Exposición de Domingo Namuncura en la comisión que analiza una acusación constitucional en contra del ministro de DS, Giorgio Jackson.
Valparaíso, Congreso Nacional, lunes 16 de enero 2023
Señora presidenta de la Comisión. Señores y señoras integrantes de la comisión.
Concurro a esta sesión para exponer sobre el fondo y la forma de la acusación constitucional suscrita por varios diputados en relación con las referencias sobre políticas indígenas. El libelo acusatorio es un texto que describe ampliamente leyes y normas, y en donde la acusación propiamente tal es menor a dicha descripción, siendo que es muy fundamental establecer qué es lo que realmente se está acusando. En mi exposición ante ustedes referiré a cuatrol cuestiones principales:
1.- La experiencia del conflicto entre convicción propia y personal siendo funcionario de gobierno y las decisiones superiores de la autoridad gubernamental.
2.- Las decisiones institucionales en CONADI respecto de la compra de Tierras y Aguas
3.- Los cuestionamientos a la agenda indígena de gobierno.
4.- Una reflexión respecto del sentido o razón de ser de esta acusación constitucional.
En relación con el primer punto sobre conflicto de conciencia entre el rol de funcionario público y la jerarquía de las decisiones superiores quiero ofrecer un testimonio relacionado con el caso de la Central Hidroeléctrica de Ralco, en el Alto Bío Bío, territorio habitado ancestralmente por el Pueblo Mapuche-Pehuenche. En ese lugar, Endesa construyó la central Ralco. En abril de 1997 fui nombrado por el Presidente Eduardo Frei-Ruiz Tagle como Director Nacional de CONADI. La CONADI, fue creada por el Presidente Aylwin como respuesta al compromiso histórico del Pacto de Nueva Imperial de 1989 y por mandato de la Ley Indígena 19.253 del 5 de octubre de 1993. Es la única Ley indígena en Chile que ha logrado sobrevivir por 29 años y con muy importantes resultados.
Al asumir la dirección de la CONADI apreciamos que el horizonte de los derechos indígenas sería crítico pues estaba en desarrollo el proyecto Ralco en el Alto Bío y aquello causaba una enorme preocupación en todo el Pueblo Mapuche. El proyecto implicaba decisiones
cruciales que debían ser adoptadas por el Consejo Nacional de la CONADI. Para formarnos una clara perspectiva de aquello, organizamos una serie de visitas a Ralco, para dialogar con la Junta de Caciques del Alto Bío, con las comunidades circundantes y, sobre todo, con las 100 familias que serían afectadas por una suerte de exilio de sus tierras ancestrales por la inundación de su territorio. Este caso, consignado en la prensa de la época, unió al Pueblo Mapuche y demás Pueblos en una férrea resistencia, y la CONADI enfrentaba su primer gran dilema institucional, siendo la aprobación o rechazo de las permutas de Ralco el talón de Aquiles del proceso. Como autoridad indígena de gobierno debía, primero, recabar toda la información necesaria, a nivel público y privado a cargo del proyecto. Para el gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle era fundamental aprobar esa represa porque Chile pasaba por una crisis energética. Y para nosotros, en la CONADI era fundamental preservar los derechos indígenas territoriales consagrados en la nueva Ley que se ponía en práctica, y sabíamos que dicho proyecto produciría un impacto monumental en las relaciones del Pueblo Mapuche con el Estado.
Conforme pasaron los meses, nuestra convicción era que si no se construía un entendimiento político y social entre el Pueblo Mapuche-Pehuenche, el gobierno y la empresa Endesa, el conflicto escalaría a niveles mayores. Los dirigentes indígenas exigían rechazar Ralco. Se unieron redes de ambientalistas de todo el país e incluso organismos internacionales y diversos movimientos sociales y políticos. El gobierno insistía en que el proyecto debía ser aprobado. Y los informes de impacto ambiental, originalmente negativos, fueron cambiando su mirada hasta que la CONADI, que era un voto dirimente, se fue quedando sola en la compleja decisión.
Es todavía desalentador constatar que en esos años de 1997-1998 la empresa ENDESA, nunca mostró suficiente interés ante diversas fórmulas que le presentamos. Con el respaldo del Consejo nacional de CONADI sugerimos al gobierno una moratoria de cinco años, lo que no fue aceptado. Finalmente, llegó la fecha -agosto de 1998- en que el Consejo nacional de CONADI debía reunirse para tomar la decisión final respecto de las permutas de Ralco. A esa fecha, ya habíamos cristalizado la convicción de que la construcción de Ralco implicaría una crisis muy fuerte en las relaciones de confianza con el gobierno y el Estado. Teníamos la firme convicción de que la aprobación de Ralco debilitaría a la CONADI y a la propia Ley indígena. Sin embargo, y estando consciente de que mi voto final, dirimente, en el consejo Nacional de la Corporación debía ser de rechazo a las permutas de Ralco, anticipé -como correspondía hacerlo, por ética, lealtad y responsabilidad con mi gobierno- que yo no podía votar a favor y presenté mi renuncia.
Cito esta experiencia porque quiero decir ante ustedes que todos los funcionarios de gobierno, sin importar el lugar que ocupen, en realidad pueden ejercer su derecho de conciencia ante ideas o proyectos con los cuales tengan dudas razonables, pero -todos sabemos, finalmente- que siempre ha de prevalecer el pronunciamiento de la autoridad superior, dotada de los criterios y análisis que respaldan una decisión distinta. Como funcionario/a de gobierno uno puede cuestionar internamente, criticar e incluso rebatir los fundamentos de la autoridad superior, pero la función de gobierno tiene un carácter jerárquico por excelencia y si finalmente, si se recibe una orden, a pesar de todos los argumentos en contra, ésta debe ser acatada. Si no hay disposición a esto, porque en lo personal se quiere privilegiar la conciencia personal respecto de una política específica de gobierno, el camino de lealtad y de responsabilidad obliga renunciar de inmediato, más aún cuando se trata de un cargo de confianza.
La lealtad de los funcionarios públicos, aun cuando dejen de serlo, es una señal de madurez y de compromiso responsable con el proyecto político al cual se adhiere. En mi caso, era necesario renunciar al cargo de Director Nacional de CONADI porque mi voto no sería favorable a las permutas de Ralco y no podría caer, luego, en una espiral de acusaciones en contra del presidente, el ministro y mi propio gobierno, con quienes sostuve -por cierto- en los canales internos todas mis observaciones críticas La experiencia política indica que lo que prima en estos procesos es la prudencia, el recato y la sobriedad al momento de dejar un cargo o cuando se nos solicita una renuncia.
2.- Las decisiones institucionales en CONADI respecto de la compra de Tierras y Aguas
En lo principal, y entrando a los temas relativos a Pueblos Indígenas, el documento acusatorio denota una muy importante falta de información histórica y de comprensión acerca de cómo ha sido la relación del Estado y los Pueblos Indígenas en los últimos 32 años desde que recuperamos la democracia. No es este el momento de entrar a un copioso resumen de esta historia e insto a los firmantes a estudiarla, pues el libelo adolece de una comprensión acabada acerca de cómo se desarrolla la política indígena en Chile, regulada por la Ley 19.253 y cuyo órgano rector principal es la CONADI.
De acuerdo a esta ley es efectivo que el Ministerio de DS ejerce -como en todos sus programas- una función supervisora. Pero en el caso de la CONADI, la ejecución de la política indígena radica en un particular órgano de decisiones, que es muy excepcional respecto de otros ministerios, que se llama CONSEJO NACIONAL, integrado por 3 consejeros presidenciales designados por el presidente; cinco subsecretarios; 8 representantes
indígenas electos por los propios PPII y un Director nacional designado por el presidente de la República. Este es el órgano que adopta las decisiones necesarias para la ejecución de políticas indígenas en Chile. El artículo 38 de la Ley lo señala como un órgano descentralizado y en su artículo 42, letra a) se le encomienda “definir la política de la institución y velar por su cumplimiento”.
De tal modo que las decisiones fundamentales son adoptadas por el Consejo Nacional de la Corporación con todos los respaldos legales del caso. Es lo que acontece con la compra de tierras y derechos de agua. La Ley establece tres acápites para cumplir con este propósito: el articulo 20-A regula la compra de tierras mediante subsidios a familias indígenas para que puedan incrementar su actual terreno en función de un criterio de producción y sobrevivencia; el artículo 20-B regula la compra de tierras y aguas y el artículo 20-C responde a una suma de tareas en apoyo a diversas formas de emprendimiento y productividad. Estos acápites comprenden el total del presupuesto del Fondo de Tierras y Aguas.
En estos casos es el Consejo Nacional de CONADI quien adopta las decisiones de compras de tierras. No el ministerio ni el ministro Y la Fiscalía de ambas entidades, tanto de Conadi como del ministerio se coordinan normalmente para velar por el cumplimiento de las normas necesarias. Por tanto, la primera y fundamental responsabilidad en el proceso de ejecución de los presupuestos correspondientes recae en la Dirección y en el Consejo Nacional de CONADI, organismos que en todos estos años han cumplido cabalmente, con matices más o menos, las metas presupuestarias.
En efecto, y haciendo mención tan sólo al cumplimiento del artículo 20-B sobre compras de tierras, cabe señalar que desde el año 2017 hasta el año 2022, la ejecución presupuestaria se ha cumplido en su totalidad, con leves matices. En el año 2017, se cumplió hasta un 99.7%. En el año 2019 hasta un 93.7%. La cifra más baja de ejecución presupuestaria fue en el año 2020 con un 77,2%. Del total de lo presupuestado para el Fondo de Tierras y Aguas, considerando la ejecución de los tres artículos, el presupuesto total de 65 mil millones de pesos fue ejecutado, además, con el adicional de un adelanto respecto del año 2023.
¿Por qué, entonces, en la acusación no se considera la descripción de estos componentes, antes de presentarla? En mi concepto porque se parte de una incomprensión y desinformación de la manera cómo trabaja la CONADI, con los rigurosos procesos de cuya experiencia hemos aprendido por más de 20 años. Es más, el libelo levanta la acusación, en este caso a lo obrado por CONADI en realidad, más que al ministro, de que en la compra de dos predios, uno en Traiguén y otro en Lautaro, se habría procedido a su adquisición y entrega
a pesar de haber sido perturbados por alguna forma de ocupación. El principio de “terreno tomado, no se compra”, fue aprobado por el Consejo Nacional de CONADI en 1998, cuando yo ejercía como director nacional de la CONADI. No es un principio nuevo o que se deba reclamar ahora, y la CONADI con su Fiscalía, más el respaldo de la Fiscalía del Ministerio y el control riguroso de la Contraloría han dado fiel cumplimiento a este principio en estos años.
Ahora bien, todos los gobiernos han aplicado excepciones en determinadas áreas y circunstancias en todos los ámbitos de su gestión y cuentan con las competencias para ello mediante decretos o decisiones específicas, sea para salvar empresas y bancos como ocurrió en los años 80 o para conferir privilegios especiales como el D 701 para empresas forestales,p resolver licitaciones directas en razón de determinados fundamentos, etc. El tema de la compra de tierras, como bien se señaló por las autoridades de la CONADI en esta misma comisión, está regulado ahora -incluso- por el Decreto 395 luego del perfeccionamiento de la norma aprobada por el consejo de Conadi en 1998, por tanto la ocurrencia de situaciones excepcionales, requiere varias vías de decisiones, entre las cuales está el Consejo nacional de CONADI.
Finalmente, la CONADI también ha explicado acá que la diferencia de datos respecto del calendario de ejecución presupuestaria, que a mitad de año muestra un cierto porcentaje y en el tercer trimestre otro dato ascendente y se cierra al 31 de diciembre con el cumplimiento de pagos que arriba al 100%, es un proceso totalmente normal, además, por las complejidades técnicas que reviste la constatación del cumplimiento de todas las normas y estudios correspondientes. Y respecto de la compra de dos predios cuestionados, lo que está claro es que durante todo el proceso que llevó adelante su adquisición no hubo perturbaciones para su compra. Todo esto sería más que suficiente para despejar cualquier duda.
3.- Los cuestionamientos a la agenda indígena de gobierno.
Termino con la acusación respecto a la agenda indígena, de lo cual también se busca responsabilizar al ministro de DS.
El presidente Boric anunció en Villarrica, en su primera visita oficial a la Araucanía, la creación de una Comisión de Paz y entendimiento con el expreso propósito de abordar los antecedentes necesarios para caminar a la solución de la justa demanda de tierras indígenas y las tareas de esta comisión están radicadas en el ministerio SEGPRES. Esto implica que luego
de varios años de conversaciones y estudios, podremos -como país- entrar a ese camino y superar el proceso de compras anuales y resolver la demanda acumulada.
En el libelo se responsabiliza también al ministro por “la mirada reactiva hacia hechos de violencia”. Aquí es necesario precisar que en la macrozona sur no hay una sola forma de violencia, sino varias de sus manifestaciones, y en diversos casos la delincuencia usa la causa indígena. No quiero citar aquí sentencias de tribunales en donde finalmente, dueños de camiones y de bienes inmuebles, que quemaron exprofeso sus vehículos para conseguir los seguros correspondientes, fueron investigados y condenados por los tribunales. La violencia tiene varios rostros y autores y diferentes motivos en la macrozona sur. Un porcentaje se relaciona con la demanda de tierras y aún está por verse, efectivamente, quiénes -en realidad- son sus autores intelectuales y materiales, y esto depende de políticas de búsqueda de la verdad y no se trata de tareas de un ministerio de desarrollo social sino que competen a ministerios altamente especializados.
También se acusa de “no avanzar primero en el catastro de tierras”. Sin embargo, la tarea de arribar a dicho catastro ha sido ya encomendada por el presidente a una comisión presidencial cuya diferencia con otras entidades similares anteriores ya no será diagnosticar los casos sino ahora arribar a un resultado recogiendo todos los antecedentes de lo que ya se ha estudiado en estos años.
Y respecto de la política o programa del “Buen Vivir”, es efectivo que su coordinación radica en el ministerio SEGPRES y no es de responsabilidad del ministro, estrictamente. Sin embargo, la Ley Indígena sí plantea que hay cinco ministerios que debieran coordinarse para llevar a cabo las políticas indígenas en Chile. Todo esto, en tanto está pendiente en el congreso desde el año 2008 la creación del Ministerio de Pueblos Indígenas y no siempre los votos de parlamentarios del mundo conservador han estado disponibles.
Señora Presidenta, Señoras integrantes de la comisión Señores miembros de la comisión.
De manera recurrente las acusaciones constitucionales han ido perdiendo su crédito e inspiración. El artículo 52, número 2, letra b) de la actual Constitución justifica el hecho de una “responsabilidad política” cuando se hubiere “comprometido gravemente el honor o la seguridad de la nación, por infringir la constitución o las Leyes o haber dejado éstas sin ejecución”. De lo que se trata, cuando uno firma este tipo de acusaciones, es “ejercer un
juicio prudencial respecto de la plausibilidad de la acusación, no de su mérito final, cuestión que corresponde al Senado”, y cito lo afirmado en el mismo libelo.
La cámara tiene una función fiscalizadora que es importante valorar, siempre y cuando, a mi juicio, esta función se cumpla en todos los sentidos, y esto vale también para los acusadores, a juzgar por la debilidad de los proceso internos de carácter ético en el propio parlamento luego de conocidos las indecorosas e inaceptables conductas de parlamentarios en el hemiciclo, y el país aún no tiene conocimiento de las sanciones éticas necesarias. ¿Con qué autoridad moral, entonces, podemos decir a la Nación que se debe acusar, si o si, a un ministro que está bastante lejos de no haber cumplido con sus deberes normales, en tanto por casa no nos empeñamos con el mismo celo?
Es cierto, como se dice desde los medios de prensa, que en ocasiones anteriores se levantaron 11 acusaciones constituciones por parlamentarios que eran de oposición y hoy son oficialistas. Cada cual debe asumir sus responsabilidades ante un país que está cansado de tanto espectáculo en política. Pero no se resuelve este problema agregando nuevas acusaciones que no “comprometen el honor o la seguridad de la nación, por infringir la constitución y las leyes”. Si las acusaciones constitucionales siguen este ritmo de actuaciones políticas oblicuas para generar tensión, distracción, conflicto institucional y poner en dificultad la marcha del gobierno y del propio parlamento, que debieran destinar su tiempo útil para preocuparse de temas mayores y urgentes y brindar respuestas eficientes a las demandas y preocupaciones ciudadanas, estamos caminando por una senda que fragiliza el valor de nuestras instituciones republicanas. Con razón, entonces, el congreso y los partidos políticos aquí representandos permanecen en el nivel extremadamente limitado de confianza pública que se expresa en todas las encuestas nacionales. Y esto, sí es un impotante problema de país y de Estado que debiera ocupar mejor nuestro tiempo disponible.
DOMINGO NAMUNCURA SERRANO
Trabajador Social, Docente universitario
Director Nacional de CONADI (1997-1998)
Embajador de Chile en Guatemala (2014-2018)
Valparaíso, 16 de enero 2023