Звіт Громадянської мережа ОПОРА щодо формування ТВК в рамках національної кампанії спостереження за місцевими виборами Фактичний старт виборчої кампанії розпочався із вирішення кадрових питань – формування складу територіальних виборчих комісій. А оскільки це один з ключових етапів виборчого процесу, то Громадянська мережа ОПОРА особливо уважно відстежувала, чи дотримано принципів рівного представлення політичних партій у новоутворених комісіях. ОПОРА досліджувала кількісні показники в межах України та оремо взятих регіонах. Також громадських спостерігачів цікавило, які політичні сили змогли очолити новоутворені ТВК. У цьому звіті зведена інформація щодо: • • • • •
кількісного складу ТВК; партійного представництва у ТВК; розподілу керівних посад у виборчих комісіях; виконання норми щодо проведення перших засідань ТВК; способів оприлюднення рішення про формування ТВК.
Більшість керівних посад у сформованих ТВК зайняли 6 партій з 47, які брали участь у розподілі. Найпотужніше голосів, заступників та секретарів ТВК у парламентської коаліції, яка в сумі отримала 1042 посади. В той же час, опозиційні парламентські партії забезпечили собі вдвічі менше представництво. Причиною нерівномірного поділу стали норми чинного законодавства, які передбачають призначення керівників ТВК Центральною виборчою комісією без переконливих та чітких критеріїв відбору. У зв’язку з тим, що територіальні комісії найближчі 5 років встановлюватимуть результати волевиявлення громадян на чергових та можливих позачергових місцевих виборах, ОПОРА занепокоєна такою незбалансованістю.
Формування ТВК, кількісний склад та партійна приналежність членів комісій Попри те, що чинний Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» наділив суттєвими повноваженнями Центральну Виборчу Комісію, традиційно для місцевих виборів найважливішу роль відіграватимуть територіальні виборчі комісії. Адже саме ці комісії встановлюють підсумки голосування за кандидатів у депутати відповідних рад та на посаду голів територіальних громад, здійснюють офіційне оприлюднення результатів виборів та реєструють обраних депутатів відповідної місцевої ради. Фактично, кожна з ТВК на локальному рівні для відповідного виду виборів є своєрідною «ЦВК». Окрім того, повноваження таких виборчих комісій не закінчуються оголошенням результатів виборів, як це характерно для ОВК під час парламентських чи президентських кампаній. Члени територіальних виборчих комісій здійснюють свої повноваження до формування на чергових місцевих виборах нового складу відповідної ТВК, тобто фактично працюють протягом п’яти років. Тому відповівши на питання «Хто увійшов до складу ТВК?», можна проаналізувати, хто контролюватиме виборчий процес. Згідно зі змінами, які ВРУ влітку внесла до закону про місцеві вибори, право формувати обласні, районні (крім районів в Автономній Республіці Крим), міські (міст обласного значення, міст Києва, Севастополя), районні у місті Севастополі територіальні виборчі комісії було віднесено до компетенції Центральної Виборчої Комісії. Раніше ж, нагадаємо, ці повноваження належали місцевим радам. Отже, не пізніше ніж за 49 днів до дня виборів, а саме до 11 вересня включно, обласні, районні, міські (у містах обласного значення, містах Києві, Севастополі), районні у місті Севастополі організації політичних партій могли внести до ЦВК свої подання щодо кандидатур до складу відповідних ТВК. Вже у цій нормі закону було закладено нерівність між партіями, які були поділені на «два типи», умовно названі «парламентські» та «позапарламентські». До перших належали ті політичні об’єднання, які самостійно, або ж у блоці з іншими партіями, мали свої депутатські фракції у ВРУ поточного скликання. Вони могли пропонувати від фракції до трьох представників у кожну ТВК. До «другого типу» зараховано усі партії, що були зареєстровані в установленому законом порядку. Їм було надано право вносити лише по одній 1
кандидатурі до кожної ТВК. Зазначимо, що і серед парламентських партій була нерівна конкуренція – партії, що самостійно сформували парламентську фракцію, в кожній ТВК гарантовано мали трьох представників, натомість партії-учасники блоків між собою конкурували за місце в ТВК. Опрацювавши усі подання місцевих організацій партій, здійснивши відбір кандидатур, що відповідають вимогам закону, та провівши жеребкування ЦВК сформувала склад територіальних виборчих комісій. Відповідна Постанова під номером 355 була прийнята на вечірньому засіданні ЦВК в останній відведений законом день – 15 вересня 2010 року. Згідно рішення Центральної Виборчої Комісії було затверджено склад усіх 669 територіальних виборчих комісій (рис. 1), що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів (без врахування ТВК міста Києва, яка сформована в новому складі, однак не буде задіяна на цих виборах). З них 24 обласних, 474 районних (крім районів в Автономній Республіці Крим), 167 міських (міст обласного значення та міста Севастополя) та 4 районних виборчих комісій у місті Севастополі.
Рис. 1.
У максимальному складі, а саме в кількості 18 осіб, сформовано 381 територіальну виборчу комісію (рис. 2). Саме так були сформовані понад 90% ТВК Івано-Франківської, Тернопільської та Чернігівської областей. Решта 288 ТВК в своєму складі нараховують менше 18 осіб.
2
Рис. 2.
Отже, участь у формуванні складу ТВК взяли 74 політичні партії. З них 15 вносили подання від парламентських фракцій, а решта 59 пропонували свої кандидатури для жеребкування. Загалом по всій країні (враховуючи лише ТВК, сформовані ЦВК) партії отримали неспівмірно різну кількість представників в територіальних виборчих комісіях (рис. 3). Так, з понад 10700 посад членів ТВК більше 1% (тобто понад 100 місць) отримали лише 14 політичних партій.
Рис. 3.
Таким парламентським партіям як ПРУ, КПУ та Народна партія відповідні переваги надав виборчий закон. Ці партії самостійно сформували свої депутатські фракції у Верховній Раді України поточного скликання (Народна партія – завдяки виходу із Блоку Литвина свого партнера, Трудової України, перейменованої 3
згодом у Сильну Україну), а тому мали право подати до складу кожної територіальної виборчої комісії по три делеговані кандидатури. У більшості випадків вони скористались цією можливістю та подали максимально можливу кількість осіб (рис. 4). Таким чином, партії-члени владної коаліції автоматично отримали можливість сформувати половину складу усіх ТВК.
Рис. 4.
Інші парламентські партії, блоки яких сформували відповідні фракції у ВРУ, були дещо обмежені у своїх можливостях порівняно з владними партіями. Так, партії, що входять до Блоку Юлії Тимошенко, змушені були конкурувати між собою за право отримати місця у ТВК. Кожна з цих партій подавала по три кандидатури до кожної виборчої комісії, а вже сама ЦВК вибирала, представників якої з партій включити до складу відповідної ТВК (рис. 5).
Рис. 5. Однак із представництвом у ТВК від фракції БЮТ було виявлено два типи конфліктів. Перший пов’язаний з тим, що кандидатури до складу ТВК Київської та Львівської областей подали одночасно дві різні обласні організації ВО «Батьківщина». А ЦВК вже на свій розсуд визначала, кандидатури якої з організацій враховувати при формуванні виборчих комісій. Інший конфлікт можна продемонструвати на прикладі Херсонської області, де до складу багатьох ТВК за квотою фракції БЮТ було введено представників УСДП, хоча сама організація в області не діє. Чимало таких осіб було призначено на керівні посади. Самі керівники місцевих осередків УСДП заявляють, що ніяких подань до ЦВК не готували. Крім того, зафіксовано випадок, коли таке подання підписано від імені померлого керівника осередку партії. Ще складніша ситуація виникла в Блоці «Наша Україна – Народна Самооборона», який на виборах 2007 р. сформував аж дев’ять політичних партій, що сьогодні фактично не співпрацюють між собою. Тут конкуренція була у кілька разів вищою. В результаті розгляду кандидатур, поданих партіями-членами Блоку «НУ-НС», ЦВК на свій розсуд визначила осіб, які зайняли місця в ТВК (рис. 6). 4
Рис. 6.
Варто підкреслити велику кількість представників ХДС, партії, що не може похвалитися активною діяльністю протягом останніх років, однак народні депутати-члени керівного органу якої входять у парламентську більшість. Цікавим є розподіл місць у ТВК між позапарламентськими партіями (рис. 7). Спосіб жеребкування почерговості включення кандидатур від місцевих організацій партій до складу ТВК призвів до того, що окремі партії отримали більше за інших представництво у виборчих комісіях.
Рис. 7.
Характерно, що частина партій, які були допущені до формування ТВК, отримали свої посади лише в окремих областях. Наприклад, Партія малого і середнього бізнесу отримала представництво лише в ТВК Київської області, Союз лівих сил – лише у Кіровоградській області, а Партія «Солідарність жінок України» – у Волинській області. Такі політичні сили як Республіканська партія України та партія «Відродження» більшість своїх посад в ТВК отримали у Рівненській та Харківській областях відповідно. 5
Варто зазначити й те, що з низки областей надходить інформація про такі способи маніпуляцій як заведення своїх осіб до складу комісій від інших партій з метою впливу на ТВК.
Розподіл керівних посад в ТВК Сформувавши склад ТВК, ЦВК одночасно визначила і їхній керівний склад, а саме призначила голів, заступників і секретарів цих комісій. Результати такого рішення теж дуже визначальні для виборчого процесу, оскільки саме на цих осіб покладається обов’язок організовувати роботу комісій, і саме вони мають право розпоряджатися печаткою. Крім того, на кожного члена комісії, який обіймає керівну посаду, покладено низку обов’язків та повноважень. Так, голова ТВК організовує в цілому роботу комісії, скликає її засідання і веде їх, підписує протокол засідання та рішення, прийняті комісією. Він має право давати окремі доручення членам комісії та представляти комісію у відносинах з органами влади та іншими суб’єктами виборчого процесу. У разі відсутності голови, усі його повноваження перебирає на себе заступник. Секретар комісії відповідає за ведення діловодства, він веде протоколи засідань, оформляє рішення комісій. Тобто більша частина обов’язкових процедурних норм повинна реалізовуватись за участю керівного складу виборчих комісій. В умовах, коли діюче законодавство з місцевих виборів дозволяє ТВК в день голосування та при установленні результатів місцевих виборів приймати рішення більшістю голосів від присутніх на засіданні членів комісії, незалежно від кількості присутніх на засіданні членів комісії, можуть виникнути ситуації, за яких саме участь чи неучасть керівного складу комісій і визначатиме, яке засідання є легітимним. До розподілу керівних посад в ТВК було допущено 47 партій. З усіх партій найбільше керівних посад в територіальних виборчих комісіях отримала Партія регіонів – 448 посад (рис. 8). Інші провладні партії – Народна партія та Комуністична партія – отримали 310 і 244 керівних посад відповідно. З опозиційних політичних сил найбільше керівних посад здобули ВО «Батьківщина» (295), партія «Наша Україна» (153) та УСДП (102). Більше 10 осіб – членів ТВК отримало лише 19 партій.
Рис. 8.
Найбільшу кількість посад голів ТВК отримала також Партія регіонів – 210 (рис. 9). Другу та третю кількість посад голів ТВК отримали ВО «Батьківщина» (108) та Народна партія (99). У два рази меншу кількість посад голів ТВК здобули Комуністична партія України (55), партія «Наша Україна» (45) та УСДП (31).
6
Рис. 9.
Ті самі політичні сили отримали й більшість посад секретарів та заступників голів ТВК (рис. 10): Партія регіонів – 123/115, Народна партія – 123/88, ВО «Батьківщина» – 97/90, Комуністична партія України – 93/96. Дещо менше посад секретарів і заступників голів – у партії «Наша Україна» (59/49) та в УСДП (46/25). Всі інші партії отримали менше 20 посад секретарів.
Рис. 10.
Таким чином, більшість керівних посад у сформованих ТВК зайняли 6 політичних партій, однак перевагу отримали саме провладні політичні сили.
Оприлюднення інформації про формування та склад ТВК, перші засідання комісій Відзначимо певну проблему у виконанні ЦВК положення виборчого закону про оприлюднення рішення щодо формування ТВК. ЦВК своєю постановою вирішила оприлюднити інформацію про склад територіальних комісій лише на власному веб-сайті, натомість повністю проігнорувала частину норми закону про опублікування таких рішень у місцевих ЗМІ. Лише деякі місцеві органи влади проявили власну ініціативу та розмістили інформацію про склад територіальних виборчих комісій у місцевих друкованих ЗМІ. Так, виборці Донецької, Закарпатської, Вінницької та Черкаської областей були вчасно поінформовані про склади своїх обласних та міських виборчих комісій. Інші місцеві органи влади лише продублювали постанову ЦВК на власних веб-ресурсах. Проте найскладніша ситуація з доступом до інформації про формування ТВК в Автономній Республіці Крим. Відсутність веб-сайту у Виборчої комісії АРК призводить до того, що й досі не оприлюднена інформація про склад районних і міських
7
ТВК в Криму. Це – порушення виборчих строків, оскільки така інформація теж повинна бути доступна для ознайомлення виборців ще з 16 вересня. Скорочені терміни виборчої кампанії призвели до перших порушень виборчих строків. Так, вимога закону про скликання першого засідання територіальної виборчої комісії не пізніше ніж на другий день з дня формування складу комісії була виконана не в усіх областях. Наприклад, Запорізька обласна виборча комісія не провела своє перше засідання у визначені дні. Інша проблема скорочених строків – складність оперативно повідомити усіх обраних у члени комісій осіб про їхню роботу. Навіть не всі політичні партії були повідомлені про те, кого з їхніх кандидатур було включено до складу комісій. На цей момент вже завершено формування й міських, сільських, селищних виборчих комісій, які до 19 вересня повинні були утворити районні виборчі комісії. Остаточно усі ТВК будуть сформовані не пізніше 24 вересня, коли спливає термін формування районних у місті виборчих комісій.
Висновки за результатами спостереження Громадянської мережі ОПОРИ: 1. У самому законі про місцеві вибори були закладені дискримінаційні норми, що для одних партій (так сталося, що для провладних) створили переваги при поданні кандидатур до складу ТВК, а для інших (опозиційних та позапарламентських) – стали перешкодою для реалізації права на представництво у виборчих комісіях; 2. Нечітко прописана процедура відбору кандидатур від партій-членів виборчих блоків та процедура жеребкування кандидатур від позапарламентських партій призвели до непропорційного розподілу місць у ТВК між політичними партіями; 3. Відсутність будь-яких роз’яснень в законі щодо призначення осіб на керівні посади в ТВК на практиці перетворилась у досить значне домінування в керівництві комісій партій влади. 4. Попри значну конкуренцію за місця в ТВК, майже половина виборчих комісій була сформована в складі менше 18 осіб. 5. В окремих областях місця у комісіях отримали маловідомі політичні сили, які до того в цих регіонах були недієві. 6. Спосіб оприлюднення рішення про формування ТВК, обраний ЦВК, не забезпечив виборцям можливість з ним ознайомитись. 7. Скорочені строки виборчої кампанії призводять до накладання різних виборчих процедур, що в подальшому може призвести до невиконання усіх обов’язкових норм закону. Загалом виборчий процес розпочався спокійно. Однак викликають занепокоєння непоодинокі факти перешкоджання роботі журналістів, зокрема і фізичні розправи з ними. Яскравий приклад – ситуація з побиттям херсонського громадського діяча і журналіста Дементія Бєлого. Вважаємо, що центральна та місцева влада зобов’язані вжити заходів для оперативного розслідування таких ситуацій та недопущення їхнього повторення в подальшому. Натомість усі суб’єкти виборчого процесу і виборчі комісії усіх рівнів повинні створити умови для висвітлення ЗМІ і громадськими спостерігачами перебігу виборчої кампанії та не допустити обмежень прав журналістів. Наступним важливим етапом виборчого процесу стане висування кандидатів у депутати та на посади голів територіальних громад, яке розпочнеться 27 вересня і триватиме загалом до 8 жовтня включно. В цей період ГМ ОПОРА відслідковуватиме процес висування кандидатів у депутати, проведення партійних конференцій, процедури подання документів у ТВК та хід реєстрації кандидатів.
Для отримання додаткової інформації відвідайте наш веб-сайт: www.opora.org.ua Для отримання інтерв'ю чи коментарів, будь ласка, звертайтеся: Ольга Айвазовська • Голова Правління ГМ ОПОРА - м. тел. : 063-617-97-50; E-mail: a.olja@opora.org.ua Дмитро Гнап • Прес-секретар ГМ ОПОРА, м. тел.: 067-629-51-34; E-mail: info.opora@gmail.com
8
9