стратегии развития государственной службы до 2010 г.», включает CAF и другие инструменты TQM. Польский кабинет государственной службы 29 апреля 2004 г. провел в Варшаве конференцию «CAF как инструмент улучшения качества деятельности государственных учреждений». Модель CAF, наряду с другими современными инструментами TQM, включена правительством Румынии в «Стратегию модернизации государственной службы» на федеральном и местном уровнях. В Испании государственная поддержка для CAF и других TQM инструментов проявляется в большей степени на уровне местных администраций.

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Следует отметить уменьшение государственной поддержки инициатив в области TQM в Литве, где качество государственного управления не рассматривается как актуальная проблема. Хотя в декабре 2001 г. правительство приняло «Требования и рекомендации по внедрению систем менеджмента качества в сфере государственного управления» (на основе требований стандарта ISO 9001:2000). Политические изменения в Эстонии обусловили снижение интереса к CAF осенью 2003 г., но в последние время этот интерес возобновляется. В целом, текущий уровень государственной поддержки инициатив в области управления качеством в странах ЕС (табл. П11), является достаточно комфортным для внедрения CAF. Таблица П1 Уровень государственной поддержки нет (1)

снижается (2)

не меняется (9)

растет (12)

IE

EE, LV

DE, DK, FI, FR, NL,PT, SE, SK, NO

AT, BE, CY, CZ, EL, ES, HU, IT, LT, LU, PL, SI, RO, UK

В 15 государствах применение CAF носит рекомендательный характер, а в трех странах – Чехии, Словакии и Румынии – обязательный (табл. П2). Как показывает опыт, национальные организации/агентства, отвечающие за распространение и содействие продвижению CAF в европейских странах, являются правительственными, как прави1

Здесь и далее приведены результаты исследования применения CAF в государственных учреждениях европейских стран, проведенном Европейским институтом публичной службы в 2005 г. Доклад «Study on the use of the Common Assessment Framework in European Public Administrations» представлен на «2-й Европейской встрече CAF» в Люксембурге (июнь 2005 г.). Принятые сокращения: AT – Австрия; BE – Бельгия; CY – Кипр; CZ – Чехия; DK – Дания; DE – Германия; EE – Эстония; EL – Греция; ES – Испания; FR – Франция; IE – Ирландия; IT – Италия; LV – Латвия; LT – Литва; LU – Люксембург; HU – Венгрия; MT – Мальта; NL – Нидерланды; NO – Норвегия; PL – Польша; PT – Португалия; RO – Румыния; SI – Словения; SK – Словакия; FI – Финляндия; SE – Швеция; UK – Великобритания.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

46

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

ло, относятся к министерствам, в компетенцию которых входят вопросы реформирования и развития государственной службы, а также финансовые министерства. В Бельгии, Германии и Испании реализуется подход «снизу-вверх», и распространение CAF ведется на региональном и местном уровнях. Таблица П2 Характер внедрения CAF добровольный (9)

рекомендательный (15)

обязательный (3)

AT, EE, FI, IE, IT, LV, NL, PT, UK

BE, CY (высший уровень), CZ (местный уровень), DE, DK, EL, ES, FR, HU, LT, LU, PT, SE, SI, SK, NO

CZ (центральный уровень), SK (центральный уровень), RO

Финансирование В табл. П3 проанализирован уровень обеспечения финансовыми ресурсами программ внедрения CAF в различных европейских странах. Таблица П3 Уровень обеспечения финансовые ресурсами программ CAF нет (5)

снижается (3)

не меняется (6)

растет (10)

EE, ES, IE, LV, LU, SI, UK

FI, NO

DE, DK, FR, NL, PT, SE

AT, BE, CY, CZ, EL, HU, IT, LT, RO, SK

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Не предусмотрено финансирование CAF в Эстонии, Ирландии и Латвии. В Испании расходы на CAF включаются в бюджеты различных государственных учреждений по статье «Обучение». Снижение финансирования в Финляндии обусловлено завершением региональных пилотных проектов внедрения CAF. В Бельгии планируется увеличение финансирования CAF на 200 %. Правительство Чехии выделяет дополнительные финансовые ресурсы центральным государственным органам, а также ожидает средства, выделяемые Европейским региональным фондом развития, для внедрения CAF в муниципалитетах. В Венгрии новая он-лайн версия CAF будет финансироваться государством. Ресурсы, запланированные в Италии на развитие CAF, значительно превышают финансирование проекта на начальной стадии. Румыния все еще находится в стадии планирования ресурсов на CAF. Продвижение и сопровождение CAF C момента появления CAF в 2000 г. многие европейские страны предпринимали различные действия по развитию и поддержке этого инструмента. В табл. П4 приведен анализ подходов и инициатив по продвижению CAF, основанный на результатах двух аналогичных исследований, проведенных в 2003 и 2005 гг. Таблица П4

Форма продвижения CAF

2003

2005

1. Информация о модели CAF Публикации (напр., брошюры, статьи, отчеты)

BE, DE, PL

Конференции, круглые столы и т.п.

DVD по самооценке FI Буклеты, флаеры, листовки 2. Дополнительные инструменты по внедрению CAF Руководства

HU, PT

Рабочие тетради Обучающие кейсы

AT, DE, IE, PT ES CZ, EE, HU, IT, NO, PL, PT, SK, SI DK

Пилотные проекты Проекты на основе CAF Версии CAF для различных секторов

BE, DE, AT, CZ, DK, EL, FI, FR, LT, NL, NO, PT, SK CY, SI DK FI, CY HU, PT, CY, DE, DK, EE, EL, IT, SK, NO AT, DE, PT, CY ES, BE, EE, HU, PT,SK CZ, HU, PT, AT, CY, DK, FI, LT, RO DK, AT, FI, HU, IT, PL BE, DE, DK, FR, HU, NO

AT, BE, DK, EE, ES, PL, SI

3. Обучение 1-2-х дневные семинары с практическим упражнениями по применению CAF

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

AT, BE, CY, CZ, DE, DK, EE, EL, ES, IT, PL

47

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

Форма продвижения CAF

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

2003

Установочные лекции по модели CAF Курсы для тренеров и асессоров 5-дневные тренинги для лидеров CAF-команд Учебные лаборатории Дистанционное обучение 4. Индивидуальные консультации и наставничество 5. Обмен опытом Практические конференции пользователей CAF Сообщества и партнерские объединения Международные партнерства Национальные программы качества Конференции по качеству Премии в области качества

AT, BE, DE, EE, IT, NO

AT, BE, DE, EE, IT, NO, CY, DK, LT, PL

DE, HU, IT AT, BE, DE, DK, ES, IT, PT, SK

DE, HU, PT

EE, HU, IT, NO, SK AT, BE, EE, DE, IT, PT

6. Информация по применению Методические рекомендации Базы данных лучшей практики

AT, BE, DE, ES, HU

Опросные листы Аналитические материалы по распространению CAF 7. Электронные инструменты CAF Интернет-сайт с общей информацией о CAF и регистрацией пользователей CAF Регистрация пользователей CAF в безе данных Обучающие инструменты и сервисы Поддержка внедрения CAF

PT

Далее подробнее остановимся на значимых проявлениях каждой из форм. Информация о модели CAF: В Дании, с целью распространения CAF и позиционирования модели в качестве простого и доступного инструмента совершенствования, был инициирован проект KVIK, в рамках которого был выпущен DVD, на котором представлен опыт самооценки двух организаций, в доступной форме объяснены основные этапы процесса самооценки. В Финляндии распространено 2000 копий брошюры с описанием модели CAF, в Бельгии 5000 брошюр о CAF выпушено на голландском и французском языках. Дополнительные инструменты CAF: В Дании в рамках проекта KVIK разработано иллюстрированное руководство по самооценке, содержащее визуальные образы и массу инструментов и методов, позволяющих сделать процесс самооценки максимально понятным и эффективным. Специальные руководства изданы, по крайней мере, в 10 странах, во многих брошюры дополнены кейсами и

2005 CY, DE, DK, EE, EL, FR, IE, RO CZ, HU, SI CZ, SK IT DE, PT, PL

AT, BE, DE, DK, IT, FI, HU AT, CZ, SK, HU CZ EE, HU, CZ, DE, FI, LT, PL AT (Speyer), BE, DE, IT, PT, HU, PL AT, HU AT, BE, DE, ES, HU, CZ, DK, EL, PL AT, DE, DK, NO, PL DK

AT, BE, ES, FI, NO AT, DE, PT

AT, BE, CZ, DE, DK, EL, ES, HU AT, DE, HU, PT, SI AT, DE, DK, HU, SI

отчетами об успешном опыте применения CAF. В Португалии разработано руководство на 235 страницах, 125 из которых посвящены структуре модели и принципам оценки, и 110 страниц содержат описание сопутствующих инструментов и методов. В некоторых странах разработаны адаптированные версии CAF для отдельных направлений государственной службы. Так, в Венгрии разработаны модели для местного управления, полиции, службы охраны, пенсионного страхования; в Германии применяют различные варианты CAF для церковного управления, юридических служб, полиции; в Бельгии разработаны модели для сферы образования и муниципального управления. Обучение: CAF является инструментом TQM начального (базового) уровня, тем не менее, обучение является важным фактором результативного применения модели. На сегодняшний день 18 государств проводят обучение CAF на регулярной основе. По результатам обследования 14 стран, в 2005 г. в различ-

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

48

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

ных программах по изучению CAF приняли участие более 1300 организаций. Во многих странах обучение организуется на уровне министерств (Бельгия, Чехия, Эстония, Греция, Франция, Италия, Польша, Португалия, Словения), а также организациями, специализирующимися на CAF (SCKK в Дании), или институтами публичной службы (Венгрия, Литва, Португалия, Испания). Непосредственное обучение проводится партнерскими организациями, такими как KDZ в Австрии, Университетом Спейера в Германии, Чешским и Словацким обществами качества, Formez в Италии, Испанской ассоциацией муниципалитетов и провинций, Шведским институтом качества. Частные консультационные компании проводят обучение по CAF в Бельгии, Дании, Люксембурге и Португалии. EIPA реализует образовательные программы в Ирландии, Чехии и Бельгии. В Дании Центр развития человеческих ресурсов и менеджмента качества поддерживает постоянное функционирование 6 «учебных кружков», где происходит обмен знаниями и опытом практиков CAF. В Италии в 2004 г. стартовал проект «Создание качества» (Percorsi di Qualitа), предусматривающий несколько «шагов» к улучшению качества публичной службы, среди которых семинары, учебные лаборатории (для пяти основных направлений, включая образование и здравоохранение), премия по качеству для государственных учреждений. В Польше разработаны два дистанционных обучающих комплекса по самооценке. В Португалии закончена разработка 200-часового дистанционного обучающего курса, по окончании которого будет выдаваться диплом. Похожий подход применяется в Чехии при подготовке экспертов в области CAF. Индивидуальные консультации и наставничество: Около 70 % европейских организаций государственного сектора пользуются внешними консультациями при подготовке, внедрению и использованию CAF.

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Обмен опытом: Не вызывает сомнения значимость конференций по качеству и премий в области качества для развития CAF и обмена опытом между пользователями модели. Однако важную роль начинают играть и интернациональные партнерства CAF, первое из которых установлено между четырьмя странами: Австрией, Чехией, Венгрией и Словакией. В Бельгии в течение последних 3-х лет проводится Национальная конференция по качеству, в которой участвуют представители всех уровней государственной службы, включая органы полиции, юстиции и образования. 3-я конференция пользователей CAF прошла в 2005 г. в Германии. Национальные конференции по качеству государственной службы регулярно проходят в Чехии, Словакии, Словении, Испании. Ключевой темой этих конференций является опыт применения модели CAF. Информация по применению: Поскольку применение CAF предполагает сравнение своих результатов с другими, поиск лучших решений и обмен опытом, то в повестке дня большинства пользователей модели одним из главных пунктов обозначен сбор информации о применении CAF. EIPA развивает объединенную базу данных практиков CAF. На сегодняшний день 8 стран имеют собственные базы данных CAF и четыре страны (Италия, Латвия, Португалия, Словакия) планируют начать их формирование. В Португалии проект создания банка данных государственной службы финансируется Социальным Европейским фондом. Бельгия планирует разработать программное обеспечение для создания собственной базы данных, связанной с базой EIPA, и предлагает объединить в перспективе национальные базы данных в одну сеть. Германия предлагает создавать национальные CAF-агентства, через которые будет возможно получить доступ ко всем ресурсам на базе CAF. Принципы формирования и интеграции банков данных CAF, их функциональное наполнение являются в настоящее время предметом обсуждения между странами, практикующими CAF.

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

49

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

Электронные инструменты: Многие примеры электронного инструментария CAF приведены выше. Далее еще несколько фактов. Например, в Дании создан он-лайн сервис KVIK, позволяющий оценить уровень развития относительно критериев модели CAF, используя Интернет. В 2003 г. Венгрия представила он-лайн сервис KINGS, где собрана лучшая практика и методы управления государственными службами. Планы по развитию CAF в Европе В некоторых странах планы в отношении дальнейшего применения CAF не сформированы (Эстония, Франция) в силу политических и административных изменений, хотя велика вероятность, что правительства этих стран будут рекомендовать использование CAF в будущем. В Люксембурге уверены, что включение CAF в национальную программу качества будет хорошим стимулом для развития модели. В Ирландии рассматривают CAF как один из инструментов программ развития государственных служб. Похожая ситуация в Латвии, где CAF – один из инструментов, рекомендованных правительством, наравне со стандартами ISO 9001:2000 и моделью Латвийской премии качества. В Великобритании активного развития модели не предусматривается, так как наряду с CAF в общественном секторе широко применяется модель EFQM. В таких странах, как Австрия, Финляндия, Италия, Литва и Испания, планируется поступательная реализация принятых программ в отношении CAF. В некоторых странах развитие CAF является приоритетом. В Бельгии планируется организовать централизованное обучение CAF дважды в год. Кипр намерен подготовить программу обучения CAF на уровне Совета министров. В Греции, Португалии и Словении также планируется уделять особое внимание обучению CAF. В Румынии предусмотрено обучение 4-6 членов Центрального отделения реформы государственной службы в Ев-

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

ропейском институте EIPA с целью подготовки тренеров для обучения CAF внутри страны. В Чехии планируется продолжать экспериментальный проект распространения CAF-модели на региональном и местном уровнях, в том числе, обучить ряд государственных служащих для работы «региональными экспертами и асессорами», а также разработать руководства по применению CAF для регионального и местного уровней. Германия хочет дополнить инструмент «easy CAF» информационной базой данных, продолжить организацию CAF-конференций и издание CAF-публикаций. Дания нацелена увеличить число пользователей CAF и CAF-инструментов. Норвежское агентство «Statskonsult», отвечающее за развитие CAF, продолжит позиционировать CAF как инструмент для повседневной работы, проведет ряд опросов и обследований по удовлетворенности пользователей CAF. Венгрия предложит новый электронный он-лайн CAF-ресурс, с целью распространения модели в регионах. Польский департамент государственной службы проведет ряд информационных мероприятий, конференций и семинаров для распространения CAF. Для поддержки пользователей CAF в Португалии решено учредить «CAF-почту» и создать электронные инструменты самооценки, кроме того, планируется провести опросы пользователей CAF. Заключение В 2003 г. насчитывалось порядка 500 зарегистрированных пользователей CAF, к середине 2005 г. их число составило более 900, а к концу 2006 г. приближается уже к 2000. Следует отметить, что 9 из 10 пользователей CAF начинают деятельность по совершенствованию именно в результате самооценки по критериям модели CAF. Если в 2003 г. желание повторно применить «Общую схему оценки» было у 82 % пользователей модели, то в 2005 г. доля их увеличилась и составила около 95 %.

Дополнительная информация об «Общей схеме оценки» (CAF) представлена на Интернет-сайтах Европейского института публичной службы EIPA – www.eipa.nl и Европейской сети публичной службы EUPAN – www.eupan.org  Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

50

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

МАСЛОВ Дмитрий Владимирович кандидат экономических наук, ■ председатель регионального комитета по качеству в государственном и муниципальном управлении Всероссийской организации качества (ВОК); ■ директор Научного центра бенчмаркинга и совершенствования Ивановского государственного энергетического университета (ИГЭУ) КОРОЛЕНКО Альберт Юрьевич ■ директор по экономическому развитию «Юридического бюро «Константа», г. Иваново СМИРНОВ Виктор Владимирович кандидат юридических наук, ■ председатель Избирательной комиссии Ивановской области, ■доцент кафедры теории и истории государства и права филиала Северо-Западной академии государственной службы (СЗАГС) в г. Иваново

____________________________________ Контактная информация: Интернет: http://benchmarking.economic.ispu.ru/epus.htm e-mail: maslow@bk.ru; epus@bk.ru тел.

(4932) 46-60-03

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

51

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

Научное издание

Маслов Дмитрий Владимирович Короленко Альберт Юрьевич Смирнов Виктор Владимирович

СИСТЕМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ «ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА» (ЭПУС). Концепция Печатается в авторской редакции

Подписано в печать 24.10.2006 г. Формат 60×84/16. Печать плоская. Усл.печ.л 2,73. Уч.-изд.л 2,8. Тираж 250 экз. Заказ 500. Изд. № 1325. ООО «Флинта», 117342, Москва, ул. Бутлерова, д.17-Б, комн. 345. Тел. / факс: 334-82-65; тел. 336-03-11. E-mail: flinta@flinta.ru, flinta@mail.ru WebSite: www.flinta.ru Издательство «Наука», 117997, ГСП-7, Москва В-485, ул. Профсоюзная, д.90 Отпечатано в ООО «ПолиПринт» 153032, г. Иваново, ул. Станкостроителей, 12, оф. 23. Тел.: (4932) 45-38-71, факс: (4932) 29-48-35. Е-mail: 1@dsn.ru WebSite: www.polyprint.dsn.ru

 Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

52

Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления

< КОНЦЕПЦИЯ > ЭФФЕКТИВНАЯ ПУБЛИЧНАЯ СЛУЖБА (ЭПУС)

ISBN 5-9765-0186-9 (Флинта) ISBN 5-02-034584-9 (Наука)  Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006 e-mail: maslow@bk.ru тел. (4932) 46-60-03  Д.В. Маслов, А.Ю. Короленко, В.В. Смирнов, 2006

53