analiz_opiky analiz_opiky by Dmytro Chupryna

КИЇВСЬКИЙ МІЖНАРОДНИЙ ІНСТИТУТ СОЦІОЛОГІЇ KIEV INTERNATIONAL INSTITUTE OF SOCIOLOGY

АНАЛІЗ СИЛЬНИХ І СЛАБКИХ СТОРІН, СПРИЯТЛИВИХ МОЖЛИВОСТЕЙ І НЕБЕЗПЕК, ЯКІ ВИНИКАЮТЬ У ПРОЦЕСІ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ ОПІКИ НАД ДІТЬМИ-СИРОТАМИ І ДІТЬМИ, ЯКІ ЗАЛИШИЛИСЯ БЕЗ БАТЬКІВСЬКОГО ПІКЛУВАННЯ

Дослідження проведено за підтримки Представництва Дитячого Фонду ООН (ЮНІСЕФ) в Україні

Київ 2007

УДК 347.642 (477) (047.3) ББК 67.9 (4УКР) 404 А64 Авторський колектив:

Вінніков Олександр Козлова Ольга Максименко Ольга Марцинків Анна Мірошниченко Артем Петренко Тетяна Польщікова Євгенія Редько Ольга Харченко Наталія

Координатори проекту:

від Представництва ЮНІСЕФ – Андрій Гайдамашко, керівник проектів з питань захисту дітей від Київського міжнародного інституту соціології – Артем Мірошниченко, голова відділу якісних методів

А64

Аналіз сильних і слабких сторін, сприятливих можливостей і небезпек, які виникають в процесі реформування системи державної опіки над дітьми-сиротами і дітьми, які залишилися без батьківського піклування

ISBN 978-966-96825-2-9 Авторський колектив та керівництво проекту висловлює вдячність всім учасникам, які ласкаво погодились надати інформацію дослідникам та поділитися своїми поглядами на процес реформування системи державної опіки над дітьми-сиротами і дітьми, які залишилися без батьківського піклування. Автори висловлюють свої сподівання на те, що дана праця сприятиме кращому розумінню сторін, що беруть участь в реформаційних процесах. Також, оскільки дане дослідження було проведене наприкинці 2006 року, автори припускають, що деякі обставини, зумовлені прийняттям нових нормативно-правових актів, могли змінитись, внаслідок чого деякі висновки дослідження могли втратити актуальність. © Представництво Дитячого Фонду ООН (ЮНІСЕФ) в Україні © Київський міжнародний інститут соціології

Погляди, викладені у цьому виданні, висловлюють думки його авторів і не обов’язково збігаються з поглядами ЮНІСЕФ. ISBN 978-966-96825-2-9

УДК 347.642 (477) (047.3) ББК 67.9 (4УКР) 404

Будь-яка частина цієї публікації може бути вільно відтворена за умов відповідного посилання Фото на обкладинці - UNICEF/UKR-00274/PIROZZI

ЗМІСТ Список скорочень....................................................................................................6 Вступ ..................................................................................................................... 7 1. Аналіз сторін, зацікавлених у реформі системи опіки в Україні. .................. 9 1.1 Перелік зацікавлених сторін у процесі реформи системи опіки в Україні .........9 1.2 Аналіз зацікавлених сторін ...........................................................................10 1.2.1 Державні органи ...................................................................................10 1.2.2 Форми влаштування дитини..................................................................14 1.2.3 Діти, позбавлені батьківського піклування.............................................15 1.2.4 Неурядові організації (НУО) ..................................................................15 1.2.5 Донори та міжнародні організації ..........................................................16 1.3 Бачення процесу реформи зацікавленими сторонами ..................................17 1.3.1 Поінформованість про реформу ...........................................................18 1.3.2 Ставлення до реформи .........................................................................20 1.3.3 Мета та завдання реформи ...................................................................22 1.3.4 Готовність зацікавлених сторін брати участь у реалізації реформи ........25 1.4 Стосунки між зацікавленими сторонами .......................................................27 2. Аналіз сильних та слабких сторін, сприятливих можливостей і загроз, які виникають у процесі реформування системи опіки над дітьми в Україні . 30 2.1 Механізми державного регулювання ............................................................30 2.1.1 Сильні сторони механізмів державного регулювання ............................32 2.1.2 Слабкі сторони механізмів державного регулювання ............................34 2.1.3 Загрози для механізмів державного регулювання .................................49 2.1.4 Можливості покращення механізмів державного регулювання ..............49 2.2 Державне фінансування та розподіл ресурсів...............................................52 2.2.1 Сильні сторони державного фінансування та розподілу ресурсів ..........53 2.2.2 Слабкі сторони державного фінансування та розподілу ресурсів ..........56 2.2.3 Загрози державного фінансування та розподілу ресурсів .....................65 2.2.4 Сприятливі можливості державного фінансування та розподілу ресурсів ....................................................................................67 2.3 Моніторинг системи опіки ............................................................................70 2.3.1 Сильні сторони моніторингу системи опіки ...........................................71 2.3.2 Слабкі сторони моніторингу системи опіки ...........................................72 2.3.3 Загрози для моніторингу системи опіки ................................................75 2.3.4 Можливості для розвитку моніторингу системи опіки ............................76 2.4 Державний збір статистики ..........................................................................78 3

2.4.1 Сильні сторони державного збору статистики ......................................79 2.4.2 Слабкі сторони державного збору статистики.......................................80 2.4.3 Загрози для державного збору статистики ...........................................86 2.4.4 Можливості для покращення державного збору статистики ..................87 2.5 Відкритість формування політики опіки ........................................................89 2.5.1 Сильні сторони відкритості формування політики опіки .........................90 2.5.2 Слабкі сторони відкритості формування політики опіки .........................92 2.5.3 Загрози для відкритості формування політики опіки..............................94 2.5.4 Можливості для збільшення відкритості формування політики опіки .....94 2.6 Формування позитивної суспільної думки щодо реформи ............................95 2.6.1 Сильні сторони формування позитивної суспільної думки щодо реформи ..............................................................................................96 2.6.2 Слабкі сторони формування позитивної суспільної думки щодо реформи ..............................................................................................96 2.6.3 Загрози для формування позитивної суспільної думки щодо реформи .99 2.6.4 Можливості для формування позитивної суспільної думки щодо реформи ..............................................................................................99 2.7 Врахування реформою індивідуальних потреб дітей ...................................100 2.7.1 Сильні сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей ...102 2.7.2 Слабкі сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей ...104 2.7.3 Загрози недостатнього врахування реформою індивідуальних потреб дітей ................................................................................................109 2.7.4 Можливості для врахування реформою індивідуальних потреб дітей ..110 2.8 Точка зору дітей на рівень врахування реформою їхніх індивідуальних потреб ..............................................................................111 2.8.1 Сильні сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей ...111 2.8.2 Слабкі сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей ...111 2.8.3 Загрози недостатнього врахування реформою індивідуальних потреб дітей ........................................................................112 2.8.4 Можливості для врахування реформою індивідуальних потреб дітей ..112 2.9 Залученість дітей до діалогу при формуванні політики опіки .......................112 2.9.1 Сильні сторони залученості дітей до формування політики опіки .........114 2.9.2 Слабкі сторони залученості дітей до формування політики опіки .........115 2.9.3 Загрози недостатньої залученості дітей до формування політики опіки 116 2.9.4 Можливості для залучення дітей до формування політики опіки ..........117 2.10 Існуючі форми опіки..................................................................................120 2.10.1 Традиційні державні заклади опіки ....................................................120 4

2.10.2 Традиційні сімейні форми опіки.........................................................127 2.10.3 Нові сімейні форми опіки: прийомні сім’ї та ДБСТ .............................131 3. Юридичний аналіз сильних та слабких сторін, сприятливих можливостей і загроз, які виникають у процесі реформування системи опіки над дітьми в Україні.......................................................................................... 136 3.1 Процес реформування системи опіки дітей, позбавлених батьківського піклування .............................................................136 3.2 Сторони, зацікавлені в процесі реформування системи опіки .....................137 3.3 Порівняльний аналіз законодавства щодо системи опіки над дітьми, позбавленими батьківського піклування ..........................................................139 3.3.1 Розмір соціальної допомоги дітям та сім’ям з дітьми ...........................139 3.3.2 Визначення статусу дитини, позбавленої батьківського піклування, у контексті позбавлення батьківських прав ..................................................141 3.3.3 Оподаткування, пенсійне і соціальне страхування учасників сімейних форм опіки ....................................................................141 3.3.4 Соціальні послуги/контроль якості ......................................................141 3.4. Колізії законодавства ................................................................................143 3.5. Адаптація законодавства до міжнародних зобов’язань України .................143 3.5.1. Таємниця усиновлення ......................................................................144 3.5.2. Відсутність доступу до державної правової допомоги ........................144 3.6 Висновки і рекомендації .............................................................................145 А. Додатки ........................................................................................................ 146 А1. Методологія ...............................................................................................146 Короткий опис.............................................................................................146 Етапи дослідження ......................................................................................146 Завдання етапу 1: ............................................................................................147 Методика реалізації: ...................................................................................147 1.1 Формування вибірки головних експертів .............................................147 1.2 Проведення глибинних інтерв’ю із головними експертами центрального рівня ...................................................................................147 1.3 Кабінетне дослідження результатів попередніх досліджень з цієї проблематики ..................................................................................148 1.4 Аналіз законодавчої і юридичної бази реформи ..................................149 Завдання етапу 2: ............................................................................................149 2.1 Побудова вибірки регіональних експертів ...........................................149 2.2 Проведення глибинних інтерв’ю з регіональними експертами.............150 2.3 Фокусовані групові дискусії .................................................................151

Список скорочень ДБСТ

— Дитячий будинок сімейного типу

ПС

— Прийомна сім’я

ЗО

— Заклад опіки

МССМС

— Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту

МОЗ

— Міністерство охорони здоров’я

МОН

— Міністерство освіти і науки

МПСЗ

— Міністерство праці і соціального захисту

НУО

— Неурядова організація

СИСТЕМА ОПІКИ ССН/ССД

— Система державної опіки над дітьми-сиротами та дітьми, які залишились без батьківського піклування — Служба у справах неповнолітніх*/Служба у справах дітей*

ЦСССДМ

— Центр соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді

* на момент дослідження у 2006 році більшість служб у справах неповнолітніх ще не були офіційно перейменовані у служби у справах дітей, тому у дослідженні застосовуються обидві назви

Вступ Протягом липня-жовтня 2006 року Київській міжнародний інститут соціології за підтримки Дитячого Фонду Організації Об’єднаних Націй (ЮНІСЕФ) в Україні провів аналіз слабких і сильних сторін, сприятливих можливостей і небезпек, які виникають у процесі реформування системи державної опіки над дітьми-сиротами і дітьми, які залишилися без батьківського піклування. Метою дослідження було: знайти та проаналізувати сильні і слабкі сторони, сприятливі можливості та небезпеки, які виникають у процесі реформування системи державної опіки над дітьми-сиротами і дітьми, які залишилися без батьківського піклування. Для реалізації мети були сформовані такі основні завдання дослідження:

• Визначення та аналіз зацікавлених сторін (stakeholders) процесу реформи опіки дітей, позбавлених батьківського піклування.

• Вивчення особливостей сприйняття, ставлення зацікавлених сторін до процесу реформи та їх готовності брати участь у реформі.

• Проведення SWOT аналізу процесу реформи, враховуючи такі компоненти: o Механізми державного регулювання в системи опіки дітей; o Систему розподілу державних ресурсів; o Державний моніторинг та збір статистики; o Відкритість формування політики ; o Врахування індивідуальних потреб дітей; o Залученість дітей до діалогу щодо процесу реформи. Дослідження проводилося у два етапи: Етап 1. Опитування експертів національного рівня в Києві. Опитування проводилось за допомогою методики експертних інтерв’ю та сприяло реалізації всіх чотирьох завдань дослідження. Етап 2. Опитування проводилось у чотирьох областях України, які репрезентують традиційний регіональний поділ: Хмельницька (Захід), Херсонська (Південь), Київська (Центр), Донецька і Луганська області (Схід). У цих областях були опитані представники різних груп зацікавлених сторін місцевого рівня (stakeholders): o Бюрократичні державні організації – управління; o Державні організації, що надають послуги – служби; o Неурядові організації; o Заклади опіки та піклування, а також притулки; o Представники альтернативних форм опіки: прийомні батьки, батьки вихователі, потенційні батьки; o Діти, позбавлені батьківського піклування. Опитування перших п’яти груп зацікавлених сторін проводилось за допомогою методики глибинних інтерв’ю. Залучення до дослідження дітей, позбавлених батьківського піклування, відбувалося за допомогою сфокусованих групових дискусій. У результаті проведення дослідження вдалось отримати результати по головних завданнях:

• визначити та проаналізувати зацікавлені сторони процесу реформи;

• вивчити та проаналізувати сприйняття процесу реформи, ставлення до нього зацікавлених сторін та їхню готовність брати участь у реформі;

• провести SWOT-аналіз процесу реформи; • вивчити вплив проекту ЮНІСЕФ на процес реформи. До найбільш важливих досягнень досліджень можна віднести широту охоплення та, відповідно, можливість аналізу висловлювань зацікавлених сторін процесу реформи за кількома вимірами:

рівень впливу (загальнонаціональний / регіональний); регіон діяльності (Західний, Східний, Центральний, Південний); належність до різних груп зацікавлених сторін (з державних організацій (міністерств, управлінь, служб різних рівнів), громадських організацій, закладів опіки та піклування, прийомних батьків та дітей).

1. Аналіз сторін, зацікавлених у реформі системи опіки в Україні У рамках дослідження було застосовано метод так званого «Stakeholder analysis», або «аналізу зацікавлених сторін». Цей метод застосовується в світовій практиці при розгляді процесів інституційного та системного реформування для визначення потреб та ресурсів «стейкхолдерів», їхнього ставлення та оцінки реформаційного процесу. Інформація щодо зацікавлених сторін, можливої протидії або навпаки – підтримки реформи з їхнього боку може допомогти при виборі та подальшій розробці найбільш вдалих механізмів впровадження реформи в майбутньому. «Зацікавленими сторонами» можна назвати осіб, організації або неорганізовані групи, які впливають або підпадають під вплив процесу реформи. У більшості випадків зацікавлені сторони можна поділити на кілька основних категорій: міжнародні (донори), національні, або державні (органи державної влади тощо), окремі групи за інтересами (певні об’єднання, асоціації та ін.), неурядові організації (прибуткові та неприбуткові), члени громадянського суспільства, клієнти, на яких у першу чергу розрахований процес реформи.

1.1 Перелік зацікавлених сторін у процесі реформи системи опіки в Україні Залежно від ролі, передбаченої, зокрема, відповідним законодавством, дослідниками було виділено декілька основних «зацікавлених сторін», які мають відношення до реформи системи опіки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в тому числі: Діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування. Держава і відповідні державні органи на центральному та їх структурні підрозділи (служби) на регіональному та місцевому рівнях, на яких покладено обов’язки з реформування, передбачені відповідними нормативно-правовими актами, зокрема підрозділи: • Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту (Державний департамент з усиновлення та захисту прав дитини; служби у справах неповнолітніх (або дітей); центральний та регіональні реєстратори; центри соціальних служб для сімей, дітей та молоді; притулки для неповнолітніх); • Міністерства охорони здоров’я (управління охорони здоров’я, будинки дитини); • Міністерства освіти та науки (управління освіти, дошкільні дитячі будинки, школи-інтернати); • Міністерства праці і соціальної політики (спеціалізовані інтернатні заклади для дітей з особливими потребами); • Міністерства внутрішніх справ (приймальники-розподільники); • Міністерства фінансів (регіональні/місцеві фінансові управління та відділи; забезпечення фінансової бази); • Міністерство закордонних справ (щодо питань міждержавного усиновлення); • Міністерство юстиції (контроль за дотримання законодавства та прав дитини); • Опікунські ради органів місцевого самоврядування Представники нових сімейних форм виховання, в тому числі прийомні батьки, батьки-вихователі ДБСТ. Недержавні, релігійні, міжнародні та донорські організації та фонди. 9

1.2 Аналіз зацікавлених сторін 1.2.1 Державні органи На державному рівні зацікавленими сторонами в процесі реформи виступають міністерства та відомства, які переймаються питаннями опіки до реформи. Провідна роль належить Міністерству у справах сім’ї, молоді та спорту, яке перебирає на себе функції організації опіки. Взагалі опікою займаються чотири основних та чотири дотичних міністерства (Таблиця 1.1). Така велика кількість залучених міністерств та загальна закритість системи опіки, на думку ключових експертів, у результаті призвели до кризи цієї системи. Таблиця 1.2 показує загальну мережу зацікавлених сторін (“стейкхолдерів”) у процесі реформування системи державної опіки дітей. Таблиця 1.1

Міністерства, які займаються справами опіки дітей* Міністерства та галузево підпорядковані їм територіальні управління**

Сфера оргaнізаційнометодичного підпорядкування

Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту

Дитячі будинки сімейного типу, прийомні сім’ї, притулки

Міністерство освіти і науки

Дитячі будинки для дітей та, школиінтернати для дітей 4-18-ти років

Міністерство охорони здоров’я

Будинки дитини (діти до 3-х років)

Міністерство праці і соціальної політики

Інтернатні заклади для дітей з особливими потребами

Міністерство внутрішніх справ

Заклади тимчасового влаштування дітей (приймальники-розподільники)

Міністерство закордонних справ

Усиновлення дітей іноземними громадянами

Міністерство юстиції

Контроль за законодавством у сфері опіки та дотримання прав дитини

Міністерство фінансів

Забезпечення фінансової бази

основні

дотичні

Для подолання невизначеності у відповідальності за дитину згідно зі ст. 12 Закону „Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування” було створено Державний департамент з усиновлення та захисту прав дитини при Міністерстві у справах сім’ї, молоді та спорту. У цьому підрозділі існує чітка вертикаль служб у справах неповнолітніх зі структурними підрозділами, посадовим особами та штатними одиницями (не менше двох) на рівні областей та районів. Питання усиновлення дітей-сиріт, що до реформи входили до обов’язків управлінь освіти, згідно з реформою, передаються до відання служб у справах неповнолітніх. * Окрім того, два будинки дитини знаходяться у підпорядкуванні Державного департаменту України з питань виконання покарань. ** Слід мати на увазі, що територіальні управління знаходяться у прямому підпорядкуванні відповідних місцевих органів влади, що є ще одним важливим фактором, який впливає на процеси реформування.

Селищ. Рівень

Район. рівень

Міськ. Рівень

Обл. рівень

Таблиця 1.2

Опікунська рада

Орган виконав. влади

Відділ освіти

Міносвіти і науки

Школи!інтернати змішаного типу

Дит. будинки 4!7

Школи!інтернати

Приймальники! розподільники

Мін. внутрішніх справ

Притулки

Прийомні сім’ї

ЦСС СДМ

Служба у справах неповнолітніх

ЦСС СДМ

ДБСТ

Цр. реєст!р

Служба у справах неповнолітніх

Відділ у справах неповнолітніх

Департамент з усиновлення…

Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту Мінпраці і соц. політики

Експеримент. недержавні форми опіки

Інтернати для дітей з особл. потребами

Будинки дитини 0!3

Управління здоров’я

Мінохорони здоров’я

НУО місц. рівня

Міжнародні організації

Мін. юстиції

Мін. фінансів

Мережа зацікавлених сторін (“стейкхолдерів”) у процесі реформування системи державної опіки дітей.

Згідно з оцінкою експертів, у Міністерстві у справах сім’ї, молоді та спорту наявні найбільш потужні кадрові ресурси – є окремий департамент, у той час як в інших міністерствах працює не так багато спеціалістів, які займаються опікою дітей, позбавлених батьківського піклування. Теоретичні розробки – концепцію, законопроекти – також має змогу розробляти Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту. Однак слабкою стороною МССМС була, на думку експертів, відсутність у його співробітників відповідного досвіду роботи у сфері опіки, що може негативно відбиватися на якості розробок. За короткий термін, що минув від початку реформування, МССМС ще не встигло перебрати на себе дійсно ключової ролі в системі реформи. Інші міністерства, які раніше займалися питаннями опіки, сьогодні більшою мірою координують розподіл ресурсів. Також у підпорядкуванні цих міністерств і зараз знаходиться велика мережа державних закладів опіки. У першу чергу йдеться про Міністерство освіти та науки, якому підпорядковуються дитячі будинки, школи-інтернати для дітей 4–18-ти років. За наявності такої розгалуженої системи закладів опіки, сформованої матеріальної бази та спеціалістів, Міністерство, на думку експертів, не зацікавлене в скороченні кількості дітей, що перебувають у його закладах, та передачі їх у сімейні форми опіки. Міністерству охорони здоров’я підпорядковані 48 закладів опіки – будинки дитини, де перебувають діти від 0 до 3 років. Міністерство, з одного боку, є залученим до процесу усиновлення (діти віком до 3 років мають найбільше шансів на усиновлення), з іншого – несе відповідальність за дітей з особливими потребами (які мають найменше шансів на усиновлення). Наявний високий кадровий потенціал будинків дитини та матеріально-технічна база, який Міністерство вважає за потрібне використати в рамках реформи для реорганізації будинків дитини в центри реабілітації для дітей з особливими потребами, дітей-вихованців прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу. У підпорядкуванні Міністерства внутрішніх справ знаходяться приймальники-розподільники для неповнолітніх. Окрім того, представники органів внутрішніх справ безпосередньо на місцях займаються питаннями безпритульних дітей, проблемними сім’ями, позбавленням батьківських прав, співпрацюють зі службами у справах дітей, соціальними службами. Міністерство праці і соціальної політики відповідає за виплату всіх видів державної допомоги. Окрім того, Міністерство опікує дітей-інвалідів з вадами фізичного та розумового розвитку через мережу 56 дитячих будинків-інтернатів, які функціонують в усіх регіонах України. Міністерство фінансів відповідає за фінансування державних програм та вносить пропозиції до бюджету. Його роль як однієї з ключових зацікавлених сторін видається дещо недооціненою іншими зацікавленими сторонами. Саме питання перерозподілу ресурсів, фінансування спричиняє певну напругу та створює умови для конкуренції між міністерствами. У свою чергу, конкуренція між міністерствами призводить до «конкуренції ідей», яка потенційно може нести в собі як загрози для впровадження реформи, так і позитивні можливості для розробки її концепції. Регіональний рівень 12

Структури та служби Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту Структури цього міністерства досить активно перебирають на себе роль однієї з основних зацікавлених сторін, однак не мають достатнього досвіду та не завжди достатньо ресурсів. Служби у справах дітей поступово стають основним координуючим органом, що займається питаннями влаштування дітей на місцях. Ця діяльність включає такі напрямки: - визначення статусу дітей – у тому числі майнового, збір усіх довідок та документів; - створення банку даних дітей, позбавлених батьківського піклування по області; - створення банку даних потенційних прийомних батьків, батьків-вихователів, усиновителів; - робота з потенційними батьками на етапі створення прийомних сімей (ПС) та дитячих будинків сімейного типу (ДБСТ); - рейди по районах спільно з соціальними службами та відповідними органами внутрішніх справ для роботи з кризовими сім’ями. Центри соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді є важливою ланкою в системі опіки та піклування; вони виконують частину функцій, пов’язаних із роботою, в першу чергу, з іншою зацікавленою стороною – батьками. Це: - робота з кризовими сім’ями; - соціальний супровід ПС та ДБСТ; - навчання потенційних прийомних батьків та батьків-вихователів; - проведення кампанії з інформування громадськості. Органи місцевого самоврядування Функції опіки та піклування досі виконують виконавчі органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації. Одним із найбільш впливових інструментів їхньої дії є опікунська рада. До повноважень опікунської ради входять: - прийняття рішень про схвалення або відмову кандидатам у прийомні батьки на підставі висновку комісії фахівців та наданих документів узгодження взаємодобору дітей та прийомних батьків, наприклад, віку та кількості – перегляд рішення (за певних умов); - окрім того, опікунська рада проводить щорічний огляд стану справ опіки та виховання дітей у прийомних сім’ях. - склад опікунської ради та порядок діяльності визначають органи місцевого самоврядування та державної влади. До складу опікунської ради можуть входити представники громадськості та спеціалісти, в першу чергу керівники таких підрозділів: служби у справах дітей, освіти і науки, сім’ї та молоді, соціального захисту, охорони здоров’я, центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді тощо. В окремих випадках її повноваження можуть виконувати спеціальні координаційні ради.

Наявність у складі ради представників більшості зацікавлених сторін може бути основою для створення формальних та неформальних альянсів та укріплення стосунків між зацікавленими сторонами на місцевому рівні.

1.2.2 Форми влаштування дитини Традиційна система державної опіки Сьогодні в Україні діє етапна система опіки, в межах якої діти переходять із закладу в заклад залежно від віку:

• Будинки дитини (0–3 років) підпорядковуються Міністерству охорони здоров’я, безпосередньо обласним відділам охорони здоров’я;

• Дошкільні дитячі будинки та школи-інтернати (4–18 років) підпорядковуються Міністерству освіти, інші безпосередньо обласним відділам освіти;

• Інтернат заклади для дітей з особливими потребами, якими опікується Міністерство праці та соціальної політики;

• Школи-інтернати в яких разом навчаються і діти-сироти, і звичайні діти; • Тимчасові заклади опіки – приймальники-розподільники, що підпорядковуються Міністерству внутрішніх справ, та притулки, підпорядковані Міністерству у справах сім’ї, молоді та спорту та обласним ССД. Матеріальне та ресурсне забезпечення державних закладів переважно оцінюється достатньо високо: хороші приміщення, кваліфіковані спеціалісти, останніми роками покращилося фінансове забезпечення – діти отримують достатнє харчування та пристойний одяг. У школах-інтернатах, однак, відчувається певний брак кадрів. Окрім того, заклади всіх типів відчувають нестачу юристів, які б займалися оформленням статусів дітей, майновими справами, судами тощо. Окремо слід вести мову про заклади Київської області, оскільки лише в цій області наразі виконується експеримент із впровадження окремих нововведень відповідно до реформи. Тому фінансова, матеріальна, організаційна та інформаційна допомога міжнародних фондів, міжнародних та українських НУО є значно активнішою і часто спрямована безпосередньо на заклади, а не лише на НУО, як у випадку регіонів. Традиційні сімейні форми влаштування А) Усиновлення Б) Опіка Усиновлення вважається пріоритетною формою влаштування для дітей, позбавлених батьківського піклування. При усиновленні дитина втрачає статус сироти та відповідну допомогу. Змінюється її прізвище, документи, усиновителі мають право в новому свідоцтві про народження записати себе батьками дитини. Сьогодні в Україні діє законодавча норма про збереження таємниці усиновлення. Опіка над дитиною є другою за пріоритетністю формою влаштування, і найчастіше оформлюється близькими родичами дитини. У цьому випадку дитина зберігає статус сироти і відповідні виплати та пенсії.

Нові заклади / форми опіки До таких належать дитячі будинки сімейного типу та прийомні сім’ї. ДБСТ та ПС як зацікавлені сторони представлені в дослідженні прийомними батьками та батьками-вихователями. Створення та функціонування цих форм регулюється різними законодавчими актами, однак у сприйнятті самих батьків ці форми є схожими, основна різниця полягає в кількості дітей: в ПС – від1 до 5 дітей, в ДБСТ – не менше ніж 5 дітей. Іншою важливою відмінністю та основним бар’єром для створення ДБСТ є те, що для останнього місцева влада має надати житло, а ПС переважно створюються на власній житловій площі. У рішенні про створення ПС чи ДБСТ провідну роль відіграє переважно забезпечення житлом, однак мотивація, ставлення і досвід батьків є багато в чому схожими. Тому можливим видається виділити батьків-вихователів та прийомних батьків в одну групу зацікавлених осіб. На сьогоднішньому етапі реформи люди, що стають прийомними батьками та батьками-вихователями, найчастіше належать до таких груп: - особи, професійно пов’язані з дітьми і вихованням – педагоги, вихователі, соціальні працівники; - віруючі, що вважають своїм релігійним обов’язком піклуватись про сиріт, часто з досвідом роботи волонтерами в закладах опіки (часто члени католицької, протестантської громад); - люди, що проживають поблизу закладів опіки й на власні очі бачать проблеми дітей-сиріт; - колишні вихованці шкіл-інтернатів, люди, що особисто є знайомими з вихованцями.

1.2.3 Діти, позбавлені батьківського піклування На думку більшості експертів саме ця зацікавлена сторона є ключовою в процесі реформування системи опіки в Україні, оскільки саме такі діти є основними одержувачами послуг, передбачених системою опіки. У той же час ця група є найменш впливовою, роль її у процесі формування нової системи опіки не передбачена. Експерти як національного, так і регіонального рівня висловлювали думку щодо помилковості такого підходу і необхідності залучення дітей до діалогу.

1.2.4 Неурядові організації (НУО) У діяльності НУО, дотичних до проблематики опіки, можна виділити такі основні напрямки: а) проведення навчань, тренінгів для батьків, соціальних працівників, працівників закладів, дітей, державних службовців; б) надання волонтерських послуг, соціального супроводу; в) організація та проведення інформаційної кампанії; г) сприяння діалогу між представниками різних виконавчих структур; д) фінансова допомога.

Особливою є ситуація у Київській області та Києві, де існує велике різноманіття НУО: тут діють кілька потужних міжнародних організацій, які займаються всіма напрямками та спрямовують свої ресурси саме на місцевий рівень і велика кількість організацій меншого розміру, які працюють за окремими напрямками. У решті регіонів спостерігаються два варіанти функціонування НУО в залежності від розміру наявних в області організацій. При першому варіанті, коли існує одна потужна організація, вона відіграє значну роль у локальних питаннях, пов’язаних з опікою; проводиться активна робота з держслужбовцями, здійснюється вплив на політичному рівні. При другому варіанті функціонує низка невеликих організацій, які працюють за окремими напрямками в залежності від специфіки кожної окремої організації. Також роботою з дітьми в регіонах активно займаються релігійні організації.

1.2.5 Донори та міжнародні організації Серед міжнародних організацій можна виділити декілька груп, які відрізняються за напрямками, рівнями та масштабами діяльності: 1. Міжнародні фонди – діють на вищому рівні, переважно не працюють безпосередньо з закладами в регіонах: фінансують програми українських НУО, планують і проводять всеукраїнські інформаційні кампанії, проводять навчання, запрошують спеціалістів з інших країн, забезпечують обмін досвідом, впливають на вироблення та втілення державної політики та державних стандартів у сфері опіки та піклування. 2. Міжнародні організації – більшою мірою займаються практичною діяльністю: працюють із закладами, втілюють конкретні програми. Діють як у Києві, так і в регіонах, однак нерівномірно в різних областях, і охоплюють не всю територію України. 3. Релігійні організації та фонди – займаються інформаційною і просвітницькою діяльністю, організовують волонтерську діяльність та допомагають закладам матеріально – надають житло ДБСТ, організовують притулки, недільні школи, діють на місцевому рівні через релігійні громади. Важливим аспектом діяльності міжнародних організацій є поширення інформації щодо альтернативних форм опіки, прикладів їх існування в інших державах, методичних рекомендацій щодо організаційних та психологічних моментів, можливість спостерігати діяльність системи опіки за кордоном: “а саме головне, що громадські організації, вони не такі бюрократичні, як державні, через те вони більш динамічні, вони швидше вивчають і використовують кращий міжнародній досвід” Київська область, структури МОН Також представники закладів опіки часто згадують численні міжнародні організації, які забезпечують оздоровлення та відпочинок дітей, позбавлених батьківського піклування, за кордоном, надають допомогу в матеріальному і кадровому забезпеченні закладів опіки. Роль міжнародних організацій є тим більш важливою, що вони фактично є єдиним типом організацій, що мають певний вплив на уряд, і хоча цей вплив наразі є не настільки великим, як хотілося б респондентам, вони все ж покладають на це певні надії. Іншою важливою місією НУО, а загалом і міжнародних організацій зокрема називають роботу на місцевому рівні – тобто саме там, де існує найбільше нерозуміння суті реформи, а місцями і взагалі відсутня робота в цьому напрямі. 16

1.3 Бачення процесу реформи зацікавленими сторонами Більшість експертів національного рівня на момент проведення дослідження мали підстави відзначати, що реформа системи опіки в Україні ще не почалась, наразі йде процес вироблення концепції реформи. Тоді як уже почалась реформа інтернатних закладів. А начали с создания новых законов. Это, прежде всего, был Закон про охрану детства, аналога которого никогда не было в Советском Союзе и никакой другой союзной республике. Кстати, аналогов нет и в других странах. Все вопросы, связанные с защитой жилищных, имущественных, алиментных прав, все определяет этот закон. За последние 5 лет было разработано около 15 законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Донецька область, ССН Експерти в регіонах констатують наявність певних змін у системі опіки. При цьому в регіонах переважно сприймають реформу радше як низку окремих змін на різних рівнях системи опіки, аніж як послідовність логічних кроків у рамках чіткої концепції реформи. Реформа знаходиться на початковому етапі. Поки що в державі достатньо прийнято законодавчих актів, розпорядчих документів в міністерстві… Достатньо для того, щоб можна було розпочати. Але сам механізм (як ми маємо це робити) поки що не розроблений і я думаю, що кінцевого результату, як це все має виглядати, ніхто не має. Тобто є Міністерство сім’ї, молоді і спорту, якому делеговано здійснювати такі повноваження: опіку, піклування, турботу над дітьми-сиротами і реформування інтернатних установ, хоча інтернатні установи підпорядковані Міністерству освіти. Хмельницька область, НУО Більшість експертів регіонального рівня зазначають, що процес реформи наразі перебуває на початковому етапі. Найменш поінформована зацікавлена сторона – керівництво та персонал закладів опіки – взагалі вважають, що реформа існує поки що “тільки на словах”, перебуває на стадії обговорення. Реальні зміни, на думку більшості представників цієї сторони, ще не впроваджуються. А о какой реформе Вы говорите? Я, например, не вижу реально никакой реформы. В 2004 году принимался какой-то закон. Но все как было, так и осталось. Конечно, очень много говорится, но мы этого не видим. Донецька область, НУО За оцінками більшості представників решти зацікавлених сторін в регіонах початком “відчутних” змін слід вважати 2005 рік – час приходу “нової влади” і впровадження низки важливих нормативно-правових документів. Хоча найпершим свідченням початку реальних змін для частини експертів – керівництва державних управлінь і служб та НУО – стало пілотне впровадження альтернативних форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в окремих областях починаючи з 1998 року. Я считаю, что началом реформы, для меня, сигналом, с моей точки зрения, в том, что в стране что-то очень круто изменилось, стало то, что два ключевых департамента – министерство по делам, сейчас, семьи, молодежи и спорта, 17

это департамент семейной политики и департамент детства предыдущий, сейчас уже государственный департамент защиты прав детей, возглавили люди, которые прошли и имели за плечами огромный опыт работы в неправительственных организациях. Для меня это было главным сигналом того, что пришли перемены. Все началось 13-го января 2004 года. Київська область, Міжнародна НУО Можна виділити кілька основних зрушень, наразі здійснених у процесі реформи, як їх уявляють зацікавлені сторони в регіонах – представники державних управлінь та служб, НГО, прийомні батьків і батьки-вихователі. 1. Розробка нормативно-правової бази. Прийнята низка законів, зокрема Закон України “Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування” в січні 2005 року; внесені зміни до Сімейного кодексу України у Положення про прийомну сім’ю та Положення про будинок сімейного типу. 2. Залучення різних зацікавлених сторін до узгодження подальших кроків реформи. Започатковано діалог ключових міністерств з метою обговорення подальшої стратегії реформи. 3. “Реформа повноважень”. Створено Державний департамент з усиновлення та захисту прав дитини при Міністерстві у справах сім’ї, молоді та спорту. Безпосереднє ведення справ та координацію діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладено на служби у справах дітей. 4. Початок інформаційної кампанії з метою привернення уваги громадськості до можливостей усиновлення, встановлення опіки та піклування, створення прийомних сімей та будинків сімейного типу. 5. Поліпшення фінансування сімейних форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування (прийомних сімей та будинків сімейного типу). Збільшено розміри соціальної допомоги дітям та грошового забезпечення прийомним батькам та батькам-вихователям, фінансування переведено на забезпечення з державного бюджету. Наслідком зазначених заходів стало збільшення кількості прийомних сімей та будинків сімейного типу, як відмічають експерти в регіонах протягом 2006 року.

1.3.1 Поінформованість про реформу Зацікавлені сторони в регіонах більшою чи меншою мірою мають інформацію про “загальні положення”, загальні напрямки процесу реформи, викладені в нормативно-правових актах, та більш детально ознайомлені з тими заходами в рамках реформи, які безпосереднім чином стосуються їхньої сфери компетенції чи інтересів. Але їм не вистачає цілісного розуміння процесу, уявлення про ролі та діяльність інших зацікавлених сторін. В принципе, мы знаем только общие вопросы, общие положения об этой реформе. Что эта реформа подразумевает собой приоритет семейной формы воспитания и создание домов ребенка и интернатных учреждений более маленьких – это так я понимаю. 50 человек в доме ребенка, не больше, и от 0 до 18 лет, чтобы дети никуда не уходили от нас, чтобы воспитывались. И еще одно положение, что дети должны находиться или воспитываться 18

в тех учреждениях, где родились, на месте проживания родителей, родственников. Донецька область, заклад опіки Вы знаете, нет системности в освещении этого вопроса. На мой взгляд, мне лично не хватает системы. Что мы уже имеем, что мы хотели бы иметь, реформа идет, но, честно говоря, я не вижу, к чему мы должны прийти, того образа будущего, его нет. Херсонська область, структури МОН … мы еще не знаем, что собой представляет этот процесс. Где какие процессы, что сейчас делается. Что общественные организации делают. Донецька область, ЦСССДМ Зацікавлені сторони в регіонах скаржаться на те, що новини щодо реформи доходять в регіони із запізненням, інформаційні друковані матеріали, що видаються в Києві не доходять в регіони, або доходять із запізненням. Взагалі проблема ніде не висвітлюється цілісно. Інформацію про реформу експертам доводиться черпати з розрізнених джерел. Частина з них усе більше звертаються до Інтернету як допоміжного джерела у самостійному пошуку інформації про реформу. Информации не так, чтобы достаточно, потому я стараюсь периодически прослушивать информационные источники, потому что это необходимо. Просматриваю сайты в Интернете. Но освещается не все, можно куски собирать. А так, чтобы целиком, например, проекты законов тяжело найти. Если идет реформа, все кусками идет. Целостного восприятия пока что еще нет. Потому что литература, которая попадает, прошедшего времени. Опятьтаки, если взять наш город, сюда новинки доходят достаточно поздно. Когда это уже новостью не является. Поэтому периодики очень мало, и она нигде не освещается целиком. Поэтому я говорю, что сложно собрать целостную картину. Херсонська область, заклад опіки Відносно більш поінформованою щодо реформи є та частина експертів, яка тим чи іншим чином була залучена до роботи над реформою: входить до складу міжвідомчої комісії, брала участь у семінарах, конференціях, організованих ЮНІСЕФ, та інших робочих групах тощо. По большому счету, (информации) недостаточно. Я просто нахожусь в комиссии, поэтому у меня есть информация. Но я ж отношусь к единицам, нас же всего 7 руководителей. Но все равно этого мало. У меня, например, гдето процентов на 70 этой информации есть. А другие руководители, которые не входят в комиссию, – им крайне недостаточно информации. Донецька область, заклад опіки Представники недержавних організацій – міжнародних фондів та НУО – подекуди відзначають, що рівень поінформованості працівників державних служб про нові регулятивні положення, які впроваджуються в рамках реформи і належать до їхньої сфери компетенції, є незадовільним. Це заважає впровадженню змін на місцях. У порівнянні з іншими зацікавленими сторонами, керівництво та персонал закладів є найменш поінформованими як щодо здійснених, так і щодо можливих етапів рефор19

ми, які обговорюються в державі. У Донецькій та Луганській областях представники закладів менше поінформовані, ніж у решті досліджених регіонів. Представники закладів переважно володіють інформацією найзагальнішого рівня, яка безпосереднім чином стосується їхнього майбутнього – зокрема про розукрупнення та подальшу ліквідацію певних інтернатних закладів – та недостатньо ознайомлені з більш детальними даними про можливості реалізації цих кроків. Бракує їм і знання про позиції інших зацікавлених сторін щодо реформування інтернатних закладів. Погана поінформованість щодо реформи є бар’єром у прийнятті реформи цією зацікавленою стороною .

1.3.2 Ставлення до реформи Незважаючи на те, що на сьогодні ще не існує ні концепції захисту дитини, ні концепції реформи опіки, переважна більшість ключових експертів вважають позитивом здійснення заходів, спрямованих на зміни у цих сферах, як наприклад, інформування населення і керівників органів державної влади, актуалізація проблеми дітей, кроки по зміцненню інституту сім’ї і т.д. Саме започаткування реформи інтернатних закладів багато експертів вважають початком усвідомлення, що інтернати є лише вершиною айсберга проблем захисту дитинства, які треба вирішувати. Але оскільки кількість дітей-сиріт в Україні постійно зростає, то реформування інтернатних закладів виглядає скоріше як подолання наслідків сирітства, а не боротьба з його причинами: …не можна реформувати систему закладів, а мати на увазі систему опіки, систему соціального захисту дитини. У цілому, всі зацікавлені сторони в регіонах позитивно ставляться до «гуманістичного напрямку» змін, що впроваджуються в країні. Експерти високо оцінюють уже навіть сам початок змін, те, що «держава звернулась до цієї проблеми». «Загальна ідея», яка лежить в основі реформування, і розуміється більшістю як забезпечення права дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на виховання в сім’ї, подобається експертам. В целом я очень положительно отношусь к этой реформе. Да, интернаты нужно расформировывать. Основной целью на сегодняшний день должно быть, чтобы у каждого ребенка была семья. Донецька область, НУО Експерти вважають значним зрушенням той факт, що відділи у справах неповнолітніх поступово перебирають на себе функції єдиного координуючого органу, що опікується справами дітей, позбавлених батьківського піклування. Але при цьому вони мають суттєві зауваження щодо того, як наразі проходить процес реформування. Не влаштовує експертів «плановий», командно-адміністративний підхід до реалізації реформи, орієнтація на кількісні показники, «форсування» змін. У нас пішли, як у радянські часи – п’ятирічку за 2 роки… Зробили план – і все. До кінця 2006 року – стільки-то сімей на область, 2007 – стільки-то, і так далі. Херсонська область, Органи опіки і піклування Но опять же, надо знать нашу систему, государственную. Количественные показатели! Не дай бог, будет маленькое количество семей, их же будут – ругать, это мягко сказано, я грубо скажу – жарить на каждом углу. Если не будет соответственных количественных показателей. То есть, если сказали, 20

что в 2007 году должно быть 50 семей – должно быть 50 семей. Если будет 45 – они будут наказаны. Херсонська область, НУО Працівники структури Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту дуже позитивно налаштовані щодо реформи і займають активну позицію в її реалізації. Ключові експерти, що представляють Міністерство праці та соціальної політики, мають більш помірковану позицію щодо реформи: якщо будуть якісь зміни, то державні службовці готові їх втілювати в межах своїх повноважень. Представники системи охорони здоров’я на рівні як міністерства, так і регіональних органів займають дещо активнішу позицію в діалозі. Вони вважають реформування системи інтернатних закладів однозначно необхідним, оскільки, на думку спеціалістів, ця система не може забезпечити виховання здорової фізично та психологічно дитини, тобто не справляється з покладеними на неї завданнями. Однозначно реформування інтернатних закладів в Україні необхідно проводити. Про це свідчить те, що 31,5% дітей–вихованців будинків дитини системи Міністерства охорони здоров’я відстають у фізичному, а 66,8% – у психічному розвитку. Ці показники практично не змінюються впродовж останніх років, незважаючи на покращення кадрового забезпечення, матеріально-технічної бази, впровадження сучасних реабілітаційних технологій. Існуюча система не в змозі забезпечити гармонійний розвиток дитини, який дає їй сімейне оточення. В цілому їх ставлення можна назвати прихильним, однак непокоїть експертів відсутність чіткої ієрархії типів усиновлення, механізмів щодо переходу дітей з одного типу опіки в інший. Багато загальних проблем реформування системи опіки набувають особливого звучання для Міністерства освіти та науки і викликають занепокоєння, оскільки напряму стосуються його закладів. Зокрема, загальновизнане введення спрощеної процедури прийому до шкіл-інтернатів сприймається з одного боку як покращення становища дітей, з іншого – як додаткові проблеми для інтернатів – Тут ми говоримо про те, що потрібно використати всі можливі форми влаштування, а з іншої сторони – з вулиці беруть дитину, виходить, ми своїх дітей хороших вже вилучаємо віддаємо в ДБСТ, натомість нас поповнюють замість притулків і цих центрів ось цими дітьми, яких вилучають з вулиці. Експерт національного рівня, МОН Водночас на національному рівні існує проблема недостатньої співпраці міністерств, а на регіональному – співпраці та порозуміння між структурами, підпорядкованими різним міністерствам. Для подолання конфліктів та бар’єрів між різними відомствами експерти вважають корисним проведення спільних круглих столів з питань реформування системи опіки та піклування, семінарів для державних службовців та керівництва і персоналу закладів. Ініціаторами таких заходів можуть виступати як державні структури, так і регіональні НУО. Керівництво інтернатних закладів досить болісно сприймає реформу – як «рубання з плеча», ламання старої системи, яка злагоджено працювала до цього часу. Представники цієї зацікавленої сторони наполягають на тому, що процес творення та підтримки нових форм влаштування дітей має передувати руйнуванню системи інтернатів. Решті зацікавлених сторін також не зрозуміло, яким саме чином буде здійснюватись 21

реформа інтернатних закладів. Така невизначеність формує обережне, недовірливе ставлення у керівництва та персоналу закладів до реформи. Самое интересное, что прежде, чем что-то разрушить, нужно что-то создать. А не когда все разрушим, а потом…Эта реформа необходима. Наконец-то государство стало поворачиваться к детям-сиротам лицом. Это самое важное. Донецька область, заклад опіки А что будет с реорганизацией детских учреждений – очень сложно сказать. Донецька область, ССН Вони знають, що буде реформа. А для них саме слово звучить як знищення, ліквідація. Що інтернати закриємо, переведемо. Але вони не знають, що передбачає реформа. Хмельницька область, ЦСССДМ При цьому абсолютно всі експерти, як прибічники реформи так і ті, хто ставиться до неї з недовірою, погоджуються з тим, що саме сімейні форми виховання, в першу чергу усиновлення, повинні бути пріоритетними для влаштування дитини, і з необхідністю їх розвивати.

1.3.3 Мета та завдання реформи Ключові експерти зазначають, що основними результатами реформи повинно бути створення адекватної системи захисту прав дітей та виховання дітей на основі норм, які дають можливості дитині побудувати себе як здорову особистість та подолання явища соціального сирітства, зведення до мінімуму інтернатних закладів. Интересы ребенка – это самое главное, что у нас есть. Київська область, Міжнародна НУО Переважна більшість ключових експертів наголошують на тому, що виховання дитини повинно відбуватись на основі індивідуального підходу, який повинен застосовуватись у вирішенні всіх питань її життя, включно з усиновленням. Мають бути такі плани роботи з дитиною, що треба визначати, в чому її успіхи, в чому її проблеми, і працювати на це, якщо ми хочемо, щоб справді ця дитина далі йшла і була готова до дорослого життя… повністю переламати систему роботи в закладі щодо орієнтації на дитину і на підготовку її. Тут треба поламати оці норми ще санітарно-гігієнічні, і про яку підготовку до самостійного життя можна говорити, якщо їм прасувати не можна, прати не можна – у нас тільки споживацтво. Без переходу до індивідуального підходу у вихованні успіх реформ є неможливим. Більшість експертів зазначають, що створення нових сімейних форм ще не наповнено цим новим змістом, тому воно виглядає механічно, просто як «укомплектування» прийомних сімей дітьми, а розукрупнення інтернатів без дотримання норм здорового розвитку дитини призведе лише до збільшення управлінського штату нових закладів: Потрібно перш за все враховувати інтереси кожної дитини, навіть те усиновлення, прийомні сім’ї – ми завжди стояли на позиції, чого хочуть дорослі, правда? Дітей вибирають, а не діти вибирають, а ідеал реформи, коли перед 22

дитиною буде вибір: інтернат, прийомна сім’я, усиновлення, і дитина вибирає, куди вона хоче, кого б вона хотіла. І вона має право вибрати з 5 прийомних сімей, ту, що вона б хотіла бачити, а не навпаки, коли дитину водять за руку по всім інстанціям, де її тільки не водять, куди її тільки не возять. Бачення зацікавленими сторонами потрібних кроків реформи …ми маємо зрозуміти, чому у нас виникло таке явище, коли при живих батьках діти не можуть жити в своїй сім’ї? На думку ключових експертів, реформі системи опіки повинні передувати два фактори:

−

Визначення соціальної політики в державі на основі національних інтересів;

−

Вироблення чіткої стратегії реформування системи опіки як складової системи соціального захисту дитини.

Жоден з вищезгаданих елементів, вважають експерти, на сьогодні не є чітко сформульованим в державі. Сфера опіки та піклування може реформуватися, на думку експертів, лише після того, як будуть сформульовані чіткі пріоритети соціальної політики в державі, а такі пріоритети нерозривно пов’язані насамперед з економічною політикою та підвищенням рівня добробуту в державі. Розробка стратегії реформування Реформування системи опіки в Україні відбувається за відсутності загальної концепції дитинства, яка мала би включати в себе захист прав дитини, концепцію виховання, роботи з дітьми. Нельзя писать реформу о реформировании школ-интернатов, нельзя писать реформу о системе опеки, нельзя писать реформу о развитии семейных форм воспитания, если нет общей концепции вообще воспитания ребенка. А мы это делаем. Каждый пишет… В государстве, несмотря на наличие закона о защите детства, нет концепции работы с детьми, нет концепции детства как такового и защиты прав, хотя в принципе закон якобы написан на основах конвенции, но если вчитываться, то государство реализует конвенцию своими возможностями, существующими сегодня без перспективы на будущее. Вот это свидетельство отсутствия стратегического видения вообще этих процессов. Експерти зазначають, що й саме по собі реформування системи опіки досі не має чіткої стратегії і бачення кінцевого результату. На думку ключових експертів, така стратегія має бути розроблена на вищому державному рівні групою (при Прем’єр-міністрі), до якої входять представники різних міністерств (заступники міністрів, а не спеціалісти або керівники департаментів) та експерти-аналітики. Присутність у такій групі представників усіх причетних до реформування міністерств повинна була б забезпечити спільне бачення підходів до реформування, чого на сьогодні, на думку багатьох експертів, не спостерігається. У стратегії реформування повинні бути передбачені коротко- та довгострокові результати. Така група повинна була б працювати приблизно 2–3 роки. Реформа повинна базуватись на законодавчій базі та теоретичному підґрунті – наукових, інноваційних технологіях, які впроваджуються поступово. Стратегія реформування повинна 23

пов’язувати всі окремі елементи системи соціального захисту в систему, «щоб кожен розумів своє місце, свою відповідальність, свої повноваження». Експерти регіонального рівня навпаки необхідною умовою розробки стратегії реформування вважають якнайширше залучення представників зацікавлених сторін різних рівнів та незалежних консультантів (міжнародні організації). Також вони підкреслюють необхідність проведення пілотних регіональних досліджень перед початком втілення будь-якої концепції та важливості широких громадських дискусій з питань реформи. Також експерти регіонального рівня наголошують на тому, що сьогодні практично не залучена до діалогу найбільш зацікавлена в результатах реформування сторона – діти, що є принципово неправильним. Дети не привлечены. Их можно привлечь через те же общественные организации и приюты, и дети будут раскрываться, потому что нам они рассказывают множество вещей, которые нарушают их права, рассказывают о просто бесчеловечных поступках в системе по отношению к ним. Но я знаю, что каждая общественная организация, работающая с детьми, с клиентами вообще, и получающая какое-то финансирование для этого, донор обязательно требует мнение целевой группы. Донецька область, НУО Переважна більшість експертів вважає, що на сьогодні не існує загальної концепції реформи системи опіки, і можна говорити лише про концепцію реформування інтернатних закладів. Цього недостатньо, аби вирішити проблему дітей, що лишаються без догляду та опіки, тому необхідно в першу чергу створювати систему соціального захисту дитини і лише після цього реформувати систему опіки: Реформа системи опіки – це тільки складова, яка ловить ті шишки, а нам треба за сосну похвилюватися, за саму сосну. Ми маємо сьогодні зрозуміти, чому сім’я викидає дітей. Ми маємо говорити про створення системи захисту дитинства в країні. А система опіки має бути, як пожежна команда. …це іде мова про дітей, які мають статус сиріт, які позбавлені батьківського піклування, і таких дітей у нас 97 тисяч, але у нас на сьогоднішній день 9 мільйонів 300 тисяч дітей в Україні. Представники Міністерства освіти і науки України вважають, що реформа повинна йти двома паралельними шляхами: має підтримуватися робота інтернатних закладів для утримання на належному рівні дітей і одночасно вкладатися гроші у розвиток сімейних форм, але не за рахунок інтернатних закладів. Деякі експерти висловлювали думку щодо того, що оскільки реформування системи опіки передбачає створення нових форм опіки, тому не можна цей процес вважати просто реформуванням. Натомість варто говорити про створення нової концепції системи опіки: Це навіть не реформа, а створення стрункої, логічної системи. Враховуючи, що про дитячі будинки сімейного типу кілька років тому ми взагалі могли тільки мріяти, про прийомні сім’ї, про оплату роботи батьків-вихователів, а зараз цей процес почався. В ході інтерв’ю експерти регіонального рівня висловлювали свої побажання щодо необхідних кроків та активностей у рамках реформи. Найчастіше звучали декілька пропозицій: 24

Профілактика сирітства. Потрібно здійснювати профілактичні заходи щодо упередження соціального сирітства – як у кризових сім’ях, так і благополучних, серед молоді. Найбільш часто пропонованим інструментом профілактики сирітства є соціальна реклама. Изначально нужно проводить воспитание граждан, чтобы они не бросали своих детей, т.е. профилактика – это основная задача. Во-вторых, нужно увеличить количество социальной рекламы, популяризовать проблему сиротства, чтобы каждый гражданин нашей страны задумался об этом и сделал свой вклад в решение этой проблемы. Нужно уделять больше внимания именно воспитанию граждан. Нужно создавать и показывать какие-то документальные фильмы, передачи, проблемы в области опеки должны освещаться в СМИ, хотя люди сегодня читают мало, но телевидение – основной источник получения информации на сегодняшний день. Донецька область, НУО Необхідне проведення інформаційно-роз’яснювальної кампанії для керівництва та персоналу інтернатних закладів, залучення цієї зацікавленої сторони до діалогу щодо реформи та вироблення кроків реформи. Корисним вважають експерти вивчення міжнародного досвіду та розширення співробітництва з українськими НУО, яке повинно допомогти при розробці механізмів реалізації реформи. Розвиток сімейних форм опіки та покращення умов проживання та виховання дітей в інтернатах мають бути двома однаково важливими компонентами реформи. Такою є позиція, в першу чергу, працівників закладів опіки. Сьогодні реформа передбачає пріоритет розвитку сімейних форм, однак більшість дітей поки що перебувають в інтернатах, тому необхідно усувати недоліки сучасної інтернатної системи. Ми ні копійки не отримали з Міністерства сім’ї та молоді. Тому що у них є свій бюджет. Розподілили, що у них зараз є дитячі будинки і зараз їх бачать тільки ці будинки. Ніхто не бачить там наверху, що є школи-інтернати. І що левова доля дітей-сиріт виховується досі в інтернатах. Найліпше показати маленькі будиночки, де є 10 дітей, і зробити оцю комплексну програму соціальної опіки – гроші ходять за дитиною. Цікава програма, але ви знаєте, що наша школа туди не попала. Наші сироти не попали під цю програму. Київська область, заклад опіки Також наголошували експерти на важливості роботи з сім’ями. На сьогодні така робота ведеться на недостатньому рівні й охоплює лише кризові сім’ї, допомога яким часто буває вже неможливою. Акцент у роботі має бути перенесений на попередження таких ситуацій, пропагування здорових сімейних стосунків та відповідального батьківства.

1.3.4 Готовність зацікавлених сторін брати участь у реалізації реформи У ході інтерв’ю переважна частина учасників, як на національному, так і на регіональному рівні висловлювали зацікавленість та бажання брати участь у реформі. При цьому більш поінформовані щодо реформи експерти є водночас і більш упевненими в своєму бажанні долучитися до її реалізації. У той же час менш поінформовані представники зацікавлених сторін висловлювалися значно стриманіше. 25

Представники державних структур свою роль у процесі реформування бачать, у першу чергу, в чіткому та професійному виконанні покладених на них обов’язків. Міністерства, які зараз передають повноваження Міністерству сім’ї, молоді та спорту, та їх структури готові втілювати зміни в межах своїх повноважень. Їхні підлеглі на місцях сприймають можливі зміни більш емоційно і часто не погоджуються просто виконувати вказівки керівництва, адже, працюючи безпосередньо з дітьми, вважають себе «відповідальними за їхню долю». Відповідно, не бажаючи в майбутньому залишатися осторонь, вони шукають нові шляхи для спільної роботи, застосування своїх умінь. Працівники структури Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту дуже позитивно налаштовані щодо реформи і займають активну позицію. Значну роль у процесі реформування сьогодні відіграють служби у справах неповнолітніх та соціальні служби – існують обласні та районні відділення, окремо створюються відділення у містах при міських адміністраціях. Те саме можна сказати і про ЦСССДМ. Громадські організації виступають сьогодні як одна з найбільш активних зацікавлених сторін. Залежно від роду діяльності вони надають і готові надавати фахові консультації та ділитися досвідом з іншими зацікавленими сторонами; взяти на себе, принаймні частково, такі компоненти, як підготовка потенційних батьків та подальший соціальний супровід нових сімейних форм опіки, проводити інформаційні кампанії. Які би я послуги міг запропонувати: це знову-таки ж аналіз закодавства, якихось постанов, якихось нормативних документів, що стосуються соціальної сфери, тобто якихось інновацій. Потім можу надавати супервізію та консультування фахівців, які працюють з сім’ями та дітьми, також керівниками служб, які запроваджують інновації. Ну, навчання, тренінг. Настрій є, тому що я цим постійно займаюсь. Київська область, НУО Если меня пригласят, я приду. … Это вопросы обсуждения, быть участницей обсуждений этих вопросов, может быть, модератор, который будет собирать всю эту информацию по этому поводу, передавать ее в определенные учреждения, которые этим занимаются. Но если поступят более интересные предложения – я готова быть и психологом, потому что я сама психолог и гештальт-терапевт, я социальный работник с высшим образованием, и опыт работы организационной огромный, и работы с клиентами тоже достаточно большой. Могу делать очень многое. Херсонська область, НУО Частина представників інтернатних закладів, краще ознайомлених з можливостями майбутнього реформування закладів опіки, також висловлювали зацікавленість у роботі в «новому форматі»: реформованих інтернатних закладів, реабілітаційних центрів, у ролі соціальних працівників. Ми готові працювати. Нам би тільки держава забезпечила концепції, різноманітні положення потрібні і співпрацю: економіка, виховання сім’ї, державні програми. А ми будемо виконувати. Хмельницька область, заклад опіки

Понимаете, мы готовы, мы прошли обучение и готовы работать… ну, теми же психологами на сопровождении приемных семей или… то есть даже если это будет сильно отличаться от того, чем мы занимаемся тут. Херсонська область, заклад опіки Свою роль я вижу, в том, чтобы собрать первичную информацию о существующих проблемах среди выпускников интернатов, о путях их решения на примере наших наработок. Київська область, заклад опіки Бажання отримати статус реабілітаційного центру і надавати медичні послуги не лише дітям-сиротам, але й іншим дітям – висловлювали також працівники будинків дитини. Ми так і думали реформу зробити…. Нехай це центр реабілітації буде. І ми відкриємо, тому що в нас по місту є багато хворих дітей…. Ми в принципі готові, в нас працює реабілітаційне відділення, ми всім дітям проводимо реабілітацію, кабінети ОФК, і масажу, і фізпроцедур, для цього є підготовлені фахівці. Тобто в нас немає проблем, все готове для цього. І приміщення. Хмельницька область, заклад опіки

1.4 Стосунки між зацікавленими сторонами Ключові експерти відзначають „брак комунікації по горизонталі” – недостатній рівень співпраці між різними міністерствами та між їхніми виконавчими органами на місцях. Натомість регіональні експерти незадоволені скоріше рівнем співпраці «по вертикалі» – у той час, як саме завдяки співпраці між різними відомствами по горизонталі реформу вдається впроваджувати на місцях. Зокрема, респонденти наводять приклад неузгодженості, що виникла між Міністерством освіти і науки та Міністерством у справах сім’ї, молоді та спорту, які, згідно з респондентами, є двома основними суб’єктами реформи. Вона полягає в тому, що сьогодні більшість дітей знаходиться в закладах, підпорядкованих Міністерству освіти і науки, у той час як реформу розробляє Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту, причому відбувається це без участі спеціалістів з Міністерства освіти і науки та відповідних виконавчих органів на місцях. Неузгодженість дій та конфлікт, пов’язаний з нею, вносять дисбаланс у функціонування всієї системи опіки та піклування, напруга на верхніх щаблях призводить до того, що й на місцевому рівні немає співпраці між структурами цих міністерств. Як відзначають респонденти, між відомствами не відбувається обмін досвідом, інформацією, немає спільного погляду на проблему. Про яку співпрацю може йти мова, якщо міністри на нарадах навіть сісти поруч не хочуть, таке ставлення. Київська область, заклад опіки Повноваження формально передані від одних структур до інших, але досвід спеціалістів, які раніше займалися справами влаштування дітей, не задіяний. За відгуками респондентів, співпраця може відбуватися лише з власної ініціативи державних службовців на місцях, спеціалістів або ж громадських організацій. Регіональні експерти вважають це серйозною проблемою – за їхніми словами, люди, 27

що роблять одну справу, не можуть її робити, не взаємодіючи одне з одним. Значна кількість регіональних респондентів усіх типів у ході інтерв’ю наголошують, що тільки у разі ефективної співпраці можна говорити про систему опіки дітей, позбавлених батьківського піклування, як про систему. Наразі ж, за оцінкою великої частини експертів, єдиної діючої, скоординованої системи ще не існує. Значною мірою ключові експерти з інших відомств покладають відповідальність за цей конфлікт на Міністерство у справах сім’ї, молоді та спорту. Неодноразово лунала думка, що не можна було розпочинати реформу без попереднього обговорення та досягнення консенсусу між усіма зацікавленими сторонами, перш за все міністерствами, причетними до галузі опіки. Міністерство освіти та науки і його структури, зокрема заклади опіки, відчувають, що їхнії досвід не було задіяно при теоретичній підготовці реформи. Ще одним моментом, що спричиняє напругу в стосунках структур освіти та структур Мінсім’ї (ЦСССДМ, прийомних батьків) є той факт, що саме заклади опіки в першу чергу повинні віддавати дітей до сімейних форм. На думку представників закладів, така ситуація є несправедливою, адже вони вкладають у дітей час та сили і не «отримують подяки» від прийомних батьків, яким передають вихованців. Працівники державних закладів опіки та працівники Міністерства освіти і науки також зауважують, що з подачі Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту було розпочато кампанію з дискредитації діяльності відповідних закладів – у ЗМІ пройшла масова критика роботи інтернатів. На думку експертів, навіть якщо недоліки в роботі державних закладів опіки мають місце, подібна публічна кампанія не приносить жодної користі. По-перше, вона погіршує імідж інтернатів в очах громадськості та підвищує недовірливе та насторожене ставлення до інтернатських дітей. І, по-друге, вона провокує конфлікт між сторонами, які в ході реформи мають тісно співпрацювати. Респонденти оцінюють цей крок як непродуманий та не цілком етичний. Аналізуючи відносини державних закладів опіки з іншими зацікавленими сторонами, варто зауважити, що заклади є кінцевою ланкою в системі опіки та піклування. Отож, за тим, наскільки ця ланка поінформована та залучена до процесів, можна деякою мірою судити, і наскільки ефективно діє вся система. Досить ефективно відбувається взаємодія з чиновниками, але не в питаннях забезпечення інформацією – тут заклади відчувають недостатній рівень просвіти і недостатню обізнаність з тим, що вже відбулось у процесі реформи. Ефективно взаємодіють заклади з відповідними службами – у справах неповнолітніх, соціальними службами, хоча багато залежить від власної ініціативи і зв’язків керівництва та працівників служб. Особливістю функціонування системи в регіонах є важливість особистості держслужбовця. Між закладами різних рівнів також існує певна напруга – недовіра до „наступних” закладів (тих, до яких буде переведена дитина) в тому, що вони належним чином піклуватимуться про дітей. У працівників є відчуття, що передавати дітей в інший заклад, коли їм виповнюється певна кількість років, неправильно. Відбувається зміна вихователів, приміщення, розрив з братами та сестрами (а здебільшого до закладів системи державної опіки потрапляють саме діти з багатодітних сімей), що створює додаткову психологічну травму для дитини. Дітей, особливо маленьких, часто намагаються затримати в себе хоча б на рік (це стосується переважно Будинків дитини). Загалом, на думку працівників закладів, система вікових груп та вікових закладів потребує реформування – повинні існувати різновікові сімейні групи. Також у дошкільних закладах слід залишати дітей шкільного віку, якщо у них є молодші брати і сестри – в такому разі діти відвідуватимуть звичайну школу. 28

І вважаємо, ми писали це в своїх побажаннях до реформи, щоб діти у нас утримувалися не до 4-х років, а до 7-ми років. Тому що всі етапи, здебільшого, які дитина проходить до школи, впливають негативно на дитину. Тому що дитина привикає до цього колективу, до цих дітей і, переходячи в інше середовище, іде відставання вже у дитини. Адаптація важка. Кожна дитина по-різному, має різні характери, різні захворювання. Якщо б вони від нас йшли вже в школу-інтернат, або, можливо, цього б і не було, можливо до 7-ми років ми би для кожної дитини знайшли сім’ю, в якої вона б виховувалася, можливо, і інтернатів тоді би таких не було. В принципі у нас є достатньо ресурсів, щоб тут лишалися дітки і навіть в школу ходили – от тобі і реформа. Хмельницька область, заклад опіки З боку працівників закладів існує упереджене ставлення до прийомних батьків та батьків-вихователів – це є значним бар’єром на етапі підбору дитини. Серед працівників закладів поширена думка, що люди беруть дітей виключно з меркантильних міркувань. Таке сприйняття базується переважно не на власному досвіді, а на міркуваннях „здорового глузду”. Ну те, що мене одне здивувало, це те, як вискочила там медсестра і методистка цього закладу, і почала при всіх, при дітях кричати: „А ми знаємо, чому ви берете цю дитину, ви хочете покращити свої житлові умови, я чула”. Де вона чула, я не знаю. Я якось таку розмову і не вела. „І ви хочете машину державну!” Я кажу: „Жіночко, де ви це почули, і де це ви вичитали? Яку житлову площу, хто мені дасть? Я беру дитину на свою житлову площу. Хмельницька область, заклад опіки Державні службовці місцевого рівня переважно висловлюють переконання у необхідності реформи, однак також виявляють певну недовіру до якості та своєчасності активного впровадження сімейних форм опіки. Існує низка негативних стереотипів щодо нових форм опіки (зокрема, про „меркантильні інтереси” потенційних прийомних батьків), породжених здебільшого браком інформації. Подібне ставлення спостерігається і в керівників та працівників інтернатів, підпорядкованих відділам освіти на місцях, оскільки інформація циркулює тільки по вертикалі. Насторожене ставлення до реформи призводить до того, що кандидатам у прийомні батьки чиниться опір: заклади не йдуть назустріч, чинять їм спротив на етапі вибору дитини. Одним з проблемних моментів щодо співпраці з міжнародними організаціями названо відмінність культур, внаслідок чого їхні пропозиції і програми часом треба адаптувати під українські реалії і український менталітет. Они будут с позиций своего опыта, а у нас совсем другая и ментальность и система образования и здравоохранения, даже межличностные отношения в семье у них совсем другие. И ценности у них совсем другие. Херсон, міський центр соціальних служб. Тренінг, який запропонований був програмою з Нідерландів, то ми його досить ретельно переробили, пошматували і адаптували саме до нашої ментальності. Хмельницька область, НУО

2. Аналіз сильних та слабких сторін, сприятливих можливостей і загроз, які виникають у процесі реформування системи опіки над дітьми в Україні 2.1 Механізми державного регулювання Це не можна вважати як негатив, є поняття таке, як структурні конфлікти. Змінюється система, змінюються відносини, налагоджуються нові зв’язки, рвуться старі зв’язки, тобто ця система, поки йде притирка одна до одної, то тут сказати про мінуси і плюси поки дуже важко. Хмельницький, незалежний консультант Експерти як національного, так і регіонального рівнів вважають ефективність механізмів державного регулювання найважливішою умовою успішного реформування системи опіки в Україні. Основні аспекти державного регулювання, виділені експертами як необхідні для успішного впровадження реформи,– це наявність ефективної нормативної бази, створення необхідних для її реалізації служб та механізмів, налагодження діалогу між зацікавленими сторонами. Щодо кожного з аспектів державного регулювання експерти виділяють велику кількість невідповідностей та практичних проблем різного масштабу, що свідчить про необхідність значного доопрацювання як концепції та законодавчого підґрунтя реформи, так і механізмів її впровадження.

Загрози

Можливості

- більшість експертів невпев- - створення єдиного документа “на зразок Кодексу охоронені в тому, що реформу буде ни прав дитини”, де були б кодифіковані всі існуючі норми, доведено до кінця пов’язані з опікою -відсутність єдиної стратегії реформування та структурні конфлікти між міністерствами та органами, що їм підпорядковуються

- вдосконалення законодавства щодо відповідальності батьків за протиправні дії проти дитини - скасування таємниці усиновлення та створення процедури підготовки усиновителів

-невиправдано швидкий темп - надання більших повноважень місцевим органам влади реформи, впровадження її при виборі пріоритетних для регіону форм опіки адміністративно-командними методами - формування в Україні ринку конкурентних соціальних послуг з використанням зарубіжного досвіду -тяжіння системи до шаблонів, відсутності індивідуального підходу

Сильні сторони

Слабкі сторони

Створення нормативної бази, спеціальних служб

зосередженість реформи на подоланні наслідків проблеми бездоглядності, а не причин – зниження її результативності

Недоліки у законодавчих актах, в механізмах їх реалі- створення нормативної бази зації для реформування, прийнят- окремі частини законодавчої бази у сфері охорони дитинстя “закону Фельдмана” тва не приведено у відповідність між собою - створення системи взаємодії груп впливу та механізмів поетапного контролю підготовки, створення та супроводу нових форм опіки - проведення заходів з профілактики бездоглядності, підготовки молоді до сімейного життя, формування відповідального батьківства - створення департаменту у справах з усиновлення та прав дитини, а також підпорядкованих йому служб

- механізми реалізації законів на місцях погано працюють через низьку поінформованість виконавців - невідповідності у процедурі отримання статусу дитиною, оформленні опіки - не прописаний механізм передачі дитини із закладу в іншу форму опіки - збереження таємниці усиновлення - відсутність розвиненого державного замовлення на соціальні послуги - недостатня увага питанням влаштування дітей з особливими потребами, у т.ч. з ВІЛ-позитивним статусом - зосередження всіх соціальних послуг лише в руках держави – знижується якість послуг (НУО) Проблеми співпраці

- відсутність єдиної стратегії реформування системи опіки - спрощення процедури вста- (ключові експерти) новлення опіки та усиновлен- - реформа впроваджується форсованими темпами, методом “згори донизу” ня, створення ПС та ДБСТ - невідпрацьованість нового порядку взаємодії між службаЗапочаткування діалогу ми між зацікавленими сторо- - на етапі розробки реформи недостатньо враховувався понами передній досвід учасників - проведення спеціальних нарад, круглих столів, семінарів – розпочато процес узгодження основних позицій щодо реформи між зацікавленими сторонами - більша прозорість, відкритість процедур та механізмів, наявність і доступність служб, що надають консультації

- не налагоджено вчасно співпрацю із співробітниками інтернатної системи - необізнаність громадськості та подекуди працівників служб про реформу та нові форми опіки - нечітке окреслення повноважень соціальних працівників та представників ЦСССДМ - недостатня підтримка НУО з боку держави Кадрові проблеми - нестача штатних одиниць у міністерствах для роботи над реформою - нестача як штатних одиниць, так і наявних фахівців на місцях для впровадження реформи - відсутність перекваліфікації кадрів на місцях (НУО) - недопрацьованість нац. програми підготовки прийомних батьків та батьків-вихователів, недостатня якість тренінгів - низькі зарплати соц. працівників – плинність кадрів, брак досвідчених фахівців

2.1.1 Сильні сторони механізмів державного регулювання Абсолютно всі експерти вважають державне регулювання в сфері опіки необхідним, хоча дещо розходяться в думках стосовно конкретних меж повноважень та механізмів роботи кожної з груп впливу. Одним з найбільш позитивних кроків у розбудові системи регулювання експерти називають створення відповідної нормативної бази, у першу чергу прийняття Закону “Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей позбавлених батьківського піклування або, так званого, “закону Фельдмана”. Тут в принципі щодо захисту дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, все прописано. Прописана саме фінансова сторона, яка має дитину забезпечити. Це і підручниками у навчальному закладі, це і допомогою… Все це прописано. Це і медичний огляд, і ортопедичний, зубопротезування, працевлаштування… Тут все прописано. Якби його виконати від А до Я – в принципі достатньо. Хмельницька область, ССН Сильними сторонами закону експерти вважають створення системи взаємодії груп впливу та механізмів поетапного контролю підготовки, створення та супроводу нових форм опіки. …закон Фельдмана … внёс действительно основы. Опять же, разработана система взаимодействия тех же самых центров социальных служб, служб по делам несовершеннолетних и так далее, в подготовку их создания, этих семей – это сильные стороны. Почему всё это естественным образом контролируется по вертикали, начиная от подготовки семей, заканчивая… Сильные стороны в том, что семьи готовятся, происходит соответствующее инспектирование каждой семьи, акт, начиная от жилищных условий, заканчивая материальным обеспечением семьи. То есть изначально малообеспеченную семью мы не возьмём, мы не дадим ей детей, потому что понятно, что мотивация материально-финансовая прежде всего. Это минимизирует риск возврата детей, потому что не те мотивации. Херсонська область, ЦСССДМ Іншим позитивним моментом, який відзначають експерти, є проведення заходів з профілактики бездоглядності. Вони наголошують на тому, що в пологових будинках та жіночих консультаціях почалося проведення програм та заходів із профілактики відмов від новонароджених, звертається також увага на підготовку молоді до сімейного життя, на формування навичок відповідального батьківства. Окрім того, респонденти, особливо з числа експертів національного рівня, позитивно оцінюють окремі зміни в управлінській системі, зокрема створення спеціального департаменту у справах з усиновлення та прав дитини, а також підпорядкованих йому соціальних служб та служб у справах дітей у Міністерстві у справах сім’ї, молоді та спорту. Започаткування діалогу між сторонами, залученими до процесу реформування. Хоча переважна більшість експертів зазначила відсутність повного порозуміння між основними міністерствами, залученими до процесу реформи, до початку 2006 року, стосовно того, як саме має відбуватися реформа, завдяки численним нарадам, круг-

лим столам, семінарам та іншим заходам, які відбулися протягом року, почався процес узгодження основних позицій щодо реформи між зацікавленими сторонами. Система опіки загалом стала більш відкритою, вважають експерти в регіонах. Вони відзначають більшу прозорість та відкритість процедур та механізмів, наявність і доступність служб, які надають консультації, що мотивує зацікавлених громадян до створення нових форм опіки. Система стала намного более открыта: человек может выбрать, и ему подскажут, что нужно сделать. Когда он, наконец, находит человека, который ему может помочь. Ему достаточно доходчиво объясняют. Потому что у меня друзья загорелись одно время усыновить ребенка. Раньше они это сделать не могли, было слишком много препятствий. Но сейчас, когда сказали, что нужно конкретно для усыновления ребенка, они начали собирать документы. Луганська область, НУО З початком проведення реформи було спрощено бюрократичну процедуру, через яку доводилось проходити потенційним батькам, зокрема, зменшено кількість документів, необхідних для створення таких форм опіки як усиновлення, власне опіка та нових форм (прийомна сім’я або ДБСТ). Причем очень многие документы друг друга повторяют. Сейчас, после реформы, я просто знаю, что многих документов нет, их просто убрали из этого перечня. Луганська область, НУО Завдяки більшій відкритості системи опіки зросла зацікавленість та готовність громадськості до створення прийомних сімей. …я сейчас вижу, что больше открыты двери, что больше хотят брать конкретно детей в семьи. Хотя есть и препятствия, скажем так. Донецька область. Прийомна сім’я Дуже позитивно експерти сприймають ідею створення банку даних, або «бази» бажаючих взяти дитину під певну форму опіки, та банку даних дітей, позбавлених батьківського піклування. Єдина статистична база дозволить, у першу чергу, спростити процедуру індивідуального підбору певної форми опіки та опікунів для дитини, зробити цей процес менш болісним психологічно. Позитивним є те, що створений банк даних дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. Раніше такого не було взагалі. Зараз це є, і кожна людина, котра звернеться у службу, вона може отримати інформацію про тих дітей, котрі перебувають у її районі. Зараз у службі по справах неповнолітніх – у них є чітка статистика. Хмельницька область, Державна соціальна служба Також експерти в регіонах схвалюють такі комплексні зміни в механізмах фінансування системи опіки – збільшення фінансування інтернатів протягом останніх років, фінансування нових форм опіки з державного бюджету. На думку деяких регіональних експертів (Донецька область), індикатором дієвості нових підходів у рамках реформування може слугувати той факт, що протягом останніх двох років зменшилась кількість дітей вулиці. 33

В настоящее время настолько серьезно все службы, в том числе и опека, и службы по делам несовершеннолетних, и служба по делам семьи и молодежи, заняты этим вопросом на более высоком уровне. Об этом говорит то, что детей стало меньше. Этих обездоленных детей, их и на улицах стало меньше. Я чувствую по нашему приюту, если взять статистику 2004 года, то наполняемость приюта была очень большая. Наш приют рассчитан на 100 детей. И у нас были такие месяцы, когда в 2004 году находилось даже больше 100 детей одновременно в приюте. Уже в 2005 году детей стало поменьше. А в этом году у нас, значит, в июле месяце, в начале июля было 73 ребенка. Но таких дней было всего 2 или 3. а так детей стало меньше. Донецька область, Державний заклад опіки Головною перевагою та аргументом на користь реформування системи опіки, на думку експертів, є те, що впровадження нових форм опіки дає можливість вибору, можливість підібрати для кожної окремої дитини найкращий варіант опіки саме для неї, незалежно від того, чи буде це усиновлення, прийомна сім’я, ДБСТ або інтернат. На мою думку, позитив є те, що є бажання реформувати. Це у всякому випадку, погано було, коли одні інтернати – це дуже погано. Потрібно, щоб постійно була альтернатива. Кожна людина має право на вибір. І вона відчуває себе щасливою, якщо цей вибір є. Київська область, Державний заклад опіки

2.1.2 Слабкі сторони механізмів державного регулювання На думку представників різних груп впливу (заклади опіки, НУО, соціальні служби), ідея реформи розуміється на державному рівні занадто вузько і зводиться до боротьби з наслідками таких соціальних явищ як безпритульність та бездоглядність, а не з їхніми причинами. Тобто в найширшому розумінні реформа є непродуманою, оскільки залишає поза увагою вирішення проблем, що виходять за межі власне реформи системи опіки, але прямо пов’язані з нею – це питання захисту дитинства, проблеми дітей вулиці тощо. Якщо мають бути, звичайно, для цих дітей повинна бути постійна увага, але увага не тільки до наших дітей… і до дітей вулиці, тому що це також проблема цих дітей. І кожна із нас мама, має своїх дітей, і до тих дітей, які мають батьків, теж проблема з тими дітьми, тому що вони йдуть на вулицю знов ж, і вона їх захльостує. Чому зараз, якщо кошти не виділятися, не зробити як раніше, соціалізм нам дав дуже багато переваг, дуже багато переваг стосовно виховання дітей. Хмельницька область, Державний заклад опіки На думку експертів, зосередженість на подоланні саме наслідків, а не причин такого явища як наявність дітей, позбавлених батьківського піклування, знижує ефективність реформи та частково зводить нанівець її переваги. Експерти з громадських організацій наголошують на тому, що в Україні досі немає умов для створення ринку конкурентних соціальних послуг, тобто немає розвиненого державного замовлення на соціальні послуги. Відсутність вибору, зосередження всіх послуг лише в руках держави, вважають вони, негативно відбивається на якості самих послуг.

Поширеною думкою, що висловлювалася експертами в регіонах, є те, що механізми реалізації законів на місцях погано працюють або відсутні. Водночас деякі інші респонденти відзначають, що у значній кількості випадків механізми розв’язання питань та взаємодії зацікавлених сторін прописані на рівні законодавства, однак не діють на практиці: державні службовці на місцях можуть не знати про них, або ж не використовувати нові законодавчі норми, оскільки не вважають їх пріоритетними для виконання. Но механизм реализации этих законов на местах, он, в общем-то, очень плохо работает, если не отсутствует совсем. Донецька область, НУО Я не скажу, що вона конкретна, вона виписана, можливо, на ідеї, на що буде спрямований процес реформування. Але механізм концепції не є чітким, тобто незрозуміло, як буде відбуватися реформування”. Хмельницька область, Державна соц. служба Законодавча база у сфері охорони дитинства в цілому досі не приведена у відповідність: одні й ті самі поняття можуть трактуватися по-різному (наприклад, Сімейним та Цивільним кодексами), частину внутрішніх законодавчих та підзаконних актів досі не змінено. Деякі з нових законодавчих актів, на думку експертів-юристів, розроблялися поспіхом та без участі правників, спеціалістів саме з цих питань. Існуюче законодавче підґрунтя, таким чином, не є досконалим і не забезпечує достатньої юридичної підтримки всіх аспектів створення нових форм опіки. Прежде всего, привести до конца законодательную базу в соответствие. Пока законодательная база просто связывает руки. У нас по-прежнему есть Закон Украины об организационно-правовых условиях воспитания детейсирот. Он есть, он трактует одно. Но Семейный кодекс трактует какие-то другие понятия. Донецька область, ССН На практиці це призводить до того, що вирішувати, яким саме законодавчим актом потрібно керуватися в тій чи іншій ситуації, доводиться на найнижчому, місцевому рівні. Виконавці (зокрема, директори закладів опіки) зазначають, що часто взагалі намагаються позбутися «непевної» проблеми, оскільки розуміють, що нестимуть юридичну відповідальність за неправильно винесене рішення. Часто самі учасники реформи не мають інформації щодо своїх обов’язків та прав, нових законодавчих актів та механізмів їх роботи. Інформація, в першу чергу це стосується регіонів, надходить до зацікавлених сторін із великим запізненням. Іноді працівники державних служб можуть просто не знати про нові законодавчі акти. Респонденти розповідають про випадки, коли потенційні батьки самі приносили нові законодавчі акти та знайомили з ними держслужбовців. Іноді у нас і банки даних, і ті люди, які мають ставити підписи на певних документах, знаходяться в різних установах і в різних місцях. Тобто якихось конкретних даних вони самі інколи й не мають. В нас були випадки, що прийомні батьки, які були зацікавлені в тому, щоб отримати дозвіл взяти дитину, привозили соціальним працівникам підзаконні акти, тому що їх їм чи не надали, чи не прийшли, чи розповсюдження ще поки не було. Хмельницька область, незалежний консультант 35

«Правила опеки и попечительства» – так нового издания мы и не увидели. Мы работаем по старым документам. Прежде всего, я считаю, нужно начать с законодательной базы. Донецька область, ССН З огляду на вищезгадане, більшість експертів бачить проблему не у відсутності механізмів реалізації законодавчих норм, а в їх недостатній відпрацьованості та юридичній необізнаності з питань реформи на місцях. Загалом експерти позитивно оцінюють зміни, внесені до процедур встановлення опіки, отримання та зміни статусу дитиною, зменшення кількості необхідних документів, однак відзначають велику кількість невідповідностей, з якими стикаються у ході оформлення документів. Так, якщо раніше при оформленні документів для направлення дитини в інтернат працівники служб у справах неповнолітніх мали право відкривати ощадну книжку або оформлювати пенсію на дитину, то, за новими нормами, це може зробити лише опікун. Інтернатні заклади відмовляються приймати дітей без цих документів, тому працівникам ССН доводиться або брати тимчасову опіку над дитиною для оформлення документів, або просити інтернатні заклади порушити формальні правила прийняття дитини. У цій ситуації респонденти вважають необхідним переглянути та змінити перелік необхідних документів на дитину. Много возникает моментов, знаете, таких парадоксальных: готовим ребёнка в интернат, готовим документы в интернат, в перечне обязательных документов – это оформление пенсии, а пенсию оформить по пенсионному законодательству может только опекун. Это для нас такая проблема! Хотя казалось бы. Интернат: «Нет, пока не оформите пенсию, мы ребёнка не примем», – а кто же её оформит? Получается: «Давайте, временно назначайте опекуна, – если вдуматься, – любого, из работников Службы, назначайте опекуна, он оформит пенсию, а потом снимем с него опеку», – зачем этим всем заниматься? То есть таких моментов много. Точно так же оформление сберегательных книжек, открытие этих счетов – раньше мы делали это самостоятельно, то есть работники Службы могли это сделать, теперь опять там произошли изменения, у них, в их инструкциях, теперь это тоже может сделать только опекун. Тогда надо менять перечень документов, чтоб определить ребёнка в интернат. Он не изменён – получается, когда проверяет прокуратура, то наказывают всех подряд: нас за то, что мы не можем оформить пенсию, интернат – если мы уговариваем, чтоб они приняли ребёнка, – за то, что они приняли без пенсии, – вот в законодательстве есть. Херсонська область, ССН Специфічні складнощі виникають у представників закладів опіки, підпорядкованих МОЗ, та у соціальних служб при роботі з новонародженими дітьми, яких покинули батьки. Оформлення пакету документів, необхідне для вирішення подальшої долі дитини, вимагає багато часу та зусиль, особливо коли її походження (місце народження, батьки) невідоме. Часто дитина протягом тривалого часу не отримує статусу та, відповідно, не може бути включена до банку даних для всиновлення. Протягом місяців вона перебуває в закладах опіки, що, на думку експертів, шкодить здоров’ю та розвитку дитини. Представники системи охорони здоров’я, служб опіки і піклування вважають необхідним зменшити термін, протягом якого дитина не може бути усиновлена. 36

Раньше был нотариальный отказ родителей. И государство брало на полное обеспечение. Сейчас интересная ситуация. Нотариальный отказ недействительный. У нас нет брошенных детей по своей сути. Большие проблемы в определении юридического статуса ребенка. Он мог бы быть реально кем-то усыновлен. Но мы не имеем юридической возможности это сделать. Сейчас только под опеку или в приемную семью. Донецька область, Державний заклад опіки Многие дети находятся в интернатых учреждениях без статуса, тоже очень сложный процесс, то есть мы их не можем включать в базы данных, потому что у них неопределённый статус или они находятся временно в этом учреждение, и мы не знаем, заберут ли их биологические семьи обратно или оставят в интернатных учреждениях. Ребёнок висит в воздухе, скажем так, он может висеть в воздухе достаточно долго, неопределённый статус. Давайте реально подходить, мы чётко понимаем, что есть асоциальные семьи, где матери просто оставляют детей в родильных отделениях, рожают на дому и подбрасывают куда-то, когда появляется ребёнок, у которого совершенно нет никаких документов, его де-юре в природе не существует, то есть ребёнок есть, живой человек есть, с юридической точки зрения его нет, у него не существует свидетельства о рождении, он никогда не был зарегистрирован, собрать полный пакет документов, сформировать на этого ребёнка – это очень громоздкий, очень длительный, очень сложный процес. Херсонська область, ЦСССДМ Також експерти згадують про непрописаність механізму передачі дитини з державного закладу під іншу форму опіки. В першу чергу це стосується матеріальних та майнових прав дитини. Нечіткість процедури створює можливість зловживань з боку певних держслужбовців або представників закладів: Тому що є проблема взяти дитину з закладу. Їх не можна звинувачувати, тому що ці діти – не прописаний механізм саме передачі дітей у дитячих будинках. Це по-перше. По-друге, зараз відновлюється статус. Дуже багато вимог до статусу. Раніше в закладах стикалися з такими проблемами, це мені прийомні батьки розповідали. Що дитинка попадала у заклад. Рішення суду по позбавленню батьківських прав є, а майно, і це все. Інколи ці документи не зовсім швидко робилися… Їх (заклади) не можна звинувачувати, тому що механізми ці зараз тільки прописуються згідно проекту. Хмельницька область Найважливішим аспектом дотримання майнових прав дитини є проблема забезпечення житлом дітей, позбавлених батьківської опіки. На сьогодні далеко не завжди виконуються законодавчі норми зі збереження житла за дитиною, яка перебуває в закладі опіки, житлово-комунальні господарства не виконують своїх обов’язків, і житло, що належить таким дітям, часто незаконно приватизується і продається. Виникають проблеми і з поселенням випускників у соціальні гуртожитки, оскільки сьогодні система таких гуртожитків в Україні практично припинила існування. Потом они заканчивают ПТУ или они сами разыскивают бумажечку, чтобы получить диплом где-нибудь, чтобы устроиться, или их направляют на ту территорию, с которой они попали в интернат. Т.е. 10 –11 лет назад. И там никакого жилья вообще нет. Сохранности жилья нет. А потом мы говорим, что 37

там каждая пятая девчонка – выпускница интерната – идет на панель. 10% попытка суицида или совершенный суицид из выпускников интерната – они никому не нужны. Если он уезжает в интернат, то он практически остается без квартиры. Однозначно без квартиры. Хотя ЖЭК должен сохранять квартиру. А квартиры не сохраняют. Луганська область, НУО Очень слабо отработана тема в государстве по поводу сохранения жилья за детьми. Если жилье есть, если оно закреплено за ребенком, его очень трудно получить потом обратно. И очень много путаницы здесь о том, кто конкретно, чем должен заниматься здесь. Буквально недавно столкнулись с этим, – отсылают друг другу. В итоге, делают, конечно, но, опять же, нужно быть очень настойчивым. Донецька область, НУО Великим недоліком переважна частина експертів вважає збереження таємниці усиновлення. Незважаючи на те, що на державному рівні усиновлення вважається пріоритетною формою опіки, інститут таємниці усиновлення суперечить принципам реформування системи опіки, гальмує її впровадження. Частково саме через таємницю усиновлення досі не створено системи підготовки потенційних батьків-усиновителів та не проводиться подальший соціальний супровід таких сімей. Непідготовлені батьки не завжди можуть без професійної допомоги налагодити стосунки з дитиною, це призводить в окремих випадках до розусиновлення та повернення дітей до закладів опіки. Крім того, батьки-усиновителі взагалі не отримують державної фінансової допомоги на виховання дитини, що також не сприяє популярності цієї форми опіки. …у нас, к сожалению, сейчас дети больше возвращаются, происходит больше процессов разусыновления, чем возвратов детей, которые находятся под опекой – почему? Потому что мы должны готовить каждого родителя, воспитателя потенциального, но только в приёмные семьи и детские дома приёмного типа, в усыновители мы не готовим. Почему? Есть норма закона – тайна усыновления. Пока существует эта норма, мы не можем никак, ни де-юре, ни де-факто готовить этих родителей, а многие из этих родителей не готовы. То есть они вроде хотят взять ребёнка, усыновить, а потом когда ребёнок появляется… Они его взяли, оформили документы с соблюдением тайны усыновления, они взяли этого ребёнка в семью и столкнулись с огромным количеством проблем, которые ребёнок приносит в эту семью… Херсонська область, ЦСССДМ Проблеми співпраці Відсутність єдиної чіткої стратегії реформування системи опіки призводить до того, що досі немає єдиного бачення реформи всередині дотичних до неї міністерств, тому й співпраця між ними не є очевидною. Такою є думка ключових експертів. На сьогоднішній день Міносвіти, Мінсоцпраці і МОЗ, як лебідь, щука і рак – кожен бачить проблему по-своєму і дійти консенсусу досить тяжко. Я вважаю, що радикальні міри не доречні, бо вже був досвід, коли зламали все і в цьому немає сенсу, треба робити все поступово і колегіально… Експерт національного рівня

Непорозуміння на вищому рівні призводить до того, що такі важливі питання, як суть реформи та етапи виконання не донесені до тих, хто має її безпосередньо виконувати. Тому усвідомлення необхідності реформи відбувається дуже повільно. Но как это все донести от уровня Министерства до уровня Голови cільради? Вот в чем сегодня у них самая большая проблема, у них есть как бы стратегия реформы. Ну, пускай, она как бы не сформулирована на 100%, её можно сесть и прописать более красиво, чем она есть, хотя там все основные моменты учтены. Дальше они могут с Обладминистрациями как-то их просвещать и работать в меру сил и возможностей. Но реформа будет действенна только тогда, когда, во-первых, – будет сформировано общественное мнение, а во-вторых – на рівні громади…те люди, которые принимают решения и те, которые участвуют в жизни этой громади. Они как бы будут понимать. Мне кажется, что вот это огромная проблема и она очень сильно затормозит воплощение всех этих замечатальных идей на местах. Київська область, міжнародна НУО На думку як ключових, так і регіональних експертів, недоліком державного регулювання реформи системи опіки в Україні є власне «монополія держави». Як основний замовник та водночас виконавець реформування, у багатьох випадках держава не може адекватно оцінювати ефективність певних механізмів та власних кроків. Окрім того, громіздкий та неповороткий механізм системи державних органів (хоча й дещо спрощений, як відзначають експерти) не може реагувати на нові потреби та проблеми реформи достатньо швидко. Поки що держава – основний механізм регулювання системи опіки. Тобто діти перебувають на державному утриманні в державних закладах. Держава фінансує, контролює…. Тобто держава повинна бути зацікавлена в регулюванні системи опіки дітей. Слабкі сторони в тому, щоб не було в цьому монополії. Хмельницька область, державна соц. служба Но меня пугает больше всего в этом всем пассивность, нерасторопность, бюрократичность государства. Так тяжело, как сейчас, нам никогда не было. И, конечно, крайности, в которые мы впадаем, время от времени. Меня пугает, что все делается по инструкции, указу: делаем ДБСТ. И началось показательное выступление по созданию домов. Но до этого была масса людей, которые хотели создать такие дома, но им не выделяли помещений. Київська область, Державний заклад опіки Більшість експертів визнають, що реформа системи опіки «почалася зверху». Впровадження її часто проводиться «адміністративно-командними методами»: “Президент це проголосив, що маємо розвивати сімейні форми виховання, доведено, що називається, план до двору, в лучших традиціях соцсоревнования тих років, коли там пишемо, беремо пусту графку – Закарпатську область, має бути протягом цього року створено 25 дитячих будинків”. Експерт національного рівня На етапі підготовки, розробки реформи недостатньо враховувався попередній досвід учасників, практичні напрацювання в регіонах. Думку спеціалістів не було достатньо почуто, або їм просто не надавалося можливості її висловити. Так вважа39

ють в першу чергу представники інтернатної системи, а також представники НУО, медицини, та, певною мірою, соціальних служб. Не були проведені в достатньому обсязі попередні практичні дослідження: «Надо было изначально отработать пилотный проект хотя бы в одной области. Чтобы потом проанализировать все ошибки». Херсонська область, ЦСССДМ. Такі проекти мали в першу чергу висвітлювати та впливати на регіональну специфіку можливого реформування. Вчасно не налагоджено діалог із представниками інтернатної системи. Це, на думку багатьох експертів, є однією з найбільших помилок на сьогодні. Оскільки реформування в першу чергу торкнеться саме інтернатної системи, необхідно було на початку або перед початком реформи провести кампанію інформування серед керівників та співробітників інтернатних закладів щодо мети реформи, її етапів та можливостей, які вона несе традиційним закладам опіки. Деякі респонденти розповідають про окремі випадки проведення подібних зустрічей, але вони мали, на думку представників закладів опіки, епізодичний характер, до них були залучені далеко не всі заклади. Часто представники закладів підкреслюють, що навіть коли такі зустрічі проводилися, необхідна інформація щодо майбутньої ролі традиційних форм опіки не надавалася, не вислуховувалася думка іншої сторони, а “лише давалися вказівки”. Мало того, потрібно було б не просто казати, що буде, а на місцях і, можливо, навіть в цій концепції, яка була прийнята, спрогнозувати, показати різні шляхи, що можна зробити тим самим інтернатам. А про це мова не сказана, сказано тільки розукрупнити, зробити інтернати з трьохсот дітей на п’ятдесят, а що робити – це все дається якби на власний розсуд. Якби сказали, що інтернат можна перетворити в якийсь центр кризовий, там, наприклад, підтримки, чи взагалі використати його, щоб ці всі вихователі. Створити патронатні сім’ї, є одна така з моделей чи ще щось. Щоб були можливі шляхи прописані і варіанти, щоб кожний інтернатний заклад чи керівництво на місцях могло вибрати той шлях, який би був для нього кращий. Цієї роботи не було, і ми зараз власне ці тренінги і проводимо. Для того, щоб розтлумачити людям, що це є такий неповоротний процес. Київська область, НУО Частина персоналу закладів практично не знайома з реформою: наприклад, досить поширеною серед співробітників традиційних закладів опіки є думка, що взагалі всі заклади інтернатного типу в результаті реформи будуть закриті, працівники бояться зменшення зарплати або взагалі втрати роботи. В результаті було сформовано негативне ставлення до реформи, яке може набувати різних практичних форм від байдужості до саботування та відкритої конфронтації. Поначалу, когда только-только начали говорить о реформе, из-за нехватки информации о её целях и задачах, направлениях работники интернатов были очень напуганы и расстроены. Не зная, что происходит, думали первое время, что идет атака исключительно на них: какие плохие интернаты, давайте детей оттуда забирать и их расформировывать. И многие воспринимали это очень остро, потому что освещались в прессе только ужасающие, острые ис40

тории, и даже в Киеве мы не были информированы о том, что же происходит и произойдет с нами. К большому сожалению, кроме писем-отписок свыше о том, что ваши предложения рассмотрены и т.д., никто из чиновников ни разу не приехал на места, не посмотрел, не спросил, не узнал, не рассказал. Чтоб пообщаться с коллективами интернатов, объяснить цель и т.д. Мы узнавали все с экранов телевизоров. Поэтому первый минус реформы – отсутствие разъяснительной работы. Київська область, Державний заклад опіки Впровадження реформи відбувається невиправдано швидкими темпами. Переважна частина експертів у регіонах вбачають у цьому недолік та загрозу для подальшого ходу реформи. Саме необхідність у терміновому порядку виконувати «спущений» керівництвом «план до двору» стоїть за більшістю конкретних проблем, названих експертами. План створення та впровадження альтернативних форм опіки та піклування складається на вищих рівнях та не враховує реальної наявності бажаючих створити прийомні сім’ї або ДБСТ, місцевих можливостей та ресурсів. Оскільки гроші з державного бюджету виділяються “наперед” на заплановану кількість створених альтернативних форм, зацікавлені сторони на місцях повинні підлаштовуватися під створений для області план, намагаючись реалізувати виділені кошти, що негативно відбивається, зокрема, на якості підготовки батьків-вихователів або прийомних батьків. …сроки идут создания этих семей, потому что план сделала область. Служба по делам несовершеннолетних написала абсолютно нереальный план. То есть, мы хотим быть впереди всех, создать 38 семей за год, это сложно просто. На эти 38 семей из государственного бюджета выделились деньги. И эти деньги нужно реализовать. То есть, эти все деньги должны уйти в приемные семьи. И если план не будет выполнен, то, естественно, деньги уйдут обратно в бюджет и область окажется низкой по показателям. Этот неразумный подход – он не то что бы не государственный, он негуманный. Это к тому, что мы родителей готовим в очень спешном порядке. Херсонська область, ЦСССДМ Багато в чому хід реформи залежить на місцях від особистого ставлення окремих працівників, у першу чергу це стосується керівництва (голів адміністрацій, служб, керівництва закладів опіки). Формальний підхід до роботи, байдужість у діях однієї людини можуть вплинути на хід реформи району, роботу цілої структури або низки структур. … певний відсоток її [реформи] не працює, тому тут же залежить і від особистісного фактора. Є люди, яким вигідно, щоб існували інтернати. Є люди, яким вигідно для галочки поставити, що у нас діти перебувають в сім’ях і все інше, тут кар’єристи і все є, не без того. Хмельницька область, НУО Повноваження передані від одних структур до інших лише формально, немає механізму передачі, в першу чергу досвіду, навчання нових людей особливостей роботи. За відгуками респондентів, співпраця може відбуватися лише з власної ініціативи державних службовців на місцях, спеціалістів або ж громадських організацій. 41

Регіональні експерти вважають це серйозною проблемою – за їхніми словами, люди, що роблять одну справу, не можуть її робити, не взаємодіючи між собою. Значна кількість регіональних респондентів усіх типів у ході інтерв’ю наголошують, що тільки за умови ефективної співпраці можна говорити про систему опіки дітей, позбавлених батьківського піклування як про систему. Наразі ж, за оцінкою значної частини експертів, єдиної діючої, скоординованої системи ще не існує. У громадськості та у певної частини представників служб, що входять до системи опіки, немає чіткого розуміння, що таке “прийомна сім’я” або “ДБСТ”. Можна говорити про те, що в свідомості людей відбувається певна підміна понять, коли ці форми облаштування дитини сприймаються як варіанти усиновлення. Таке помилкове бачення створює певний блок проблем та призводить до конфліктів між зацікавленими сторонами. Батьки-вихователі сприймають дітей як “своїх”, тобто усиновлених, і негативно ставляться до того, що діти, які перебувають у прийомних сім’ях або ДБСТ, залишаються в банку даних на усиновлення. Служби в окремих випадках лише погіршують ситуацію, коли, намагаючись виконати план зі створення нових форм опіки, пропонують усиновити дитину замість створити прийомну сім’ю, не попереджуючи про принципову різницю, що існує між цими формами опіки. Співробітники закладів опіки іноді також нечітко бачать різницю між цими формами опіки, тому негативний досвід повернення усиновлених дітей поширюють і на нові форми опіки – ДБСТ та ПС. Громадська думка щодо роботи батьків-вихователів саме як “роботи”, тобто професійної оплачуваної діяльності, часто є негативною. Отримання прийомними батьками державної допомоги та той факт, що діти можуть перебувати в прийомних сім’ях до 18 або 23 років, часто сприймається необізнаною громадськістю як свідчення виключно матеріальної зацікавленості, “бездуховності” батьків, які нібито «усиновлюють» дітей лише тимчасово, а потім кидають, отримавши гроші. Це менталітет наш радянський. За кордоном це фостерні сім’ї, знають – вони виховали цю дитину, і вона пішла, і він може взяти іншу. А у нас же як – ми ж уже прикипіли душею, це ж уже моя дитина, я її з рочка виростила, як це я її віддам у 18 років. Для нас це дуже складно, і не всі до цього готові. І нав’язувати отак от – це не має бути. Херсонська область. Органи опіки та піклування Іде підміна оцих понять, усиновлення. Вони беруть у прийомну сім’ю – і у них вже включається, що це їхня дитина. І ми дуже багато стикаємося з тим, що приїздять прийомні батьки і ДБСТ, батьки-вихователі, і ми їм кажемо: зрозумійте, що дитина іде до вас у прийомну сім’ю, але вона продовжує стояти на обліку з усиновлення. Якщо буде людина, яка захоче усиновити цю дитину, вони приїдуть до вас, познайомляться з дитиною, і я дам дозвіл усиновити цю дитину. Вони не розуміють цього. Прийомна сім’я – це теж тимчасова форма влаштування. В першу чергу – це усиновлення, це сама доцільна форма влаштування. Херсонська область. Органи опіки та піклування

За свідченнями експертів, сьогодні в суспільстві немає розуміння того, що люди, які вирішують стати прийомними батьками та батьками-вихователями, мають подолати значні труднощі – як під час створення ПС та ДБСТ, так і в ході їх функціонування. Дуже важко подолати організаційний етап, однак ще важче потім працювати з дітьми (особливо в період їхньої адаптації), вести господарство, подавати всі документи для отримання фінансування – це величезна, копітка робота і психологічне навантаження. На думку експертів, необхідно на загальнонаціональному та місцевому рівнях висвітлювати роботу та досвід таких людей. Тот багаж, который был у них за плечами – не у всех, но в основном – и надо было этот багаж сбросить, и начинать буквально с нуля. Было крайне сложно. И морально, и психологически сложно, и физически. Мы так уставали, что в 9 часов вечера дети ложились спать, а я просто каждый вечер падала – мне не хотелось ни с кем ни разговаривать, ни общаться – вообще. Я дико похудела. Мы собирали подборку прессы, про нас писали – вот, в дитячому сімейному будинку мамочка, похуділа на 18 кілограмів – это была правда. Херсонська область, ДБСТ Важко було. Я не плакала. І навіть чоловік одного разу каже: ”Якби я знав…” Та це було сказано в пориві, бо він його вже так допік. Каже: «Боже, навколо нього пригаеш, все йому даєш. А він кричить: Я вас не люблю! Ідіть звідси!» А зараз такого вже немає. Хмельницька область. Прийомна сім’я Функції служб нечітко прописані в законодавстві або нелогічно («механічно») розподілені. Певна частина функцій, за нормами законодавства, повинна виконуватися «спільно» кількома структурами. Таке формулювання спричиняє, вважають експерти, непорозуміння та конфлікти між службами. Новий порядок взаємодії між службами з’явився лише нещодавно, не завжди він є відпрацьованим та продуманим на рівні міністерств, які по-різному уявляють межі своїх повноважень, і співробітники на місцях не встигають вивчити його досконало, а іноді просто не мають можливості з ним ознайомитись. Відповідно, виникають ситуації, коли одні служби «скидають роботу на плечі» інших учасників. Внаслідок нечіткого розподілу частина роботи може дублюватися кількома службами, в той час як інший компонент випадає з поля зору і не виконується взагалі. В першу чергу у цій ситуації страждають діти та прийомні батьки, які залишаються наодинці зі своїми проблемами і не отримують професійної підтримки. …самі функціональні обов’язки не були прописані чітко конкретно, хто чим має займатись. Поки це є негатив. Державне регулювання ніби дало, а хто цим має займатись. Тим віком має займатись та організація, тим віком – та організація… ці функції скидають на різні органи, різні міністерства, і ці міністерства ці функції не можуть поділити. Ця прогалина все збільшується і збільшується, ніхто не знає, хто що має виконувати, і батьки залишаються наодинці самі з собою. Хмельницька область, НУО Снова-таки, подготовка – лишь бы это сделать либо передать кому-то. Вот вы центр социальных служб, давайте, готовьте. Нет этой согласованности. И снова, она за год она не проявится. Даже меньше чем за год. Потому что у нас примерный порядок взаимодействия появился в июле между службами, 43

где более-менее четко расписали, кто чем должен был заниматься, хотя бы нести ответственность. Херсонська область, ЦСССДМ Представники ЦСССДМ наголошують на тому, що їхня структура має недостатньо повноважень при великій кількості обов’язків. У багатьох випадках механізм роботи зводиться до внесення ЦСССДМ пропозицій і не передбачає можливості самостійного прийняття рішення без окремої згоди інших груп впливу (міліція, служби у справах неповнолітніх, адміністрація та ін.), що ускладнює та затягує вирішення питань. Нам расписывают функционал бесконечный. А вот полномочий очень мало. Мы можем только предлагать. Мы приглашаем все время службу по делам несовершеннолетних или милицию, и вот вместе с ними мы тогда уже принимаем решение. Да, мы можем написать письмо на службу по делам несовершеннолетних, потом совместно собраться, обсудить и потом уже решать. Т.е. в этом плане хотелось бы к нашим функциональным обязанностям еще какие-то права. Или полномочия можно правильно сказать”. Київська область, ЦСССДМ Невизначеність статусу соціального працівника. На законодавчому рівні прописані переважно обов’язки, але нечітко окреслені повноваження, які має соціальний працівник. Саме поняття «соціальний працівник» є новим та незвичним для України, і така невизначеність зменшує можливості впливу та співпраці з іншими зацікавленими сторонами. Посмотрите на Западе, кто такой соцработник? Его указания выполняет полиция. Забрать ребенка из семьи. У нас – никто. Я говорил милиции, со мной пять лет работник милиции не хочет идти к сироте, который вернулся из колонии. Луганська область, НУО Недостатня підтримка НУО з боку держави. Експерти регіонального рівня вважають, що держава недостатньо сприяє роботі громадських організації: не заохочує їх та державні структури до співпраці, виділяє недостатньо коштів на підтримку НУО. При цьому самі організації виражають готовність співпрацювати часто на волонтерських засадах, якщо їм будуть забезпечені умови, необхідні для існування організації, зокрема звільнення від сплати за комунальні послуги або орендної плати. Если бы у нас более серьезно занимались помощью негосударственному сектору общественным организациям … А негосударственная организация, их же не впускают. Ни молодежные структуры не впускают, потому денег нет на ее поддержку. Дайте бесплатное помещение. Освободите от оплаты энергии. За это они на волонтерских засадах будут помогать работать. Луганська область, НУО При створенні Ради громадських організацій при Міністерстві сім’ї та молоді не було проведено відкритого конкурсу на участь, не враховувався досвід організацій, які займаються тими чи іншими питаннями і могли би створити впливовий рушій для відстоювання інтересів громадських організацій.

…тому що не був врахований професійний рівень цих організацій. … не було оголошено конкурс, щоб організація взяла участь у тому, щоб впливати на політику, відкритий конкурс, наприклад, щоб бути радниками, наприклад, міністра чи в дорадчій Раді громадських організацій бути присутнім і представляти інтереси. Київська область, НУО Ключові експерти наголошують на тому, що громадські організації задають «новий тон» роботі і приносять цікаві ідеї, але співпраця між державою та громадськими організаціями ускладнюється, оскільки державні службовці є юридично відповідальними перед законом, тому для них співпраця з громадськими організаціями має певний ризик: “Зачастую нам важко реалізувати їх [ідеї], а вони [громадські організації] цього не розуміють, вони нас звинувачують, що ми консервативні, що ми не хочемо їх реалізувати. А ми не можемо їх реалізувати, ми не можемо підставляти директорів закладів під оці речі, бо за це може бути тюрма. У нас будьякий крок вправо, вліво, дивлячись хто приїде перевірити, то людина за це може сісти”. Експерт національного рівня Представники державних структур у регіонах поділяють побоювання ключових експертів, однак вважають залучення громадських організацій необхідним, оскільки адміністративна робота «бюрократизує» людину, відповідно, більш вільні в своїх діях громадські організації можуть новими ідеями запобігати цьому: «Мне так кажется, что больше интерес к этому делу должны проявлять всетаки общественные организации, потому что они больше всего дергают нас какими-то своими идеями, какими-то своими новыми веяниями, что нас тоже подвигает к тому, чтобы работать. Потому что в основном люди, которые работают долго в административных зданиях – это люди зацикленные, зацикленные на законах» Херсонська область. Органи місцевого самоврядування Недостатньо уваги приділяється проблемам дітей з особливими потребами. За спостереженнями представників охорони здоров’я національного рівня, протягом останніх років спостерігається чітка тенденція до зменшення частки здорових дітей, що в поєднанні зі зниженням рівня смертності спричиняє все більшу напругу в закладах опіки. Саме питання дітей з патологіями та невиліковними хворобами є на сьогоднішній день одним з найбільш гострих: їхні шанси на всиновлення є надзвичайно низькими, а потреби у догляді – величезні. Никакая украинская семья не может финансово взять на себя реабилиацию этих детей, и этот вопрос усугубляют две причины – коммунизм и Чернобыль (каждый пятый с заболеваниями). Это одна из самых тяжелых проблем в нашей стране. Ни одна страна не имела Чернобыля. Поэтому у нас очень много работы. Експерт національного рівня, МОЗ Зокрема, експерти відзначали низький рівень інформування громадськості щодо особливостей таких дітей. Часто батьки відмовляються від дитини просто через 45

брак інформації, страх, переконання, що не зможуть про неї подбати на достатньому рівні. Частина дітей з особливими потребами може бути повернена до біологічних сімей. Так само може зменшитись кількість відмов від таких дітей, якщо правильно налагодити роботу з інформування громади, медичних працівників і, в першу чергу, батьків та створення реабілітаційних центрів, де дитина та батьки могли б отримати професійну допомогу. Крім того, держава повинна дбати про створення фізично та психологічно сприятливого середовища для людей з особливими потребами. Так у нас вообще не хотят усыновлять. Это проблема информированности населения. Дело в том, что огромное количество этих детей, их не надо усыновлять, их надо вернуть в семьи, у них есть свои родители. Просто родителям, когда у ребенка какие-то ограничения или особые потребности, говорят: «Чего вам с ним мучиться? У нас прекрасный есть интернат для детей с ограниченными возможностями. Отдайте, и он будет сидеть там заниматься, а вы родите себе другого, здорового». Пока мы вот этот стереотип не поменяем, мы дальше не пойдем. Просто нужно сделать… я не знаю, как это по-русски вот supporting environment, enabling environment, то у нас и дети эти смогут жить нормально в семьях. Когда какая-то підтримка в громаді будет для этой семьи, потому что сегодня они фактически повязаны по рукам и ногам родителей. У них нет альтернативы. Ну, хотя есть уже и центры реабилитационные. Мы смотрим, работают эти программы, чтобы хотя бы днем ребеночек где-то был, а мама с папой могли ходить на работу, а вечером его забирать и заниматься. Київська область, Міжнародна НУО Недостатньо уваги приділяється ВІЛ-позитивним дітям. Не проводиться спеціальна підготовка потенційних прийомних батьків для таких дітей. Також не передбачена на законодавчому рівні можливість створення прийомної сім’ї для ВІЛ-позитивної дитини сім’ями, де обоє або один з батьків ВІЛ-позитивні – частина експертів вважає створення такої можливості необхідним. Выпал еще компонент подготовки для ВИЧ-позитивных взрослых и для подготовки приемных родителей тоже о ВИЧ-позитивных детях. Этот компонент выпадает. Он тоже достаточно специфический. Скажем так, у нас немного детей со статусом положительным, но тем не менее, никто не застрахован, и чем эти дети отличаются от тех, которые находятся в интернатных учреждениях и уходят в семьи. Абсолютно ничем, кроме своего статуса. То есть, этот компонент тоже выпал. Это глобально. Херсонська область, ЦСССДМ У нас еще интегрированы как бы кусочек нашей программы, … это семьи и дети, которых коснулся ВИЧ. Мы его озвучиваем, но мы всегда подчеркиваем, что это интегрированный компонент программы, потому что мы не хотим стигматизировать еще больше и выделять в отдельную какую-то нишу. Мы говорим о том, что они, в общем-то, должны иметь доступ ко всем услугам… Потому что, если кризис какой-то в семье, то он связан не с ВИЧ как таковым, а с какими-то другими проблемами. Если этот ребеночек оказался в детском учреждении, то он там оказался не потому, что у него ВИЧ, а потому что в силу тех или иных причин он оказался без мамы и папы. И ему тоже нужно дать шанс быть усыновленным, быть в приемной семье. Київська область, Міжнародна НУО 46

Заходи з реабілітації дітей-інвалідів в Україні також проводяться на незадовільному рівні. Далеко не в усіх регіонах існують матеріальні та технічні можливості для проведення якісної реабілітації, навіть за наявності кваліфікованих спеціалістів. У деяких випадках реабілітаційні курси проводять НУО, однак умови роботи недержавних організацій у цій сфері прописані недостатньо чітко, що може призводити до конфліктів НУО з державними структурами. Момент реабилитации в Украине на сегодняшний момент полностью отсутствует. Эту нишу каким-то образом пытаются заполнять организации типа нашей. Но, на самом деле, это капли в море. И эти капли в море постоянно клюются. Навязывается мнение, что «вы работаете в незаконном поле», хотя это неправда и неправильно. Донецька область, НУО Кадрові проблеми Самый дефицитный ресурс на сегодня – это квалифицированные кадры. Все остальное, я думаю, сегодня есть. Есть политическая воля, есть средства международные, есть государственные. Експерт національного рівня Міністерствам бракує коштів для того, щоб мати окремий штат, наймати висококваліфікованих працівників для того, щоб вони працювали суто над вирішенням проблем реформування. Надмірне навантаження мають не тільки працівники міністерств, але й соціальні працівники на місцях, представники місцевої влади. Службовці державного рівня скаржаться, що десяти днів підготовки не вистачає для формування компетентних працівників. Крім того, поки що не створені можливості навчати спеціалістів для цієї сфери в системі освіти: «це є дуже болючою проблемою для тих же соціальних служб. Всі ті люди, які в них працюють, і ті, які до них приходять, більше половини просто не кваліфіковані. Вони не можуть працювати з тими ж прийомними сім’ями, чи з дитбудинками сімейного типу так, як потрібно». Регіональні експерти також одностайні щодо нестачі кадрів, у першу чергу йдеться про проблему кваліфікації кадрів. Оскільки служби (служби у справах неповнолітніх, частково ЦСССДМ) на місцях укомплектовувалися переважно не шляхом зовнішнього набору, а з числа співробітників дотичних організацій (в першу чергу системи освіти), співробітники часто не є професійними психологами, соціальними працівниками тощо. Нестача кваліфікованих кадрів великою мірою спричинена поганим матеріальним забезпеченням працівників соціальних служб. Низький рівень зарплат у державних структурах часто спонукає шукати іншу роботу в першу чергу тих фахівців, які легко можуть її знайти, тобто найбільш професійних і талановитих. Очень важен индивидуальный подход к каждому случаю, но для того, чтобы его реализовывать, должны быть высококлассные, подготовленные профессионалы, чего, к сожалению, тоже очень не хватает. Если даже на уровне области, областной службы, они есть – два, четыре, пять, – но этого крайне недостаточно даже маленькой Херсонской области, но привезти сюда высококлассного профессионала очень сложно, потому что в службе маленькие зарплаты, государственные зарплаты очень маленькие. А человек – он может стать высококлассным профессионалом только тогда, когда он сам осознаёт свой профессионализм. А когда человек осознаёт свой профессионализм, 47

свою классность, он хочет за свою классность иметь соответствующее вознаграждение, и получается некий диссонанс – нам необходимы высококлассные люди, мы не можем их обеспечить. Херсонська область, ЦСССДМ Окрім того, експерти з громадських організацій зазначають велику інертність та закритість до перекваліфікації кадрів на місцях. Перекваліфікація ж у Києві є достатньо важкодоступною, відповідно, проблема відсутності кваліфікованих кадрів у регіональних службах у справах неповнолітніх та ЦСССДМ суттєво сповільнює реформування. Частина експертів незадоволена якістю тренінгів, які проводяться державними структурами. Національна програма підготовки прийомних батьків недопрацьована (не прописана чітко, немає єдиних стандартів виконання). Багато покладається на досвід та професійність тренера, однак програма підготовки тренерів так само недосконала і не у всьому задовольняє експертів. Всеукраинские структуры, которые проводят тренинги. Тренинги, тренинги – что дают тренинги? – ничего! Они просто дают заработную плату тем, которые его проводят. Ни больше, ни меньше. После тренингов люди не знают, как забить гвоздь, чтобы улучшилась ситуация. Луганська область, НУО … є державна програма навчання тренерів, які проводять тренінги з батьками, з працівниками інтернатів, з батьками-вихователями. Це державна програма, але вона трошки висвітлюється однобоко: дається монополія… панацея монополії держави над цим. І не завжди державна програма, яка створювалась і створюється зараз, є найкращою. Тобто всі інші недержавні організації не беруть до уваги. Зараз є також підзаконний акт, і мають право проводити тренінги, і мають більше юридичне обгрунтування, більше ваги державні працівники, які пройшли державні тренінги. Але я так знаю, що державний тренінг – не зовсім є таким широким і обгрунтованим, як ті тренінги, які вже проводились на Україні і мають досвід проведення, які залучені недержавними організаціями, які залучені з інших країн, тут перероблені на нашу ментальність, на наші дії, адаптовані на наш образ життя. Це поки трохи не береться до уваги. Хмельницька область, НУО При цьому дотепер, за словами експертів, немає продуктивного механізму, відповідних критеріїв оцінки якості роботи працівників молодіжних організацій та ЦСССДМ. Нет регламентации на сегодняшний день количества, качества работы людей, которые работают в молодежных структурах или центрах социальной службы семьи, молодежи. По каким критериям можно оценивать? Оценивать только по своевременно сданным отчетам. Луганська область, НУО Молоді спеціалісти, які, закінчивши навчання, приходять на роботу до соціальних служб, часто не затримуються там надовго через низькі заробітні плати та психологічно важку роботу. Плинність кадрів також відбивається на якості послуг, що їх надають служби, оскільки за той термін (в середньому менше року), який більшість 48

молодих працівників протримується на роботі, вони не встигають здобути необхідний досвід.

2.1.3 Загрози для механізмів державного регулювання Більшість експертів не мають упевненості в тому, що реформу буде доведено до кінця. І, оскільки головним рушієм для започаткування реформи була політична воля керівництва держави, то основну загрозу для реформи вбачають саме в політичному факторі, у можливості зміни пріоритетів державної політики, що може призвести до згортання реформи в цілому або ж окремих її елементів. Відсутність єдиної стратегії реформування та структурні конфлікти між міністерствами та органами, що їм підпорядковуються, може зашкодити як розробці концепції, так і впровадженню реформи на подальших етапах. Найбільшу загрозу експерти бачать саме в нескоординованості дій на першому етапі – етапі розробки: в подальшому виправити помилки та подолати наслідки недосконалої стратегії на національному рівні може бути досить важко. Так само ці побоювання стосуються і невиправдано швидкого темпу впровадження реформи за допомогою “адміністративно-командних” методів. Окремо зазначалося, що адміністративно-командний метод на початковому етапі може стати передумовою для іншої загрози. На подальших етапах реформи експерти вважають принципово важливим уникнути тяжіння державної системи «до шаблонів». На думку експертів, на етапі масового створення ПС та ДБСТ існує загроза втрати індивідуального підходу. Експерти застерігають проти створення кількох «типових схем» відбору та роботи соціального працівника з такими сім’ями. Запобігти цьому може допомогти, зокрема, підвищення кваліфікації соціальних працівників. …стремиться к этому необходимо – к индивидуальному подходу, адресной помощи. Государство всегда тяготеет, административные структуры тяготеют к шаблонам. Вот здесь ни в коем случае нельзя допустить, что в определённый момент, когда будет много уже очень этих семей – почему для этих случаев, когда государственная машина начнёт работать на полную катушку… Ни в коем случае, это нужно быть очень осторожным, чтобы не допустить шаблонного отношения к этим процессам”. Херсонська область, ЦСССДМ

2.1.4 Можливості покращення механізмів державного регулювання Необхідність кодифікації Більшість регіональних експертів вважають необхідним створення єдиного документа, який регулював би всі питання, пов’язані з опікою. Експерти вважають необхідним розроблення документа “на зразок Кодексу охорони прав дитини”, де б усі існуючі норми були кодифіковані та приведені у відповідність між собою. У першу чергу для успішного виконання реформи необхідний постійний процес співпраці структур вищого рівня із зацікавленими сторонами в регіонах. Проведення обговорень, круглих столів, тренінгів, починаючи з місцевого та районного рівня (у першу чергу сільської місцевості), де відчувається найбільший брак інформації.

Мені здається, що, по-перше, повинно бути інформування про процес реформування. Мають бути більш чіткими виписані концепції реформування, яким чином: власне кінцевий етап, до чого ми йдемо. І не тільки кінцевий етап – теза, до чого ми йдемо. Немає тих проміжних, яким конкретним чином ми будемо до того йти. Хмельницька область, Державна соцслужба Сприятливими можливостями для покращення державного регулювання експерти також бачать скасування таємниці усиновлення та створення процедури підготовки усиновителів, запровадження державної грошової допомоги та механізмів контролю. Окрім того, лунають побажання запровадження підготовчих програм не лише для майбутніх прийомних батьків, але й для дітей та збільшення терміну підготовки. Окремі експерти наполягають на необхідності вдосконалення законодавства в галузі відповідальності біологічних батьків за протиправні дії проти дитини, зокрема необхідно чітко прописати підстави для позбавлення батьківських прав: “Законодательство было бы хорошо поправлять в области ответственности родителей за детей. Это однозначно. Эта часть закона у нас сейчас не работает. Как правило, родителей не привлекают ни к административной ответственности, ни к уголовной за то, что они совершают противоправные действия против своих детей”. (Донецьк, Вікторія, директор, НУО «Мартин Клуб») Якщо, наприклад, у нас прописані підстави для позбавлення батьківських прав у Сімейному кодексі, і там прописані такі загальні фрази, наприклад, що “Сім’я не бере участі у вихованні більше 6 місяців”. Тобто треба операціоналізувати поняття, що таке “не бере участі у вихованні” – це перше. Друге – щодо насилля, тобто форми насилля також операціоналізувати дуже конкретно, що буде підставою для позбавлення батьківських прав. Київська область, НУО Щоб забезпечити більшу гнучкість системи опіки, експерти рекомендують надати більше повноважень місцевим органам влади, зокрема при виборі пріоритетних для регіону форм опіки. На місцях служби зможуть аналізувати, враховувати специфіку свого регіону або населеного пункту при реформуванні існуючих закладів або створенні нових форм опіки. Це зможе забезпечити більш індивідуальний підхід до вибору кращої форми опіки для окремої сім’ї чи місцевості. При цьому експерти наголошують на необхідності контролю за діями місцевих органів влади, оскільки, при всіх перевагах передачі повноважень на нижчі ланки, існує загроза як нецільового використання ресурсів, так і прийняття некваліфікованих рішень недостатньо підготовленими службовцями. Насправді у нас навіть нема чіткого розуміння на місцях, що ж це таке – прийомні сім’ї і ДБСТ, у чому різниця, як мотивувати родини до участі в таких програмах, як готувати сім’ї, як потім здійснювати супровід цих родин, якщо у нас, наприклад, є там західні регіони, де велике значення має родина, де велике значення мають родичі, чому, наприклад, говорити про прийомні сім’ї, коли може працювати дуже непогано така форма як опіка та піклування. Я не можу сказати, що це – догма, що на заході це краще буде працювати. В кожному конкретному випадку треба думати про форму, що ми можемо запропонувати родині, що найкраще для дитини. І, я думаю, що дійсно треба проводити такий дуже гарний аналіз ситуації, навіть в селищі, де проживає дитина, де проживає родина, її історія, історія родини, 50

які є родичі, хто може взяти. Система має бути гнучка. І тими законами, які в нас регулюються, цього дуже важко досягнути, тобто врахувати потреби кожної дитини на місці. Тому-то я і кажу, що має бути більше повноважень у органах місцевої влади, і мають бути підготовлені фахівці. Щоб вони самі визначали, що краще для дитини. Київська область, НУО Експерти з громадських організацій підкреслюють, що в Україні повинен бути створений ринок конкурентноспроможних соціальних послуг. Як приклад експерти згадують європейські країни, де існують державні замовлення на соціальні послуги, а організації, які є найбільш професійними у відповідних сферах, займаються вирішенням поставлених проблем. Впровадження подібної практики в Україні, на думку експертів, може питомо покращити якість соціальних послуг, розширити їхню кількість та сприяти полегшенню їх впровадження та доступності їх до населення. Наприклад, у Польщі. Якщо якась громадська організація визвалась це зробити, вона довела ефективність і зараз розширюється. Але участь держави мінімальний – вона контролює, надає ліцензії. Але ніяким чином не йде якийсь жорсткий контроль, монополії…. Може бути монополія, але якщо ти дійсно можеш це забезпечити ефективно. Але на даний момент поки що нема такого. Наприклад, громадські організації – це велика підпитка і допомога державі. Хмельницька область. ЦСССДМ

2.2 Державне фінансування та розподіл ресурсів Достатнє державне фінансування та ефективний розподіл ресурсів є основною рушійною силою реформи системи опіки. При оцінці як теперішнього стану системи опіки, так і перспектив реформування більшість експертів висловлюють оптимістичні судження саме у зв’язку з тим, що на сьогодні реформування системи опіки є пріоритетним напрямком державної політики, що позитивно позначається на фінансуванні цієї сфери. Разом із тим, експерти всіх рівнів вказують на значну кількість проблемних моментів, більшість із яких пов’язана з недостатньо ефективним розподілом ресурсів та невідпрацьованістю механізмів проведення різноманітних виплат. Сильні сторони

Слабкі сторони

- покращення матеріального забез- - відсутність стандартів розподілу ресурсів та науково печення усіх форм опіки (інтернатних обґрунтованої системи прогнозування – дисбаланс закладів, прийомних сімей та ДБСТ) розподілу державних ресурсів - переведення фінансування альтер- - невідпрацьованість механізмів фінансування альнативних форм опіки з місцевого на тернативних форм опіки, відсутність спеціального навчання фахівців – неповні/несвоєчасні виплати державний бюджет - збільшення виплат при народженні - нерівномірність матеріальної підтримки прийомних сімей, опікунів та усиновлювачів – не стимулює роздитини – профілактика бездоглядвиток усиновлення ності - впровадження механізму “Гроші ходять за дитиною”

- невизначеність трудового статусу прийомних батьків

- стимулюватиме реформаційні про- - конфлікт проведення додаткових виплат на утримання дитини і таємниці усиновлення цеси - сприятиме розвитку ринку соціаль- - не закладені кошти на проведення ефективної інформаційної кампанії них послуг - захищатиме дітей від дискримінації - відсутність коштів у регіональних соц. служб на відрядження, поїздки до сіл - брак коштів у місцевої влади для забезпечення ДБСТ приміщеннями - “Гроші ходять за дитиною” -необхідність для дитини отримати статус «позбавленої батьківського піклування» -програма стимулює суддів до того, щоб частіше приймати рішення про позбавлення батьківських прав - державні заклади опіки - негнучка система розподілу ресурсів – проблеми з утриманням приміщень, устаткування - нестача ресурсів для оздоровлення дитини на літній період, коли персонал знаходиться у відпустці

Загрози

Можливості

- загроза недофінансування, згор- достатнє фінансування реформи в майбутньому тання реформи у разі зміни політичної ситуації та пріоритетів державної - виплата двох прожиткових мінімумів дітям під опіполітики кою та у державних закладах опіки (пропозиція знаходиться у Кабміні) - обмеженість бюджету на 2007 рік на соціальні програми - приєднання України до Гаазької конвенції – можливість виплат усиновлювачам Можливі наслідки: - збільшення кількості персоналу закладів опіки - можливе збільшення кількості відмов від дітей серед малозабезпече- - залучення благодійних коштів на потреби дітей на них верств населення у разі скорорівні державних закладів та служб чення соц. виплат - “Гроші ходять за дитиною” – - можливе збільшення кількості відмов від дітей з боку ПС та ДБСТ у - високі потенційні можливості механізму: разі скорочення фінансування - подолання інерції щодо нових форм опіки - закриття окремих програм реформи, нестача коштів на зарплату пер- - можливість зацікавити у дітях місцеву владу, закласоналу служб, підготовку пр. Батьків ди, потенційних батьків - “Гроші ходять за дитиною” - можливі перешкоди сімейному влаштуванню з боку державних закладів - невміння позбавленими опіки дітьми розпоряджатися коштами, що накопичаться на їх рахунку до 18 років Державні заклади опіки - ризик руйнації матеріальної бази

2.2.1 Сильні сторони державного фінансування та розподілу ресурсів Найбільш часто до сильних сторін державного фінансування та розподілу ресурсів експерти різних рівнів відносять поступове налагодження фінансування закладів опіки, достатнє для належного задоволення «базових» чи «матеріальних» потреб дитини. Ключові експерти зазначають, що коли інтернати перебували на балансі місцевої громади, «в інтернатах ледве витримували ці діти, були голодні, тому що держава не давала ці кошти, був такий важкий період. Вже перейшли з цього періоду, поробили вже якісь ремонти, позакуплювали устаткування, оснащення нове». (Київ, ключовий експерт МОН) 53

І, враховуючи ті фінансування, які маємо останні три роки, фінансування, слава Богу, я скажу, непогане, теж не знаю, в кого як. Але заклади встигли зробити свої свердловини, змінити, хоча і шістдесятих років будова, каналізаційну мережу, змінити опалення, свої котельні. Тобто, настільки матеріальна база, я вже не кажу про харчоблок і таке інше, а зараз іде комп’ютерна техніка забезпечення, спецобладнання забезпечення, транспорт і оце все взяти розвалити! Трактори, комбайни, гектари землі! Експерт національного рівня, МОН З експертами національного рівня погоджуються й експерти з регіонів. Багато хто з них зазначає, що принаймні матеріальні потреби дітей в інтернатах зараз задоволені. Я вважаю, що матеріальні потреби там забезпечуються на 100%. Зараз хороше фінансування і на напої, харчування, достатньо грошей. Хмельницька область, НУО Наявність виплат при народженні дитини як позитивний фактор відзначили експерти різних рівнів, у різних регіонах. Всі сім’ї незалежно від рівня доходу отримують одноразову допомогу до 8 500 грн. при народженні дитини. Частина експертів зазначає, що цей фактор можна вважати профілактикою відмов від дітей та соціального сирітства. 8,500 это хорошо на ребенка, который рождается, это стимулирование, достаточно неплохое… Київська область, НУО Переведення фінансування прийомних сімей з місцевого бюджету на фінансування з державного бюджету. Більшість експертів на всіх рівнях та з різних груп зацікавлених сторін вважають значним досягненням реформи зобов’язання держави фінансово підтримувати інститут прийомної сім’ї. На кожну дитину держава сьогодні виплачує: до 6 років 800 грн. і 1000 грн. після 6 років, і ще батьки отримують грошове забезпечення. Київська область, ЦСССДМ …сегодня есть деньги в бюджете на то, чтобы каждый ребенок, который попал в приемную семью. Есть деньги на этого ребенка. Київська область, міжнародна НУО Так само значним зрушенням експерти вважають переведення фінансування ДБСТ з місцевих бюджетів на державний бюджет. Більшість експертів зазначає, що це дасть змогу активніше розвивати цю форму опіки. …вот захотели создать детский дом семейного типа, сделали ремонт, выделили квартиру, служебную квартиру, т.е. эта квартира полностью оснащена, все, что нужно для жизни, есть, все самое необходимое и более того. И плюс нужно выделить машину для того, чтобы родители поехали, закупили овощи, фрукты – пожалуйста. Финансирование на детей необходимо – оно идет. Теперь нужно отслеживать, насколько эти деньги используются на благо детей. Київська область, ЦСССДМ 54

…зараз вже легше, тому що раніше ДБСТ стояли на балансі місцевих органів самоврядування. Зараз це є на балансі державних органів самоврядування і гроші поступають самим цим будникам, фінансуються опалення, світло, газ. Система сама фінансування цих дітей теж вимагала би не те що збільшення, тому що якщо дитина перебуває в прийомній сім’ї з 2 років до 18, на її рахунок поступають певні кошти. Це добре. Хмельницька область, НУО «Гроші ходять за дитиною». Ця програма, на думку більшості експертів різних рівнів, є надзвичайно важливим кроком, ще однією сильною стороною державного фінансування та розподілу ресурсів. Особливо це підкреслюють працівники міжнародних фондів та громадських організацій, незалежні експерти. …зараз ось очевидно, ми вважаємо, що це є така велика перемога впровадження механізму “Гроші ходять за дитиною” – дійсно багато зроблено. “Гроші ходять за дитиною” – це новий механізм, його раніше не було. Незалежно від того, де дитина знаходиться, вона отримує певну суму грошей на її утримання чи опіку… зараз чи вона в інтернаті, то на неї певна сума, чи вона влаштована до сім’ї, чи взяли під опіку – та ж сама сума, тобто є стимул. Київська область, НУО Програма «Гроші ходять за дитиною» – механізм, який, на думку експертів, стимулює реформаційні процеси, оскільки прибирає необхідність фіксувати фінансування на конкретному закладі. …механизм «деньги ходят за ребенком», он как кровь в этой системе. Обязательно нужно, чтобы это существовало. Потому что если местным администрациям все так же будет дешевле отсылать ребенка в интернатные учреждение, на государственное содержание, а не находить в бюджете эти минимальные 3000 для финансирования годового содержания ребенка в детском доме семейного типа или в приемной семье, реформы не случится. Київська область, міжнародна НУО Частина експертів вважають програму «Гроші ходять за дитиною» значним захистом від дискримінації дітей, позбавлених батьківського піклування. …это вообще можно рассматривать как дискриминацию, если ребенку в Севастополе, на содержание ребенка выделяется 80 гривен, а в Хмельницком 30 с чем-то. Здесь создан государственный стандарт социального обеспечения этого ребенка. И уже вопрос о стандартизации в данном случае отпадает – вот они, два прожиточных минимума. Приемная семья, опекун, детский дом семейного типа, общественная организация, которая занимается содержанием, государственная, детский дом смешанного типа – не имеет значения. Единый стандарт. И не зависит от того, в каком учреждении находится ребенок, какое финансирование получает учреждение, а зависит от того, куда пойдет сам ребенок, потому что эти деньги будут прикреплены к ребенку, а не к учреждению, вот что важно. Київська область, міжнародна НУО Окрім того, експерти вважають, що ця програма («Гроші ходять за дитиною») буде стимулювати «конкуренцію» між закладами та різними формами опіки за дитину, а «там, де конкуренція, там кращі послуги». 55

…предложил наш Президент деньги по уходу за ребенком, это изумительно, но это не нравится тем министерствам, которые заведуют домами малютки, интернатами и так далее. Потому что если из детского дома мы забираем ребенка, то финансирование уходит вместе с ребенком. Київська область, НУО Представники державних служб у Києві зазначають, що з’явилася позитивна тенденція до більш жорсткого контролю за збереженням прав дитини, позбавленої батьківського піклування, на житло. За їхніми відгуками, більш жорстко стала відслідковуватися ситуація з житлом у випускників інтернатів, надається допомога у проблемних випадках. Хорошо, то, что сейчас четко стали отслеживать после интернатов дети-сироты – с квартирами или нет, и какое состояние именно жилья по детям-сиротам. А у нас в этом году, мы чуть ли не 2–3 месяца прозваниваем интернаты, прозваниваем семьи, узнаем, что там с жильем, даем сводки. В этом году очень сильно, как никогда, наверное. Київська область, ЦСССДМ Теперь вопрос по жилью… мы четко держим контроль, потому что у нас служба, особенно в этом году заклевали – и то проверьте, и то узнайте, и то дайте ответ… у нас нет детей, которые остались совсем без квартир, вообще они выпустились из интерната, ушли и остались на улице, потому что четко следят. Если 2–3 человека осталось, что-то случилось с квартирой или у него не было, ну, мало ли что, то их находит либо училище, либо какой-то техникум обязательно с общежитием, и за то время, пока он там находится в общежитии, им все-таки ищут жилье, решают вопрос… Київська область, ЦСССДМ … когда есть у ребенка жилье, но оно…, кто-то там, тетя, когда он был в интернате жил, дядя жил, брат и потом оно куда-то, что-то, чего-то – это возвращается. Київська область, ЦСССДМ Втім, важко оцінити, наскільки ця зміна є характерною для інших регіонів, і наскільки вона пов’язана із пріоритизацією напрямку забезпечення житлом вихованців закладів опіки Міністерством у справах сім’ї, молоді та спорту України.

2.2.2 Слабкі сторони державного фінансування та розподілу ресурсів В системе распределения государственных ресурсов первое, что должно быть – определены стандарты, которые есть основой дальнейшего обсчета, распределения, финансирования и т.д. Експерт національного рівня, МСМС Проблеми реформи, пов’язані із державним фінансуванням та розподілом ресурсів, експерти національного рівня в першу чергу пов’язують з відсутністю чітких, обґрунтованих стандартів, відсутністю науково обґрунтованої системи прогнозування. Немає обґрунтованих стандартів виплат на дитину:

«Це спірне питання – два прожиткових мінімуми на одну дитину, в нас так – або зовсім мізер, на який не можна прожити – 300 грн., або 1030 грн. Хоча ми знаємо, що на сьогодні сім`я звичайна, дохід чи вони мають 1000 грн. на особу в своїй сім`ї, на дитину?» Київська область, Міжнародна НУО Відсутність таких напрацювань ключові експерти пов’язують з недосконалим збором статистики щодо кількості дітей та державних витрат на дитину – «ніде не найдете звіту, який би показав конкретну кількість дітей, конкретні затрати на дітей, які втратили батьків, причини втрати батьків». Київська область, консультант Внаслідок цього експерти національного рівня та регіональні експерти вказують на певний дисбаланс розподілу державних ресурсів, який через негнучкість бюджетного законодавства призводить до дефіциту ресурсів в одних напрямках реформи та надлишку в інших. Експерти різних рівнів демонструють, що певні пункти програми реформи не підтримані фінансово або навпаки: у бюджеті величезні кошти, передбачені на створення прийомних сімей, не будуть використані повністю через те, що необхідна кількість сімей не буде створена в цьому році. Через негнучкість бюджетного законодавства залишкові кошти не можуть бути використані на жодну іншу діяльність у рамках реформи, не передбачено механізму, за яким конкретні кошти будуть витрачатися на конкретну дитину: Зараз з цими коштами є певні проблеми, адже навіть за рішенням опікунської ради ці кошти використовувати неможливо, і у багатьох дітей ці кошти, відсотки, перераховані пенсії лежать мертвими. Експерт національного рівня, МПСП …система бюджета построена так, что если у них в строке бюджета есть публикация, то они не могут взять эти деньги и пустить, и не потому что они плохие как бы работники, они бы с радостью взяли эти деньги и пустили на что-то другое, но, насколько я понимаю, система нашего бюджета – эта та гибкость, которая есть у общественных организаций, и нету у государственных организаций. Київська область, Міжнародна НУО Ситуація ускладнюється достатньо заплутаним фінансуванням сфери сирітства: «На сьогоднішній день кожна дитина, яка втратила батьків в нашій державі, має три бюджети». Київська область, структури МОН Певні складнощі вносить і власне механізм розподілу державних коштів (особливо на районному рівні), який експерти національного та регіонального рівнів оцінюють як громіздкий та неналагоджений. У районних адміністрацій немає механізму розподілу грошей. Скажімо, ряд районних адміністрацій Київської області, передбачивши кошти, зіткнулись з тим, що вони не мають права їх розподіляти. На рівні області приймали ще додатковий документ, інструкцію, як використовувати ці гроші. Експерт національного рівня, МСМС 57

… державне забезпечення, яке йде з Києва… можна налагодити чіткіше цю систему. Щоб гроші були у області, розподілити по районах, і вже з районів брати на кожну сім’ю. У нас виходить, що ми відсилаємо на Київ документи, через місяць-два приходять гроші на область. Поки вони крутяться в «області»: фінуправління, казначейство. Потім «кидають» на райони, райони тоді ділять. Це дуже довгий процес. Тут треба працювати фінансистам. Упростити систему. Якщо ми «кидаємо» гроші на райони, якщо Київ це хоче контролювати, то нехай Київ «кидає» на райони. А ці сходи – це довго. Це тільки в цьому році почали з державного бюджету, може, не налагоджена ще система. Хмельницька область, ССН На практиці це спричиняє значні складнощі в оформленні та отриманні різноманітних виплат – це зазначають не лише прийомні батьки та батьки-вихователі, але й представники служб, що мають ці виплати здійснювати. Нерідко працівники служб висловлюють занепокоєння відсутністю чітких інструкцій, спеціального навчання фахівців, які б могли пояснити прийомним батькам окремі моменти щодо фінансування прийомних сімей. Досить часто у представників прийомних сімей виникають складнощі з тим, як трактувати цілі виплат для дітей, терміни виплат. В окремих випадках немає ясності, які саме органи відповідальні за виплати. …на последнем совещании встали родители, у них вопросы, и на них никто не смог ответить. Потому что они спросили, а как нам быть, там что-то про финансирование спросили за ребенка, до какого-то возраста он доходит у них одна сумма, разница, другая, куда она девается, и никто не смог ответить. Наверное, привлечь более компетентных, например, собез должен там поучаствовать. Київська область, ЦСССДМ Когда касается потребности конкретного ребенка, то где они, откуда, что можно тратить, что нельзя. Много идет споров по поводу того, что откладывается на счет ребенка, что остается как бы в фонд его будущего, а дети нуждаются здесь и сейчас. Київська область, Міжнародна НУО …нам передали детей. У этих детей нет ни алиментов, ни пенсии. Нам никто не может объяснить, где эти деньги, а деньги должны поступать на счет ребенка. Київська область, Міжнародна НУО У нас как сначала? Дается какая-то программа, мы ее запускаем, а потом говорим – ничего, вы начинайте, а там посмотрим, оно будет развиваться, дальше будем видеть, как оно будет, пойдет, не пойдет. А проходит 2–3 года, приходит проверка и говорит, а почему вы не сделали это, это и это. А у нас тогда вообще этого не было, пункта даже такого не было. Київська область, ЦСССДМ У результаті складнощів, пов’язаних з оформленням документів, або відсутністю чітко прописаних інструкцій для служб представники альтернативних закладів опіки, громадські організації та державні служби вказують на факти неповних та/або несвоєчасних виплат прийомним сім’ям та ДБСТ. Наприклад, згадуються численні 58

випадки, коли прийомні сім’ї та ДБСТ протягом тривалого часу змушені утримуватися практично за рахунок прийомних батьків або батьків-вихователів. Цей недолік, на думку експертів, створює перешкоди для розвитку реформи. …слабкі сторони – що вона [оплата] приходить несвоєчасно, що в нас сьогодні дуже неповоротка фінансова система, що ми сьогодні створили (5 місяців назад) у Вінківцях дитячий будинок сімейного типу, там 5 дітей, і вони 5 місяців позичають гроші в сусідів, бо їм не дали. Тобто, немобільність фінансових потоків. Це Мінфін винен. А загрози – те, що діти можуть повертатися. Загроза розподілу в системі… Хмельницька область, ЦСССДМ …есть у нас одна проблема, которая касается, например, меня лично, меня и тех нескольких десятков… сотен приемных матерей и отцов по всей Украине. Потому что если наши дети [должны] получать пенсию по утрате кормильца, то положение полностью не исполняется… я как приемная мама должна получать стандартную сумму в 368 гривен, которая от 2 прожиточных минимумов получается, а я получаю, например, 220. Это неправильное прочтение, но кому-то же это выгодно, чтобы неправильно прочитали это положение или его неправильно написали. Київська область, НУО Слава богу, что хоть тепло включили… первые полгода мы вообще ни копейки денег не получали. Ни копейки. Потому что неправильно были оформлены бумаги, и мы не знали, что они неправильно были оформлены. И полгода просто пролетели без финансирования. Все за свои деньги. И квартиру подняли до 500 долларов аренду нам из-за того, что дети. Очень тяжело было. Київська область, ДБСТ Ми поки що нічого не маємо. За те, що ми дітей виховуємо, грошової допомоги не отримуємо. Вона є, але ми її не отримуємо. Хмельницька область, ДБСТ Ми взяли дитину на свої кошти. Нам коштів до сих пір ще не перечислили. Нам сказали, що ми не здали документи. Вже здали документи на соцвиплати. Нам сказали, що ваші документи є, а виплати будуть в листопаді, в грудні місяці. Кажуть, немає бюджету, вибачте мене, я не маю нічого проти людей з села, але в селі дитину вдягнути і в місті, – це дві великі різниці. В школу костюм треба було купити, і сорочку, і галстук, і туфлі, тому що всі діти йшли в костюмчиках. Бо нам його в дитячому будинку такого дали…труси…ми все своє принесли…труси, футболочку, шортики, все-все своє в нас було. Хмельницька область. Прийомна сім’я Експерти національного рівня часто зазначають, що механізми фінансування нових сімейних форм не є чітко відпрацьованими, частими є випадки нефінансування чи затримки фінансування. Найголовнішим недоліком називають те, що в таких випадках навіть важко встановити, на чиїй відповідальністі є ті чи інші недогляди. Інших, більш конкретних видів фінансових перешкод, що існують для впровадження альтернативних форм опіки та піклування, зокрема ДБСТ, експерти різних рівнів виділяють чимало. Одна з таких перешкод – надання житлових приміщень для 59

ДБСТ, оскільки надання приміщення, його устаткування та утримання потребують значних бюджетних витрат. Здебільшого складнощами із забезпеченням приміщень для створення ДБСТ стурбовані представники державних служб у регіонах. …ведь это тянет за собой очень большие бюджетные расходы. Потому что мы сейчас столкнулись, когда создали дом семейного типа, он у нас один, но вы знаете, это колоссальные деньги уходят. Это ремонт квартиры, это, вопервых, выделение квартиры, там 7 комнат больших. Это содержание этих квартир, это мебель, это техника и так далее. Это очень дорого [будет] обходится государству, если мы сейчас повсеместно начнем создавать. Київська область, ЦСССДМ Тому що, зокрема, район чи місто має дати приміщення. А будинок на сьогоднішній день – це великі кошти. А районна влада повинна забезпечити будинком і устаткуванням: меблями, технікою. Хмельницька область, ЦСССДМ Подібно до проблеми зі створенням ДБСТ, перешкодою для створення прийомних сімей окремі експерти з державних служб вважають відсутність відповідної підтримки з приміщенням, устаткуванням. Дитину доводиться брати на свою житлову площу, яка не завжди виявляється достатньою. Прийомна сім’я, де 2–5 дітей разом зі своїми. Вони взагалі нічого не отримують. Якщо дитячі будинки сімейного типу влада повинна забезпечити всім, то прийомна сім’я повинна брати на свою базу. І в цьому ми бачимо бар’єри для створення, тому що дуже багато сімей звертаються. Хмельницька область, ССН Іншу фінансову перешкоду для поширення альтернативних форм опіки виділяють як представники міністерств – експерти національного рівня, представники державних служб в регіонах, так і самі прийомні батьки та батьки-вихователі. Бар’єр полягає в трудовому статусі прийомних батьків та батьків-вихователів. Суть проблеми в тому, що юридично прийомні батьки не оформлені в пенсійному фонді, отримують не заробітну платню, а тільки соціальну допомогу, з якої не відраховуються відсотки до пенсійного фонду, «звідси відсутність пенсії і т.д». Прийомні батьки в різних регіонах занепокоєні цим питанням. Нам треба думати про працевлаштування батьків-вихователів. Це питання не вирішено, оскільки зв’язувались наші співробітники і з пенсійним фоНУОм, і з податковою адміністрацією, і оскільки ця допомога не підлягає оподаткуванню, тобто вона не може бути зарахована в трудовий стаж, то ця мама чи батько-вихователь не має права ні на лікарняний, він не має права ні на всі допомоги, передбачені соціальним страхуванням, також не має права на пенсію, але це треба вирішувати. Експерт національного рівня, МССМС …для мене особисто це питання працевлаштування. Це для мене таке цікаве питання. Тому що практично ми ніде не оформлені. Гроші на отримання ми отримуємо як соціальну допомогу. Я не хочу сказати, що це мало, але як потім з пенсією? Наприклад, в Постанові Кабінету Міністрів, що опіка над цими дітьми зараховується до загального стажу. Але стаж без внесків в пенсійний фонд – це нічого. Ти все життя присвятив чужим дітям, хоча вони стають на60

шими. А мені виходить, що в мене не буде пенсії. А тут треба і вдень, і вночі. Можна сказати, в три зміни без вихідних. Хмельницька область, прийомна сім’я Проблемним моментом експерти з НУО та представники альтернативних форм опіки вважають негнучкість бюджету, виділеного на дитину, у випадку різноманітних форс-мажорних обставин, таких як, наприклад, хвороба дитини, потреба у швидкому платному лікуванні. Прийомні батьки вважають це недоліком нормативної бази, відсутністю необхідних інструкцій для державних служб. А коли дитина хвора? У нас одна дитина хвора. Мене, наприклад, цікавить питання пенсії для цієї дитини. В неї психічна хвороба. І дитина має певні особливості навчання. А нам сказали, що будуть відраховувати з цієї суми грошей. Тобто ми ще можемо втратити. Там від тієї пенсії будуть відраховуватись якісь відсотки. А для мене важливо. Щоб ця дитина мала статус також. Багато недоліків, чітких прогалин в цій постанові. Коли хворі діти, [потрібен] їх статус, пенсія. Це необхідно. Немає де дитину пролікувати. Звертались до психіатра в Хмельницьку. А він говорить, навіщо він вам, віддайте в інтернат. Нема чого з нею робити. Хмельницька область, прийомна сім’я Але є випадки, коли діти хворіють, і іноді на операції потрібні великі кошти. Ці кошти не компенсуються, батьки мають право взяти на операції ці кошти. Вони не настільки великі, щоб профінансувати цю операцію. Або після 18 сума не настільки велика в певних регіонах, щоб придбати житло, якщо ця дитина не має житла. Хмельницька область, НУО Проблему з людськими ресурсами працівники ДБСТ вважають не менш гострою, ніж проблеми з фінансуванням. Представники ДБСТ скаржаться, що для них фактично не передбачена допомога додаткового персоналу – «все на плечі сім’ї». Вони зазначають необхідність соціального, медичного, психологічного супроводу для ДБСТ, оскільки навіть двом батькам-вихователям досить складно впоратися з тим комплексом завдань, що ставлять діти, особливо якщо між ними немає значної різниці у віці. І чи можливо одній людині фізично мати 10 дітей і щоб вони були, наприклад, від 5 до 10 років. Чи вона в змозі одночасно завести її в дитсадок чи у школу, а третій – хворий. Немає передбачення якоїсь соціальної допомоги. Я зверталася з цим питанням в управління. Вона казали, що це має бути їх працівник, в котрого буде 100 різних завдань, і 101 буде наше і він зможе раз у тиждень на 2 години прийти до нас. А в ніч, в день. Уроки, наприклад, і прання, і готування дітей – це все входить. З ним ще потрібно і у лікарню піти, коли дитина хвора. Там є передбачення, що закріплюється лікар. Був один у нас лікар. Лікарі бувають різними. Він казав, що хай їдять рисову кашу, манку ні в якому разі, бо дебілізм розвивається. І отак постійно приходить, і тільки це говорить. Що з цього лікаря? А якщо у дитини висипка, в одного чиряками вкрило. А такий лікар прийде, температуру поміряє і все. Це те, що і я можу. Тут потрібно ціле коло фахівців. А якщо дитина психічно хвора? Приходиться своїми шляхами шукати доброго лікаря. Чи зможе одна людина цим займатися? Хмельницька область, прийомна сім’я 61

Ще одна проблема пов’язана з нерівномірністю матеріальної підтримки для прийомних сімей, опікунів та усиновлювачів. Поточна система розподілу ресурсів стимулює розвиток прийомних сімей, оскільки опікунам і, тим більше, усиновлювачам матеріальна допомога на дитину надається мінімальна. На цій проблемі наголошують представники різних груп зацікавлених сторін – від міністерств та державних служб до самих дітей – вихованців дитячих будинків. В то же время, если ребенок под опекой, опекуну выплачивается всего один прожиточный минимум, а там, где ребенка усыновили, вообще ничего не выплачивается. А чем он хуже? Київська область, ССН …хотелось, чтобы в данной ситуации сделали уравниловку между усыновителями… Почему опекуны не заслуживают для своих детей тех же 2 прожиточных минимумов, я не понимаю. Потому что они бабушки, потому что они дедушки. Київська область, НУО Можна було б ввести такий закон, наприклад, яка людина усиновляє дитину, щоб йому побільше грошей платили, бо є люді добрі, але в них немає грошей, щоб забезпечувати дитину. Може, люди брали б дітей. Київська область, діти Експерти всіх рівнів звертають також увагу на конфлікт проведення додаткових виплат на утримання дитини і таємниці усиновлення. Наразі особа, що вирішує зберегти таємницю усиновлення, не має альтернативних механізмів отримання коштів. Ще один аспект цієї ж проблеми – неоднакове забезпечення дітей з різними статусами в закладах опіки. «Зараз фінансово вигідніше бути сиротою, тому більше діти ідуть під опіку, а при усиновленні втрачаються пільги – так не має бути». Представники закладів опіки змішаного типу зазначають проблемність ситуації, коли в одному закладі знаходяться діти-сироти на повному забезпечені держави, з відповідними виплатами, з посиленим харчуванням та безкоштовним оздоровленням та діти з багатодітних та малозабезпечених сімей, які не отримують подібного соціального пакета. Відповідно, адміністрація знаходиться у складній ситуації: або сприяти соціальному напруженню всередині дитячого колективу, або штучно урівнювати положення всіх дітей у закладі. Або передивіться положення про інтернати. Що в загальноосвітніх школах та інтернатах повинні навчатися діти-сироти на правах сиріт, напівсироти, з багатодітних та малозабезпечених сімей. Хмельницька область, заклад опіки Певні недоліки програми «Гроші ходять за дитиною» виділяють експерти з недержавних організацій та фондів. Наразі одним із зауважень є необхідність для дитини отримати статус «позбавленої батьківського піклування», щоб отримувати державну фінансову підтримку за програмою «Гроші ходять за дитиною». Експерти вказують, що після впровадження програми значно збільшилася кількість батьків, позбавлених батьківських прав. Експерти висловлюють побоювання, що програма стимулює суддів до того, щоб частіше приймати рішення «на користь дитини», 62

навіть у тих випадках, коли дитину можна було б вилучити з сім’ї на короткий термін або здійснити кризове втручання. …впровадження цього механізму зразу показало дуже величезні колізії… в Київській області проходить експеримент щодо виплат, то виплати здійснюються службами Міністерства праці і соціальної політики лише при наявності рішення суду. Тобто якщо батьки позбавлені батьківських прав – дитина отримала цей статус в суді, їй положені оці виплати. І в нас масово пішло позбавлення батьківських прав. А бувають різні ситуації, буває таке, що дитину і потрібно таке – вилучити з сім’ї на короткий термін, надати якусь допомогу сім’ї… А ми виходить тим, що ми ввели такий механізм, провокуємо до масового позбавлення батьківських прав. Треба терміново вирішувати на нормативному рівні, тому що тут є явно перевага законом – ніде не зазначено, що тільки, коли позбавлені батьківські права, то можна виплачувати ці гроші. Київська область, НУО Окрім того, програма «Гроші ходять за дитиною» обмежується поки що тільки Київською областю, в інших областях ця програма не застосовується. Но деньги ходят за ребенком только в Киевской области, если они уже ходят за ребенком. Они, по-моему, еще только пытаются начать ходить в принципе, когда вот начали продвигать приемные семьи и ДБСТ, то в Госбюджет внесли строку… Київська область, Міжнародна НУО Експерти (особливо представники недержавних організацій) часто також наводять приклади непродуманості бюджету на втілення реформи. Наприклад, вони зазначають, що не закладені кошти на проведення ефективної інформаційної кампанії, спрямованої на пошук прийомних батьків, нарікають на відсутність коштів у регіональних соціальних служб на відрядження, поїздки до сіл – «нету денег в центре социальных служб для того, чтобы ездить в села, но у них есть деньги, чтоб напечатать дребедени какой-то бестолковой 5 тонн». Київська область, Міжнародна НУО А чтоб этих 1500 детей разместить, нужно найти 1500 семей. Даже если не по одному возьмут ребенку. Чтобы их найти, нужно провести какую-то информационную кампанию, нужно где-то бегать, их искать, кричать, зазывать, рекрутировать, потом нужно их готовить. На это ж тоже нужны деньги. А вот на это денег не заложили. Київська область, Міжнародна НУО Если бы я выбирала перед тем, конкретно поработать с семьей или подарить ей буклетик, то, наверное, конкретно психолога прислать туда, чтобы он с ними поработал. Это будет более полезно. Київська область, Міжнародна НУО Окрім фінансових перешкод, що затримують розвиток нових форм влаштування дітей, все ще актуальними залишаються проблеми фінансування державних закладів опіки. Незважаючи на позитивні оцінки експертів щодо поліпшення фінансування державних закладів та задоволення всіх «базових потреб» дітей у закладах, представники закладів опіки та вихованці вважають, що фінансування є не63

достатнім для задоволення основних потреб дитини. Так, хоча діти забезпечені їжею та одягом, проте часто виникають проблеми з підтриманням у належному стані приміщень, у яких вони мешкають, меблів, якими вони користуються, подвір’я та ресурсів для проведення дозвілля. І, за відгуками працівників та вихованців державних закладів опіки, подібна недостатньо гнучка система розподілу ресурсів є на сьогодні значною проблемою. …система финансирования государственных учреждений просто ужас. У нас есть “кошторис”, который утверждается на год. И финансирование заложено постоянно только на питание и зарплату. Все. Точка. А уже ремонт или другие расходы – как хотите. Мы всегда должны думать, как сэкономить деньги, которых и так нет. К примеру, на текущий ремонт в этом году, имея три 4-этажных здания, сданных в эксплуатацию в 1950 году, мы получили 5 тыс грн. Этого даже на санузел не хватит. Київська область, заклад опіки Ще б кожному по дивану дали, щоб спати. Ліжка твердючі такі, і ще матраси, там пружини повискакували. Київська область, діти Побудувати майданчик, щоб могли меньші діти гуляти і старші. Бо якщо меньшим зробити, то старші поламають, бо це не для їхнього віку. Якщо для старшого побудувати, то старші не будуть давати меньшим. Р1: Держава мало грошей виділяє на такі речі. Модератор: На які речі? Р1: Ремонт різний. Р5: Качелі, наприклад, роблять, стадіон. Модератор: Вікна ж у вас там замінюють? Р1: Це ж не держава, це віруючі. Київська област, діти Чи просто не вивчаються наші потреби, чи просто вони не вважають за потрібне – я не знаю. Київська область, діти Іншою проблемою в державних навчальних закладах для дітей-сиріт відчувається нестача фінансових ресурсів для оздоровлення дитини на літній період, коли персонал знаходиться у відпустці. Оздоровлення. В нас це така проблема, як оздоровити цих дітей літом. Тому що путівок дуже мало, і ми починаємо шукати, де можна цих дітей влаштувати. Домовляємось, просимо, щоб перерахували гроші, так я бачу. В мене 24 вихователі, вони мають по 56 днів відпустки, і вони йдуть на 2 місяці у відпустку. А я що буду робити? І так само працівники кухні йдуть у відпустку. Хмельницька область, заклад опіки Так я спостерігаю, воно якось не зовсім правильно розподілене, тому що не виділяються кошти на оздоровлення дітей-сиріт, дітей, позбавлених бать64

ківського піклування. Велика проблема в навчальних закладах, де подіти дітей на період літніх канікул. Хмельницька область, заклад опіки

2.2.3 Загрози державного фінансування та розподілу ресурсів Більшість експертів різного рівня серед основних загроз для реформи, пов’язаних із розподілом державних ресурсів, виділяють загрозу недостатнього фінансування, для чого вказують на значну кількість чинників. Серед найбільш суттєвих загроз реформі системи опіки та піклування експерти національного та регіонального рівнів вказують на зовнішній «політичний» фактор. Зміна влади, політичних та соціальних пріоритетів може призвести до згортання соціальних програм та виплат для малозабезпечених категорій населення, що, у свою чергу, збільшить кількість дітей, які можуть стати сиротами, та зменшить виділення ресурсів з державного бюджету на підтримку та розвиток нових сімейних форм. …у нас нет системности и стабильности. Родители должны знать, что они будут получать эти выплаты, независимо от “цвета” правительства. Регулярно. Київська область, заклад опіки …[можуть завадити] політичні реформи. Просто нею перестануть займатись, і воно рухне… Тому що якщо в системі почали якийсь рух, значить, цей рух треба продовжувати до певного фіналу, до певної системи, щоб вона далі самозапустилася. Зараз вона поки живиться на ідеях Президента, Міністерства освіти, Павленко працює, як один із пріоритетів він взяв опіку над нами. Хто знає, що буде робити наступний міністр, він може інший пріоритет взяти. І ця система може просто недоотримувати фінансування. Хмельницька область, НУО Нечітка діяльність механізмів матеріальної підтримки дітей, затримки у виплатах, невиплати через недоліки в системі посадових інструкцій – все це, на думку представників державних служб у регіонах, становить ризики збільшення кількості відмов від дітей в тих батьків, що вже прийняли рішення про створення прийомних сімей чи ДБСТ. Запросто ребенок может прожить 2–3 месяца в семье, а выплаты задерживают [из-за бюрократической волокиты], расходы-то все равно идут: питание, медобслуживание… Это реальная угроза того, что родители, даже приняв решение усыновить, могут отказаться. Київська область, НУО Експерти національного рівня пов’язують загрозу із фінансуванням системи опіки дітей з бюджетів різних рівнів, що, на їхню думку, буде призводити до зловживань чиновників на місцях, коли вони віддають дитину в ті форми опіки, які їм дешевше обходяться. Окрім того, у фінансуванні програми з бюджетів різних рівнів експерти бачать загрозу для розвитку програм реформи. Так, лунають думки, що місцеві бюджети часто не зможуть належним чином виділяти гроші на ДБСТ. …насправді не дуже добре виписані механізми запровадження нових форм, такі як фінансування будинків сімейного типу, тобто недосконала система… фінансування ДБСТ та прийомних сімей покладається на місцеві бюджети, більшість з яких дефіцитні. Навіть якщо самий такий прогресивний голова 65

районної адміністрації розуміє, що прийомні сім’ї і ДБСТ краще, ніж інтернатні заклади, то він просто не може занести ту суму в дефіцитний бюджет для створення, наприклад, будинків сімейного типу чи фінансування прийомної сім’ї. Київська область, НУО Експерти в регіонах (представники державних служб та НУО) вважають загрозою те, що бюджет на наступний 2007 рік на соціальні програми буде значно обмежено. Окремі експерти пояснюють це подвійним навантаженням на бюджет цього року – одночасно йде розвиток альтернативних форми опіки та фінансування традиційних закладів опіки. Велика проблема, що на 2007 рік соціальні програми урізані до неможливості, і ми багато програм будемо закривати. Це теж великий недолік. Я вважаю, що це велика небезпека зупинки цього… Загрози – це відсутність бюджетного фінансування. І цей указ може дійсно невиконаним бути. І інтернатні заклади, як були по 500 чоловік, так і будуть, а не по 50. Оце є загроза – відсутність фінансування. Хмельницька область, ЦСССДМ …у нас є проблема …зараз у нас є подвійне навантаження. Тобто держава хоче зберегти стару систему… вона не хоче зараз реформувати інтернатні заклади. В той самий час вона хоче альтернативну систему запровадити. І ці дві системи фактично можуть дуже погано співіснувати. Дуже велика частина фінансування інтернатних закладів не напряму прив’язана до кількості дітей, яка там знаходиться. Наприклад, такі витрати як ремонт приміщень, потім частина працівників, які обслуговують дитячі заклади, не вихователі, не медичні сестри, а саме персонал, який обслуговує, значна кількість персоналу. Вони фінансуються за іншим принципом… Київська область, НУО Відповідно, державні службовці висловлюють побоювання щодо закриття окремих програм, нестачі коштів на розвиток програм, на зарплату персоналу служб, на підготовку, навчання потенційних прийомних батьків. На сьогоднішній день ми трошки обмежені в коштах для підготовки батьків на наступний рік. Це будуть всі затрати лягати на батьківські плечі, тому що я не знаю, на скільки в нас буде бюджет… По таким останнім чуткам, бюджет соціальної сфери надзвичайно мізерний на наступний рік. Тобто не буде вистачати навіть на зарплатню всім працівникам. То вже зрозуміло, що ми не будемо мати коштів на підготовку. Тобто ми не зможемо їх не поселити. Ні оплатити дорогу, ні прохарчувати. Хмельницька область, ССН Певні ризики присутні і в експериментальній програмі «Гроші ходять за дитиною». Експерти бачать загрозу в тому, що гроші перестають надходити до закладу, коли з нього забирають дитину. Тобто державні заклади незацікавлені в тому, щоб віддавати дітей, можуть перешкоджати усиновленню й удочерінню. …предложил наш Президент деньги по уходу за ребенком, это изумительно, но это не нравится тем,… которые заведуют домами малютки, интернатами

и так далее. Потому что если из детского дома мы забираем ребенка, то финансирование уходит вместе с ребенком. Київська область, НУО Ще одним ризиком програми «Гроші ходять за дитиною», на який вказують психологи та представники служб, є те, що гроші накопичуються на індивідуальному рахунку дитини, яка по досягненню 18 років може ними розпоряджатися, часто не вміючи цього робити. …теж дуже багато нюансів є і в цьому, тому що гроші виділяються на дітей, а потім – чи зможуть діти розпоряджатися цими грошима? Ось вони виходять звідси – 9-й клас. У 18 років вони мають право отримувати ці гроші, але ж вони не вчилися цьому… Київська область, заклад опіки Серед матеріальних ризиків реформування існуючих закладів опіки представники закладів вказують на загрозу руйнації матеріальної бази державних закладів опіки. Якщо буде суттєво обмежене фінансування таких закладів, частина їхньої значної, за оцінками співробітників, матеріальної бази буде втрачена. По-друге, якщо брати польські варіанти, от вони великі ті будинки познищували, собі котеджі поробили, але вони ті великі приміщення використовують. Тепер візьмемо перекинемося до нашого, гіркого досвіду. Що закинули, те і вмерло. Якщо ви завтра побачите нашу територію і сьогодні її угробите, то ви мене вибачте, це, мені здається, злочин. Хмельницька область, заклад опіки

2.2.4 Сприятливі можливості державного фінансування та розподілу ресурсів Серед головних сприятливих можливостей реформи, що стосуються саме державного фінансування, ключові експерти вказують на достатнє фінансування реформи на сьогодні. Більшість експертів національного рівня вважають, що коштів для підтримки нових сімейних форм закладено достатньо. За словами одного з ключових експертів, у цьому році «з державного бюджету було виділено 50 млн. на прийомні сім’ї та 25 млн. на Київську область по програмі «Гроші ходять за дитиною»». Ключові експерти високо оцінюють потенційні можливості нового механізму фінансування «Гроші ходять за дитиною». На думку експертів національного рівня, цей механізм може значно зменшити безпритульність: у нас у цьому році зменшення безпритульності більше 10%. Чому? Тому що запровадили єдиний механізм фінансування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування за принципом “Гроші ходять за дитиною”. Експерт національного рівня, МОН Іншою позитивною можливістю, яку надає механізм «Гроші ходять за дитиною», є подолання інерції до нових форм влаштування дитини внаслідок більш чіткого обґрунтування економічної вигоди для державних чиновників в регіонах або виконавчого комітету міської ради – «треба показати, скільки коштів вони будуть економити в майбутньому». Дитина осиротіла… Що робити далі? Голова цього виконавчого комітету бачить, що, якщо дитину в прийомну сім’ю віддати або у ДБСТ, то треба кошти 67

виділити із районного міського бюджету. Далі, опіку встановлювати – це ж також кошти, там один прожитковий мінімум. Усиновлення – це довгий процес. Саме простіше що зробити? Віддати в обласний інтернат і забути про дитину, не закріпивши за нею житло. Експерт національного рівня, МОН Експерти на рівні регіонів також бачать у механізмі «Гроші ходять за дитиною» можливість зацікавити у питаннях здійснення опіки місцеву владу, заклади, потенційних батьків, оскільки ця дитина має фінансову підтримку від держави. Що стосується фінансування, то тут позитивний результат, що гроші будуть ходити за дитиною. Якщо «відкрити очі» саме на це, що гроші ходять за дитиною, то район, село, селище будуть зацікавлені. На заклад виділяються гроші само собою, як спільна територія, на обслуговування. Але на заклад ідуть і дитячі гроші. Якщо «гроші ходять за дитиною», це має дати позитивну перспективу, позитивний результат. Вони будуть контролювати, де дитина, і буде зацікавлена родина і установа, куди дитина переходить. Хмельницька область, НУО Ще однією сильною стороною може стати встановлення виплати двох прожиткових мінімумів і дітям, що знаходяться під опікою, та тим, що перебувають у закладах опіки. За свідченнями ключових експертів, ця пропозиція вже знаходиться в Кабінеті Міністрів і може бути ухвалена до втілення з 1 січня 2008 року. …ми виходимо з пропозиціями до Кабінету Міністрів про те, щоб з 1 січня 2008 року діти під опікою і у закладах також отримували такі ж кошти, які діти отримують у [прийомних] сім’ях та дитячих будинках. Експерт національного рівня, МОН З тієї ж дати можуть розпочатися виплати допомоги на дітей батькам-усиновлювачам. Вони можуть отримувати одноразову допомогу (як при народженні дитини) або щомісячну допомогу. Потенційно це може стати значним досягненням реформи та усунути перешкоду, на яку вказувало багато експертів. Умовою для здійснення цієї можливості може стати ратифікація Україною Гаазької конвенції, яка передбачає скасування таємниці усиновлення. Ми також виходимо з ініціативи, щоб з 2008 року запровадити такий механізм, щоб діти-сироти, яких беруть наші громадяни України, усиновлюють в свою сім’ю, також отримували одноразову допомогу як при народженні дитини або щомісячну допомогу, наприклад, на рівні 1 прожиткового мінімуму. Ми ініціюємо ці питання перед Кабінетом міністрів, але в 2007 році цього не буде, тому що проект бюджету вже розглядається. Це можливо тільки у 2008 році. Експерт національного рівня, МОН До інших потенційних можливостей експерти в регіонах відносять можливість розширення фінансування та налагодження фінансування з різних бюджетів, включаючи обласні, які мають можливості бути більш гнучкими в межах області. Звичайно, що це може вирішувати, тому що фінансування передбачає в першу чергу … з обласного бюджету. Якщо ми, наприклад, будем говорити: “Трансформація фінансування інтернатних закладів обласного підпорядкування”, де фінансується з обласного бюджету, де не так характерні проблеми 68

дефіциту бюджету і можна перекидати з одного регіону на інший, мається на увазі в межах області, то це повинно допомогти. Київська область, НУО Окремі представники державних закладів опіки серед позитивних можливостей бачать можливість збільшення штату в залежності від кількості дітей, що дасть можливість більше враховувати індивідуальні потреби дитини. …якщо ці наші плани згідно реформ здійсняться, то ми, може, будемо говорити ще про додаткові ставки психологів в нашому закладі. Може, зменшиться навантаження на інші технічні сфери, то з цього скорочення, можливо, ми введемо – нам достатньо ще 2 ставки психолога і все. Київська область, заклад опіки На рівні державних закладів та державних служб експерти бачать можливості залучати благодійні кошти на потреби дітей, стимулюючи населення, представників бізнесструктур та підприємств брати участь у благодійних акціях. Спонсоры готовы, и общество должно участвовать в помощи детям без родительсокй опеки, и это нормально. Кто-то подарил стиральную машину, кто еще что-то, но этим летом мы просили деньги на ремонт электропроводки – вот это уже неправильно. Доноры и спонсоры не должны оплачитвать все изза нерасторопной политки государства. Київська область, заклад опіки …хорошая когда-то была традиция, не традиция, когда какой-то завод брал себе подшефную какую-то школу или что-то. И они приходили, помогали что-то там, сварили, построили, какой-то материал дали. Если бы за каждым интернатом, за каждым домом закрепили банк какой-нибудь, еще кого-нибудь. Что для них, – для них это, наверное, копейки, а для людей это помощь. Вот это была бы такая акция. Во-первых, больше бы знали, да, наверное, и бизнесмены бы больше ценили. Київська область, ЦСССДМ

2.3 Моніторинг системи опіки Важливою складовою функціонування системи опіки є проведення моніторингу, що включає в себе два аспекти: нагляд за дотриманням прав дітей та перевірка цільового використання коштів, що були виділені на утримання дітей. Перший, у свою чергу, включає в себе перевірку умов проживання дітей у своїй родині, і, в разі виявлення неналежних умов, вилучення дитини з родини; перевірку умов проживання дітей у державних закладах опіки; перевірку умов проживання дітей в альтернативних формах опіки. Сильні сторонни

Слабкі сторони

- обов’язковість до виконання, відповідальності за перешкоджання його здійсненню

- загальна неефективність системи моніторингу

- чітка прописаність механізму здійснення моніторингу (діють механізми як регулярних перевірок, так і “дотичного контролю”)

- поширеність подання неадекватної інформації перевіряючим – приховання недоліків або термінове усунення їх з нагоди перевірки

- загальне покращення якості моніторингу як - відсутність інформації щодо усиновлених дітей (таємниця усиновлення) наслідок підвищеної уваги до проблеми дітей, позбавлених батьківського піклування - часто за результатами перевірок не вживаються заходи - збільшення кількості виявлених службами дітей, позбавлених батьківського піклування - позбавлені піклування діти виявляються тільки по досягненні шкільного віку - заборона на усиновлення дітей представниками країн, які не подають необхідних відо- нестача кадрів, неможливість відвідувати з мостей про становище дітей перевірками віддалені села - занадто м’які критерії оцінки рівня насильства в сім’ї – проблемні сім’ї виявляються лише на кризовій стадії

Загрози

Можливості

“Особистий фактор”:

- включення здійснення моніторингу до обов’язків одразу кількох служб

- ризик “особистого фактору” перевіряючих при здійсненні моніторингу (регіональні експерти)

- надання певних повноважень із здійснення моніторингу НУО

- менший рівень контролю та підзвітності нових форм опіки – ризик зловживань (співробітники закладів опіки)

- впровадження взаємних перевірок контролюючими службами одних областей роботу системи опіки інших

- загроза зловживань та викривлень з боку персоналу інтернатних закладів (прийомні батьки, НУО)

- проведення інформаційної кампанії щодо роз’яснення прав дитини широким колам громадськості – підвищення громадянської активності населення - створення громадської мережі нагляду за дотриманням прав дитини – громадяни мають самі запобігати порушенню прав дитини, співпрацювати з відповідними службами

2.3.1 Сильні сторони моніторингу системи опіки Сильною стороною державного механізму моніторингу експерти назвали його обов’язковість до виконання і наявність відповідальності за перешкоджання його здійсненню. Останнє, проте, є невідомим певній частині респондентів з числа працівників закладів опіки. Серед таких респондентів побутує думка, що від перевірок прийомні сім’ї та ДБСТ захищає закон про захист приватного життя. Хто може пустити в сім’ю перевіряючого? До ваших батьків прийшли і сказали – ми хочемо перевірити. Вони – заходьте будь-ласка, так? Єдине місце, де можуть перевіряти – це школа-інтернат і деякі дитячі будинки. Вони є державні. І коли до нас приїжджає прокуратура, ми не можемо сказати – здрастуйте, приїжджайте через три дні, зараз ми вас не хочемо бачити. А сім’я – так. Київська область, заклад опіки Частина регіональних експертів – здебільшого державні службовці – вказують, що механізм здійснення моніторингу чітко прописаний у нормативних актах, зокрема, на сьогоднішній день діє механізм “дотичного контролю”, коли повідомлення про становище дитини, що знаходяться в альтернативних формах опіки, збираються від учителів, дільничних міліціонерів, лікарів тощо. Водночас зберігається і механізм регулярних перевірок контролюючими органами – раз на квартал. При цьому чітко визначеними є органи, на яких покладено здіснення моніторингу, – це служба у справах неповнолітніх. Тому який ще контроль потрібний? Скільки кусочків м’яса з’їв батько? Ніколи не буде цього в житті. Я категорично проти, щоб глумились над свідомістю батьків, приходили і заглядували в тарілки. У нас цього вже нема, це було до 2005 року. Це називається дотичний контроль. Досить того, що учитель у школі скаже, у що дитина приходить одягнена, взута, їсть. Дільничний лікар скаже, що в неї нема ніяких хвороб. Дільничний міліціонер скаже, що у цій сім’ї не п’ють. Разом з тим служба у справах неповнолітніх має право відвідувати такі сім’ї, що в них робиться, тільки ж не щодня. Раз в квартал, як це визначено установою. А не так, коли захотілось, тоді і прийшов. Експерт національного рівня, МСМС Позитивы в чём? В том, что действительно во многих нормативных документах прописано существование соответствующих баз данных, сбор этой информации, контроль, соответствующий мониторинг и так далее, то есть эта система отработана. Херсонська область, ЦСССДМ Ця ж група експертів відзначила покращення якості моніторингу, що стало наслідком загального підвищення рівня уваги до проблеми дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Наверное, то, что все больше и больше в последнее время уделяется внимание работе с детьми, установлению опеки над детьми, работе с детьми, которые бродяжничают. Да. Контроль усилился, и меры ужесточились. Обязали и школы, и школы-интернаты, и управления образования, и службы по делам несовершеннолетних усилить контроль в этом направлении, работа стала больше вестись. Это заметно. Донецька область, заклад опіки 71

Про покращення роботи контролюючих органів свідчить і певне збільшення кількості дітей, які вилучаються із сімей. Таке збільшення відбувається за рахунок виявлення тих дітей, які фактично вже певний час знаходяться без догляду батьків, проте раніше не були виявлені соціальними службами. Більш ефективно працюємо в якому плані – більше дітей, це не секрет, що дуже багато асоціальних сімей, які просто були не виявлені. Тобто діти фактично позбавлені батьківського піклування, але вони залишалися поза увагою, вони собі були і були. Зараз у нас набагато краще – по району виділяємо ці сім’ї, і дійсно шукаємо форми влаштування, забираємо цих дітей з сімей асоціальних. Тобто за рахунок цього збільшилась кількість. Херсонська область, органи опіки та піклування Позитивно представники закладів опіки та окремих НУО сприймають заборону на усиновлення дітей представниками тих країн, які не подали необхідних відомостей про становище дітей. Вони вважають це необхідним заходом для запобігання торгівлі дітьми та їхніми органами. Правильно сделали, что те государства, которые не отчитываются о положении усыновленных детей, – в США, Италии, Германии и т.п., на те государства пока прекращено разрешение по усыновлению. Вот это я поддерживаю очень серьезно. Это должно быть открыто. Наше государство должно быть информировано: зарезали нашего ребенка и забрали почки для какого-то больного ребенка. Луганська область, НУО

2.3.2 Слабкі сторони моніторингу системи опіки Серед слабких сторін державного моніторингу слід відзначити перш за все неефективність державного контролю за державними закладами опіки. Оскільки часто школи-інтернати є єдиною альтернативою для значної кількості дітей, повідомлення про недотримання їхніх прав або погані умови утримання може призвести до ще більшого погіршення цих умов у разі, якщо на заклад будуть накладені певні штрафи. Більш того, винними у таких випадках подекуди опиняються представники місцевої влади, а отже, у їхніх інтересах всіляко приховувати існуючі недоліки. Якщо дають, звітуючи, інформацію про інтернат, всі пишуть, що все добре. Так як держава здійснює контроль, то не можуть сказати, що все погано. Через те, що держава не знає як все погано, то важко все реформувати. Хмельницька область, заклад опіки На ефективність перевірок державних закладів значною мірою впливає і їх плановість. Звичною є практика прикрашання закладів до дня приїзду відповідних органів, приховування недоліків, подання загальної ситуації у кращому вигляді. Тому більшість перевірок не виявляють реальних недоліків у системі опіки, подають завищені результати. А слабая сторона – у нас еще срабатывает старая система, что если знаешь, что приезжает проверка, надо устроить показательное выступление. То бишь, подготовить все так, чтобы было на 100%, чтобы было что показывать. У нас еще ментальность такая… Надо, если не хватает в этой семье обуви для детей, надо показать, что не хватает. Херсонська область, НУО 72

Значним недоліком є також існування таємниці усиновлення, яке унеможливлює контроль за тими дітьми, які були усиновлені. Держава фактично не має жодних відомостей про їхню долю після моменту усиновлення. Втім, і в цьому плані намітилися зрушення, зокрема, представники Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту України повідомили про бажання приєднатися до Гаазької конвенції, внаслідок чого таємницю усиновлення буде скасовано, а отже, ці діти стануть доступними для проведення моніторингу. Слабкі сторони – що немає змін законодавства щодо таємниці усиновлення. Ми будемо мати проблему з цим. Десятки тисяч дітей усиновлено, і ми не знаємо як там. Тобто цю таємницю треба зруйнувати, вона не потрібна абсолютно, ніде в світі немає такого. А загроза – те, що там дітям може бути погано. Ми не здійснюємо соціального супроводу, ми не знаємо, чим дитина живе, ми не маємо права туди зайти. Хмельницька область, ЦСССДМ Представники закладів опіки повідомили про випадки, коли результати обстеження сім’ї, в якій проживає дитина або з якої була вилучена, не відповідають фактам: служби повідомляють про сприятливі для дитини умови, коли насправді вони такими не є. Крім того, обстеження сімей подекуди залишаються чистою формальністю: служби у справах неповнолітніх часто не приймають рішень, які є необхідними, виходячи з результатів цих обстежень. Наприклад, служби повідомляють про наявність сприятливих умов у сім’ї, з якої була вилучена дитина, але не роблять жодних кроків до її повернення. Нам потрібно, наприклад, мати опис умов, в яких проживають діти, і ми знаємо, дитина розказує, що там невідомо що робиться в квартирі і взагалі, що там притон, а нам служба присилає обслідування житлових умов і там написано, що у дитини є своя кімната, що в неї є своє ліжко, що в неї є свій стіл, що в неї є повністю всі умови для того, щоб вона там проживала. Питання, чому тоді дитина знаходиться у нас? І чим займається тоді ця служба, якщо вона не може прийти нормально в ту квартиру? А якщо в тій квартирі дійсно є всі умови, то чому служба тоді не приїде до нас і не скаже, вибачте, дорогенькі, але у дитини є все необхідне, мати домогосподарка, батько працює, і чому взагалі дитина у вас знаходиться, давайте ми її заберемо, в нього нормальна сім’я, Так? Київська область, Міжнародна НУО Регіональні експерти звертають увагу на те, що виявлення дітей, які утримуються у невідповідних умовах, відбувається лише у шкільному віці: саме тоді сторонні люди – вчителі – мають можливість оцінити стан дитини або з’ясовують причини того, чому дитина не була віддана до школи тощо. У період до 6–7 років такі можливості контролю практично відсутні, і все цілком залежить від особистих візитів працівників служби у справах неповнолітніх. Чому більшість дітей поступає в школи і всюди, коли їм виповнюється сім років, як ви думаєте? – дуже просте питання. Тому що школа і сусіди кажуть – йому вже сім років, він вже повинен ходити в школу. Починають з’ясовувати, а там вже батьків давно нема, він живе там десь в собачій будці. До цього хто повинен шукати? Написано, служба у справах неповнолітніх. А запитайте в служби, коли вона їздила по селах, дивилася цих дітей. А от школа практично є в кожному селі, і там сусіди кажуть – сім років, час до школи. Ви десь бачи73

ли, щоб шукали дитину – чому вона не ходить в садок і хто це буде контролювати? Батьки скажуть, ну що – п’ємо, буде 7 років, піде в школу. Київська область, заклад опіки Цю проблему ще більше ускладнює нестача кадрів і матеріального забезпечення служб у справах неповнолітніх. Здебільшого навантаження працівників служб є занадто великим, і вони фізично не встигають виконувати свої обов’язки, в сільській місцевості ситуація ще більш загрозлива внаслідок нестачі фінансування: представники служб просто не мають ресурсів для того, щоб відвідувати віддалені села. Справа в тому, що не зовсім не доїжджає, а те, що досить рідко. Не так часто, як це хотілося. Хмельницька область, Державна соцслужба Нестача часу в представників соціальних служб призводить до того, що вони намагаються економити час часто за рахунок зниження якості роботи. Наприклад, у випадках, коли соціальний працівник не застає сім’ю вдома, він звертається по інформацію до сусідів, що, з одного боку, призводить до викривлення даних, з іншого – зачіпає проблему конфіденційності персональних даних, яка на сьогоднішній день є законодавчо не врегульованою. Я не вижу социальных сотрудников [соціальний працівник/соціальний інспектор], которые качественно могли бы выполнять эти задачи. Я их иногда боюсь. Потому что когда к нам звонят наши клиенты и говорят, что приходил социальный сотрудник, а меня не было дома, а начали спрашивать у моих соседей вообще-то конфиденциальную информацию. Извините, а как это соотносится с Конституцией Украины и с защитой права человека на частную жизнь? Київська область, Міжнародна НУО Існуючі механізми моніторингу становища дітей в альтернативних формах опіки не дають адекватної картини психологічного стану дітей. Непрофесійність соціальних працівників, їхнє невміння знайти підхід до дітей призводять до того, що останні в їх присутності поводяться неприродно – сором’язливо, замкнено тощо. Така поведінка дає соцпрацівникам підстави говорити про проблеми у психології дитини, неправильну поведінку вихователів, а отже, сприяє поширенню думок про погане ставлення до дітей у тих чи інших формах опіки. Дело в том, что в том же положении ни в одном законе вы не увидите прописаного, каким образом это делать. Это такая вещь, которая должна быть прописана. Вот у нас была Наталья Николаевна из СДН, она пришла и написала в бумаге о том, что Оля неохотно идет на контакт. Оля не пойдет с ней охотно на контакт, потому что эти проверки ей надоели. Київська область, НУО Представники НУО підняли проблеми якості моніторингу становища дитини. Оскільки в Україні традиційно високим є рівень насильства щодо дітей у сім’ї, критерії оцінки становища дитини є дуже м’якими порівняно з тими, що існують у західноєвропейських країнах. Традиційні умови виховання дітей призводять до того, що часто самі працівники міліції, соціальних служб тощо вважають певний рівень 74

насильства щодо дитини цілком прийнятним. Таким чином, можна стверджувати, що кількість дітей, що потребують принаймні тимчасового вилучення з родин, є в кілька разів більшою, ніж повідомляють відповідні служби, вилучення ж мають місце здебільшого у крайніх випадках, які загрожують життю дітей. Це абсолютно жахлива картина у нас у цій сфері, тому що у нас невідповідна оцінка ситуації в родині, невідповідна оцінка дотримання прав дитини в родині. При запровадженні нормальної системи моніторингу в нас кількість соціальних сиріт зросте, тому що ставлення до дітей в українській родині досить наближене до насилля, у більшості випадків – це різні форми насилля. Київська область, НУО Таке становище призводить до того, що кризові сім’ї потрапляють у поле зору соціальних служб на тій стадії, коли виправити ситуацію досить важко, саме тому ефективність роботи соціальних працівників з такими сім’ями є дуже низькою – лише близько 10% таких родин мають можливість виходу з кризи. …служби у справах неповнолітніх стикаються з проблемою насилля над дітьми в родині, коли ситуацію виправити дуже важко. Ну, наприклад, там алкоголізація батьків, проблеми наркотиків, і, наприклад, там дитину не годують 3–4 дні. І тільки тоді до служби у справах неповнолітніх попадають клієнти. Насправді з такою родиною уже працювати дуже важко і вірогідність… Ну, зазначають не більше 10%. Якщо, наприклад, в районі стоїть 200 сімей, то з 20 родинами вони мають на увазі, що щось можна там зробити за відповідної терапевтичної програми. Київська область, НУО

2.3.3 Загрози для моніторингу системи опіки Однією з основних загроз для якісного проведення реформи, на думку експертів, є особистісний фактор, оскільки оцінка становища дітей часто залежить від персональної думки перевіряючої особи. Навіть дотримання процедур моніторингу є персональною справою: в одних закладах контролюючі органи спілкуються з дітьми, звертають увагу на їхнє самопочуття, в інших обмежуються лише перевіркою документів. Нагляд і контроль здійснюють і органи опіки районів – приходять і документи перевіряють, і знайомляться з дітьми і дивляться, як вони тут живуть. Київська область, заклад опіки Вы не поверите, но все проверки, которые к нам приходят по контролю работы интернатов, на моем опыте, ни разу с самими детьми никто не встречался. Они читают только бумаги. А прийти к этим детям и спросить: как они живут, может, им тут хорошо, может плохо, никто не хочет. Київська область, заклад опіки Також експерти відзначають наявність браку інформації щодо механізмів контролю, що особливо характерно для працівників закладів опіки. Оскільки в закладах проходять регулярні перевірки, які звертають особливу увагу на фінансові документи, співробітники таких закладів здивовані й занепокоєні відсутністю подібних перевірок у ДБСТ. Внаслідок такої нестачі інформації серед працівників державних закладів опіки побутує думка про широкі можливості у батьків-вихователів ДБСТ для 75

нецільового використання коштів, виділених на утримання дітей, підозри щодо існування належних умов утримання дітей. Никто не занимается мониторингом, как каждый ребенок находится в этой семье. Дают 1200 в месяц, а никто не знает, может, он там траву кушает. И большинство – нормальные люди, но суть в том, почему сейчас начинают брать детей, раскручивается этот процесс, потому что деньги пошли. Как там дальше будет воспитываться ребенок, неизвестно. Донецька область, заклад опіки Единственный нюанс, который нас еще интересует по детским домам семейного типа – это кто будет проводить мониторинг, или как правильнее сказать, кто будет смотреть за тем, как расходуются деньги, которые перечисляются на детей. Сейчас это пока не прописано. Т.е. ребенок должен быть обут, одет, накормлен и какая-то культурная программа или как? На что должно тратиться? Київська область, ЦСССДМ А то, що ви з цими коштами будете робити? Мабуть, купите з доплатою машинку пральну, телевізор чи два, чи комп’ютер. А решта? Вони так переживають за мене. Хмельницька область, прийомна сім’я Разом із тим експерти відзначають, що можливість для нецільового використання коштів існує навіть у державних закладах опіки, де контроль за використанням фінансування є дуже жорстким. Респонденти розповідають, що в окремих державних закладах опіки випускники отримують лише частину тих коштів, які виділяються з приводу випуску державою, решту ж забирають керівники закладів. …нский школа-интернат наш. В нем выпускникам дают 150 грн. после окончания 9 класса. В остальных выдают по 600 грн. Луганська область, НУО

2.3.4 Можливості для розвитку моніторингу системи опіки Одним з можливих варіантів покращення державного моніторингу експерти бачать проведення інформаційної кампанії із роз’яснення прав дитини широким колам громадськості. Кінцевим результатом такої інформаційної роботи має стати створення широкої громадської мережі нагляду за дотриманням прав дитини – скажімо, щоб на випадки невідповідного ставлення до дітей одразу реагували сусіди або навіть сторонні люди. Респонденти (особливо працівники НУО) переконані, що члени суспільства самі мають зупиняти випадки насильства над дітьми і повідомляти про них відповідним службам. Якщо, наприклад, у нас була створена широка мережа інформування служби у справах неповнолітніх про дотримання прав дитини у родині, якщо, наприклад, сусід побачив, що дитина другий день плаче і невідомо, чому вона плаче, і постійно чує там крики, то сусід має зателефонувати до служби у справах неповнолітніх і сказати, що там дитина плаче. Ну, можливо попередньо він поговорить з сусідами, якщо вони не послухають або не звернуть уваги на зауваження, тоді він абсолютно уповноважений і навіть зобов’язаний зателефонувати в службу у справах неповнолітніх, кримінальну міліцію у справах 76

неповнолітніх і попередити, що дитина страждає. Якщо, наприклад, ви йдете по вулиці і бачите, що мати б’є дитину, а в нас підписана конвенція “Про права дітей”, де заборонено використання фізичної сили у вихованні дітей, то ви маєте попередити про це відповідну службу або підійти до матері і сказати: “Знаєте, ви наносите шкоду”. Київська область, НУО Для отримання більш об’єктивної інформації щодо становища дитини запропоновано включити здіснення моніторингу становища дітей до обов’язків одразу кількох служб, задіяних у сфері опіки і виховання, надати відповідні повноваження громадським організаціям або ввести взаємні перевірки контролюючими службами одних областей роботу системи опіки інших. Еще должна быть система мониторинга из одной области в другую область – проверка идет не Херсон–Херсон, а скажем, Луганск–Херсон. А Херсон–Днепропетровск. И, может быть, в мониторинге задействовать какие-то общественные организации, которые занимаются этими вопросами. Чтобы у представителей общественных организаций были эти полномочия. Херсонська область, НУО Важливим також, на думку експертів, є більш широке залучення до здійснення моніторингу спеціалістів, експертів у цій галузі, що дозволить уникнути непрофесійних оцінок, а отже, і неправильних рішень щодо долі дітей. Такі дані респонденти хотіли би бачити у вигляді звітів, офіційних документів – відтак результати моніторингу стануть простішими у використанні. Були висловлені окремі побажання щодо диференційованого підходу до моніторингу для тих, хто взяв дітей на утримання нещодавно, та тих, хто виховує дітей вже кілька місяців/років. Так, запропоновано запровадити більш жорсткий контроль для перших з метою формування в них усвідомленого знання про існування контролю і перевірок. Таким чином, вважають експерти, протягом перших місяців перебування дитини під новою формою опіки в її опікуна будуть вироблені необхідні стандарти поведінки. Все ж таки в перші [місяці], поки не складуться певні стереотипи поведінки цієї людини, поки людина не буде знати, що я підконтрольна, я підзвітна, знову ж таки не під пресом, я підконтрольна і підзвітна і знаю, що десь, хтось, колись зможе перевірити мої кошти. Київська область, Міжнародна НУО

2.4 Державний збір статистики Збір статистики є необхідною складовою системи опіки, адже тільки за умови наявності адекватних даних щодо кількості дітей, які потребують державної допомоги, можливим є створення достатньо наповнених кадрами служб та закладів, складання бюджету і координація ходу реформи. Лише завдяки статистичним даним вдається оцінити кількість дітей, які ще залишились в інтернатах, були залучені до альтернативних форм влаштування. Сильні сторони

Слабкі сторони

- централізований, постійний збір інформації

- зібрані дані викривлені, непридатні для користування внаслідок низки методичних та практичних недоліків.

- передача обов’язків щодо збору інформації одній структурі – Службам Методичні: у справах неповнолітніх - збираються занадто загальні дані - початок створення електронного банку даних дітей у системі опіки - статистику ведуть одразу кілька відомств – суперечливість даних - занадто складна процедура збору і розрахунку даних – незручно користуватися - при зборі статистики неможливо врахувати кризові сім’ї, що звертаються конфіденційно до соц.служб, безпритульних дітей Практичні: - збір статистики є додатковим навантаженням до службових обов’язків практичних працівників, що призводить до зниження якості роботи - зібрані показники часто не передаються до інших служб, не зводяться в єдину базу - відсутність технічних можливостей на місцях для створення банку даних (брак кадрів, устаткування) - проблематично зібрати інформацію із сіл – фальсифікація даних - стратегія “пошуку винних” на місцях – фальсифікація даних - штучне збільшення показників шляхом встановлення альтернативних форм опіки замість опікунства або усиновлення

Загрози

Можливості

- неможливість адекватно планувати процес реформування на основі викривлених даних

- переорієнтація на якісні показники замість кількісних - впровадження окремої посади до штатного розпису служб - тісна співпраця між державними і громадськими/ релігійними організаціями - оформлення даних у вигляді наочних звітів - створення банку даних потенційних батьків, випускників інтернатних закладів

2.4.1 Сильні сторони державного збору статистики Сильною стороною державного збору статистики більшість респондентів вважає централізованість її збору. Завдяки тому, що діяльність у сфері опіки й піклування на місцях все більшою мірою переходить до відання служб у справах неповнолітніх, значно покращились можливості для зведення інформації від інших служб і закладів. Проблема была сбора статистики, потому что разные ведомства занимались. Я думаю, что сейчас оно как-то будет легче и, опять, я все привязываю к менталитету на местах, потому что если районная служба по делам несовершеннолетних, понимая, что, «это мои дети, моего района, что я несу за них ответственность и я хочу сделать так, чтобы детям было хорошо», то они будут и статистику собирать, и мониторить, и действительно пытаться делать… Київська область, Міжнародне НУО Іншим позитивним наслідком централізації збору даних респонденти називають започаткування створення єдиного електронного реєстру всіх дітей, що перебувають у системі опіки, із зазначенням їхнього статусу і місця перебування, а також загальної інформації: стану здоров’я, родинних зв’язків, майнової ситуації, шкідливих звичок. Створення такого банку даних, на думку експертів, створить можливості для більш ефективного переведення дітей, що перебувають в інтернатах, до альтернативних форм опіки, завдяки тому, що потенційні батьки одразу в службі неповнолітніх зможуть отримати всю необхідну інформацію щодо дітей, доступних для усиновлення. Таким чином, банк даних допоможе вирішити проблему зловживань з боку окремих посадовців і маніпулювання дітьми, зменшити випадки хабарництва, які, за свідченнями деяких респондентів, мають місце у процесі усиновлення. Крім того, експерти очікують, що електронний банк значно підвищить якість проведення моніторингу: до нього будуть залучені всі діти, що перебувають у відповідних формах опіки; посилиться контроль за дітьми, які перебувають під опікою осіб похилого віку. Позитивне те, що ми вже завели цей електронний банк даних, що ми маємо інформацію для себе. Знову-таки, він недосконалий по тій формі, яка є. Але ми можемо бачити вже по ньому, ми вже знаємо дитину глибше, ми знаємо родичів її, ми знаємо стан здоров’я в цілому, ми знаємо шкідливі звички тої дитини, ми знаємо майновий стан дитини. Хмельницька область, ССН 79

Позитивним є те, що створений банк даних дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. Раніше такого не було взагалі. Зараз це є, і кожна людина, котра звернеться у службу, може отримати інформацію про тих дітей, котрі перебувають у її районі. Зараз у службі у справах неповнолітніх – є чітка статистика. Хмельницька область, Державна соцслужба Держава повинна взяти на себе зобов’язання добору і створити навіть банк, по-перше, банк даних дітей сиріт. Нарешті цього року він створений. Всіх дітей-сиріт, які перебувають в інтернатних закладах або які знаходяться під опікою, є там старенькі дідусь, бабуся, і невідомо, що з цією дитиною може бути, вони мають бути в єдиному банку даних всієї України. Далі, окремо на кожну дитину має бути інформація, підлягає дитина усиновленню чи не підлягає. Тобто має бути в тому банку даних повна інформація про те, куди її можна далі передавати. Київська область, структури МОН Представники як державних служб, так і закладів опіки повідомили, що з їхнього боку регулярно відбувається подача інформації до керівних органів, згідно зі встановленими вимогами. У них (державних службовців) є, бо ми ж подаємо кожного тижня, скільки в нас в школі є дітей. Ці дитячі будинки теж. Воно все збирається, воно десь є. Київська область, заклад опіки

2.4.2 Слабкі сторони державного збору статистики Серед слабких сторін державного збору статистики слід більшість експертів відзначає в першу чергу формальний підхід до її збору. Дані, що збираються на сьогоднішній день, здебільшого є загальними, проміжки між звітами подекуди занадто великими, і самі працівники закладів опіки часто висловлюють сумнів щодо того, що вони можуть стати комусь у пригоді. Статистика интерната сводится только к цифре выпускников и количество трудоустроенных – чистая формальность. Раз в полгода сдаем: сколько детей в интернате. Київська область, заклад опіки В принципе, мы постоянно сдаем отчеты в службы, вот только для чего они, где они оседают – неизвестно. Донецька область, НУО Дуже рідко ми подаємо, не пам’ятаю куди, подаємо, але це взагалі по-моєму раз в декілька років, там скільки дітей під опікою знаходиться, там щось потрібно вираховувати, також незрозумілі якісь формули і потрібно ці формули вираховувати, здавати якісь звіти, кого позбавили, кого не позбавили, скільки дітей не під опікою і так далі. Щось таке здаємо, але дуже рідко, і я не знаю, кого воно взагалі цікавить. Київська область, Міжнародна НУО Оцінки наявної статистики регіональними експертами переважно негативні – мало хто довіряє офіційним даним. Це стосується як НУО, так і самих державних службов80

ців і працівників закладів опіки. Позитивним, втім, є те, що ця проблема вже знайшла визнання на рівні міністерств і здійснюються заходи щодо її подолання: відповіддю на державному рівні стало створення електронного банку даних. Я була на нараді в області, де була представник департаменту усиновлення дітей з Міністерства молоді та спорту, то жахнула мене цифра, що немає чіткої статистики дітей-сиріт по Україні. Хмельницька область, ССН Мені здається, що статистика не реальна. Я не знаю, як по-чесному відповідати з області, коли інформація стікається в Київ. Хоча я знаю, що статистика нереальна ні про кількість дітей, ні про кількість в закладах, ні про фінансування. Хмельницька область, НУО Звичайно, хотілось би знати ці цифри. А я не знаю, чи хтось знає, їх повністю? Київська область, Міжнародна НУО Окрім вищезазначених, експерти виділили ще кілька причин невідповідності статистики фактичному стану речей: Складність збору статистики в сільській місцевості. Через відсутність соціальних служб на цьому рівні та брак кадрів для контролю працівниками районних управлінь, подекуди працівники районних служб вдаються до фальсифікацій даних. Таким чином, частина дітей залишається поза увагою держави, наявні ж показники виглядають явно неправдивими. Одно дело, когда присылают письмо с таблицей, о той помощи, которую оказали многодетным семьям, и сидит так называемый проверяющий в районе. Он будет ездить по селам и опрашивать многодетные семьи? Он сразу садится и пишет — 4–15–67. И отсылает к ним. А те на всю Украины – вот мы скольким помогли… Луганська область, НУО Коли ми почали цю статистику робити, виявляється це не так просто, тому що якщо в якомусь районі наша жителька народила дитину так, щоб ніхто не знав, і та дитина потрапила в дитячий будинок, ми могли би і не знати про це… Хмельницька область, ССН Ведення статистки одразу кількома органами призводить до того, що різні відомства (заклади МОН, МОЗ і служби МССМС) мають дані, що значно різняться між собою. Намагання ж звести їх до єдиної цифри, за свідченнями експертів, унеможливлюються тим, що одна дитина може враховуватися одразу кількома службами, результатом чого є дублювання інформації. …дотепер, при районних адміністраціях, при центрах соціальних служб є відділи у справах сім’ї. Вони дають свою звітність по результатам роботи. Кримінальні служби у справах неповнолітніх дають свою звітність, але і там і там проходять одні і ті самі діти часто. І це дублювання інформації, воно викривлює правдивість статистики, по-перше. Київська область, структури МОН 81

Погіршує якість збору статистики і принцип конфіденційності клієнтів, що застосовується соціальними службами при добровільному зверненні кризових сімей – такі сім’ї, навіть якщо там має місце порушення прав дитини і необхідним є втручання служби у справах неповнолітніх, не потрапляють до відповідного показника. Кожна служба має свою статистику, і дуже часто ця статистика не співпадає в однієї служби з іншою. За рахунок того, що різні клієнти на них існують. Тобто центр соціальної служби для молоді має відповідати потребам роботи з сім’ями служби у справах неповнолітніх, а також у них є родини, які до них звертаються самостійно. Але в більшості випадків ці родини, які самі звертаються, у 99% мали б стояти на обліку служби у справах неповнолітніх, тому що там є порушення прав дітей в більшості випадків. Я можу зрозуміти чому, якби стояло питання конфіденційності звернення клієнтів. Київська область, НУО Занадто складна процедура збору і розрахунку даних, яку згадує значна частина експертів, призводить, з одного боку, до помилок при вираховуванні показників, з іншого – до того, що вони стають занадто складними для розуміння і непридатними для користування. Я не скажу, каким образом ко мне попал этот материал – первый статистический бюллетень о детских учреждениях от разных министерств. Я когда начала работать с этими цифрами – не сходится. Те цифры, которые являются итоговыми, они у меня не сходятся с теми цифрами, которые должны быть составляющими. Я обратилась в министерство… Долго мы сидели и думали с сотрудниками министерства, после чего получили инструкцию. Не знаю как насчет моего одного, но у некоторых два образования оказалось недостаточно, чтобы понять, как это все происходило. Київська область, Міжнародна НУО За відгуками респондентів з усіх регіонів, керівний централізований підхід до реформи, форсування подій та стратегія «пошуку винних» на місцевому рівні підштовхує служби до надання свідомо неправдивої статистики для подання своєї роботи у більш вигідному світлі. …слабая сторона, наверное, в том, что эта картина может быть не всегда достоверной. Поскольку мы получаем с мест информацию, а мы знаем, как информация подается с мест. Три пишем, два в уме. В принципе, каждая инстанция, которая подает информацию, пытается выглядеть красиво. Херсонська область, структури МОН Так вот тогда, когда нас было 12 и говорили о том, что нас 16, когда нас стало 16, говорили о том, что 18. Київська область, НУО Обов’язки щодо збору статистики у службах, що входять до системи опіки і піклування, покладені на практичних працівників. Як самі державні службовці, так і інші зацікавлені сторони, що мають можливість спостерігати їхні умови роботи, відзначають, що через високу завантаженість працівники державних служб стоять перед вибором: або займатися практичною роботою, або збором статистики, при цьому в обох випадках дані не відповідають дійсності.

Социальный работник пришел к нам с опросником, который по идее должен был символизировать тот самый мониторинг, который государственная служба производит. Я даже почти все понимаю, но что значат эти два вопроса, не смог ответить никто. Еще через 2 месяца тот же сотрудник пришел, и говорит, мне больше некогда [работать], потому что я пишу то отчеты, то планы, то планы, то отчеты. По разным вопросам. Я говорю, а как же вы сначала планируете, а потом отчитываетесь, если у вас нет действий? Это был последний день, когда мы с ним сотрудничали. То количество документации, которое сейчас навалено на социального работника, который должен заполнить, отреагировать, написать, уведомить... Как он работает, я вообще не понимаю. Київська область, Міжнародна НУО Тобто, нагорі в нас дуже багато людей, які збирають статистичні дані, готують звіти, все – а практично людей, які займаються цим – це дві людини внизу. І коли ми отримуємо кожен день такі роздруківки – “Терміново надати інформацію з 20 пунктів”, приходять 20-го числа, а на 15-те треба було зробити. І треба все це кидати і сідати, робити звіти. Херсонська область, органи опіки і піклування И последняя причина, которая не дает нормально работать – это огромное количество информации наверх, огромное количество отчетов, т.е. бумажная рутина не дает работать с людьми. Луганська область, НУО Таку переобтяженість «паперовою роботою» значно збільшує і неузгодженість роботи між різними рівнями і службами – від працівників соціальних служб часто по декілька відомств вимагають інформацію однакового змісту, строки ж для збору інформації надають дуже стислі. Тобто, є над нами міністерство наше – це воно має запитати в нас, ми йому маємо раз на півроку дати звіт. Зараз ми підзвітні Міністерству у справах сім’ї та молоді. Якщо тій же прокуратурі треба, нехай вона не до нас звертається, а до облдержадміністрації. А коли приходять запити – так, бувають якісь екстрені ситуації, я розумію. Але я ж кажу, якщо прийшло з обласної прокуратури на 17 пунктів, той самий запит уже з облдержадміністрації прийшов! Херсонська область, органи опіки і піклування При тому, що збір статистичних даних є обтяжливим і часто заважає виконанню відповідальними за нього особами своєї основної роботи, результати його не мають практичного значення. Співробітники служб у справах неповнолітніх, органів опіки і піклування нарікають на те, що, попри виконання ними вимог із подання статистичних даних, ці показники не передаються до інших служб для планування місцевої роботи – на їхню думку, це робиться задля того, щоб «хтось поклав у папку і забув». У нас есть определенные нормы: отчет месячный, квартальный, полугодовой, годовой. Эти статистические цифры не имеют какого-то практического применения. Мы тратим огромное количество времени, собирая эти цифры, чтобы кто-то где-то вложил это в папку. Если эти цифры изначально несут какую-то цель, если это можно как-то использовать и применить, то я за. А если в понедельник мы собираем одну цифру, во вторник, вторую, третью… это 83

просто мешает работе. Тем более сейчас в связи с тем, что у нас несколько законов и подзаконных актов, у нас существует, например: база данных детей г. Краматорска, база детей, которые приезжают из других городов, но учатся на территории нашего города, – это плюс другая цифра. И отдельно еще эти все цифры делятся: под опекой, усыновление, подлежат усыновлению, иногородние, краматорчане, местные и так далее. Донецька область, ССН При зборі статистики щодо закладів опіки, а також ПС та ДБСТ постає проблема статусу дітей – поширеними є випадки, коли дитина фактично проживає в інтернаті без надання їй відповідного статусу, аналогічні випадки трапляються в ПС і ДБСТ. Оскільки до цих типів опіки значна частина дітей потрапляє одразу з притулків для неповнолітніх, статус дитини часто узгоджується вже після її передання батькам-вихователям. Водночас дитина, що проживає у тій чи іншій формі опіки без отримання статусу «сироти» або «позбавленої батьківського піклування», не може бути внесена до офіційних показників статистики або бази даних на усиновлення. Мы чётко понимаем, что есть асоциальные семьи, где матери просто оставляют детей в родильных отделениях, рожают на дому и подбрасывают кудато, когда появляется ребёнок, у которого совершенно нет никаких документов, его де-юре в природе не существует, то есть ребёнок есть, живой человек есть, с юридической точки зрения его нет, у него не существует свидетельства о рождении, он никогда не был зарегистрирован, собрать полный пакет документов, сформировать на этого ребёнка – это очень громоздкий, очень длительный, очень сложный процесс. Мы не можем прийти по своему усмотрению в любой загс и зарегистрировать там ребёнка, ребёнок должен быть зарегистрирован там, где он родился. А где он родился? На самом деле, с юридической точки зрения он нигде не родился, он просто появился, сформировался. Херсонська область, ЦСССДМ Информацию сложно собрать, потому что когда ребенка бросают, то на него нужно собрать все юридические документы. Он может лежать в течение полугода в больнице. Не потому что люди не работают, а потому что сложно найти маму, родственников. Донецька область, заклад опіки Навіть у тих випадках, коли статус дитини чітко визначений, діти з різним статусом можуть потрапити до однієї групи за результатами збору статистики. Ця проблема є найбільш актуальною для державних закладів опіки, де діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, подаються у статистичних звітах разом з дітьми, що лише були віддані батьками на утримання. Я наведу такий приклад: за статистикою в нас 96 тисяч дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, 66 тисяч, приблизно знаходяться в інтернатних закладах. В цих же інтернатних закладах можуть перебувати і діти-сироти, діти, позбавлені батьківського піклування, і діти, які просто приходять з сімей за заявою батьків. І де вони в статистичних даних? Київська область, НУО

Також експерти відзначають неможливість підрахунку за наявних умов кількості безпритульних та бездоглядних дітей. Окремі респонденти відзначають, що для виконання планів із створення альтернативних форм опіки співробітники служб маніпулюють потенційними батьками, переконують їх у перевагах ПС та ДБСТ над опікою і усиновленням, сприяючи таким чином збільшенню показників по альтернативних формах опіки. У нас так: прийшла, наприклад, сім’я, яка хоче взяти під опіку або на усиновлення. Ага, ви скільки хочете взяти? Двох чи трьох? Не треба вам опіку або усиновлення. Давайте швидко створимо прийомну сім’ю … [Або] людина виявила бажання усиновити дитину. Вона зібрала пакет документів, приходить, а їй кажуть – давайте створимо прийомну сім’ю. У нас план є – і ми хочемо прийомну сім’ю. А в нас пріоритет – усиновлення! Херсонська область, органи опіки і піклування Щодо створення електронного банку даних, цей процес, згідно з оцінками експертів, значною мірою затримується через відсутність необхідних технічних можливостей. Представники державних служб нарікають на те, що кількість наданих для роботи комп’ютерів недостатня, комп’ютери здебільшого не підключені до Інтернету, що унеможливлює швидкий обмін інформацією між службами. Іншою стороною є брак кадрів – як спеціалістів, що вміють працювати з необхідними для створення банку даних програмами, так і відповідальних за справну роботу техніки. Крім того, існує декілька різних форм, які необхідно заповнювати залежно від типу опіки, встановленого над дитиною, працівникам служб подекуди важко зрозуміти особливості кожної з них. Немає технічних можливостей навіть. На сьогодні практично жоден комп’ютер системи у справах неповнолітніх і наш не підключені до Інтернету, тобто немає зв’язку. То про що говорити? Хмельницька область, ЦСССДМ На сьогоднішній день у зв’язку з отриманням комп’ютерів, у нас зараз весь статистичний банк даних, закладений у комп’ютерну систему. Але це величезна робота, вона вже рік проводиться і вдосконалюється з кожним роком. Спочатку в нас було 9 облікових форм, відповідно яких йшов облік дітей у службах по справам неповнолітніх. Зараз в нас ще добавилися сироти та позбавлені батьківського піклування. І якщо ми раніше на паперових носіях, то зараз на електронних носіях ведемо банк даних, котрим користуємося і працюємо. Херсонська область, ССН Ми ведемо величезну статистично-облікову карту, ми ведемо у електронному варіанті той самий облік, але сама програма недосконала. Хмельницька область, ССН Однією з найбільш масштабних проблем, виділених експертами у сфері аналізу статистики, є відсутність системного підходу до оцінки потреб регіонів. Так, при створенні відділів, служб, закладів опіки і штатного розкладу для них державні органи повинні керуватися наявними даними щодо дітей, які потребують того чи іншого типу послуг, наразі ж ці показники встановлюються центральними органами без врахування місцевої специфіки. Відсутність комплексного підходу проявляється і в тому, що в 85

окремих регіонах відсутні специфічні соціальні послуги або доступ частини клієнтів до них дуже ускладнений. На сьогоднішній день єдина спроба комплексної оцінки потреб регіону в аспекті реформи системи опіки була проведена недержавними організаціями – фоНУОм «Віфанія» за фінансування проекту UCAN, проте, незважаючи на позитивні результати, ця діяльність не знайшла державного визнання. Якщо у нас, наприклад, у районної служби у справах неповнолітніх є 180 дітей на обліку. Їм треба визначити, що вони можуть їм запропонувати. Не Міністерство, а вони на місці. І ці програми в них мають бути чітко виписані, тому що в нас немає планування нормального, на місцях навіть. Тобто нам потрібно сформувати, в залежності від кількості цих дітей, щоб передбачити кількість прихованого соціального сирітства, десь помножити на 2 рази – це буде 360 сімей, в них десь близько 500 дітей. І от цим 500 дітям треба надати послуги. Вони, в першу чергу, мають визначити, які ж потреби в цих сімей, в цих дітей, виписати їх і відповісти, яким чином вони мають забезпечити ці потреби. Відповідно від цього буде формуватися штат, кількість працівників, їхня кваліфікація, які послуги має розвивати центр соціальної служби для молоді як основний партнер служби у справах неповнолітніх, так само і їхній персонал має будуватися. Служба у справах неповнолітніх формує потребу в послугах у регіоні, надає перелік потреб. Наприклад, нам потрібно там 10 тренінгів по батьківським навичкам, центр соціальної служби для молоді каже: “Ми можемо задовольнити ось ці, ось ці і ось ці потреби в послугах”. Кажуть: «В нас не задовільнені ось такі послуги, наприклад там, представництво інтересів на низькому рівні, сімейна терапія на низькому рівні». Будь-ласка, оголошується конкурс, наймаються недержавні організації, які можуть задовольнити ці потреби. Київська область, НУО Згідно з оцінками експертів, загальною проблемою системи збору статистики на сьогодні є те, що зібрана інформація, у тому числі наявна в електронному банку даних, часто не використовується працівниками вищих рівнів, нове джерело інформації ще не отримало визнання працівників системи опіки. Наскільки я розумію, в обласній службі має бути зведений банк з усієї області, і якщо в них виникає питання по якійсь дитині, вони відкривають свій банк… Виникає питання – обласна служба дзвонить і каже – у вас там є така дитина? – Так ми ж вам банк давали! Хай на тій же дискеті. Але вона просто не працює, не відкривається. Херсонська область, органи опіки і піклування

2.4.3 Загрози для державного збору статистики Головною загрозою внаслідок недоліків у зборі статистики експерти бачать викривлення інформації – як свідоме, з метою подання більш позитивних показників діяльності, так і несвідоме, внаслідок нерозуміння суті окремих показників. На думку респондентів, подібне викривлення містить у собі значну загрозу для успішного реформування системи опіки, оскільки саме на основі статистики проводиться подальше планування програм у рамках реформи. Искаженной информацией, прежде всего. И та же статистика, если цифры неправильные – а мы должны всегда помнить, что за цифрами стоят люди, дети, прежде всего, в данной ситуации. Херсонська область, структури МОН 86

2.4.4 Можливості для покращення державного збору статистики Для покращення якості збору статистики значна кількість респондентів наголошує на необхідності переорієнтації системи опіки з кількісних на якісні показники, відмові від спускання директив згори, збільшенні уваги до якості зробленої роботи. Это то, что я вам говорила – если сказали, что должно быть 50 человек усыновителей, то меньше никак нельзя. У нас подходят – если уменьшение количественного показателя, то ругают людей, наказывают, лишают должности. Не должно быть так. Нам не нужны количественные показатели, нам нужны качественные. Пускай будет лучше 10 семей, но будет качественно. И финансы на эти 10 семей пойдут. Не на 50 по 5 копеек, а на 10 – по 50 копеек. Херсонська область, НУО Окрім того, окремі респонденти пропонують впровадження окремої посади до штатного розпису служб. Таким чином, до цієї справи будуть залучені спеціалісти, які постійно займатимуться цією роботою, а отже, краще розумітимуть механізми збору статистики, матимуть час на складання звітів. Водночас респонденти наголошують, що такий працівник повинен тісно співпрацювати з практиками, уточнювати в них дані. [Должны быть] люди, которые этим будут заниматься. Я, например, этим заниматься не могу, в силу своих функциональных обязанностей. Херсонська область, структури МОН Деякі респонденти бачать вихід у зменшенні обсягу статистичних робіт, покладених на працівників служб, шляхом збільшення термінів звітності або зменшення кількості похідних показників, що потребують тривалих і складних розрахунків. Безусловно, без цифр не обойтись. Но уменьшить поток сбора этого цифрового материала и брать только за год. Донецька область, ССН Збір статистики може покращити і більш тісна співпраця між державними і громадськими та релігійними організаціями, оскільки останні часто працюють з дітьми, що з тих чи інших причин не зареєстровані в державних органах. Может, работа более тесная между общественными и государственными организациями, потому что и общественные и церковные организации ведут очень тесную работу с детьми, у них своя статистика, которая порой отличается от государственной. Київська область, НУО Для підвищення наочності зібраних даних та спрощення роботи з ними доцільним є, на думку окремих експертів, оформлення даних у вигляді наочних звітів – у графіках, діаграмах, а не лише цифрах. Понимаете, я могу эту информацию выдавать только в устной форме в какихто цифрах. А хотелось бы отпечатать, нарисовать графики, может, на дисках, чтобы люди могли это видеть и отслеживать у себя. Мониторинг должен происходить снизу доверху, так сказать. И в сравнении, конечно… Херсонська область, структури МОН 87

Регіональні експерти наголошують, що ідея створення електронного банку даних дітей, що перебувають у системі опіки, є гарною ідеєю, проте цього недостатньо для повноцінного функціонування системи. Необхідним є і створення банку даних потенційних батьків для зменшення випадків хабарництва і спрощення процедури підбору батьків та дітей та випускників інтернатних закладів, які здебільшого потребують подальшого соціального супроводу. Щодо потенційних прийомних батьків, то теж має бути такий банк даних, бо на цьому дуже багато спекуляцій відбувається. Київська область, структури МОН Щоб у банку даних була інформація, де є така група підлітків, повнолітніх людей, які вийшли і яким допомога соціальних служб вкрай потрібна. Там, де житла немає, там де повнолітня особистість не може повноцінно вести своє особисте життя – там допомога потрібна. Київська область, заклад опіки

2.5 Відкритість формування політики опіки Сьогодні вирішення питань, пов’язаних з опікою, знаходиться у веденні достатньо великої кількості відомств, тому ефективність реформування напряму залежить від відкритості формування державної політики та поінформованості зацікавлених сторін. Експерти високо оцінюють важливість залучення якомога ширшого кола фахівців різного профілю та службовців всіх ланок до розробки концепції та механізмів реформи для її успішного впровадження. З іншого боку, відкритість формування державної політики опіки є особливо важливою, оскільки реформування системи опіки спрямоване на вирішення загальної соціальної проблеми – соціального сирітства, а перехід до сімейних форм влаштування позбавлених опіки дітей передбачає залучення широких кіл громадськості. Сильні сторони

Слабкі сторони

- проблема закладів опіки опинилася у центрі уваги

- відкритість процесу є декларативною

- відкритість, доступність основних офіційних документів Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту

- представники зацікавлених сторін, зокрема “практики”, не залучаються до прийняття рішень - службовці на місцях отримують інформацію про реформу несвоєчасно та не в повному обсязі

- активізація інформаційної кампанії з питань, пов’язаних з проблемами опіки - службовці нижчого рівня не мають можливостей для зворотного зв’язку - успіхи місцевих ЦСССДМ у забезпеченні населення інформацією щодо - формування політики опіки та піклування є недореформи статньо відкритим для суспільства - проведення семінарів, круглих столів - відсутність комплексної інформаційної кампанії за участі держслужбовців регіонального рівня - можливість зворотного зв’язку місцевих посадовців із вищими інстанціями (ЦСССДМ, освіта)

Загрози

Можливості

- відсутність консолідації у рішеннях та діях різних відомств

- формування державної політики «знизу догори», у співпраці спеціалістів нижчого рівня з вищим рівнем

- неефективність реформи у разі її розробки та впровадження без участі зацікавлених сторін

- налагодження механізмів інформування та методичної допомоги державним службовцям - залучення до процесу формування державної політики громадських організацій та громадськості - проведення круглих столів, громадських слухань для обговорення питань, пов’язаних з реформою

2.5.1 Сильні сторони відкритості формування політики опіки Більшість експертів різних рівнів відзначили той позитивний факт, що завдяки реформі проблема закладів опіки опинилася у центрі уваги, вона більше не замовчується, про неї говорять. Завдяки цьому, на думку респондентів, розпочато зміни не тільки на рівні структури системи опіки, а й на рівні суспільної думки, менталітету. …говорят с большой трибуны, что у нас есть такая проблема сиротства, что она не замалчивается, что привлекает внимание населения, что задействует духовные струны людей. А то, что она идёт медленно, я не думаю, что надо уповать на то, что она будет идти очень быстро, на это понадобятся десятилетия, потому что меняется не только сама структура, но меняется и мышление, менталитет. Київська область, НУО Да, мы стали говорить больше и открыто. Это уже хорошо. При чем и о том, что получается, и о том, что не получается. Київська область, ССН Проте думки експертів щодо рівня відкритості формування політики опіки дещо розділилися. Так, експерти національного рівня вважають цей процес достатньо прозорим. Такі респонденти відзначають відносну відкритість і доступність всіх документів Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту (всі основні документи оприлюднюються в пресі та знаходяться в Інтернеті), що створює сприятливі умови для підвищення прозорості реформаційного процесу, тим самим підвищуючи шанси реформи на успішне проведення та досягнення позитивних результатів. Більшість працівників державних структур регіонального рівня (управлінь, ЦСССДМ, ССН) та закладів опіки також оцінюють рівень відкритості формування політики опіки достатньо високо. Багато хто з них згадав про свою участь у семінарах, круглих столах, обговореннях цих питань. Цікаво, що в Херсонській області багато респондентів – працівників державних служб – розповідають, що, оскільки всі представники дотичних до цієї галузі служб знайомі один з одним, на рівні міста і області часто проводяться «напівофіційні наради» з питань реформування – тому завжди можливо “просто поговорить и обсудить даже по телефону, даже ночью”. Облгосадминистрация нас собирает и нам рассказывает, что изменилось то и то. И периодически мы поднимаем эти вопросы между собой, созваниваемся и в телефонном режиме решаем эти все нюансы. Херсонська область, заклад опіки Я считаю, что достаточно открыто проводится политика. Я бы сказала, что очень открыто. Я уже говорила, что я лично участвовала на встрече с Президентом. В этом году наше Министерство здравоохранение и Министерство по делам семьи, молодежи и спорта поднимали эти вопросы. То есть эта система достаточно открыта. Очень открыта. Нас просвещают… Донецька область, структури МОЗ То безперечно – відкритість повна. Київська область, НУО На высоком уровне. Нас информируют постоянно. Мы находимся в этой зоне знаний, можно сказать. То, что выходят какие-то постановления или законы 90

или какая-то новая информация – нас постоянно информируют об этом. Мы знаем. Донецька область, заклад опіки Також низкою респондентів була відзначена активізація інформаційної кампанії серед громадськості стосовно питань, пов’язаних з проблемами опіки. Особливо високо оцінюють підвищення інформованості та зацікавленості населення цією тематикою працівники ЦСССДМ. То, что мы знаем как специалисты, доступно и для общества, здесь никаких секретов нет. Луганська область, заклад опіки По-моему, открыто везде все, я не могу сказать, что где-то что-то там было. Все нормально. Донецька область, ЦСССДМ …общество стало задумываться более тесно над этой проблемой, общество берет на себя необходимость реформирования этой системы, и люди занимают более активную человеческую и гражданскую позицию… Херсонська область, ЦСССДМ Як самі представники ЦСССДМ, так і респонденти регіонального рівня інших типів, згадують про важливу роль Центрів соціальних служб та органів опіки і піклування в інформуванні населення щодо питань, пов’язаних з реформою та іншими питаннями опіки. Сюда организация может прийти, получить любую достоверную информацию о семьях, о процессах, которые создаются, о негативных явлениях. Вот вы пришли – вы же тоже не государственный институт, – я тут вам совершенно откровенно рассказываю о достоинствах, о недостатках, каких-то ситуациях. Точно так же любой гражданин может прийти в любой кабинет социальных служб – за социальные службы, по крайней мере, я отвечаю – и получить любую информацию, причём эта информация будет полная и достоверная. Херсонська область, ЦСССДМ …идет открытая информационная программа, и все люди, у которых возникают вопросы по этому поводу, обращаясь к нам в Центр социальных служб, который создан как раз для расширения этой информации, получают полную информацию о том, что предлагает государство, о том, что может предложить для них государство, и не было людей, которые бы не получили исчерпывающего ответа на свои вопросы. Херсонська область, ЦСССДМ Окремі респонденти відзначають не тільки відкритість інформації про реформування галузі, а й про можливість зворотного зв’язку із вищими інстанціями. Окремі співробітники ЦСССДМ наводять і приклади результатів подібної відкритості – зокрема, прийняття до розгляду вирішення проблеми із різним фінансуванням дітей при різних формах влаштування. Окрім того, як розповіла одна з респонденток, одне з найбільш болючих для прийомних батьків та батьків-вихователів питань – зарахування трудового стажу, було підняте працівниками її служби у Києві на семінарі, і, як наслі91

док, «буквально со следующего года должен вноситься новый проект постановления именно по налаживанию механизма трудового стажа». …потому что этот вопрос интересует и волнует многих родителей, и он уже будет вынесен на высший уровень. И любые другие вопросы, несостыковки, какие-то нестандартные ситуации, которые возникают у нас в практической деятельности – они непосредственно имеют выход на высший уровень, на уровень государственной службы, где нам квалифицированно разъясняют и отвечают на вопросы, на которые мы на своем уровне не всегда можем ответить. Херсонська область, ЦСССДМ

2.5.2 Слабкі сторони відкритості формування політики опіки Рівень відкритості формування державної політики у сфері опіки визнається сильною стороною не всіма респондентами. Певною мірою таку різницю у сприйнятті можна пояснити розбіжностями у розумінні поняття «відкритості процесу». Значна частина тих респондентів, які високо оцінили відкритість формування політики у сфері опіки, розуміють її переважно як наявність можливостей отримати інформацію про реформу та про прийняття певних рішень – «кто ищет [інформацію], тот всегда найдет». …назвать ее открытой трудно. С другой стороны, и закрытой ее не назовешь, потому что люди желающие, очень жаждущие, могут получить информацию. Скажем так, если я захочу узнать все о политике, то я узнаю процентов 70, и то, если очень сильно приложу усилия. Донецька область, НУО Натомість, значна частина респондентів (заклади опіки, органи опіки і піклування, НУО) зазначають, що ця відкритість є декларативною, що процес формування політики опіки має лише вигляд відкритості. Насправді ж зацікавлені сторони не залучаються до процесу, їхньої думки не питають, а лише спускають вказівки. Я прочитал через Кабмин в августе последнее утверждение – дополнительные меры по поддержке молодежи. Да нет поддержки молодежи. На уровне Кабмина – декларативно. Вот декларативная политика у нас освещается очень хорошо. Луганська область, НУО Вигляд відкритості, а взагалі, я так розумію, що нашої думки ніхто… Спеціалістів, хто працює з цим практично, ніхто [не питає]… Херсонська область, служби опіки і піклування Не знаю. Та информация, которая доносится, она, естественно, открытая, а что обсуждается там, в кулуарах, мы об этом не знаем. Луганська область, НУО Регіональні експерти, особливо з числа працівників закладів опіки, служб у справах неповнолітніх та органів опіки та піклування, вважають великою проблемою те, що закони розробляються «на рівні депутатського корпусу», до процесу не залучаються «практики» – «таке враження, що їх пишуть люди, які взагалі не уявляють, що таке робота з дитячими будинками».

При цьому службовці на місцях часто не мають механізмів впливу, зворотного зв’язку, що спричинює, зокрема, значну кількість проблем при виконанні вказівок та вирішенні конкретних проблем, пов’язаних з неузгодженостями у наданих інструкціях. На думку таких респондентів, цей підхід до формування політики опіки та впровадження реформи містить у собі серйозну загрозу для успішного впровадження реформи. …треба, щоб коли закон пишеться, там була група – науковці, держслужбовці високого рівня, чиновники, практики обов’язково. А в нас всі закони пишуть або науковці, або… Іноді ми отримуємо якісь нововведення і хапаємося за голову, ми розуміємо реально, що зробити цього неможливо. Просто неможливо це зробити. Нікуди його не приткнеш. Херсонська область, служби опіки і піклування Пускай с нами посоветуются, пускай нас о чем-нибудь спросят. Ведь нас же никто не спрашивает ни о чем. Законотворцы там наверху, а мы исполнители всего этого здесь, и нас никто никогда не спрашивал как лучше. С нами работают в основном контролирующие органы. Київська область, НУО Багато респондентів, що працюють у регіонах, здебільшого представників НУО, органів опіки і піклування та закладів опіки, мають значні проблеми також і з отриманням необхідної інформації щодо реформування. Респонденти говорять про те, що політика формується десь «нагорі», «у Києві», а до виконавців на місцях може не дійти інформація про певні рішення, не кажучи про можливість впливу на процес формування політики: «может там, где-то в Киеве и в курсе о чем-либо, а до нас эта информация не доходит… и ее даже никто не старается до нас донести». Нам не хватает информации, что там вообще происходит. Донецька область, Органи місцевого самоврядування Мы же ничего не знаем об этом. Вот если в прошлом году, то были сведения – в прессе, часто выступления были по телевидению и печатные материалы, можно было получить какую-то информацию, когда к нам Павленко приезжал. А в этом году ничего нет. Даже в городе не знают – кто будет финансировать и как. Донецька область, ДБСТ, НУО Окрім того, на сьогоднішній день населення і представники із зацікавлених організацій часто не знають, куди звертатися по інформацію, і не уявляють, як можна впливати на процес формування політики, навіть коли такі можливості існують. Окремі експерти звертають увагу на те, що формування політики опіки та піклування є недостатньо відкритим для суспільства, у той час як «эта информация должна быть доступна каждому, любой человек, среднестатистический обычный гражданин должен знать, где он эту информацию должен получить», Луганська область, заклад опіки. Наразі про процес реформування відомо лише фахівцям, «этим сугубо занимаются те, кто должен этим заниматься, и никто больше ничего не знает». На думку ж окремих експертів, достатнім рівнем відкритості формування політики опіки було б всеукраїнське громадське обговорення цього питання із залученням широких кіл громадськості. 93

…нужно, чтобы информация была как можно шире представлена всем гражданам… Да, общественности! Чтобы она об этом знала. Как мы тогда узнаем, кто хочет опекать детей? Херсонська область, НУО

2.5.3 Загрози для відкритості формування політики опіки За відгуками численних експертів регіонального рівня, формування державної політики опіки методом “згори донизу” без участі всіх зацікавлених сторін є найбільшою загрозою для її відкритості, і відповідно, для ефективного впровадження реформи. Ще однією з перешкод до відкритого формування політики опіки, на думку значної кількості респондентів, є відсутність консолідації у рішеннях та діях різних відомств. За відгуками багатьох експертів, на сьогоднішній день існує проблема інформування одного відомства про рішення, прийняте іншим – іноді співробітникам певної служби доводиться взнавати про рішення, що їх стосуються, але були прийняті іншим відомством, із засобів масової інформації. Він відкритий, ви ж бачите, всі говорять, доводять плани, говорять, підводять підсумки, когось наказують, все інше. З одного боку, ніби все відкрито. А з іншого боку оця неузгодженість знову веде до чого? Уявіть собі: міністр Ніколаєнко взнає, допустимо, з інтерв’ю Павленка, що школи-інтернати будуть реформовані до 2008 року. Він дізнається про це з інтерв’ю Павленка. Хмельницька область, структури МОН

2.5.4 Можливості для збільшення відкритості формування політики опіки На думку значної частини респондентів для того, щоб сформована політика була ефективною і сприймалася суспільством, формувати її слід «знизу догори», у процесі постійної «співпраці спеціалістів нижчого рівня з вищим рівнем, обміну досвідом». Окрім того, для забезпечення відкритого та ефективного формування національної політики у сфері опіки експерти вважають необхідним налагодження механізмів ефективного інформування та методичної допомоги державним службовцям. Найбільш високо оцінюють можливості для впливу службовців нижчого рівня, громадських організацій та представників прийомних сімей і ДБСТ на формування політики експерти з Києва та Київської області: «любая организация общественная, она имеет влияние, если она имеет на это желание и возможности», Київська область, НУО Такі респонденти повідомляють про механізми, які вони використовують для того, щоб їхню думку про процес реформування було почуто – направлення пропозицій до вищого керівництва, проведення роз’яснювальної роботи з державними службовцями. На думку експертів, впливати на процес складно, «это занимает очень много времени, но повлиять можно». Когда не дают, я все равно участвую. Я использую те принципы, которые есть у нас – письмо, визитки, резолюция на письме. Исполнитель обязан отреагировать на то, что я написала, что это такое и с чем его едят. Я начинаю объяснять. Нужно использовать те механизмы, которые есть в бюрократической 94

системе. Если есть документ, на нем наложена резолюция, определен исполнитель. Конкретный человек. Работа с государственным служащим осуществляется именно так. Київська область, Міжнародна НУО Пытаемся влиять профессионально на само реформирование. Через высшее руководство, через предложения. А потом, как мы все разработаем, опробуем в Киеве, будет все разослано по областям. Пока наработки. Київська область, ССН Окремі респонденти вважають важливим залучення до процесу формування державної політики громадських організацій та широких кіл громадськості, тоді цей процес стане більш відкритим, а спільне обговорення дозволить виробити найкращі заходи та повніше врахувати інтереси дітей. На думку експертів, «когда народ будет формировать политику, пускай на это уйдет не год, а три… возвращается ответственность к народу за решение этого вопроса”, Херсонська область, НУО Все видят, что проблема есть, а решать никто. А мы фонд – кто такие? Если бы на государственном уровне плюс и нас бы привлекали, как общественность. То госслужбы, а мы как общественность тоже что-то видим, что-то делаем своими силами… Донецька область, прийомна сім’я Співробітники НУО, органів освіти висловлюють пропозиції щодо широкого використання практики круглих столів для обговорення питань, пов’язаних з реформуванням системи опіки. Респонденти з Києва вважають перспективною також практику громадських слухань з питань опіки на рівні міста, хоча зазначають, що для більшої їх ефективності необхідне особисте зацікавлення та втручання Президента. …необходимо организовывать какие-то круглые столы, но с обязательным представительством кого-то, если на уровне города, то личный представитель мэра чтобы присутствовал, возможно, Президента Украины. Многие вещи на Украине были изменены … просто вмешательством Президента … Хороший Президент, у нас хороший мэр в Киеве, который тоже понимает социальные вопросы. Київська область, ДБСТ

2.6 Формування позитивної суспільної думки щодо реформи Експерти всіх рівнів називають вироблення ефективної інформаційної політики та проведення потужної, якісної інформаційної кампанії необхідною умовою для успішного впровадження реформи системи опіки в Україні. На необхідності формування позитивної суспільної думки щодо реформи та її учасників – насамперед дітей, позбавлених батьківського піклування, прийомних батьків та батьків-вихователів, інших працівників сфери опіки – наголошує більшість респондентів. Хоча на сьогоднішній день вже здійснюються певні кроки у проведенні відповідної інформаційної роботи, більшість експертів, особливо співробітників державних служб та НУО, вказують на недостатню продуманість та інтенсивність кампанії. Нехтування цим компонентом реформи ставить під загрозу впровадження нових форм опіки та реальне покращення становища дітей, позбавлених батьківського піклування. Таким чином, формуван95

ня позитивної суспільної думки щодо реформи є однією з задач, що потребують, на думку експертів, першочергового вирішення. Сильні сторони

Слабкі сторони

- вимоги законодавства щодо інформування громадськості з питань реформи виконуються

- низька поінформованість громадськості про реформу

- розпочато інформаційну кампанію, поступове поширення соціальної реклами на цю тему

- несформована позитивна суспільна думка про сімейні форми опіки - недоброзичливе ставлення до прийомних батьків та батьків-вихователів навіть з боку служб - відсутність системної інформаційної кампанії з єдиним планом впровадження на національному та місцевому рівнях - недостатня інформативність, негативне емоційне забарвлення соціальної реклами - непопулярність проблематики опіки і піклування у ЗМІ, поширення пресою негативних стереотипів щодо системи опіки та дітей, позбавлених піклування

Загрози

Можливості

- подальша відсутність ефективної інформаційної кампанії – повільний хід реформи, несприйняття її суспільством

- розробка інформаційної кампанії, яка проходила б водночас на всеукраїнському рівні та в регіонах - створення пізнавальної, інформативної та позитивно спрямованої соціальної реклами - активне залучення регіональних ЗМІ до висвітлення місцевих особливостей реформи, до надання інформації щодо контактів фахівців

2.6.1 Сильні сторони формування позитивної суспільної думки щодо реформи Експерти національного рівня відзначають той позитивний момент, що вимоги законодавства щодо інформування громадськості з питань реформи системи опіки та її цілей сьогодні виконуються. На думку ключових експертів, початок проведення інформаційної кампанії та поступове поширення соціальної реклами на цю тему вже свідчить про позитивні зрушення у напрямку формування суспільної думки щодо нових форм опіки.

2.6.2 Слабкі сторони формування позитивної суспільної думки щодо реформи Водночас, більшість респондентів у регіонах не поділяють ентузіазму ключових експертів та вважають інформування громадськості однією з найслабших сторін реформи. Вони відзначають недостатню поінформованість громадян і, відповідно, 96

відсутність зрушень у суспільній свідомості як щодо реформи та її цілей загалом, так і щодо ходу її впровадження. Також експерти вважають серйозним недоліком те, що на сьогодні не сформоване позитивне ставлення суспільства до усиновлення та альтернативних сімейних форм опіки. У суспільній думці немає розуміння того, що «взяти чужу дитину на виховання в сім’ю це нормально». Через це в першу чергу страждають прийомні батьки, як ті, хто уже створив прийомну сім’ю або ДБСТ, так і потенційні. Як свідчать експерти, прийомні батьки та батьки-вихователі зіштовхуються з нерозумінням близького оточення – родичів та друзів, негативним ставленням сусідів. Відповідно, такий вчинок сприймається як спроба поліпшити свій матеріальний стан не тільки персоналом закладів опіки, а й родичами, сусідами, громадою. Понимаете в чем дело, усыновить чужого ребенка – это еще не есть популярным. Это не рассматривается как достойный поступок. Человек, который усыновил не в браке детей жены или мужа, а вообще чужого ребенка, на него смотрят как на несколько такого странноватого человека, а зачем оно ему это нужно? А что, это он за это денег будет больше получать. Київська область, Міжнародна НУО Я просто сталкиваюсь с тем, что для других людей это непонятно. То, что взять чужого ребенка. Спрашивают: Зачем? Как? Почему? И трудности, просто в общении с людьми. И с родственниками, и со знакомыми, и с друзьями. Но ко мне уже как бы привыкли, но это за годы. А сначала я первого ребенка взяла еще сама не знала и не понимала, как это и что. Информации такой нет и не пропагандируется, не объясняется, что это нормально и естественно, замечательно. Вот этого, мне кажется, не хватает у нас. Донецька область, прийомна сім’я … так ми розправили груди і плечі, і думали, що ми як піонери, робимо добру справу. Але люди нам в обличчя кидають вже докори, ви розумієте, і це прямо, не так, в плечі, а в обличчя кажуть. Хмельницька область, прийомна сім’я Наразі негативне, недоброзичливе ставлення до прийомних батьків та батьківвихователів зустрічається подекуди навіть з боку служб, що займаються відбором потенційних батьків та ведуть моніторинг прийомних сімей. Загальна низька поінформованість суспільства про проблему та низький рівень громадянської свідомості у поєднанні із загальною бідністю населення, особливо в сільських районах, змушує працівників служб сумніватися в мотивації кожного з потенційних прийомних батьків, що ускладнює діалог між зацікавленими сторонами. Коли ти до них приходиш – пресинг, як у нас, що таке враження, що ти робиш не те, що потрібно. Мало того, буває, що і кричать працівники з центру. Я хочу в нього щось запитати, а він до мене з криком. Хмельницька область, прийомна сім’я Головною причиною такого стану речей, на думку більшості регіональних експертів, є відсутність системної рекламної кампанії. Соціальна реклама, досить високо оцінена ключовими експертами («Розпочалась широкомасштабна соціальна реклама, що діє в першу чергу, на емоційні сфери людини – “я твоє дитя, і я не можу без 97

тебе”… це досить гарний піар-хід, котрий треба обов’язково продовжувати»), також була досить критично сприйнята експертами в регіонах. Головним недоліком експерти в регіонах схильні вважати відсутність єдиного плану впровадження рекламної кампанії на загальнонаціональному та регіональному рівнях. На думку більшості, сьогодні можна говорити лише про окремі матеріали з даної проблематики, але не про цілеспрямовану кампанію соціальної реклами. Також респонденти відзначали зайву емоційність соціальної реклами на тлі недостатньої інформативності. Експерти в усіх регіонах відзначали, що ні зовнішня, ні телевізійна реклама, яка охоплює найбільшу аудиторію, не дає потрібної інформації тим, хто зацікавиться нею: хто саме, яким чином може взяти дитину, до яких служб треба звертатися. Мы видим бигборды, на которых сказано: ах, Лилия Подкопаева усыновила. Но там не сказано, ни куда обращаться, ни кто поможет в этих вопросах, ни условия, при которых может взять человек ребенка под опеку. Об этом практически ничего не сказано. Только, когда человек начинает, конкретно поставив себе цель, искать себе ребенка для усыновления, только тогда он, разбив себе лоб, находит нужную дверь. Луганська область, НУО На думку експертів, телевізійні ролики можуть не сприйматися населенням, оскільки губляться на тлі програми «Служба порятунку дітей». Вони занадто короткі і не мають характерної риси (візуального оформлення тощо), яка допомагала б глядачеві виділити їх із загального інформаційного потоку, розпізнати, привертала б до них увагу зацікавлених. Поширеною проблемою, на думку багатьох респондентів, є також тенденційність викладення інформації у ЗМІ (окремі телерепортажі та статті у пресі). Як зазначають експерти, проблематика опіки і піклування не є сьогодні популярною для преси, за винятком “смажених” фактів про “жахіття інтернатів”. …для прессы эта тема не очень модная. В украинской культуре еще нет такого, чтобы об этом говорили много, говорили вслух. Донецька область, НУО Так, на думку представників інтернатних закладів, ЗМІ часто «ллють бруд» – занадто зосереджуються на негативах інтернатної системи, випускаючи з уваги як позитивні сторони цієї системи, так і можливості нових форм. Експерти, які представляли інші зацікавлені сторони, також висловлювали думку, що ЗМІ схильні поширювати негатив, замість того, щоб формувати готовність населення до усиновлення/створення прийомної сім’ї чи ДБСТ позитивними прикладами, або ж інформувати населення. Таке спрямування формує негативне ставлення не лише до інтернатів, а і до їхніх вихованців. Суспільна думка яка: це інтернатські, від них всього можна чекати… Це вже ізгої суспільства. Інколи батьки кажуть: «Не будеш слухатись – відправлю тебе в інтернат». Це найгірше, що можна запропонувати дитині в якості шантажу, так і в вирішенні проблем якихось. І дитина, навіть не знаючи про цей інтернат, в неї вже є якийсь такий ярлик відносно цього слова інтернат і всього, що з цим пов’язано. Хмельницька область, незалежний консультант 98

Окрім того, деякі експерти наголошували на дещо невірному, за їхнім уявленням, емоційному забарвленні власне рекламних матеріалів, в яких фігурують діти. Так, зображення дітей нещасних, позбавлених найважливішого – родини, може психологічно сприйматися гірше, ніж показ тих самих дітей в позитивному ключі, наприклад, уже в прийомній родині. В общем, реклама должна происходить в позитиве, в позитивном ключе. Вы помните, у нас были медиакомпании … Фотографии несчастного ребёнка: «Мне нужен родитель», – и так далее. Вот этот негатив не всегда нормально работает, медиакомпании должны быть позитивными – как хорошо ребёнку. Даже не всегда… Вот вызывает споры, когда показывают несчастного ребёночка: «Этот ребёнок ищет семью», – уже эти ролики идут по телевидению. Да нет, это может быть по-другому: как хорошо ребёнку в семье. Одного и того же ребёнка можно показать по-разному: или ребёнок несчастный, ему надо чего-то там, или тот же ребёнок может быть счастливым. То есть, это психологически по-разному влияет. Херсонська область, ЦСССДМ У деяких областях респонденти згадували про проблему співпраці з місцевими ЗМІ. Доволі часто ЗМІ вимагають грошей за розміщення матеріалів, які насправді є соціальною рекламою. Оскільки бюджети місцевих служб у справах сім’ї та молоді є досить обмеженими, вони не можуть дозволити собі розгорнутої кампанії, що, звичайно, уповільнює хід реформи на місцях. Потому что зачастую, когда обращаешься в какое-нибудь печатное издание, там сразу говорят цену. Т.е. они не смотрят уже, не обращают внимания, что это социальная реклама, неоплачеваемая, но такое бывает очень редко. И если бы они действительно хорошо освещали деятельность какого-то социального направления, я не говорю отдела, я говорю в той или иной сфере, и давали контактные телефоны в своих средствах, где могут обратиться по тем или иным вопросам люди, то это намного бы улучшило работу. Херсонська область, органи місцевого самоврядування

2.6.3 Загрози для формування позитивної суспільної думки щодо реформи Основною загрозою, що випливає із нинішньої інформаційної ситуації, респонденти називають повільний хід реформи, несприйняття її суспільством: “самая главная проблема – это как раз маленький процент усыновления и маленький процент информированности, рекламы о том, что можно усиновлять”. Луганська область, НУО

2.6.4 Можливості для формування позитивної суспільної думки щодо реформи Більшість експертів всіх рівнів переконана, що для успішного проведення реформи ключовою є необхідність сформувати сприйняття в громадськості позитивного образу понять, пов’язаних із реформою системи опіки – „батьки, що беруть дітей, – це герої … батьки потребують моральної підтримки, визнання своїх особливих заслуг з боку громадськості».

Для цього, вважають експерти, слід продумати низку інформаційних кампаній, які проходили б водночас на всеукраїнському рівні та в регіонах. При розробці таких кампаній, на думку респондентів, важлива, по-перше, інформативність та позитивна спрямованість соціальної реклами. Окрім того, деякі респонденти висловлюють рекомендації, аби всеукраїнська та регіональні кампанії були «витримані в єдиному ключі», легко впізнавалися. Різні етапи та рекламні носії мають не повторювати інформацію, а доповнювати один одного, створювати загальну картину. В принципе, и на государственном уровне, и на местном уровне эти процессы тоже начали происходить. Это должны быть соответствующие информационные, медийные компании для подготовки, скажем так, изменения общественного мнения. То есть это разные виды социальной рекламы, начиная от каких-то визуальных – плакаты, бигборды, всё, что угодно, – заканчивая телевидением, радио. Херсонська область, ЦСССДМ Також, на думку експертів, для проведення успішної інформаційної кампанії необхідне активне залучення регіональних ЗМІ. На переконання респондентів, саме регіональні медіа мають можливість висвітлювати місцеві особливості реформи, давати більш вичерпну інформацію щодо механізмів та конкретних дій, забезпечувати громадянам можливість безпосередньо звернутися до спеціалістів за місцем проживання із питаннями, запитами.

2.7 Врахування реформою індивідуальних потреб дітей Сьогодні вивчення індивідуальних потреб дитини є новою, ще непоширеною практикою, а її необхідність ще не усвідомлена представниками всіх груп впливу. Водночас значна частина респондентів вважає реформу системи опіки орієнтованою у першу чергу на задоволення індивідуальних потреб дітей, позбавлених батьківського піклування, і саме в цьому бачить одну з головних її переваг. Від нових сімейних форм влаштування очікують більшої відповідності індивідуальним потребам кожної дитини та вирішення таким чином головних проблем виховання у державних закладах опіки старого зразка – типізованого підходу до виховання, браку персональної уваги до кожної дитини, відсутності навичок сімейного життя у вихованців, їхньої подальшої непристосованості до життя в соціумі. Те, як саме відбувається врахування індивідуальних потреб дітей у ході реформування, потребує вивчення тому, що є новаторством для вітчизняної системи опіки, що дотепер була спрямована насамперед на задоволення матеріальних потреб своїх підопічних.

100

Сильні сторони

Слабкі сторони

- факт початку проведення реформи, направленої на врахування індивідуальних потреб дітей

- недостатнє забезпечення базових потреб дітей, позбавлених піклування (регіональні експерти, у т.ч. представники ЗО)

- забезпечення “базових потреб” дітей - збільшення фінансування галузі опіки - збільшення розмірів фінансової допомоги на утримання дітей - впровадження механізму «Гроші ходять за дитиною» Нові форми опіки краще задовольняють потреби - в особистій свободі - в особистому просторі - більш сприятливі для соціалізації дитини - встановлення пріоритетності сімейного влаштування дітей, відвідування дітьми із закладів опіки загальноосвітніх шкіл - подовження терміну опіки до 23 років, якщо дитина навчається у ВНЗ - запровадження обов’язкових тренінгів для майбутніх прийомних батьків та працівників ДБСТ - протягом 2006 року збільшилася кількість кандидатів у батьки-вихователі та прийомні батьки - при всиновленні дитини або прийомі до ДБСТ, прийомної сім’ї її бажання є вирішальним

- підміна понять «індивідуальні потреби» та «базові потреби» дитини - наявність попиту на прийомні сім’ї, а не на дітей – “врахування потреб батьків” - передбачений тільки підбір дитини до потреб сім’ї, а не навпаки - непоширеність проведення оцінки індивідуальних потреб кожної дитини, у т.ч. через брак фахівців, методичних розробок - неврахування психологічних, ціннісних, цивілізаційних особливостей дитини при її влаштуванні - неможливість достатньо оцінити потреби дітей, в яких бракує документів про їхнє минуле, про родичів - недостатня підготовка кандидатів у прийомні батьки / батьки-вихователі, відсутність спільних тренінгів “батькидіти” - недостатня робота з повернення дітей до біологічних сімей - ДБСТ не задовольняють потребу в персональній увазі через занадто велику кількість дітей

Загрози

Можливості

- несприятлива соціальна ситуація –велика кількість позбавлених опіки дітей і мала кількість бажаючих взяти дитину на виховання

- вивчення індивідуальних особливостей дитини, сумісності її з майбутніми прийомними батьками

- особистий фактор – несумлінне виконання обов’язків працівниками сфери опіки (ЦСССДМ, НДО, прийомні батьки)

- підбір професійних, сумлінних кадрів для роботи у сфері опіки

- невдала адаптація дитини в сімейній формі опіки, повернення її до закладу опіки – психологічна травма дитини - невдала соціалізація дітей в загальноосвітній школі через упереджене ставлення соціуму – ризик повторення долі батьків 101

2.7.1 Сильні сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей На думку більшості експертів, ще зарано говорити про врахування індивідуальних потреб дітей на практиці – політика тільки запрограмована, хоча реформа як така направлена на врахування індивідуальних потреб дітей. Значна частина експертів погоджуються у тому, що задоволення індивідуальних потреб є однією з головних цілей реформи, і бачать певний позитив вже у тому, що подібну реформу розпочато. Конечно, под этим мы понимаем, что она должна их учитывать – прежде всего, понимание потребностей детей. И как сильную сторону мы поддерживаем саму идею реформирования. Херсонська область, структури МОН Також, за оцінками респондентів, з моменту впровадження реформи значно покращилося забезпечення “базових потреб” дітей, позбавлених батьківського піклування (харчування, одяг, умови проживання). Із цим згодні практично всі респонденти. Вони вважають безумовно сприятливими для забезпечення потреб елементами реформи збільшення фінансування галузі опіки, збільшення розмірів фінансової допомоги на утримання дітей та запровадження практики «Гроші ходять за дитиною». …насколько, достаточно ли – это можно будет сказать, когда у нас уже будет какой-то опыт. А пока, на данный момент, вроде как учитывается. И материальная база нормальная – там два минимума получается. … Со спокойной совестью берешь ребенка и знаешь, что тут должно быть все нормально, ребенок обеспечен… И медицинское сопровождение, и всё – для ребенка, нужны только твои силы, воспитывай. Херсонська область, прийомна сім’я Експерти вважають, що нові форми опіки, передбачені реформою, ДБСТ та прийомні сім’ї, є більш демократичними, такими, що більшою мірою зможуть задовольнити потреби дітей в особистій свободі, особистому просторі. Крім того, ці форми набагато сприятливіші для соціалізації дитини, для вироблення у неї навичок життя в суспільстві та попередження формування характерного для вихованців інтернатів «споживацького» світогляду – «они посредством даже просто нахождения в семье лучше узнают то, что знает обычный ребенок». Конечно, все-таки нахождение ребенка в приемной семье – это уже факт демократизации того непосредственного окружения, в котором он находится… Могут быть недостатки, но все равно это лучше, чем авторитарная, жесткая система интернатов… они легче адаптируются, легче понимают то, что требуется от любого члена общества… А мы даже не отдаем себе отчет, насколько измененное сознание часто бывает у выпускников интернатов, они же не знают, что такое газ, как им пользоваться, как поставить чайник, как сделать чай и т.д. Потому что они живут на всем готовом в течении многих лет. Хмельницька область, НУО Респонденти також віддають належне встановленню пріоритетності сімейного влаштування дітей, врахування реформою їхніх родинних зв’язків та регіональної приналежності. Відвідування дітьми із закладів опіки загальноосвітніх шкіл, передбачене реформою, також розцінюється більшістю респондентів (за винятком, здебільшого, працівників інтернатних закладів) як важливий аспект успішної соціалізації дітей. 102

Сейчас реорганизовывается детский дом «Теремок»… Уже в этом году первый класс остался при детском доме и ходит в 55-ю школу города Херсона. Детки в первый класс идут, очень рады, очень довольны. Херсонська область, структури МОН Кілька респондентів згадали в якості сприятливого для задоволення індивідуальних потреб дитини фактора подовження терміну опіки до 23 років, якщо дитина навчається у вищому навчальному закладі. Фактором, сприятливим для забезпечення індивідуальних потреб дитини у нових формах опіки, стало також запровадження обов’язкових тренінгів для майбутніх прийомних батьків та працівників ДБСТ. За оцінками співробітників ЦСССДМ, а також прийомних батьків та батьків-вихователів, дані курси надають необхідний мінімум специфічних знань про потреби і особливості дітей, позбавлених опіки. …батьків навчають перебуванню дитини в сім’ї: з якими проблемами стикається дитина, з якими труднощами будуть стикатись батьки і їхні оточуючі; як розвивається дитина, на що треба звернути увагу, щоб батьки вже, беручи дитину, мали уявлення,.. що вони вже беруть певну особистість, де є якісь певні мінуси, є якісь певні плюси цієї особистості, але мінусів більше, тому що ця дитина перебуває бездоглядною, і, можливо, вона пережила більше негативних моментів. Хмельницька область, НУО Р1. Очень правильно, хорошо организованы. Минимум, который должны получить приемные родители… Р2. Очень большая, нужная вещь. Херсонська область, прийомна сім’я У Хмельницькому один з респондентів розповів про практику проведення спеціальної роботи з працівниками інтернатів, метою якої є «показати психологічно-педагогічне начиння цих дітей», оскільки «вчитель-предметник приходить в інтернат, і він не переймається тими проблемами». Окрім того, працівники соціальних служб відзначають, що за останній рік значно збільшилася кількість кандидатів у батьки-вихователі та прийомні батьки. Окремі респонденти навіть свідчать, що вже є достатньо охочих взяти дітей для того, щоб більш індивідуально підбирати прийомних батьків і дітей. Якщо раніше ми збирали с миру по нитці цих людей, щоб провести навчання, щоб влаштувати дітей, то зараз вже можна проводити професійний відбір, дивитися, куди краще розмістити дитину. І на навчання можна запросити не всіх, а тих, хто дійсно може надати дитині притулок. Хмельницька область, державна соцслужба Також більшість експертів відзначають, що при всиновленні дитини, або прийомі її до ДБСТ, або прийомної сім’ї її бажання є вирішальним, що є необхідною, хоча й недостатньою умовою забезпечення її індивідуальних потреб: «Единственное, что у нас с согласия ребенка берут его под опеку или усыновляют. Это самое главное». (Донецк, Татьяна Павловна, зам. директора 1 сиротского интерната).

103

2.7.2 Слабкі сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей Водночас, не всі експерти вважають рівень забезпечення індивідуальних потреб дітей достатнім. З цього приводу думки експертів розділилися у залежності від підходу до розуміння обсягу цих потреб. Так, на думку певної частини респондентів різних типів (співробітники ЦСССДМ, закладів опіки, системи освіти, кандидати у прийомні батьки, батьки-вихователі ДБСТ), реформа значною мірою враховує індивідуальні потреби дітей. На підтвердження цього респонденти згадують позитивні зрушення у цій сфері, перераховані вище. Інша, достатньо значна, частина експертів налаштована значно критичніше. Вони віддають належне покращенню побутових умов утримання дітей, позбавлених батьківської опіки («сейчас нет некормленых голодных детей, которым, как это было еще 5 лет назад, негде голову притулить»), водночас переконані, що наразі говорити про врахування індивідуальних потреб дітей ще дуже рано. Утім, забезпечення базових потреб дітей (охорона здоров’я, забезпечення модним одягом) також оцінюється деякими респондентами як не цілком достатнє. Я не представляю себе ребенка, который в службе, оформляющей опеку, говорит, что я хочу то и это, хочу красненькие ботиночки, или там, «я хочу жить не с мамой, а с бабушкой». Донецька область, НУО Я думаю, що дуже мало враховуються ці індивідуальні потреби. Дуже мало. Взяти, наприклад, здоров’я дітей – мені здається, що мало. Київська область, заклад опіки Окрім того, за свідченнями експертів, орієнтація на задоволення тільки базових матеріальних потреб дитини, підміна понять «індивідуальні потреби» та «базові потреби» дитини і досі залишається актуальною. І, на їхню думку, ця підміна понять несе у собі серйозну загрозу: без адекватного визначення кола потреб дітей не можна виробити ефективних механізмів як роботи з ними, так і впровадження реформи взагалі. У нас как. Самая первая задача – это забрать ребенка с улицы и определить. Вот мы его отдали, он в тепле, ну и слава богу. А хорошо ли ему там, плохо ему там, это начинаем уже потом разбираться и выяснять. И сразу же начинают обвинять кто? Не кому отдали, например, родители или приемным, а сразу та система, которая отвечает. Плохо с ребенком работаете. А почему мы плохо работаем? У ребенка другие потребности, у него другие взгляды. У нас на первом месте стоит, что ты одет, обут и все. Київська область, ЦСССДМ …про повноцінній розвиток особистостей ми взагалі мовчимо. В нас насамперед стоять задачі, що фізичні потреби не повинні не задовольнятися, але ми не повинні забувати про те, що ми повинні сформувати особистість, а не просто якогось споживача, який повинен поїсти, поспати, можливо, ще вивчити табличку множення. Київська область, НУО Загалом, експерти визначають достатньо широке коло проблем, пов’язаних із задоволенням індивідуальних потреб дітей, які можна розділити на дві групи: це «практич104

ні» проблеми втілення елементів реформи, спрямованих на задоволення цих потреб, та «методичні» проблеми визначення індивідуальних потреб дітей та вироблення відповідних механізмів їх задоволення. Головним «слабким місцем» у практичному забезпеченні індивідуальних потреб дитини, яке виділяють експерти регіонального рівня всіх типів, на сьогодні залишається той факт, що кількість дітей, яким необхідне сімейне піклування, набагато перевищує кількість сімей, які бажають (і які готові!) взяти дитину на виховання. У зв’язку з цим при влаштуванні дітей до нових форм опіки мова іде насамперед про врахування “потреб батьків”, оскільки сьогодні існує попит саме на сім’ї, готові взяти дитину на виховання, а не на дітей. Якщо говорити про прийомні сім’ї і ДБСТ, взагалі ніякого врахування індивідуальних потреб дітей не йде. Іде врахування потреб батьків. Яку дитину вони хочуть, якого віку, якої статі, з біленькими, чорненькими очима і так далі. Потреби дитини на сьогоднішній день взагалі не враховуються. Херсонська область, органи опіки і піклування Таким чином, незважаючи на те, що формально прийомні батьки та батьки-вихователі виконують замовлення держави опікувати дітей за плату, фактично на сьогодні передбачений тільки підбір дитини до потреб сім’ї, а не навпаки. На сегодня мы подбирали ребенка ко всему: меню, одежда, столы, стулья, а не наоборот, и к семье в том числе (вкусам родителей: девочку с голубыми глазами). Не учитывалась индивидуальность ребенка: привычки, наклонности, вкусы, засыпает только под сказку, или чистит зубы Поморином, гуляет на улице за ручку или просто сам по себе. Как было все как по команде, так и осталось. Київська область, ССН На переконання експертів, проблему недостатнього врахування індивідуальних потреб дитини не буде подолано, доки не зміниться ця несприятлива соціальна ситуація. Проте вони вважають, що навіть теоретично сьогодні наявна саме система підбору дітей, а не батьків, що виключає можливість задоволення індивідуальних потреб дитини при її влаштуванні під будь-яку форму опіки. Найпершою ж передумовою належного задоволення індивідуальних потреб дитини, на думку багатьох респондентів, у першу чергу психологів та соціальних працівників, є проведення адекватної оцінки індивідуальних потреб дитини. На сьогоднішній день подібна практика не є достатньо поширеною і її застосовують переважно НУО. …должны составляться индивидуальные карты потребностей детей. В учреждении, где находится ребенок. Так должно быть. И диагностика должна быть, и психолог должен поработать в этом плане, и так далее. А как на самом деле оно сейчас… Херсонська область, НУО У першу чергу, це пов’язано з серйозним браком кваліфікованих кадрів на місцях – психологів та соціальних педагогів, які б «чітко діагностували потреби конкретних дітей і добрали методики реабілітації і соціальної реабілітації у тому числі, відповідно, адекватно саме їхніх проблем». Оскільки практично кожна дитина, позбавлена батьківського піклування, має свій специфічний набір проблем, подібна діагностика є необхідною для визначення того, який тип влаштування і яка саме сім’я 105

більше підходить тій чи іншій дитині: «є ж занедбаність, відставання в розвитку; якою мірою ця затримка, в якій сфері потрібно надолужити, – все це має робитися за індивідуальною діагностичною карткою цієї конкретної дитини, і складати все ж таки програми реабілітації». …в нас немає оцінки потреб дитини, яка їй форма краще. У нас фактично до цього часу збережено, що сім’я вибирає дитину, а не для дитини шукають сім’ю… Це жахливо. Насправді, треба так, щоб соціальний працівник дізнавався про проблему дитини, визначав, що дитині треба інше місце проживання, зв’язувався з прийомною сім’єю і казав: “Візьміть цю дитину до себе». Сім’я має бути готова прийняти її в родину за вказівкою соціального працівника. Київська область, НУО Я мала кілька таких фактів спілкування з дітьми, спілкування умовного – вони перестали говорити. От вони були свідками того, як батько вбив матір. Вони з тих пір просто не говорять. Хто з ними таку роботу провів, щоб повернути дар мовлення, який в них був, вони ж вміли говорити, це ж не німі діти, це психологічна проблема, але ж є і багато інших. Є токсикомани. Знову ж таки, є малолітні повії, і там дуже багато проблем. І тут треба індивідуально … Знаю, що на сьогодні є хороший соціальний проект… Це не держава, це знову ж таки громадські організації об'єднали фахівців, медиків, психологів, психіатрів, педагогів, соціальних педагогів і пішли у такі заклади, і роблять комплексну, діагностику. Це те, що потрібно. Держава відстає в цьому, на жаль. Київська область, структури МОН Подібна діагностика дитини та її родичів необхідна і для успішної реінтеграції дітей у біологічні сім’ї, що на даний момент також є проблемним моментом у зв’язку з браком фахівців (“тільки окремі спеціалісти знають, як правильно провести оцінку тієї сім’ї, чи готова вона дитину вернути») та непоширеністю такої процедури. Ми сьогодні зіштовхнулися з тим, що в нас не відбувається такий важливий момент, як оцінка потреб цієї дитини, дитини – вихованця інтернатного закладу, дитини – в прийомній сім’ї… От ми говоримо реформування, наприклад чи реінтеграція, повернення дитини в інтернат, з інтернату додому, але знову ж таки, тільки окремі спеціалісти знають, як правильно провести оцінку тієї сім’ї, чи готова вона дитину вернути. В цьому є індивідуальний підхід, спочатку ми вивчили людину, вивчили дитину там, сім’ю. Київська область, НУО Як зазначили ще кілька респондентів, при влаштуванні дітей до прийомних сімей та ДБСТ дуже важливо враховувати індивідуальну сумісність потенційних прийомних батьків та дітей (у тому числі маленьких дітей від трьох років), включаючи їхні психологічні, ціннісні особливості, цивілізаційні навички. Як свідчать експерти, дитині з сільської місцевості не вистачатиме простору та вибору занять у місті, в квартирі. Натомість, дитина із поведінковими стандартами міського жителя відчуватиме дискомфорт від сільських побутових умов. Через недостатній рівень скоординованості служб, що готують дітей, і що готують майбутніх прийомних батьків, та відсутність спільних підготовчих програм, подібний дисонанс несе у собі ще одну загрозу для успішної інтеграції членів майбутньої прийомної родини або ДБСТ.

106

Ребёнок, который до трёх лет, особенно который пришёл из семьи и у него заложено на подсознательном уровне поведенческие стандарты городского жителя – мы с таким сталкивались – он не сможет нормально воспитываться в сельской семье, и наоборот. У нас бывали дети, которым просто сложно жить в городе,.. – это же всё всё равно всплывает. Этот ребёнок начинает совершать действия, которые асоциальные как бы – почему? То есть причина вот там, то есть не та семья, не то место для ребёнка, где ему комфортно и нормально жить. Все нужно очень чётко учитывать при создании семьи, мы создаём искусственно семью. Мы не можем создавать искусственно диссонанс между родителями и детьми, а так как одна служба готовит родителей, другая подбирает детей, то диссонансы могут происходить. Херсонська область, ЦСССДМ Кілька респондентів (здебільшого у Київській та Хмельницькій областях) сприймають як імовірну загрозу для задоволення індивідуальних потреб дитини релігійність більшості прийомних сімей. На думку експертів, правила та обмеження, що існують в таких сім’ях, не завжди сумісні зі звичками і цінностями більш дорослих дітей, залучення ж до них маленьких дітей, які «еще не понимают», є порушенням їхніх прав. …вот разговаривала с мальчиком, его одно интересует, а его в другое русло направляют. А вот религиозные, которые – у нас так положено. Сегодня мы поем, завтра мы поем. Он понимает, что ему деться некуда, он на улице, и он мирится с этим, а он не хочет петь, он хочет быть музыкантом, он хочет куда-то там, совсем о другом мечтает, а его не понимают, потому что там так положено, у них устав в семье, и ребенка никто не спрашивает, что он хочет. Ты должен жить как мы, ему говорят. А это неправильно. Київська область, ЦСССДМ За словами респондентів, проблемам оцінки індивідуальних потреб дитини починає приділятися увага, але поки що про це «тільки говориться, починає говоритися, знову ж таки, на рівні громадських організацій» (Київська область, НУО). Хоча окремі співробітники інтернатів, перераховуючи переваги своєї форми опіки, згадують про наявність кваліфікованих психологів у закладах опіки, проте і самі вони відзначають, що кількість такого персоналу недостатня для індивідуальної роботи з кожною дитиною. На даний момент, як правило, психолог в інтернаті або дитячому будинку працює з дитиною «за вимогою» – у разі виникнення явних порушень або конфліктів. До того ж, окремі респонденти (працівники органів опіки та піклування) нарікають на загальну проблему браку методичних розробок з питань виховання дітей, що перебували у державних закладах опіки: «треба виховувати їх в тому плані, щоб вони не повторювали долі своїх батьків, а… психологічного обґрунтування немає». …я вважаю, що в нас взагалі психологічні проблеми дітей у державних закладах не досліджуються! … У нас є про проблеми дітей, постраждалих від насильства, від сексуальних домагань – а от саме перебуваючих деякий час у державному закладі – я ніколи такого не бачила. Херсонська область, органи опіки і піклування З іншого боку, респонденти вважають актуальною проблемою, що перешкоджає задоволенню потреб дитини у прийомній сім’ї або ДБСТ, недостатню підготовку кандидатів у прийомні батьки та у батьки-вихователі. Цю проблему відзначають і співробітники державних служб, і самі працівники ЦСССДМ, що проводять навчання. 107

Окрім того, у Хмельницькій області респонденти розповіли, що тренінги для потенційних прийомних батьків проводяться тільки громадською організацією ХДФ (Християнський Дитячий Фонд) – у місцевих ЦСССДМ немає для цього ні кадрів, ні фінансових можливостей. До того ж, на думку експертів, офіційно передбачений обсяг підготовчої програми є недостатнім для якісної підготовки прийомних батьків та батьків-вихователів. Підготовка до створення прийомної сім’ї або ДБСТ має бути не тільки інформаційною, майбутні прийомні батьки та батьки-вихователі потребують значно більше часу для вироблення механізмів взаємодії з дітьми на основі отриманої інформації, для досягнення психологічної готовності до виховання цих дітей. Человеку нужно давать время не только для принятия новой информации, но еще и пропустить ее через себя, выработать новые механизмы взаимодействия в данном случае в воспитании детей – отношение к детям, формирование диалога с детьми, формирование авторитетного отношения к родителям. То есть, большой аспект вещей, в которых происходит изменение в сознании уже взрослых людей, воспитавших своих детей. Херсонська область, ЦСССДМ Ще однією перешкодою до належного врахування індивідуальних потреб дітей є те, що «наші тренінги не поставлені на підготовку “батьки-діти”, у нас готують тільки батьків». При цьому, на думку експертів, дитина, що перебувала у закладі опіки, потребує цього не менш, ніж майбутня прийомна сім’я, оскільки в неї відсутні механізми сприйняття цієї сімейної форми. Окремі респонденти з цього приводу висловлюють також побажання до проведення сумісної попередньої підготовки батьків і дітей. Як зазначають окремі респонденти – працівники соціальних служб та закладів опіки, те, що в багатьох дітей бракує документів про їхнє минуле, про родичів, також є слабкою стороною для визначення та забезпечення індивідуальних потреб кожної дитини. Окрім того, респонденти різних типів, зокрема співробітники служб опіки і піклування та прийомні батьки, відзначають у якості слабкої сторони занадто складну і довгу процедуру збору документів дитини, без чого її неможливо забрати в сім’ю. У той самий час вони вважають дуже важливим якомога скоротити перебування дитини у державному закладі опіки, і, бажано, взагалі не допустити її потрапляння туди, якщо є можливість одразу знайти їй нову сім’ю – «это влияет, и потом, когда забираешь его с интерната в семью, очень длительный процесс». …есть определенный закон, есть сроки, по которым ты определяешь, что человек пропал без вести, и ты можешь подать справку эту, что человек в розыске… Этот процесс очень длительный – год и так далее. Ребенок, получается, находится на стадии до приема в интернат, дом ребенка и так далее… А в интернате многие дети ломаются психологически – там другое влияние, климат, там другие отношения между ними, совсем уличные… Херсонська область, прийомна сім’я Декілька респондентів зазначили, що ДБСТ як форма влаштування не можуть повною мірою задовольнити індивідуальні потреби дитини, насамперед, у персональній увазі (хоча і суто побутові також) через занадто велику кількість дітей на вихованні в однієї подружньої пари. 108

Еще существует закон Вебера 7 плюс минус 2. Объем памяти, т.е. от 5 единиц до 9. Больше нельзя. Четко отработан принцип, что мы хорошо знаем тех людей, которые вписываются в объем нашей памяти. А остальных мы знаем все более и более фрагментарно. Поэтому здесь уже автоматически, если мы создаем семью из 11 детей, то 2 ребенка будут находиться где-то на периферии и они будут уже попадать в число тех, которые отвергаются, даже просто потому, что родители приемные, при всем хорошем отношении, они просто не могут их запомнить всех. Хмельницька область, НУО Окремі респонденти вважають слабкою стороною у нинішній ситуації і недостатню роботу з повернення дитини до її біологічної сім’ї. У нас реформа звелася до того, що дітей будуть виховувати чужі люди, а не родичі. Що нам ставлять до наших недоліків, що наші діти не мають можливості спілкуватися з своїми рідними бабусями, дідусями, з усіма. А що зробили в реформі знову. Знову їх забрали і тільки розмістили не в інтернат, а зовсім чужим людям і сказали – це зараз твоя сім’я. Реформа? – якось на одній нозі. Київська область, заклад опіки Окрім того, слабкою стороною забезпечення індивідуальних потреб окремі респонденти назвали недостатню поширеність і пілотний характер відповідних проектів, в результаті чого на сьогоднішній день ними ще не охоплена достатня кількість дітей.

2.7.3 Загрози недостатнього врахування реформою індивідуальних потреб дітей Найсерйознішою загрозою, яку містить у собі брак професійної оцінки потреб дитини та підготовки дітей та потенційних прийомних батьків і батьків-вихователів, експерти бачать невдалу адаптацію дитини у прийомній сім’ї або ДБСТ, і, як наслідок, повернення її до закладу опіки. На переконання респондентів, це може стати причиною тяжкої психологічної травми для дитини, закріплення у неї негативного досвіду життя у сім’ї і, як наслідок, повторення нею долі її асоціальних батьків. …все дети вначале стараются попасть в семью, а проблемы будут начинаться уже потом, когда ребенок поймет, куда он попал, он начнет себя как-то ставить в этом новом обществе, и здесь могут, конечно, возникать те проблемы, к которым не готовы родители, просто не ожидая этих проблем. Херсонська область, ЦСССДМ Визнаючи необхідність певних норм та механізмів, які б забезпечували задоволення індивідуальних потреб дитини, експерти виділяють загрозу зайвої «типізації», підміни індивідуальної роботи з дітьми та сім’ями “методичними вказівками”. Виховання – ось це індивідуальні потреби дитини, щоб її виховувала сім’я. Якщо робити стандарт, то це шлях до диктатури, до соціалізму, комунізму. Цього не може бути. Я навіть не хочу на цю тему розмовляти. Експерт національного рівня Також достатня кількість респондентів виділяє загрозу, пов’язану з адаптацією дітей із закладів опіки до загальноосвітніх навчальних закладів. Психологічні травми, завдані дитині упередженим ставленням оточуючих або складнощам з оволодінням 109

загальною шкільною програмою, можуть спричинити те, що дитина не матиме мотивації навчатися та соціалізуватися, «обізлиться та повторить долю батьків». Водночас, працівники інтернатів значно вище оцінюють рівень цієї загрози, ніж інші групи експертів. Батьки-вихователі ДБСТ, працівники соціальних служб та громадських організацій, як правило, висловлюють думку, що ця, безперечно, серйозна проблема є подоланною, якщо дійсно застосовувати індивідуальний підхід до кожної дитини. Тому, на їхню думку, стратегія переорієнтації дітей, позбавлених батьківського піклування, на навчання у загальноосвітніх закладах принесе позитивні наслідки для успішної соціалізації таких дітей та отримання ними гідної освіти. Окремі респонденти (ЦСССДМ, НУО, прийомні батьки) виділяють також загрозу у суперечності індивідуальних потреб дитини та особистих інтересів працівників інтернатів – так званого «людського фактору», результатом чого може бути несумлінне виконання обов’язків щодо дітей. Загалом, на думку більшості експертів, найголовнішим несприятливим для задоволення індивідуальних потреб дитини фактором сьогодні є несприятлива соціальна ситуація в Україні. Високий рівень відмов від дітей, низький рівень доходів населення, незначна порівняно з кількістю сиріт та соціальних сиріт кількість родин, бажаючих взяти дітей під ту чи іншу сімейну форму опіки – ці обставини поки що роблять сімейне влаштування всіх позбавлених опіки дітей із максимальним задоволенням їхніх індивідуальних потреб технічно неможливим.

2.7.4 Можливості для врахування реформою індивідуальних потреб дітей Можливістю для подолання проблем, пов’язаних з урахуванням індивідуальних потреб дітей та із взаємною адаптацією дітей та їхніх прийомних батьків і батьків-вихователів, на думку більшості експертів, є налагодження механізму проведення попередньої роботи з дітьми та їх майбутніми вихователями у достатньому обсязі. Також було неодноразово наголошено на необхідності більш ретельного вивчення індивідуальних особливостей дитини, сумісності її з майбутніми прийомними батьками та підбору професійних, сумлінних кадрів для роботи в сфері опіки. … изучение на научном уровне – не просто посмотреть, хороший мальчик или плохой – изучение индивидуальных особенностей ребенка, состояния его здоровья, и, конечно же, бытовых условий, в которые ребенок попадет под попечительство, и моральных качеств людей, которые принимают или работают с этим ребенком. Это я необязательно говорю сейчас о семье – если ребенок попадет в интернат, в котором работают люди непрофессиональные или просто равнодушные – бывает и такое, то моральные качества людей, которые работают с этими детьми, должны быть изучены, и должны работать компетентные, профессиональные. Херсонська область, структури МОН Слід також зазначити, що деякі з проблем (зокрема, непоширеність практики оцінки індивідуальних потреб кожної дитини) респонденти схильні оцінювати як тимчасові, пов’язані з початковим етапом впровадження удосконалень у систему опіки. На думку окремих респондентів, з часом відповідний досвід для їх вирішення як на законодавчому, так і на практичному рівні буде напрацьовано.

110

2.8 Точка зору дітей на рівень врахування реформою їхніх індивідуальних потреб 2.8.1 Сильні сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей Варто зазначити, що в ході дискусії діти були більш схильні обговорювати більш прості та набагато менш болісні психологічно матеріальні потреби. Згідно з міркуваннями самих дітей, висловленими у ході фокус-групових дискусій, вони очікують, що в результаті реформи їхні індивідуальні потреби, у тому числі і матеріальні, можуть бути задоволені більшою мірою. На даний момент діти відчувають певне обмеження своїх матеріальних потреб, особливо таких, що пов’язані з індивідуальною власністю, з відмінністю від інших дітей: предметів одягу, іграшок. З сімейними формами влаштування вони пов’язують певні надії у задоволенні і цих потреб. Під час фокус-групових дискусій звучать міркування, що нові форми опіки, можливо, краще забезпечуватимуть їхню потребу у власному просторі – «у кожної, може стати, дитини окрема кімната». Дітям, як правило, подобається перспектива ходити до школи, займатися на дозвіллі тим, що цікавить, отримати більший ступінь особистої свободи, можливість побути на самоті. Також діти висловлюють думки, що нові форми влаштування краще забезпечать їхню потребу в якісній освіті. Від сімейних форм влаштування вони очікують, що батьки будуть за ними «наглядати», і вони зможуть краще вчитися, а потім піти до інституту. Вони (прийомні батьки) їх забезпечать, вони вивчаться, підуть в якийсь інститут, може, навіть, закінчать із золотою медаллю. В інтернаті діти в нас на одному і тому рівні всі стоять, дивляться один на одного і не можуть вчитися краще за іншого... А те, що, якщо в прийомній сім’ї, наприклад, будуть батьки за нами наглядати, ми тоді зможемо краще вчитися. Київська область, дівчата Щодо пріоритетності влаштування у «своєму» регіоні, значна частина дітей під час дискусій висловлює бажання жити ближче до своїх знайомих, родичів. Проте поширеною є і протилежна позиція – це діти, які не бажають бачити своїх асоціальних родичів та опинитися знову у зоні їхнього впливу.

2.8.2 Слабкі сторони врахування реформою індивідуальних потреб дітей Найбільш часто згадуваними пересторогами, пов’язаними із новими формами влаштування, є наступні. Незважаючи на певні переваги (власний простір, більша свобода), значна частина вихованців інтернатів побоюється, що у ДБСТ і, особливо, у прийомній сім’ї їм не вистачатиме кола спілкування, оскільки там житиме набагато менше дітей. У зв’язку з цим деякі діти висловлюють побажання жити краще в дитячому будинку на 50 чоловік, або більше ніж на 50 чоловік, тому що це означає – “більше друзів”, інакше їм буде “нудно, не цікаво”.

111

Деякі діти зазначають, що ті, у кого є справжні батьки, можуть не погодитися жити з чужими людьми. Це стосується насамперед дітей старшого віку. Меня мать родила, и какая бы она не была, все равно это моя мать. Донецька область, дівчата В деяких групах діти відзначали можливі проблеми, пов’язані з відвідуванням загальноосвітньої школи. Найбільшою загрозою вони вважають упереджене ставлення з боку педагогів та однокласників та очевидну майнову нерівність із «домашніми» дітьми. Також згадують необхідність адаптації до нового колективу, де доведеться наново доводити, що ти чогось вартий, у той час як «здесь я звезда», Херсонська область, хлопці.

2.8.3 Загрози недостатнього врахування реформою індивідуальних потреб дітей Вихованці інтернатів тяжко сприймають перспективу стигматизації у шкільному колективі, вважають цю перешкоду достатньою, аби взагалі відмовитися від відвідування загальноосвітньої школи на користь інтернатської, де «все мы равны». Водночас, слід зазначити, що особливістю фокус-групової дискусії, більшість учасників якої відкидала можливість ходити до загальноосвітньої школи через напевну стигматизацію як «інтернатських», є достатньо активна участь у ній присутніх вихователів, які весь час «підказували» дітям вірні варіанти відповідей. Проте учасники всіх фокус-груп погоджуються, що для молодших дітей навчання у загальноосвітній школі було б найкращим варіантом.

2.8.4 Можливості для врахування реформою індивідуальних потреб дітей Загалом, діти у різних групах наголошують на тому, що для більшості дітей, у першу чергу маленьких дітей та дітей молодшого шкільного віку, сімейні форми влаштування будуть кращими. Щодо себе, респонденти старшого шкільного віку часто говорять про те, що для них такі форми навряд чи підійдуть. Зокрема, хлопці старшого віку, що мешкають у притулку, заявляють, що тікатимуть з прийомної родини, імовірно, попередньо пограбувавши її. Проте практично всі респонденти наголошують, що для дітей молодшого віку життя в родинних формах влаштування є оптимальним варіантом. Окрім того, принциповим моментом для всіх дітей є врахування їхньої думки і налагодження особистого контакту з прийомними батьками. Тобто, якщо вони “сподобаються одне одному”, навіть респонденти, схильні до втеч і бродяжництва, хотіли б жити в прийомній сім’ї.

2.9 Залученість дітей до діалогу при формуванні політики опіки Оскільки діти, що перебувають у системі опіки, є найголовнішою зацікавленою стороною у процесі реформування галузі, важливим видається оцінити рівень їхньої залученості до діалогу при формуванні державної політики опіки. Разом із тим, у ході дослідження з’ясувалося, що сьогодні подібний діалог не тільки фактично відсутній, а і, на думку достатньої кількості експертів, непотрібний. Водночас, експерти, що мали досвід діалогу з дітьми стосовно тих чи інших питань, вважають практику участі дітей 112

у вирішенні питань, пов’язаних з реформуванням, перспективною і важливою для успішності проведення реформи. Сильні сторони

Слабкі сторони

- діти отримують інформацію про - залученість дітей до діалогу відсутня і не передбачереформу в достатньому обсязі (пра- на реформою (при цьому багато експертів не вважацівники закладів опіки) ють це проблемою) Існування не пов’язаних з рефор- - діти в інтернатних закладах часто знаходяться в симою практик участі дітей в прий- туації «інформаційного голоду» щодо реформаційних нятті рішень процесів (експерти різних груп, крім працівників закладів опіки) - думка дитини є вирішальною при усиновленні - існування органів самоврядування у закладах опіки

Загрози

Можливості

- неготовність дітей, позбавлених опіки, до прийняття рішень

- проведення роз’яснювальної роботи з дітьми з питань реформування

- внаслідок такої неготовності участь - запровадження практики залучення дітей до придітей у діалозі може бути не більше йняття рішень, підвищення рівня самоврядування у ніж формальною закладах опіки - проведення масштабних анкетувань, круглих столів з питань реформування за участі дітей - залучення до підготовки обговорень, опитувальників кваліфікованих працівників - зміна суспільної думки щодо важливості думки дитини при прийнятті рішень

Загальна оцінка експертами рівня залученості дітей до діалогу в процесі прийняття рішень у сфері реформування системи опіки є невисокою. Значна кількість експертів зазначає при цьому, що для сучасного українського суспільства взагалі нехарактерно прислухатися до думки дитини з будь-якого приводу. Я думаю, что не особо у нас этим занимаются, прислушиваются к мнению детей, а кто их будет спрашивать? Донецька область, ДБСТ, НУО При цьому частина респондентів (деякі педагоги, психологи у закладах опіки, прийомні батьки) вважають нормальною ситуацією те, що думка дітей не враховується. На їхню думку, “дети от взрослого отличаются безответственностью”, вони нездатні прогнозувати. Это нормальная ситуация, это не плохая оценка, это просто факт. Дети не в состоянии прогнозировать, что будет дальше. Донецька область, прийомна сім’я 113

Дело в том, что жалоб у детей нет. Нет смысла интересоваться, если им здесь нравится. Не нравится, может быть только тем, кому не дают нюхать клей, курить и так далее… Київська область, заклад опіки

2.9.1 Сильні сторони залученості дітей до формування політики опіки Найбільш високо оцінюють рівень залученості дітей до реформи працівники закладів опіки. Насамперед вони згадують при цьому поінформованість дітей про те, що в Україні відбувається реформування системи опіки. Персонал інтернатів свідчить, що дітям інформація щодо реформування оперативно надається: діти обізнані із процесами, що відбуваються в системі опіки, обговорюють ці проблеми з вихователями та між собою. Також експерти, переважно з числа персоналу закладів опіки та управлінь освіти, згадують низку позитивних практик участі дітей у прийнятті рішень, що відносяться до “старої” системи опіки, і не пов’язані прямо із реформою. По-перше, у якості позитивного моменту згадують про те, що думка дитини є вирішальною під час прийняття найбільш серйозних рішень щодо її подальшої долі. Згода дитини необхідна при усиновленні, при встановленні опіки та піклування. Думку дітей також заслуховують при розгляді справ в суді про позбавлення батьківських прав. З іншого боку, значна частина експертів оцінює процедуру отримання подібної згоди як “надзвичайно формалізовану”. У нас всегда спрашивают мнение детей. Они официально письмо пишут. То есть, я думаю всегда, а как же. Я просто не сталкивалась, когда бы не спрашивали детей. Я знаю, что это естественно. Донецька область, прийомна сім’я Когда в судах рассматривается дело о лишении родительских прав, там действительно дети высказывают свою точку зрения: «мама так вот, а папа так вот…». Мнение ребенка даже в суде учитывается. Донецька область, заклад опіки Очень формализованная процедура, когда ребенка старше 10 лет берут под опеку – спрашивают его согласия. Донецька область, прийомна сім’я Окрім того, окремі респонденти з числа персоналу закладів опіки та управлінь науки та освіти відзначають той позитивний факт, що діти в інтернатах мають змогу висловити свою думку через органи самоврядування в закладах опіки: “когда дети принимают участие в этом непосредственно… если идет информация и инициатива от самих детей, это всегда воспринимается сверстниками проще, и более открыты дети друг другу, чем если им что-то говорят взрослые». Херсонська область, структури МОН Я оцениваю всегда это положительно, потому что мы, взрослые, уже зацикленные, немножко запаренные, немножко заработавшиеся, немножко старые, а мнение детей всегда интересно, и с этим мнением нужно считаться, 114

его нельзя отбрасывать. Я считаю, что у детей есть чему поучиться и научиться. Донецька область, структури МОН

2.9.2 Слабкі сторони залученості дітей до формування політики опіки У той час як персонал інтернатів переважно вважає дітей достатньо обізнаними з процесом реформи, респонденти інших типів відзначають, що сьогодні діти в інтернатних закладах часто знаходяться в ситуації «інформаційного голоду». Щодо залученості дітей до діалогу з питань формування політики реформи, майже всі респонденти вважають, що така залученість відсутня і реформою не передбачена. Деякі респонденти пояснюють таку ситуацію з браком кадрів, у тому числі персоналу у закладах опіки. По-моему, никак не привлекают. Все решается без их ведома, их никто не спрашивает. … все как-то обезличено, абстрактно, а как может быть по-другому, если на такое количество детей в том же детском учреждении приходится такое ничтожно маленькое число персонала? Донецька область, НУО Я считаю, что у детей никто об этом не спрашивает. Конечно, у них есть идеи. Как сделать, чтобы их слушали? Я считаю, что наши чиновники с пониманием к этому не отнесутся. Луганська область, заклад опіки Респонденти відзначають загальний низький рівень діалогу із зацікавленими сторонами нижчих рівнів (виконавців “на місцях”), самі ж діти із цього процесу практично виключені. Их никто не спрашивает, они вообще никто. Даже директоров интернатов не привлекают к диалогу. А вы говорите детей спрашивать. Уже как-то собирала Людмила Николаевна Кучма круглый стол при национальном фонде. И все дети с элитных школ. Луганська область, НУО Як свідчать експерти, діти часто не можуть по-справжньому впливати на свою долю. За словами окремих респондентів (психолог, Київ), якщо думка дітей ще враховується при переході з інтернату у сім’ю, то при переведенні з одного інтернату в інший або при переведенні із сім’ї в інтернат все вирішується без участі дитини. …дітей не питають коли переводять, з одного інтернату в інший, дітей практично не питають, коли їх забирають з сімей в інтернати, ви ж це знаєте. А за міжнародним законодавством, за нашими законами про захист дитинства, все має бути в інтересах дитини, тобто думку її треба враховувати. Інша справа, що є діти, по них, як то кажуть, видно, вони адекватні, чи неадекватні. Київська область, структури МОН Крім того, через вік не всі діти можуть бути залучені до діалогу. Вот скажите, мы можем привлечь 3-летнего ребенка к диалогу? Конечно, не можем. Это более старших детей можно. Это в системе образования нужно 115

спрашивать. У нас маленькие детки, они еще ничего не понимают. Им хорошо в семье. Но 3-летний ребенок не может сказать, – мне лучше там, или мне лучше здесь. Он этого еще не понимает. Донецька область, структури МОЗ Значним недоліком теперішнього становища із вивченням думки дитини експерти вважають неготовність дітей, позбавлених опіки, до прийняття рішень. Через це навіть у випадках, коли думки дитини питають, це носить формальний характер. Я думаю, что на сегодняшний момент дети еще не готовы. А сам ребенок просто к этому не готов. Его на сегодняшний день только спрашивают о том, что ты хочешь быть в семье под опекой, усыновителями или ты пойдешь в детское учреждение? Пока только так спрашивается его мнение. Донецька область, ССН

2.9.3 Загрози недостатньої залученості дітей до формування політики опіки Різні експерти по-різному оцінюють рівень загрози у нинішньому стані справ із залученням дітей до прийняття рішень. Частина експертів (персонал закладів опіки, у тому числі психологи, батьки-вихователі) зазначають, що діти нездатні на відповідальні рішення, і ситуація, коли рішення за них приймають інші, є “нормальною”. Проте інші респонденти (особливо співробітники НУО) висловлюють думку, що незалученість дітей до вирішення своєї долі є порушенням прав дитини і містить серйозну загрозу. Дети на сегодня не принимают участие в принятии решений, которые их касаются, вообще. Нарушается один из принципов конвенционных прав ребенка. В этом вопросе было бы эффективнее, если бы послушали детей. Пригласили бы их хотя бы раз за круглый стол из интернатов или разных заведений, послушали бы, как видят свою судьбу дети. У нас дети не вовлекаются. Донецька область, НУО На думку багатьох працівників НУО, закладів опіки, психологів моментом, який містить у собі загрозу, є можлива нездатність деяких дітей взяти ефективну участь у процесі реформування. Респонденти зазначають, що “ребенок должен быть на определенном уровне самосознания для того, чтобы быть адекватным в этом процессе”. Залучення дітей до діалогу, як часто зазначають працівники закладів опіки, також ускладнюється відставанням окремих дітей в розвитку – “просто в силу своей педагогической запущенности не каждый ребенок сможет в этом участвовать”. (Донецька область, заклад опіки). Окрім того, сам устрій закладів опіки не стимулює формування в дітей відповідальності, навичок самостійного прийняття рішень або оцінки ситуації. Вивчення ж думки непоінформованої, “непідготовленої” дитини може “поставить его в тупик и в состояние, когда он вообще рассыплется психически», призвести до психологічної кризи, і взагалі, на думку деяких експертів, є протиправним – оскільки дитина не відповідає за свої судження та вчинки. …а это ограничения возрастные и ограничения в психическом развитии. Нельзя сказать, что тебе 10 лет исполнилось, и теперь принимай решение. Ребенок вас просто не поймет. Если он не делал это никогда, начиная с 8-7 лет в мелких вопросах, то в глобальных вопросах, например, спросить его, с кем ты хочешь жить, это поставит его в тупик и в состояние, когда он вообще 116

рассыплется психически. Т.е. это приведет к серьезному переживанию кризиса. Т.е. это противоправные вещи. Чтобы это осуществилось, нужен очень тщательный процесс подготовки. Київська область, Міжнародна НУО Окрім того, якщо діти не поінформовані про суть предмету обговорення та не звикли до висловлення своєї думки, їхня участь у діалозі буде формальною, і, як наслідок, залучення їх до процесу реформування не відбудеться. …дети, они наверное, сначала все на ура, потому что считается, что, наверное, в интернатах им не сильно нравится. А потом, со временем, когда начинаются вопросы… Київська область, ЦСССДМ

2.9.4 Можливості для залучення дітей до формування політики опіки Значна кількість респондентів різних типів наголошують на необхідності проведення роз’яснювальної роботи з дітьми з питань реформування, на запровадженні практики залучення дітей у закладах опіки до прийняття рішень, що їх стосуються – від повсякденних (самоврядування у закладах) до більш масштабних (майбутнє влаштування, питання, пов’язані з реформою). Такі кроки, на думку експертів, з часом подолають загрози, пов’язані з відсутністю у дітей звички приймати відповідальні рішення. Експерти свідчать, що, хоча на даний момент діти необізнані щодо своїх прав, їхньої особистої думки практично не питають, «если их подтолкнуть, направить, у них огромный потенциал». Київська область, НУО Водночас, ті респонденти, які мали досвід обговорення з дітьми подібних питань (найчастіше про це говорять експерти у Києві), зазначають, що діти здатні обговорювати серйозні документи та висловлювати у процесі обговорення цінні думки. Такі експерти набагато вище оцінюють здатність дітей бути повноправними учасниками діалогу та важливість того, щоб їм було надане право голосу у процесі реформування. Серед практик залучення дітей до діалогу експерти називають масштабні анкетування, круглі столи та обговорення за участі дітей. Респонденти посилаються при цьому на міжнародний досвід, який вважають необхідним і перспективним для впровадження в Україні: “в соціальній сфері, в будь-яких дослідженнях участь дітей – це те ноу-хау, що зараз чекає найближчим часом Україну як в плані дослідження, так і в плані впровадження”. Італійці підходять з іншої сторони. Ми з ними співпрацюємо вже 4 роки. Вони прийшли до нас і почали проводити цілу серію анкетування з дітьми. … Вони провели цілу серію анкетування з різних питань, але в основу лягло одне, те, що вони хотіли почути – як діти бачать ідеальне своє життя в умовах дитячого будинку. І вони зрозуміли, чого діти хочуть, чого вони прагнуть. Звичайно, різні були побажання – частина хотіла мати іграшку, ще щось – це малі діти. А такі, що вже після 9 років і старші, коли ми проаналізували цю безліч анкет, діти сказали, що ми хочемо мати якусь свою для нашого розвитку територію, щоб це був і стадіон, і кімната для ігр, і психотерапія, і комп’ютерний зал. Київська область, заклад опіки 117

Досвід є. В минулому році, коли розроблявся національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини. Це ж має бути навіть як закон України, він зараз там лежить у Верховній Раді, не знаю скільки часу. Але ми запрошували дітей з усієї України і досить така складна форма була, як обговорення документу. Так от, діти висловлювали такі позитивні думки, що коли потім обговорювалося навіть між представниками міністерств, то були здивовані люди, що діти здатні так обговорювати серйозні документи. Київська область, НУО Дуже важливим, на думку експертів, є ґрунтовність та серйозний підхід до залучення дітей до діалогу – це має бути “хороша робота”, “не для галочки”, “это, конечно, должно быть не на уровне пришли, спросили, повернулись и ушли, у нас иногда делается так … анкету провели, и считается, что уже детвора в чем-то поучаствовала”. (Київ, Оболонь, центр соціальних служб для сім’ї та молоді, 1). Респонденти підкреслюють важливість професійної підготовки опитувальників, наявність кваліфікованих соціальних педагогів, які б працювали з дітьми над вирішенням відповідних питань. У цьому випадку, за словами окремих експертів, до дискусії можливо залучити і молодших дітей. …честно говоря, я не знаю, насколько нужно их вовлекать, может быть, тех, которые постарше, после лет 14-ти. Хотя, если бы была группа педагогов, психологов и социальных педагогов, которая работала бы с детьми – именно не просто проводить интервьюирование или опросы, а именно была такая хорошая работа, чтобы учитывать их пожелания и предложения, то это было бы отлично. Київська область, ЦСССДМ На думку окремих експертів, покращенню ситуації із залученням дітей до реформування має сприяти також підвищення рівня самоуправління в закладах опіки. Такі експерти високо оцінюють важливість нинішньої практики впровадження елементів самоуправління у закладах опіки, і вважають її перспективною також для вирішення питань, пов’язаних з реформуванням системи опіки: “может быть, на уровне министерств придумать какие-то новые формы именно по самоуправлению … т.е. то, что даст нам возможность сравнить наше мнение с потребностью”. У детей может быть масса интересных предложений в органах самоуправления, к которым даже взрослые не могут, в общем-то… они могут вносить эти предложения, и могут решать какие-то вопросы по реформированию… Херсонська область, структури МОН Експерти дещо розходяться у думці щодо віку, з якого варто залучати дитину до діалогу щодо реформування, згадуючи у тому числі проблеми із нерівномірним розвитком дітей, позбавлених батьківського піклування. Найчастіше вік, з якого респонденти вважають доцільним залучати дітей до діалогу, так само як і проводити певні опитування, є 13-15 років. Водночас, часто висловлюються міркування, що власну думку має навіть маленька дитина, і в “елементарних побажаннях” до неї слід прислухатися, “в каком бы возрасте она не была”. Я думаю, что все-таки надо с детьми разговаривать, может быть, не на таком уровне, например, как со взрослыми, но вообще самые элементарные пожелания все-таки надо учитывать. В каком бы возрасте они ни были. Их не 118

столько у нас много ДБСТ и приемных семей, чтобы мы сказали, что мы не можем охватить даже и спросить. Київська область, ЦСССДМ У зв’язку з цим деякі респонденти виділяють необхідність “світоглядних змін” в українському суспільстві. На їхню думку, спілкування з дитиною на основі діалогу на сьогодні не є освоєним, і є тим етапом, який ще слід пройти. Никто не учитывает, даже если в 5 лет у него тоже уже есть свое мнение. А мы не учитываем. Что, тебе плохо? Мы тебя накормили, одели, что тебе еще надо? Наверное, нам надо сначала менять свое мировоззрение, а потом уже… Київська область, ЦСССДМ

119

2.10 Існуючі форми опіки 2.10.1 Традиційні державні заклади опіки У ході інтерв’ю експерти багато уваги приділяють обговоренню сильних і слабких сторін існуючих форм опіки та можливим їх удосконаленням в результаті реформи. Найбільш поширеними сьогодні є саме державні заклади опіки – Будинки дитини, інтернатні заклади, дитячі будинки, притулки. Респонденти згадують про значну кількість як проблем загального функціонування таких закладів, так і труднощів, пов’язаних з реформуванням галузі. При цьому більшість експертів вважає важливим завданням реформи подолання недоліків державних закладів опіки водночас із збереженням та ефективним використанням їхньої матеріальної, кадрової бази та цінного досвіду, висловлюють численні пропозиції щодо можливостей реформування або перепрофілювання існуючих закладів опіки. Сильні сторони

Слабкі сторони

- наявність професійного та відданого справі персоналу різного профілю, у т.ч. таких, що працюють із дітьми з особливими потребами

Кадрові проблеми

- збільшення фінансування – покращення матеріальної бази (у т.ч. для проведення профорієнтації вихованців)

- невідповідність штатного розпису реальним потребам закладів

- вдосконалення методів виховання дітей (персонал ЗО, держслужбовці)

- нестача професійного персоналу (в Україні не існує професійної підготовки педагогів для ЗО)

- низька заробітна плата персоналу ЗО Проблеми соціалізації, профорієнтації вихованців - ізольованість дітей у ЗО (особливо для дітей з особливими потребами) - обмежений вибір професій для вихованців ЗО - небажання ВНЗ приймати на навчання випускників ЗО Проблеми реформування - зарплатня залежить від кількості дітей у закладі – персонал ЗО незацікавлений у виведенні дітей з закладів (для повернення у біологічну сім’ю або для усиновлення, під опіку, в ПС або ДБСТ) - відсутність законодавчих норм, які б забезпечували можливість реформування інтернатів - формальні перепони для самостійного впровадження керівництвом ЗО інновацій

120

Загрози

Можливості

Створення дитячих будинків за територіальним принципом

- об’єднання всіх ЗО під юридичну відповідальність Міністерства у справах сім’ї та молоді

- районні ЗО мають гірше забезпечення за обласні заклади (фінансове і кадрове)

- перетворення будинків дитини на реабілітаційні центри, надання медичних та соціальних послуг населенню

- ризик погіршення якості медичного супроводу дітей

- реформування і модернізація інтернатів шляхом зменшення кількості дітей та збільшення кількості персоналу – індивідуальний підхід до реформування кожного закладу

- небажані контакти з асоціальними родичами дитини Навчання в загальноосвітніх школах

- впровадження у ЗО нових методик виховання із використанням адаптованого зарубіжного досвіду

- відсутність системи навчання дітей з особливими потребами в загальноосвітніх школах

Сильні сторони державних закладів опіки Найбільшою перевагою традиційних закладів опіки, за словами самих представників цих закладів, є наявність професійного та відданого справі персоналу: вихователів – людей, що мають багаторічний досвід роботи, та профільних спеціалістів – психологів, реабілітологів, що працюють із дітьми з особливими потребами. Люди практически в домах ребенка работают по 15-20 лет. Нет текучести кадров. К этой работе надо прикипеть, к этим детям. Это специфика. Например, врач из больницы или медсестра может уйти в другую. Здесь нет, люди настолько прикипели, что долго на этом месте, знают специфику этой работы. Таких людей найти очень сложно. Донецька область, заклад опіки За останні роки, завдяки покращенню фінансування традиційних закладів опіки, покращилося забезпечення дітей, і сьогодні задоволення їхніх базових потреб знаходиться в закладах на задовільному рівні. У багатьох закладів сформована матеріальна база. Деякі заклади в сільській місцевості мають власну землю, сільськогосподарську техніку, яка використовується при проведенні профорієнтації вихованців. Персонал державних закладів опіки, як правило, наголошує, що сьогодні дитячі будинки та інтернати краще виховують дітей, готують їх до самостійного життя. Сейчас дети стали более раскрепощенными, они не такие забитые, то есть в этом плане и в домах ребенка очень далеко шагнули вперед по воспитанию детей, по подготовке их к усыновлению в приемные семьи, но все равно, интернатные дети, – это не домашние дети. Донецька область, структури МОЗ

121

Слабкі сторони державних закладів опіки Кадрові проблеми Сьогодні державні заклади опіки переживають серйозну нестачу кадрів. Оскільки в Україні немає професійної підготовки педагогів для таких закладів на рівні інститутів, співробітниками часто стають вчителі загальноосвітніх шкіл або ті, хто взагалі не має педагогічної освіти. Відповідно, закладам доводиться самостійно розробляти та впроваджувати системи перепідготовки кадрів. Хоча в програмі реформи існує напрямок перекваліфікації та роботи з кадрами в інтернатних закладах, однак діяльність в цьому напрямку, за свідченнями експертів, проводиться далеко не усюди. Іншою кадровою проблемою традиційних закладів опіки є невідповідність штатного розпису реальним потребам закладів для повноцінного виховання дітей – на велику кількість дітей передбачена занадто мала кількість вихователів, психологів тощо. До комплексу кадрових проблем додається і проблема низької заробітної плати вихователів та персоналу закладів опіки. Залежність ставки та відповідно, розміру зарплат від кількості дітей в групі часто призводить до того, що працівники закладів побоюються втратити внаслідок реформування та запровадження нових форм опіки істотну частину свого і без того скромного заробітку, або ж взагалі втратити роботу. Відповідно, заклади незацікавлені в поверненні дітей до біологічних сімей, і часто виступають проти виведення дітей із закладів (для усиновлення, опіки, в прийомну сім’ю, ДБСТ): “Мы как приемные родители столкнулись с таким количеством проблем – нигде не хотят давать детей”. (Донецк, приемная мама, Жеребченко Елена). Все, с кем мы были на тренинге, сталкиваются с огромным противодействием чиновников, руководителей интернатов вот в этом вопросе. Все-таки пообещали интернаты расформировать, люди боятся потерять свои рабочие места. Это тоже можно понять, в общем-то, это минусы, как ни странно”. Донецька область, прийомна сім’я Когда, например, обращается человек в детский дом, а ему говорят, что нет детей. Хотя полный детский дом, а говорят, что нет. Потому что документы недооформлены или еще что. Основное препятствие. Донецька область, прийомна сім’я Є проблеми, котрі стосуються кадрових питань, будуть вони виникати, і це на сьогоднішній день ми вже відчуваємо. Це питання особливо в тих закладах, де ми забираємо дітей на усиновлення, або під опіку, або в ДБСТ, або в прийомні сім’ї. Якщо кількість дітей в нас зменшується, то зменшується кількість штатних одиниць. А це розумієте, робочі місця, тому на сьогоднішній день директори закладів не хочуть віддавати дітей». Херсонська область, ССН На рівні законодавства немає норм, які б забезпечували можливість реформування інтернатів, створення нових типів проживання дітей. Заклади, які намагаються самостійно впровадити нові форми та методи, стикаються з великою кількість перепон, в першу чергу бюрократичного характеру. …пока у нас с этим одни проблемы, поскольку нет никаких норм и положений, по которым можно было легально организовывать такой тип проживания – у каждого ребенка своя отдельная комната, блок на несколько комнат 122

и кухня – они не учтены старыми нормами, санэпидемстанциями и прочими бумажками. Только благодаря нашему коллективу, руководителю мы на это пошли. И слышим по сей день от коллег: зачем вам эта головная боль и проблемы? Когда все скопом спят, для педагога меньше проблем. Ночью все вместе по кроватям. Київська область, заклад опіки Проблеми розвитку, соціалізації дітей Більшість експертів наголошує на незадовільному рівні соціалізації дітей в інтернатах, повній непристосованості до подальшого життя в суспільстві. Часто подальша доля випускників інтернатних закладів складається трагічно, що визнають і самі вихователі: серед таких дітей високий відсоток самогубств, частина випускників іде в кримінальні структури, оскільки не бачить можливості іншим чином забезпечити собі існування. Соціальні педагоги та психологи підкреслюють існування проблеми відставання у розвитку вихованців інтернатів. Педагоги інтернатів визнають той факт, що велика частина дітей, які довший час виховуються в інтернатах, мають труднощі з навчанням. Почасти експерти це пояснюють якраз недостатньою адаптованістю дітей. Окремі експерти розповідають, що через недостатню наповненість спеціалізованих інтернатів для дітей з особливими потребами до цих закладів направляють дітей, що не мають відповідних вад розвитку. Подібні діагнози, як правило, не переглядаються, і випускникам спеціалізованих закладів дуже важко інтегруватися до суспільства, отримати освіту та знайти роботу, оскільки в атестаті дитини вказаний її особливий статус – “отримують вони атестат саме того інтернату, і вони далі не можуть влаштуватися на нормальні робочі місця». Скажімо, я знаю один з таких інтернатів, де кожний випускник отримує довідку, атестат, в якому прописується, що в нього є обмежені умови роботи. Це достатньо поширене. Це ненаповнюваність інтернатів, і для того, щоб вони виживали, раніше інтернати планувались десь чоловік на 700, а є такі на сьогодні, що вони насправді тих дітей-сиріт і дітей позбавлених батьківського піклування 200-300, або 150. А решта, то дітей з цієї місцевості залучають туди. Київська область, структури МОН Іншою проблемою є надмірна ізольованість вихованців інтернатів, особливо у закладах для дітей із вадами розвитку. Експерти відзначають необхідність більшої інтегрованості в суспільство дітей і в таких закладах – „якщо б вони були інтегровані в суспільство, тобто ходили в нормальні школи, то я думаю, що і рівень розвитку їхній трошки прискорився, ці діти були б краще адаптовані до життя”. Київська область, структури МОН Проблеми профорієнтації вихованців закладів опіки Система профорієнтації із закладів опіки, на думку експертів, є на сьогодні дуже недосконалою. Можливості вибору професій є досить обмеженими, ці професії непопулярні і не цікаві самим дітям. Також часто виникають проблеми із навчальними закладами, які відмовляються приймати до себе дітей, таким чином додатково обмежуючи можливість вибору професії випускниками інтернату. Интернат выполняет функции опекуна. И в этом идет конфликт интересов. Выбор на самом деле и так ограничен, поэтому профориентация для наших 123

детей – фикция. Опекун – другое дело, его все любят и уважают. А государство за его права само с собой бороться не будет, вот оно так решило, что профессий две – и все. И противовеса нет. У нас часто возникает желание подать в суд, или заявление в прокуратуру, что нам отказано в обучении в таком-то ПТУ, но мы этого не делаем. Но мы понимаем, что госучреждение с госучреждением судиться не имеет права, а опекун имеет. Київська область,заклад опіки Загрози для успішного функціонування державних закладів опіки При реформуванні, тобто розукрупненні інтернатних закладів та переведенні дітей “в райони”, заклади опіки можуть, вважають експерти, зіткнутися з кількома проблемами. Насамперед, сьогодні заклади опіки, що знаходяться в районах, набагато гірше забезпечені матеріально, у першу чергу, кваліфікованими працівниками, ніж заклади обласного рівня. На думку експертів, при теперішньому стані вони не зможуть забезпечити належний рівень виховання та соціалізації дітей. У першу чергу проблема браку фахівців стосується виховання, лікування та реабілітації дітей з особливими потребами. Окрім того, непокоїть експертів те, що в Україні немає системи навчання дітей з особливими потребами в загальноосвітніх школах. Да, конечно, это малокомплектные детские дома, рассчитанные на 50 детей, с формами семейного воспитания и обучения. Я не против таких форм, это хорошо, но это хорошо только для детей с нормами интеллекта. А у нас детей умственно отсталых ровно половина, которые у нас идут под опеку… и такие дети не могут ходить в общеобразовательную школу, пока у нас не создана система обучения детей в общеобразовательной школе, где могут наравне обучаться дети и с нормой интеллекта, и с недостатками в развитии – психическом и умственном, поэтому говорить о том, что этих детей мы оставим в интернате, а хороших детей, с нормой развития мы просто отдадим, и они будут учиться в общеобразовательной школе, и создадим для них эти детские дома, то, наверное, это будет неправильно. До тех пор, пока не создадут равноправную систему для всех сирот – умственно отсталых, с физическими недостатками – глухих, слепых и т.д., пока не будет создана система обучения в общеобразовательной школе, говорить о том, что мы их будем создавать, наверное рано. Донецька область, структури МОН Так само експертів непокоїть проблема медичного супроводу, адже якщо змішані дитячі будинки (0-18 років) створюватимуться за територіальним принципом, медичні функції будуть покладені на місцеву педіатричну службу, що не завжди може бути корисним з огляду на стан медицини, особливо в сільських районах Что сейчас предлагается. Дома ребенка, центры, не знаю, как их обзовут. От 0 до 18 лет. Причем медицинские функции возложить на территориальность. Если центр находится в калининском районе, то полностью его обеспечивать будет педиатрическая служба. Вы знаете, что это будет?.. Донецька область, заклад опіки Ще однією обставиною, що може містити загрозу для успішного перебування дітей в районних закладах, є стосунки з біологічною сім’єю. Експерти, в першу чергу самі діти, розділилися у думках щодо того, наскільки корисною може бути близькість до місця колишнього проживання. Часто наявність неподалік асоціальних батьків 124

або іншого оточення (сусідів, інших дітей) може негативно впливати на дитину: „ці батьки, як правило, знаючи, що в дітей є харчі, є одяг … коли діти є в школі, вони їх перестрівають і починається цей конфлікт, тому що все одно діти пам’ятають своїх батьків, якими вони не були”. …інтернат – це є погане. Що погано? Погано – немає зв’язків з родинами, погано те, що далеко від родин, тому що, наприклад, обласна школа далеко від родин, які поряд існують. Но в той же час, забравши дитину, скажемо, на достатню відстань – ми її відгородили від батьків, які вживають алкоголь, вживають наркотики і вони не в змозі, і нема бажання їхати на таку відстань, щоб побачити тих дітей, яких вони взагалі, мабуть, не мають бажання бачити. В той же час, наприклад, я побачив, як зараз дитячі будинки страждають, зі слів працівників, що поряд живуть такі батьки… Київська область, заклад опіки Можливості для розвитку державних закладів опіки Експерти національного рівня для ефективного реформування будинків дитини пропонують збільшити кількість медичних та соціальних послуг, які б вони надавали населенню, або перетворити їх на реабілітаційні та навчальні центри. На регіональному рівні ця ініціатива сприймається позитивно, у тому числі співробітниками будинків дитини. Ми створили на базі Будинку дитини Центр ранньої медико-соціальної реабілітації для дітей з малозабезпечених сімей області. Ми повинні стати науково-методичними центрами, в тому числі і вищої міри реабілітації, де мають отримати в першу чергу допомогу діти з асоціальних сімей. Ми знаємо, наше фінансування з кожним роком не покращується, ми живемо на благодійність, тому ми повинні ще й заробляти кошти. Експерт національного рівня, МОЗ Мы будем учебно-методическим центром по подготовке детских домов семейного типа. Експерт національного рівня, МОЗ Думаю, что все равно мы придем к такому мнению, что часть домов ребенка останется для того, чтобы проводить реабилитационные мероприятия для больных детей. Потому что тяжело больных детей, с пороками развития, отдать даже в приемные семьи, вряд ли их кто возьмет. Это очень большая нагрузка, – смотреть за такими детьми, и это требует определенных специальных навыков, медицинского вмешательства. Експерт національного рівня Плани зі створення реабілітаційних центрів на базі притулків також схвально оцінюються експертами: „я считаю, что это неплохо… В центре дети будут проходить реабилитацию полную … в центре они смогут и обучаться на месте”. Окрім того, висловлюються сподівання кращого забезпечення цих реабілітаційних центрів кадрами, особливо належною кількістю фахівців-медиків, що також сприятиме ефективності роботи закладу. И это наличие большего в центре медперсонала. Это только здорово. Почему, если только в центре … У нас приют рассчитан на 100 детей, и у нас одна став125

ка врача-педиатра. А если это будет центр, то у нас будут и не один психолог, а 5 штатных единиц психолога. И врачи тоже там: и психоневролог, и психотерапевт, и педиатр, по-моему, не один. Так что это только на пользу детям. Донецька область, заклад опіки Як відзначають експерти, проблема затримки розвитку дитини в багатьох випадках може бути вирішена шляхом реабілітації. Чим в більш ранньому віці почнеться процес реабілітації дитини, тим легше може бути подолана проблема. Великі надії психологи та частина працівників традиційних закладів опіки покладають на нові форми опіки, переважно на роботу прийомних сімей: „с точки зрения крена в сторону приемных семей, для наших детей реформа – это единственное спасение”. Если наш ребенок в раннем возрасте попадет в приемную семью, то шансов для него стать нормальным намного больше, шансов пройти дальнейшую жизнь без клейма УО. Как правило, именно приемные семьи (если выбор этого пути осознанный и взвешенный) берут детей разных и лепят потом из них очень хороших людей, реабилитация проходит очень успешно. Київська область, заклад опіки Також лунали пропозиції об’єднати всі заклади під юридичну відповідальність одного відомства – Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту. Пусть Дом малютки относился юридически к министерству семьи и молодежи. Юридически, а по медицинскому профилю, чтобы Министерство семьи, молодежи и спорта отвечало за всех детей, и за детей недееспособных, за детей с церебральным параличом. Луганська область, НУО Частина респондентів, з числа працівників як інтернатів, так і соціальних служб, висловлює бачення можливостей для реформування і модернізації існуючих інтернатів шляхом зменшення кількості дітей, що перебувають у ньому, та збільшення кількості кваліфікованого персоналу. …я так считаю, что надо реформу сделать по интернатам. Их сделать более совершенными, более современными, и на меньшее количество детей. И обучение, чтобы там было более современное. Туда ввести психолога, социального педагога, и чтобы они не просто заменяли уроки, когда какого-то педагога нет, как у нас обычно делается, а чтобы действительно социальный педагог работал с детьми, и психолог точно так же. Київська область, ЦСССДМ Значна кількість респондентів вважають перспективним впровадження у державних закладах опіки нових методик виховання, насамперед із досвіду інших країн, рекомендують застосовувати індивідуальний підхід до реформування кожного закладу. Наприклад, як у мене. У мене є досвід перебування у нашій школі-інтернаті. Це не для розголошення. Ми проводили там тренінги для вихователів по польській методиці. І ви подивитесь, це величезна площа 50 га. Це колишні казарми, раніше там була воєнна частина, потім в післявоєнні радянські часи переробили в інтернат. Колись це був досить сильний, перспективний інтернат тоді, коли була невелика кількість дітей. В наших інтернатах трошки закостеніла система. Вона як залишилась, так і не розвивається далі. Те, що 126

там велика кількість дітей. І те, що ми давали їм цю методику. А методика іноземних планів – 10 засобів виховання дитини. Це їх імунограма, це їх дослідження, їх карта – аналіз. Є оточення для того, щоб цих дітей підтримати, зберегти. Це аналіз потреб дитини. Хмельницька область, ЦСССДМ Працівники деяких закладів уже згадують про позитивні приклади такого реформування – „якщо інтернат є, то можна переробити так, щоб підлаштувати під теперішній час”. Один з респондентів розповів про досвід перетворення інтернату на спеціалізовану школу із поглибленим вивченням іноземних мов: „у нас конкурс сюди в перші і старші класи не менше трьох чоловік на місце. Це дітей, які приходять з міста. Так як ви думаєте, якщо дитина, яка тут знаходиться, чи в неї є гордість, що вона навчається у школі, де є конкурс? У нас є проблеми, постійно ми дітей підбираємо на вулиці, там не приймаємо без путівки, путівки нам дає управління освіти. Але ж ці діти, вибачте, вони і на вокзалі, у них перед цим було й жорстоке поводження батьків і все інше. Ми забрали тих дітей, які викинуті долею на вулицю, такі ж самі, як і там”. Київська область, заклад опіки

2.10.2 Традиційні сімейні форми опіки Усиновлення Традиційні сімейні форми опіки – усиновлення та власне опіка – сьогодні визначені в якості пріоритетних форм влаштування для дітей, позбавлених батьківської опіки. Проте той факт, що реформа конкретно цих форм прямо не торкається, на фоні активної адміністративної та фінансової стимуляції розвитку альтернативних сімейних форм опіки робить усиновлення та опіку менш привабливими для населення. Крім того, деякі законодавчі положення, що стосуються усиновлення і опіки, видаються експертам застарілими. Тому, на думку експертів, традиційні сімейні форми влаштування сьогодні теж потребують вдосконалення, зміни окремих норм та стимулювання розвитку. Сильні сторони

Слабкі сторони

- найбільш наближена до сімей- - реформа ще не торкнулася інституту усиновлення ного виховання форма Збереження таємниці усиновлення - встановлене пріоритетною - усиновителі не отримують матеріальної допомоги від формою опіки держави - відсутність соціального супроводу усиновителів - усиновителі не залучені до програм підбору та підготовки, які проводять ЦСССДМ при підготовці прийомних сімей та ДБСТ

Загрози

Можливості

- непідготовленість батьків-усиновителів до виховання дітей – найбільша кількість повернень дітей до ЗО саме з числа усиновлених

- скасування таємниці усиновлення - надання усиновителям державної матеріальної допомоги - впровадження підготовки та соціального супроводу для усиновителів

127

Абсолютно всі експерти погоджуються з тим, що саме усиновлення має бути пріоритетною формою опіки дитини, оскільки є постійною сімейною формою влаштування. То, что касается вот усыновления, приемных семей, ДБСТ, то в принципе как бы и ЮНИСЕФ, и Декларация о правах детей, весь международный опыт и лучшие практики ставят акцент на том, что семья должна быть не просто семья, а постоянная семья. Поэтому практика во всем мире, что, если не в интересах ребенка быть в биологической семье, то лучшей альтернативой будет усыновление. Потому что усыновление дает постоянство. Київська область, Міжнародна НУО Однак експерти зазначають, що на сьогоднішній день реформа ще не торкнулася інституту усиновлення. Основною перешкодою вони вважають збереження таємниці усиновлення, передбачену законодавством. Окрім того, усиновителі не отримують, незважаючи на пріоритетність цієї форми, жодної матеріальної допомоги від держави. А тех, которых усыновили, насколько я знаю, никаких пособий не получают. Это еще сложнее, хотя для ребенка это самое лучшее, чтобы усыновили, удочерили, чтобы взяли как полноценно своего ребенка. Я считаю, что нужно как раз улучшать этот вопрос финансирования. Донецька область, прийомна сім’я Батьки-усиновителі не залучені до програм підбору та підготовки, системи тренінгів, які проводять ЦСССДМ при підготовці прийомних сімей та ДБСТ. Слабкі сторони в тому, що Центр сім’ї та молоді, можливо, на жаль, можливо, на щастя, не працює з сім’ями, котрі усиновили дітей, і не працює з сім’ями, де діти під опікою. Хмельницька область, ЦСССДМ Окрім того, за нинішньої необхідності дотримання таємниці усиновлення не передбачений і неможливий соціальний супровід сімей, що усиновили дитину. Слабкі сторони – що немає змін законодавства щодо таємниці усиновлення. Ми будемо мати проблему з цим. Десятки тисяч дітей усиновлено, і ми не знаємо, як там. Тобто цю таємницю треба зруйнувати, вона не потрібна абсолютно, ніде в світі немає такого. А загроза – те, що там дітям може бути погано. Ми не здійснюємо соціального супроводу, ми не знаємо, чим дитина живе, ми не маємо права туди зайти. Хмельницька область, ЦСССДМ Сукупність цих факторів, у першу чергу, непідготовленість батьків призводить до того, що саме усиновлених дітей найчастіше повертають до закладів опіки, коли батьки просто не справляються з вихованням. Такі сім’ї треба готувати до прийому дітей, тому що, з мого досвіду, багато було випадків таких, що дітей повертали. Саме усиновлених. І ці діти поверталися ще більш враженими, некерованими і відчували себе взагалі нікому непотрібними. Були такі випадки. І зараз в нас навчається дівчинка вже другий рік. Дуже розумна дитина, розвинена. Що ледве-ледве, вона трошечки заспокоїлася і в усьому, і в поведінці, і в навчанні. Хмельницька область, заклад опіки 128

Скасування таємниці усиновлення та забезпечення усиновителів необхідною підготовкою, супроводом та, можливо, матеріальною підтримкою, на думку експертів, розпочне процес вирішення зазначених проблем. Усиновлення іноземними громадянами Сильні сторони

Слабкі сторони

- заборона усиновлення українських дітей громадянами країн, що не звітують про подальшу долю дітей

- нечітка процедура контролю за подальшою долею дітей після усиновлення

- непряме стимулювання національного усиновлення

- визначення МЗС уповноваженим органом з отримання подальшої інформації про дітей – непевність у достатній увазі цього відомства до цих обов’язків (працівники ЗО)

Загрози

Можливості

- відсутність зв’язку з усиновленою дитиною, неможливість отримати інформацію від іноземної держави – формування негативного іміджу іноземних усиновлювачів серед працівників закладів опіки та дітей

- наявність чіткого механізму контролю за подальшою долею дітей

Переважна частина експертів погоджується із необхідністю заборони усиновлення українських дітей громадянами тих країн, що не звітують про подальшу долю усиновлених дітей. Основною проблемою, яку бачать експерти в процедурі усиновлення дітей іноземними громадянами, є досі нечітка процедура контролю за подальшою долею дітей після усиновлення. Уповноваженим органом з одержання інформації наразі визначено Міністерство закордонних справ. Цей факт викликає певне занепокоєння в представників закладів опіки, які висловлюють недовіру щодо якості виконання міністерством цих обов’язків. МЗС, на їхню думку, “надто завантажені і без цих дітей, хто ними буде займатися…”. Представники закладів скаржаться, що часто запити, які вони надсилають до Міністерства на інформацію про долю певної дитини, залишаються без відповіді. Відсутність інформації, переривання зв’язку із усиновленою дитиною та неможливість отримати відповідну інформацію від іноземної держави часто призводять до поширення негативних чуток про іноземних усиновлювачів серед працівників закладів опіки. Напруженість зростає і від того, що деякі усиновлювачі залишають закладам фіктивні дані про свою адресу тощо. Там другой совершенно менталитет за границей, правильно ведь? Мне кажется, что они тоже – каждый со своей целью определенной забирает этих детей. Я имею в виду коммерческие цели тех семей, которые берут этих детей на усыновление. Ну вот, например, испанцы – они, по-моему, налоги не платят. Американцы, я знаю, они хотят, чтобы их нация продолжалась, не вымирала. А у них сейчас идет такое, что идет вымирание нации. И они, чтобы дети их не умирали, берут наших детей и используют, как органы. На продолжение своей нации. Заклад опіки

129

Працівники закладів, у свою чергу, є джерелом інформації для дітей, думка вихователів формує відповідне сприйняття проблеми у дитячому колективі. Діти бояться їхати за кордон, відчувають, що будуть там незахищеними, що їхнє життя наражатиметься на небезпеку. Р3: Таке буває, що пожив місяць, вони на урани пустили і все. И: Куди пустили? Р3: Пустили просто дитину на уран, пропадають діти. Р5: Багато дітей звідси забрали, і коли забирали, давали наче адресу свою, щоб могли довідатися, як діти. І коли проходив час, не могли додзвонитися, казали, що такого номера не існує. Р3: І такого призвища не існує. Р1: Розвод. Розводять і все. Київська область, діти Частина експертів (працівники закладів та ін.) висловлюються щодо переваг національного усиновлення, оскільки іноземні усиновителі “покращують генофонд свого народу, а наших дітей вивозять”. Зважаючи на невисокий рівень національного усиновлення, дехто вважає, що цей факт можна використовувати в якості своєрідного стимулу: “міжнародне усиновлення, знаю те, що воно перевищує національне усиновлення. І знаєте, це в якійсь мірі навіть стимул для національного усиновлення, що хтось може взяти, а чому я не взяв, що, хтось кращий? Ні, краще я цю дитину заберу”, Київська область, НУО Переважна частина експертів погоджується з можливістю міжнародного усиновлення українських дітей, однак наголошує на тому, що потрібен чіткий механізм контролю за подальшою долею дітей, усиновлених за кордон. Інформація також має передаватися до закладу опіки, з якого було взято дитину. Опіка Сильні сторони

Слабкі сторони

- допомога опікунам буде прирівняна до розміру допомоги прийомним сім’ям і ДБСТ

- недостатня матеріальна підтримка цієї форми

Загрози

Можливості

- внаслідок реформи ця форма втрачає популярність, порушується пріоритетність біологічних сімейних форм

- постійний соціальний супровід кризових сімей, який допоміг би зберегти сім’ю або вірно визначити опікуна

- дитина під опікою може залишатися незахищеною від асоціальних батьків (особливо якщо опікун проживає у тій самій квартирі)

- можливість встановлення опіки не тільки родичами, а й членами місцевої громади

Ця форма влаштування дитини має бути другою за пріоритетністю після усиновлення, вважають експерти. При цьому вони посилаються на досвід інших країн, коли під опіку дітей беруть не лише родичі, але, за необхідності, члени місцевої громади – сусіди, знайомі. 130

Однак зараз ця форма втрачає популярність, адже існує диспропорція у фінансуванні – опікунам платять значно меншу соціальну допомогу: таким чином, вигідніше бути прийомними батьками. На думку деяких експертів, такий підхід є невірним, адже слід зберігати пріоритет біологічних сімейних форм, і родичі – потенційні опікуни дитини – так само мають бути фінансово зацікавлені. Ми кажемо, що дитині найліпше бути в сім’ї, але чому ми їй пропонуємо йти в стару сім’ю, чому не дати цій бідній бабусі – тисячу гривень. І контролювати її… Як ви думаєте, в селі отримують зарплатню тисячу гривень? То чому б не дати можливість. Знайти можливість, щоб родичі були зацікавлені, щоб ця дитина жила як можна краще, щоб була в цій сім’ї. Київська область,заклад опіки Ця проблема вже знайшла розуміння в Міністерстві у справах сім’ї, молоді та спорту України. Згідно зі зміненим законодавствам, допомога опікунам буде прирівняна до розміру допомоги, яка виплачується прийомним сім’ям і ДБСТ. Однак, як зазначають експерти, з боку держави підтримка опікунів є недостатньою. В першу чергу йдеться про матеріальну допомогу: “Потом нужно думать о материальной поддержке опекунов. Если взять по нашему Ленинскому району 94 опекунов и попечителей. Если сказать, что человек 15 пытались писать заявление, чтобы уйти из опекунов, то я, наверное, уменьшу эту цифру. Им очень тяжело. И практически помощи нет”, Луганська область, НУО Водночас, окремі респонденти висловлюють певні перестороги щодо встановлення опікунства над дитиною її родичами: родичі батьків дитини, позбавлені батьківських прав, можуть так само вести асоціальний спосіб життя, часто вони проживають в одній і тій самій квартирі і не можуть належним чином захистити дитину. Проблема житлових умов в разі позбавлення батьків їхніх прав залишається досі невирішеною. Одним зі шляхів вирішення проблеми може стати робота соціальних служб із кризовими сім’ями, постійний соціальний супровід, який допоміг би зберегти сім’ю або вірно визначити опікуна.

2.10.3 Нові сімейні форми опіки: прийомні сім’ї та ДБСТ …и приемная семья, и ДБСТ – это временная форма, по достижении 18 лет или 23 лет он все равно должен уйти из этой семьи. Как он выходит из интерната, так он выйдет и из семьи. То есть он все равно будет без семьи. Другое дело, что он эти годы проведет не в интернате, а семейной форме. Поэтому и будет более адаптирован, в принципе ему как бы лучше в семье, чем в интернате. Но постоянство он не получает, он все равно потом оказывается один. Но всех детей не усыновишь. Вот сотни тысяч детей, которые в интернатных учреждениях, нереально сегодня всех вернуть в семьи и всех усыновить. Поэтому, конечно, нужно развивать и приемные семьи, и ДБСТ, поскольку они все равно как бы являются альтернативной формой, они все равно работают. Київська область, Міжнародна НУО Запровадження і поширення альтернативних сімейних форм опіки – прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу – є одним з найголовніших аспектів реформи. Саме з розвитком цих форм влаштування пов’язуються надії на покращення життєвих умов дітей, позбавлених батьківського піклування. 131

Сильні сторони

Слабкі сторони

- достатньо високий рівень “усвідомленості” батьківства у ПС та ДБСТ (часто їх створюють педагоги або працівники соціальної сфери)

- занадто довга процедура збору необхідних документів, перевірки та отримання дозволу (іноді півроку-рік)

Навчання батьків-вихователів - обов’язковість проходження навчання - наявність державних та недержавних тренінгових програм

- відсутність нарахування трудового стажу та пенсії прийомних батьків - непередбаченість можливості для ДБСТ залучення додаткових працівників, недостатня кількість волонтерів Навчання батьків-вихователів - недоліки національної програми підготовки - недостатній обсяг тренінгів - непередбаченість підготовки дітей та спільної підготовки “батьки-діти”

Загрози

Можливості

- занадто довгий процес підготовки документів для створення ПС або ДБСТ – деякі сім’ї відмовляються від свого бажання

- нарахування трудового стажу та пенсії прийомних батьків

- відсутність достатньої допомоги, супроводу – “вигорання” батьків, руйнування ПС та ДБСТ Навчання батьків-вихователів - недостатня підготовленість батьків-вихователів – проблеми з вихованням, взаєморозумінням – повернення дітей до ЗО

Навчання батьків-вихователів - збільшення обсягів підготовчої програми - офіційне використання декількох навчальних програм та ширше залучення НУО до проведення тренінгів - впровадження спільних тренінгів “батькидіти”

Нові форми влаштування дитини сьогодні створюються переважно соціальними працівниками, колишніми вихователями, педагогами. Майбутні прийомні батьки та батьки-вихователі проходять спеціальні підготовчі курси та тісно співпрацюють із соціальними службами. Таким чином, рівень “усвідомленості” батьківства, виваженість рішення про створення прийомної сім’ї в таких людей є достатньо високим. Однак на кожному з етапів створення і функціонування нових форм опіки існують певні недоліки. Незважаючи на те, що процес створення ПС і ДБСТ та перелік необхідних документів були значно спрощені, перед потенційними батьками все ще виникає значна кількість бар’єрів. Збір необхідних документів, перевірки та отримання дозволу можуть займати півроку-рік. Деякі сім’ї в результаті відмовляються від свого бажання. Соціальні служби, за відгуками окремих респондентів, часто не бажають допомогти батькам, взяти на себе частину роботи. Во-первых, очень сильная бюрократическая система, она не позволяет сегодня просто взять человеку и оформить опеку. Я вижу это таким образом: пришла и говорю, что хочу взять ребенка. Существуют разные виды опеки. 132

Дальше мои действия должны закончиться. Дальше идет работа служб: проверка, сборы справок. У нас есть масса примеров, когда люди ходят по полгода, году. Привыкли уже к ребенку, хотят это сделать. Но так как им ставят всяческие препоны, люди отказываются. Те, кто хочет взять ребенка, во-первых – это единичные случаи. И их желание убивают на корню. Здесь система не работает или работает абсолютно не так, как должна. Сейчас только человек заинтересован взять ребенка, и система так поставлена, что ты хочешь, ты и бегай, собирай справки, доказывай, что хороший. На самом деле государство должно быть заинтересовано, чтобы у каждого ребенка была семья. Государство должно проверять этих родителей, готовить семью, а не семья доказывать. В этом сейчас самая большая проблема всей этой реформы. Идет несостыковка. С одной стороны, давят сверху, что вы должны этих детей взять. А люди не берут. Детей ведь нельзя принудительно раздать. Донецька область, НУО Проблема необхідності збору великої кількості документів потенційними батьками є спільною при створенні як нових форм опіки, так і в процесі усиновлення або встановлення опікунства. У свою чергу, працівники служб опіки та піклування наголошують на недопустимості подальшого спрощення оформлення цих видів опіки над дитиною – дитину не можна віддавати випадковим людям. Проте обидві сторони погоджуються: процедура збору документів, будучи обтяжливою та достатньо довгою, не є ефективною і не виконує свого призначення. З одного боку, вона здатна відлякати потенційних прийомних батьків, з іншого – її результат все ж не надає органам, що приймають рішення, адекватної інформації про кандидатів. … вся система опеки чересчур забюрократизирована, просто невыносимо. Ведь многие люди просто не хотят брать под опеку, потому что боятся этих формальностей, волокиты. Донецька область, НУО. Очень много бумажной волокиты. И специфика приемных семей, да и просто обычных семей – дети есть. Не считаются с вопросом – мать должна оставить детей и ходить собирать бумаги. Мама ведь сидит как привязанная”. Донецька область, прийомна сім’я Негнучкість законодавчих норм щодо створення прийомних сімей. Значна частина респондентів, особливо з числа прийомних батьків, нарікають на занадто формальний підхід до створення ПС, на „негнучкість” державних службовців. Такі респонденти висловлюють незадоволення суворістю вікових вимог при створенні ПС та ДБСТ, або вимог щодо неможливості розлучення братів і сестер. За їхніми словами, при цьому реальні можливості батьків та інтереси конкретної дитини не враховуються, на законодавчому ж рівні виключення не передбачені. …косность, бюрократичность системы. Есть масса примеров, когда может и стоит рискнуть, чтобы взять ребенка в семью. На момент совершеннолетия ребенка родители не должны быть пенсионного возраста. Когда высчитывают, то родители могут на 2 месяца не попадать в этот возраст. На самом деле, ребенок, может, уже привык, семья год уже собирает эти справки. Но чиновник просчитал, и он прав. Но это живые люди. Эта система должна быть строгая, контролируемая, но не должна быть косная. Негибкость нашей сис-

133

темы. Нам сказали делать приемные семьи, все побежали делать приемные семьи. Не работают разные формы. Донецька область, НУО У свою чергу, службовці, відповідальні за влаштування дітей до прийомних родин нарікають на недосконалість процедури індивідуального підбору батьків і дітей. Критерії відбору прийомних батьків не прописані, за винятком формальних вимог щодо вікової сумісності: за наявності необхідного переліку документів службовці не мають офіційних підстав для відмови. Упереджене ставлення до потенційних прийомних батьків та батьків-вихователів з боку державних службовців, які вважають основним мотивом потенційних батьків бажання покращити своє матеріальне становище, також становить проблему для ефективного поширення нових форм опіки. Предвзятое отношение государственных чиновников к самой системе. Государственные чиновники считают, что основная цель приемных родителей – нажиться, обогатиться. Другие цели очень сложно объяснить. На самом деле проблема – зачем вам приемные дети – всегда сложная проблема. Именно отношение очень агрессивное, предвзятое. Сейчас вот очень часто задается на заседании вопрос – вот вы человек верующий? Если ответ – не православный, значит, вы детей будете отдавать в свою церковь? А вот у вас свои дети есть, зачем Вам эти нужны? Вот такой аргумент. Т.е. какие угодно можно услышать вопросы. Донецька область, прийомна сім’я Більшість експертів погоджується, що такі випадки можливі, тому потрібно ретельно проводити відбір потенційних батьків. Навчання потенційних батьків-вихователів В допомогу потенційним прийомним батькам та батькам-вихователям існують державні та недержавні тренінгові програми. Проходження спеціального навчання сьогодні є обов’язковим. Однак державна програма не всіма сприймається задовільно – експерти нарікають на те, що вона надто загальна за змістом. Велика частина роботи покладається на досвід самого тренера, у той час як в Україні не вистачає професійних тренерів. Іншим недоліком державної системи підготовки є те, що вона розрахована на дуже короткий термін. На думку експертів, навчання батьків (особливо якщо в них немає психологічної, педагогічної соціальної освіти) повинно проводитись не менше ніж півроку. Приемные семьи обязательно должны закончить курсы, где им рассказывают об их правах, обязанностях, о том, какую категорию детей они могут взять, какой важный шаг они делают. Учителя и воспитатели в школе, 5 лет они минимум учатся. Они учат педагогику, психологию, а приемные семьи ничего этого не знают. Пройдя эти ускоренные курсы, им пытаются что–то дать. Надеются только на то, что материнская забота и отцовская опека заменят эти знание. Сейчас у нас идет из крайности в крайность. Неподготовленность. Надеются, что в интернате им будет плохо, а в семье будет хорошо. Донецька область, заклад опіки Великий та важливий компонент, який випущено в процесі підготовки прийомних сімей та ДБСТ, це підготовча робота з дітьми та спільна підготовка батьків і ді134

тей. Експерти наголошують на необхідності проведення такої роботи. Це допоможе ефективніше враховувати індивідуальні потреби дитини при підборі сім’ї для неї. Діти – вихованці закладів опіки – також часто зазначають, що для того, аби піти в прийомну сім’ю, їм необхідно попередньо “узнать человека”, і для прийняття рішення може знадобитися місяць або більше постійного спілкування. Інші програми, якими користуються іноді недержавні організації, що надають допомогу при підготовці батьків, або центри соціальних служб, не входять до офіційної програми підготовки, однак є часто більш ефективними та продуманими. Популярністю серед частини експертів користується міжнародна програма підготовки “Прайд”. Якщо наша програма – я прихильник програми Прайда, це всі знають. Там є чітка структура, все чітко розписане. Я, як тренер. Матеріали, які містить програма, мають науковий досвід. Я ними керуюсь. Якщо я щось не знаю, то я сіла та прочитала. І якщо мені недостатньо того, що там написано, то тоді вже… Але там доволі достатньо. Хмельницька область А особливо, коли дитина проходить, то батьки тим більше дістають свої талмуди. То вона дійсно виглядає, такого великого розміру книжка. І кожного разу їм ці книжки даються. В них 10 предметів і 10 книжок. Вони читають це назубок. Донецька область Експерти пропонували дозволити офіційне використання декількох навчальних програм та ширше залучати до проведення тренінгів НУО, які пройшли відповідну перевірку та достатньо кваліфіковані для такої роботи. Це допоможе покращити якість навчання батьків та дещо розвантажити Центри соціальних служб. Щодо організації роботи прийомних сімей та ДБСТ, значна кількість респондентів вважає актуальною проблему нарахування трудового стажу та пенсії прийомних батьків та батьків-вихователів. Так само актуальною залишається проблема відрахувань на пенсію дитини з особливими потребами. Достатньо гостро стоїть і проблема дозвілля прийомних батьків та батьків-вихователів у зв’язку із значною їх завантаженістю роботою. Можливість найму додаткового персоналу, який міг би допомагати їм, не передбачена, а кількість волонтерів, які на сьогоднішній день мають право надавати таку допомогу, є недостатньою. Експертипсихологи наголошують на нагальній необхідності вирішення цієї проблеми, інакше постійна “цілодобова” робота батьків може призводити до «вигорання» та руйнування прийомних сімей.

135

3. Юридичний аналіз сильних та слабких сторін, сприятливих можливостей і загроз, які виникають у процесі реформування системи опіки над дітьми в Україні 3.1 Процес реформування системи опіки дітей, позбавлених батьківського піклування Потребу реформування цієї системи визначають не лише експерти та дослідники, а й суб’єкти законодавчих повноважень. Так, система опіки та піклування визнана Урядом України застарілою і такою, що потребує законодавчого реформування (розпорядження КМУ № 229-р від 22.04.2006 р. „Концепція Загальнодержавної програми „Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини на 2006-2016 роки”). Парламентські слухання „Забезпечення прав дитини в Україні. Охорона материнства та дитинства” рекомендує розробити нове положення про органи опіки та піклування (Постанова ВРУ № 2894 від 22.09.2005 р.). Указ Президента № 1086 від 11.07.2005 р. “Про першочергові заходи щодо захисту прав дітей” прямо вимагає від КМУ подання законопроекту про закріплення повноважень з питань опіки та піклування за службами у справах дітей (наразі – неповнолітніх) (пункт 3). Прийняті на їх підставі акти Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади у 2005-2006 рр. стосувалися, втім, лише окремих аспектів реформування системи опіки в цілому. Першим законопроектом, що передбачає більш-менш цілісні зміни системи опіки став проект № 2434, поданий депутатом Р. Богатирьовою у жовтні 2006 р. Назва проекту «Про державні сім’ї» виглядає не надто вдалою, бо йдеться про сімейні форми державної опіки та піклування над дітьми. Позитивним є те, що законопроект не обмежується державними закладами, визначає достатній рівень гарантій для учасників сімейних форм опіки і контролю якості щодо їх діяльності, та уточнює порядок фінансування цільової державної допомоги. Дуже важливими є вимоги утворення спеціалізованої міжвідомчої ради у справах дитини та сім’ї з дітьми (ст. 17), делегування функцій «єдиного вікна» державним інспекторам, а також утворення спеціальних цільових бюджетних фондів. До недоліків проекту, на думку автора, можна віднести визнання всіх учасників сімейних форм опіки працівниками, вимоги ліцензування їх діяльності і деякі інші колізії з чинними законами. КМУ подав проект закону «Про загальнодержавну програму «Національний план дій щодо реалізації Конвенції ООН про права дитини на період до 2016 року» (№ 2570). Цей проект також передбачає численні конкретні заходи щодо реформування системи опіки. Законопроектів щодо „кризових прийомних сімей” станом на листопад 2006 р. не зареєстровано. Державна політика має базуватися на поєднанні двох основних принципів: забезпечення прав дитини незалежно від статусу, зокрема, на сімейне життя, та ефективного використання бюджетних коштів. 136

Відомо, що фактичні суми витрат на утримання дітей в інтернатних закладах в 2-5 разів перевищують аналогічні виплати сім’ям, які утримують дітей; крім того, не менше 80% дітей, які залишають дитячі інтернатні заклади, та/або їхніх власних дітей надалі потребуватимуть постійної державної допомоги. Забезпечення прав дитини врегульовано законодавством України уже доволі докладно (див. Додаток 1). Втім, уряд лише у вересні 2006 р. утворив спеціальні робочі групи, завданням яких є розробка нової бюджетної політики, зокрема, у соціальній сфері. Висновки цих груп можуть справити вплив на реформування не лише бюджетної політики, тому участь незалежних/міжнародних консультантів та експертів у їх підготовці є вкрай необхідною. Структура політики реформування має включати не лише порогові стани, коли виховання дітей біологічними батьками або усиновлювачами стає неможливим і дитину необхідно передати в ДБСТ, прийомну сім’ю чи іншу форму опіки. РекомеНУОвана структура державної політики реформування системи опіки обов’язково має включати такі стадії: раннє втручання (запобігання позбавленню дитини батьківського піклування); соціальна робота з сім’єю та батьками; рішення про державну опіку над дитиною і можливості його перегляду; передання дитини у сімейні форми державної опіки (за умови продовження соціальної роботи з біологічними батьками протягом певного періоду або до моменту усиновлення дитини).

3.2 Сторони, зацікавлені в процесі реформування системи опіки Головною проблемою у процесі реформування системи опіки є неефективна міжвідомча координація. З одного боку, її спричиняє відсутність структурованої державної політики, спрямованої передусім на захист права дитини на сімейне життя. З другого боку, традиційний підхід до державного управління зосереджує увагу на структурах, а не функціях, що призводить до конфліктів інтересів та неузгодженості дій окремих відомств. Дублювання ж функцій, як уже зазначали інші експерти – найпростіший спосіб гальмування реформи системи опіки в цілому. Узагальнення практики застосування законодавства з питань опіки та піклування над дітьми, а також виконання зобов’язань України щодо міжнародних договорів про опіку та піклування над дітьми, є завданнями Державного департаменту з усиновлення і захисту прав дитини (Постанова КМУ № 367 від 25.03.2006 р.). Він також має формувати банк даних про кандидатів на опікунів і піклувальників, виконує контрольнонаглядові функції, здійснює методичне забезпечення органів опіки та піклування, має право перевіряти умови утримання та виховання дітей в опікунів та піклувальників. Втім, треба зазначити, що функції органів опіки та піклування досі виконують виконавчі органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації, оскільки Верховний Суд України визнає чинними Правила опіки та піклування, затверджені спільним Наказом № 34/166/131/88 від 26.05.1999 р. А отже, органи місцевого самоврядування також є впливовою заінтересованою групою в реформі системи опіки. Поглиблення розбіжностей між основними заінтересованими відомствами відображає, зокрема, та обставина, що попри останні зміни в законодавстві Міністерство сім’ї, молоді та спорту ще фактично не є органом розробки та принаймні ефектив137

ного координування державної політики, яка проголошує пріоритет сімейних форм влаштування. Мережа інтернатних закладів майже не скорочується, і уряд не має чітких планів її поетапного скорочення завдяки підготовці необхідної кількості соціальних працівників та учасників сімейних форм опіки. Натомість Концепція програми реформування передбачає реконструкцію близько 600 закладів за кошти державного бюджету, а розвиток сімейних форм опіки планується здійснювати переважно на кошти іноземних і приватних донорів. Оскільки переважна більшість дітей має живих батьків, а отже, перспективи виховання в сім’ї, та навчається в загальноосвітніх закладах, то немає практичних підстав для залишення цих закладів у підпорядкуванні Міністерства освіти та науки. Цей орган не має прямого відношення до сімейних форм виховання і не зацікавлений у передачі дітей у прийомні сім’ї, ДБСТ тощо. Відносно невелика частка дітей з особливими потребами, очевидно, має залишатися в закладах Міністерства охорони здоров’я. Менш очевидна потреба в закладах Міністерства праці та соціальної політики, адже чимало сімей готові влаштувати саме дітей-інвалідів, які не потребують, спеціального лікування. До того, Мінпраці, яке відповідає за виплату всіх видів державної допомоги, матиме певний конфлікт інтересів щодо передання дітей у сімейні форми опіки у разі збереження широкої мережі закладів у своєму підпорядкуванні. Відсутність єдиного підходу щодо мережі державних закладів в довгостроковій перспективі може стати головною проблемою для розвитку сімейних форм опіки. Друга тенденція – окремі відомства пропонують обмежитися зменшенням розміру інтернатних закладів з тієї причини, що в такому випадку наявну базу можна ефективніше використовувати. Скажімо, і Європейська соціальна хартія (переглянута), яку Україна ратифікувала в вересні 2006 р., вимагає, щоб у дитячих (в т.ч. інтернатних) закладах перебувало не більше 24 дітей. Неодноразово експерти та дослідники соціальних послуг у різних країнах зазначали, що, на відміну від виробництва товарів, якість послуг, особливо соціальних, досягається переважно через співвідношення надавачів/одержувачів послуг. Так, розмір шкільних класів, як правило, впливає на успішність учнів більше за інші окремі чинники. Проте, такий підхід стосовно системи опіки над дітьми нівелюватиме головну засаду її реформування, а саме забезпечення дитині права на сімейне життя (за винятком окремих медичних показників). Натомість матеріально-технічну базу дитячих інтернатних закладів дійсно доцільно використовувати як спеціалізовані реабілітаційні центри, соціальні гуртожитки тощо для допоміжних соціальних послуг. Це потребуватиме внесення змін до законодавства про перепрофілювання відповідних об’єктів, а отже, включення до зацікавлених сторін відповідних державних відомств. Треба зазначити, що і роль Міністерства фінансів є радше ключовою, ніж дотичною, оскільки саме це відомство несе відповідальність за бюджетні пропозиції та фінансування державних програм, без якого реальне реформування малоймовірне. Крім того, в сфері міжнародного захисту прав дитини та опіки наразі зберігається конкурентна компетенція міністерств юстиції та закордонних справ. Наприклад, 138

опіка та піклування над неповнолітніми встановлюється консульськими установами в консульському окрузі відповідно до законів „Про міжнародне приватне право” № 2709 від 23.06.2005 р. та „Про міжнародні договори України”, консульських конвенцій України та договорів про правову допомогу в цивільних і сімейних справах, а також Люксембурзької Конвенції про рішення про опіку від 25.05.1980 р.

3.3 Порівняльний аналіз законодавства щодо системи опіки над дітьми, позбавленими батьківського піклування Законодавчі гарантії пріоритетності сімейних форм опіки Відповідно до Конвенції ООН про захист прав дитини, Україна зобов’язалася визнати пріоритетність сімейних форм влаштування та виховання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Визнання пріоритетності підтверджено, зокрема, у таких законодавчих актах: 1) Сімейний кодекс України (стаття 5) 2) Закон України „Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування” № 2342 від 13.01.2005 р. (ст. 3, 6, 11) 3) Указ Президента України «Про першочергові заходи щодо захисту прав дітей» № 1086 від 11.07.2005 р. 4) Постанова КМУ „Про затвердження Концепції Державної програми реформування системи закладів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування ” (п. 3) Проте, реальне забезпечення цієї пріоритетності стримується – крім указаних вище неефективної міжвідомчої координації та бюджетного планування – окремими колізіями законодавства. Їх виправлення потребує систематичних зусиль і з боку суб’єктів законодавчої ініціативи, насамперед Кабінету Міністрів, і з боку судових органів, зокрема, адміністративних судів, які мають право зобов’язувати органи виконавчої влади та місцевого самоврядування приймати нормативні акти, передбачені законами України, або скасовувати акти, які не відповідають цим законам на підставі Кодексу адміністративного судочинства.

3.3.1 Розмір соціальної допомоги дітям та сім’ям з дітьми Найбільший вплив на реформу системи опіки, на думку автора, можуть справити зміни у наданні соціальної допомоги. Станом на листопад 2006 р. сімейні форми виховання та опіки мають неоднаковий статус щодо права на державну соціальну допомогу, що призводить до відчутних „перекосів” і в державній сімейній політиці, і в динаміці різних форм сімейного влаштування. Більше того, він фактично стимулює процес відмови біологічних батьків від дітей.

139

Таблиця 1. Вплив вибору сімейної форми опіки на розмір державної соціальної допомоги, що призначається на підставі законів України „Про державну соціальну допомогу сім’ям з дітьми”. Сімейна Самотня матір форма опіки або матір над дитиу цивільному ною старше шлюбі 6 років Наявні доходи

Доступна сума державної соціальної допомоги

Подружжя

Опікун або піклувальник

Прийомні батьки/батьки вихователі дитячого будинку сімейного типу

Не одержує Один з подОпікун – родич Один з батьків сплачує мінімальну суму аліменаліментів та заружжя бездитини пенсійного віку, не тів щомісяця (30% проробітної плати робітний, другий одержує одержує алімен- житкового мінімуму, 160 тів від батьків грн.) мінімальну заробітну плату Від 10% до До 75% суми 50% суми прожиткового прожиткового мінімуму мінус мінімуму (від сума аліментів 53 до 267 грн. (до 400 грн. на дитину на на дитину на місяць) місяць)

До 100% суми прожиткового мінімуму мінус сума аліментів (до 534 грн. на дитину на місяць)

200% суми прожиткового мінімуму мінус сума аліментів плюс сума винагороди у 35% прожиткового мінімуму (до 1094 грн. – 908 грн. на дитину на місяць плюс 186 грн. винагороди)

Таким чином, сума річної державної соціальної допомоги на одну дитину в 2006 році може коливатися від 636 грн. для самотньої матері; до 6408 грн. для опікуна; 10 896 грн. для прийомного батька (з урахуванням суми винагороди, фактична різниця навіть більша). Подібні дискримінаційні положення ніяк не заохочують виховання дітей великою групою біологічних батьків, натомість створюють умови для серйозних зловживань бюджетними коштами. Тому в Верховній Раді уже зареєстровано три законопроекти, які передбачають зміни суми державної соціальної допомоги незалежно від форми опіки над дитиною. Крім того, Мінпраці і Мінфін неодноразово вказували на те, що виключення із належної допомоги сум аліментів та пенсій, які одержують діти, дуже ускладнює обрахунок розмірів цієї допомоги. Для подолання цих загроз пропонується передбачити такий порядок виплати допомоги: 1) розмір державної допомоги дітям та сім’ям з дітьми уніфікується незалежно від конкретних форм сімейного влаштування; 2) державна допомога сплачується виключно з державного бюджету (місцеві бюджети та цільові фонди цю допомогу не фінансують); 3) в разі призначення державної допомоги, суми аліментів на дітей сплачуються безпосередньо в державне казначейство, і вони не враховуються при обрахунку уніфікованого розміру державної допомоги (це спростить роботу соціальних служб та управлінь Мінпраці, і водночас стимулюватиме Мінфін до контролю за виконанням судових рішень про стягнення аліментів).

140

Уніфікація розміру допомоги дозволить певною мірою посилити гнучкість бюджетного законодавства, оскільки тоді зміна форми сімейного влаштування не призведе до потреби зміни загальних кількісних показників у бюджетних планах. Дотичною проблемою є те, що персоніфікація сум допомоги дітям, які перебувають в інтернатних закладах на сьогодні не встановлена навіть у рамках експерименту „гроші ходять за дитиною” (Постанова КМУ № 956). Це дозволяє „змішувати” на тих самих рахунках фіксовані витрати на утримання закладів та кошти, які начебто мають цільове призначення на утримання конкретних дітей. Взагалі, вимоги цільового використання коштів державної допомоги радше ускладнюють розвиток сімейних форм, бо надмірна звітність і різниця в індивідуальних потребах дітей призведуть до неможливості такого використання у багатьох сім’ях. Натомість соціальний супровід та інспектування мають оцінювати умови утримання і виховання дитини за чітко встановленими стандартами „на виході”.

3.3.2 Визначення статусу дитини, позбавленої батьківського піклування, у контексті позбавлення батьківських прав Станом на листопад 2006 р. жоден законодавчий акт не вимагає позбавлення батьківських прав як ОБОВ’ЯЗКОВОЇ УМОВИ надання дитині статусу позбавленої батьківського піклування. Більше того, ні Конституція, ні Цивільний кодекс, ні міжнародні договори України не дозволяють а) позбавляти особу її базових особистих немайнових прав, до яких належить право на сімейне життя; б) обмежувати здійснення цих прав на невизначений строк або довічно, тобто без ОБОВ’ЯЗКОВОГО періодичного перегляду рішень про обмеження таких прав незалежним адміністративним чи судовим органом. По суті, наявна практика поширеного позбавлення батьківських прав на розсуд органу опіки та піклування ґрунтується на вказаному вище дискримінаційному порядку надання державної соціальної допомоги сім’ям з дітьми. До того, відібрання дитини без позбавлення батьківських прав має негативні фінансові наслідки і для батьків, у котрих, як правило, виникає заборгованість перед бюджетом щодо сплати аліментів на користь дітей. Адже без спеціального рішення суду сплата суми не менше 30% прожиткового мінімуму не може бути розстрочена чи скорочена. Треба зазначити, що в практиці Євросоюзу взагалі йдеться про батьківські обов’язки, а не права – вважається, що права в цьому контексті належать дитині. Звісно, в рамках захисту дитини від насильства в сім’ї тощо права батьків на контакт з дитиною можуть обмежуватися судом чи адміністративним органом. Проте, в Україні судам приписано досліджувати, чи «змінилася на краще» поведінка батьків, позбавлених батьківських прав, і доказ цього покладається на самих батьків (ст. Сімейного кодексу). Звичайно, це нелегко зробити без професійної правової допомоги, але подібні вимоги безпідставно порушують і «презумпцію невинуватості» у частині фундаментального права на сімейне життя.

3.3.3 Оподаткування, пенсійне і соціальне страхування учасників сімейних форм опіки Серед загроз, які стримують розвиток сімейних форм влаштування, постійно згадувалося неврегульованість щодо державного пенсійного та соціального страхування прийомних батьків та інших осіб, які здійснюють догляд за дитиною.

141

Визнання роботи у сімейних формах опіки працевлаштуванням, як було зроблено у Румунії та деяких інших країнах, може сприяти збільшенню кількості прийомних батьків та поліпшенню їх державного соціального страхування, але водночас із значним і не завжди прогнозованим збільшенням бюджетних витрат та зменшенням відповідальності за порушення стандартів якості. Втім, з огляду на чинне законодавство України такий варіант не є єдино можливим і, напевно, не найбільш ефективним. Так, добровільне страхування у фондах державного соціального страхування (від безробіття, тимчасової непрацездатності тощо) уже давно передбачено для будьяких осіб, що виконують цивільно-правові договори. За умов самостійної сплати вказаних в таблиці внесків, ці особи мають право користуватися соціальною допомогою цих фондів. Щодо пенсійного страхування, наразі обговорюється два варіанти розв’язання. Перший: час догляду за прийомною дитиною тощо включається у стаж, необхідний для призначення мінімальної державної пенсії, що пропонують кілька законопроектів. Другий варіант: Пенсійний фонд практично перейшов на персоніфікований облік внесків, тому доцільно передбачити, як і для фондів соціального страхування, можливість добровільної сплати прийомними батьками внесків, що дозволяють одержання принаймні мінімальної державної пенсії. Крім того, визнання винагороди учасникам сімейних форм опіки оплатою праці призведе до неможливості звільнити ці суми від оподаткування на підставі пункту 4.3 закону «Про податок з доходів фізичних осіб» № 889 від 22.05.2003 р., про що йдеться далі.

3.3.4 Соціальні послуги/контроль якості В статтях 24 та 25 Закону „Про охорону дитинства” № 2402 від 26.04.2001 р. контроль за умовами проживання і виховання дітей в сімейних формах опіки покладено на органи опіки та піклування, центри соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді, а також інші спеціально уповноважені органи. Соціальні послуги, на відміну від державної політики та контролю, не можуть залишатися монополією державних органів. Закон „Про соціальні послуги” № 966 від 19.06.2003 р. станом на листопад 2006 р. діє лише частково через відсутність багатьох відомчих нормативних актів, але головною загрозою є нечіткі умови фінансування надання таких послуг (лише з місцевих бюджетів!) та ризик оподаткування їх одержувачів. Важливим кроком до подолання негативних наслідків може стати звільнення від податку з доходів фізичних осіб не лише сум матеріальної допомоги, а й соціальних послуг, які одержуються в рамках державних соціальних стандартів і гарантій (п. 4.3.1 закону „Про податок з фізичних осіб” № 889 від 22.05.2003 р.). Наразі часто виникають ситуації, коли вартість таких послуг або іншої благодійної допомоги з приватних джерел, що не сприяє залученню недержавних служб, донорів та волонтерів у надання соціальних послуг. Очевидно також, що не відповідатиме засадам права делегування місцевим бюджетам обов’язків щодо фінансування соціальних послуг, які мають надаватися в рамках державних стандартів і програм. Тому законодавство про соціальні послуги потребує змін щодо джерела фінансування таких послуг (державний бюджет або цільові фон142

ди замість місцевих бюджетів). Крім того, державні стандарти не повинні надаватися до скорочення; має дозволятися лише їх повна заміна іншим стандартом. Наразі контроль якості ґрунтується лише на умовах типових договорів про влаштування дітей на виховання і спільне проживання між прийомними батьками чи батьками-вихователями і органами опіки та піклування (додаток до Постанови КМУ № 565 від 26.04.2002 р.). За умови наявності державних соціальних стандартів та нормативів лише для закладів, сумнівно, що на такі договори поширюються відповідні стандарти чи законодавчі акти про закупівлю послуг і робіт на державні кошти. Найбільш важливі негативні наслідки має та обставина, що критерії цільового використання коштів державної соціальної допомоги, по суті, неможливо ефективно застосовувати через фіксовані суми такої допомоги.

3.4. Колізії законодавства Цивільний і Сімейний кодекси по-різному тлумачать юридичні аспекти опіки над дітьми. Це стосується і оплати опікунам, і їх обов’язку проживати разом з дитиною, і порядку призначення. Проте, офіційні правила тлумачення колізійних норм законодавства в Україні досі не ухвалено. Очевидно, що єдиний законодавчий акт щодо опіки прийняти неможливо без внесення змін до обох кодексів з огляду на їх паралельне функціонування. Загалом, найбільші можливості для розв’язання цих колізій має внесення змін до вказаних та процесуальних кодексів (Цивільно-процесуального, Кодексу адміністративного судочинства), для встановлення тих питань, які мають бути обов’язково розглянуті судами при прийнятті рішень щодо встановлення або припинення опіки над дітьми. Іншим аспектом є неоднакові вимоги до учасників сімейних форм опіки. Наприклад, до кандидатів на прийомні батьки застосовуються вимоги щодо перебування у шлюбі, наявності певного доходу тощо, які не застосовують до батьків-вихователів. Закон про соціальне житло набирає чинності з січня 2007 р., і поки що немає практики його застосування щодо захисту майнових прав дітей. Але серед колізій, які виходять далеко за рамки намірів законодавця, можна згадати вимоги Інструкції про порядок вчинення нотаріальних дій (наказ Мінюсту № 20/5 від 03.03.2004 р.) до нотаріусів перевіряти наявність дозволу органів опіки та піклування на укладення право-чинів, що потребують нотаріального посвідчення або державної реєстрації. Це призвело до численних відмов у наданні такої згоди для операцій з купівлі-продажу житла батьками, над дітьми, державну опіку яких не встановлено. Прокурор має право подати позов від імені дитини про визнання будь-якого договору недійсним за поданням органу опіки та піклування.

3.5. Адаптація законодавства до міжнародних зобов’язань України Міжнародні експерти неодноразово зазначали, що органи виконавчої влади України недостатньо обізнані з правовими наслідками, які має приєднання до міжнародних договорів у сфері захисту прав дитини, зокрема, опіки. Згадані вище наслідки коливаються від таких засадничих показників, як гранична кількість дітей у державних закладах, дозволена внаслідок ратифікації Європейської соціальної хартії, до особливостей договорів з окремими учасниками сімейних форм опіки. Скажімо, затверджені КМУ типові договори набирають чинності з моменту під143

писання, втім як згідно з Принципом 5 Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи # R 87 (6) договір має набирати чинності з моменту фактичного прийняття дитини на виховання та спільне проживання і може бути припинений після періоду адаптації дитини в прийомній сім’ї протягом шести або менше місяців на підставі органу опіки і піклування або на запит прийомних батьків. Найчастіше серед проблем адаптації законодавства про опіку до міжнародних зобов’язань, окрім уже згаданих вище (як-от про позбавлення батьківських прав) указуються такі.

3.5.1. Таємниця усиновлення Насамперед, усиновлення не може вважатися сімейною формою опіки, бо створює для усиновлювачів такі саме права та обов’язки, як і для батьків (ст. 5 Сімейного кодексу України). В практиці європейських країн цей підхід також є загальноприйнятим, причому усиновлення не може бути пізніше припинено за бажанням усиновлювачів. Проте, в Україні усиновлення не лише має колізію з сімейними формами опіки у Сімейному кодексі, а й встановлено відповідальність за розголошення його таємниці (в т.ч. передбачена у статті 169 Кримінального кодексу України). Це очевидно ускладнює розвиток сімейних форм опіки. Адже ведення, наприклад, Єдиного державного реєстру судових рішень та Єдиного банку даних потенційних усиновлювачів, прийомних батьків тощо навіть із врахуванням вимог щодо захисту вразливих персональних даних відповідно до директив Комісії міністрів Ради Європи фактично руйнує таку таємницю або унеможливлює підбір усиновлювачів в інтересах дитини. До того, практика обов’язкового розкриття факту усиновлення, принаймні по досягненні певного віку, добре зарекомендувала себе в багатьох країнах як така, що забезпечує соціальний супровід усиновлених дітей. Збереження таємниці усиновлення також обмежує право на контакт з біологічними батьками, яке Україна зобов’язана забезпечувати на підставі міжнародних договорів. Поширення захисту конфіденційної інформації про факт усиновлення наразі не має юридичних підстав також і з огляду на право кожної особи на доступ до будь-якої інформації про себе (ст. 32 Конституції України).

3.5.2. Відсутність доступу до державної правової допомоги Розвиток сімейних форм влаштування потребує значного обсягу консультаційних послуг, і соціальні працівники не завжди можуть одержати достатню підготовку з питань застосування законодавства. Наразі державна правова допомога надається у кримінальних справах, і законопроект про державну правову допомогу лише на розгляді в Верховній Раді. Натомість у європейських країнах державна правова допомога надається і в цивільних та сімейних справах. Це особливо наочно видно в контексті права юридичних осіб (як-от благодійних організацій чи інших приватних закладів) здійснювати опіку над дітьми. В Постанові КМУ „Про порядок виконання на території України Конвенції про цивільно-правові аспекти міжнародного викрадення дітей” № 952 від 10.07.2006 р. вказано, що право на опіку (піклування) над дитиною можуть здійснювати і фізичні, і юридичні особи. Це підтверджує і стаття 32 Кримінально-процесуального кодексу (право установ та організацій, під опікою або піклуванням яких перебувають недієздатні потерпілі, діяти як законні представники таких осіб). Але питання про правову допомогу в таких випадках не порушується наразі навіть у законопроектах. 144

3.6 Висновки і рекомендації В формі таблиці, юридичні аспекти реформування системи опіки над дітьми в Україні можна викласти та оцінити в такий спосіб: Сильні сторони

Слабкі сторони

1) Законодавче визнання пріоритетності національного усиновлення та сімейних форм державної опіки

1) Відсутність ефективного планування на відомчому та міжвідомчому рівнях

2) Приєднання України до міжнародних договорів про захист прав дітей і реалізацію опіки та піклування, які мають контрольні механізми 3) Достатній обсяг фінансування з державного бюджету

2) Збереження таємниці усиновлення та відповідальності за його порушення 3) Нерозвинена система правової допомоги для батьків та потенційних учасників сімейних форм опіки 4) Ускладнені процедури звітності та фінансування учасників сімейних форм опіки

4) Формування єдиного банку даних

Можливості

Загрози

1) Підвищення ефективності раннього втручання та соціальної роботи з сім’ями з дітьми

1) Збереження дискримінації щодо розміру державної соціальної допомоги сім’ям з дітьми

2) Звільнення від оподаткування сум винагороди учасників сімейних форм виховання

2) Недостатньо активна підготовка соціальних працівників та потенційних учасників сімейних форм опіки

3) Прийняття законопроекту про правову допомогу та поліпшення правової просвіти для соціальних працівників та потенційних учасників сімейних форм опіки

3) Контроль якості не спирається на чіткі стандарти і не є достатньо незалежним

Отже, до нагальних змін, яких потребує законодавство України в частині реформування системи опіки над дітьми, належать, зокрема, такі: 1) скасування таємниці усиновлення та відповідальності за неї 2) створення міжвідомчого спеціалізованого органу з державної опіки 3) уніфікація сум державної соціальної допомоги сім’ям з дітьми (в т.ч. сплата аліментів в органи казначейства, щоб полегшити обрахунок таких сум) 4) обов’язковий періодичний перегляд рішень про позбавлення батьківських прав Законопроектів щодо „кризових прийомних сімей” станом на листопад 2006 р. не зареєстровано, і їх доцільність сумнівна, якщо будуть внесені зміни до норм про прийомні та патронатні сім’ї. Побічний, але важливий вплив на реформування системи опіки можуть справити прийняття законопроекту про правову допомогу та реформування системи адміністративних послуг, як-от передбачене в рамках програми «Електронний уряд» розміщення на Єдиному веб-порталі органів виконавчої влади бази даних із зразками документів, необхідних для звернення громадян щодо встановлення опіки та піклування над дітьми, призначення субсидій, державної соціальної допомоги багатодітним сім’ям тощо. 145

А. Додатки А1. Методологія Короткий опис Протягом липня-жовтня 2006 року за підтримки Дитячого Фонду Організації Об’єднаних Націй (ЮНІСЕФ) в Україні Київський міжнародний інститут соціології провів аналіз слабких і сильних сторін, сприятливих можливостей і небезпек, які виникають в процесі реформування системи державної опіки над дітьми-сиротами і дітьми, які залишилися без батьківського піклування. Метою дослідження є всебічний аналіз проблем, що можуть завадити впровадженню реформи, та пошук оптимальних стратегій ефективного її впровадження, враховуючи результати впровадження довгострокового проекту ЮНІСЕФ щодо першого етапу реформи системи державної опіки над дітьми. Методологія SWOT-аналізу передбачала, виявлення внутрішніх сильних і слабких сторін реформи системи опіки, а також зовнішніх можливостей і загроз на шляху її впровадження. Дослідження проводилося у м. Києві, Хмельницькій, Херсонській, Київській, Донецькій та Луганській областях. В межах проекту проведено кабінетне дослідження, створено базу даних експертів методом «снігової кулі», проведено опитування ключових експертів національного і регіонального рівнів, а також дослідження зацікавлених сторін реформи та аналіз юридичних документів на цю тему. Для реалізації завдань дослідження були використані наступні методи: аналіз зацікавлених сторін, експертне опитування, глибинні інтерв’ю, фокус-групи і кабінетне дослідження. Результати дослідження викладені у проміжному та результуючому аналітичних звітах українською та англійською мовами.

Етапи дослідження Дослідження було організоване у два етапи: Етап 1. Головною цільовою групою дослідження були ключові експерти, які могли допомогти зрозуміти процес перебігу реформи державної системи опіки, її сильні/ слабкі сторони, загрози і позитивні можливості. Завданням першого етапу було також визначення зацікавлених сторін процесу реформи. Аналіз зацікавлених сторін полягав у систематичному зборі і аналізі якісної інформації для визначення того, чиї інтереси мають бути обов’язково враховані під час розробки і впровадження реформи. Під терміном ключових експертів маються на увазі особи, що працюють на вищому рівні в системі опіки дітей (міністерства, державні інститути, національні та інтернаціональні фонди), що мають вплив на систему опіки на національному рівні та мають найвищий рейтинг в питаннях системи опіки за оцінками інших експертів з цієї галузі. Враховуючи це визначення, опитування ключових експертів проводилося тільки у Києві.

146

Завдання етапу 1: • З’ясувати розуміння ключовими експертами перебігу процесу реформи системи державної опіки в Україні.

• Скласти список зацікавлених сторін реформи системи державної опіки. • Знайти та налагодити контакт з потенційними консультантами проекту. • На основі експертного опитування зробити попередню оцінку сильних і слабких сторін реформи системи опіки, а також зовнішніх можливостей і загроз на шляху її впровадження.

Методика реалізації: 1.1 Формування вибірки головних експертів Відбір ключових експертів проводився методом «снігової кулі» та перехресного ранжування шляхом телефонних інтерв’ю. Відбір методом «снігової кулі» полягає у тому, що учасники відбираються зі списку, що формується на базі рекомендацій вже відібраних респондентів, які мають суттєві з точки зору дослідження характеристики. Відбір початкових інформантів здійснювався на основі рекомендацій ЮНІСЕФ. Для початку з вибірки експертів, що була надана замовником, було відібрано представників найбільш впливових інституцій. Пізніше їм було запропоновано порекомендувати кількох експертів, які, на їхню думку, були найбільш обізнані у питаннях реформи системи освіти та мали найбільший вплив на реформу. РекомеНУОваних експертів під час телефонних інтерв’ю також попросили висловити свої рекомендації. З кількох хвиль телефонних інтерв’ю була сформована база з близько 40 ключових експертів. Після цього кожному експерту був наданий ранг залежно від кількості рекомендацій, яку даний експерт отримав. Слід зазначити, що складання ранжованого переліку експертів мало лише інструментальну мету – відбір експертів для опитування – і не може розглядатися як самостійний вичерпний результат.

1.2 Проведення глибинних інтерв’ю із головними експертами центрального рівня Вибірка: 20 ключових експертів, що мали найбільший рейтинг під час складання вибірки методом «снігової кулі» були відібрані для проведення глибинних півструктурованих інтерв’ю. Інструментарій. Глибинні інтерв’ю були присвячені розгляду практично усіх питань, окреслених завданнями першого етапу дослідження. Особлива увага приділялася таким питанням, як:

• Ознайомлення з пануючими підходами до реформи. • Формування переліку «зацікавлених сторін» процесу реформи системи опіки.

• Попередня оцінка зацікавлених сторін, з точки зору їх знань, ставлення щодо реформи, інтересів, альянсів, ресурсів, можливостей впливати на реформу.

• Пошук документів «зацікавлених сторін», які свідчать про їх реакцію на процес реформи. 147

• Пошук попередніх релевантних досліджень. • Попередній SWOT-аналіз процесу реформи системи опіки. Обсяг робіт. Було проведено 20 глибинних інтерв’ю в м. Києві. Метод опитування – особисті півструктуровані експертні інтерв’ю. Середня тривалість 60 хвилин. Інтерв’юери. В опитуванні брали участь 4 інтерв’юери, усі вони пройшли спеціальну підготовку з якісних методів і мали відповідний досвід понад 2 роки. Місце проведення та фіксація результатів. Опитування проводилося переважно на робочому місці респондентів. Фіксація результатів здійснювалася з допомогою аудіозапису, який слугував відправною точкою підготовки стенограм інтерв’ю і звітів інтерв’юера. Під час бесіди допускалося виключення диктофона за бажанням респондента на деякий час для повідомлення особливо конфіденційної інформації. У таких випадках інтерв’юер відразу після зустрічі складав детальний письмовий звіт. Контроль роботи. Основною формою контролю слугувала наявність аудіозапису (письмового звіту) про проведення інтерв’ю. Крім того, ми збирали базу даних з контактною інформацією щодо експертів для того, щоб можна було уточнити деякі деталі або заповнити прогалини в інтерв’ю. Результати дослідження та відхилення від процедури. За результатами дослідження було підготовлено аналітичний звіт. Відхилень від процедури опитування не зафіксовано.

1.3 Кабінетне дослідження результатів попередніх досліджень з цієї проблематики Кабінетне дослідження передбачало вивчення релевантного досвіду, який висвітлює питання щодо:

• SWOT-аналізу реформи системи опіки дітей. • Сторін, яки залучені до процесу реформи. • Ставлення зацікавлених сторін до реформи системи опіки дітей. • Можливих методик вивчення процесу реформи. • Потреб дітей, позбавлених батьківського піклування у реформи системи опіки. Усього було проаналізовано близько 30 різноманітних джерел, серед яких були результати попередніх досліджень вітчизняних і міжнародних експертів у сфері реформи системи опіки, офіційні звіти та стенограми семінарів та круглих столів за участю ключових міністерств – учасників реформи, звіти і аналітичні записки донорських і громадських організацій, які працюють у сфері реформування системи державної опіки, а також інші письмові джерела, у яких проявляється ставлення зацікавлених сторін до процесу реформи (нормативні акти, внутрішні документи тощо). В результаті цього аналізу було підготовлено підсумковий аналітичний звіт, який давав загальне уявлення щодо передумов реформування, зацікавлених сторін і їх особливих потреб, а також перелік документів, які необхідно врахувати при правовому аналізі реформи системи опіки. Крім того, кабінетне дослідження було джерелом позитивного досвіду запровадження методик вивчення процесу реформи.

148

1.4 Аналіз законодавчої і юридичної бази реформи Аналіз законодавчої і юридичної бази реформи відбувався за допомогою зовнішнього юридичного консультанта. Процедура відбору зовнішнього консультанта – експерта з юридичних питань – відбувалася паралельно із формуванням вибірки ключових експертів, за схожим принципом. Всіх респондентів під час телефонного інтерв’ю просили порекомендувати кілька експертів-юристів. Після завершення формування вибірки ключових експертів, був сформований перелік рекомеНУОваних юридичних консультантів, з яких відібраний той, хто мав найбільше рекомендацій. Завданням юридичного консультанта став аналіз законодавства з точки зору його слабких і сильних сторін, сприятливих можливостей і небезпек, яке містить законодавство для реформування системи опіки дітей в Україні. Етап 2. Головною цільовою групою дослідження були представники 6 груп зацікавлених учасників, а саме: державні офіційні органи і організації (органи влади, працівники міністерств і відомств, служб), недержавні організації, представники закладів опіки, незалежні консультанти, прийомні родини і діти, позбавлені батьківської опіки.

Завдання етапу 2:

• З’ясувати розуміння процесу реформи представниками 6 груп найбільш зацікавлених сторін на регіональному рівні.

• Прояснити ставлення до процесу реформи і готовність брати в ній участь. • Визначити зв’язки і взаємні стосунки серед головних зацікавлених сторін на регіональному рівні.

• Зробити оцінку сильних і слабких сторін реформи системи опіки, а також зовнішніх можливостей і загроз на шляху її впровадження з точки зору зацікавлених сторін на релігійному рівні. Методика реалізації:

2.1 Побудова вибірки регіональних експертів За допомогою ключових експертів були розроблені критерії, які, на їх думку, є важливими для розуміння картини сприйняття, ставлення та оцінки різноманітних груп зацікавлених сторін щодо реформи системи опіки та піклування. До таких критеріїв віднесли: рівень впливу/діяльності зацікавленої сторони, регіон, в якому вони перебувають, група, до якої відносяться «стейкхолдери» (зацікавлені сторони). Таким чином, було отримано три виміри, за якими відбувався відбір учасників дослідження, та проводився аналіз їх відповідей. Детальніше про сутність трьох вимірів, які враховувалися при формуванні вибірки експертів в регіонах:

• Перший вимір – рівень впливу/діяльності зацікавлених сторін. Цей вимір враховує різницю у масштабі діяльності або впливу зацікавлених сторін на процес реформи. В першому наближенні можна виділити два рівні впливу: вплив на загальнонаціональні процеси та вплив на процеси регіоні. У вибірці дослідження представниками першого виду впливу є здебільшого ключові експерти, а другого – представники регіонів.

149

• Другий вимір – регіональна приналежність. Цей вимір враховує різницю, характерну для регіонів України. Традиційно виділяють чотири регіони: Східний, Західний, Центральний та Південний. Враховуючи фінансові і часові обмеження, під час відбору областей для проведення дослідження ми орієнтувалися перш за все на представництво кожного регіону для врахування можливих територіальних розбіжностей, а також таких, що зумовлені рівнем урбанізації. В результаті дослідження проводилося у Хмельницькій (захід), Херсонський (південь), Київський (центр), Донецький і Луганській (схід) областях.

• Третій вимір – приналежність до різних груп зацікавлених сторін. Ключові експерти традиційно розділяють сторони, зацікавлені в реформі, на чотири групи: держава та державні організації, некомерційні (громадські) організації, комерційні організації та діти. При другому рівні наближення частина ключових експертів розділяє зацікавлених сторін на: ▪ Бюрократичні державні організації. До них відносять структури, що не надають безпосередньо послуги та не працюють безпосередньо з цільовою групою. До таких на національному рівні відносять міністерства, на регіональному рівні управління. ▪ Державні організації, що надають послуги. До таких відносять служби, що працюють з цільовою групою та знаходяться в підпорядкуванні міністерств. ▪ Міжнародні організації та фонди, що впливають на формування політики, займають просвітою, фінансуванням програм. ▪ Недержавні (громадські) організації, що безпосередньо надають послуги, працюють в рамках конкретної програми. ▪ Заклади опіки та піклування (будинки дитини, дитячі будинки, інтернати та окремо притулки). ▪ Представники альтернативних форм опіки: прийомні батьки, батьки-вихователі, потенційні батьки. ▪ Діти, позбавленні батьківської піклування.

2.2 Проведення глибинних інтерв’ю з регіональними експертами Відбір регіональних експертів проводився аналогічно відбору ключових експертів на першому етапі дослідження, тобто використовувався метод «снігової кулі» та перехресного ранжування шляхом телефонних інтерв’ю. Попереднє телефонне опитування проводилося з використанням спеціалізованої комп’ютерної системи (CATI). Усього було проведено близько 180 телефонних інтерв’ю у 4 областях України. Після проведення телефонних інтерв’ю був сформований перелік і рейтинг регіональних експертів. Ті експерти, яких протягом телефонних інтерв’ю рекомендувала найбільша кількість опитаних, отримували найвищий рейтинг, відповідно, набували статус «ключових регіональних експертів». Саме з цими експертами в першу чергу проводилися глибинні face-to-face інтерв’ю. Під час відбору експертів для подальшого опитування, окрім іншого, враховувалася належність до окреслених раніше груп зацікавлених учасників, щоб отримати широке представництво усіх зацікавлених сторін.

150

Усього було проведено близько 100 глибинних інтерв’ю, які включали: Державні організації (управління/служби)

Недержавні (громадські) організації

Заклади опіки та піклування

Прийомні батьки, батьки-вихователі, потенційні батьки

Хмельницька

Херсонська

Київська

Донецька, Луганська

Області

Метод опитування – особисті півструктуровані експертні інтерв’ю. Середня тривалість – 60 хвилин. В опитуванні брали участь 16 інтерв’юерів КМІС, усі вони пройшли спеціальну підготовку з якісних методів і мали відповідний досвід понад 2 роки. Опитування проводилося переважно на робочому місці респондентів. Фіксація результатів здійснювалася з допомогою аудіозапису. По кожному інтерв’ю були підготовлені детальні стенограми та звіти інтерв’юерів, крім того, для кожної області було підготовлено підсумковий регіональний звіт.

2.3 Фокусовані групові дискусії Усього протягом проекту було проведено 12 фокус-груп, в яких взяли участь 72 учасники. Фокус-групи в усіх регіонах були проведені у жовтні 2006 року. Можна виділити 2 групи учасників:

• персонал закладів опіки, а саме педагоги, вихователі, психологи, юристи, соціальні працівники, адміністративний персонал;

• діти у віці 10-15 років, що постійно перебувають у закладах опіки. У кожному регіоні було проведено по 2 фокус-групи з дітьми (окремо з дівчатами та хлопцями). Середня тривалість фокус груп з персоналом закладів складала 70 хвилин, а фокусгруп з дітьми 45 хвилин. Фокус-групи проводилися у приміщенні закладів опіки, в зручних і неформальних умовах. На деяких фокус-групах з дітьми (наприклад, Херсонській областях) були присутні спостерігачі з працівників закладу. Психологічна обстановка в групі була спокійною і доброзичливою. Більшість учасників виявили зацікавленість в темі обговорення і активно брали участь в роботі груп. По кожній фокус-групі були підготовлені детальні стенограми, а також інформаційні звіти модераторів, на базі яких був написаний деталізований аналітичній звіт.

151

Координатори проекту: від Представництва ЮНІСЕФ – Андрій Гайдамашко, керівник проектів з питань захисту дітей від Київського міжнародного інституту соціології – Артем Мірошниченко, голова відділу якісних методів

Авторський колектив: О.Вінніков, О.Козлова, О.Максименко, А.Марцинків, А.Мірошниченко, Т.Петренко, Є.Польщікова, О.Редько, Н.Харченко

Підп. до друку 03.10.07. Формат 70х100, 1/16. Папір офсетний. Друк офсетний. Гарнітура PragmaticaC. Ум. др. арк. 6,34. Обл-вид. арк. 7,61. Наклад 3000 прим. Замовл. 122. Надруковано ТОВ “Перфект Стайл”

152