КАЧЕСТВО
[К АЧЕСТ ВО У ПРА ВЛЕ Н И Я ] Дмитрий МАСЛОВ
КАЧЕСТВО И ВЛАСТЬ:
10 ЛЕТ ПРОТИВОРЕЧИЙ Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Из Послания Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 16.05.2003
Очень тяжело менять, ничего не меняя, но мы будем... М.М. Жванецкий. Простите меня
Часть 1
СТАНДАРТЫ И КАЧЕСТВО / 102013
www.ria-stk.ru
В мае 2013 г. исполнилось 10 лет с момента появления термина «качество» на повестке дня реформ государственного управления в России. Попробуем подвести промежуточные итоги, которые неоднозначны как в области реформ, так и в области качества.
60
ЭКЛЕКТИКА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ Новейшая история российских реформ государственного управления характеризуется, с одной стороны, активным трансфером западных управленческих технологий в зародившуюся сферу отечественного публичного менеджмента, с другой — наследием админи стративно-командных методов советского периода, не отпускающим современную российскую бюрократию. Смешение этих во многом взаимоисключающих трендов можно рассматривать как российскую специфику и методично продолжать инъекции зарубежных практик, укрепляя тем самым иммунитет системы и повышая компетенции чиновников по камуфлированию любых реформ. Но можно и критиче-
ски подходить к адаптации мирового опыта в отечественном институциональном и правовом поле. Стремление государства следовать совр еменным тенденциям напоминает поисковый сервис «популярных запросов», или облако тегов, где регулярно, сменяя друг друга, появляются «БОР»1, «управление по результатам», «KPI»2, «человеческий капитал», «наставничество»… Эти и другие термины — не просто слова и аббревиатуры, а методы и модели управления, при1 БОР — бюджетирование, ориентированное на результат. 2 KPI (англ. Key Performance Indicators) — ключевые показатели эффективности — показатели деятельности подразделения (предприятия), которые помогают организации в достижении стратегических и тактических (операционных) целей. KPI позволяют производить контроль деловой активности сотрудников, подразделений и компании в целом. Использование KPI дает организации возможность оценить свое состояние и помочь в оценке реализации стратегии. — Прим. ред.
Ключевые слова: административная реформа, государственное управление, качество, KPI, модели управления, функции, услуги, процессный подход.
В практике российских реформ новый термин (или тренд), как правило, вбрасывается в информационное пространство первыми лицами государства и только затем начинается дискуссия
шедшие преимущественно из бизнеса, имеющие серьезное теоретическое обоснование и широкую практику применения, в том числе и в сфере государственного управления. Но не всегда понятен путь появления этих терминов на повестке дня. Если необходимость применения того или иного метода/ модели назрела, обоснована экспертами и профессионалами, а от государства требуется нормативноправовое обеспечение соответствующей инициативы, то логика не вызывает вопросов. Однако в практике российских реформ новый термин (или тренд), как правило, вбрасывается в информационное пространство первыми лицами государства и только затем начинается дискуссия. Так, например, В.В. Путин на заседании Агентства стратегических инициатив 3 февраля 2012 г. дал старт кампании по разработке KPI: «Есть система KPI, которая внедряется во многих странах, она должна быть внедрена и у нас, нужно эту систему разработать» [1]. Можно только догадываться, каким образом именно KPI, а не какой-то другой метод получил поддержку на высшем уровне (нам бы представлялось более полезным озвучить аббревиатуру TQM3). Никаких видимых предпосылок для про3 TQM (англ. Total Quality Management) — всеобщее управление на основе качества — общеорганизационный метод непрерывного повышения качества всех организационных процессов. — Прим. ред.
дуктивного внедрения KPI в сфере государственного управления не наблюдается, напротив, этот метод даже в бизнес-среде используется очень осторожно, дабы не вызвать негативный эффект. Во-первых, довольно опасно рассматривать KPI как систему персональной эффективности государственных служащих и одновременно отождествлять ее с системой мотивации, т.е. ждать от чиновников более эффективной работы под прессом более жесткого контроля. Во-вторых, стоимость разработки «системы измерения» в случае с системой государственного управления может оказаться в разы выше, чем эффект от ее внедрения. Кроме того, KPI потребует дополнительной формализации и новой отчетности, что только увеличит размеры бюрократии. Однако аргументы экспертов и общественное обсуждение не оказывают существенного влияния на судьбу вброшенного сверху тега, так как путь от «ключевого слова» до законодательно оформленного решения заранее спланирован и потому недолог. Так, развитие ключевых показателей эффективности KPI в качестве основы системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих было закреплено Указом Президента РФ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» 7 мая 2012 г., т.е. спустя три месяца после озвучивания нового для сферы государственного управления термина. Подобная практика создания трендов хороша для стратегических инициатив, но не для методологических подходов, целесообразность применения которых должна быть обоснована научно и отвечать реальным потребностям и возможностям системы. Спонтанное появление разнообразных новых методов и моделей государственного управления из различных сфер (назовем это явление «гори-
С ТА Н Д А Р Т Ы
И
зонтальный трендовый эклектизм»4) и эпох («вертикальный исторический эклектизм»5), когда теряются причинно-следственные связи в процессах модернизации и появляются серьезные логические разрывы между целями и средствами их достижения, нивелирует роль экспертного сообщества, профессионалов в различных областях государственного управления, самих государственных служащих в развитии своей страны. Выступления первых лиц государства принимают форму модных показов, задающих тренды на сезон, когда публика отслеживает, что следует носить и позволяется ли сегодня «нашивать накладные карманы и обуживать рукав». Среди зрителей не исключение составляют и профессионалы в области качества, которые 10 лет назад с надеждой уловили в послании президента реверанс в сторону «качества» и до сегодняшнего дня отслеживают заданный вектор «от качества власти к качеству жизни». Административная реформа (в особенности ее этап 2006—2010 гг.) представляла по своей сути попытку создания системы менеджмента качества в масштабе
4 В качестве яркого примера горизонтального эклектизма можно назвать деятельность Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов (АСИ), созданного по инициативе В.В. Путина в 2011 г. АСИ пытается охватить максимально возможное количество современных мировых трендов и создать эффект присутствия этих трендов в России, закрепив их, где это возможно, официально на нормативно-правовом уровне через разработку «дорожных карт» (в том числе такие инициативы, как внедрение дуального образования, легализация фриланса, развитие системы профессиональных компетенций). 5 Вертикальный эклектизм выражается в попытке выдать устаревшие модели за современные. В частности, при оценке эффективности деятельности государственных органов «эффективность» рассматривается с классических позиций Ф. Тэйлора и М. Вебера как достижение формальных целей заранее установленными методами в конкретные сроки. Такой механистический подход не может служить адекватным ответом на современные вызовы по повышению эффективности государственного управления, где важным элементом системы становится человек с его мотивацией работать эффективно. Вместе с тем, государство в режиме «вертикального эклектизма» говорит и о раскрытии потенциала человеческого капитала, и о возрождении наставничества на государственной службе, т.е. использует весь спектр методов управления прошлого, настоящего и будущего.
К АЧ Е С Т В О
/
1 0 2 0 1 3
61
КАЧЕСТВО
[К АЧЕСТ ВО У ПРА ВЛЕ Н И Я ]
государства, где первоочередной целью провозглашалось повышение качества и доступности государственных услуг [2—4]. Особое внимание к «государственным услугам» было обнадеживающим, так как рассмотрение деятельности государства через производство/предоставление услуг открывало возможности к переосмыслению системы государственного управления и полноценному процессному подходу как основе современной философии качества. Однако серьезные российские специалисты по качеству не были замечены в числе разработчиков концепции административной реформы, потому механизмы ее реализации основывались на стереотипном понимании качества как соответствия стандарту, требующего регламентации и контроля. Более 50 лет эволюции контроля качества в TQM будто исчезли к началу административных реформ 2000-х гг., что спровоцировало смешение противоположных, противоречащих друг другу управленческих подходов и породило новый феномен российских реформ, который можно охарактеризовать как «перпендикулярный менеджмент» [5].
СТАНДАРТЫ И КАЧЕСТВО / 102013
www.ria-stk.ru
ПЕРПЕНДИКУЛЯРЫ ВЛАСТИ Российские реформы последних 10 лет, по крайней мере в декларативной их части, проводились в духе new public management — концепции нового государственного управления 80-х гг. прошлого века, когда переосмысление государственного управления проходило через интегрирование бизнес-моделей в практику деятельности органов власти. Рыночный тип государственного управления позволял снизить бюрократию, стать ближе к гражданину — потребителю публичных услуг, повысить эффективность государства. Подтверждая выбор России в пользу нового государственного управления, руководители государства регулярно делают заявления в духе «переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предо-
62
ставления государственных и муниципальных услуг»6 или «модель управления, основанная на противопоставлении «государства» и «граждан» как «управляющих» и «управляемых», себя исчерпала» [6], «главная цель всей нашей общей работы — создать сервисное государство» [7]. На бумаге модернизация государственного управления выглядит довольно прогрессивно. На практике же реформы с завидным постоянством проваливаются, влекут за собой масштабные реорганизации государственного аппарата, но не делают его более современным и эффективным. Эклектичный, часто непоследовательный подход во многом объясняется тем, что семена западных технологий пока не могут вызревать в российской почве, а попытки эту почву удобрять нормами и законами, имитирующими внешние условия для устойчивого роста, не создают необходимого климата7. Вместе с тем, следует учитывать, что процесс выращивания нового государственного управления не всегда проходил гладко в странах романо-германской правовой семьи, поэтому Россия имеет не самые благоприятные предпосылки для успеха реформ в рамках выбранного курса. Главной причиной неудач, на наш взгляд, является базовое противоречие между функциональной (вертикальной) и процессной (горизонтальной) моделями управления. Функциональная модель — это государственное управление России вчера и сегодня. Процессная модель — это необходимый каркас для большинства инициатив по реформе государственного управления: от бюджетирования, ориентированного на результат, до государственных услуг
6 Из Бюджетного послания Президента РФ Д.А. Медведева «О бюджетной политике в 2010— 2012 годах» от 25 мая 2009 г. 7 Конфликтность методов государственного управления постсоветской Россией была особенно ярко выражена в 1990-х гг., когда для достижения рыночных целей использовались административно-командные рычаги [8].
Затянувшийся конфликт между государственной функцией и государственной услугой носит системный характер и наглядно отражает принципиальное противоречие между существующей и желаемой системами государственного управления
и «электронного правительства», от внутренней мотивации государственных служащих работать эффективно до государственно-частных партнерств и общественного участия в принятии важных для развития страны решений. Функциональная модель с ее бюрократическими колодцами ровно под углом 90° пересекает процессную модель, нацеленную на кратчайший путь от возникновения потребности до ее удовлетворения. Реинжиниринг систем управления и в частном, и в общественном секторах предполагает пересмотр деятельности организации через призму процессов, где функции управления, проходя сквозь процессы, поддерживают их. Российская действительность такова, что вертикаль власти, а соответственно функциональный подход только укрепляются, необходимые «реформистские» акценты на приставке «де» — деформализация как уменьшение бюрократии, деконцентрация в форме ослабления иерархических связей, децентрализация через делегирование полномочий и ответственности нижним уровням управления — на практике не наблюдаются. А элементы процессного подхода (описание процедур, стандарты качества, административные регламенты) можно
заметить лишь непосредственно в отношении государственных и муниципальных услуг, с определением сущности которых законодатель долгое время не спешил. Само по себе разделение деятельности государственных органов на функции и услуги вызывает оживленные споры начиная с 1998 г., когда в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 17 февраля в рамках реформирования системы государственного управления предлагалось разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Масштабные кампании по инвентаризации и оптимизации функций органов власти в рамках первого этапа административной реформы (2003—2005 гг.), разработке и внедрению стандартов государственных услуг (начиная с 2006 г.) вызвали у чиновников множество вопросов. И небезосновательно, так как долгое время не было правового разграничения услуги и функции. При разработке административных регламентов большие затруднения были связаны с определением того, что является функцией, а что услугой. Особенно много проблем было у муниципалов, которые, впрочем, научились решать задачу методом copy-paste8, копируя из интернета типовые регламенты и стандарты. Эволюционирование понятия «государственная услуга» [9] привело к его законодательному закреплению как деятельности по реализации функций соответствующего государственного/муниципального органа по запросу заявителя (ст. 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ). Однако такое понимание государственных услуг лишь частично прояснило позицию государства9 и не оправдало
8 Метод copy-paste — метод «копированиявставки». — Прим. ред.
надежд перехода системы государственного управления на рельсы процессного подхода, когда вся деятельность органов власти рассматривается через призму предоставления услуг, где функции обеспечивают максимально эффективное протекание процессов внутри государственного механизма. Существующий же подход предлагает органам власти действовать по следующей схеме: обратился заказчик (гражданин-потребитель) за услугой — окажем услугу, не обратился — продолжаем работать в прежнем режиме, без заказчика, т.е. без конкретного потребителя результатов нашей деятельности. Этот затянувшийся конфликт между государственной функцией и государственной услугой может показаться техническим и малозначительным, однако он носит системный характер и наглядно отражает принципиальное противоречие между существующей и желаемой системами государственного управления, что выражается в растущей проблеме «перпендикулярного менеджмента», разрешить которую можно, сделав окончательный выбор в пользу либо функционального, либо процессного подхода. Выбор вертикальной модели управления означает отказ от многих западных (в первую очередь европейских) практик и выработку собственных уникальных решений. Горизонтальная модель предполагает смещение акцентов в деятельности государственных органов с функций на процессы, определение потребителей в цепи этих процессов, как конеч9 В нормативно-правовом пространстве остается совместное употребление «услуга (функция)», например, в «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011— 2013 годы», утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р, где речь идет о государственных и муниципальных услугах (функциях). В рамках данной Концепции предусматривается необходимость разработки проекта нормативного правового акта, устанавливающего четкое разграничение понятий «государственная функция» и «государственная услуга».
С ТА Н Д А Р Т Ы
И
ных, так и внутренних, постепенное ослабление административнокомандных методов. Выбор сделать трудно, гораздо легче его не делать, но в случае продолжения реформ в «перпендикулярном» режиме управляемость системы государственного управления может быть потеряна в любой момент.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 1. Путин: в РФ нужна система оценки персональной эффективности чиновников // РИА Новости. — 2012. — 3 февр. http://ria. ru/politics/20120203/555541210.html. 2. Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. — М.: Юридическая фирма «Контракт», ИНФРА-М, 2006. 3. Административная реформа в субъектах Российской Федерации / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. — М.: Контракт, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2008. 4. Вишняков В.Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. — 2011. — № 7. — C. 5—17. 5. Maslov D. Internal Contradictions in Russian Reforms // Russian Analytical Digest. — 2012. — № 118 — Pp. 11—13. 6. Абызов М.А. Качество управления: Открыть правительство // Ведомости 2012. — 25 июня. — № 115 (3129). 7. Набиуллина Э.С. Итоги реализации федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации мероприятий по развитию государственного управления в 2008—2011 гг. // http://www.economy.gov. ru/minec/press/news/doc20120322_19. 8. Рывкина Р.В. Постсоветское государство как генератор конфликтов // СОЦИС. — 1999. — № 5. — С. 12—19. 9. Южаков В. Н. Эволюция смыслов и правового регулирования государственных услуг в России в 2004—2011 гг. // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2012. — № 2. — С. 5—22.
Дмитрий Владимирович МАСЛОВ — руководитель Центра исследований эффективности и качества государственного и муниципального управления Высшей школы государственного и муниципального управления Казанского (Приволжского) федерального университета, председатель регионального комитета по качеству в сфере государственного и муниципального управления Всероссийской организации качества
К АЧ Е С Т В О
/
1 0 2 0 1 3
63