MEMO algemeen bestuur
Aan algemeen bestuur Van dagelijks bestuur Onderwerp Interne verrekening
1. Inleiding
Sinds 2014 wordt op basis van een besluit van het Algemeen Bestuur een interne verrekening toegepast waarbij een deel van de inkomsten uit de zuiveringsheffing wordt gebruikt voor het bekostigen van taken in het watersysteem. Het gaat om een bedrag van circa € 4,7 miljoen dat via de interne kostenverdeling wordt toegerekend aan het product waterzuiveren. Een ander niet nader te noemen waterschap past deze vorm van interne verrekening eveneens toe. In deze memo wordt dit nader toegelicht en worden de risico’s hiervan benoemd.
2. Instellen van een effluentheffing
Door het instellen van de “effluentheffing” worden de lozingen die de rwzi’s op het oppervlaktewater doen sinds 2014 intern verrekend. In deze tijd speelde de gedachte van de oprichting van een waterketenbedrijf nog. Daarnaast ontwikkelden zich toen ook de eerste gedachten over het nieuwe belastingstelsel, waarbij de heffing van de rioolwaterzuiveringsinstallaties op het oppervlaktewater onderwerp van deze gedachtenvorming was. Daarom heeft het dagelijks bestuur in 2013 bij de behandeling van de begroting voor 2014 de effluentheffing ter besluitvorming voorgelegd aan het algemeen bestuur. Bij het bespreken van de maatregel in het algemeen bestuur is aangegeven dat: “in de Waterwet en in de eigen Verordening verontreinigingsheffing is bepaald dat zuiveringsinstallaties zijn vrijgesteld van verontreinigingsheffing. Dit in afwijking van het oorspronkelijke van regeringswege ter zake ingediende wetvoorstel waarin juist de mogelijkheid tot het belasten van effluent van rwzi’s mogelijk werd gemaakt. Het is daarom niet mogelijk om een heffing op te leggen.” De verstrekte informatie is gebaseerd op een door het dagelijks bestuur ingewonnen advies bij Van den Bosch & partners, belastingadviseurs voor overheden. Uit het advies (bijlage 1) blijkt o.a. verder dat de zuiveringsheffing een bestemmingsheffing is waaruit volgt dat de opbrengsten uit de zuiveringsheffing alleen maar mogen aangewend voor de bekostiging van het zuiveringsbeheer. Desondanks heeft het algemeen bestuur destijds besloten tot het doorvoeren van de maatregel. De inhoud van het ter zake genoemde advies is voor zover op dit moment bekend destijds niet expliciet gedeeld met het algemeen bestuur. Het advies vindt u thans bijgevoegd. Uit de aan deze memo als bijlage 2 toevoegde passages uit voorstellen en besluitenlijsten/notulen blijkt dat er tot nu altijd een breed draagvlak bij het algemeen bestuur is geweest voor de tot nu toe gevolgde handelswijze.
Verder wordt in bijlage 3 ingegaan op het juridisch kader waar het hier voor opgemerkte over de zuiveringsheffing als bestemmingsheffing aan de orde komt.
3. Aanpassing belastingstelsel
In 2016 is de Commissie Aanpassing Belastingstelsel Waterschappen (CAB) door de Unie van Waterschappen ingesteld. Dit naar aanleiding van een rapport van de OESO getiteld Water Governance in the Netherlands: Fit for the future? De OESO merkt daarin op dat Nederland een robuust stelsel kent voor de financiering van het waterbeheer, “maar dat economische prikkels om te gaan met ‘te veel’, ‘te weinig’, en ‘te vervuild’ water versterkt kunnen worden en dat de vervuiler ook echt moet gaan betalen”. Op basis van deze uitgangspunten is door de CAB een rapport opgesteld. De door Wetterskip Fryslân en een ander waterschap gevolgde lijn betreffende het belasten van effluent met verontreinigingsheffing zulks op basis van het uitgangspunt de vervuiler betaald werd door de CAB betrokken bij zijn advies aan de Unie van Waterschappen. In een reactiebrief van 9 oktober 2018 van het algemeen bestuur is bij het bestuur van de Unie van de Waterschappen het op dit punt bepleit het door de CAB geadviseerde over te nemen in de voorstellen richting de minister over de aanpassing van het belastingstelsel (zie bijlage 4). Eind 2018 bleek dat er geen unaniem draagvlak bij de waterschappen bestond voor alle voorstellen van de CAB.
Na deze constatering wordt getracht tot een aanpassing van het belastingstelsel voor de waterschappen te komen over de onderwerpen waarover bij de waterschappen wel consensus bestaat. Bij brief van 19 november 2019 (zie bijlage 5) wordt ook betreffende het vervolgtraject door het algemeen bestuur opnieuw aandacht gevraagd voor het belasten van effluentlozingen van rwzi’s. Het op dit onderdeel door ons waterschap gevraagde is niet meegenomen bij de voorstellen over de aanpassing van het belastingstelsel van de waterschappen die vorm moet krijgen bij een verwachte wijziging van de Waterschapswet in 2025 op basis van de voorstellen door de door de Unie van Waterschappen in 2020 ingestelde stuurgroep aanpassing belastingstelsel waterschapsbelastingen. Zie de brief die de Unie van Waterschappen in 2020 stuurt aan de minister (bijlage 6).
Momenteel wordt op basis van de ontvangen reacties van de waterschappen de laatste hand gelegd aan de belastingvoorstellen voor dat deze naar de minister worden verzonden. Conform eerdere besluiten is dit onderwerp vooreerst niet meegenomen in de voorstellen aan de minister, maar wordt later via een regulier proces meegenomen in het onderhoudsspoor van de belastingregels van de waterschappen. Ten aanzien van het onderhoudsspoor is in de meest recente vergadering van de commissie CBCF op 23 september jl. nadrukkelijk aangedrongen op een voortvarende aanpak in dezen richting het Ministerie van I en W.
Samengevat betekent het voorgaande dat voor de hier beschreven en tot nu door ons en door het algemeen bestuur ondersteunde handelwijze op korte termijn geen wettelijke basis tot stand komt.
4. Risico’s
Zoals onder 2 gemeld zijn de watersysteemheffing en zuiveringsheffing bestemmingsheffingen. Ze strekken tot dekking van bepaalde kosten. Voor de watersysteemheffing zijn dit de kosten die verbonden zijn aan de zorg voor het watersysteem (artikel 117 Waterschapswet). Voor de zuiveringsheffing zijn dit de kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater (artikel 122d, eerste lid, Waterschapswet).
Daarnaast is expliciet geregeld dat de opbrengst van de zuiveringsheffing tevens kan worden besteed aan het verstrekken van bepaalde subsidies (artikel 122d, vijfde lid, Waterschapswet).
Door de toepassing van een interne verrekening voor lozingen vanuit rwzi's op eigen water worden in feite kosten meegenomen waarvan de wetgever heeft gemeend dat deze niet verhaalbaar zijn via de zuiveringsheffing.
De aanslag zuiveringsheffing kan wellicht met goede kans van slagen worden bestreden in een procedure voor de belastingrechter. Indien een belastingplichtige kan aantonen dat kosten worden meegenomen waarvan dat niet is toegestaan omdat ze niet samenhangen met de zuiveringstaak, zijn de tarieven van de zuiveringsheffing meer dan kostendekkend. In dat geval dreigt gehele of gedeeltelijke onverbindendheid van de verordening. Dit kan leiden tot vernietiging van de aanslag in zijn geheel of voor het deel dat het tarief te hoog is. Het gemelde bedrag van € 4,7 miljoen van de opbrengst uit de zuiveringsheffing die wordt ingezet voor het watersysteem is niet van dien aard dat een algehele onverbindend verklaring van de Verordening Zuiveringsheffing tot gevolg heeft. Wel kan bij het openbaar bekend worden van deze onjuiste handelwijze dit tot het gevolg leiden dat door bedrijven en burgers er bezwaar en beroep zal worden ingesteld tegen de nog niet onherroepelijke opgelegde aanslagen. Dit is dan ook een reden om deze problematiek met het algemeen bestuur te delen en met u op basis van een aantal scenario’s te verkennen op welke wijze nu verder moet worden gehandeld.
5. Scenario’s over hoe nu verder
Scenario 1.
In het kader van de aanpassing van het belastingstelsel in 2025 via wijziging van de Waterschapswet en de daarop te baseren belastingverordeningen deze problematiek mee te nemen.
Met dit scenario wordt aansluiting gezocht bij de door extern adviseur Van den Bosch & Partners uitgesproken overweging om dit mogelijk mee te nemen met de aanpassingen in 2025.
Tevens krijgt niet nader genoemde waterschap nog tijd om zich te beraden om eveneens in 2025 de hier voor genoemde stap ook te zetten en dat met elkaar af te stemmen.
Risico:
Naar verwachting voor de komende jaren: geen. De werkwijze wordt al jarenlang toegepast en heeft nimmer tot bezwaar- en beroepszaken geleid. Het is niet geheel denkbeeldig dat in 2025 oplettende burgers en bedrijven alsnog de stap tot het instellen van beroep bij de rechter zullen nemen indien bekend wordt dat een einde wordt gemaakt aan deze werkwijze. Dat zal in het ergste geval er toe leiden dat een deel van de inkomsten uit de zuiveringsheffing als gevolg van mogelijk bezwaar en beroep verloren kunnen gaan. De inschatting is dat het instellen van bezwaar en beroep zoals eerder
gemeld niet tot een algehele onverbindend verklaring van de verordening zuiveringsheffing zal leiden.
Scenario 2.
In het kader van het vervolgtraject (Duurzame en toekomstbestendige financiering) is in december 2020 door de Unie van Waterschappen ook wel permanent onderhoudsspoor genoemd bij de minister van I en M aandacht gevraagd voor onderwerpen die door de waterschappen bijzonder belangrijk worden gevonden. Een van die onderwerpen is een betere toepassing van het beginsel vervuiler betaalt, bijvoorbeeld door het belasten van diffuse verontreinigingen (medicijnresten, microplastics, landbouw), stikstof, fosfaat, riooloverstorten en effluentlozingen; De beslissing van de minister over het wel dan niet meenemen van genoemd onderwerp binnen een redelijke termijn bij het permanent onderhoudsspoor af te wachten en in het geval van een negatief besluit daarover van de minister alsdan de vervolgstappen te bepalen.
Scenario 3
Naast het permanent onderhoudsspoor genoemd onder punt 2 via de politieke lijn aandacht voor dit onderwerp te vragen bij regering en parlement. Ook voor dit scenario in combinatie met scenario 2 geldt dat indien mocht blijken dat het onderwerp niet binnen redelijke termijn wordt meegenomen in het onderhoudsspoor alsdan door het waterschap de vervolgstappen moeten worden bepaald.
Scenario 4
Er wordt voor het begrotingsjaar 2023 een einde aan deze handelswijze worden gemaakt.
Scenario 5
Het is mogelijk dat in de begroting bij de toerekening van kosten aan het watersysteembeheer en het zuiveringsbeheer, meer kosten worden toegerekend aan het zuiveringsbeheer en minder aan het watersysteembeheer. Dat zou kunnen door de toerekening van de werkplanproducten naar de taken te wijzigen. In 2008 is deze toerekening door het algemeen bestuur vastgesteld naar aanleiding van de aanpassing van de waterschapswet. Een besluit over aanpassing van deze toedelingspercentages zal dan ook door het algemeen bestuur moeten worden genomen. Bestuursondersteuning wordt nu voor 70% toegerekend aan het watersysteem en 30% wordt toegerekend aan zuiveringsbeheer. Die toerekening zou eventueel mits goed gemotiveerd gewijzigd kunnen worden naar 50% watersysteem en 50% zuiveringsbeheer. Deze wijziging betekent dat er € 1.286.000 meer ten laste komt van de taak zuiveringsbeheer.
6. Gevolgen keuze scenario 4 voor de belastingtarieven
Bij een keuze voor scenario 4 heeft dit de volgende gevolgen voor de belastingtarieven. Vanaf het moment dat het volledige bedrag van € 4,7 miljoen aan kosten watersysteembeheer in rekening wordt gebracht bij het zuiveringsbeheer, zijn de tarieven voor het zuiveren van afvalwater
hierdoor met ongeveer 10% (€ 5 per VE) gestegen. Deze extra kosten voor het zuiveringsbeheer worden voor 68% extra opgebracht door woningen/burgers en voor 32% door bedrijven.
Voor de watersysteemtaak bedragen de inkomsten vanuit de zuiveringstaak 4,7% (begroting 2021: € 4,7 mln op totaal € 103,3 mln). Het verlagende effect hiervan op de heffing voor de watersysteemtaak wordt verspreid over de verschillende categorieën (47,6% gebouwd, 28% ingezeten, 24% ongebouwd en 0,4% natuur). Netto vindt er dus een verschuiving van de waterschapslasten van ongebouwd en natuur naar burgers en bedrijven plaats.
Het bovengemelde betekent concreet in Euro’s het volgende voor de tarieven. Er is uitgegaan van de tarieven 2022. Het onderstaande is illustratief bedoeld. De tarieven voor 2023 zijn nog niet vastgesteld.
Watersysteemheffing
Voor de ingezetenen betekent dit een verhoging van het tarief met € 4,74 per woonruimte
Voor gebouwd betekent dit een verhoging van het tarief met 0,00279% van de WOZ-waarde
Voor ongebouwd binnendijks bemalen betekent dit een verhoging van het tarief met € 4,72 per hectare
Voor natuur betekent dit een verhoging van het tarief met € 0,38 per hectare Zuiveringsheffing
Voor de zuiveringsheffing voor woningen/burgers betekent dit een verlaging van de zuiveringsheffing van € 5,00 per vervuilingseenheid
Voor de bedrijven betekent dit een verlaging van de zuiveringsheffing van € 5,00 per vervuilingseenheid.
7. Slotoverwegingen
Nota Bene voor alle scenario’s geldt het risico zoals beschreven onder punt 4 waarbij door ons wordt ingeschat dat indien scenario 1 wordt gevolgd het onderwerp waar het hier om gaat minder pregnant in beeld is. Indien de keuze mocht vallen op scenario 4 zoals hiervoor genoemd dan is te overwegen in ieder geval daarvoor te besluiten tot een andere toedeling van kosten zoals beschreven onder scenari0 5 tussen het watersysteembeheer en waterzuiveren vanwege het matigende effect daarvan op de belastingtarieven. Zie de excelbijlage waaruit de andere toedeling van kosten blijkt.
Graag spreken wij met u over deze problematiek en de naar aanleiding hiervan opgestelde scenario’s.