КАЧЕСТВО
[К АЧЕСТ ВО У ПРА ВЛЕ Н И Я ] Дмитрий МАСЛОВ
КАЧЕСТВО И ВЛАСТЬ:
10 ЛЕТ ПРОТИВОРЕЧИЙ
Часть 2
СТАНДАРТЫ И КАЧЕСТВО / 112013
www.ria-stk.ru
В первой части статьи1 речь шла о смешении западных управленческих технологий, которые пытаются внедрить в сферу отечественного публичного менеджмента, с наследием административно-командных методов советского периода, причинах провала попыток модернизации государственного управления и перпендикулярах власти. Во второй части рассмотрено понятие «качество» в сфере государственного и муниципального управления, проанализированы методы управления по результатам и оценки удовлетворенности деятельностью органов власти. 1 «Стандарты и качество», 2013, № 10, с. 68—71 . — Прим. ред.
68
РЕЗУЛЬТАТЫ УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ И НЕЭФФЕКТИВНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ Концепция второго этапа административной реформы (2006—2010 гг.) содержала методологию управления по результатам, что представлялось логичным шагом, так как этот бизнесметод нашел достаточно широкое (хотя и не всегда успешное) применение в развитых государствах. Правительство России, стремясь следовать в фарватере мировых трендов, пусть и 10—15-летней давности, видело в результативном управлении возможность переключиться с советских традиций освоения бюджетных ресурсов на более рациональную модель, адекватную современным вызовам. Однако на этом пути реформаторы собрали абсолютно все острые углы управления по результатам и совершили большинство ошибок, которые можно сделать, внедряя эту управленческую технологию [1]. Несмотря на то что измерение результатов стало всеобщей практикой в России, масштаб и сложная иерархия государственного аппарата явились сильнейшими стимулами к искажению системы и нивелировали идею повышения эффективности в условиях де-
фицита государственных ресурсов до привычных форм отчетности. Один из результатов результативного управления — оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в фарватере которой дрейфует и оценка деятельности органов местного самоуправления. С момента принятия Указа Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» система оценки подвергается серьезной критике как со стороны оцениваемых, так и со стороны экспертов. Заказчики оценки — Правительство РФ и главы субъектов — также не вполне удовлетворены ни процессом, ни результатами. Существующий подход не заставляет глав регионов и муниципалитетов искать более эффективные управленческие решения. Об оценке вспоминают раз в год перед подготовкой отчетов «о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности» субъекта/муниципалитета, основным мотиватором которых выступает
Ключевые слова: оценка эффективности, качество, результативность управления, методика, уровень удовлетворенности, государственные и муниципальные услуги.
Мотивационные механизмы повышения зарплаты чиновникам в контексте эффективности и качества не кажутся серьезным стимулом, напротив, могут быть лишь раздражителем для общества
вертикаль власти. Доклад должен быть отправлен в установленные сроки «наверх», а для самых эффективных регионов/муниципалитетов, занявших высокое место в рейтинге, предусмотрено выделение грантов в целях поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности. Много споров вызвало количество показателей, по которым оценивается деятельность органов исполнительной власти субъекта и деятельность органов местного самоуправления. Их число то увеличивалось, то сокращалось, но система от этого не становилась более понятной, прозрачной и хоть какимто образом претендующей на объективность. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» дал зеленый свет инициативам по улучшению системы оценки эффективности деятельности органов власти различных уровней. Однако обсуждение, вектор которому задало Открытое правительство, завершилось лишь сокращением числа показателей и некоторыми изменениями в деталях оценки, которые существенного влияния на саму систему окценки не оказали. Критика в адрес оценки эффективности, вероятно, не уменьшится, пока не будет достигнуто общее понимание недостатков существующей системы, одним из которых является то, что показатели оценки эффективности деятельности (и для субъектов, и для муниципалитетов) по своей сути — набор цифр
статистической отчетности, отражающих в лучшем случае результативность, но не эффективность. Соревнование по показателям, попытка привести регионы/муниципалитеты к общему знаменателю не могут отразить реальную эффективность управленческих решений руководителей. Оценка эффективности предполагает не только оценку результатов, но и оценку возможностей и исходных ресурсов, имеющихся для достижения результатов. Регионы России очень разные, только 11 из 83 самодостаточны2, многие имеют заведомо проигрышные позиции. То же касается и муниципалитетов. Потому невозможно изобрести универсальные показатели, да и не совсем понятно, зачем это делать, если ставить целью повышение эффективности деятельности органов власти в масштабах всей страны. На муниципальном уровне, где мерилом эффективности деятельности органов местного самоуправления должны являться результаты муниципальных выборов, ошибочность такой системы еще более заметна. Но даже в существующем правовом поле можно придать инициативам по оценке эффективности смысл и практическую полезность при условии общего понимания того, что дело не в числе показателей, а в их сути, что эффективность — это не только степень достижения результата, но и возможности его достижения, умение распоряжаться ресурсами. Здесь важно отметить инициативы Счетной палаты РФ по развитию аудита эффективности расходования бюджетных средств, методология которого применяется в России 10 лет [2], но не выходит за рамки деятельности контрольно-счетных органов. Определенные опасения вызывает намерение государства совершенствовать методики оценки профессиональных знаний и навыков государственных 2 Выступление министра регионального развития РФ И.Н. Слюняева на тему «Об итогах работы Министерства регионального развития РФ за 2012 год и основных направлениях деятельности в 2013 году» на Коллегии Министерства регионального развития РФ. — Кисловодск. — 12.04.2013.
С ТА Н Д А Р Т Ы
И
служащих в целях повышения эффективности государственной службы3 через разработку сбалансированной системы показателей результативности. Во-первых, эффективность вновь оценивается через результативность. Во-вторых, появление сбалансированной системы показателей (Balanced Scorecard — BSC) снова заставляет говорить об эклектичности управленческих подходов, причиной чего является либо слепое следование за модой, либо хаотичный поиск «волшебной пилюли», которая решит все проблемы. В-третьих, не видно общности целей повышения эффективности работы государственной службы и деятельности органов власти. В-четвертых, непонятно, каким образом дополнительная оценка государственных и муниципальных служащих заставит их работать лучше. Мотивационные механизмы повышения зарплаты чиновникам4 в контексте эффективности и качества не кажутся серьезным стимулом, напротив, могут быть лишь раздражителем для общества. В попытки измерить эффективность явное противоречие вносит желание государства получить объективную оценку и в то же время регламентировать и контролировать процессы этой оценки. Недоверие нашего государства к любым сторонним оценкам не позволяет следовать западным ориентирам, где независимыми экспертными институтами разрабатываются методики и проводится сама оценка эффективности. Мировые показатели эффективности государственного управления Всемирного банка (Worldwide Governance Indicators — WGI5), например, включают в себя интегрированный
3 Распоряжение Правительства РФ от 28.08.2012 № 1548-р об изменениях в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы. 4 Заработок госслужащих вырастет в 2,6 раза // Ведомости. Финансы. — 2013. — 8 июля // www. vedomosti.ru/finance/print/2013/07/08/13916811. 5 Ранее — индикаторы GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot): право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность государственного управления, качество законодательства, верховенство закона, контроль коррупции
К АЧ Е С Т В О
/
1 1 2 0 1 3
69
КАЧЕСТВО
СТАНДАРТЫ И КАЧЕСТВО / 112013
www.ria-stk.ru
[К АЧЕСТ ВО У ПРА ВЛЕ Н И Я ]
показатель эффективности государственного управления, измерение которого предполагает оценку качества государственных услуг, гражданской службы и степени ее независимости от политического давления, качества разработки и реализации государственных решений, а также последовательность правительства в своих решениях6. Для расчета показателей используются 15 различных независимых мировых источников. Расчет индекса эффективности государственного управления в Российской Федерации вполне мог быть основан на методологии WGI, тем более, что правительство нашей страны использует показатели Всемирного банка при постановке целей реформ государственного управления7. Еще одним противоречием можно считать применение мировых трендов бизнес-моделей в государственном управлении (KPI, BSC, управления по результатам и т.д.) и одновременное игнорирование неудачного опыта других стран в процессе внедрения той или иной управленческой технологии (например, о побочных эффектах управления по результатам говорит Ханс де Брюйн, выделяя семь парадоксов оценки эффективности [3]). Модели и методы, которые на протяжении многих лет продуктивно применяются в развитых странах, в нашей стране не замечают. К таким примерам можно отнести европейскую модель Общей схемы оценки (CAF), которая с начала 2000-х гг. помогает улучшать эффективность и качество работы организаций публичного сектора в странах Евросоюза, предлагая комплексную модель оценки эффективности организации (оцениваются не только результаты, но и возможности) на основе вовлеченности персонала (через механизмы самооценки), измерения удовлетворенности различных групп заинтересо-
www.govindicators.org. Например, в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах» и «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы». 6 7
70
ванных сторон (в первую очередь, граждан-потребителей), изучения и обмена лучшими практиками между пользователями модели, интеграции процессного подхода в деятельность организации [4]. Вызывает вопросы и значимость оценки. С одной стороны, вопросы повышения эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления регулярно находят отражение в федеральной повестке дня, с другой — оценке эффективности деятельности для регионов посвящено всего три абзаца ст. 26.3.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а для муниципалитетов — последний пункт гл. 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
ИЗ КАЧЕСТВА В КОЛИЧЕСТВО: ОБРАТНАЯ ДИАЛЕКТИКА Регулярно отчитываясь по результатам работы очередной сессии рекордным количеством принятых законов, руководители Государственной Думы забывают говорить об их качестве. Из многочисленных показателей эффективности (несмотря на сокращение их числа) лишь один напрямую характеризует именно качество власти: для регионов — это «оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»8, а для муниципалитетов — «удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления»9. Оценку региональной власти централизованно проводит Федеральная служба охраны России, что само 8 Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». 9 Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 в редакции Указа Президента РФ от 14.10.2012 г. № 1384.
В попытки измерить эффективность противоречие вносит желание государства получить объективную оценку и в то же время регламентировать и контролировать процессы этой оценки
по себе является дискуссионным моментом, а измерение уровня удовлетворенности граждан работой муниципалитетов отдается на откуп субъектов Российской Федерации, которые в лучшем случае переводят эту оценку на аутсорсинг (где конкурс выигрывает компания, предложившая самый дешевый вариант опроса), а в худшем — проводят оценку сами, демонстрируя «чудеса» социологии10. Удовлетворенность — категория из области качества. Качество в его современном понимании — это не только соответствие стандарту, но и степень удовлетворенности потребителя продуктом или услугой. Оценить качество сложнее, чем количество, но измерять удовлетворенность в государственном секторе можно как напрямую, когда гражданин/потребитель в ходе опросов выражает мнение о различных аспектах деятельности организации, так и используя косвенные показатели, отражающие вовлеченность граждан в деятельность государственных и муниципальных органов, доступность органа власти, наличие каналов обратной связи, количество жалоб и т.д. Подобные методики существуют и успешно применяются за рубежом. Например, в США, где рассчитывается американский индекс потребительской удовлет10 До недавнего времени в докладах глав муниципалитетов можно было увидеть показатели удовлетворенности населения качеством, например, медицинской помощи (полученные в результате опроса нескольких посетителей районной больницы за три часа утреннего приема) в 80% и более.
Качество — это не только соответствие стандарту, но и степень удовлетворенности потребителя продуктом или услугой
воренности для сферы государственного управления ACSI11. Интересно отметить, что одним из партнеровоснователей ACSI является Американское общество качества. За годы реформ в России произошла некоторая кристаллизация понятийного аппарата, где место «эффективности» определено рядом с «деятельностью органов власти» и «государственной службой», а «качество» — неизменный спутник «государственных и муниципальных услуг». Несмотря на то что при измерении и эффективности, и качества проводится оценка удовлетворенности населения, взаимосвязи подходов не наблюдается, возможно из-за отсутствия межведомственного взаимодействия. За методики оценки эффективности деятельности органов власти отвечает Минрегионразвития, за методики оценки качества государственных услуг — Минэкономразвития. Показатели удовлетворенности граждан деятельностью органов власти и качеством государственных и муниципальных услуг отражают один показатель — уровень качества власти. Поэтому не совсем логичным, на наш взгляд, выглядят показатели 2011 г.: удовлетворенность населения деятельностью региональных органов власти — 38,4% [5], а удовлетворенность качеством государственных и муниципаль-
11 American Customer Satisfaction Index (ACSI). Government Benchmarks of Citizen Satisfaction // www.theacsi.org/acsi-results/government-benchmarks.
ных услуг в регионах — 74,6% [6]. Такой разбег в оценках позволяет манипулировать цифрами и создавать иллюзии удовлетворенности, когда это необходимо. Искажает реальность попытка установить целевые показатели, особенно в части удовлетворенности граждан. Так, согласно Указу Президента РФ № 601, правительству поручено к 2018 г. обес-печить достижение уровня удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных и муниципальных услуг не менее 90%. Если принимать во внимание, что удовлетворенность продукцией Apple, которая является неизменным лидером рейтинга ACSI по индексу удовлетворенности потребителей, не поднималась выше 87%, то государственная машина России вскоре обгонит по качеству американскую корпорацию. Согласно тому же индексу ACSI, агрегированный показатель удовлетворенности американцев деятельностью федерального правительства — 68,8%, деятельностью местных органов власти — 69,1%. Это вызывает серьезные вопросы к реалистичности российского целевого ориентира. Показатели качества довольно опасно превращать в количественные оценки в стиле управления по результатам. В оценке качества требуется тонкая настройка сложных механизмов обратной связи государства и общества, которые должны быть просты и понятны обеим сторонам.
Закрепление понятия «качество» в сфере государственного и муниципального управления вызвало много противоречий, но и обозначило позитивные тенденции. Государство пытается разговаривать на современном языке реформ, учится выступать в роли сервисной организации, ищет пути мотивации чиновников к повышению эффективности своей деятельности, вовлекает граждан в процессы оценки эф-
С ТА Н Д А Р Т Ы
И
фективности и качества власти. Вместе с тем ряд институциональных ограничений не позволяет рассчитывать на желаемый эффект от экспортируемых управленческих технологий, некоторые из которых входят в серьезное противоречие с существующей моделью управления государством. Противоречие, по Г. Гегелю, является движущей силой всякого развития. С одной стороны, это обнадеживает. С другой стороны, критикуя диалектику Г. Гегеля, К. Попер отмечал, что примирение с противоречиями приводит к отказу от критики, т.е. к концу рациональности. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 1. Мохов В.П. Управление по результатам в России: ограничения переходного периода // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — 2012. — № 4: В 2 ч. — Ч. 1.— С. 129—132. 2. Аудит эффективности как важнейшая форма государственного финансового контроля / Доклад председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на «круглом столе» «Аудит эффективности государственных расходов: опыт, проблемы, перспективы» (Москва, 16.06.2003). 3. Де Брюйн Х. Управление по результатам в государственном секторе / Пер. с англ. — М.: Изд-во Ин-та комплексных стратегических исследований, 2005. 4. Маслов Д.В. Модель CAF для улучшения качества публичного менеджмента // Государственная служба. — 2009. — № 6. — С. 67—69. 5. Доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2011 года / Министерство регионального развития Российской Федерации. — 2012. 6. Южаков В.Н., Бойков В.Э., Добролюбова Е.И. Методика и результаты исследования уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных (муниципальных) услуг / Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. — Москва. — 23.03.2012. Дмитрий Владимирович МАСЛОВ — кандидат экономических наук, руководитель Центра исследований эффективности и качества государственного и муниципального управления Высшей школы государственного и муниципального управления Казанского (Приволжского) федерального университета, председатель регионального комитета по качеству в сфере государственного и муниципального управления Всероссийской организации качества
К АЧ Е С Т В О
/
1 1 2 0 1 3
71