Municipalismo n.º1 by ATAM

Ficha Técnica Título: Municipalismo Propriedade: ATAM - Associação dos Técnicos Administrativos Municipais Praça do Município | Apartado 219 | 2001-903 Santarém Telefs. 243 330 270 a 243 330 278 | Fax: 243 322 927 e-mail: geral@atam.pt | homepage: www.atam.pt Editor: ATAM - Associação dos Técnicos Administrativos Municipais Director: Francisco José Alveirinho Correia Conselho Consultivo: António Cândido de Oliveira|UM/CEJUR - Universidade do Minho/Centro de Estudos Jurídicos do Minho João Paulo Zbyszewski | ISLA - Instituto Superior de Línguas e Administração Jorge Faria | ESGS - Escola Superior de Gestão de Santarém António Gameiro | ISCAD - Instituto Superior de Ciências da Administração CEFA - Centro de Estudos e Formação Autárquica (a indicar representante) Redacção: Praça do Município | Apartado 219 | 2001-903 Santarém Periodicidade: Anual Tiragem: 1.000 exemplares Depósito Legal n.º : 304256/10 ISBN: 978-972-8896-06-5 ERC Registo n.º: 125735 Impressão: Tipotejo - Artes Gráficas, Lda. - Santarém Edição Gráfica e Paginação: ATAM Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer processo electrónico, mecânico ou fotográfico, sem autorização prévia do editor

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Indice Editorial

- Presidente da Direcção da ATAM Francisco José Alveirinho Correia......................................................................... 7

A Tutela Contenciosa no Âmbito do Planeamento Urbanístico: Reflexão sobre as formas de actuação no âmbito das autarquias locais

- António Manuel Fernandes Moura Pêga ............................................................ 9

A utilidade da Contabilidade de Custos na Administração Local: O caso da fixação das taxas e preços municipais - Teresa Carmo Salgueiro Costa ............................................................................ 41

A Prestação de Serviços Públicos nas Autarquias Locais - Miguel Ângelo Rodrigues - Joaquim Filipe Ferraz Esteves de Araújo - António Fernando Tavares ................................................................................. 77

As Prioridades Políticas dos Governos Locais Portugueses: Análise empírica da alocação das despesas municipais - Carla Sofia Rocha............................................................................................... 123

Estatuto da Revista Científica....................................................... 155 Normas de Colaboração.................................................................. 159

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Editorial A Associação dos Técnicos Administrativos Municipais, de entre os objectivos que lhe estão cometidos estatutariamente, compete-lhe fomentar todas as iniciativas em ordem à valorização profissional e cultural dos seus associados, bem como apoiar todas as iniciativas que visem o reforço do municipalismo. Prosseguindo uma missão estratégica baseada na informação e formação dos trabalhadores da Administração Local, tem vindo a estudar, analisar e debater questões de índole diversa no âmbito do Poder Local, que visam o aperfeiçoamento dos trabalhadores autárquicos. As reuniões de aperfeiçoamento profissional (RAP’s) são, hoje, um fórum de debate das questões/dúvidas suscitadas pelos diversos normativos que, permanentemente, preocupam os trabalhadores municipais. Para a ATAM, associação que promove o estudo e a divulgação periódica de informações de natureza técnico-profissional referentes à Administração Local, não se pode aceitar a sua menorização, quando comparada com outras áreas do sector público, numa clara intenção de a menosprezar, quando, na realidade, representa cerca de 24% do emprego público e mais de 50% do investimento público. Para a ATAM revela-se da maior importância o desenvolvimento de estu-

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dos e investigações nesta área do conhecimento, cujo objectivo será a difusão pelos seus associados, em especial, e pelos trabalhadores autárquicos, em geral. Apesar de não haver em Portugal uma estratégia de estudos e investigações nesta área do conhecimento, por escassez de mestrados e doutoramentos, os poucos que vão surgindo merecem a existência de um meio de comunicação, que divulgue os trabalhos finais, quando demonstrem um elevado padrão de qualidade. O “Municipalismo” terá uma periodicidade anual, com impressão de 1.000 exemplares e cerca de 150 páginas. Se é verdade que mesmo as mais difíceis caminhadas começam com um primeiro passo e a vontade de chegar ao fim, o “Municipalismo” irá constituir um novo espaço científico autárquico, fruto de uma reflexão produzida no âmbito da ATAM, e ao qual desejo um futuro promissor no seio do Poder Local.

Francisco José Alveirinho Correia Director

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A TUTELA CONTENCIOSA NO ÂMBITO DO PLANEAMENTO URBANÍSTICO Reflexão sobre as formas de actuação no âmbito das autarquias locais

A n t ó n i o M a n u e l M o u r a Fe r n a n d e s P ê g a

Dissertação apresentada na Faculdade de Direito da Universidade Coimbra, como prova final de Pós Graduação “ A Nova Justiça Administrativa” cursado de Abril a Junho de 2005

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NOTA INTRODUTÓRIA O Trabalho da Pós Graduação em Justiça Administrativa, com o título “A Tutela Contenciosa no Âmbito do Planeamento Urbanístico”, foi defendido pelo seu autor, em Novembro de 2005, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, perante um júri composto por docentes daquela Faculdade. A actualidade do mesmo mantêm-se, pese embora algumas mutações legislativas tenham ocorrido no quadro legislativo que suportou a sua elaboração, em particular no âmbito do Regime Jurídico que aprovou os Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), aprovado pelo Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, e também no diploma que aprovou o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção introduzida pelo Decreto Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, sem reflexos contudo a nível do contencioso administrativo. Assim no Capítulo I, “Contencioso Administrativo no Âmbito dos Planos Urbanísticos”, deverão ser observadas as alterações introduzidas pelo Decreto

Lei nº

316/2007, de 19 de Setembro – artigos, 2º, 59º, 77º, 79º, e 117º, com especial atenção às alterações dos artigos 25º e 80º, quanto à ratificação dos planos directores municipais. No Capítulo II, “Auto Limitação dos Planos – As Reservas de Urbanização – Formas de Impugnação”, deverão ser tomadas em conta as alterações ao disposto nos artigos 74º e 80º, do Decreto Lei nº 380/99, introduzidas, pelo Decreto Lei nº 316/2007, quanto à elaboração e ratificação dos planos. No Capítulo III. “A Aprovação do projecto de Arquitectura e as Garantias de Terceiros – Aspectos Práticos”, deverão ser consideradas as alterações introduzidas nos artigos 14º, 20º, e 23º, do Decreto Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, em sede de pedido informação prévia, apreciação dos projectos de edificação, e deliberações licenciadoras, bem como a revogação da Portaria nº 1110/2001, de 19 de Setembro, pela Portaria nº 232/2008, de 11 de Março.

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ABREVIATURAS

CPA – Código do Procedimento Administrativo CPTA – Código de Processo nos Tribunais Administrativos ETAF – Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais LBTOTUA – Lei de Bases da Politica de Ordenamento do Território Urbanismo e Ambiente. LOSTA – Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo LPTA – Lei de Processo dos Tribunais Administrativos NEPTIIGAT – Normas e Procedimentos Técnicos dos Processos Inspectivos da Inspecção Geral da Administração do Território RJUE – Regime Jurídico da Urbanização e Edificação. STA – Supremo Tribunal Administrativo. TAC – Tribunal Administrativo de Círculo

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ÍNDICE

AGRADECIMENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 NOTA INTRODUTÓRIA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 NOTA PRÉVIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 CAPÍTULO I - O Contencioso Administrativo no âmbito dos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Planos Urbanísticos Secção I – Aspectos gerais, e enquadramento da matéria . . . . . . . . . . . . . . . 24 Secção II – Os planos com eficácia plurisubjectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 CAPÍTULO II – A auto limitação dos planos – As Reservas de Urbanização – Formas de Impugnação.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

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NOTA PRÉVIA

O presente estudo pretende trazer à liça algumas ideias sobre a problemática do Contencioso dos Planos Urbanísticos face à Nova Reforma do Processo nos Tribunais Administrativos, da qual se pretende dar uma faceta prática, aproveitando os 18 anos de experiência inspectiva, ininterrupta do seu autor, na Inspecção Geral da Administração do Território – com acções inspectivas desenvolvidas em cerca de 80 Municípios – dadas as múltiplas situações com que foi confrontado na área do Planeamento Urbanístico dos Municípios, e das medidas adoptadas pela IGAT, versus decisões dos Tribunais que aos casos couberam. As pistas teóricas avançadas, temperadas que estão com a praxis inspectiva, constituem um esboço de propostas de solução, que o tema do Contencioso dos Planos Urbanísticos coloca no triângulo: Tribunais Administrativos – Autarquias Locais – Particulares, e que dada a dispersão legislativa existente nesta área, acentua dificuldades a todos aqueles que têm de trabalhar com estas matérias, cuja complexidade vai por certo dinamizar o campo investigatório das mesmas.

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CAPÍTULO I O Contencioso Administrativo no âmbito dos Planos Urbanísticos.

Com a entrada em vigor do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei nº 15/2002 de 22 de Fevereiro com as alterações decorrentes da Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, urgia colocar algumas questões suscitadas do ponto de vista teórico-prático, em particular no domínio dos Planos Urbanísticos, entendidos estes como institutos que definem os princípios e regras de ocupação, uso e transformação do solo, e cuja disciplina jurídica se encontra vertida no Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro alterado pelo Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro. As linhas que me proponho escrever centrar-se-ão naqueles planos directamente vinculativos para os particulares, que se encontram previstos no tecido legal, do diploma acima indicado

, ou sejam os planos municipais de ordenamento do território, que são: os Planos

(1)

Directores Municipais (artigos 84˚ e ss.), os Planos de Urbanização (artigo 87 e ss.) e os Planos de Pormenor (artigos 90˚ e ss.) cujas principais funções consistem, na inventariação na realidade existente, conformação do território e do direito de propriedade do solo, e na gestão do território

(2)

, matérias estas que não constituem desde já a pedra nuclear do

presente estudo. Além dos planos municipais de ordenamento do território, são também directamente vinculativos dos particulares, os planos especiais de ordenamento do território, na linha do

(1) Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, com as alterações do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Setembro. (2) Para maiores desenvolvimentos, Vidé Fernanda Paula Oliveira, Direito do Urbanismo, 2ª edição, Centro de Estudos de Formação Autárquica, Coimbra 2001, p. 32 - 35.

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descrito no artigo 3º, nº 2, do Decreto Lei nº 380/99 de 22 de Setembro, conjugado com o nº 2 do artigo 11º da Lei nº 48/98, de 11 de Agosto. Convém referir, que os planos especiais de ordenamento do território se subdividem em planos de ordenamento de áreas protegidas, planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas e planos de ordenamento da orla costeira, conforme dilucidação vertida no artigo 42º do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro. Antes de se passar ao objecto central do presente estudo – Contencioso dos Planos Municipais – será de realçar que os planos municipais de ordenamento do território têm a natureza de regulamento administrativo (3), o mesmo sucedendo com os planos especiais de ordenamento do território embora estes últimos elaborados pela Administração Central, constituindo uma forma de intervenção do Governo tendo como escopo a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial. O contencioso dos planos municipais, visa não apenas acautelar direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos – função subjectiva, mas também servir de garante a esta modalidade da acção administrativa – função objectiva, sendo o seu contencioso um contencioso de normas jurídicas, tendo a partir da Revisão Constitucional de 1997 – artigo 268˚ nº 5 – sido reconhecido o direito de impugnação judicial directa de normas jurídicas com eficácia externa quando lesivas de direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (4).

(3) Neste sentido o Supremo Tribunal Administrativo vem afirmando em jurisprudência reiterada, que planos municipais de ordenamento do território têm a natureza de regulamento administrativo, cfr. Acórdãos de 1ª Secção do STA, de 17 de Outubro de 1995 (Proc. 35892), de 8 de Abril de 1997 (Proc. 38991),de 8 de Julho de 1997 (Proc. 38632) e de 30 de Setembro de 1997 (Proc. 38991). (4) Vidé, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, 6ª Edição, Almedina, nota 484, quanto ao conceito de norma impugnável, que deve ser entendido “num sentido amplo, incluindo todas as disposições de direito administrativo com carácter geral e abstracto, que visem a produção de efeitos permanentes numa relação inter-subjectiva: planos, estatutos, regimentos de órgãos colegiais, documentos pré-contratuais”. O mesmo autor refere na mesma nota que a impugnação de qualquer disposição de um plano teria de ser feita através de um pedido de impugnação de normas - neste sentido Acórdão do STA de 22/10/03, p. 1184/02. Quanto à natureza dos regulamentos em causa, estes não são regulamentos autónomos, idênticos àqueles que os municípios podem elaborar nos termos do artigo 241º da Constituição da República Portuguesa, sobre matérias das suas atribuições específicas, mas sim regulamentos autorizados, que com base numa habilitação constitucional sediada no artigo 65º nº 4 da Constituição, é legal

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Contudo, para uma correcta abordagem desta temática, importa desde já destacar quais os princípios jurídicos enformadores da planificação urbanística, enquanto actividade da Administração na qual o órgão decisor detém amplo espaço de discricionaridade manifestada na ponderação dos interesses públicos e privados envolvidos, mas limitada por princípios que se passam apenas por aflorar no que importa ao presente estudo (5): 1)

Princípio da legalidade, os planos urbanísticos estão vinculado à lei, conforme o plasmado no artigo 266 nº 2 da Constituição da República Portuguesa que se subdivide nos seguintes sub princípios:

a) Tipicidade dos planos urbanísticos, ou seja só podem ser elaborados aqueles planos que a lei expressamente prevê, na linha do contido no artigo 9˚, nºs 2 e 4, da Lei nº 48/98, de 11 de Agosto, conjugado com o artigo 2˚, nº 2, alínea c) e nº 4 alínea b), do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro;

b) Competência para elaboração e aprovação dos Planos Urbanísticos, a qual incumbe no caso dos planos especiais de ordenamento do território, à Administração Central, sendo aprovados por Resolução do Conselho de Ministros – artigos, 42˚ nº 1 e 59˚ nº 1, ambos do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro.

No âmbito dos planos municipais de ordenamento de território, a sua elaboração compete à Câmara Municipal, e a aprovação dos mesmos à Assembleia Municipal – artigos,

(localizada na legislação atinente ao ordenamento do território e ao urbanismo), visam a definição das regras de ocupação, uso e transformação do solo, para os quais estão convocados interesses nacionais e locais (municipais). Neste sentido, Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, volume I, 2ª Edição, Almedina 2004, p. 466, nota 259; e do mesmo autor as Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo, Almedina, 1993, nota 19. (5) Sobre a dupla função (subjectiva e objectiva) desempenhada pelo contencioso administrativo português, o nosso legislador lançou mão de um modelo misto que combina aspectos positivos do modelo subjectivista e do modelo objectivista. Ibidém neste sentido, Fernando Alves Correia, in Contencioso dos Planos Municipais de Ordenamento do Território, Revista Jurídica do Urbanismo e Ambiente, nº 1, Junho 1994, Idual Almedina.

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74˚ nº 1 e 79˚ nº 1, ambos do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro. 2) Princípio da hierarquia. Este principio funciona como segunda limitação à liberdade de modelação da planificação urbanística, ou seja as disposições dos planos devem respeitar as determinações dos planos hierárquicamente superiores. Com a entrada em vigor da Lei de Bases da Politica de Ordenamento de Território e de Urbanismo – Lei nº 48/98, de 11 de Agosto, estabelece-se um primeiro relacionamento entre instrumentos de gestão territorial, no seu artigo 10º, o qual vem a obter concretização nos artigos 24º e 25º, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, vigorando nas relações entre os diversos planos municipais de ordenamento do território (PMOTS), que englobam os planos directores municipais (PDM), planos de urbanização (PU) e planos de pormenor (PP), uma relação de hierarquia mais mitigada, da que existia ao abrigo do Decreto Lei 69/90, de 2 de Março, entretanto revogado, e que encontra o seu «punctum salientes» no artigo 80º do ora vigente Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro

(6)

, no qual está sub-

jacente uma ideia de flexibilização na articulação entre os diversos instrumentos de gestão territorial. Quanto ao relacionamento com os planos especiais de ordenamento do território (PEOTS), vigora a regra do nº 4 do artigo 24˚, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, que a economia do presente estudo dispensa outros desenvolvimentos

(7)

(6) Neste sentido, Vidé obra já citada de Fernanda Paula de Oliveira, in Direito do Urbanismo, 2ª Edição, CEFA, p. 47 e 48 e Acórdão STA, 1ª Secção, publicado nos Cadernos de Justiça Administrativa nº 39, p. 37 e segs. Ibidém, Parecer da Procuradoria Geral da República nº 71/93, in Diário da República, 2ª série nº 212, de 13 de Setembro de 1994. (7) Vidé, quanto ao relacionamento do Plano de Ordenamento da Orla costeira (POOC’s) com os PMOT’s. Isabel Abalada de Matos, in Revista Jurídica de Urbanismo e Ambiente, já citada, nºs 18/19 (Dezembro) 2002, Junho/2003, p. 41 e segs.

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3) Princípio da proporcionalidade em sentido amplo ou da «proibição do excesso», e Princípio da igualdade. Ambos os princípios, funcionam como parâmetros limitadores à discricionariedade subjacente à planificação urbanística. Cumpre salientar, nesta sede, que as medidas impostas pelos planos urbanísticos, devem ser adequadas, necessárias e proporcionais ao fim público imanente ao planeamento urbanístico, daqui se inferindo que o primeiro dos princípios se divide em três sub princípios: o da adequação, o da necessidade e o da proporcionalidade em sentido escrito. No que se refere ao princípio da igualdade, o seu escopo principal, enquanto limite à discricionariedade do plano urbanístico, na linha da disposto no artigo 266˚ nº 2 da Constituição da República Portuguesa, é de que as disposições dos planos não podem ser arbitrárias, ilógicas, e aquelas que têm um carácter «necessariamente discriminatório», não podem ser irrazoáveis, ante sustentados em postulados objectivos, dado existir uma “relação de tensão dominante (herrachende spannung) entre as determinações do plano e a obrigação de igualdade jurídica.” (8).

(8) Sobre as dimensões da relevância do princípio da igualdade no plano urbanístico, Vidé, Fernando Alves Correia, o Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, Almedina 1990, p. 457-469. E do mesmo autor, Manual do Direito do Urbanismo volume I, p. 501.

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Secção I Aspectos Gerais, e enquadramento da matéria

A - Esboçadas que foram algumas linhas sobre a caracterização dos planos urbanísticos, à luz do novo Contencioso Administrativo, aprovado pela Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, importa desde já referir alguns dos passos mais importantes desta reforma, que consagra na esteira da Revisão Constitucional de 1997, o princípio da tutela jurisdicional efectiva. Inovações mais salientes: 1) Na organização judiciária, verifica-se inversão da pirâmide organizativa dos Tribunais Administrativos, sendo estes os competentes em 1ª instância, funcionando o Tribunal Central Administrativo como Tribunal de Recurso – artigos, 4˚ e 8˚ do Estatuto dos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, alterada pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro e pela Lei nº 1079/2003, de 31 de Dezembro; 2) Quanto ao âmbito da jurisdição administrativa, os Tribunais Administrativos passam a ser os Tribunais Comuns em matéria administrativa

(9)

– a cada direito

deve corresponder um meio de acesso aos Tribunais – acção administrativa comum – artigo 37º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (adiante designado por CPTA), aprovado pela Lei nº 15/2002: 3) Possibilidade de demanda, entre órgãos da mesma pessoa jurídica publica – o

(9) Por excepção, tanto os Tribunais Centrais Administrativos como o Supremo Tribunal Administrativo, funcionam em certos casos como tribunais de 1ª instância. Vidé a este propósito, artº. 24º nº 1, em particular a sua alínea g), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, já referenciado adiante designado por ETAF.

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direito administrativo disciplinará o litígio entre sujeitos privados desde que esteja em causa uma relação administrativa pública – artigo 4˚ nº 1 alínea d) do ETAF, conjugado com o artigo 37˚ nº 3 do CPTA (10).

No trilho de Mário Aroso de Almeida in «O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos» 2005, 4ª edição, Revista e Actualizada, Almedina, p. 143, e passamos a citar «Determinante para que a competência pertença, neste domínio, aos Tribunais Administrativos é, pois, que o sujeito privado tenha actuado ao abrigo de normas de direito administrativo, que atribuam prerrogativas ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais por razões de interesse público que não intervêm no âmbito de relações de natureza jurídico-privada»;

4) Plenitude dos poderes do juiz, que deixa de ser um juiz meramente anulatório, podendo emitir verdadeiras sentenças substitutivas de actos administrativos; 5) Abertura à possibilidade de cumulação de pedidos, em termos bastante vastos – artigos, 4˚ e 47˚ do CPTA, desde que exista entre eles uma «relação material de conexão uma relação de coincidência, de prejudicialidade ou de dependência» na senda de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, p. 312 6) Quanto à legitimidade para a acção, consagração parcial do modelo subjectivista,

(10) Os Tribunais Administrativos vão ocupar-se de dirimir litígios relacionados com relações jurídicas administrativas, salvo se lei especial estabelecer o contrário. São relações jurídicas administrativas, “aquelas que se estabelecem entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações intersubjectivas públicas e relações interorgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado”, conforme citação de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo no Tribunais Administrativos, volume 1, Almedina p. 25, e também aquelas que um dos sujeitos (seja público ou privado) actue no exercício de um poder de autoridade com vista à realização de um interesse legalmente definido. Neste sentido, Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa”, Lições, 6ª edição, Almedina, p. 55/56. O artigo 4º nº 1 do ETAF, fixa claúsulas de atribuição, densificando a claúsula geral. No artigo 4º, nºs 2 e 3 do ETAF, fixam-se claúsulas de exclusão da jurisdição administrativa.

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em que se reconhece legitimidade activa a quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, nomeadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos e interesses. Mantém-se contudo a legitimidade do Ministério Público para propor acções e intervir em processos principais e cautelares, alargando-se deste modo relativamente à Lei nº 83/95, de 31 de Agosto (Lei da Acção Popular), o leque dos interesses difusos a tutelar – artigo 9˚, do CPTA. Mantém-se aqui alguns aspectos do modelo objectivista, bastando o interesse do facto para se impugnar um acto administrativo. 7) O conceito processual do acto administrativo difere do conceito do acto administrativo plasmado no artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo, adiante designado por CPA (11), sendo por um lado mais vasto na medida em que abrange as decisões de entes privados que exerçam poderes públicos como os actos das autoridades não integradas na Administração Publica, conforme regulamentação do nº 2 do artigo 51º do CPTA É contudo mais restrito porque só abrange aqueles actos administrativos com eficácia externa legalmente protegidos, incluindo-se aqui os actos destacáveis do procedimento administrativo, produtores de efeitos jurídicos externos autónomos. (12) 8) Surgimento do pedido – condenação à prática de acto devido – artigo 46˚ nº 2 b) CPTA, como corolário do imperativo constitucional que garante aos administrados a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos . Acaba a figura do indeferimento táctico, surgindo o particular com meios para

(13)

pedir à Administração para agir. (11) Aprovado pelo Decreto Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, com as modificações introduzidas pelo Decreto Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro. (12) Sobre o conceito de acto administrativo, Vidé neste sentido Vieira de Andrade, obra citada, p. 208 e 209. (13) Vidé, artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa.

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9) Processos cautelares, o novo diploma consagra todas as providências cautelares e mais aquelas previstas no Código do Processo Civil – artigo 112˚ do CPTA. (14) 10) Execução Sentenças, só agora passa a existir um verdadeiro processo administrativo executivo no âmbito da plena jurisdição executiva, conforme inculca o disposto no artigo 3˚ nº 3 do CPTA, passando os Tribunais Administrativos a ser auto suficientes neste patamar, dispondo de meios estruturalmente executivos para garantir a produção dos efeitos práticos da sua sentença, nos quais se destaca o mecanismo da sanção pecuniária compulsória prevista no artigo 169˚ do CPTA.

B - Após uma incursão sumária nas grandes linhas definidoras da Reforma do Contencioso Administrativo, vamos agora tratar da natureza dos vícios que supostamente poderão inquinar os planos urbanísticos, de ilegalidade, dada a natureza destes enquanto regulamentos administrativos, sendo o seu contencioso na sua essência um contencioso de normas jurídicas. (15) (16) A elencagem dos vícios moldada em hipóteses práticas, é a seguinte: a) Vícios de legalidade externa dos planos, assim designados pela jurisprudência e

(14) Da redação do nº 1 do artigo 112º, do CPTA, verifica-se a admissão de providências cautelares antecipatórias ou conservatórias. Vidé sobre o alcance destas definições Carla Amado Gomes, em Cadernos de Justiça Administrativa nº 39, p. 5, a qual refere que são ……… “medidas de tipo antecipatório - que activam o desenvolvimento da situação controvertida, alterando o estado de coisas existentes no momento da apresentação do pedido consumindo, total ou parcialmente o conteúdo da decisão final (favorável) medidas de tipo conservatório - as quais congelam o estado das coisas existentes no momento da apresentação do pedido até à resolução final do litígio”. (15) Vidé, notas (3) e (4) do presente trabalho. (16) Cfr, com as seguintes obras: já citada, de Fernando Alves Correia, Contencioso dos Planos Municipais ………, p. 31-32; e do mesmo autor, o Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Almedina, Coimbra, 1989, p. 217 a 232; e ainda a Impugnação Jurisdicional de Normas Administrativas, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 16 (1999), p. 16 a 27.

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doutrina francesas (17), ou seja aqueles vícios que pela sua própria natureza originam a invalidade do plano no seu conjunto, conexionados que estão com o local da afectação do mesmo – o sujeito, a forma, e o procedimento:

Vício de incompetência, decorrente do plano municipal não ser aprovado pelo órgão legalmente habilitado para o efeito – artigo 79˚, nº 1 do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro;

Vício de forma, derivado do facto, da versão final do Plano Director Municipal de Ordenamento do Território – PDM – préviamente à aprovação não ter sido objecto de parecer da competente Comissão de Coordenação Regional, hoje DRAOT (Direcção Regional de Ambiente e Ordenamento do Território) – artigo 78˚, nº 1, do Decreto Lei nº 380/99, com a redacção do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro;

Vício de procedimento, resultante de no momento da elaboração do plano, e aquando da discussão pública do mesmo, não terem sido observados pela Câmara Municipal os prazos previstos no nº 5 do artigo 77˚, do Decreto Lei nº 380/99, com a redacção do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro, que precedem aquela forma de participação preventiva dos interessados. Sublinha-se, que os vícios de legalidade externa dos planos, são desencadeadores da anulabilidade dos mesmos (18). b) Vícios de legalidade interna dos planos, que poderão afectar de forma divisível as disposições dos planos, dado terem a ver com o conteúdo destas, e não com a sua forma de aprovação, podendo desencadear a nulidade das mesmas.

(17) Cfr. H. JacQuot, Droit de l’Urbanisme, 2ª edição, Paris, Dalloz, 1989 p. 204-211. (18) Nos termos do artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), dado os actos administrativos praticados o serem com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção mais grave-nulidade.

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Vício de violação da lei, que poderá resultar da falta de harmonização (articulação) de uma disposição de um plano (PDM) com um plano hierárquicamente superior – artigos, 24˚ nºs 3 e 4, e 80º nº 3 alíneas, a) a c), ambos do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro na redacção do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro (19);

Vício de desvio de poder, trata-se aqui de uma afectação de disposição do plano, que tem a ver com o fim do mesmo, contrariamente aquelas fulminadas de violação de lei, que tem a ver com o seu conteúdo.

O desvio de poder poderá ser subjectivo e objectivo

(20)

traduzindo-se na prática no

não cumprimento da obrigação de ponderação dos diferentes interesses tocados pelo plano, a qual encontra o seu corolário nos mecanismos de perequação compensatória destinados a assegurar uma redistribuição equitativa dos benefícios e encargos entre os interessados abrangidos pelo plano – artigo 18˚, nº 1, da Lei nº 48/98, de 11 de Agosto (Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo – LBPOTU) conjugado com os artigos 135˚ a 138˚, todos do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro.

(19) Violação do princípio da hierarquia, já identificado no ponto 2) do Capítulo I do presente trabalho. (20) O desvio de poder propriamente dito ou desvio de poder em sentido subjectivo consiste na divergência entre o fim subjectivamente proposto pelo agente e o fim legalmente fixado para a respectiva decisão, enquanto o desvio de poder em sentido objectivo é um vício do acto, traduzido na violação dos princípios da justiça, igualdade, proporcionalidade e imparcialidade cfr. A. Barbosa de Melo, Direito Administrativo II (A protecção jurisdicional dos cidadãos perante a Administração Pública), Sumários das Lições proferidas na Faculdade de Direito de Coimbra no ano lectivo de 1986/87, Coimbra, 1987, p. 86, 87 e Notas de Contencioso Comunitário, Coimbra, 1986, p. 70-76.

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Secção II Os Planos com Eficácia Plurisubjectiva.

Após o estabelecer do enquadramento da matéria, com um traçado das linhas gerais do contencioso administrativo adicionado das principais invalidades afectadoras dos planos urbanísticos, importa agora delimitar o âmbito de presente estudo, no que toca ao contencioso dos planos dotados de eficácia plurisubjectiva, ou seja que vinculam as entidades públicas e ainda directa e imediatamente os particulares – artigo 3°, nº 2, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro. (21) Inicialmente, e antes da reforma do contencioso administrativo de 1984/85 (Decreto Lei nº 129/84, de 27 de Abril – ETAF, e Decreto Lei nº 267/85, de 16 de Julho – LPTA – Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, já revogados), defendeu-se o princípio da inimpugnabilidade directa dos regulamentos, assente principalmente no facto de que estes, pese embora o seu carácter secundário face à lei, seriam insusceptíveis de produzir danos na esfera dos particulares. Com os novos ventos introduzidos pela reforma ocorrida há duas décadas, a que se adicionaram as novas motivações decorrentes do princípio da legalidade e do reforço das garantias dos particulares, estes passaram a ter um conjunto de vias de impugnação jurisdicional das normas administrativas. (22)

(21) Vidé neste sentido, artigo 7˚ nº 2, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, quanto à impugnação directa pelos particulares, aos quais lhe assiste também o direito de apresentação de queixa ao Ministério Público, artigo 7˚ nº 1 alínea c) do citado diploma. Além das garantias jurisdicionais dos particulares, os mesmos têm ao seu dispor, garantias politicas e administrativas, conforme o descrito em Fernando Alves Correia, Manual do Direito Urbanismo, volume, já citado, p. 518520. (22) A doutrina administrativa, na senda de Marcelo Caetano, estribada no nº 1 do artigo 16˚ da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, então em vigor (aprovada pelo Decreto Lei nº 40768, de 8 de Setembro de 1956), e no § único do mesmo artigo, entendia que tanto os decretos regulamentares, como as portarias e os despachos normativos eram insusceptíveis de impugnação contenciosa directa. Posição contrária foi defendida convictamente pelo Prof. Afonso Queiró. Vidé, neste sentido, anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, (Tribunal Pleno) de 18 de Janeiro de 1962, in Revista Legislação e Jurisprudência, ano 97, nº 3280 p. 300-304.

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Com a entrada em vigor do pacote legislativo reformador do Contencioso Administrativo, em 1 de Janeiro de 2004, Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, e Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, veio-se a dar concretização prática ao disposto no artigo 268˚ nºs 4 e 5 da Constituição da República Portuguesa, sufragando-se ‘ab initio’ o princípio da “tutela jurisdicional efectiva” dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados passando a ter assento constitucional a “impugnação das normas administrativas lesivas dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados que urgia lapidar ao nível da lei ordinária.

As vias da impugnação jurisdicional dos planos urbanísticos vinculativos dos particulares são as seguintes: 1. Impugnação indirecta ou incidental, da disposição de um plano directa e imediatamente vinculativo dos particulares, que pode ser suscitada por via da excepção de ilegalidade interposta aquando da acção administrativa especial para anulação do acto administrativo que nela se suporta (23) (24). A dedução da ilegalidade da norma, ou normas, do plano urbanístico, por parte do Tribunal Administrativo circunscreve os efeitos às partes no processo, conduzindo sim à invalidade do acto administrativo de gestão urbanística (licenciamento ou autorização) e não à norma do plano que permanece em vigor, sendo o prazo do recurso, caso estejamos perante vício

(23) Vidé por ex. deliberação ou decisão sobre pedido de licenciamento ou autorização de operação de loteamento ou obra particular – artigo 116˚, do Decreto Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção do Decreto Lei nº 177/2001, de 4 de Junho. (24) Na acção administrativa especial – artigo 46˚, nº 2, alíneas a) a c) do CPTA, são formulados os pedidos de anulação de actos administrativos ou a declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica, que na lei anterior – Decreto Lei nº 267/85, de 16 de Julho (LPTA) se designava por recurso contencioso de anulação, e também os pedidos de declaração de ilegalidade de regulamentos. Vidé neste sentido, Contencioso Administrativo – Novo Regime Explicado e Anotado, de António Esteves Fermiano Rato, Almedina 2004, anotação ao artigo 46°.

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gerador de anulabilidade o prazo para a impugnação do acto

(25)

– e não da norma do plano,

existindo quanto a esta um poder – dever de recusa da sua aplicação por parte do Tribunal Administrativo (26). 2. Impugnação jurisdicional directa de disposições dos planos, na linha do disposto no artigo 7˚, nº 2, do Decreto Lei nº 380/99, e artigos, 72˚ e 73˚, ambos do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), sendo admissíveis dois tipos de pedidos, sujeitos embora a regimes diferentes: - pedido de declaração da ilegalidade com força obrigatória geral, que pode ser suscitada sem dependência de quaisquer pressupostos, pelo Ministério Público, ou por quem tenha sido prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, e desde que a aplicação desta tenha sido recusada por qualquer tribunal em três casos concretos - artigo 73˚ nº 1, CPTA. O pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral nunca pode ser suportada em inconstitucionalidade directa, dado esse pedido estar subtraído à jurisdição administrativa (27). - A declaração de ilegalidade de normas dos planos, com força obrigatória geral, radicada no facto de as mesmas se apresentarem inquinadas de violação da lei, dado postergarem directa e imediatamente interesses do cidadãos (ex: as chamadas “expropriações de plano” ou seja proibições de construção no interior de espaços edificáveis, sem que

(25) Vidé, artigo 58˚ nº 2, alínea a) do CPTA, prazo de 1 ano, se promovida pelo Ministério Público, independentemente de ter interesse pessoal na relação em litígio – artigo 9˚, nº 2, do CPTA (e neste sentido, a acção popular prevista no artigo 52º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa e concretizada pela Lei nº 83/95, de 31 de Agosto). (26) Não existe, no direito do urbanismo português, e em sede do CPTA, qualquer prazo para a impugnação contenciosa incidental e com força obrigatória geral de normas dos planos urbanísticos – Vidé, anotação ao artigo 74˚ do CPTA, de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, p. 447. (27) Neste sentido, Vieira de Andrade, obra citada, p. 235.

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os mesmos algo tenham a ver com a “vinculação situacional do solo”),

, produz

(28) (29)

efeitos “ex tunc”, ou seja desde a data da entrada em vigor da norma, com repristinação daquelas que haja revogado – artigo 76˚ nº 1 CPTA. Contudo, pode o tribunal determinar que os efeitos apenas se produzem para o futuro, por “razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de excepcional relevo “artigo 76˚; nº 2 CPTA (30). Naquelas situações, em que a sentença do tribunal seja omissa quanto à produção dos efeitos apenas para futuro, “efeitos ex nunc”, não deverá daí resultar que a ilegalidade das disposições dos planos urbanísticos tenha como consequência a invalidade dos licenciamentos entretanto autorizados sob a sua égide (31), devendo “in casu” ser de aplicar o disposto no nº 2 do artigo 102˚ do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, ou seja a “declaração de nulidade de normas do plano, não prejudica os efeitos de actos administrativos entretanto praticados” (32). Quando um plano urbanístico directamente vinculativo para os particulares seja julgado ilegal por sentença transitada em julgado, daí não resulta “ab initio” a repristinação do plano anterior que aquele tenha revogado (alguns remontando à década de 50, e manifestamente desactualizados face à realidade urbanística existente, e supostamente ilegais por incompatibilidade com planos hierárquicamente superiores que entretanto tenham sido aprovados) - ex. Planos Regionais de Ordenamento do Território – PROT’s, cabendo aqui à Câmara Municipal propor

(28) Sobre as determinações do plano que estabelecem uma proibição absoluta do “jus aedificandi”, Vidé, Fernando Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, obra citada, p. 524. (29) Sobre o “princípio da vinculação situacional do solo”, Vidé do mesmo autor e obra referida na nota anterior, p. 517. (30) Neste sentido, Vieira de Andrade, obra citada, p. 239. (31) Regime da nulidade dos actos consequentes, previsto no artigo 133˚, nº 2 alínea i) do CPTA, Vidé, sob o mesmo assunto, Cadernos de Justiça Administrativa nº 28, p. 16 e segs. E ainda jurisprudência, Ac. TAC. de Coimbra, de 11 de Maio de 1998 e Ac. STA de 4 de Dezembro de 2002, in Acórdãos Doutrinais ano XLII, nº 496. (32) Exemplos, de licenciamentos e autorizações urbanísticas emitidas entre o momento de entrada em vigor do plano urbanístico, e o trânsito em julgado da sentença que o declare inválido.

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à Assembleia Municipal a suspensão do mesmo, no termos da alínea b) do nº 2 do artigo 100˚ do Decreto Lei nº 380/99 na redacção do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro (33). - Pedido de declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, prevista no artigo 73˚ nº 2 do CPTA, para aqueles casos em que numa norma de um plano produz efeitos operativos imediatos, sem dependência de qualquer outro acto administrativo (ex. Licenciamentos, autorizações), podendo o particular lesado ou qualquer das entidades referidas no nº 2 do artigo 9˚ do CPTA, obter a sua desaplicação que lhe cause prejuízo (a norma não lhe foi ainda aplicada pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso). Contrariamente ao sucedido no pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nesta hipótese da declaração de ilegalidade ser circunscrita ao processo em causa, pode a mesma ser suportada em inconstitucionalidade, levando à desaplicação do regulamento inconstitucional, ou seja ao seu julgamento incidental com efeitos restritos ao processo , pelos tribunais administrativos.

(34)

3. Declaração de ilegalidade por omissão, inovação importante introduzida pelo CPTA, no seu artigo 77˚, considerando-se aqui incluídos no seu âmbito de aplicação não apenas a omissão de normas administrativas necessárias à execução de actos legislativos, como também a omissão daquelas normas que visam executar um regulamento com um grau normativo superior que carecia ele mesmo de regulamentação posterior.

(33) Refira-se que o nº 2 do artigo 100˚ do Decreto Lei nº 380/99, se refere à suspensão de planos municipais em vigor, ou seja que foram objecto de registo nos termos do Despacho nº 9/91, do Secretário de Estado de Administração Local e Ordenamento do Território, publicado no Diário da Republica, 2ª série, nº 180, de 7 de Agosto de 1991, que esclareceu dúvidas quanto à eficácia daqueles planos municipais de ordenamento do território existentes à data da entrada em vigor do Decreto Lei nº 69/90, de 2 de Março. (34) Ibidém, neste sentido, Vieira de Andrade, obra citada, p. 237 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, p. 446.

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O desenvolvimento prático desta temática será feito no Capítulo II do presente trabalho. 4. Suspensão de eficácia de normas emitidas pela Administração, outra das inovações introduzidas pela Reforma do Contencioso Administrativo, no seu artigo 112˚ nº 2, alínea a), cujos efeitos se encontram previstos no artigo 130˚, nºs 1 e 2 do CPTA, em função da declaração de ilegalidade da norma seja circunscrita ao caso, ou o seja com força obrigatória geral. Trata-se de mais uma concretização do princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrada no artigo 268˚ nº 4 da Constituição da República Portuguesa, e um dos pilares da nova Reforma do Contencioso Administrativo. Os planos com eficácia plurisubjectiva, passam a poder ser suspensos, sempre que normas suas sejam objecto dos mecanismos contenciosos previstos no ponto 2. da presente Secção. Não se conhecem, após a data da entrada em vigor da Reforma do Contencioso Administrativo, situações em que tenha sido accionada esta providência cautelar decorrente da declaração de ilegalidade de normas de plano urbanísticos com eficácia plurisubjectiva. Além do mais, de uma análise ao Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, o mesmo não prevê em termos de direito substantivo nele incorporado, um mecanismo cautelar que permita dar exequibilidade prática à suspensão da eficácia das normas dos planos urbanísticos decididas contenciosamente à semelhança do sucedido com o disposto no artigo 117˚ deste diploma.

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CAPÍTULO II A Auto Imitação dos Planos - As Reservas de Urbanização - Formas de Impugnação.

Após ter sido feita uma análise aos meios legais para impugnação contenciosa dos planos urbanísticos iremos colocar, na continuação do presente trabalho, algumas hipóteses práticas que permitem demonstrar que o regime de contencioso dos tribunais administrativos, deverá ser adaptado no que toca aos meios ao seu dispôr, face às especialidades dos planos urbanísticos vinculativos dos particulares (35). Uma das hipóteses mais frequentes surgidas no âmbito da planificação urbanística, está ligada no facto de os Municípios aquando da elaboração dos seus Planos Directores Municipais, estabelecerem nos seus regulamentos, zonas que constituam reservas de urbanização, nas quais se reconhece vocação para uma ocupação futura em termos de construção, ficando no entanto esta condicionada à elaboração de planos de urbanização e planos de pormenor, que fixarão os indicadores, parâmetros urbanísticos, aplicáveis a cada uma das categorias de espaços, que ficam expectantes até uma concreta opção de planeamento urbanístico a ter lugar através de planos urbanísticos mais concretos (36).

(35) Vidé a este propósito, a impugnação contenciosa da Resolução do Conselho de Ministros que ratifica um plano municipal enquanto acto integrativo da eficácia da deliberação da Assembleia Municipal – artigo 80˚ do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, a declaração de nulidade ou anulação do acto de ratificação, por vícios próprios deste acto, acarretará apenas a ineficácia do plano, não sendo um meio idóneo para atacar contenciosamente as prescrições do plano urbanísticos; Vidé neste sentido, Acórdãos da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Outubro de 1995, 8 de Abril de 1997, 8 de Julho de 1997, e ainda do Pleno da Secção do STA, de 9 de Novembro de 1999. (36) Vidé, quanto ao conteúdo material dos planos de urbanização e de pormenor, artigos 88˚ e 91˚, ambos do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, na redacção do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro.

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Caso os instrumentos de planeamento urbanístico mais concretos, não sejam aprovados nem publicados, colocará os proprietários desses terrenos situados em zonas expectantes em termos de vocação edificatória em posição desigual face a outros proprietários de espaços para os quais não estejam estabelecidos estes vínculos de inedificabilidade

, que poderão

(37)

ser por tempo indeterminado dada a inércia da iniciativa pública para a elaboração dos citados planos . Os particulares lesados com a situação, e face aos meios contenciosos postos à sua disposição pela matriz dualista do novo Regime de Processos nos Tribunais Administrativos - artigo 37º, acção administrativa comum, e artigo 46º, acção administrativa especial (38), poderão formular um pedido suportado nesta última forma de acção, com base na alínea b) do nº 2 do artigo 46º e artigo 66º, ambos do CPTA - Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido, sendo que a obrigação legal de praticar o acto, com vista à elaboração de um plano urbanístico que concretize o disposto em Regulamento do PDM

, deve ser enten-

(39)

dida em sentido amplo, abrangendo a grande maioria dos casos em que a omissão seja contraria à ordem pública, independentemente da fonte jurisgénica (Decreto Lei, Decreto Regulamentar, Resolução de Conselho de Ministros, Portaria). Como um dos pressupostos do pedido, que ao caso importa dilucidar no presente tra-

(37) Em violação manifesta do princípio da igualdade, dado o conteúdo das normas dos planos que disponham nesse sentido, ser manifestamente arbitrário e descriminatório. Vidé, quanto à noção do princípio da igualdade, ponto 3˚ do capítulo I deste trabalho. “No direito italiano colocaram-se dúvidas sobre a constitucionalidade destes vínculos de inedificabilidade por tempo indeterminado, tendo o legislador imposto para os superar a caducidade daqueles vínculos, se os instrumentos de planeamento não forem aprovados no prazo de cinco anos cuja prorrogação dará lugar a indemnização. No direito português não está prevista solução idêntica, estando o dever de indemnização por parte da Administração pensando para as situações de restrições significativas a direitos de uso do solo” – artigo 143˚ do Decreto Lei nº 380/99, conjugado com o artigo 18˚ nº 2 da Lei nº 48/98, de 18 de Agosto. Neste sentido, Direito do Urbanismo e Autarquias Locais, CEDOUA – FDUC – IGAT, Almedina, 2005, p. 53. (38) A distinção entre ambas as formas processuais radica no facto de a Administração na acção administrativa comum se encontrar integrada numa relação jurídica de base essencial ou tendencialmente paritária, enquanto na acção administrativa especial, se encontra investida no exercício de poderes públicos de autoridade administrativa. Neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, p. 261 e 309. (39) Cfr. Artigo 74˚ do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Dezembro. Cfr. Vieira de Andrade, obra citada, p. 225, 226.

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balho, destaca-se a apresentação de requerimento que constitua o órgão competente no dever legal de decidir (ex.: requerimento apresentado na Câmara Municipal nos termos do artigo 67º nº 1 alínea a) do CPTA, e por quem tenha legitimamente para o efeito – artigo 68º do CPTA , naquelas hipóteses em que o regulamento do Plano Director Municipal, não estabeleça

(40)

qualquer prazo para a elaboração de um plano urbanístico mais concreto para aquela zona, sendo necessária a “provocação” (41) por parte do particular junto da Câmara Municipal para a feitura do mesmo. Caso a Câmara Municipal não dê resposta à pretensão no prazo de 90 dias (42), começa a contar o prazo de 1 ano findo o qual caduca o direito a intentar acção administrativa especial, visando condenar a Administração a praticar o acto ou seja a deliberar no sentido de se dar início ao procedimento de elaboração do plano urbanístico em falta, nos termos do artigo 74º, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro. Outra hipótese prática radica no facto, de o próprio regulamento do Plano Director Municipal estabelecer de “per si” um prazo para a elaboração do plano urbanístico definidor de forma mais impressiva dos parâmetros urbanísticos para aquela área. Nesta situação em que o dever de praticar o acto resulta directamente da lei, e em prazo devido pode-se considerar a desnecessidade de colocar a Administração (ao caso Câmara Municipal) em mora por via da entrega do requerimento exigido como pressuposto geral de acesso ao processo de condenação à prática do acto devido – artigo 67º, nº 2, alínea a) do CPTA, (43).

(40) Ou seja, “quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido à emissão do acto”, ou seja “é necessário que o requerente tenha pretendido fazer valer perante a Administração uma pertensão sua visando a realização de um direito subjectivo ou interesse legalmente protegido. Neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, p. 424. (41) “É necessário que a Administração tenha sido interpelada para a emissão do acto administrativo”. Vidé neste sentido, Vieira de Andrade, obra citada, p. 228. (42) Cfr. Artigo 109˚ nºs 1 e 2 do CPA e artigo 69˚ do CPTA. (43) Vidé neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira obra citada, p. 418.

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Sendo assim, poderá o particular por sua própria iniciativa e interesse demandar imediatamente a Câmara Municipal em juízo, sem necessidade de a interpelar por via de requerimento a apresentar nos termos do disposto no acima indicado segmento normativo do CPTA. Ou em alternativa o interessado pode fazer uso do disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 7º, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro legitimidade

(45),

, cabendo ao Ministério Público

(44)

para a actuação, dado o dever de praticar o acto resultar directamente da lei

(de regulamento), ser um dever objectivo concertado, que está com os interesses e valores constitucionalmente protegidos e plasmados no artigo 9º, nº 2 “in fine” do CPTA, “maxime”, o urbanismo e ordenamento do território(46). Traçadas ficaram as vias contenciosas ao dispor dos proprietários afectados para reagir às situações criadas com a inércia dos municípios na elaboração de novos planos, atendendo a que o artigo 77º do CPTA apenas poderá ser accionado naqueles casos de lacuna de normas necessárias para dar exequibilidade, a actos legislativos carentes de regulamentação, e não nas hipóteses de auto limitação da Administração à elaboração de regulamentos mais concretos (47). Ou seja, a situação de omissão que dá causa ao pedido formulado nos termos do artigo 77º do CPTA deriva sim de actos legislativos que necessitem para terem exequibilidade, de regulamentação para satisfação de direitos subjectivos ou de interesse de facto subjacentes

(48)

para os quais a inactividade da Administração redunde em prejuízo.

(44) Quanto ao direito de queixa pelos particulares ao Ministério Publico, Vidé nota (21) do presente trabalho. (45) No sentido desta tendência, Vidé, Vieira de Andrade, obra citada, p. 228; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, p. 425 e ainda Mário Aroso Almeida. O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, 4ª edição, p. 203. (46) Cfr. com o disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 68˚ do CPTA. (47) No sentido desta tendência, Vidé, Direito do Urbanismo e Autarquias Locais, obra citada a nota (38), deste trabalho, p. 53 e 54; e ainda, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, Direito do Urbanismo – Casos Práticos Resolvidos, Almedina, p. 42 e 43. (48) Neste sentido, Mário Aroso Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, p. 388-402.

(Os capítulos III e IV serão publicados na Revista Científica n.º 2)

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A UTILIDADE D A C O N TA B I L I D A D E D E C U S T O S N A A D M I N I S T RA Ç Ã O LO C A L :

O c a s o d a f i x a ç ã o d a s t a x a s e preços municipais

Te r e s a C a r m o S a l g u e i r o C o s t a

Escola Superior de Gestão Instituto Politécnico do Cávado e do Ave

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RESUMO

As autarquias locais deparam-se com um cenário de escassez de recursos para fazer face ao acréscimo constante das necessidades locais. Deste modo, é fundamental efectuar uma adequada gestão dos recursos destas entidades, sendo necessário para tal implementar um sistema de Contabilidade de Custos. O Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL) veio responder a esta necessidade ao estabelecer a obrigatoriedade deste sistema no apuramento dos custos das funções e dos custos subjacentes à fixação de taxas e preços de bens e serviços. Neste contexto, o principal objectivo deste trabalho consiste em verificar se as entidades pertencentes à Administração Local do norte do país já têm implementado um sistema de Contabilidade de Custos, que cumpra as regras estipuladas no POCAL. Neste sentido, para o desenvolvimento do estudo empírico, realizámos um questionário aplicado a todos os municípios, serviços municipalizados e empresas municipais pertencentes à região norte. Os resultados obtidos neste estudo evidenciam que a maioria das entidades analisadas ainda não implementou este sistema contabilístico. Apesar da quase totalidade dos inquiridos reconhecer a importância da informação proporcionada por este sistema, como referência válida para a fixação das tarifas e preços, o certo é que, das instituições que já implementaram este ramo da contabilidade, ainda poucas utilizam os outputs produzidos na consideração dos valores a cobrar aos utentes.

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INTRODUÇÃO

A criação de um sistema de Contabilidade Analítica, nas instituições públicas e locais, revela-se de extrema importância no contexto actual, em que as várias entidades se deparam com a necessidade de gerir adequadamente os recursos ao seu dispor, de modo a administrar a instituição de forma eficaz, eficiente e económica. Deste modo, importa perceber qual é a informação que é utilizada como base de trabalho na fixação dos valores a cobrar aos utentes dos bens e serviços. O POCAL, criado pelo Decreto-Lei (DL) n.º 54-A/99, veio responder a esta necessidade ao tornar obrigatória a Contabilidade de Custos no apuramento dos custos por funções e dos custos subjacentes à fixação das taxas e preços dos bens e serviços. Perante a necessidade de apurar o custo das funções e dos bens e serviços, este diploma não se limitou a tornar obrigatória a implementação da Contabilidade de Custos, estipulando também uma série de regras conducentes à criação de um sistema desta natureza. Todavia, o certo é que este ramo da contabilidade é de difícil aplicação em organizações tão complexas como o são as autarquias, sendo estas regras, por vezes, inflexíveis e, em algumas matérias, escassas. Todo este enredo leva-nos a questionar a actual situação destas entidades, no que se refere às questões abordadas. Neste contexto, tendo em conta a inexistência de estudos que procuram averiguar se a informação proporcionada pelo sistema de Contabilidade de Custos é útil na fixação das tarifas e preços municipais1, entendemos ser de extrema rele-

(1) Importa referir que à data de realização deste estudo, no decorrer do ano de 2005, os municípios podiam cobrar taxas, tarifas e preços. A actual Lei das Finanças Locais e o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais referem-se apenas à cobrança de taxas e preços.

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vância o desenvolvimento de uma investigação em torno desta problemática. Para tal, desenvolvemos um questionário que foi aplicado a todos os Municípios, Serviços Municipalizados e Empresas Municipais da região norte do país. Assim sendo, a presente investigação tem como objectivo principal verificar se as entidades supra referidas já implementaram um sistema de Contabilidade de Custos e tentar perceber se os outputs produzidos por este sistema estão a ser utilizados como base para fixar as tabelas de tarifas e preços. Com a aplicação do questionário, pretendemos analisar os motivos que conduziram as entidades que ainda não implementaram a Contabilidade de Custos a essa situação. Procuramos, também, perceber quais são as principais insuficiências detectadas no POCAL e quais as características que deve possuir um sistema de apuramento de custos “ideal”. Além disso, pretende-se analisar quais as regras que estão a ser seguidas pelas entidades na operacionalização dos seus modelos de Contabilidade de Custos e verificar se existem grandes diferenças a nível dos sistemas criados pelas diferentes instituições. No que se refere à fixação das tarifas e preços, queremos averiguar se a informação proporcionada pelo sistema de Contabilidade de Custos é importante na fixação dos valores a cobrar, se estas tarifas e preços devem ser iguais, inferiores ou superiores aos seus custos e quais os parâmetros que devem ser considerados na sua fixação. Procuramos, ainda, testar uma série de hipóteses que relacionam a implementação da Contabilidade de Custos e a utilização da informação proporcionada por este ramo da contabilidade, com a tipologia da entidade em estudo, sua localização geográfica e dimensão e com características do perfil dos inquiridos. Para cumprir os objectivos a que nos propomos, o trabalho seguidamente apresentado assenta em duas partes. Na primeira parte, fizemos uma breve abordagem da Contabilidade Analítica Pública e do seu enquadramento legal em Portugal e, em particular, nas entidades locais. Por sua vez, na segunda parte, incluímos os principais resultados da análise do questionário efectuado e das hipóteses em investigação.

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I – O Sistema de Contabilidade Analítica ou de Custos Público e Local 1.1 Enquadramento Legal da Contabilidade analítica pública em Portugal No sector público a divulgação de novas práticas de contabilidade – entre as quais se destaca a Contabilidade Analítica e de Gestão – assumiu uma importância crescente no contexto das reformas das instituições e na tentativa de modificar as práticas tradicionalmente utilizadas (Lapsley & Wright, 2004). De facto, em Portugal, a necessidade de implementação de um sistema de Contabilidade Analítica nos serviços municipalizados começou a ser debatida em 1973. Contudo, a reforma da Contabilidade Pública veio dar um novo impulso a este sistema contabilístico. Assim, o n.º 1 do art. 14.º da Lei n.º 8/90 refere que deve ser organizada uma Contabilidade Analítica indispensável à avaliação dos resultados da gestão. A avaliação dos resultados de gestão, no entendimento de Armenteros (2006), possibilita o desenho de políticas produtivas e financeiras que permitam garantir a idoneidade económica e social na gestão do gasto público. O surgimento do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) veio reforçar a importância deste sistema de contabilidade, ao mencionar a necessidade de implementação dos três ramos da contabilidade: orçamental, patrimonial e analítica. A actual Lei das Finanças Locais (Lei n.º 2/2007) nos termos do n.º 1 do art. 16.º, também ressalva um aspecto para o qual é importante a existência de uma Contabilidade de Custos ao referir que “os preços e demais instrumentos de remuneração a fixar pelos municípios relativos aos serviços prestados e aos bens fornecidos em gestão directa pelas unidades orgânicas municipais ou pelos serviços municipalizados não devem ser inferiores aos custos directa e indirectamente suportados com a prestação desses serviços e com o fornecimento desses bens”. Também o n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que aprova o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, estipula que “o regulamento que crie taxas municipais ou taxas das freguesias contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade:

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a) A indicação da base de incidência objectiva e subjectiva; b) O valor ou a fórmula de cálculo do valor das taxas a cobrar; c) A fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local”; entre outros aspectos. Torna-se, assim, determinante a utilização de um sistema de Contabilidade de Custos que permita calcular o custo dos bens e dos serviços, para se poder, com base neste cálculo, fundamentar os preços e as taxas praticadas. Nesta medida, segundo Bernardes (2001: 402), “a introdução de um subsistema de Contabilidade de Custos no sistema de Contabilidade Pública corresponde ao objectivo mínimo de que as administrações justifiquem, com base nos custos, as tarifas ou os preços que pratiquem em relação a determinados serviços ou bens”. De facto, se atendermos somente ao estipulado no art. 16.º da Lei das Finanças Locais, ficamos restritos à implementação de um sistema de Contabilidade de Custos. Julgamos ser cada vez mais premente a utilização de um adequado sistema de Contabilidade de Gestão no Sector Público, com características mais exigentes que um mero sistema de cálculo de custos. As entidades públicas não podem limitar-se à emissão de informação sobre custos, proveitos e resultados, também é importante medir a qualidade dos serviços que se prestam e a gestão de quem está encarregado de cumprir esta tarefa (Fermín, 1999). A este propósito, Díaz e Dopico (2003) referem que o apuramento isolado dos custos fez parte de uma primeira fase de aplicação da Contabilidade Interna no Sector Público. Todavia, esta concepção colocava limites à sua aplicação nas distintas fases da gestão pública, pelo que foi necessária uma reformulação para ampliar os seus horizontes e para facilitar a sua aplicação a todas as fases do processo de tomada de decisões. Não obstante, quer o regulamentado na Lei das Finanças Locais quer o surgimento do POCP abriram caminho ao desenvolvimento sustentado da Contabilidade Analítica, nos planos sectoriais decorrentes da sua aprovação. Em suma, ao contrário das empresas privadas onde a Contabilidade Analítica tende a ser, genericamente, uma contabilidade interna e apenas destinada aos ges-

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tores da empresa, no Sector Público ela tornou-se obrigatória e irá também permitir efectuar um adequado controlo orçamental para medir a eficiência, a eficácia e a economicidade da gestão do organismo.

1.2 O sistema de Contabilidade de Custos nas entidades locais

Efectivamente, uma das matérias mais sensíveis nos planos de contas é a Contabilidade de Custos. No entanto, esta é extremamente importante para auxiliar o processo racional de tomada de decisão por parte dos gestores e administradores autárquicos. Com efeito, a informação obtida através da Contabilidade de Custos é importante na fase de controlo, pretende facilitar a medição da eficiência, eficácia e economia com que se utilizam os recursos ao dispor da organização, permitindo, deste modo, melhorar e racionalizar a gestão destes recursos (Jones & Pendlebury, 1996; Carrillo, 1999; Marques, 2000). Uma das actividades das autarquias é o fornecimento de bens e serviços em relação aos quais irão ser cobradas taxas e preços. Assim sendo, a informação proporcionada pela Contabilidade de Custos, sobre os custos dos bens e serviços, é útil na fixação da quantia das taxas e preços municipais, permitindo levar a cabo uma adequada valorização dos recursos humanos e materiais necessários à sua gestão. Para além da utilidade referida, segundo a IGAE - Intervención General de la Administración del Estado - (1994), o sistema de Contabilidade Analítica pública também é indispensável no aperfeiçoamento do processo de orçamentação no sector local e na avaliação das políticas, servindo como unidade de medida para avaliar as provisões orçamentais, permitindo ainda quantificar os custos incorridos no cumprimento dos objectivos definidos nos programas. Deste modo, constituindo a Contabilidade de Custos um importante instrumento de gestão financeira e económica, o POCAL estabelece, no ponto 2.8.3.1, a sua obrigatoriedade “no apuramento dos custos das funções e dos custos subjacentes à fixação de tarifas e preços de bens e serviços”. De forma a atingir estes objectivos, este

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diploma apresenta uma série de documentos mínimos obrigatórios para a elaboração da referida contabilidade, dando também indicação de algumas regras sobre a sua execução.

Depreende-se, da análise do plano, a necessidade de determinar e, consequen-

temente, analisar apenas os custos das autarquias, daí ele referir a obrigatoriedade da implementação da Contabilidade de Custos. No entanto, julgamos, tal como já referimos, que também é importante determinar e analisar os proveitos e os resultados dos bens e serviços prestados por essas entidades. De facto, segundo Oliver (2003), qualquer sistema de Contabilidade Analítica ou de Custos deve permitir o conhecimento dos proveitos, obtidos na realização da actividade económica, e o grau de cobertura dos custos por estes proveitos e pelos vários subsídios correntes. Sendo assim, não esquecendo os objectivos primordiais da Contabilidade de Custos neste plano, não podemos, contudo, deixar de ter em conta outros objectivos. Caso considerássemos só os objectivos patentes no diploma o papel desta contabilidade era muito redutor, o que nos leva a defender a opinião de Bernardes (2001: 404) quando refere “que o sistema de contabilidade de custos cubra outras finalidades (…) desde que satisfaça, no mínimo a que cita e que é obrigatória”.

Com efeito, além dos objectivos supra referidos, o sistema de Contabilidade Analítica no POCAL, também deverá permitir:  clarificar a aplicação de recursos públicos;  facilitar a elaboração e avaliação dos orçamentos. Segundo Rodriguez (1995), este sistema de contabilidade é valioso na elaboração dos orçamentos pois permite estabelecer uma melhor relação entre os recursos utilizados e os resultados pretendidos;  medir a eficiência, eficácia, economia, sub-actividade e sobre-actividade;  fundamentar a valorização dos bens produzidos pela autarquia e para a autarquia ou dos bens de domínio público;  apoiar a tomada de decisões, nomeadamente decisões sobre se deve continuar responsável pela produção de determinado bem, serviço ou actividade, ou

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entregá-lo(a) a entidades. De acordo com Pettersen (2001), a informação contabilística é um ingrediente chave nos processos de tomada de decisões nestas organizações;  fornecer informação a entidades financiadoras de bens, serviços ou actividades para obtenção de subsídios e ajudas;  permitir a comparação dos custos de produtos ou serviços similares entre diferentes autarquias, entre diferentes exercícios económicos;  obter informação para a elaboração da demonstração de resultados por funções e por actividades (apesar desta ser de elaboração facultativa nas autarquias);  analisar periodicamente os desvios verificados entre os custos reais e os custos previsionais;  controlar os custos das obras, efectuadas por administração directa, e o custo dos projectos autárquicos (IGAE, 1994; AECA - Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas-, 1997; Carrillo, 1999; Díaz et al., 2000; Correia, 2002; Nicolau, Correia & Portela, 2004).

Estabelecidos estes objectivos, deve-se ter presente, na implementação do sistema, o interesse do utilizador pelos resultados e potencialidades informativas que derivam dos outputs do mesmo (Angulo et al., 2006). De acordo com estes autores, só quando estes utilizadores encararem o modelo com uma ferramenta necessária para orientar os seus processos de gestão, estarão dispostos a impulsionar e a participar na sua implementação e dar operatividade efectiva ao mesmo, mediante a utilização da informação que este é capaz de proporcionar. Convém, contudo, ter presente que muitos dos objectivos enumerados ultrapassam o âmbito da Contabilidade de Custos, fazendo mais sentido através da utilização de adequados sistemas de Contabilidade de Gestão. No entanto, compreendemos que as autarquias devem começar por cumprir os objectivos básicos, procurar aperfeiçoar o sistema instituído, para no futuro ser mais fácil atingir todas as finalidades referidas.

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1.3 Resultados do Estudo Empírico Certos da importância do papel que a Contabilidade de Custos desempenha numa organização, seja ela pública ou privada, conscientes que, dependendo da complexidade das organizações, o processo de implementação de um sistema desta natureza assume por vezes proporções que limitam a sua efectiva execução, analisámos um conjunto de Municípios, Serviços Municipalizados e Empresas Municipais, pertencentes à região norte do país, mais concretamente à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDRN), em que confirmamos de facto as lacunas no que se refere à utilização deste ramo da contabilidade e, mais ainda, no que concerne à utilização dos outputs produzidos como suporte para fixar as tabelas de tarifas e preços. Para atingir os objectivos a que nos propusemos e testar as hipóteses em pesquisa, optámos pela obtenção de dados através da realização de um inquérito por questionário (ver apêndice n.º 1), pois entendemos que esta seria a melhor forma de responder às questões que previamente formulamos. Foi solicitado que a resposta a este questionário deveria ser realizada pelo responsável do departamento de contabilidade2 e pelo responsável do departamento de taxas e preços, ou, caso não existisse um departamento específico para esse efeito, a resposta deveria ser fornecida pelo responsável pela fixação das tabelas de taxas e preços. Para a recolha da informação, relativa à nossa amostra, recorremos ao manual “Administração Local em Números – 2001”. Este documento apresenta uma listagem de todos os Municípios, Serviços Municipalizados e Empresas Municipais, entre outras espécies de autarquias que, àquela data, existiam em Portugal. Assim, a amostra seleccionada é constituída por todos os Municípios, Serviços Municipalizados e Empresas Municipais pertencentes à região Norte, que totalizavam, à data de recolha dos dados 101 entidades (86 Municípios, 7 Serviços Municipalizados e 8 Empresas Municipais).

(2) Também indicamos que no caso de existir um funcionário específico para a elaboração da Contabilidade Analítica seria preferível a resposta ser dada por este.

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Do total dos 101 questionários enviados por correio, obtivemos 54 respostas (44 Municípios; 5 Serviços Municipalizados e 5 Empresas Municipais), o que corresponde a uma taxa de resposta de 53%. Para a investigação dos dados recorremos à análise univariada, onde cada variável é tratada isoladamente, e à análise bivariada, em que se procuram estabelecer relações entre duas variáveis, através de cruzamentos (Pestana & Gageiro, 2003). Assim sendo, na análise univariada, com o objectivo de estudar as características das unidades em estudo, foram utilizados indicadores estatísticos, como a média e o desvio padrão e técnicas de estatística descritiva. A análise bivariada foi aplicada com o propósito de testar as hipóteses previamente definidas relativamente à associação de algumas variáveis3. No sentido de testar estas associações, foi aplicado o teste não para-

métrico de independência do Qui-quadrado de Pearson ( 2) baseado na tabela de contingência, para um nível de significância de 5%. Segundo Julve et al. (1994), a utilização deste tipo de teste permite verificar se existe independência entre as modalidades ou categorias das questões que estão a ser cruzadas. Sempre que o cruzamento de dados, tal como estavam inicialmente dispostos na base de dados, nos conduziu a resultados muito dispersos, criámos novas variáveis e fizemos um conjunto de agregações. No sentido de expormos os resultados, iremos, de seguida, descrever as principais conclusões do estudo efectuado no âmbito da elaboração da nossa dissertação de mestrado em Contabilidade e Auditoria na Universidade do Minho. Como não poderia deixar de ser, tendo em conta que a nossa amostra é constituída maioritariamente por Municípios, estes representam 81,5% de todas as instituições respondentes. É no grande Porto e no Douro que se concentra o maior número de entidades em análise. Em termos de dimensão, podemos afirmar que 86,4% dos Municípios são de pequena e média dimensão e 50% do total de Serviços Municipalizados e de Empresas Municipais são considerados de média dimensão. A maior

(3) Todas as hipóteses que irão ser verificadas foram formuladas da seguinte forma: H0 (Hipótese Nula): As variáveis são independentes; H1 (Hipótese alternativa): As variáveis não são independentes, existe relação entre elas.

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parte das entidades têm ao seu serviço menos de 300 trabalhadores, tendo um volume de receitas compreendido entre os mil e os trinta milhões de euros. Relativamente ao perfil dos inquiridos, responsáveis pela secção de contabilidade, 81,3% possuem formação superior, situando-se a sua média de idades nos 35 anos. Já no que diz respeito ao perfil dos responsáveis pela fixação das tarifas e preços, destaca-se o facto de uma elevada percentagem de funcionários não possuir qualquer formação académica (34%), e a média de idades destes funcionários ser ligeiramente superior, situando-se nos 42 anos de idade. Quanto à implementação do sistema de Contabilidade de Custos, verificámos que a maior parte das instituições ainda não desenvolveu este sistema, apenas duas Empresas Municipais possuem um modelo de Contabilidade de Custos completo, 37% das instituições já implementaram este ramo da contabilidade, mas não totalmente. Constata-se, deste modo, que o processo de criação de um sistema completo de Contabilidade de Custos está ainda muito atrasado. As entidades que ainda não implementaram este ramo da contabilidade apontam como principais motivos para esta lacuna as dificuldades de desenvolver na prática um sistema desta natureza, a falta de formação do pessoal e a escassez de recursos humanos. Todos estes motivos aparentam estar interligados, na medida que a existência nas instituições de pessoal suficiente e adequadamente qualificado facilitaria as tarefas conducentes à operacionalização de um sistema desta complexidade. Porém, apesar de existirem 32 entidades que, na data de recolha dos dados, ainda não tinham desenvolvido a Contabilidade de Custos, 68,8% dos inquiridos assinalou que este sistema deve ser criado a curto prazo, pelo que acreditamos que actualmente a percentagem de instituições com modelos de contabilidade internos ou analíticos é consideravelmente superior. De um modo geral, os inquiridos dos Municípios e dos Serviços Municipalizados concordam que existem grandes insuficiências no POCAL relativamente às regras da Contabilidade de Custos. Cumpre-nos, contudo, salientar que as maiores lacunas apontadas estão relacionadas com a escassez de informação relativa ao desenvolvimento de um plano de classe 9 (não tendo o plano estipulado se deve ser utilizada a diagrafia ou a unigrafia, nem como é que deve ser ligada a Contabilidade Patrimonial à Contabilidade de Custos), com o facto de não esclarecer qual o grau de desagregação

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pretendido na decomposição dos custos em directos e indirectos, não ter criado mapas para registo de outros custos que não materiais, mão-de-obra e máquinas e viaturas e com o facto de não prever a reclassificação de custos por unidades orgânicas. Pela sua própria natureza, um bom modelo de Contabilidade de Custos deve ser construído tendo em conta as necessidades de gestão. Assim, não nos surpreende que os inquiridos tivessem atribuído um elevado grau de relevância a este item, quando questionámos sobre quais as características ideais deste sistema. Porém, tal como defendemos, os respondentes consideram muito relevante a existência de um sistema que permita obter de forma eficaz o custo de cada taxa, tarifa e preço. O facto de 18 inquiridos manifestarem não ter qualquer opinião relativamente à utilização do método ABC, na operacionalização de um sistema interno, faz denotar que quando actualmente nas empresas privadas, nas entidades públicas doutros países e mesmo no sector da Educação em Portugal (em virtude das regras estipuladas pelo POC-Educação) já se utilizam técnicas mais avançadas, do âmbito de estudo da Contabilidade de Gestão, na administração local portuguesa está realidade parece estar longe de ser alcançada, pelo menos a curto e médio prazo. Grande parte das entidades que já implementou a Contabilidade de Custos deu início a esse processo a partir do ano de 2002. Esta situação parece-nos natural tendo em conta que a implementação do POCAL e, como tal, do sistema de Contabilidade de Custos, tornou-se obrigatória a partir dessa data. Como não poderia deixar de ser, o DL n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro, que aprova o POCAL, é a principal referência na implementação de um Sistema de Contabilidade de Custos, sendo utilizado por todos os Municípios e por dois Serviços Municipalizados. Contudo, os inquiridos também recorrem com grande frequência aos livros que versam sobre a Contabilidade de Custos privada, que constituem uma base de trabalho para 36,4% das instituições analisadas. Na opinião de Lapsley e Wright (2004), a literatura do sector privado contribui de forma significativa para a difusão das inovações da Contabilidade Analítica ou de Gestão no sector público. A constatação de que a totalidade dos Serviços Municipalizados e uma elevada percentagem dos Municípios (85,7%) criaram um plano de classe 9 para registo das operações da Contabilidade de Custos leva-nos a questionar o facto desta classe não

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ter sido reservada para este ramo da contabilidade pelo POCAL, ao contrário do que acontece no Plano Oficial de Contabilidade, POCP e nos outros planos sectoriais. Com efeito, esta conclusão é convergente com os trabalhos desenvolvidos por vários autores, tal como Almeida (2000), Carvalho, Fernandes e Teixeira (2002) e Nicolau, Correia e Portela (2004), que apresentam propostas para desenvolvimento de um plano de classe 9 para as autarquias, baseadas num Sistema Duplo Contabilístico. Todavia, apesar de Carvalho, Fernandes e Teixeira (2002) defenderem que deve ser utilizado o método de registo digráfico, na prática foi possível verificar que, das entidades que criaram um plano de classe 9, a maioria está a utilizar o método unigráfico. A maior parte dos Serviços Municipalizados e das Empresas Municipais que têm planos de classe 9 trabalha-os de forma autónoma, não existindo qualquer ligação com os mapas de Contabilidade de Custos propostos pelo POCAL. Todas as entidades analisam informação sobre custos, no entanto, em dois Serviços Municipalizados e em três Empresas Municipais, para além da análise dos custos também se analisam proveitos e resultados. Ora, apesar do POCAL apenas salientar a necessidade de calcular custos, esta situação não implica que no caso dos Serviços Municipalizados estes analisem também os proveitos e os resultados. Esta ideia foi por nós defendida no decorrer da revisão teórica, pois entendemos tal como defende Bernardes (2001) que o sistema de Contabilidade de Custos pode cumprir outras finalidades, desde que satisfaça no mínimo a que cita e que é obrigatória. Já nas Empresas Municipais torna-se perceptível o cálculo dos proveitos e resultados pois elas regem-se pelas mesmas regras do sector privado. No que concerne à forma como o apuramento de custos é efectuado, verificou-se que a maioria dos Municípios e dos Serviços Municipalizados e a totalidade das Empresas Municipais apuram os custos por centros de custos. Nas Empresas Municipais não nos surpreende na medida em que não existem regras concretas. Nas outras entidades não deixa de ser curioso, atendendo a que o POCAL não estipula a necessidade de apurar os custos dos vários centros de responsabilidade mas sim a obrigatoriedade de apurar os custos por funções. Por sua vez, tendo em conta que este plano menciona a necessidade de calcular os custos das funções e dos bens e serviços, verificou-se que é menor o número de Municípios e Serviços Municipalizados que reclassifica os

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custos desta forma. De facto, entendemos ser importante o apuramento de custos por centros de custos (utilização de modelos orgânicos). Este tipo de apuramento de custos é defendido pelo FASAB - Federal Accounting Standards Advisory Board - (1995), Hernández e Boy (1997), AECA (1997), Carrillo (1999), pela IFAC - International Federation Accountants - (2000) e por Bernardes (2001). No entendimento do FASAB (1995) e de Carrillo (1999), a utilização de modelos orgânicos é vantajosa pois o seu uso facilita a imputação de custos, permitindo o melhor controlo e gestão dos mesmos. No que se refere à utilização do método das secções homogéneas, tendo em conta que 16 entidades reclassificam os custos por centros de custos e apenas 8 utilizam este método, é possível verificar que 50% das instituições, apesar de apurar os custos por centros, não têm em conta as regras inerentes à utilização do método referido. Este resultado é similar ao observado nas câmaras catalãs por Bagur e Boned (2005). Estes autores concluíram que 55% destas entidades não faziam a distinção entre centros de custos principais e auxiliares. Deste modo, ao contrário do que se verifica no Plano de Contabilidade Analítica dos Hospitais, que estabelece que o apuramento de custos deve ser efectuado por centros de custos, utilizando para o efeito o método das secções homogéneas, na Administração Local, pelo menos na prática, nem todos os inquiridos têm em conta esta regra. A totalidade dos Serviços Municipalizados e a maioria dos Municípios reclassifica os custos em directos e indirectos, de acordo com o que é estipulado pelo POCAL e pela maior parte dos planos sectoriais. Também nas Empresas Municipais este tipo de reclassificação de custos é a mais apontada. De realçar, ainda, que 25% das entidades não efectua qualquer tipo de reclassificação. A generalidade dos inquiridos refere que utiliza o Sistema de Custeio Total, imputando, desta forma, todos os custos aos objectos de custos definidos. No caso dos Municípios e dos Serviços Municipalizados esta opção coincide com as regras estabelecidas no POCAL e na Lei das Finanças Locais. A utilização deste sistema, nos organismos públicos, é considerada por Evans e Bellamy (1995) como ideal no auxílio da tomada de decisão. Contudo, o facto de 35% dos inquiridos também afirmarem que utilizam o Sistema de Custeio Directo, confirma a opinião de Margerin & Ausset (1990) que mencionam que actualmente os especialistas da gestão pública têm dado cada vez mais importância à utilização de métodos de

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custos parciais. Apenas 30% das entidades imputam custos indirectos, sendo que as restantes 70% não procedem a essa imputação. Das instituições que imputam custos indirectos, 67% utilizam o método de base única e as restantes utilizam o método de base múltipla. Com efeito, apesar de no caso das entidades sujeitas ao POCAL o método recomendado ser o de base única, a opção pelo método de base múltipla parece-nos ser a mais acertada até porque defendemos a opinião de Díaz e Dopico (2003) quando estipulam que a base de repartição ideal é aquele factor que melhor se correlaciona com o objecto de custo e com o output, não fazendo sentido utilizar só uma base para repartir todos os custos. As actividades que mais dão origem à cobrança de tarifas e preços nas instituições analisadas são as que dizem respeito à exploração de sistema públicos de distribuição de água, seguindo-se a recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos, as actividades de instalação, substituição ou renovação dos ramais domiciliários de ligação aos sistemas públicos de distribuição de água e de drenagem de águas residuais e a drenagem e o tratamento de águas residuais. A respeito da transmissão de informação sobre os custos dos bens e serviços do departamento de contabilidade para os responsáveis pela fixação das tarifas e preços, verificámos que apenas 36% dos inquiridos (8 entidades), pertencentes a instituições que já implementaram um sistema de Contabilidade de Custos, referiram que efectivamente existia essa transmissão de informação. Contudo, verificou-se que na totalidade das Empresas Municipais existe este intercâmbio de dados, ao passo que na maioria dos Municípios e dos Serviços Municipalizados ainda não se executa essa tarefa. Das oito entidades que recolhem os outputs da Contabilidade de Custos, sete utilizam a informação referida como suporte para fixar as tabelas de tarifas e preços. Apesar de se verificar que ainda existem poucas entidades nesta situação, constatámos que a generalidade dos inquiridos reconhece a importância que reveste a utilização efectiva de um modelo de Contabilidade de Custos, como instrumento privilegiado no cálculo dos valores a cobrar aos utentes pela utilização dos bens e dos serviços. Com efeito, verificámos que este resultado é convergente com o que defendem várias entidades de que são exemplo a IGAE (1994), o FASAB (1995), a AECA (1997) e a IFAC (2000). No entendimento do FASAB (1995) e da IFAC (2000), mesmo quando

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estes valores são fixados atendendo a critérios sociais, o custo não deixa de ser relevante na ponderação das taxas e preços a considerar. A anterior Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98), assim como a actual, referem que as tarifas e preços não devem, em princípio, ser inferiores aos custos relacionados com o fornecimento de bens e com a prestação de serviços. Efectivamente, quando pedimos a opinião dos inquiridos relativamente à relação das tarifas e preços com os respectivos custos dos bens e serviços, se estas devem ser superiores, inferiores ou iguais, 67,9% dos inquiridos referiu que as tarifas e preços devem ser iguais, para 37,7% devem ser superiores, apenas 7,5% pensam que devem ser inferiores. Estas respostas convergem com o estipulado nas supracitadas Leis. Verificámos, contudo, que nas Empresas Municipais todos consideram que devem ser superiores ou eventualmente iguais e os únicos que consideram que devem ser inferiores pertencem a Municípios. Relativamente aos parâmetros que na opinião dos responsáveis pelo departamento de taxas, tarifas e preços devem ser tidos em atenção na fixação dos valores a cobrar aos utentes, grande parte dos inquiridos atribui um elevado grau de relevância à consideração dos custos de exploração na fixação das tarifas e preços. Uma vez que estamos perante entidades públicas ou semi-públicas, em que o objectivo de obtenção de lucro não é primordial, os inquiridos manifestam como sendo muito relevante a consideração do carácter social dos bens e serviços, o que denota que este é um parâmetro que não pode ser desprezado na fixação das taxas, tarifas e dos preços em instituições desta natureza. No que concerne à hipótese em que procurámos averiguar a existência de associação entre a tipologia da entidade em estudo e a implementação de sistemas de Contabilidade de Custos, apesar dos resultados se manifestarem inconclusivos, parece-nos claro que os Serviços Municipalizados e as Empresas Municipais têm uma clara propensão para a implementação da Contabilidade de Custos, contrariamente ao que acontece nos Municípios. Os resultados do teste Qui-quadrado, reforçados pela medida de associação de V de Cramer, ao confirmarem a rejeição da hipótese nula de independência, permitemnos concluir que existe associação entre a localização geográfica e a implementação

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da Contabilidade de Custos. Foi possível constatar que é nas NUTS III do litoral que maioritariamente se implementa este ramo da contabilidade, sendo que nas restantes NUTS III a percentagem da não implementação ronda os 72%. No que se refere à relação da dimensão das entidades com a implementação da Contabilidade de Custos, não nos foi possível obter evidência empírica quanto à associação destas variáveis. No entanto, constatámos que nos Municípios de menor dimensão a maioria ainda não implementa a Contabilidade de Custos, contrariamente às entidades de grande dimensão, que, maioritariamente, já deram início a este processo. Este resultado demonstra que a existência de um maior número de recursos humanos, financeiros e materiais nestas entidades funciona como um impulsionador da implementação de novos sistemas, como é o caso da Contabilidade de Custos. No caso dos Serviços Municipalizados e das Empresas Municipais, devido à reduzida dimensão da amostra, não nos foi possível generalizar os resultados para a população. Aparentemente, verificámos que não existe qualquer relação entre a dimensão destas instituições e a propensão para a aplicação de modelos de Contabilidade de Custos. Através do cruzamento das habilitações literárias e do grupo etário dos responsáveis pela secção de contabilidade, apesar dos resultados se manifestarem inconclusivos, observámos que tendencialmente os inquiridos com uma idade superior têm menor formação académica e vice-versa. Foi possível constatar empiricamente que existe associação entre as habilitações literárias dos inquiridos e a implementação de sistemas de Contabilidade de Custos, tendo o teste Qui-quadrado apontado no sentido da rejeição da hipótese de independência. Assim, é possível afirmar que os inquiridos com formação superior tendem maioritariamente a implementar a Contabilidade de Custos. Este resultado parece-nos natural, pois os indivíduos com habilitações académicas superiores têm mais conhecimentos a nível dos conceitos relacionados com a Contabilidade de Custos, Analítica e de Gestão, no sector privado e no sector público, em virtude da inclusão destas disciplinas na maior parte dos planos curriculares dos cursos de gestão, administração pública, contabilidade, entre outros. Contudo, embora aparentemente possamos ser levados a pensar que o grupo etário dos inquiridos influencia a implementação de sistemas de Contabilidade de Custos, na medida em

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que os mais jovens poderão ser mais empreendedores e propensos a mudanças, a não rejeição da hipótese nula, que estipula a independência entre as variáveis, comprova que não existe qualquer associação entre a implementação da Contabilidade de Custos e o grupo etário dos inquiridos. No que respeita aos inquiridos do departamento de taxas, tarifas e preços, também se observou que quem tem formação académica tem por norma menos de 40 anos. Não nos foi possível obter evidência empírica relativamente à relação entre as habilitações literárias e a transmissão da informação sobre custos para o departamento de taxas e tarifas. Em termos descritivos, apenas constatámos que dos inquiridos que não têm qualquer formação académica nenhum recolhe a informação da Contabilidade de Custos. Na sequência destes resultados, verificámos que os inquiridos que efectivamente utilizam a informação da contabilidade para fixar as tabelas de tarifas e preços, cinco têm licenciatura e uma pós-graduação. Relativamente à relação entre o grupo etário e a transmissão de informação do departamento de contabilidade para o de taxas e tarifas, sendo os resultados apresentados inconclusivos, observámos apenas que, dos seis inquiridos que utilizam a informação da Contabilidade de Custos como base para a fixação das tabelas de tarifas e preços, quatro têm menos de 40 anos e dois têm uma idade superior a 40 anos.

Conclusões O surgimento do POCP, ao obrigar à implementação da Contabilidade Analítica abriu caminho para a satisfação de um conjunto crescente de exigências. De facto, só um sistema de Contabilidade de Custos poderá contribuir com informação útil para a tomada de decisão por parte dos gestores e permitir a realização de um adequado controlo de gestão. Para as autarquias locais e entidades equiparadas, a Contabilidade de Custos tornou-se obrigatória no apuramento dos custos das funções e dos custos subjacentes à fixação das taxas e preços dos bens e serviços. Todavia, o POCAL não se limitou a tornar a Contabilidade de Custos obrigatória, criando também uma série de regras para o seu efectivo desenvolvimento.

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A realização do estudo empírico teve precisamente como objectivo averiguar o estado da implementação da Contabilidade de Custos nos Municípios, Serviços Municipalizados e Empresas Municipais da região norte e a utilização da informação analítica como base de cálculo das tarifas e preços. Os resultados obtidos permitiram-nos verificar que a maior parte das instituições ainda não está a implementar a Contabilidade de Custos. Por sua vez, muitas das entidades que já deram início a este procedimento não o consideram ainda concluído, o que se torna compreensível tendo em conta que dada a complexidade destas organizações, este será um processo que tem de ser realizado em fases escalonadas. Quando procuramos analisar se, efectivamente, as entidades que já implementaram a Contabilidade de Custos utilizaram a informação proporcionada por este sistema de contabilidade na ponderação dos valores a cobrar aos utentes, começamos por verificar que o número de responsáveis pela fixação das tarifas e preços que recolhe os outputs da Contabilidade de Custos ainda é muito reduzido. Contudo, dos que recolhem essa informação praticamente todos a utilizam como referência na fixação dos valores a cobrar. Verificámos, também, que onde existe maior intercâmbio de informação entre departamentos e utilização dos dados da Contabilidade de Custos, como base para fixar as tarifas e preços, é nas Empresas Municipais, seguidas dos Serviços Municipalizados. Nos Municípios com a nova lei das taxas municipais terá necessariamente que existir este intercâmbio de informação. Não obstante, é interessante destacar que a generalidade dos inquiridos considera importante o apuramento de custos para esse efeito. Embora não se possam retirar conclusões para a população, verificámos que os Serviços Municipalizados e as Empresas Municipais têm maior tendência para a implementação deste ramo da contabilidade do que os Municípios. No entanto, foi possível constatar empiricamente que a localização geográfica e as habilitações literárias influenciam a implementação de sistemas de Contabilidade de Custos. De facto, nas NUTS III situadas no litoral a implementação da Contabilidade de Custos é superior à verificada nas NUTS III localizadas no interior do país. Por sua vez, os inquiridos com formação superior tendem maioritariamente a implementar este ramo da contabilidade. Por outro lado, contrariamente ao que poderíamos prever, o certo é que com-

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provamos cientificamente que não existe qualquer associação entre a implementação da Contabilidade de Custos e a idade dos inquiridos. Apesar de reconhecermos o esforço empreendido pelas entidades que já utilizam a informação da Contabilidade de Custos, como base para fixar as tabelas de tarifas e preços, constatámos que ainda existe muito trabalho a desenvolver para que este objectivo seja totalmente concretizado. Na verdade, tal como defende Fornos (2001), para a implementação de um adequado modelo de Contabilidade de Custos é necessário mudar a cultura organizacional destas instituições e, sobretudo, deve existir uma forte vontade política para levar esta mudança a cabo. Por sua vez, também no caso das taxas e preços, convém não esquecer que a sua fixação pode basear-se em dados técnicos, mas a última decisão irá ser tomada pelos órgãos políticos responsáveis. De facto, entendemos, do mesmo modo que Lapsley e Wright (2004), que muitas decisões no sector público são motivadas por factores políticos e este elemento não pode ser desconsiderado nas análises práticas e conceptuais. A título de conclusão, pretendemos que o estudo apresentado constitua um primeiro passo para futuros desenvolvimentos nesta área. Apesar de conscientes que ainda existe um longo caminho a percorrer, esperamos que a médio prazo a implementação da Contabilidade de Gestão na Administração Local seja uma realidade, de modo a permitir obter informação ainda mais criteriosa relativamente aos custos das funções, bens e serviços.

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Apêndice n.º 1: Questionário Temática: A utilidade da Contabilidade de Custos nas autarquias O caso da fixação das tarifas e preços municipais

O questionário encontra-se estruturado em 3 partes, sendo que:  A parte I deve ser preenchida ou pelo responsável da secção de contabilidade ou pelo responsável pela fixação das tabelas de taxas, tarifas e preços;  A parte II deve ser preenchida apenas pelo responsável da secção de contabilidade;  A parte III deve ser preenchida apenas pelo responsável pela fixação das tabelas de taxas e preços.

Parte I – Identificação da Instituição

1. Nome da Instituição (facultativo): _________________________________________ 1.1 Tipologia: Câmara Municipal

Serviços Municipalizados

Empresa Municipal

1.2 Informações gerais: Número de Trabalhadores: _________________________________________________ Número de habitantes (Câmara Municipal): __________________________________ Número de utentes (Serviços Municipalizados e Empresas Municipais): _________ Volume de Receitas em Dezembro de 2004: __________________________________ Volume de Despesas em Dezembro de 2004: __________________________________

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1.3 NUTS III na qual se insere a Instituição:

o1 o2 o3 o4 o5 o6 o7 o8

Minho-Lima Cávado Ave Grande Porto Tâmega Entre Douro e Vouga Douro Alto Trás-os-Montes Parte II – O Sistema de Contabilidade de Custos

1. Nome do inquirido (facultativo): _______________________________________ 2. Habilitações Literárias: ________________________________________________ 3. Idade: _________________________________________________________________ 4. E-mail (facultativo): __________________________________________________ 5. A instituição já tem um sistema de Contabilidade de Custos implementado? Sim Totalmente

o 1 Passe, por favor, para a questão n.º 8.

Sim Parcialmente

o 2 Passe, por favor, para a questão n.º 8.

Não

o 3 Responda apenas às questões n.os 6, 7, 8 e 9.

O seu questionário irá terminar aí. Obrigada.

6. Quais o(s) motivo(s) para o facto de ainda não ter sido efectuada esta implementação? (marque com um “X” a resposta ou respostas correctas) Escassez de recursos humanos

Falta de formação do pessoal

Falta de tempo

Insuficiência de meios técnicos, nomeadamente a nível de recursos informático o 4 Dúvidas na interpretação das regras estabelecidas pelo POCAL Dificuldades práticas na concretização de um sistema adequado Minimização do papel da Contabilidade de Custos na instituição

o5 o6 o7

Outros (por favor especifique) ___________________________________________

7. Qual a data prevista para o início da sua implementação? ________________

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Só deve responder à questão 8 se a instituição em causa for uma Câmara ou um Serviço Municipalizado. Caso se trate de uma Empresa Municipal, deve passar para a questão n.º 9. Indique o nível de concordância com cada um dos pontos abaixo indicados utilizando a seguinte escala: Sem Opinião (SO); Discordo Totalmente (DT); Discordo (D); Não concordo Nem discordo (NN); Concordo (C); Concordo Totalmente (CT). 8. Principais insuficiências do POCAL no que se refere à Contabilidade de Custos: SO DT D Escassez de informação sobre o desenvolvimento de um

N N

C T 1

plano de classe 9 Não refere o sistema de ligação entre as contabilidades

patrimonial e de custos (monista, dualista) Não estipula quais as regras de movimentação dos planos

de contas (unigrafia, diagrafia) Não estabelece qual o grau de desagregação pretendido na

decomposição dos custos em directos e indirectos Não prevê a reclassificação de custos por unidades orgânicas

(para além da reclassificação dos custos por funções) O facto da demonstração dos resultados por funções ser

facultativa Não contribui para a uniformização, comparação

e agregação de informação entre os diferentes Municípios Nada refere em relação à utilização do método das secções

homogéneas Não diz expressamente qual o período de cálculo dos custos

Os mapas de Contabilidade de Custos são de difícil elaboração

O facto de ter criado mapas de Contabilidade de Custos só para

os materiais, mão-de-obra e máquinas e viaturas e não para os outros custos directos

Obriga ao cálculo unicamente dos custos e não dos custos, proveitos e resultados

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Indique o grau de relevância para cada um dos pontos abaixo indicados utilizando a seguinte escala: Sem Opinião (SO); Pouco Relevante (PR); Relevante (R); Muito Relevante (MR). 9. No pressuposto que têm recursos humanos, financeiros e materiais para implementar um sistema de contabilidade de custos, como o idealiza? SO PR R

M R

Um sistema baseado numa classe 9

Um sistema que permita apurar custos por centro de custos,

utilizando para o efeito o método das secções homogéneas Um sistema que utilize o método ABC (Activity Based Costing)

Um sistema que permita obter de forma eficaz o custo de

cada tarifa e preço Um sistema que proporcione informação para elaboração de uma

Demonstração dos Resultados por Funções Um sistema que permita apurar os custos, proveitos e resultados

Um sistema que reparta os custos totais (e não apenas parciais)

pelas diferentes funções, bens e serviços Um sistema em que os custos indirectos sejam repartidos por

várias bases de imputação Um sistema que forneça indicadores que permitam medir a

eficiência, eficácia, economia, sub-actividade e sobre-actividade Um sistema que proporcione informação que permita formular

políticas, planificar, avaliar e controlar todas as actividades da instituição, tomar decisões, ou seja, elaborar informação para atender às necessidades de gestão

10. Desde que data trabalham com o Sistema de Contabilidade de Custos? _______

11. Quais o(s) diploma(s) ou regra(s) em que se baseiam para a elaboração da Contabilidade de Custos? (marque com um “X” a resposta ou respostas correctas)

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DL n.º 55-A/99, de 22 de Fevereiro (Decreto-lei que aprova o POCAL)

DL n.º 226/93, de 22 de Junho (definia o regime de contabilidade dos Serviços Municipalizados)

Regras dos manuais da Contabilidade de Custos Privada

Outros (por favor especifique) ____________________________________________ o 4

12. Têm um plano de classe 9, para registo das operações internas?

Sim o

Não o

12.1 Se respondeu negativamente, de que forma trabalham a informação obtida? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

12.2 Se respondeu afirmativamente: 12.2.1 Qual o método de registo utilizado? Unigráfico

Digráfico

Só deve responder à questão 12.2.2 se a instituição em causa for uma Câmara ou um Serviço Municipalizado. Caso se trate de uma Empresa Municipal, deve passar para a questão n.º 13.

12.2.2 Esse plano de classe 9 faz a ligação com os mapas de Contabilidade de Custos previstos no ponto 2.8.3.6 do POCAL? Sim o

Não o

13. Que tipo de informação é analisada: (marque com um “X” a resposta ou respostas correctas) Informação sobre custos

Informação sobre proveitos

Informação sobre resultados

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14. O apuramento de custos é efectuado: (marque com um “X” a resposta ou respostas correctas) Por centros de custos (classificação orgânica)

Por funções (classificação funcional)

Por bens e serviços

Outros (por favor especifique) ______________________________________________ 4

15. Utilizam o método das secções homogéneas, ou seja, existem secções (centros ou funções) consideradas auxiliares que imputam os seus custos a outras secções (centros ou funções)? Sim

Não

16. Que tipo de reclassificação de custos é efectuada: (marque com um “X” a resposta ou respostas correctas) Custos directos e indirectos

Custos incorporáveis e não incorporáveis

Custos variáveis e fixos

Outros (por favor especifique) _________________________________________________ 4 17. Qual o sistema de apuramento de custos que utilizam? (marque com um “X” a resposta correcta) Sistema de Custeio Total (tal como prevê o POCAL)

Sistema de Custeio Variável

Sistema de Custeio Racional

Outros (por favor especifique) _________________________________________________ 4 18. Imputam custos indirectos? Sim

Não o

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19. Se respondeu afirmativamente, qual o critério que é utilizado? (marque com um “X” a resposta correcta) Método de base única

Método de base múltipla

Outros (por favor especifique) __________________________________________________ 3

Parte III – A fixação das Tarifas e Preços 1. Nome do inquirido (facultativo): _______________________________________________ 2. Habilitações Literárias: ______________________________________________________ 3. Idade: ____________________________________________________________________ 4. E-mail (facultativo): ________________________________________________________

5. A instituição cobra tarifas e preços que respeitam a que actividades de exploração de sistemas públicos: (marque com um “X” a resposta ou respostas correctas)

Distribuição de água

Drenagem e tratamento de águas residuais

Recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos

Transportes colectivos de pessoas e mercadorias

Distribuição de energia eléctrica em baixa tensão

Instalação, substituição ou renovação dos ramais domiciliários de ligação aos sistemas públicos de distribuição de água e de drenagem de águas residuais

Outros (por favor especifique) _________________________________________________ 7

Responda à questão n.º 6 se a instituição tiver um sistema de Contabilidade de Custos

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implementado. Caso esta implementação ainda não tenha sido efectuada deve passar à questão n.º 7. 6. Existe uma transmissão de informação sobre o custo dos bens e serviços do departamento de contabilidade para o departamento de taxas e tarifas?

Sim o Não

6.1 Se respondeu afirmativamente, a informação referida ajuda a fixar a tabela de tarifas e preços?

Sim o Não

6.1.1 Se respondeu negativamente, porque razão a informação da Contabilidade de Custos não é usada como base para a fixação das tarifas e preços? ________________________________________________________________________ ________________________________________________________________________ ____________________________________ 7.

Pensa que é importante o apuramento do custo dos bens e serviços para auxílio da fixação da tabela de tarifas e preços?

Sim

o Não

Na sua opinião, as tarifas e preços devem ser, em relação aos respectivos custos dos bens e

serviços: Superiores

Inferiores

Iguais

Indique o grau de relevância para cada um dos pontos abaixo indicados utilizando a seguinte escala: Sem Opinião (SO); Pouco Relevante (PR); Relevante (R); Muito Relevante (MR).

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9. Parâmetros que é necessário ter em atenção na fixação das tabelas de tarifas e preços: SO PR R MR Custos de exploração

Montante necessário à reintegração do equipamento

Custos administrativos e de gestão

Custos Financeiros

Custos de investimento

Critérios de mercado de bens e serviços similares

Consideração de todos os custos directos e indirectos relacionados

com o fornecimento dos bens e com a prestação de serviços Externalidades ambientais

Custo de oportunidade

Condições geográficas, climatéricas, sócio-económicas, regionais

e relacionadas com o próprio ordenamento territorial Carácter social dos bens e serviços

Racionalização da procura do bem ou serviço

Princípio da recuperação total de custos

Princípio do equilíbrio económico e financeiro

Princípio do utilizador pagador

Política de preços que inclua incentivos ao uso eficiente dos bens

e serviços Princípio da transparência na formulação das referidas tabelas

10. Onde são publicadas as tabelas de taxas, tarifas e preços? (marque com um “X” a resposta ou respostas correctas) Edital

Diário da República

Página de Internet

Outros (por favor especifique) __________________________________________________ 4 10.1 Qual o número ou outra referência? _________________________________________________________________________ 11. Qual foi a última data da actualização (aprovação) da tabela de taxas, tarifas e preços: 2005 2002 – 2004 < 2002

o1 o2 o3

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A P R E S TA Ç Ã O D E S E RV I Ç O S P Ú B L I C O S N A S A U TA R Q U I A S L O C A I S

M i g u e l Â n g e l o Vi l e l a Ro d r i g u e s E s c o l a S u p e r i o r d e C o m u n i c a ç ã o , A d m i n i s t r a ç ã o e Tu r i s m o I n s t i t u t o Po l i t é c n i c o d e B r a g a n ç a

J o a q u i m Fi l i p e Fe r r a z E s t e v e s d e A r a ú j o Escola de Economia e Gestão Universidade do Minho

A n t ó n i o F e r n a n d o Ta v a r e s Escola de Economia e Gestão Universidade do Minho

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RESUMO

O presente artigo visa analisar as modificações ao nível das configurações organizacionais identificadas nos governos locais inerentes ao processo de modernização e reforma administrativa. Desta forma, o artigo pretende analisar três dimensões distintas. Primeiro, procura explorar o conceito de Nova Gestão Pública analisando a sua amplitude e as consequências na estrutura organizacional da Administração Pública. Depois, procura contextualizar o processo de reforma e mudança administrativa à realidade da Administração Local. Para tal, identifica e explora alguns casos de modernização administrativa experimentada em diferentes países da OCDE. Finalmente, converge para o caso português. Procura identificar as diferentes alternativas organizacionais para a prestação de bens e serviços públicos a nível local. Fruto da sua exploração mas detalhada e fazendo uso das três dimensões escolhidas (controlo directo/competição/cooperação) procede então à classificação das diferentes alternativas organizacionais, pelos três mecanismos de governação conhecidos: Hierarquia/ Mercado/Networks.

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INTRODUÇÃO

A aplicação das práticas de gestão e as modificações organizacionais inerentes à Reforma e Modernização administrativa também se reflectiram na organização e gestão do poder local. Alguns autores consideram que o impacto desta reforma produz, a nível local, efeitos semelhantes àqueles verificados na administração central (John, 2001; Sanderson, 2001; Van Gramberg & Teicher, 2000). Outros defendem o argumento um pouco divergente, assegurando que carga política à natureza presidencialista da gestão dos governos locais e a legitimidade democrática mais próxima entre eleitor e eleito, condiciona a reforma administrativa a nível local (McLaughlin, 2002). No entanto, apesar de algumas divergências, os governos locais que assentavam a sua gestão em moldes tradicionais (hierarquias claras e definidas; sistema de carreiras estável e duradouro; mecanismos de controlo tipicamente burocrático; produção de serviços recorrendo a soluções organizacionais internas), evoluíram para soluções mais complexas. As abordagens gestionárias e os contributos da Escolha Pública transformaram os modelos de gestão usados pelos governos locais quer no seio da sua organização quer na externalização de diversos serviços. Actualmente, os governos locais são responsáveis pela produção de variadíssimos serviços públicos da maior importância para as populações desde da educação, acção social, ordenamento territorial até ao abastecimento e tratamento de água, a recolha e tratamento de resíduos sólidos e à promoção do desenvolvimento regional. Devido ao forte sistema presidencialista local, bem como à tradicional cultura administrativa, as inovações inerente à Nova Gestão Pública sofreram resistências à sua introdução e implementação. As soluções in-house, nomeadamente dos serviços municipais constituem a principal opção para a prestação de bens e serviços à população.

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Somente na década de 1990 (sobretudo no final) é que a possibilidade de optar por soluções de cariz mais empresarial ganhou contornos, por parte dos governos locais, de uma verdadeira alternativa de governação. Nos últimos anos, floresceram muito rapidamente soluções alternativas à hierarquia e ao mercado, através da criação de parcerias e do associativismo. Assim, conjugando a necessidade de gerir esta variedade de solicitações e pressões inerentes à reforma administrativa podemos identificar 11 soluções alternativas ao dispor dos governos locais para o desenvolvimento das suas competências. Assim, o nosso artigo visa analisar a influência do modelo da Nova Gestão Pública nas alternativas da prestação de bens e serviços públicos a nível local, bem como a classificação mediante os diferentes mecanismos de governação conhecidos.

1 . A N OVA GESTÃO PÚBLICA A Nova Gestão Pública (NGP) como modelo de gestão é difícil de ser correctamente definido. A própria comunidade académica está bastante dividida em considerar ou não a NGP, como uma verdadeira teoria de gestão pública (McLaughlin, 2002). Esta denominação serve sobretudo para identificar os esforços levados a cabo nas últimas décadas do século XX para modernizar e reformar o modelo de gestão pública. Para Hood (1991) trata-se de um movimento internacional baseado na insatisfação do modelo de gestão adoptado pelo Welfare State e nas crescentes cargas fiscais sobre os cidadãos. Pretende-se tornar a gestão pública mais eficiente e mais adequada à era da informação, enfim, passá-la para um paradigma pós burocrático (Gray & Jenkins, 1995). Assim, a NGP pode ser definida como sendo um conjunto de práticas gestionárias ligadas à introdução de mecanismos de mercado e à adopção de ferramentas de gestão privada para solucionar os problemas de eficiência da gestão pública bem como para melhorar a satisfação do cidadão nas suas relações com o Estado. A principal dificuldade, para definir a NGP, está num baixo nível de coesão nas diversas experiências reformadoras. No entanto, apesar de serem utilizados com dife-

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rentes graus de intensidade, encontramos com bastante frequência, o recurso à contratualização, à liberalização de mercado, à desregulação e à focalização no cidadão (Kaboolian, 1998). As estratégias variaram conforme os países. O sucesso num caso não pode ser generalizado para todos os outros (Kickert, 1997). Cada país acaba por seleccionar as componentes da NGP conforme as suas preferências: é um modelo de reforma “à la carte” (Pollitt, Brichall, & Putman, 1998). Por exemplo, nalguns casos, a reforma administrativa, sob a denominação de reinventing government (versão Americana), desenvolveu esforços no sentido da empresarialização do Estado e na libertação dos funcionários (tidos como agentes válidos) de um mau sistema de gestão (Kettl, 2000; Osborne & Gaebler, 1992). Noutros casos, como por exemplo nos países com sistema de Westminster, a reforma vai ao encontro da pura privatização, da redução do tamanho do Estado e do confronto com os sindicatos e trabalhadores da Administração Pública. (Kettl, 2000; Berzelay, 2001). Mas em ambos os casos denotase uma crítica e um repúdio ao modelo de gestão seguido pelo Welfare State. Uma vontade de mudança e de necessidade de maior agilidade gestionária (Gray & Jenkins, 1995). Como os países possuem diferentes realidades, têm diferentes concepções de Estado e iniciam acções de reforma administrativa em diferentes alturas, é admissível, segundo McLaughlin (2002) e Pollitt e Summa (1997), falar-se em “NGP na Europa continental”, em “NGP Anglo-americana”, em “NGP na Europa de Leste”. A NGP baseia-se então na introdução de mecanismos de mercado e na adopção de ferramentas de gestão privada para solucionar os problemas de eficiência da gestão pública. Promove-se a competição entre fornecedores de bens e serviços públicos na expectativa da melhoria do serviço para o cidadão (ao nível da qualidade), ao mesmo tempo que se reduzem os custos de produção (Hartley, Butler, & Benington, 2002). Na perspectiva de Denhardt e Denhardt (2000) a NGP pretende incutir a noção de que a relação entre o cidadão e o serviço público é similar àquelas que ocorrem no mercado devendo ser conduzida nos mesmos moldes. Os mesmos autores chamam logo à atenção para as possíveis alterações de valores da Administração Pública, quando se enfatizam os critérios económicos em detrimento dos de equidade social. Pretende-se um modelo com mais gestão e menos administração, ou seja,

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substituir os administradores provenientes do modelo da administração profissional (professores na área do ensino, médicos na área da saúde, por exemplo) por gestores profissionais (Ferlie, Ashburner, Fitzgerald, Pettigrew, & Andrew, 1996). O que está em causa é formar verdadeiros gestores públicos e não ter simples administradores (Fenwick, Shaw, & Foreman, 1994). Apesar de serem termos que podem ser utilizados como sinónimos, pretende-se aqui utilizá-los com algumas diferenças. Administrar é entendido como um conjunto de normas destinadas a regulamentar a produção e a definir metodologias de acção, tendo em vista um determinado resultado. Gerir é a utilização racional de recursos em função de um determinado projecto ou de determinados objectivos, é a conciliação de opiniões divergentes, é resolver problemas, é orientar. Administrar tem uma conotação de algo mais passivo, uma actividade que tem por objectivo atestar a conformidade das acções com o previsto. Gerir é enfrentar as adversidades e ser capaz de construir, em tempo útil, soluções para cada problema (Carvalho, 2001). Para Pollitt (1990), a melhoria de desempenho com padrões de qualidade e economia de custos para a Administração Pública, procurada pela Nova Gestão Pública, substancias e em oito elementos: a) Redução de custos através de uma maior transparência na sua produção; b) Desagregação do sector público e introdução de uma nova tipologia de relações organizacionais, os contratos; c) Separação de responsabilidades entre o promotor/financiador e o produtor de bens e serviços; d) Introdução de mecanismos de mercado; e) Descentralização da autoridade; f) Introdução de medidas de desempenho; g) Introdução de uma nova lógica na gestão dos recursos humanos, com mais semelhanças às técnicas do sector privado,

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h) Maior ênfase na qualidade do serviço. A tabela 1 apresenta-nos as diferentes componentes identificadas por Hood (1991) para sintetizar e caracterizar a NGP e a mudança de paradigma ao nível da gestão pública. Denota-se uma preocupação pelo controlo financeiro, nomeadamente na redução dos gastos, na profissionalização e descentralização da gestão pública. Além disso procura também dotá-la de novas ferramentas (reformular e flexibilizar a contratação de pessoal, o processo de aquisição de bens e serviços e o sistema orçamental) e controlar e avaliar a gestão pelos resultados e não tanto pelos processos. Tabela 1 - Componentes da Nova Gestão Pública

Fonte: Adaptado de Hood (1991)

A introdução da NGP protagoniza a descentralização do poder decisório pelas unidades públicas, a reestruturação dos processos e lógicas de funcionamento, a redefinição dos seus objectivos estratégicos e uma muito maior concentração no

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desempenho e na obrigatoriedade de procurar a satisfação dos seus clientes e promotores (Denhardt & Denhardt, 2000). Pretende-se transferir o poder para os gestores de cada unidade administrativa e cessar as relações de dependência hierárquica entre os diversos níveis da Administração Pública. O controlo burocrático deu lugar aos novos sistemas de auditorias. Assiste-se à criação de novos organismos independentes reguladores de cada um dos mercados liberalizados (Hood, James, Jones, Scott, & Travers, 1998).

2. A FRAGMENTAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O modelo de gestão adoptado no pós-guerra baseava-se num Estado decisor, produtor e controlador das políticas públicas. Garantindo todos os recursos necessários para produzir, pelos seus próprios meios, bens e serviços públicos pretendidos. Consequentemente, a Administração Pública apresentava-se como uma estrutura pesada de fluxo de ordens e comunicação formal, normalmente de cima para baixo. Os superiores na cadeia de comando assumem-se como pontos de legitimação para acções inovadoras e não previstas à partida. A fragmentação e autonomização das estruturas do Estado permitem uma alteração substancial ao nível, do tipo de relacionamento e da separação das tarefas. Tarefas mais operacionais tendem a ser entregues às agências, reservando-se o governo as tarefas de planeamento, direcção política e fiscalização. Por exemplo, o executivo pode decidir financiamento de um determinados número de políticas públicas, ou assuntos em matérias de produção de bens e serviços públicos, mas tal não significa que obrigatoriamente deva ser ele, através das estruturas do próprio Estado, a produzilas/implementá-las. Aquilo que acontece é uma separação organizacional entre quem faz a escolha das políticas públicas e quem as implementa e produz (Araújo, 2000). Da centralização administrativa, assente nas estruturas burocráticas, passa-se para a descentralização no mercado e para organizações públicas viradas para a eficiência, qualidade e satisfação do cidadão (Gray & Jenkins, 1995)

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O objectivo pretendido é deixar os gestores gerir, dar-lhes liberdade de acção, evitar a intromissão da política em questões económico-financeiras. A gestão para os gestores e a politica para os políticos. Uma gestão mais empresarial, mais identificada com o mundo dos negócios, mais próxima do mercado e mais afastada dos políticos e das suas lutas e arranjos (Van Gramberg & Teicher, 2000). Enquanto o Estado reforça a sua posição decisória, as estruturas administrativas deixam de ser organizações multi-objectivos, com um vasto campo de acção e são reorganizadas em agências com um core business perfeitamente identificado. Já não há lugar para organizações que conseguem medianamente dar resposta a um sem número de solicitações. É necessário criar a excelência nas organizações, e de estas serem centradas no cliente e especializadas na satisfação das suas necessidades. Não é tanto um downsizing mas mais um resizing. A ideia não é reduzir o tamanho do Estado, é adequá-lo às conjecturas e aos desafios actuais. Claro que esta aposta pode efectivamente traduzir-se num downsizing, mas é uma consequência e não um meio (Kettl, 2000; Osborne & Gaebler, 1992). As pesadas organizações burocráticas, geridas como sistemas mecanicistas, têm dificuldades em se adaptar a ambientes instáveis, em proceder à redefinição da sua estratégia e em adequar quer o processo de gestão quer as suas estruturas organizacionais (Bilhim, 2000). São criadas à partida para a prossecução de um determinado objectivo e são apetrechadas com meios físicos e humanos para lhe dar resposta. O problema põe-se quando é necessário modificar os objectivos ou quando há alterações no ambiente externo. A introdução de novas tecnologias, ou o surgimento de novos segmentos de mercado, podem provocar uma necessidade de alteração estratégica. No entanto esta actualização não pode ser um acto isolado. Faltam os ajustamentos necessários dos outros elementos organizacionais, tais como o processo de gestão e as estruturas organizacionais (Miles, 1984). Procura-se que a fragmentação e a autonomização dotem as organizações de mais agilidade, flexibilidade e maior capacidade de integração com o seu ambiente. Em suma que se tornem mais eficientes. É também através desta autonomização que se poderá conseguir maior capaci-

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dade de controlo sobre o desempenho do gestor e da sua unidade organizacional. Ao concentrar actividades nucleares e ao definir indicadores de desempenho para actividade, os objectivos tornam-se mais fáceis de identificar e prosseguir. É também mais fácil verificar de onde provêm os desvios, o que permite redefinir e adoptar um plano de acção de maneira a corrigi-los (Pollitt, 1990; Osborne & Gaebler, 1992). Assim, modificam-se as configurações organizacionais da Administração Pública. As estruturas tradicionais dão lugar a estruturas com uma lógica diferente de acção (Tabela 2). Tabela 2 - Comparação entre as agências do NGP e as tradicionais estruturas burocráticas

Fonte: Adaptado de Rehfuss (1991)

A aplicação de novas ideias e modelos de gestão pública e de reforma e modernização administrativa, à Administração Pública acabou por ter a sua transversalidade para a realidade local. Este processo no entanto não foi uniforme e, como veremos, situações houve em que foi o governo central a impor estas mudanças e outras onde os avanços foram protagonizados em primeiro lugar a nível local e só depois aplicados à administração central. No entanto, certo é que desde a década de 70 os governos locais sofreram diversas pressões para se reorganizarem e para adoptarem uma estratégia e um modelo de gestão mais eficiente e económico.

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Ao analisar os movimentos administrativos locais somos levados a equacionar se estes podem ou não ser uma extensão do modelo da NGP. Isto é, se aquilo que aconteceu a nível da Administração Pública central passou e teve continuidade na dimensão local. Ou se, por outro lado, estes ímpetos de reforma, ao estarem tão identificados com a realidade local, constituem uma via alternativa a NGP específica dos governos locais. Existem correntes científicas que divergem no sentido da resposta. Para McLaughlin (2002), pode-se desenhar e identificar um modelo de gestão pública local, independentemente das vicissitudes particulares de cada país, como de resto acontece com a definição da NGP. Mais, o modelo de reforma é substancialmente diferente devido à carga política e à natureza presidencialista da gestão dos governos locais. A legitimidade democrática mais próxima entre eleitor e eleito condiciona a reforma administrativa a nível local. No entanto, segundo outros autores (John, 2001; Sanderson, 2001; Van Gramberg & Teicher, 2000), podemos traçar um quadro diagnóstico e um plano de acção comum à administração central. As crises económicas que afectavam as economias mundiais (derivadas sobretudo da crise petrolífera) não pouparam a realidade e o poder local. Os problemas financeiros avolumavam-se, com a diminuição de receitas face à constante evolução das despesas. Por parte da Administração Central vieram indicações no sentido de diminuir os desperdícios e adoptar posturas de maior eficiência. O florescimento e desenvolvimento de teorias académicas e ideológicas sobre as vantagens do recurso ao mercado e da autonomização da gestão também contribuíram para um aumento da propensão à adopção da NGP. Numa fase inicial de desenvolvimento do poder local, a sua gestão baseava-se em moldes tradicionais assentes em hierarquias claras e definidas: sistema de carreiras estável e duradouro; mecanismos de controlo tipicamente burocrático; produção de serviços municipais feita dentro da organização, sem equacionar a possibilidade de recorrer ao mercado.O caminho apontado para modernizar e reformar a Administração

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Pública Local passaria pela adopção, na maioria dos casos, de metodologias e lógicas semelhantes às introduzidas na administração central pela NGP, substanciadas na necessidade de reequacionar o modelo de gestão. Assim, sucintamente desejava-se:

1. A privatização e o recurso a mecanismos de mercado para a produção de bens e serviços; 2. Uma maior responsabilização da gestão pelas soluções adoptadas; 3. A reorganização das estruturas administrativas e consequente diminuição do peso burocrático dentro das organizações; 4. A utilização de práticas até então reservadas à gestão privada nas áreas financeiras e de recursos humanos; 5. A introdução da gestão por objectivos desde o nível micro (no que diz respeito ao contrato do trabalhador isolado) até ao nível macro (no que concerne o desempenho da organização com um todo). Em suma, como refere David Morgan (1997) o modelo de gestão que se desenvolveu na era industrial, assente nas premissas do modelo burocrático e na produção interna (através dos seus próprios meios) de bens e serviços, está ultrapassada. Cada vez mais os governantes locais adoptam várias formas de privatização. Mas, e tal como sucede a nível central, não se consegue definir um modelo estável e uniforme de reforma administrativa de país para país (John, 2001), verificando-se mesmo diferenças no seio da mesma realidade nacional (Jones, 1999; Fenwick, Shaw, & Foreman, 1994).

3. A REFORMA MUNICIPAL A NÍVEL INTERNACIONAL O movimento e os vectores da reforma a nível local são bastante heterogéneos. Cada realidade necessita de uma solução construída à medida. Assim, nesta secção, com base na literatura especializada, resumimos e agregamos as experiencias mais

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marcantes de transformação e modernização administrativa nos países mais desenvolvidos: 1. O Recursos Compulsivo ao Mercado; 2. Parcerias Público-Privadas mais Equilibradas; 3. Gestão Pública e Gestão Política; 4. Descentralização e Flexibilização;

3.1.O RECURSO COMPULSIVO AO MERCADO As necessidades económico-financeiras, sentidas por alguns países, levou-os a efectuar cortes orçamentais que afectaram sobretudo os programas sociais. A perspectiva dos governos (locais e centrais) foi a de não continuarem num esforço isolado no fornecimento de bens e serviços, mas procurar soluções que implicassem promotores privados. Uma das soluções encontradas veio através do recurso ao “contratcting out”, da privatização, da introdução dos quase-mercados, passando então os privados a apresentarem-se como possíveis alternativas para a produção do Welfare State (Sanderson, 2001). Por exemplo, o governo britânico lançou um programa denominado de CCT (Compulsory Competitive Tendering) que pretendia representar uma profunda alteração gestionária, com base nos relatórios da Comissão de Auditoria (Audit Commission). Esta comissão alertou para a necessidade urgente de se promoverem acções de forma a aumentar a eficiência, a eficácia e a economia dos governos locais. Fez uma chamada de atenção também para a necessidade de se alterar a cultura de gestão. Tencionava-se substituir um modelo de gestão directo, exercido através de uma hierarquia formal, por um modelo de gestão mais indirecto assente em contratos. O governo central, através da implementação do CCT, obrigava o poder local a contratar no mercado um determinado número de actividades. Esta quota obedecia a um plano a médio longo prazo com a intenção de ser atingida uma fasquia próxima dos 50% de bens e

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serviços financiados pelos governos locais, mas produzidos pelo mercado. Segundo Fenwick, Shaw e Foreman (1994) o uso do mercado alterou os papéis e as relações entre o governo local e os cidadãos. Enquanto que o status quo original implicava uma relação directa (no sentido que a burocracia está sob dependência hierárquica do líder local) entre o eleitor e o eleito, recaindo neste a responsabilidade da produção de bens e serviços públicos, com o CCT introduziu-se um novo actor. O agente económico responsável pela produção dos serviços municipais. A relação anteriormente referida como directa passa a ser feita a três: O político que toma decisões e que é avaliado pelos eleitores; O cidadão que consome os serviços municipais e que elege o político; O agente económico que estabelece uma parceria com o político e produz serviços para os cidadãos. Todas as partes estão numa situação de mútua dependência. Os políticos querendo ser reeleitos, beneficiam de uma eficiente produção de serviços municipais. As populações ganham em termos de bem-estar. O agente económico garante a sua posição contratual através de um comportamento eficiente. Este impulso de reforma baseado nas virtudes do mercado também teve aplicação na Austrália onde o CCT também foi aplicado à imagem do modelo original. Desde 1994 que a administração central começou a fazer sentir o seu peso e o seu poder face aos governos locais. No entanto, a sua aplicação não foi feita de maneira tão compulsiva. Registaram-se casos onde houve uma decisão voluntária do próprio governo local em recorrer ao mercado (Jones, 1999). As referidas quotas só seriam atingidas se essa fosse a decisão tomada localmente.

3.2. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS MAIS EQUILIBRADAS Após ultrapassar uma primeira fase de recurso obrigatório ao mercado, os governos locais passaram a apostar em parcerias público-privadas (PPP) mais flexíveis. Abandonou-se, aos poucos, a ideia da obrigatoriedade e passou-se a ter uma

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visão mais estratégica e a conferir maior autonomia decisória ao poder local. A introdução do programa Best Value, por exemplo, continuava a apostar na qualidade e na eficiência mas não fazia da privatização compulsiva uma prioridade. Segundo Sanderson (2001), Martin (2002) e Martin e Hartley (2000) este programa representava uma significativa alteração na lógica da reforma que deixa de ser imposta de cima para baixo, partindo de baixo para cima. Ao abrigo deste programa os governos locais deviam desenvolver periodicamente planos de acção e definir objectivos e estratégias. A implementação do Best Value previa uma inventariação, a médio e longo prazo, das actividades necessárias a desenvolver. Com o plano de actividades concluído procede-se à avaliação de cada actividade, mediante o binómio benefício/custo. Segue-se a consulta popular relativamente aos padrões de desempenho a fixar, bem como o preço que será necessário suportar. Um passo importante das PPP é a efectiva comparação entre o serviço proposto pelo governo local, através dos seus próprios meios, e as soluções apresentadas pelo mercado. Numa fase final cria-se um sistema de auditoria que permite controlar e verificar o correcto funcionamento deste mecanismo. A implementação deste sistema obriga a uma constante actualização de dados, interpretando e comparando as soluções dos privados e do 3º sector (Organizações sem fins Lucrativos OSFL). Contrariamente ao CCT o Best Value parece permitir uma justa competição entre todos os sectores não eliminando, à partida, o público (Martin & Hartley, 2000).

3.3.GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO POLÍTICA Na Nova Zelândia, após se ter procedido em 1988 à reorganização interna dos governos locais (Local Government Amendment Act) apontou-se para a necessidade de se separarem competências e para a empresarialização das funções de tipo comercial do município. Assim passou-se a ter um responsável político, eleito democraticamente, para desempenhar funções de direcção política e para fazer as grandes opções estratégicas. No entanto, passou-se a ter também um responsável pela gestão e pela imple-

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mentação das decisões políticas. Sobre este responsável recai o ónus de organizar da melhor forma (entenda-se mais eficiente) a promoção e produção de bens e serviços. Ele é que decide se a produção é feita através de recursos próprios e sob a responsabilidade do governo local ou se, pelo contrário, se recorre a soluções de mercado (Wallis & Dollery, 2001). Os problemas de legitimidade democrática, levantados pelas novas competências do responsável pela implementação, foram solucionados através da instituição de mecanismos que permitissem a interacção dos cidadãos na definição da gestão local. A gestão passa assim a agregar contributos da direcção politica, sugestões dos cidadãos e do gestor profissional.

3.4.DESCENTRALIZAÇÃO E FLEXIBILIZAÇÃO Na Holanda a reforma empreendida apostava na comercialização, na privatização, na descentralização e num estilo de gestão privada. Tomava forma a era dos profissionais da gestão e das preocupações financeiras. Como caso de referência pelo seu reconhecido sucesso apresenta-se o modelo de gestão seguido na cidade de Tilburg (Reichard, 2003). Antes da reforma, a gestão caracterizava-se por ser demasiado centralizada baseada numa pesada estrutura hierárquica onde se notava falta de transparência e de produtividade. As mudanças ocorreram, numa primeira fase, sobretudo a nível interno. O poder decisório deixou de estar concentrado para ser distribuído pelos departamentos. Estes passaram a ter competências próprias e a serem responsáveis pelas opções sobre as acções a seguir, pela sua organização interna, bem como pelos seus recursos humanos. A vida interna da organização deixou de ser gerida e controlada através de uma hierarquia e passou a funcionar em rede, com a interacção dos vários departamentos. (Hendriks & Tops, 2003). A nível orçamental pretendeu-se uma alteração na forma de elaborar o orçamento. Pretendia-se defini-lo e construi-lo mediante os resultados

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esperados, isto é, definir os outputs, definir os objectivos e apurar a maneira mais eficiente de os conseguir. A evolução deste modelo de gestão permitiu que alguns dos departamentos se tornassem de tal maneira autónomos que acabaram por ser privatizados. Em pouco tempo o sector de direcção política tinha como principais tarefas a celebração, gestão e monitorização dos contratos com os departamentos e outros agentes privados. Na Alemanha, como refere Wollman (2000), a necessidade de uma reforma administrativa foi sentida mais tardiamente porque havia a consciência de que o modelo de gestão funcionava de forma eficiente. Aliás a utilização de mecanismos de mercado não constituía grande novidade. Desde a década de 60 que havia uma preocupação em proporcionar formação adequada aos funcionários do poder, dando-lhe de um ensino especializado pré-universitário (Fachhochschulen). Mas só a partir de finais da década de 1980, inícios da década de 1990, é que podemos notar manifestações da NGP a nível local. O acolhimento das ideias da NGP deveu-se sobretudo (Wollmann, 2000; Reichard, 2003) a pressões económico-financeiras e ao processo de reunificação alemã. O reconhecimento por parte da Fundação “Bertelsmann” e da associação nacional de municípios (KGSt - Kommunale Gemeinschaftsstelle) da implementação de um modelo mais moderno de gestão desistindo das práticas weberianas com maior eficiência, também foi importante para a adopção da NGP. A Alemanha apresentou o New Steering Model (NSM), como modelo de gestão, que através da descentralização de funções dá maior autonomia na gestão de recursos, uma maior responsabilização da gestão, e pretendeu introduzir uma gestão interna estabelecida por contratos: maior descentralização das responsabilidades relativamente aos recursos e aos resultados; adopção de orçamentos flexíveis; a monitorização e avaliação dos resultados mediante os custos e os desvios registados; a implementação da gestão da qualidade total; a integração de vários serviços em quase-mercados. Em França, país considerado como unitário e centralizado, assistiu-se durante

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a década de 1980 a uma progressiva descentralização administrativa para o poder local. Segundo Stevens (1992) é necessário ter em atenção que esta descentralização foi levada a cabo a três níveis: regional (22 regiões criadas em 1982); departamental (totalizam cerca de 96); por comunidades Francesas (mais de 36 500). As linhas da reforma centraram-se sobretudo no maior relacionamento e ponderação entre os interesses nacionais e locais; na maior identificação entre governantes e governados; no aumento da flexibilização e adaptação da regulamentação às realidades locais; na transferência progressiva de poderes para os governos locais; no maior nível de autonomia, patrimonial, orçamental e administrativa; no incremento das receitas locais (44.92%) (Stevens, 1992). No que concerne à Espanha não há uma larga tradição de recorrer ao mercado para a produção de bens e serviços. Só com o fim do Franquismo, em 1975, o poder local espanhol começou a contratualizar diversos serviços anteriormente assegurados por si (recolha de lixos, conservação das estradas, distribuição de águas domesticas, etc…). Em Espanha, a reforma dos governos locais esteve muito condicionada à questão das autonomias. A gestão municipal acaba por ser equacionada por quatro grandes eixos: 1. Modelo de Gestão – Burocrático versus gestionário; 2. Responsabilidade da produção – Meios próprios do município ou estabelecimento de parcerias; 3. Competência da Produção – Administração central ou Local; 4. Participação dos cidadãos – gestão fechada e interna ou aberta e participativa. Relativamente às experiências nas regiões, cada uma enveredou por caminhos alternativos. Por exemplo: • Aposta na certificação da qualidade dos seus serviços e Empresas Municipais (Logroño e Barcelona);

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• Aposta nas novas tecnologias, nomeadamente o e-government (Bilbao, Alcobendas e Vigo); • Análise e simplificação de procedimentos internos (Valladolid, Badajoz e Barcelona). Desta breve retrospectiva podemos verificar que os países anglo-saxónicos, comparativamente com os países da Europa Continental, têm maior propensão a adoptar medidas da NGP de maneira mais radical, isto porque preferem uma mudança abrupta. Fazem-no através de programas específicos de recurso a mecanismos de mercado e à privatização de serviços públicos. Apostam mais na eficiência e no desempenho económico. Países de influência continental seguem um caminho menos conflituoso e mais de evolução progressiva. Normalmente partem para a descentralização de competências, bem como para a liberalização do mercado. Assim parece-nos que existiam duas vertentes na reforma dos Governos Locais. De um lado países cuja estratégia passou pelo ataque às estruturas administrativas tradicionais e em que a reforma é feita por fases, isto é, a acção administrativa é interrompida sucessivamente por um conjunto de alterações organizacionais e de procedimentos de gestão. De outro lado, uma estratégia de reforma através da incorporação paulatina de objectivos sobre a qualidade, eficiência e participação do cidadão.

4. O CASO PORTUGUÊS Em Portugal, a evolução da administração local caracterizou-se sobretudo, pela sucessão de legislação inerente ao seu financiamento bem como à consolidação e aumento das responsabilidades dos governos locais perante os eleitores. Em virtude deste aumento de atribuições e competências, as formas de organização municipal também foram evoluindo. Nalguns casos, os serviços municipais autonomizaram-se ou ganharam personalidade jurídica, noutros assistiu-se à criação de novas entidades empresariais ou administrativas, fruto do associativismo municipal; e por fim,

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nalguns casos, a acção pública foi substituída pela acção de entidades privadas sob o controlo do município. Assim, estão actualmente à disposição das autarquias locais, um conjunto alternativo de arranjos institucionais, de maneira a estes poderem adoptar aqueles que mais se adequam quer ao tipo de serviço, quer aos condicionalismos externos de cada uma. Portanto, é nossa intenção, nas próximas páginas, apresentar e analisar as diferentes formas e configurações organizacionais ao dispor dos municípios na prestação de bens e serviços públicos. De maneira a tornar mais clara esta análise, estas diferentes configurações organizacionais serão agrupadas da seguinte forma: serviços próprios (serviços municipais e serviços municipalizados); sector empresarial local (empresas municipais, intermunicipais, metropolitanas e outras entidades empresariais locais); sector privado (contratação e concessão de serviços públicos); e o associativismo (parcerias publicas/privadas/sem fins lucrativos) (Tabela 3). Tabela 3 - Tipologias de Arranjos Institucionais

Fonte: Produção própria

Fruto da discussão de cada arranjo institucional é nossa intenção identificar as características individualizadoras de cada um em três dimensões (o grau de controlo directo; o grau de competição; e a grau de cooperação inter-organizacional) de maneira a que cada uma possa ser enquadrada nos mecanismos de governação: a competição como umas das marcas essenciais do modelo de governação de mercado; o controlo directo da linha de comando identificador ao modelo de governação hie-

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rárquico; a acção conjunta, integrada e concertada como um sinónimo dos modelos das networks. (Tabela 4). Tabela 4 - Dimensões de Análise

Fonte: Produção própria

4.1. SERVIÇOS PRÓPRIOS A câmara municipal, enquanto órgão executivo/administrativo, tem ao seu dispor um conjunto de serviços, através dos quais são postas em prática as suas deliberações. Assim, os serviços municipais têm como missão zelar pelo cumprimento das decisões tomadas pelo executivo, sob o poder hierárquico dos órgãos políticos1 (Amaral, 2004). Estes serviços resumiam-se inicialmente a uma mera secretaria administrativa, muito por culpa das exíguas funções municipais. Posteriormente, face à necessida-

(1) Numa relação de hierarquia o superior tem o poder de emitir ordens concretas e individualizadas a um serviço; detém o poder de sancionar disciplinarmente um subalterno; bem como a capacidade de revogar uma decisão proferida por uma entidade posicionada abaixo de si na cadeia hierárquica. Cabe ao inferior hierárquico o dever de obediência.

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de de cumprir com obrigações que careciam da incorporação de recursos humanos dotados de conhecimentos mais especializados, foram criados os serviços técnicos diferenciados dos restantes meros serviços administrativos. Hoje em dia, no intuito de cumprir com as suas obrigações, os municípios apresentam uma estrutura bastante divisionária. Assim, organizam-se em divisões (administrativos, financeiros, obras públicas, urbanismo, desenvolvimento e ambiente, só para citar alguns exemplos) divididos em departamentos e subdivididos em secções, que podem ser criados, modificados e extintos na medida das necessidades identificadas pelo executivo. No entanto, já no Código Administrativo de 1940 fora prevista a possibilidade de serem criados os serviços municipalizados como uma evolução dos serviços municipais para desenvolver actividades de produção sob uma forte orientação industrial. No entanto, esta faculdade só estava prevista para serviços públicos de interesse local que tivessem como objecto a captação, tratamento e distribuição de água potável; a captação, condução e distribuição de energia eléctrica, de gás e iluminação; o aproveitamento, depuração e transformação de água potável; tratamento de resíduos sólidos e de esgotos; construção e administração de mercados; a construção e manutenção de equipamentos usados na produção de géneros alimentícios (reservados a carnes e lacticínios); e finalmente a criação de redes de transportes colectivos. Apesar de possuírem um certo grau de autonomia administrativa e financeira, isto é, as suas decisões não constituem actos administrativos definitivos mas, no entanto, possuem a capacidade de traçar o seu próprio plano de actividades; o seu orçamento; bem como a capacidade para elaborarem o seu quadro de pessoal. São geridos por um conselho de administração próprio, nomeado pela câmara municipal (que também detém o poder para o exonerar) a quem têm o dever de prestar contas sempre que necessário. Ou seja, estas entidades continuam a ser parte integrante da pessoa colectiva do município, o que obriga ao cumprimento das normas de contratação pública (pessoal e aquisição de serviços), bem como a sujeição das tutelas inspectivas públicas, como se de um serviço municipal se tratasse. No entanto, têm um certo nível de autonomia de maneira a permitir um melhor desenvolvimento das suas actividades.

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Assim, verificámos quer nos serviços municipais como nos municipalizados, existe uma forte presença do controlo hierárquico dos órgãos executivos municipais. Estes, e sobretudo o presidente da câmara municipal, detêm como responsabilidade a boa gestão dos serviços oferecidos pelo município aos seus cidadãos. Pese embora, nos serviços municipalizados, as tarefas de gestão sejam desenvolvidas por um conselho próprio, controlado pelo executivo municipal. Daí haver uma diferenciação relativamente aos serviços municipais, porque de resto, são ambos partes integrantes da esfera jurídica municipal (tabela 5). Tabela 5 - Classificação dos serviços próprios

Fonte: Produção própria

4.2. SECTOR EMPRESARIAL LOCAL Já alguns diplomas legais como a Lei 79/77, o Decreto-Lei 100/84, e o Decreto-Lei 260/76, permitiam às câmaras municipais a constituição de Empresas Municipais, após a devida aprovação pela assembleia municipal. Mas, como refere Amorim (2000) e Oliveira (1996), poucos municípios chegaram a usar esta faculdade, de criar por acto administrativo, empresas públicas municipais. Isto por considerarem que existia falta de regulamentação definidora da forma e da maneira como poderiam ser exercidas as competências a delegar. Desta maneira, a solução de parcerias entre o município e uma entidade externa ficou a aguardar posterior regulamentação legal. As empresas municipais e intermunicipais, tal como são entendidas actualmente, regulamentam-se pelo disposto na Lei 58/98 de 18 de Agosto, recentemente revogada e substituída pela Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro, que visou regulamentar a totalidade do sector empresarial local. Desta forma, o regime jurídico definiu as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas como entidades com personalidade

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jurídica própria e autonomia administrativa, financeira e patrimonial, regulando-se por legislação própria e, subsidiariamente, pelo regime das empresas públicas e pelo código das sociedades comerciais. A nova Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro, estabelece um novo enquadramento para a classificação das Empresas Municipais. Assim, segundo a nova redacção, são empresas municipais e têm de ser enquadradas neste diploma, as entidades comerciais onde o município: detenha a maioria do capital ou direito de voto (1); tenha o direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração ou fiscalização (2). Também está prevista, no capítulo VII da Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro, a possibilidade de constituir pessoas colectivas de direito público, com natureza comercial, que reúnem capitais exclusivamente públicos, sob a forma de entidades empresariais locais. Na prática, isto implicará a adequação de determinadas entidades empresariais, criadas pelos municípios à luz das regras comerciais privadas, nomeadamente sociedades anónimas e por quotas. No entanto, como o prazo estabelecido para adequação à nova lei da regulamentação existente ainda está a decorrer, no âmbito desta investigação ainda serão consideradas as sociedades comerciais (por quotas ou anónimas, com capitais municipais, públicos ou mistos) existentes como um caso independente das empresas municipais. O tema da criação e da gestão de serviços municipais através da solução de empresas municipais, já mereceu da nossa parte algum trabalho de investigação prévia de maneira a podermos sistematizar as principais linhas que caracterização as empresas municipais (Rodrigues, 2005; Rodrigues & Araújo, 2006; Rodrigues & Araújo, 2006 a); Rodrigues & Araújo, 2005). Assim, no que toca a este arranjo institucional, convém destacar o acto da sua criação; a natureza do seu objecto social; as limitações a que se sujeitam na sua liberdade de acção; e os poderes que os municípios têm sobre elas. Assim, quando à sua criação a decisão de criar uma empresa municipal varia conforme a natureza da mesma. Nas empresas municipais, da assembleia municipal sob proposta da câmara municipal; nas Intermunicipais da assembleia intermunicipal,

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sob proposta do conselho directivo2; e nas de âmbito metropolitano da assembleia metropolitana, sob proposta da junta metropolitana3. Em qualquer um dos casos é indispensável a realização de um estudo técnico, económico e financeiro prévio à constituição da empresa. A criação da empresa municipal é, posteriormente, comunicada à Inspecção-Geral de Finanças, à Direcção-Geral das Autarquias Locais e, oficiosamente, pela Conservatória do Registo Comercial ao Ministério Público, implicando assim um controlo indirecto da administração central. O objecto social das empresas municipais deve obrigatoriamente recair num dos três domínios especificados: a) Exploração de Actividades de Interesses Gerais; b) Promoção do Desenvolvimento Local; c) Gestão de Concessões. Nesta dimensão, as empresas municipais, não podem, serem criadas de maneira a promover actividades fora do âmbito de acção das atribuições das autarquias locais. Na maioria dos casos, estão sujeitas às normais obrigações normativas do direito privado. No entanto, verifica-se uma necessidade de cumprir com um conjunto mínimo de regras públicas, de maneira a garantir a transparência, a igualdade e a boa-fé da administração local. As empresas municipais podem ser consideradas como administração indirecta do município, no sentido de que têm personalidade jurídica própria, mas prosseguem atribuições do município. Agindo a mando e em benefício da câmara municipal, apesar de manterem o carácter privado (no que toca ao regime jurídico) obrigam-se a uma série de vinculações públicas. Aquilo que muitos designam por fuga ao direito administrativo (Amorim, 2000; Estorninho, 1996) não pode, segundo Carlos Soares Alves (2002) nem deve representar uma fuga ao direito no seu todo, e será sempre aconselhável uma correcta ponderação entre a agilidade pretendida para a gestão e as exigências fundamentais para uma actividade pública administrativa. Apesar da possibilidade dada às empresas municipais, agindo na esfera do domínio privado municipal, de utilizarem mecanismos até então reservados aos

(2) Carecendo, neste caso de pareceres favoráveis das assembleias municipais envolvidas (3) Carecendo aqui de pareceres favoráveis das assembleias municipais envolvidas

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privados, não existe a mesma liberdade entre entidades públicas e privadas para a utilização dos mesmos. A não ser assim a fuga poderia ser ao próprio direito, acendendo a discussão sobre as razões para a existência de um Estado de Direito (Alves, 2002). Desta forma, quando as autarquias agem, por intermédio de outras entidades, sujeitas ao direito privado devem ser respeitadas algumas vinculações: como a vinculação aos direitos fundamentais consagrados na Constituição da República, nomeadamente a vinculação da Administração em obter uma solução justa; o respeito pelos princípios do Interesse Público, da Legalidade, da Igualdade, da Imparcialidade e da Transparência; a vinculação aos procedimentos na contratação de bens e serviços, no recrutamento de pessoal e na adjudicação de obras públicas. Adicionalmente, sem prejuízo das competências do Tribunal de Contas, a Inspecção-Geral de Finanças detém o controlo sobre a legalidade financeira das Empresas Municipais. O municipio4 detém o poder de definir orientações estratégica, de maneira a garantir o melhor desenvolvimento e actuação das empresas municipais5, no estrito exercício das suas competências de “accionista”. Assim, na redacção da nova lei não estão previstos quaisquer poderes de superintendência extraordinários aos que cabem ao accionista propriamente dito. No entanto, convém referir que muitas das Empresas Municipais que foram constituídas à luz da anterior lei ainda não foram reajustadas. Como tal, torna-se importante a menção na anterior legislação do poder de superintendência municipal (art.º 16 da Lei 58/98 de 18 de Agosto) onde constavam os poderes de: “Emitir directivas e instruções genéricas ao conselho de administração no âmbito dos objectivos a prosseguir; Autorizar alterações estatutárias; Aprovar os instrumentos de gestão previsional; Aprovar o relatório do conselho de administração, as contas do exercício e a proposta de aplicação de resultados, bem como o parecer do fiscal único; Aprovar preços e tarifas, sob proposta do conselho de administração; Autorizar a aquisição de participações no capital de sociedades; Autorizar a celebração de empréstimos de médio e longo prazo; Definir o estatuto remuneratório dos membros (4) Ou os municipio, ou a junta metropolitana, conforme for o caso de empresa em questão. (5) O conteúdo das orientações enquadra-se nos arts. 19, 22 e 25 da Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro, conforme as actividades desenvolvidas pela empresa municipal sejam de Exploração de Actividades de Interesses Gerais, Promoção do Desenvolvimento Local ou de Gestão de Concessões.

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do conselho de administração; Determinar a realização de auditorias e averiguações ao funcionamento das empresas; Pronunciar-se sobre quaisquer assuntos de interesse para a empresa, podendo emitir as recomendações que considerar convenientes; Como muitos destes poderes foram transcritos para os estatutos das empresas municipais, apesar da nova lei não os prever, poderão continuar em vigor, constituindo uma das grandes diferenças entre empresas municipais e as restantes sociedades comerciais do município (por quotas ou anónimas, com capitais municipais, públicos ou mistos). Resta acrescentar ainda os condicionalismos financeiros previstos na Lei 53F/2006 para os municípios que detêm participações em entidades empresariais locais. Assim, o nível de endividamento das empresas municipais revela para a capacidade de endividamento do município. No caso da empresa municipal apresentar contas negativas, nos resultados operacionais acrescidos dos encargos financeiros, cabe ao município, com carácter de obrigatoriedade, transferir o montante financeiro necessário ao equilíbrio das contas. Também constitui uma elevada responsabilidade financeira as compensações previstas pela prática de preços sociais ou pelo desenvolvimento de actividades de utilidade pública. Mais propriamente, surge a obrigação de, quando estivermos perante um caso de Exploração de Actividades de Interesses Gerais, celebrar contratos de gestão (art. 20 da Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro), de maneira a serem pagas indemnizações a título compensatório sempre que os preços praticados forem inferiores aos custos unitários (o apuramento deste valores carece da implementação de um sistema de contabilidade analítica). Este valor das indemnizações compensatórias, será actualizado e validado anualmente pelo ROC, no intuito de controlar as variações no custo unitário e correspondente alteração final global do montante financeiro a transferir. No caso de Promoção do Desenvolvimento Local, deverão ser celebrados contratos programa (art. 23 da Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro), de maneira a compensar a empresa municipal, das funções de desenvolvimento económico materialmente relevantes para o contexto local e regional, mas de difícil viabilidade económica. Paralelamente à solução das empresas municipais, podiam os municípios (algo que a nova lei, 53-F/2006 de 29 de Dezembro, veda) criarem sociedades comerciais,

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de maneira a prosseguir as suas atribuições e competências. Podem ser destacados três tipos distintos de sociedades comerciais: a) As de capital municipal (onde a totalidade do capital é pertença de um ou mais municípios); b) As de capitais públicos (onde o capital é detido em conjunto entre os municípios e o Estado, enquanto administração directa ou indirecta); c) As de capitais mistos (onde o capital é municipal e privado). De maneira a estruturar melhor a nossa apresentação, por terem características semelhantes6 e de maneira a facilitar a compreensão, adoptamos uma diferente tipologia. Assim, o primeiro tipo, designadas de sociedades comerciais municipais, compreende todas que têm capital maioritariamente municipal (excepto se houver alguma participação de privados). Um segundo tipo, sociedades comerciais públicas, englobam todas aquelas onde o Estado, através da administração directa e indirecta tenha maioria de capital. Finalmente, sociedades comerciais mistas, aquelas onde exista participação de entidades privadas. Por fim, as sociedades comerciais municipais são basicamente empresas criadas pelos municípios à luz do código das sociedades comerciais, regendo-se pelo direito privado nos aspectos laborais, fiscais e comerciais. São criadas nos mesmos moldes das empresas municipais, ou seja, por escritura pública resultante da iniciativa da câmara municipal com a necessária aprovação da assembleia municipal. O objecto social recai no seio das actividades próprias dos municípios e visam o desenvolvimento regional. No entanto, apesar de na prática se assemelharem a empresas municipais, o facto de serem criadas fora do âmbito da antiga Lei 58/98 de 18 de Agosto, permitia a estas empresas terem uma estrutura, um controlo administrativo e uma sujeição ao município diferentes. Desta forma, constituíam-se como órgãos internos destas sociedades: O conselho de administração; a assembleia-geral (que não existia nas empresas (6) Não na composição do capital social, mas sim nos aspectos relevantes do funcionamento da sua actividade: acto de criação, sujeição a regras e imposições públicas; e capacidade de controlo do município.

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municipais); e o fiscal único (neste tipo de soluções organizacionais não constava o conselho consultivo, obrigatório nas empresas municipais). Esta diferença formal provocava uma alteração em termos da sujeição à superintendência da câmara municipal. De facto, tal poder não estava previsto nesta opção. Aos municípios assistiam os direitos previstos a qualquer outro accionista em assembleia-geral pelo código das sociedades comerciais, o que na prática equivale dizer que detinham a capacidade de eleger os elementos do conselho de administração e avaliar o mérito e a oportunidade das suas acções. Assim, enquanto, nas empresas municipais a câmara municipal tem a chancela da superintendência, neste caso, a lei reserva-lhe os poderes que prevê para qualquer outro accionista. Também no que diz respeito à fiscalização das entidades administrativas nacionais, estas empresas estão sujeitas à fiscalização sucessiva do Tribunal de Contas, mas não a tutela inspectiva do Governo (através da Inspecção-Geral de Finanças) (CCDR- N, 1998). Nas sociedades comerciais públicas, o facto de o Estado possuir a maioria do capital, enquadra estas soluções no diploma legal que rege as empresas públicas, o Decreto-Lei 558/99, de 17 de Dezembro. Na prática são em tudo semelhantes às sociedades comerciais públicas. São criadas após a aprovação da assembleia municipal sob proposta da câmara municipal, que se pronuncia sobre a participação do município numa empresa do Estado, para desenvolver uma actividade de relevante interesse público regional. Como no caso anterior, a sujeição ao município e ao Estado é feita por via das funções de accionista em sede de assembleia-geral. No entanto, existem diferenças caracterizadoras desta opção. Assim, estão sujeitas a uma tutela administrativa mais rigorosa do que a solução anterior. Neste caso, a Inspecção-Geral de Finanças têm a tutela inspectiva e financeira, para além de serem supervisionadas pelo Ministro das Finanças, não esquecendo a participação do ministro que superintende o sector de actividade onde foi criada esta entidade. No caso das empresas comerciais mistas, a lógica de actuação é materialmente diferente das anteriores. Isto porque, a participação maioritária de capital privado

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pressupõem uma lógica de lucro em economia de mercado, funcionando a presença dos capitais públicos como um garante do equilíbrio de mercado (CCDR- N, 1998). O município continua, como nos casos anteriores, a ter a iniciativa na criação da empresa, devendo usar os mecanismos adequados de consulta de mercado, de maneira a, observando os princípios Interesse Público, da Legalidade, da Igualdade, da Imparcialidade e da Transparência, seleccionar o melhor agente privado com quem se vai estabelecer a parceria. Assim, numa sociedade deste tipo, ao município cabem os poderes de accionista como em todos os casos anteriores, mas com a particularidade de, agora, estar uma posição minoritária em comparação com a parte privada (a não ser que estejam previstos direitos especiais). Esta condição afasta desta sociedade comercial, qualquer tipo de tutela inspectiva, quer do Tribunal de Contas7, quer de qualquer elemento do Governo. Resumindo, as empresas municipais têm um grau de autonomia superior aos serviços municipais e municipalizados. São consideradas como administração indirecta do município, no sentido em que têm personalidade jurídica própria, mas prosseguindo atribuições do município. Como estão fora da estrutura hierárquica, o controlo do executivo municipal é feito indirectamente através dos direitos inerentes à posse de parte ou totalidade do capital social. No caso das empresas municipais, como já referimos, existem, clausulas estatutárias prevendo um poder de superintendência municipal, que aproximam o tipo de controlo ao previsto para os serviços municipais e municipalizados. Nas empresas intermunicipais, esse controlo é em tudo igual, sendo que o facto de estar partilhado pelos restantes municípios se constitui como única diferença. O mesmo não se passa com as restantes sociedades comerciais. Neste caso, o controlo directo é diminuto já que é exercido pelo município exclusivamente na qualidade de elemento pertencente à assembleia-geral. O controlo é mais forte nas sociedades comerciais municipais do que nas outras. Isto porque, nas sociedades comerciais públicas o controlo maioritário é exercido por agentes públicos que não os dos municípios; e ainda mais baixo nas sociedades comerciais mistas porque, para além de não existirem os meios públicos de controlo, a maioria do capital está na posse de privados. Em termos de competição de mercado, ela é inexistente, nos casos

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das Empresas Municipais, Intermunicipais e nas sociedades comerciais municipais e públicas. De facto, estas entidades não estão submetidas a qualquer tipo de concurso público ou consulta de mercado, para se tornarem responsáveis pela produção de bens e serviços públicos. Segundo Alves (2002), pouco sentido faria um processo administrativo que permitisse aos municípios criarem entidades empresariais deste tipo, para depois obrigá-las a submeterem-se a um processo competitivo de selecção, correndo o risco de não conseguirem a concessão do serviço pretendido. Somente no caso das sociedades comerciais mistas é que verificámos a existência de um processo competitivo na escolha do elemento que ficará com a maioria do capital da sociedade. O grau de cooperação inter-organizacional é moderado e variável dependendo do número de sócios implicados em cada solução. Isto porque, a partilha de risco e recursos é feita estritamente nas matérias que constituem o objecto social da empresa. Tabela 6 - Classificação do Sector Empresarial Municipal

Fonte: Produção própria

4.3. SECTOR PRIVADO Neste ponto serão consideradas as situações que prevêem a substituição do município por outro agente externo (privado) para a realização de determinadas actividades, que inicialmente estavam entregues ao seu cuidado, ou seja, os mecanismos de concessão e contratação de serviços públicos.

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Há já muito tempo que o regime de concessão e contratação de serviços públicos se constitui como alternativa à gestão dos serviços municipalizados, estando previsto desde o Código Administrativo de 1940 (Oliveira, 1996). Com a externalização, através da contratação e da concessão, o município crê que existe um agente com mais aptidão, melhores recursos humanos e mais meios financeiros para proporcionar o bem-estar devido aos munícipes, do que o próprio município (Alves, 2002). No entanto, a concessão de serviços públicos apresenta diferenças na sua lógica de funcionamento, relativamente à contratação de bens e serviços. A concessão de serviços públicos pode ser entendida como uma forma do município permitir o exercício de uma actividade por parte de um privado, em sectores financeiramente viáveis, impondo regras e limites de serviço público. Tal deve ocorrer em áreas cuja exploração económica e financeira seja suficientemente atractiva de maneira a proporcionar um espírito de competição entre os agentes interessados. Desta forma, o município poderá garantir um encaixe financeiro por permitir a um agente externo o desempenho da actividade em causa; e um serviço de elevada qualidade para os munícipes (onde os limites “mínimos” e os padrões de qualidade são definidos a priori pelo município), resultante do processo concorrencial anterior à decisão de adjudicação. A concessão de serviços públicos serve para designar um conjunto de situações de concessão que, apesar de juridicamente diferentes, têm a mesma génese. Assim, quer consideremos a concessão de bens públicos para uso privativo, a concessão da exploração do domínio público ou a própria concessão da gestão de actividades exercidas com base em bens públicos estaremos na presença de uma forma de atribuir a um particular o poder para ocupar, utilizar e explorar uma parcela do domínio público, para proveito próprio, através da realização de uma actividade comercial, limitando ou excluindo assim, a sua utilização por terceiros. Na maioria dos casos, a concessão significa outorgar o direito de exploração de um bem ou serviço público, a um agente externo, que está disposto a assumir a responsabilidade de o explorar, nos moldes permitidos pelo município (Gonçalves, 1999). No nosso ordenamento jurídico existe uma extrema fragmentação no que toca à regulamentação legislativa dos actos de concessão (praticamente uma regulamentação específica por cada sector a concessio-

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nar). No entanto, e como acontece de resto na contratação, esta prática mereceu uma atenção especial de entidades nacionais e supra nacionais. Desta forma, o processo de concessão de serviços públicos mereceu especial atenção por parte da União Europeia, publicando diversas directrizes comunitárias de maneira a moralizar e credibilizar o processo de liberalização das actividades tidas como de monopólio público (central ou local). Parecia querer-se evitar a criação de um reduzido número de promotores privados que pudessem vir a ser preferencialmente beneficiados com o regime das concessões e, por outro lado, evitar que a opção pela concessão não representasse-se uma opção efémera e passageira ao sabor das nuances temporais (Alves, 2002). A contratação é em muito semelhante à concessão. De resto, o princípio que nos importa destacar, no âmbito da nossa investigação, está presente em ambos mecanismos: a competição de mercado. Assim, a grande diferença reside no facto de na concessão, os agentes privados terem de despender uma quantia pecuniária em favor a entidade concessionária a título de compensação financeira, por lhe permitir desenvolver ou explorar uma actividade. Neste caso, fica a cargo do privado, por sua conta e risco, o desenvolvimento de mecanismos e a definição de estratégias comerciais, de maneira a conseguir a viabilidade económica e financeira, da actividade explorada. No mecanismo da contratação, a entidade que contrata, procura suprir as suas falhas ou necessidades através da locação ou aquisição de serviços especializados ao exterior. Ao fazê-lo compromete-se a pagar financeiramente um preço acordado. Ou seja, na concessão, sabendo que a actividade em causa tem um potencial de exploração comercial capaz de atrair o interesse de agentes privados, a Administração Pública decide eliminar os riscos e encargos com a exploração da actividade a troco de uma compensação financeira. No caso da contratação é mais uma necessidade da Administração Pública que está em causa e que é suprida com recurso a um agente externo Recentemente, a necessidade de transpor directivas europeias para o ordenamento jurídico português, obrigou à realização de alguns ajustes e da simplificação de alguns trâmites legais, que constam do novo código dos contratos públicos publicado pelo Decreto-Lei 18/2008, de 29 de Janeiro de 2008. Sem pretender fazer uma aná-

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lise jurídica aos diferentes mecanismos e processo de contratação, grosso modo, está assente na consulta de mercado e na competição entre os agentes que aí operam, de maneira a, cumprindo com o caderno de encargos estabelecido, apresentarem a proposta mais económica. A relação estabelecida entre o município e as entidades externas, quer no caso da contratação quer no caso da concessão, caracteriza-se por não ser uma relação hierárquica entre quem concessiona/contrata e o agente escolhido. São duas entidades distintas que estão em causa. Cada uma com a sua personalidade jurídica. Não se trata de mais um órgão, definido por lei com competências próprias, mas sim de uma entidade externa que provou ter condições para desempenhar determinadas tarefas com padrões mais altos de eficiência e qualidade. A natureza da relação baseia-se no contrato em que estão estabelecidos os deveres e as obrigações das respectivas partes. O típico poder de direcção (emitir ordens, revogar decisões e punir) encontrase esvaziado e limitado às cláusulas do contrato. As alterações necessárias aos termos do acordo celebrado só podem ser feitas com a concordância de ambas as partes, através da rescisão do contrato ou ainda, através de uma alteração unilateral do contrato quando está em causa o serviço público, obrigando a entidade pública a repor o equilíbrio financeiro do acordo (art. 180 do Código do Procedimento Administrativo – CPA). Esta relação é mais rígida e formal quando comparada com as anteriores A deficiente previsão de alguns aspectos, a falta de cuidado no tratamento de outros, ou a má selecção do agente com quem se deseja celebrar o contrato podem prejudicar o serviço público e representar elevados custos para o município. Assim, verificámos que ambas as soluções implicam um processo de consulta de mercado, onde os agentes económicos interessados enveredam esforços, para apresentarem vantagens concorrenciais sobre os demais interessados. A capacidade de controlo do município está reduzida aos aspectos contratualizados, o que se torna um enorme desafio para os municípios. Isto porque, a negociação e a celebração de contratos desta natureza representa um enorme desafio para a estrutura jurídica dos municípios devido ao seu aspecto extremamente técnico (tabela 7).

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Tabela 7 - Classificação do Sector Privado

Fonte: Produção própria

4.4. O ASSOCIATIVISMO O que está em análise nesta secção é o movimento associativo municipal com outras entidades municipais ou com organizações sem fins lucrativos (OSFL). De facto, temos assistido em diversas ocasiões à coordenação de esforços e de estratégias entre municípios em determinadas áreas, nomeadamente quanto estão em causa a construção de grandes infra-estruturas que necessitem de uma maior área de acção, de maneira a permitir uma melhor viabilidade financeira. Noutro caso, o florescimento de OSFL, sobretudo em sectores sociais, levou o município a criar protocolos de colaboração, apoiando a sua actividade, como forma alternativa da própria produção destes serviços. No que diz respeito às áreas metropolitanas, segundo Neves (2004), o conceito doutrinal não está verdadeiramente representado na presente lei que regula as grandes áreas metropolitanas e as comunidades urbanas (Lei n.º 10/2003 de 13 de Maio). Assim, o conceito de área metropolitana implica uma grande aglomeração urbana, capaz de oferecer serviços multifuncionais, que mantêm relações socioeconómicas de dimensão e relevância com outras áreas metropolitanas. Ou seja, a contiguidade geográfica cria um espaço caracterizado por movimentos pendulares potenciadores de grande interdependência. Daqui surge a necessidade de, coordenando esforços e estratégias, encarar desafios e propor soluções em conjunto. Ora, o disposto na lei tipifica como critérios para a criação de áreas metropolitana a necessidade de serem constituídas por, no mínimo, nove municípios contíguos, e com uma expressão populacional

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superior a 350.000 habitantes. Assim, segundo a mesma autora, a característica de interdependência e de análise à mobilidade de factores produtivos, está perdida em prol de critérios meramente geográficos e demográficos. As áreas metropolitanas foram inicialmente criadas, pelo Decreto-Lei n.º 44/91, de 2 de Agosto, como uma associação obrigatória de municípios, nos centos urbanos do grande Porto e Lisboa. Com já referimos, com a publicação da Lei n.º 10/2003 de 13 de Maio, estendeu-se a todo o território o facto de se poderem criar grandes áreas metropolitanas e comunidades urbanas (estas com pouca expressão e vazias de responsabilidades no que respeita à prestação de bens e serviços públicos). Assim, mediante a aprovação das respectivas assembleias municipais, os municípios que entendessem poderiam criar uma associação pública com personalidade jurídica própria identificada como grande área metropolitana. De facto, estas não se constituem como uma autarquia local, apesar de serem pessoas colectivas de direito público de âmbito territorial. Isto porque, apesar de reunirem em si os critérios do território, do agregado populacional e de prosseguirem interesses comuns das populações que vivem nessa circunscrição administrativa, não têm órgãos representativos. A lei estabelece como órgãos das áreas metropolitanas: a assembleia metropolitana; a junta metropolitana; e o concelho metropolitano. Da assembleia fazem parte elementos eleitos pelas assembleias municipais. Da junta metropolitana fazem parte todos os presidentes de câmara que as integram, que elegem, entre si, o respectivo presidente. O concelho metropolitano é um órgão consultivo que reúne os titulares de cargos de direcção dos principais organismos públicos que sejam de interesse no âmbito da acção da própria área metropolitana. As áreas metropolitanas têm bem definidas as suas atribuições, que resultam da transferência do Estado e dos municípios (acompanhadas da transferência directa de fundos financeiros do orçamento de estado e municipal que constituem parte das suas receitas próprias); coordenam a acção entre os municípios nas áreas do saneamento básico, da saúde, do ambiente, da segurança e protecção civil, das acessibilidades e transportes, dos equipamentos colectivos, do turismo, da cultura, e do desporto e o planeamento estratégico de índole económico e social.

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Contrariamente a esta plenitude de competências, as associações de municípios têm uma maior especificidade e logo, menor escopo de acção. Tal como as áreas metropolitanas, também as associações de municípios têm a sua origem na vontade dos municípios8 se agruparem de maneira a realizar, de forma conjugada, determinadas tarefas em prol de interesses específicos e comuns (Amaral, 2004). Anteriormente reguladas pela Lei n.º 172/99 de 21 de Setembro, as associações de municípios viram o seu raio de acção diminuído com a publicação da Lei n.º 11/2003 de 13 de Maio, que as obrigou a adaptarem os seus estatutos de maneira a serem associações de municípios de fins específicos sem necessidade de nexo territorial. As associações de municípios são compostas pela assembleia intermunicipal, onde têm assento os presidentes e vereadores de cada município. Desta, nascem por eleição entre os seus membros, os elementos que fazem parte do conselho de administração. Da comparação entre as duas entidades, áreas metropolitanas e associações de municípios, percebemos que as primeiras, devido às suas competências e à natureza e diversidade das suas fontes de financiamento têm um maior grau de autonomia. No que toca às parcerias com OSFL, verifica-se uma plena atitude discricionária por parte da câmara municipal. Assim, se este órgão colegial entender que, a actividade ou o serviço prestado por uma determinada entidade sem fins lucrativos é de relevante interesse público municipal (n.º 4 do art.º 64 da Lei n.º 169/99), pode deliberar no sentido de lhe ser atribuído um determinado apoio financeiro. Como se pode verificar, trata-se de um processo bastante liberto dos rígidos e formais procedimentos administrativos que verificámos na contratação de bens e serviços públicos. A única consequência, em termos legais, resulta da aplicação desse mesmo diploma. Isto porque, ao ter um apoio representativo de, pelo menos, 50% do valor total, ficam as entidades obrigadas a aplicação das regras da contratação pública (situação prevista quer no antigo diploma, o Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, quer no novo código dos contratos públicos, o Decreto-Lei 18/2008, de 29 de Janeiro de 2008). Assim, verifica-se anualmente uma espécie de concorrência informal pela distribui-

(8) Aprovação das assembleias municipais sob proposta das respectivas câmaras

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ção do financiamento municipal, entre as organizações culturais, recreativas, sociais e desportivas, onde cada parte procura apresentar-se como a mais necessitada e/ou merecedora do dito financiamento. Resumindo, nas três situações supra referidas, verificámos que há uma elevada coordenação de interesses e um elevado espírito de entreajuda entre os actores municipais entre si bem como com as OSFL. A capacidade de controlo directo do município é muitas vezes exígua e partilhada. Nas áreas metropolitanas, as competências próprias dos órgãos executivos revelam-se uma barreira à superintendência dos municípios. Tal já não acontece nas associações de municípios onde a dependência entre os municípios, continua a ser exercida de forma partilhada, mas o controlo municipal é mais significativo. Nas parcerias com as OSFL, o controlo directo do município é baixo. O que poderá existir é um controlo informal, em virtude da decisão de continuar a apoiar a actividade desenvolvida pela OSFL caí na margem discricionária da câmara municipal. Assim, é de todo o interesse para a OSFL evitar comportamentos e procedimentos que possam comprometer a parceria estabelecida com o município. Tabela 8 - Classificação do associativismo

Fonte: Produção própria

Assim, se agruparmos a informação descrita anteriormente, somos capazes de elaborar um gráfico tridimensional (figura 1) onde os eixos representam contínuos de grau de controlo directo; grau de competição; e grau de cooperação Inter-organizacional. Assim, numa posição de elevado controlo directo dos municípios temos os

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serviços municipais, os serviços municipalizados e as empresas municipais, que tipificam as soluções de governação por hierarquia. O alto grau de competição de mercado, que se verifica nas soluções de concessão de serviços públicos a privados; na contratação de serviços públicos; e na constituição de sociedades comerciais de capitais maioritariamente privadas, identifica-os como soluções de governação de mercado. Os mecanismos de governação por netwoks implicam um elevado grau de cooperação, que se verifica nas empresas intermunicipais; nas sociedades comerciais de capitais municipais/públicos; nas associações de municípios; nas áreas metropolitanas; e nas parcerias com OSF.

Figura 1 - Configurações organizacionais alternativas nos municípios

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CONCLUSÃO

Portanto, ao nível da organização dos serviços municipais também se assistiu a uma evolução considerável. Assim, à medida que as atribuições dos municípios iam crescendo, em número e em complexidade, também se sentiu a necessidade de evolução das soluções e alternativas ao dispor dos municípios. Da original organização em serviços municipais, evoluiu-se paulatinamente para arranjos institucionais mais adequados às soluções pretendidas. Inicialmente através da possibilidade de criação de serviços municipalizados, para a exploração mais industrial de alguns serviços, posteriormente através de empresas municipais, de maneira a permitir a introdução de práticas e ferramentas de gestão empresarial na gestão pública autárquica. Também passaram a fazer parte das alternativas ao dispor dos municípios a possibilidade de contratar ou concessionar serviços fazendo uso das soluções de mercado. A elevada complexidade de tarefas e a necessidade de coordenar esforços levaram os municípios a fortalecer as suas ligações inter-organizacionais através da criação de entidades de tipo associativo. O número crescente de organizações sem fins lucrativos, a desenvolverem actividades cuja natureza é extremamente próxima com as desenvolvidas pelo poder local, abriu a porta para a criação de parcerias publicas e privadas com estas entidades sociais, culturais e recreativas. Desta forma, constatámos uma enorme diversidade de opções ao dispor do município para a prestação dos serviços que se incluem no âmbito das suas competências.

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AS PRIORIDADES POLÍTICAS DOS GOVERNOS LOCAIS P O RT U G U E S E S

Análise empírica da alocação das despesas municipais

Carla Sofia Rocha

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Resumo Tendo em conta a satisfação das necessidades das populações que representam e confrontados com a escassez de recursos, cada governo local desenvolve diferentes políticas públicas, isto é, estabelece diferentes prioridades. No entanto, nem todos gastam o dinheiro da mesma forma. Quais serão então as prioridades dos municípios portugueses? De que forma os municípios despendem os seus recursos? Que factores justificarão a variabilidade das prioridades políticas entre os municípios? Neste trabalho, recorremos a um design cross section testando um modelo empírico para os 278 municípios de Portugal Continental, no ano de 2001. O modelo visa analisar a variabilidade das prioridades políticas nos municípios portugueses através da análise dos tipos de despesas levadas a cabo pelos diferentes governos locais. Os resultados empíricos permitem-nos concluir que as variáveis que representam a procura política dos cidadãos, são os principais determinantes das prioridades políticas, isto é, são as necessidades das populações que fazem com que os decisores políticos optem por desenvolver determinadas políticas públicas.

Abstract Given the aim of satisfying the needs of local populations and faced with resource limitations, local governments pursue different public policies. This implies that they have to establish different priorities, which means that they spend their financial resources in various ways. The relevant question is then what determines the priorities of Portuguese municipalities? How they spend their financial resources? And what are the factors behind the variability in the public policy priorities of the municipalities. This dissertation uses a cross section research design with a statistical model of 278 municipalities with 2001 data. The empirical results allow the conclusion that the variables representing the political demand of the local citizens are the main determinants of the priorities. This means that political decision-makers, on average, opt to develop public policies that face the local needs of the populations.

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1. Introdução Na sua actuação cada governo é confrontado com uma variedade de problemas e em ordem a lidar com esses problemas, cada governo desenvolve uma série de políticas públicas. Como resultado, as políticas públicas de um governo podem diferir em relação a outro, dependendo da prioridade que cada um atribui a determinado assunto. Se, para uns a prioridade é erradicar as barracas e os bairros degradados, para outros a prioridade é a construção de infra-estruturas rodoviárias. Cada governo estabelece as suas metas, faz as suas apostas. O mesmo acontece tanto ao nível do governo central, como ao nível local. As prioridades políticas constituem assim um aspecto central no processo de decisão política. De facto, constituem a ponte entre a procura política e os serviços governamentais (Jacoby e Schneider 2001). Apesar de já existir a nível internacional alguma literatura sobre este tema em Portugal não são conhecidos estudos que versem especificamente sobre as prioridades políticas do Estado central e em particular que estudem as prioridades dos municípios portugueses. Neste sentido, este trabalho propõe-se analisar a variabilidade das prioridades políticas nos municípios portugueses através da análise dos tipos de despesas levadas a cabo pelos diferentes governos locais, para o que tentará responder às seguintes questões: (i) De que forma os municípios portugueses despendem os seus recursos?

(ii) Quais os factores que determinam a variabilidade das prioridades políticas dos municípios portugueses?

A relevância deste tema pode ser justificada por duas principais razões. Em primeiro lugar, pela importância de conhecer a forma como os municípios gastam os seus recursos. Com este estudo, pretendemos conhecer quais os sectores mais privilegiados e quais os mais esquecidos pelos responsáveis municipais. Será que os

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governos municipais privilegiam a educação e as áreas sociais, ou serão as vias de comunicação e a urbanização as áreas mais favorecidas?

Em segundo lugar, este tema assume extrema importância quando deparamos com a total ausência de um estudo deste tipo no nosso país. Segundo Paulo Pereira e João Silva (2001), trata-se de uma situação particularmente grave quando, por exemplo, se pretende realizar um processo de transferências de competências para os municípios. Segundo o autor, nem a administração central, nem os municípios sabem, ao certo, o custo real das competências a ser transferidas, o que pode constituir até um factor de bloqueio indesejável ao processo de acrescidas competências municipais.

2. Os Factores Determinantes das Prioridades Políticas A realidade e os problemas de hoje são diferentes daqueles que assistimos há alguns anos atrás, fazendo com que as respostas aos problemas tenham que ser obrigatoriamente diferentes. Umas vezes mais rapidamente, outras mais lentamente, a verdade é que a mudança nas políticas públicas é inevitável e traz consequências para a vida dos cidadãos (Ringquist e Garand 1999).

Que factores estão na origem das mudanças ocorridas na forma como os recursos são distribuídos pelas diferentes políticas públicas. Que razões levam a que determinado governo altere as suas prioridades?

Segundo diversos autores, as políticas públicas são determinadas pela opinião pública, pela actividade dos grupos de interesse, pela competição partidária e pela proximidade de um acto eleitoral.

2.1. O Processo Político e a Opinião Pública Segundo Robert Erikson, Gerald Wright e John McIver (1993), a opinião

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pública dos cidadãos constitui o determinante mais importante no processo de formação das políticas públicas nos EUA. Os autores argumentam que a conexão entre as preferências dos eleitores e as políticas públicas são consistentes com a teoria desenvolvida por Anthony Downs (1957) que assume que os cidadãos votam no candidato que mais se aproxima das suas preferências. Desta forma, os partidos tendem a favorecer as políticas que satisfazem a maioria do eleitorado, levando a que o candidato vencedor se aproxime do chamado eleitor mediano.

Para estes autores, variáveis como a identificação partidária e a ideologia política constituem a primeira explicação na determinação das escolhas políticas, uma vez que os partidos políticos desenvolvem as políticas que vão ao encontro das preferências do seu eleitorado. Desta forma, a opinião pública constitui o melhor indicador da direcção das políticas públicas. Assim, é possível concluir que a opinião pública constitui o factor mais importante na determinação das políticas públicas.

2.2. O Processo Político e os Grupos de Interesse Para muitos autores, o processo político é determinado pelas preferências de indivíduos inseridos em grupos de interesse, uma vez que estes actuam de forma a converter os interesses que representam em factos políticos e incluí-los na agenda política. A formulação de uma política pública depende, por outro lado, da base social do partido que a formula e, ainda, da acção dos grupos de interesse (Pereira, 1999).

Para autores como William Jacoby e Saundra Schneider (2001), os grupos de interesse influenciam as políticas públicas desenvolvidas pelos decisores políticos, uma vez que, estes grupos têm mais facilidade de acesso aos centros de decisão. Se bem que estudos anteriores já haviam concluído que a opinião pública e os grupos de interesse constituem determinantes essenciais das políticas públicas, estes autores identificam a sua importância num aspecto particular das políticas públicas — as prioridades políticas dos Estados Americanos.

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2.3. O Processo Político e o Partidarismo Para muitos autores as variáveis sócio–económicas são as que melhor explicam as políticas públicas levadas a cabo pelos diferentes Estados. Variáveis como os níveis de cuidados de saúde, a educação e o urbanismo são, de facto, os melhores determinantes das políticas públicas. Para Thomas Dye (1966), as escolhas por determinadas políticas, são justificadas pelas condições sócio–económicas de um Estado, enquanto que variáveis políticas como o partidarismo pouco interessam para o estudo das políticas públicas dos diferentes Estados. Recentemente, para algumas escolas, as condições sócio–económicas constituem elas próprias verdadeiras variáveis políticas. Para isso basta olhar para os factores económicos como um reflexo da procura política. Explicando melhor, são as condições sociais, demográficas e económicas de cada sociedade, que fazem com que os cidadãos apresentem diferentes preferências por diferentes políticas públicas. Por exemplo, uma cidade em que apenas 10% da população é servida por água canalizada fará com que a principal preocupação dos cidadãos seja o abastecimento de água ao domicílio. Ao mesmo tempo, uma cidade em que a população é afectada pela poluição de um rio, conduz a que a principal prioridade seja o meio ambiente. Assim, segundo Erikson, Wright e McIver (1993), quando as condições sócio–económicas são vistas como uma medida da procura política dos cidadãos, a correlação entre variáveis económicas e políticas públicas é elevada, o que significa que a procura política é normalmente satisfeita, isto é, as preferências dos cidadãos são traduzidas em políticas públicas. Para estes autores, os factores políticos assumem-se, de facto, como os principais determinantes das prioridades políticas. Contudo, estes factores políticos podem não ser a ideologia dos cidadãos e o partidarismo. Na verdade, se identificarmos as condições socio-económicas como uma medida da procura política e uma vez que os partidos políticos tendem a desenvolver as políticas que vão ao encontro das prefe-

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rências do seu eleitorado, é possível concluir pela importância dos factores políticos na determinação das prioridades políticas.

2.4. O Processo Político e o Ciclo Político Económico Segundo alguns autores a mudança nas políticas públicas deve-se à proximidade de um acto eleitoral, que faz com que os decisores políticos desenvolvam as políticas públicas que julgam ir ao encontro das preferências do seu eleitorado (Nordhaus 1975; Hibbs 1977). Para estes, os eleitores usam o seu voto para sinalizar as suas preferências pelos diferentes tipos de despesa pública fazendo que, com a proximidade das eleições, os governos ajustem a sua forma de gastar os recursos, de acordo com a probabilidade de vir a ganhar o maior número de votos.

Uma vez que a permanência no poder é o objectivo de qualquer político, num regime democrático a continuidade de um partido no poder é concretizada através do resultado obtido nos actos eleitorais. A questão que se coloca é saber como agem os políticos no sentido de maximizar os votos nas próximas eleições. Para alguns autores, a proximidade de um acto eleitoral faz variar as opções políticas de um governo que privilegia as despesas de investimento em detrimento das despesas correntes.

3. Análise Empírica da Variabilidade das Prioridades Tal como já referimos, recentemente têm surgido alguns estudos que versam especificamente sobre as prioridades políticas, nomeadamente sobre as prioridades políticas dos Estados Americanos. A maior parte desta investigação é atribuída a Jacoby e Schneider (2001; 2003; 2004).

Em 2001, estes autores constroem um modelo para estudar a variabilidade das prioridades políticas nos Estados Americanos, ou seja, para saber como é que os Estados despendem os seus recursos. Para Jacoby e Schneider os níveis de despesa

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constituem um forte indicador da actividade governamental, para além de consubstanciarem uma clara manifestação das prioridades políticas. Desta forma, os autores utilizam os níveis de despesa em cada política para construir uma variável que permita conhecer as escolhas dos Estados de entre uma variedade de políticas públicas — a escala das prioridades políticas.

Visto que os recursos são limitados, os decisores políticos têm de fazer escolhas entre gastar numa ou noutra área. Normalmente, este trade-off é entre políticas que favorecem objectivos particulares e políticas que favorecem objectivos colectivos. Os diferentes Estados vão beneficiar uma ou outra área de acordo com os objectivos que pretendem atingir. A dicotomia entre benefícios particulares e objectivos colectivos constitui uma boa variável de medida das prioridades políticas (Jacoby e Schneider 2001).

À semelhança destes autores utilizamos na nossa análise empírica os valores das despesas em cada política como a melhor representação das prioridades dos diferentes governos. Para este estudo foram utilizados os valores das despesas de investimento dos 278 municípios de Portugal Continental do ano 2001, segundo a classificação económica, publicados na edição anual da responsabilidade da Direcção Geral das Autarquias Locais – Finanças Municipais.

Efectivamente, o impacto e a importância de muitas políticas públicas são, muitas vezes, determinados pela quantidade de verbas disponíveis para a sua implementação. O aumento de recursos para políticas como a protecção ambiental e a regulação da poluição, traduzem a crescente importância que estas políticas actualmente representam para os executivos municipais. Assim, é possível concluir que a estrutura das prioridades políticas dos diferentes governos são uma função dos níveis de despesa em cada uma das políticas públicas. Mas, que factores levam a que determinado município gaste mais numa ou

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noutra política? O que leva determinado município a privilegiar, por exemplo, as políticas de infra-estruturas em detrimento das políticas sociais? Será que são os valores ideológicos de cada partido os principais determinantes das prioridades políticas dos municípios portugueses?

3.1. Formulação das Hipóteses Autores como Garand (1985) e Jacoby e Schneider (2001) sugerem que o partidarismo influencia as prioridades políticas dos governos. Tal como estes autores argumentam, os Estados tendem a estabelecer diferentes prioridades em ordem a ir ao encontro das preferências do seu eleitorado. Assim, partidos de esquerda favorecem os gastos em políticas sociais, enquanto que os partidos de direita preferem gastos em despesas de infra-estruturas. Desta forma, e baseada nesta literatura, formulamos uma hipótese que pretende testar a divergência dos municípios em relação ao partido dominante no executivo. Com esta hipótese, pretende-se testar a relevância da ideologia partidária no tipo de despesa privilegiada pelos diferentes executivos camarários.

Hipótese 1: A ideologia partidária influencia a preferência pelas políticas públicas locais.

Em segundo lugar, é importante focar que a competição entre os diferentes partidos pode divergir de município para município. Note-se que o orçamento municipal e a prestação de contas consubstanciam dois dos mais importantes documentos financeiros das autarquias locais, tratando-se de documentos que necessitam de apreciação pela maioria dos membros do executivo e da assembleia municipal.

Tendo em conta que são estes documentos que fixam as actividades e consequentes prioridades dos municípios, parece lógico supor que as preferências do presidente, nomeadamente no que diz respeito à alocação funcional das despesas, é mais fácil de se concretizar quando o partido deste dispõe de maioria absoluta. Isto é, a

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existência de uma maioria não tem um efeito isolado, mas sim um efeito interactivo com a variável ideologia.

Por outras palavras, a existência de uma maioria pode condicionar o efeito que a variável ideologia apresenta na variável dependente. Segundo Javier SuarezPandiello e Nuria Bosh (1995), quanto o nível de competição é grande, ou seja, na inexistência de maiorias, a negociação entre partidos aumenta, o que pode significar uma diluição das preferências de quem governa, levando a cedências a outras forças políticas. Desta forma, é enunciada uma segunda hipótese:

Hipótese 2: A existência de maioria no órgão executivo aumenta o efeito da ideologia partidária nas prioridades políticas, uma vez que aumenta a propensão para beneficiar as categorias de investimento da preferência de quem governa.

Uma terceira hipótese advém do facto, muitas vezes assumido, que quando o partido que governa na Assembleia da República é da mesma cor política do partido que governa a nível local, são criadas condições para uma maior cooperação entre ambos, fazendo com que as transferências de verbas aumentem e consequentemente os municípios gastem mais nas áreas que consideram prioritárias (Garand 1985; Camões 2003). Formulamos, assim, a nossa terceira hipótese:

Hipótese 3: Quando o partido que governa a nível local coincide com o que governa a nível central, aumenta a propensão para aquele beneficiar as categorias de investimento da sua preferência.

Tal como já vimos, para muitos autores não são variáveis como a ideologia política ou o partidarismo os principais determinantes das políticas públicas, mas sim as variáveis socio-económicas. Para estes, os diferentes governos estabelecem as suas prioridades com o objectivo de satisfazer as necessidades da sua população. Assim,

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factores como a densidade urbana, o número de eleitores, as mudanças no rendimento per capita de cada Estado são os que melhor explicam as prioridades políticas estabelecidas por cada governo local (Dilger 1998).

Ainda para outros autores, as variáveis socio-económicas reflectem muito mais que o desenvolvimento económico, estas representam a própria procura política dos cidadãos (Jacob e Lipsky 1968; Hayes e Stonecash 1981). A diferença entre ver as condições económicas como reflexo do desenvolvimento económico e vê-las enquanto reflexo da procura política, é muito importante e representa muito mais que uma questão de interpretação (Erikson, Wright e McIver 1993). Para estes autores, as condições sócio–económicas são uma medida da procura política, isto é, os diferentes governos vão procurar desenvolver as políticas públicas que vão ao encontro das preferências dos seus eleitores, tendo em conta as condições sociais e económicas das populações que representam. Desta forma, a correlação entre variáveis económicas e políticas públicas é elevada, o que significa que a procura política é normalmente satisfeita, isto é, as preferências dos cidadãos são traduzidas em políticas públicas. Assim, os factores económicos são indissociáveis dos factores políticos, ou melhor, as condições económicas consubstanciam verdadeiros factores políticos. Na verdade, as condições socio-económicas que cada sociedade apresenta irão fazer com que sejam tomadas diferentes opções políticas em ordem a satisfazer as necessidades da população. Quando as variáveis económicas são vistas como uma medida da procura política, é possível concluir que os factores políticos são de facto um dos principais determinantes das prioridades políticas. Concluindo, é com base na procura política dos cidadãos, traduzida nas condições socio-económicas, como a educação, o urbanismo e o índice de infra-estruturas, que os decisores políticos definem as prioridades políticas para cada jurisdição. Desta forma, formulamos uma última hipótese de trabalho:

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Hipótese 4: As variáveis socio-económicas condicionam a forma como os decisores políticos despendem os seus recursos, uma vez que estas representam a procura política dos cidadãos.

3.2. A Variável Dependente: As Prioridades Políticas

Tal como já dissemos, cada município estabelece os seus objectivos, isto é, define as suas prioridades ao decidir o montante de verba que atribui a cada política pública. A nossa questão de interesse é analisar a variabilidade destas opções. Para isso, precisamos de construir uma variável que capte as prioridades políticas dos governos locais portugueses.

Mas, se a variabilidade na alocação dos recursos parece imperar, não será possível encontrar aspectos comuns na forma como os municípios despendem os seus recursos? Seguindo de perto a metodologia utilizada por autores como Ira Sharkansky e Richard Hofferbert (1969) e Erikson, Wright e McIver (1993), que combinam vários indicadores políticos simultaneamente através das chamadas técnicas data reduction, utilizamos a técnica da análise factorial para, através da utilização da análise preliminar das políticas públicas, conseguir extrair um factor que represente a nossa variável dependente. À semelhança dos autores atrás referidos, a análise factorial irá gerar a representação empírica da nossa variável dependente — a estrutura das prioridades políticas nos governos locais portugueses. Note-se que a representação das prioridades políticas de um qualquer governo envolve a necessidade de combinar vários indicadores simultaneamente, o que justifica a utilização da análise factorial como método de análise.

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A técnica da análise factorial assume que as diversas variáveis em análise apresentam aspectos comuns entre si, o que faz com que seja possível gerar diferentes factores. Esta técnica constitui um método de simplificação, combinando diferentes variáveis num pequeno número de dimensões ou factores. Considerando que cada município pode gastar os seus recursos em 10 políticas públicas distintas, cada uma delas constitui uma variável diferente. Recorrendo à análise factorial, as variáveis aproximam-se umas das outras, fazendo com que das 10 políticas iniciais, se consigam extrair factores ou dimensões em número mais reduzido, o que facilita a análise empírica. Assim, conseguimos simplificar a realidade, reduzindo o número de variáveis em estudo.

Através da utilização deste método, vamos analisar as despesas dos 278 municípios de Portugal Continental em 10 categorias de despesa de investimento que representam cerca de 74% do total dessas mesmas despesas.

Como resultado da utilização deste método de análise, é possível extrair um factor que parece dividir os municípios portugueses em dois grandes grupos: aqueles que tendem a gastar os seus recursos em despesas que privilegiam as infra-estruturas básicas e, por outro lado, aqueles que se preocupam mais com despesas de índole social.

Isto é, os municípios portugueses, ao decidir a forma como gastam os seus recursos, têm muitas vezes de optar por gastos em políticas com objectivo social, como a habitação, equipamento social, instalações desportivas e recreativas, ou por políticas vocacionadas para a construção de infra-estruturas, como, por exemplo, a construção de viadutos e arruamentos, esgotos e resíduos sólidos e viação rural. Desta forma, as escolhas feitas pelos governantes locais tendem a recair sobre estas duas áreas principais.

Os resultados da análise factorial podem ser visualizados na Tabela 3.1.:

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Tabela 3.1. Resultados obtidos através da Análise Factorial

Extraction Method: Principal Component Analysis. 1 component extracted. Fonte. Resultados do método de análise: análise factorial

Através da análise desta tabela, é fácil verificar que as políticas públicas localizam-se em dois grupos distintos. Um deles agrupa as políticas que têm como principal finalidade o apoio social prestado pelas autarquias, enquanto no outro grupo situam-se as políticas que, quando implementadas, destinam-se a dotar os municípios de infra-estruturas básicas.

Um grupo, associa-se negativamente ao factor extraído e combina as políticas “Habitação”, “Instalações desportivas e recreativas”, “Outros edifícios” e “Construção de instalações desportivas e recreativas”. Todas estas políticas envolvem preocupações de índole social, isto é, todas estas políticas quando implementadas pretendem prosseguir um objectivo social. Por oposição, um outro grupo (assinalado a cinzento), associa-se positivamente ao factor extraído e combina as políticas cujo objectivo principal é dotar os municípios de infra-estruturas básicas: “Viadutos, arruamentos

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e obras complementares”, “Esgotos”, “Captação, tratamento e distribuição de água”, “Viação rural” e “Infra-estruturas para tratamento de resíduos sólidos”. Assim, valores positivos apontam para uma preferência por políticas de infra-estruturas, enquanto que valores negativos apontam para uma preferência por políticas que favorecem os objectivos sociais da sociedade. Parece haver uma incongruência na política “Equipamento social”. Apesar de se tratar de uma política que se enquadra claramente nas políticas com objectivos sociais, a sua localização na escala das prioridades políticas indica precisamente o contrário, com um factor loadind de ,222. Isto é, esta localiza-se no grupo das políticas que beneficiam as infra-estruturas básicas. No entanto, é de notar duas situações: Em primeiro lugar, esta política representa apenas 2,59% do total do investimento; em segundo lugar, é ainda de ressalvar o facto de grande parte das despesas com equipamentos sociais (museus, bibliotecas e escolas) serem classificadas na rubrica “Outros edifícios”. Por sua vez esta rubrica representa cerca de 11,06% do investimento local e enquadra-se claramente na dimensão das políticas que beneficiam os objectivos sociais. No Gráfico 3.1. é possível visualizar melhor os resultados obtidos com a utilização da análise factorial: Gráfico 3.1. Resultados obtidos através da Análise Factorial

Fonte. Resultados do método de análise: análise factorial

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Através da análise destes resultados, parece ser possível identificar um factor no qual as políticas de índole social associam-se de forma negativa e as políticas de infra-estruturas associam-se de forma positiva. Ao factor extraído chamamos de escala das prioridades políticas, consubstanciando este a nossa variável dependente.

Desta forma, é evidente a escala das prioridades políticas dos municípios portugueses, sendo possível identificar dois grupos diferentes de despesas locais. Os municípios tenderão a gastar mais numa ou noutra área, de acordo com as prioridades que estabelecem na sua actuação. O Gráfico 3.2. mostra-nos a posição de cada município na escala que representa as prioridades políticas dos municípios portugueses, melhor dizendo, na escala que representa a nossa variável dependente.

Como é possível verificar, cada município ocupa uma determinada posição na escala, de acordo com o tipo de políticas que privilegia. Assim, tratando-se de um município com preferência por despesas de índole social a sua localização será na parte inferior da escala. Por outro lado, se os dirigentes locais preferem despesas com infra-estruturas, o município ocupará a sua posição na parte superior daquela escala.

Vejamos, no Gráfico 3.2., por exemplo, que, de acordo com a escala que representa as prioridades políticas, o município de Albufeira (F), com um valor factorial de 2,9, privilegia as despesas com infra-estruturas, enquanto que municípios como Alcoutim (K) e Castro Marim (BP), com um valor factorial de -2,9 e -2,8 respectivamente, prestam mais atenção às despesas de índole social. Mas, mais uma vez se pergunta—o que justifica a diferente posição dos municípios? Quais os factores que levam os municípios a optar por um ou outro tipo de políticas?

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Fonte. Resultados do método de análise: análise factorial

Gráfico 3.2. Representação Gráfica da Variável Dependente

3.3. Operacionalização das Hipóteses

Depois de definidas as hipóteses, vamos agora partir para a operacionalização das mesmas, clarificando as variáveis independentes do modelo. Assim, de forma a testar a Hipótese 1, isto é a divergência dos municípios em relação ao partido dominante no executivo, é introduzida a seguinte variável binária Ideologia:

Ideologia = 1 se o partido é de direita Ideologia = 0 se o partido é de esquerda

Na amostra utilizada, a variável Ideologia assume o valor 1 sempre que o partido que governa o executivo camarário é de direita, ou assume o valor 0 sempre que, quem está no poder é de esquerda. As diferentes forças políticas foram classificadas em governos de direita, se liderados pelo partido do Centro Democrático Social— Partido Popular (CDS/PP), pelo Partido Social Democrata (PSD) ou pelo Partido Popular Monárquico (PPM), ou de esquerda se liderados pelo Partido Socialista (PS) ou pelo Partido Comunista Português (PCP/CDU). Com a introdução desta variável, pretende-se saber se as prioridades políticas dos municípios portugueses são influenciadas pelo facto do governo que lidera ser de esquerda ou de direita, isto é, se a ideologia política influencia a forma como os recursos são gastos a nível local.

Assim, é de esperar que os partidos de esquerda, apoiados pelas classes mais desfavorecidas, tendam a privilegiar mais os investimentos em equipamentos sociais do que os partidos de direita, mais preocupados com despesas em infra-estruturas. Espera-se, desta forma, que o coeficiente associado a esta variável apresente um sinal positivo.

Para testar a Hipóteses 2, é criada uma variável dummy que representa a coesão política do órgão executivo.

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Maioria = 1 se o partido da presidência dispõe de maioria no órgão executivo Maioria = 0 se o partido da presidência dispõe de minoria no órgão executivo

Quando fazemos interagir a variável Maioria com a variável Ideologia — variável Maioria*Ideologia — pretendemos verificar se o facto de determinado partido governar com maioria absoluta no órgão executivo aumenta a propensão deste para beneficiar determinadas categorias de investimentos. Desta forma, espera-se que quando quem governa é um partido de maioria de direita, aumentos na variável Maioria variam no mesmo sentido da variável Ideologia. Isto é, espera-se um sinal positivo e com uma maior magnitude, uma vez que os partidos, ao governar com maioria, terão mais liberdade para estabelecer as suas próprias prioridades políticas.

Para testar a Hipótese 3, enunciamos a terceira variável — ParCentral — novamente uma variável dummy. Assim:

ParCentral = 1 se o partido do executivo camarário é o mesmo que governa na Assembleia da República ParCentral = 0 se o partido do executivo camarário é diferente daquele que governa na Assembleia da República

De acordo com a Hipótese 3, é de esperar que quando o partido que governa o executivo camarário é o mesmo que governa na Assembleia da República, se criem condições para uma maior cooperação entre ambos, fazendo com que as transferência de verbas aumentem e que os municípios gastem mais nas áreas que consideram prioritárias. Uma vez que, em 2001, o país era governado por um executivo de esquerda, esta variável assume o valor 1 sempre que o partido que governa a nível local é também ele de esquerda. Assim, e dada a preferência deste partido pelas questões sociais, é de esperar que esta variável assuma um sinal negativo.

Com o intuito de testar a influência dos factores que representam a procura

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política dos cidadãos nas prioridades políticas dos municípios portugueses — Hipótese 4 — introduzimos no nosso modelo diferentes variáveis sócio–económicas como a densidade populacional (DenPopulacional), a taxa de urbanização (Urbanização) e o índice de infra-estruturas básicas (InfraEstruturas).

Note-se que o índice de infra-estruturas básicas é uma variável construída que resulta da soma da classificação dos municípios, de acordo com valores apresentados no índice de abastecimento de água ao domicílio e no índice de tratamento de esgotos urbanos. O índice de abastecimento de água ao domicílio avalia o grau da população do concelho servida por abastecimento de água de sistemas públicos. O índice de tratamento de esgotos urbanos avalia o grau de tratamento dos esgotos urbanos de cada concelho.

O índice de infra-estruturas básicas utilizado na análise empírica resulta do somatório dos valores apresentados por cada concelho em cada um dos índices acima referidos. Ao introduzir esta variável, espera-se que os municípios com menor índice de infra-estruturas privilegiem estas categorias de despesas uma vez que são estas as principais preocupações da população. Após satisfeitas estas necessidades básicas, os municípios preocupar-se-ão com outro tipo de política pública, nomeadamente com as políticas sociais. Da mesma forma, espera-se que quanto menor for a densidade populacional e a taxa de urbanização de cada concelho, maiores serão as preocupações com as despesas com infra-estruturas básicas. Assim, espera-se um sinal negativo para as variáveis que representam as condições socio-económicas da população.

Para além destas variáveis explicativas, introduzimos também no modelo as denominadas variáveis controlo. É sabido que, ao longo dos anos, os recursos financeiros afectos às autarquias têm sido provenientes, em grande parte, das transferências da Administração Central e, mais tarde, da União Europeia. O aumento das transferências dota os municípios de maior capacidade de financiamento, fazendo

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com que outros factores, possam influenciar a forma como os municípios despendem os seus recursos, o que justifica a inclusão desta variável como variável de controlo (TrfCappc).

Uma vez que a nossa análise recai sobre as despesas de investimento e os seus componentes e, tendo em conta que as despesas de investimento representam cerca de 80% no total das despesas de capital, usamos como variável de controlo as transferências de capital reais per capita para cada um dos municípios.

Todas as regressões são ainda controladas por uma variável demográfica que representa a população residente em cada concelho (PopResidente). A Tabela 3.2. apresenta a descrição e o sinal esperado de cada uma das variáveis independentes.

Tabela 3.2. Variáveis Independentes

Fonte: Modelo de análise

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Em face do exposto, o modelo que serviu de base ao teste empírico pode ser representado da seguinte forma:

Equação 1: Prioridadei = b0 + b1Ideologiai + b2(Ideologia*Maioriai) + b3ParCentrali + b4DensPopulacionali b8PopResidente +

+ b5Urbanizaçãoi

+ b6InfraEstrururasi + b7TrfCappc+

3.4. Resultados Empíricos Os resultados empíricos do modelo enunciado são apresentados na Tabela 3.3.:

Tabela 3.3. Determinantes das Prioridades Políticas dos Municípios Portugueses

Notas: Estatísticas t entre parênteses. Níveis de significância: ***, p ≤0,000; **, p ≤0,05; *, p ≤0,1. Fonte: Stata 8.0.

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A Tabela 3.3. apresenta os resultados da estimação do modelo, em que a variável dependente é a escala das prioridades políticas dos municípios portugueses.

Para além do modelo já formulado, representado na Equação 1, estimamos ainda duas especificações ao modelo apresentado. Na Equação 2, isolamos as variáveis que representam a influência da ideologia partidária sobre as prioridades políticas dos governos locais portugueses. Com a Equação 3, isolamos as variáveis que representam a procura política por parte dos cidadãos. Ou seja, com a introdução desta equação pretendemos conhecer o impacto das variáveis socio-económicas nas escolhas dos decisores locais. Da análise dos resultados, é possível concluir que as variáveis que representam a ideologia partidária não apresentam significância estatística em nenhuma das regressões. Isto permite concluir que as variáveis como o partidarismo e a ideologia partidária, incluídas no nosso modelo, não aparentam ter influência sobre as prioridades políticas dos municípios portugueses. Os resultados da segunda equação apresentam a influência dos factores de ordem ideológica nas prioridades dos municípios portugueses. A análise dos resultados permite concluir que os partidos de esquerda ou de direita escolhem as suas prioridades, ou melhor decidem a forma como gastam os seus recursos, tendo em conta outros factores que não a ideologia partidária. Os resultados obtidos para os coeficientes associados às variáveis Maioria e ParCentral também não são estatisticamente significativos, o que reforça a conclusão pela indiferença das variáveis que representam as diferenças ideológicas nos governos locais portugueses. Se repararmos no valor do coeficiente de determinação (R2) apresentado pela Equação 2, verificamos que o valor é reduzido, indicando uma capacidade muito baixa destas variáveis conseguirem explicar as prioridades políticas dos municípios portugueses. Desta forma, os resultados não nos permitem rejeitar a hipótese nula das Hipóteses 1, 2 e 3.

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Por outro lado, na primeira equação, os coeficientes associados às variáveis que representam a procura política dos cidadãos, atingem significância estatística a 5%, com excepção da variável densidade populacional. Os resultados da Equação 3, onde isolamos o efeito destas variáveis, conduzem aos mesmos resultados. Parece evidente a importância das variáveis que representam a procura política dos cidadãos, como possíveis explicações da variabilidade das prioridades políticas. Tal como esperado, o coeficiente associado à variável índice de infra-estruturas apresenta sinal negativo e é estatisticamente significativo a um nível de significância de 5%. Da mesma forma, os coeficientes associados às restantes duas variáveis socioeconómicas apresentam o sinal esperado e são estatisticamente significativos a um nível de significância de 10%. Assim, as variáveis que representam a ideologia partidária continuam sem significância estatística, ao passo que as variáveis que representam a procura política dos cidadãos apresentam coeficientes que nos permitem continuar a deduzir da sua importância como principais determinantes das prioridades políticas dos municípios portugueses. Assim, à medida que aumenta a taxa de urbanização, aumenta a preferência por despesas sociais, uma vez que é suposto que quanto mais urbano for um concelho, maior será a sua rede de infra-estruturas básicas e, portanto, as preocupações dos decisores locais voltam-se para outras áreas, nomeadamente para as preocupações sociais. Da mesma forma, um concelho já servido por rede de abastecimento de água ao domicílio e por rede de tratamento de resíduos sólidos, isto é um concelho bem servido em termos de infra-estruturas básicas, voltará a sua atenção para os gastos em despesas que favoreçam os objectivos sociais da sociedade. Os resultados até aqui apresentados permitem-nos concluir que são as necessidades das populações as principais determinantes das prioridades políticas dos municípios portugueses. Ou seja, os gastos dos municípios são efectuados tendo em conta as carências básicas das populações. Uma vez satisfeitas as infra-estruturas básicas, os municípios preocupar-se-ão com as despesas de índole social.

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Conforme referimos anteriormente, para autores como Erikson, Wright e McIver (1993), as condições socio-económicas não são mais do que o reflexo da procura política dos cidadãos.

O facto de variáveis como o partidarismo e a ideologia partidária não apresentarem significância estatística, não significa que a componente política não constitua um factor determinante das prioridades políticas dos municípios portugueses. Ou seja, mais do que ver as condições económicas apenas como um índice de desenvolvimento, é importante reconhecer que as variáveis económicas são elas próprias o reflexo da procura política, o que faz com que a variabilidade das prioridades políticas dos municípios portugueses possa também ser explicada por factores políticos. De facto, vendo os factores económicos como reflexo da procura de políticas públicas por parte dos cidadãos, parece evidente que os factores políticos influenciam de facto as prioridades políticas dos municípios portugueses.

É conhecido de todos o quadro de atribuições e competências ao qual as autarquias locais estão sujeitas, ou melhor, todos sabemos que as autarquias locais têm as suas competências muito bem delimitadas e definidas em lei própria, o que restringe de alguma forma o campo de actuação do poder local. Talvez por esta razão, os partidos que chegam ao poder, de direita ou de esquerda, estabelecem as suas prioridades mais preocupados com a satisfação das necessidades da população que representam do que com os valores da sua ideologia partidária. Um estudo deste género ao nível do governo central poderia apontar para outras conclusões.

4. Conclusão

O objectivo principal deste trabalho é estudar as prioridades políticas dos municípios portugueses, nomeadamente os factores que justificam a variabilidade dessas prioridades. Assim, centramos o nosso estudo na literatura que versa especificamente sobre este tema.

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Se bem que estudos anteriores já se tinham debruçado sobre o estudo das políticas públicas como forma de resolver os problemas públicos, só com a análise de Jacoby e Schneider (2001), é que surge investigação que versa especificamente sobre as prioridades políticas. Para estes autores a opinião pública, a actividade dos grupos de interesse e a competição partidária são os principais determinantes das escolhas efectuados pelos decisores locais. Para outros (Dawson e Robinson 1963; Dilger 1988), são as variáveis sócio-económicas as que melhor explicam as políticas públicas levadas a cabo pelos diferentes Estados. Na parte empírica do nosso trabalho, testamos um modelo de análise das prioridades políticas para os 278 municípios de Portugal Continental, no ano de 2001. Com a estimação deste modelo pretendemos conhecer os factores que determinam a variabilidade das prioridades políticas dos municípios portugueses. Serão os factores políticos, como a ideologia partidária os principais determinantes das prioridades políticas, ou serão as variáveis sócio-económicas as que melhor explicam as políticas públicas levadas a cabo nos municípios portugueses? Em termos globais, conseguimos concluir que as variáveis socio-económicas são, de facto, os principais determinantes das prioridades políticas dos municípios portugueses, isto é, são as necessidades das populações que fazem com que os decisores políticos optem por desenvolver esta ou aquela política. É com base na satisfação das necessidades da população que os governantes definem a forma como vão gastar os seus recursos. Em Maio de 2005, no jornal “Público” o presidente da Câmara Municipal de Lamego assumia a assunção de um novo ciclo de prioridades para o seu concelho. De acordo com o autarca, dado que o nível infra-estrutural já está bastante avançado com cerca de 95 % do concelho coberto por água e saneamento, com transportes escolares, recolha de lixo e espaços verdes, é necessário avançar para outras prioridades, nomeadamente para uma aposta forte na economia. São de facto as necessidades das populações que determinam as políticas públicas que são desenvolvidas.

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É importante, por fim, salientar que se trata de um estudo empírico pioneiro em Portugal, elaborado com base em modelos especificados para a realidade dos EUA, que não é de todo semelhante ao que se passa no contexto português. De facto, tendo em conta o quadro legal de competências e atribuições ao qual as autarquias locais estão sujeitas, não seria de prever alterações significativas na forma como são gastos os recursos com diferentes partidos políticos no poder. A partir deste estudo, deve-se prosseguir a investigação neste domínio, uma vez que seria da maior importância conhecer aquilo que as autarquias gastam numa óptica funcional. Se bem que ouvimos tantas vezes as autarquias reclamar por mais fundos para esta ou aquela actividade, não se conhecem estudos que nos mostrem qual o peso que cada política pública representa para o total das despesas dos municípios portugueses. Hoje, que tanto se fala em transferências de atribuições da administração central para a administração local, seria muito importante conhecer o custo real das competências a ser transferidas. No contexto de rigor financeiro que hoje vivemos, conhecer a forma como os recursos são gastos e quais os motivos que levam às diferentes escolhas é um assunto de primordial importância. Não nos podemos esquecer que muitas vezes as políticas públicas que a sociedade em geral pretende ver desenvolvidas, podem não coincidir com aquelas que seriam as mais eficientes e que em mais contribuíram para o bem-estar da população. Todos nós conhecemos a forma como muitas vezes a opinião pública é manipulada pelos próprios políticos. Uma forma de evitar este problema, seria estabelecer um controlo mais apertado às contas das entidades que fazem parte do perímetro municipal e à forma como e onde são gastos os recursos locais. A continuação da investigação nesta área poderia ser importante para este fim, nomeadamente para a definição das próprias políticas locais. Pretendemos, assim, com estas sugestões que os estudos empíricos referentes às prioridades políticas não fiquem por aqui e que, num futuro próximo, venham a ser um importante contributo para todos aqueles que têm como tarefa a implementação de políticas públicas.

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Jacoby, William G. e Saundra K. Schneider. 2003. “The Impact of State Policy Priorities on State Program Efforts”. Artigo apresentado na 3th Annual State Politics and Policy Conference. Arizona: University of Arizona. Jacoby, William G. e Saundra K. Schneider. 2004. “A New Summary Measure of Yearly State Policy Spending”. Artigo apresentado na 4th Annual Conference on State Politics and Policy. Ohio: Kent State University. Nordhaus, William D. 1975. “The Political Business Cycle.” Review of Economic Studies 42: 169-90. Pereira, Paulo T. 1999. “Governabilidade, Grupos de Pressão e o Papel do Estado”. Artigo apresentado no I Encontro Nacional de Ciência Política. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian. Pereira, Paulo T. e João Andrade e Silva. 2001. “Subvenções para os Municípios – Um Novo Modelo de Equilíbrio Financeiro”. Working Paper. Lisboa: ISEG. Ringquist, Evan e James C. Garand. 1999. “Policy Change in the American States” In American State and Local Politics- Directions for the 21st Century, ed. Ronald E. Weber e Paul Brace 99: 268-99. Sharkansky, Ira e Richard I. Hofferbert. 1969. “Dimensions of State Politics, Economics, and Public Policy.” American Political Science Review 63 (3): 867-79.

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ANEXO I Listagem de municípios A - ABRANTES B - AGUEDA C - AGUIAR DA BEIRA D - ALANDROAL E - ALBERGARIA-A-VELHA F - ALBUFEIRA G - ALCACER DO SAL H - ALCANENA I - ALCOBAÇA J - ALCOCHETE K - ALCOUTIM L - ALENQUER M - ALFANDEGA DA FE N - ALIJO O - ALJEZUR P - ALJUSTREL Q - ALMADA R - ALMEIDA S - ALMEIRIM T - ALMODOVAR U - ALPIARÇA V - ALTER DO CHAO W - ALVAIAZERE X - ALVITO Y - AMADORA Z - AMARANTE AA - AMARES AB- ANADIA AC - ANSIÃO AD - ARCOS DE VALDEVEZ AE - ARGANIL AF - ARMAMAR AG - AROUCA AH - ARRAIOLOS AI - ARRONCHES AJ - ARRUDA DOS VINHOS AK - AVEIRO AL - AVIS AM - AZAMBUJA AN - BAIAO AO - BARCELOS AP - BARRANCOS AQ - BARREIRO AR - BATALHA AS - BEJA AT - BELMONTE AU - BENAVENTE AV - BOMBARRAL AW - BORBA AX - BOTICAS AY - BRAGA AZ - BRAGANÇA BA - CABECEIRAS DE BASTO BB - CADAVAL BC - CALDAS DA RAINHA BD - CAMINHA BE - CAMPO MAIOR BF - CANTANHEDE BG - CARRAZEDA DE ANSIÃES BH - CARREGAL DO SAL BI - CARTAXO BJ - CASCAIS BK - CASTANHEIRA DE PERA BL - CASTELO BRANCO BM - CASTELO DE PAIVA BN - CASTELO DE VIDE BO - CASTRO DAIRE BP - CASTRO MARIM BQ - CASTRO VERDE BR - CELORICO DA BEIRA BS - CELORICO DE BASTO

BT - CHAMUSCA BU - CHAVES BV - CINFÃES BW - COIMBRA BX - CONDEIXA-A-NOVA BY - CONSTANCIA BZ - CORUCHE CA - COVILHÃ CB - CRATO CC - CUBA CD - ELVAS CE - ENTRONCAMENTO CF - ESPINHO CG - ESPOSENDE CH - ESTARREJA CI - ESTREMOZ CJ - EVORA CK - FAFE CL - FARO CM - FELGUEIRAS CN - FERREIRA DO ALENTEJO CO - FERREIRA DO ZEZERE CP - FIGUEIRA DA FOZ CQ - FIGUEIRA DE CASTELO RODRIGO CR - FIGUEIRO DOS VINHOS CS - FORNOS DE ALGODRES CT - FREIXO DE ESPADA A CINTA CU - FRONTEIRA CV - FUNDAO CW - GAVIÃO CX - GOIS CY - GOLEGA CZ - GONDOMAR DA - GOUVEIA DB - GRANDOLA DC - GUARDA DD - GUIMARÃES DE - IDANHA-A-NOVA DF - ILHAVO DG - LAGOA DH - LAGOS DI - LAMEGO DJ - LEIRIA DK - LISBOA DL - LOULE DM - LOURES DN - LOURINHA DO - LOUSA DP - LOUSADA DQ - MACÃO DR - MACEDO DE CAVALEIROS DS - MAFRA DT - MAIA DU - MANGUALDE DV - MANTEIGAS DW - MARCO DE CANAVESES DX - MARINHA GRANDE DY - MARVÃO DZ - MATOSINHOS EA - MEALHADA EB - MEDA EC - MELGACO ED - MERTOLA EE - MESÃO FRIO EF - MIRA EG - MIRANDA DO CORVO EH - MIRANDA DO DOURO EI - MIRANDELA EJ - MOGADOURO EK - MOIMENTA DA BEIRA EL - MOITA

EM - MONCÃO EN - MONCHIQUE EO - MONDIM DE BASTO EP - MONFORTE EQ - MONTALEGRE ER - MONTEMOR-O-NOVO ES - MONTEMOR-O-VELHO ET - MONTIJO EU - MORA EV - MORTAGUA EW - MOURA EX - MOURÃO EY - MURCA EZ - MURTOSA FA - NAZARE FB - NELAS FC - NISA FD - OBIDOS FE - ODEMIRA FF - ODIVELAS FG - OEIRAS FH - OLEIROS FI - OLHAO FJ - OLIVEIRA DE AZEMEIS FK - OLIVEIRA DE FRADES FL - OLIVEIRA DO BAIRRO FM - OLIVEIRA DO HOSPITAL FN - OUREM FO - OURIQUE FP - OVAR FQ - PACOS DE FERREIRA FR - PALMELA FS - PAMPILHOSA DA SERRA FT - PAREDES FU - PAREDES DE COURA FV - PEDROGAO GRANDE FW - PENACOVA FX - PENAFIEL FY - PENALVA DO CASTELO FZ - PENAMACOR GA - PENEDONO GB - PENELA GC - PENICHE GD - PESO DA REGUA GE - PINHEL GF - POMBAL GG - PONTE DA BARCA GH - PONTE DE LIMA GI - PONTE DE SOR GJ - PORTALEGRE GK - PORTEL GL - PORTIMÃO GM - PORTO GN - PORTO DE MOS GO - POVOA DE LANHOSO GP - POVOA DE VARZIM GQ - PROENÇA A NOVA GR - REDONDO GS - REGUENGOS DE MONSARAZ GT - RESENDE GU - RIBEIRA DE PENA GV - RIO MAIOR GW - SABROSA GX - SABUGAL GY - SALVATERRA DE MAGOS GZ - SANTA COMBA DÃO HA- SANTA MARIA DA FEIRA HB - SANTA MARTA DE PENAGUIÃO HC - SANTAREM HD - SANTIAGO DO CACEM HE - SANTO TIRSO

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HF - SÃO BRAS DE ALPORTEL HG - SÃO JOAO DA MADEIRA HH - SÃO JOAO DA PESQUEIRA HI - SÃO PEDRO DO S UL HJ - SARDOAL HK -SATAO HL - SEIA HM - SEIXAL HN - SERNANCELHE HO SERPA HP - SERTA HQ - SESIMBRA HR - SETUBAL HS - SEVER DO VOUGA HT - SILVES HU - SINES HV - SINTRA HW - SOBRAL DE MONTE AGRAÇO HX - SOURE HY - SOUSEL HZ - TABUA IA - TABUAÇO IB - TAROUCA IC - TAVIRA ID - TERRAS DE BOURO IE - TOMAR IF - TONDELA IG - TORRE DE MONCORVO IH - TORRES NOVAS II - TORRES VEDRAS IJ - TRANCOSO IK - TROFA IL - VAGOS IM - VALE DE CAMBRA IN - VALENÇA IO - VALONGO IP - VALPAÇOS IQ - VENDAS NOVAS IR - VIANA DO ALENTEJO IS - VIANA DO CASTELO IT - VIDIGUEIRA IU - VIEIRA DO MINHO IV - VILA DE REI IW - VILA DO BISPO IX - VILA DO CONDE IY - VILA FLOR IZ - VILA FRANCA DE XIRA JÁ - VILA NOVA DA BARQUINHA JB - VILA NOVA DE CERVEIRA JC - VILA NOVA DE FAMALICÃO JD - VILA NOVA DE FOZ COA JE - VILA NOVA DE GAIA JF - VILA NOVA DE PAIVA JG - VILA NOVA DE POIARES JH - VILA POUCA DE AGUIAR JI - VILA REAL JJ - VILA REAL DE SANTO ANTONIO JK - VILA VELHA DE RODÃO JL - VILA VERDE JM - VILA VIÇOSA JN - VIMIOSO JO - VINHAIS JP - VISEU JQ - VIZELA JR - VOUZELA

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E S TAT U TO D A R E V I S TA Artigo 1.º Natureza e objecto a) “Municipalismo” é uma revista científica nas áreas temáticas do Poder Local e afins, cujos objectivos, estrutura e funcionamento se encontram regulados no presente estatuto. b) A revista pretende constituir-se como uma referência e um meio de comunicação entre a comunidade científica, investigadores, docentes, estudantes e profissionais ligados à Administração Autárquica. Artigo 2.º Conteúdo Os artigos a publicar na revista devem ser originais, sendo sujeitos a parecer prévio do Conselho Consultivo. Artigo 3.º Difusão A revista é distribuída às entidades definidas pela Associação dos Técnicos Administrativos Municipais (ATAM) e vendida mediante preços por esta fixados. Artigo 4.º Destinatários A revista destina-se a ser divulgada pelos municípios e demais entidades ligadas ao Poder Local, e a ser vendida a todos os interessados da comunidade científica, investigadores, docentes, estudantes e profissionais das áreas da Administração Autárquica. Artigo 5.º Propriedade A revista “Municipalismo” é uma publicação que é propriedade da ATAM. Artigo 6.º Órgãos São órgãos da revista “Municipalismo”: a) Direcção; b) O Conselho Consultivo.

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Artigo 7.º Direcção 1. A Direcção é constituída por um Director e dois Directores Adjuntos. 2. O Director é, por inerência, o Presidente da Direcção da ATAM. 3. O Director é coadjuvado pelos Directores Adjuntos, sendo o primeiro, por inerência, um Delegado Distrital ou Regional da ATAM, e o segundo escolhido de entre os parceiros da ATAM. 4. Compete à Direcção: a) Aprovar o Regulamento Interno; b) Propor à Direcção da ATAM a nomeação, renovação e destituição dos membros do Conselho Consultivo; c) Sugerir à Direcção da ATAM as entidades a quem deve ser distribuída a revista, e o preço de venda; d) Manter em sigilo os autores dos artigos recebidos, até decisão da publicação pelo Conselho Consultivo, bem como daqueles que, por decisão do mesmo órgão, não sejam publicados; e) Deliberar sobre quaisquer assuntos que não estejam previstos no presente estatuto e no regulamento. Artigo 8.º Conselho Consultivo 1. O Conselho Consultivo é composto por cinco membros. 2. Os membros são nomeados pela Direcção da ATAM, pelo período de dois anos, renovável. 3. Compete ao Conselho Consultivo: a) Analisar o teor dos artigos para publicação; b) Definir o conteúdo da revista e promover a publicação dos artigos, de forma a salvaguardar a sua coerência e objectivos. c) Devolver à Direcção todos os artigos que não se enquadrem nas áreas científicas da revista; Artigo 9.º Remuneração dos Órgãos Os titulares dos órgãos da revista científica, têm direito a senhas de presença e despesas de deslocação, nos termos a definir pela Direcção da ATAM.

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Artigo 10.º Autonomia 1. A revista científica deverá garantir o pluralismo, de forma a gerar um debate no âmbito do municipalismo. 2. A revista científica tem autonomia editorial perante a ATAM e será dotada de orçamento próprio, a suportar por aquela, e por receitas próprias. Artigo 11.º Incompatibilidades 1. São incompatíveis as funções de membro da Direcção da ATAM e do Conselho Consultivo. 2. Os membros da Direcção da ATAM e do Conselho Consultivo só podem apresentar artigos para publicação se aprovados por aquela. Artigo 12.º Interpretação A resolução de quaisquer dúvidas que, porventura, sejam suscitadas na aplicação do presente estatuto, são da competência da Direcção da ATAM.

Artigo 13.º Publicidade O presente estatuto é publicitado na revista e disponibilizado no website da ATAM.

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N or m as de C o l a b ora ç ã o Os artigos não devem ultrapassar as 20 páginas, com entrelinha a 1,5, em caracteres Times New Roman, tamanho 12 (Word), enviados para a ATAM por e-mail geral@atam.pt ou CD-ROM. 1ª página – Na primeira página do trabalho deve constar: Título do artigo, nome e afiliação institucional do(s) autor(es), resumo do artigo (não excedendo as 250 palavras). Última página – Na última página deve constar o endereço de contacto do(s) autor(es). Quadros e figuras – (Em ambiente Windows, qualquer programa) devem ser apresentados, preferencialmente, no corpo do artigo, numerado sequencialmente e com título. A indicação da sua localização deve ser feita no corpo do artigo entre parêntesis. Notas – Devem ser reduzidas ao mínimo, numeradas sequencialmente as notas colocadas em rodapé. Referências – Devem ser citadas ao longo do texto, segundo as normas do Publication Manual da American Psychological Association (APA), como ilustram os seguintes exemplos: Hill, M., & Cochran, W. (1997). Into print: A pratical guide to writing, illustrating, and publishing. Los Altos. CA: William Kaufman. Reisman, S.J. (1962). A style manual for technical writers and editors. New Work: Macmillan. A lista de referências bibliográficas deve ser organizada alfabeticamente. Direitos de autor – Depois da sua publicação, os artigos passam a ser propriedade da revista científica da ATAM. Todos os artigos publicados são da exclusiva responsabilidade dos autores. Contacto – ATAM, ao cuidado do Director da revista e Presidente da ATAM, Dr. Francisco José Alveirinho Correia (presidentedireccao@atam.pt)

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