Modulo 2 Planificacion Estratégica de Aduanas en Centroamérica

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE ADUANAS EN CENTROAMÉRICA, 2ª EDICIÓN

MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

Con la colaboración de: AUTOR: JOSÉ CARLOS AROBES Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Junta Directiva o de los países que ellos representan.

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ÍNDICE 1. LA PLANIFICACIÓN EN GENERAL ................................................................. 4 1.1. Definición ........................................................................................... 4 1.2. Conceptos básicos. Funciones. Utilidad ................................................... 6 1.3. Principios de la planificación y del proceso de planificación ........................ 7 1.4. Componentes y fases del proceso de planificación .................................... 9 1.5. Tipología de planificación ..................................................................... 12 1.5.1. Planificación estratégica ................................................................. 12 1.5.2. Planificación táctica ....................................................................... 13 1.5.3. Planificación operativa ................................................................... 13 1.5.4. Planificación prospectiva ................................................................ 16 1.5.5. Planificación según dimensión temporal ........................................... 16 1.5.6. Planificación por objetivos .............................................................. 17 1.5.7. Planeación por escenarios .............................................................. 18 1.6. Tipos de planes .................................................................................. 19 1.6.1. Misión ......................................................................................... 19 1.6.2. Objetivos ..................................................................................... 20 1.6.3. Políticas ....................................................................................... 20 1.6.4. Estrategias ................................................................................... 21 1.6.5. Procedimientos ............................................................................. 21 1.6.6. Programas ................................................................................... 21 1.6.7. Reglas ......................................................................................... 21 1.6.8. Presupuesto ................................................................................. 22 1.7. Resumen del capítulo .......................................................................... 23 2. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA .............................................................. 24 2.1. Introducción ...................................................................................... 24 2.2 VARIABLES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA .................................... 27 2.3. Requisitos de la planificación estratégica ............................................... 30 2.4. Fases del proceso de planificación estratégica ........................................ 31 2.4.1. Definición de la misión ................................................................... 34 2.4.2. Definición de la visión .................................................................... 36 2.4.3. Diagnóstico de situación: análisis DAFO ........................................... 37 Los derechos de propiedad intelectual son titularidad de la Secretaría General del SICA

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2.4.4 Identificación de actores: análisis de las partes interesadas (stakeholders) ........................................................................................................... 43 2.4.5. Definición de los objetivos estratégicos ............................................ 44 2.4.6 Estrategias .................................................................................... 50 2.4.7. Proyectos o Planes de acción (planes operativos) .............................. 51 2.5. Resumen del capítulo .......................................................................... 53 3. UN ENFOQUE PRÁCTICO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LAS ADUANAS . 54 3.1. Cuadro de mando integral ................................................................... 55 3.2. Otras herramientas de planificación para las aduanas .............................. 65 3.2.1. Plan de control anual ..................................................................... 65 3.2.2. Plan de objetivos anual .................................................................. 68 3.2.3. Instrumentos de planificación adicionales ......................................... 68 1.7. Resumen del capítulo .......................................................................... 69 4.

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................... 70

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1. LA PLANIFICACIÓN EN GENERAL El objetivo general de este módulo es comprender el papel fundamental de la planificación estratégica en las aduanas como instrumento para orientar la actividad de la aduana y la consecución de sus fines y objetivos. En particular: q Adquirir los conocimientos necesarios para la elaboración de un plan estratégico para la consecución de la misión y visión que se haya establecido para la aduana. q Analizar las distintas fases de la planificación estratégica y su vinculación entre ellas con objeto de diferenciar los distintos niveles de planes existentes.

En el capítulo 1 se definen a modo de introducción los conceptos básicos, así como la tipología de la planificación y los principales planes existentes.

El capítulo 2 se dedica íntegramente al análisis de la planificación estratégica en las aduanas, con mención a sus componentes y fases de desarrollo.

Finalmente, el capítulo 3 pretende ofrecer una visión práctica de la planificación estratégica en las aduanas mediante la exposición de un cuadro de mando integral.

Asimismo se analizan otros instrumentos de planificación adicionales.

1.1. Definición En términos generales, podemos decir que la planificación consiste en fijar el curso concreto de acción que ha de seguirse (seleccionando entre varias alternativas), estableciendo los principios que habrán de orientarlo, la secuencia de operaciones para realizarlo y las determinaciones de plazos y de recursos necesarios para la consecución de las metas y objetivos programados.

La planificación es una de las funciones administrativas que se identifican en cualquier organización, junto con la dirección, organización y control, conformando el denominado ciclo administrativo.

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Básicamente podemos indicar que planificar es prever el camino que debe seguir la organización para conseguir un objetivo. Incluye la definición de la meta general, del objetivo, el diseño de la estrategia, su implementación y su evaluación y control.

La planificación implica toma de decisiones, pero la toma de decisiones no siempre equivale a la planificación.

La planificación es lo que hacemos antes de realizar una acción, es decir, es una toma decisión “anticipada”, donde se decide qué va a hacerse y de qué manera, para conseguir determinadas cosas en el futuro.

La planificación es una de las funciones de la Administración que consiste en determinar anticipadamente cuáles son los objetivos que deben alcanzarse y qué debe hacerse para alcanzarlos.

La planificación es un proceso que comienza con el establecimiento de objetivos; define estrategias, políticas y planes detallados para lograrlos, es lo que establece una organización para poner en práctica las decisiones, e incluye una revisión del desempeño y retroalimentación para introducir un nuevo ciclo de planificación.

Con base en la planificación se dan todas las demás funciones de la administración.

Sin las actividades determinadas por la planificación no habrá nada que organizar, dirigir y ninguna necesidad de controlar.

La administración es una estructura, un edificio donde la organización, la ejecución y el control son las columnas y la planificación los cimientos.

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¿PARA QUÉ PLANIFICAR? q Es la primera función administrativa que obliga a los demás. q Para un desempeño más eficaz de las personas. q Para hacer un uso más racional de los recursos existentes o potenciales. q Para solucionar problemas. q Para la consecución de los objetivos y metas de la organización. q Para afrontar adecuadamente los cambios. q Para disminuir la incertidumbre en la toma de decisiones gerenciales

1.2. Conceptos básicos. Funciones. Utilidad Los conceptos básicos de la planificación surgen de las definiciones que se han presentado hasta ahora: q OBJETIVOS: Es el punto de partida de la planificación. Saber a donde se pretende llegar, para saber en que forma puede llegarse hasta allá. q PLAN: Es un curso anticipado de acción que se realiza con el fin de alcanzar unos objetivos. q TOMA DECISIONES: en la medida en que se debe seleccionar entre diversos cursos de acción futuros, es decir, decidir lo que va a hacerse y como se va a realizar antes de que se necesite actuar. q PREVISIÓN: Visualizar el futuro y dentro de las limitaciones humanas encontrar los factores que puedan influir favorable o desfavorablemente en el mismo futuro, sobre la marcha de la organización.

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¿Qué funciones debe cumplir la planificación? q ADAPTATIVAS: debe ser adaptable para efectuar ajustes de acuerdo con el entorno externo e interno. q DE EFECTIVIDAD Y EFICIENCIA: para mejorar y optimizar la distribución y el uso de los recursos. q MANTENIMIENTO Y/O DESARROLLO DEL RECURSO HUMANO: para mantener y/o mejorar el compromiso, el desempeño moral, y satisfacción de los miembros de la organización. q MEJORA DE LA TOMA DE DECISIONES: para mejoras las estructuras de responsabilidad, participación y toma de decisiones. ¿Qué efectos tiene una planificación adecuada?: q Logra y valida resultados y propósitos. q Genera credibilidad organizacional y compromete a los miembros de la organización. q Tiene efectos positivos en la organización a largo plazo. q Claridad de la dirección futura de la organización q Renueva el compromiso interno y externo de la organización. q Mejora

el

conocimiento

interno

del

funcionamiento

y

complejidad

organizacional. q Refuerza la capacidad organizacional de enfrentar problemas y tomar decisiones. q Mejora la comunicación interna.

1.3. Principios de la planificación y del proceso de planificación Podemos señalar los siguientes principios básicos de la planificación y del proceso de planificación: q PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD La planificación debe comprender suficiente cantidad de factores como tiempo, personal, presupuesto etc., de tal manera que al desarrollar el plan sea suficiente.

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q PRINCIPIO DE RACIONALIDAD Todos y cada uno de los planes deben estar fundamentados lógicamente, deben contener unos objetivos que puedan lograrse y también los recursos necesarios para lograrlos. q PRINCIPIO DE COMPROMISO El tiempo es un factor de crucial importancia cuando se está definiendo un plan; por eso debe determinarse con mucha precisión. Solo se deben comprometer fondos para planificación cuando se pueda anticipar en el futuro próximo un rendimiento sobre los gastos de planificación, como resultado del análisis de planificación a largo plazo. q PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD Los planes deben caracterizarse por ser flexibles y no ser estructuras rígidas; deben caracterizarse por ser susceptibles al cambio respondiendo a imprevistos y circunstancias de carácter exógeno que puedan presentarse. q PRINCIPIO DE CONTINUIDAD Los planes deben formularse teniendo en cuenta el anterior, de manera que se eviten recesos por alteraciones en el plan. Esto debe hacerse para cumplir con las metas globales de la organización. q PRINCIPIO DE PRECISIÓN Los planes que se realicen deben ser precisos, carentes de afirmaciones vagas, inconclusas, pues debe tenerse en cuenta que van a regir acciones específicas, concretas y definidas. q PRINCIPIO DE UNIDAD Los componentes de un plan deben ser independientes entre ellos encaminados a un mismo fin. Los planes deben considerarse jerárquicamente hasta formar uno solo.

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PRINCIPIOS DE LA

DEFINICIÓN

PLANIFICACIÓN Universalidad

Incluir todos los factores necesarios

Racionalidad

Fundamento lógico

Compromiso

Deben preverse efectos positivos con la planificación

Flexibilidad

Susceptibles de ajuste

Continuidad

Con planes anteriores

Precisión

Específicos y concretos

Unidad

Los programas que lo integran deben tender al mismo fin

1.4. Componentes y fases del proceso de planificación Una adecuada planificación debe comprender los siguientes elementos.

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1. FINES: especificar metas y objetivos.

2. MEDIOS: elegir políticas, programas, procedimientos y prácticas con las que han de alcanzarse los objetivos.

3. RECURSOS: determinar tipos (humanos, técnicos, de capital) y cantidades de recursos que se necesitan; definir como se habrán de adquirir ó generar y como habrán de asignarse a las actividades.

4. REALIZACIÓN: diseñar los procedimientos para tomar decisiones, así como la forma de organizarlos para que el plan pueda realizarse.

5. CONTROL: diseñar un procedimiento para prever o detectar los errores del plan, así como para prevenirlos o corregirlos sobre una base de continuidad.

A continuación, describiremos las fases fundamentales de un proceso de planificación:

A.

CONCIENCIA

DE

OPORTUNIDADES

(TAMBIÉN

FORTALEZAS,

DEBILIDADES O AMENAZAS: ANÁLISIS DAFO) Es el punto inicial de la planificación. Se debe conocer la posición en la que nos encontraremos a la luz de los puntos fuertes y las debilidades, comprender por qué se desea reducir la incertidumbre y saber cuáles son las expectativas de ganancias o mejoras.

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Es conveniente hacer un estudio preliminar de las oportunidades futuras, dónde estamos y de nuestras fuerzas y debilidades y comprender los problemas que se quieran resolver, así como saber lo que se desea lograr, buscando establecer objetivos posibles.

B. ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS Consiste en establecer objetivos para la organización en general y para cada área de ésta, tanto a largo como a corto plazo. Los objetivos explican los resultados esperados, señalan los pasos a seguir así como su prioridad, y qué se debe lograr con las estrategias, políticas, procedimientos, reglas, presupuestos y programas con los que se cuenta.

C. DETERMINACIÓN DE ALTERNATIVAS DE ACCIÓN Consiste en buscar y examinar cursos alternativos de acción, especialmente los que no son muy evidentes, ya que en muchas ocasiones la alternativa razonable que no es muy obvia puede ser la mejor.

D. EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS DE ACCIÓN Después de buscar los cursos alternativos y examinar sus fortalezas y debilidades, el siguiente paso es evaluarlos mediante una comparación entre estos y las metas antes fijadas. Dado que existen distintos cursos de acción para todas las situaciones y son muchas las variables que se deben analizar, en este paso de la planificación la investigación de operaciones y las técnicas matemáticas cuantitativas tienen su principal aplicación en la administración.

E. SELECCIÓN DE UN CURSO DE ACCIÓN En este paso se adopta la decisión del curso de acción que debe seguirse, que se materializará en programas o proyectos.

F. CUANTIFICACIÓN DE LOS PLANES A TRAVÉS DEL PRESUPUESTO En este paso se le da significado a la toma de decisiones y al establecimiento del plan, mediante una expresión numérica convirtiéndolos en presupuestos. Los presupuestos globales de una organización son la suma total de los ingresos y los gastos, con las utilidades, presupuestos de las principales partidas del balance general (efectivo y gastos de capital).

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1.5. Tipología de planificación Existen distintos tipos de planificación que pasamos a analizar.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

PLANIFICACIÓN OPERATIVA

PLANIFICACIÓN TÁCTICA

PLANIFICACIÓN PROSPECTIVA

PLANIFICACIÓN A CORTO, MEDIO O LARGO PLAZO

PLANIFICACIÓN POR OBJETIVOS

PLANIFICACIÓN POR ESCENARIOS

1.5.1. Planificación estratégica Es la planificación más amplia de la organización, constituye la planificación a largo o medio plazo concibiendo a la organización como un todo. En este tipo de planificación los administradores deben detectar qué debe realizar la organización para tener éxito en un lapso de tiempo de 3 y 5 años hacia el futuro.

Como veremos en el capítulo siguiente la planificación estratégica está integrada por las estrategias que se derivan de la misión y la visión de la organización.

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RECUERDE: La planificación estratégica: q Está proyectada a varios años (medio y largo plazo) q Comprende a la organización como una totalidad, abarca todos los recursos y áreas de actividades. q Es definida por los directivos situados en la cúspide de la pirámide organizativa, al cual están subordinados todos los demás.

1.5.2. Planificación táctica Es efectuada en el ámbito de cada departamento o unidad y consiste en efectuar planes a medio plazo. Este tipo de planificación suele usarse para describir lo que la organización debe hacer para que la empresa tenga éxito en dicho periodo de tiempo.

Sus características principales son: a. Proyectada para el medio plazo. b. Cubre cada departamento, sus recursos específicos y se preocupa por alcanzar los objetivos asignados a aquél. c. Esta planificación se define en cada elemento de la empresa.

1.5.3. Planificación operativa La planificación operativa consiste en establecer claramente la aplicación del plan estratégico conforme a objetivos específicos. Al igual que el plan estratégico, la planificación operativa debe ser sencilla, fácil de entender para todos los participantes y permitir que se sepan las actividades que se deben realizar y el tiempo de que disponen para completarlas.

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Los planes operativos pueden variar desde cronogramas bastante simples que identifican eventos importantes en el proceso hasta planes complejos que señalan con gran detalle lo que tiene que suceder en fechas determinadas.

Es la planificación efectuada para cada tarea o actividad.

Sus principales características son: q Está proyectada para el corto plazo y para lo inmediato. q Ampara cada actividad por separado y se interesa por alcanzar metas específicas. q Está definida para cada tarea o actividad. Forman parte de ellas programas, procedimientos, métodos y normas. q Esta planificación se realiza en los niveles inferiores, se centra en las operaciones corrientes.

Planificación estratégica vs. Planificación operativa En el marco de las actividades de planificación de las organizaciones es necesario resaltar la diferencia entre la planificación estratégica y la planificación operativa.

Aun cuando ambas tratan de determinar los mejores cursos de acción, la primera se refiere al largo y medio plazo y la segunda se relaciona con el corto plazo.

Cuando hablamos de planificación estratégica nos estamos refiriendo a las grandes decisiones, al establecimiento de los objetivos estratégicos que permiten materializar la misión y la visión de la organización. Por lo tanto, la planificación estratégica es la base para el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluación de dichos objetivos; es decir, el control de la gestión no se puede realizar sin un proceso previo de planificación estratégica.

La planificación estratégica pone su foco de atención en los aspectos del ambiente externo a la institución: los usuarios finales a quienes se prestan los servicios principales o estratégicos y los resultados finales o los impactos de su intervención.

Cuando hablamos de planificación operativa nos estamos refiriendo a la determinación de las metas de corto plazo, las cuales permiten hacer operativas las estrategias. A partir de esto es posible realizar la programación de las actividades y la estimación del presupuesto que se requiere para llevarlas a cabo.

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La planificación operativa tiene que ver con la generación de metas y compromisos internos que son parte de la programación para lograr la prestación de los servicios en el plazo necesario.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

PLANIFICACIÓN OPERATIVA

Largo plazo

Corto plazo

Proactiva

Reactiva

Visión global

Visión funcional

Mirar hacia fuera

Mirar hacia adentro

Información cualitativa

Información cuantitativa

En el siguiente cuadro se puede ver una comparación entre las planificaciones estratégica, táctica y operativa.

TIPO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

CONTENIDO

PERÍODO

Genérica

Largo plazo

ÁMBITO

Concibe

a

la

organización como una totalidad TÁCTICA

Menos genérica y

Medio plazo

más detallada

Concibe

a

unidad

cada por

separado OPERATIVA

Detallada, específica

Corto plazo y

analítica

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Comprende una

sólo

determinada

tarea o actividad

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1.5.4. Planificación prospectiva Su utilidad en la planificación radica en que permite básicamente los siguientes aspectos: a. Identificar tendencias y posibles cambios, así como también identificar posibles eventos que tengan gran incidencia en el futuro. b. Elaborar posibles escenarios futuros. c. Identificar alternativas de largo plazo estudiando su posible efecto futuro.

Lo que distingue a la planificación prospectiva es el énfasis en la formulación de los objetivos o futuro deseado y la búsqueda activa de medios para hacerlo posible, a la luz de un proceso de planificación que se extiende desde la formulación de los ideales sociales y económicos más generales, hasta los detalles de la elaboración e implantación de decisiones individuales.

1.5.5. Planificación según dimensión temporal Se estima que dentro de una organización pueden existir varios períodos de planificación

al

mismo

tiempo

para

solucionar

los

diferentes

problemas

e

imprevistos que se presentan dentro de ella.

La planificación a corto plazo se selecciona de manera que se ajusten a trimestres o a un año, debido a que estos planes deben estar relacionados con los períodos contables.

La planificación a largo plazo incluye la aplicación del análisis para determinar las actitudes que en un futuro la empresa puede lograr; además debe verse como un proceso dinámico y muy flexible para aceptar cualquier cambio de plan. Unido al conjunto administrativo, la planificación a largo plazo convierte a la misión, visión y estrategia en resultados reales.

No se sabe con certeza cuál es el tiempo para la planificación a largo plazo en las organizaciones, ya que puede variar según su tamaño y complejidad, su naturaleza y si se comienza a partir de cero o sobre algo que ya estaba elaborado. Pero la clave para determinar este tiempo puede estar en lo que se denomina “principio de compromiso”: La planificación debe asumir cierto tiempo para cumplir (por medio de actividades) los compromisos que se han adquirido para un futuro por las decisiones que se tomaron en el presente.

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El principio de compromiso debe estar sujeto a una gran flexibilidad en la planificación. Si los planes se pueden cambiar para afrontar las situaciones que no fueron previstas, el tiempo de planificación puede ser más corto de lo pronosticado.

De aquí surge el concepto de “principio de flexibilidad”: cuanta más flexibilidad se le agregue a los planes, menores serán las pérdidas en que se incurran por acontecimientos inesperados.

La planificación tanto a corto, medio o largo plazo se pueden aplicar a cualquier plan y decisión que se considere necesario según el compromiso.

Los planes de corto y largo plazo deben estar integrados y no se deberían hacer planes a corto plazo sin que contribuyeran a la realización del plan a largo plazo.

1.5.6. Planificación por objetivos Los objetivos son metas. Usamos ambos términos indistintamente. ¿Qué significan estos términos? Se refieren a resultados deseados para individuos, grupos o hasta organizaciones enteras. Dan dirección a todas las decisiones gerenciales y forman el criterio contra el cual los logros reales pueden ser medidos. Por eso son el fundamento de la planificación.

Los objetivos establecen resultados finales; pero los objetivos globales necesitan ser apoyados por sub-objetivos. Por lo tanto, los objetivos forman tanto una jerarquía como una red.

Los objetivos forman una jerarquía que va desde el objetivo global hasta los objetivos individuales y específicos. La cúspide de su jerarquía es el propósito socioeconómico de la sociedad, es como exigir a la organización que contribuya al bienestar de las personas proporcionando bienes y servicios a un precio razonable.

En segundo lugar, está la misión de la organización. El siguiente nivel de la jerarquía contiene objetivos más específicos, como aquellos ubicados en las áreas clave de resultados. Estas son las áreas en las que el desempeño es esencial para el éxito de la empresa. Después, los objetivos deben convertirse en los objetivos de la división, del departamento y de la unidad, descendiendo hasta el nivel más bajo de la organización.

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1.5.7. Planeación por escenarios Este enfoque está particularmente orientado hacia la identificación de aspectos estratégicos.

1. Seleccione varias fuerzas externas e imagine los cambios relacionados que puedan impactar la organización. Aquí se busca identificar discontinuidades en el entorno externo de la empresa, lo que se logra mediante el “escrutinio del entorno.”

2. Un equipo de tres a cinco gerentes, usando la información derivada del escrutinio del entorno, entrevistará a expertos dentro y fuera de la empresa y desarrollará de cuatro a cinco visiones alternativas del futuro con todos los eventos que pudieran conducir hacia ese futuro y las presentará a todos los equipos de planificadores.

3. Para cada cambio dentro de una fuerza, describa tres escenarios futuros para la organización (el mejor, el peor y el razonable) que podrían ocurrir como resultado de cada cambio.

4. Sugiera que podría hacer la organización, o cuáles podrían ser las estrategias potenciales, en cada uno de los tres escenarios para responder a cada cambio.

5. Identifique las estrategias o consideraciones sobre las que el grupo tenga consenso y que deberían orientarse a responder a los posibles cambios externos.

6. Seleccione los cambios externos más probables que pueda efectuar la empresa dentro de un período específico de tiempo, e identifique las estrategias más razonables que debería ejecutar la empresa para responder al cambio.

Como en la planificación por escenarios participa mucha gente, los participantes se dividen en grupos, en un número igual a los escenarios resultantes y cada equipo ordena los eventos que se dan en cada escenario basándose en su probabilidad de ocurrencia. Cada equipo presenta su escenario a la audiencia y trata de convencer a los otros equipos de la confiabilidad de sus argumentos y compartirá los razonamientos que hizo el equipo durante el proceso.

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El

uso

de

ésta

herramienta

implica

manejar

un

sistema

de

pensamiento

multidimensional y, por consiguiente, para clarificar mejor las interrelaciones y los puntos de conflicto, los equipos usan los diagramas de matriz.

1.6. Tipos de planes El plan es un producto de la planificación, es un resultado inmediato, es el evento intermedio entre el proceso de planificación y su proceso de implementación. Los planes deben responder al qué (objeto), cómo (medios), cuándo (secuencia), dónde (local) y por quién (ejecutante o persona).

Entre los diversos tipos de planes figuran los siguientes: misión, objetivos o metas, políticas, estrategias, procedimientos, reglas, programas, presupuestos.

1.6.1. Misión La misión de una organización es su finalidad específica, que la distingue de otras de su tipo. Es identificar la función que cumple esta organización en la sociedad; siendo por esto la razón de ser de la organización. Se compone fundamentalmente de:

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1. ¿Quiénes son los destinatarios de los servicios?

2. ¿Cuáles son los servicios claves que presta?

3. ¿Qué imagen corporativa se desea proyectar?

1.6.2. Objetivos Son los fines o las metas que se pretende lograr y hacia los cuales se dirigen las actividades de la organización en su conjunto o uno de sus departamentos, secciones o funciones. Por lo regular los objetivos de mayor jerarquía representan el fin hacia el cual se dirige la empresa, la dirección, el staff.

Un departamento puede tener sus propios objetivos, siendo diferentes a los que constituyen el plan básico de la empresa, pero no por ello dejan de contribuir al alcance de los de la organización. Los objetivos o metas son planes y requieren de un proceso de planificación al igual que el resto de los planes.

1.6.3. Políticas Son planes en la medida en que constituyen reglas o normas que permiten conducir el pensamiento y la acción de quienes se tenga a cargo.

Con respecto a las políticas se debe tener en cuenta que: a. Cuando se elaboren las políticas debe tenerse en cuenta la opinión de quienes han de aplicarlos. b. Las políticas deben declararse por escrito. c. Debe ser difundidos y revisadas periódicamente, la interpretación de estas debe ser uniforme en toda la organización. d. Existen

políticas

relacionas

con

planificación,

control,

organización,

favorecen la coordinación y el trabajo en equipo, las consultas sobre asuntos fundamentales y la elaboración de criterios e iniciativa pero dentro de unos limites.

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1.6.4. Estrategias Las estrategias indican un programa de acción. Su propósito es definir y comunicar a través de un sistema de objetivos y políticas una descripción de los que se desea que sea la organización.

La estrategia es en sí una combinación de objetivos con una política mayor y varios programas.

1.6.5. Procedimientos Son planes que establecen un método o forma habitual para manejar actividades futuras, es decir, son planes relacionados con métodos de trabajo o ejecución.

Sirven como guías de acción mas que de pensamiento pues señalan el cómo deben hacerse ciertas actividades. Usualmente los procedimientos corresponden a planes operacionales y se representan a través de flujogramas.

1.6.6. Programas Son planes relacionados con el tiempo y comprenden la correlación que se da entre este último con las actividades que deban llevarse a cabo. También pueden definirse como un conjunto de metas, políticas, reglas, procedimientos de tareas, pasos, etc. Para ejecutar una acción específica, la programación puede variar ampliamente e ir desde programas de pequeño tamaño o simples, hasta programas complejos o de gran tamaño, en donde ya se requieren técnicas matemáticas, bases de datos, etc.

Un programa primario puede requerir muchos programas derivados; por lo general se subordinan unos con otros.

1.6.7. Reglas Constituyen

la

forma

más

simple

de

un

plan

y

tienen

que

ver

con

el

comportamiento solicitado a las personas.

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Con frecuencia suele confundirse regla con políticas o procedimientos, sin embargo una regla requiere que se tome o no una acción determinada y específica con respecto a determinada situación, representa una guía de la acción, pero no define la secuencia en el tiempo para que se de un procedimiento. La regla puede ser o no parte de un procedimiento.

Las reglas se distinguen de las políticas porque el propósito de estas ultimas es guiar el pensamiento en la toma de decisiones pero señalando campos para el juicio discrecional.

La esencia de las reglas en si es que reflejen una decisión administrativa de que se tome o no cierta acción. Casi siempre son planes operacionales que buscan sustituir el proceso de decisión individual limitando el grado de libertad de las personas en determinadas circunstancias.

1.6.8. Presupuesto Constituye un planteamiento de resultados esperados expresados en términos numéricos, están relacionados con recursos financieros, ya sea a través de ingresos o gastos de un determinado periodo de tiempo. Puede estar relacionado a un presupuesto de gasto, de inversión, de operaciones o de caja. Aunque el presupuesto es una herramienta de control, no sirve como una medida fiel de éste, si antes no ha reflejado los planes.

Los presupuestos pueden ser planes estratégicos si cubren la totalidad de la empresa y un largo periodo de tiempo; pueden ser planes tácticos cuando amparan una unidad o departamento a medio plazo y pueden ser planes operativos si su dimensión es local y de corto plazo.

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1.7. Resumen del capítulo

q La planificación consiste en fijar el curso concreto de acción que ha de seguirse

(seleccionando

entre

varias

alternativas),

estableciendo

los

principios que habrán de orientarlo, la secuencia de operaciones para realizarlo y las determinaciones de plazos y de recursos necesarios para la consecución de las metas y objetivos programados. q Incluye la definición de la meta general, del objetivo, el diseño de la estrategia, su implementación y su evaluación y control. q Es necesario distinguir entre planificación estratégica, táctica y operativa q La planificación se materializa en planes, que puede ser de distintos tipos: 1. Misión 2. Objetivos 3. Políticas 4. Estrategias 5. Procedimientos 6. Reglas 7. Programas

8. Presupuestos

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2. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA 2.1. Introducción El entorno en el que se desenvuelven las administraciones públicas es cada vez más cambiante y está fuertemente interconectado, consecuencia de restricciones presupuestarias, de mayores y nuevas demandas sociales, de procesos tecnológicos y de la mayor atención que los ciudadanos prestan a la adecuada y eficiente gestión de los recursos públicos.

Por ello, la planificación estratégica, que ha venido empleándose en el ámbito privado, se está imponiendo cada vez más como instrumento para guiar el devenir de las organizaciones públicas, con las oportunas adaptaciones que hay que realizar respecto de las técnicas aplicadas en el sector privado, permitiendo mejorar la toma de decisiones públicas y asegurando que los problemas se resuelven de forma que beneficien a la organización, a los participantes (stakeholders) y a la sociedad en su conjunto.

Piense en los cambios que han acontecido en las administraciones de aduanas, en su país y en la de los países de su entorno. Podrá percibir que muchos cambios han venido determinados por el entorno, sobre todo las cuestiones relacionadas con las nuevas funciones de seguridad y protección que se atribuye a las aduanas. Pero para poder cumplir ese cometido, las aduanas no pueden actuar tomando decisiones inconscientemente; sino que es preciso establecer una planificación o dirección estratégica, de forma que cada paso que se de tenga sentido en función de los objetivos prefijados.

La planificación estratégica debe implantarse en toda la administración de aduanas, en todos sus sectores y áreas; que junto con su implementación y su evaluación constituirán el auténtico sello de calidad de la organización.

¿Qué ventajas tiene la planificación estratégica en el sector público? q Clarifica la orientación y metas de la organización q Facilita la toma de decisiones al centrar la atención de los responsables en los temas y retos cruciales q Mejora las relaciones con las instituciones colaboradoras (stakeholders) mediante el establecimiento de alianzas Los derechos de propiedad intelectual son titularidad de la Secretaría General del SICA

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q Mejora la prestación del servicio público y la imagen que los ciudadanos tienen de la institución. q Logra mejoras internas en la dirección: trabajo en equipo, comunicación interna, cultura corporativa, moral del personal, etc. q Supera

la

aversión

al

riesgo,

presente

en

muchas

esferas

de

la

administración pública, consiguiendo con ello un mejor uso de los fondos públicos.

En sentido contrario, podemos decir que la planificación estratégica ayuda a superar o mitigar alguna de las disfuncionalidades más recurrentes de las organizaciones públicas: q Excesiva burocracia q Falta de definición político–estratégica de la organización q Ausencia de control de gestión q Bajo perfil del recurso humano para acometer actividades especializadas q Desorganización administrativa q Alta rotación de personal q Predominio en resolver los problemas urgentes por encima de los problemas importantes q Escaso

conocimiento

del

entorno

de

la

organización

(ciudadanos,

instituciones vinculantes, leyes) q Uso inadecuado de los sistemas de información y comunicación q Excesiva centralización de la toma de decisión ¿En qué consiste la planificación estratégica?

La planificación estratégica constituye el mapa que guía la acción a medio y largo plazo de una organización. Es la brújula que indica el camino que hay que seguir para pasar de una situación actual a otra deseada. Nos dice lo que tenemos que hacer y en qué plazo.

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La planificación estratégica es una herramienta de gestión que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad en los servicios que proveen.

La planificación estratégica consiste en un ejercicio de establecimiento de objetivos

de

carácter

prioritario,

cuya

característica

principal

es

el

establecimiento de los cursos de acción (estrategias, proyectos, líneas estratégicas) para alcanzar dichos objetivos.

A partir de un diagnóstico de la situación actual, la planificación estratégica establece cuáles son las acciones que se tomarán para llegar a un “futuro deseado”, el cual puede estar referido al medio o largo plazo.

La planificación estratégica es un proceso por el que la aduana establece de dónde viene, en qué situación se encuentra (diagnóstico), a dónde quiere llegar y cuánto tiempo le costará. En otras palabras, responde a preguntas como estas: ¿Dónde estamos? ¿Dónde queremos llegar? ¿Cómo podemos llegar a donde queremos ir?

Partiendo de la situación actual de la aduana y, analizando su situación actual, su entorno y fortalezas y debilidades, la planificación estratégica establece los objetivos que deben lograrse y la forma en que deben alcanzarse.

La planificación estratégica es un proceso continuo que requiere constante retroalimentación acerca de cómo están funcionando las estrategias. En el sector privado, las organizaciones tienen señales de su desempeño a través de indicadores claros, tales como los retornos sobre la inversión, las ventas, etc. En las organizaciones públicas, las señales no son tan claras, y el diseño de indicadores que permitan monitorear el curso de las estrategias es un desafío permanente.

Como primera aproximación y aunque admiten muchas variaciones en su denominación y representación gráfica, en el siguiente gráfico avanzamos de forma esquemática cuáles son los principales elementos o componentes de un plan estratégico.

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2.2 VARIABLES DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Toda planificación está circunscrita a tres variables. La primera, saber qué se quiere lograr (direccionalidad estratégica); la segunda, cómo lograr lo que se quiere (capacidad

de

gestión);

y

la

tercera,

con

quiénes

lograr

los

objetivos

(gobernabilidad estratégica). q Capacidad de Guiar (Qué) q Capacidad de Gestionar (Cómo) q Capacidad de Gobernabilidad (Con quién)

A) Capacidad de Guiar (Qué) La primera pregunta que surge es: ¿qué es lo que se guía? Se guía una situación presente a otra deseable y posible, es decir, la capacidad de conducir el futuro de la organización.

En muchas ocasiones los gerentes no se detienen a pensar en el futuro, ya que la inercia de los acontecimientos cotidianos los envuelve permanentemente dejándose conducir por los hechos producidos en la realidad; dejan que los problemas importantes se hagan a un lado y se resuelvan los urgentes.

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Este tipo de pragmatismo es lo que caracteriza a las organizaciones reactivas, que a diferencia de las organizaciones emprendedoras integran el pensamiento y la acción en una dirección previamente estudiada. Por tanto, las organizaciones emprendedoras hacen una apuesta estratégica hacia el futuro, mientras que las organizaciones reactivas son conducidas por la voluntad de los acontecimientos, sin darse cuenta de la situación, por cuanto son victimas de sus propias incapacidades.

La direccionalidad estratégica está compuesta por los siguientes elementos: Visión, Misión, Objetivos, Políticas y Valores. Los mencionamos brevemente ya que serán objeto de un estudio más detenido en otro apartado.

Visión: Representa la imagen objetivo de la organización, relacionada con la situación ideal o deseada que se quiere alcanzar en el futuro. Lo que queremos ser.

La visión reúne los siguientes elementos: q Coherente con la misión. q Debe ser ambiciosa, retadora; pero realista, creíble y posible. q Debe redactarse en términos claros y de fácil comprensión. q Debe ser compartida por las personas de la organización.

Misión: Representa la razón de ser de la organización, aclarando su naturaleza, propósitos y ámbitos de actuación.

Para la construcción de la misión se debe incluir los siguientes elementos: q Qué necesidades se satisfacen con los servicios que se prestan. q Cómo se satisfacen. q A quién se satisface: se satisface necesidades que la ciudadanía demanda.

Objetivos:

Representan

los

cambios

deseables

y

posibles

que

espera

la

organización con la intención de lograr la misión, aprovechar las oportunidades y fortalezas y reducir las amenazas y debilidades que tiene la organización hoy y a futuro. Para diseñar los objetivos se deben considerar los siguientes elementos: q Visión de la organización. q Misión de la organización. q Debilidades y fortalezas.

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q Amenazas y oportunidades. q Identificación de actores (stakeholders).

Políticas: Representan las reglas o guías que expresan los límites dentro de los que debe ocurrir la acción. Las políticas aclaran, conducen y centran la acción de la gestión institucional.

Valores: Los valores constituyen el conjunto de creencias y normas que la organización va creando y arraigando en sus empleados para mantener una relación de afinidad compartida en la búsqueda de un interés colectivo. Sirve de soporte al desarrollo de la cultura organizacional para indicar aptitudes, actitudes, conductas, identidades, retos, entre otras.

Los valores son formulados de forma positiva, retadora, precisa e inspiradora de tal manera que cada quien se vea reflejada en ella y asuma con conciencia la responsabilidad que la organización le entrega para cumplir con la función establecida.

Los valores institucionales que tradicionalmente se mencionan en los planes estratégicos de las aduanas son lo siguientes: q Honestidad q Compromiso q Responsabilidad q Transparencia q Integridad q Respeto q Trabajo en equipo q Innovación

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B) Capacidad de Gestionar (Cómo) El segundo eje lo constituye la capacidad de gestión. Consiste en identificar las capacidades (estructura, recursos humanos, tecnología, recursos financieros) que posee la organización para instrumentar los proyectos estratégicos. También implica poner en práctica el sistema de control de gestión que facilite medir el grado de avance de la ejecución con respecto a lo programado. Es una fase en la que se pone en práctica el conocimiento, la experiencia y el cálculo para responder a la pregunta de cómo instrumentar el plan.

C) Capacidad de gobernabilidad (Con quién) Por último, se encuentra la fase de la capacidad de gobierno. Consiste en identificar los grupos sociales, instituciones o personas que pueden mantener algún tipo de alianza, asociación o cooperación con los proyectos incluidos en el plan institucional de la organización. Es una fase de análisis y de cálculo estratégico que responde a la pregunta de con quién se tendrían que establecer vínculos estratégicos para apoyar la instrumentación de los proyectos.

Dada la complejidad normativa y política en que las organizaciones públicas se ven envueltas, la gestión y el desempeño institucional se hace cada vez más complicada; especialmente para aquellos funcionarios con responsabilidad de toma de decisión dado que carecen de las herramientas técnicas que

les permitan

identificar aquellos organismos o instituciones que puedan ser aliados u conflictivos sobre las apuestas estratégicas que la organización tiene planteada. Este estudio se hace sobre la base de identificar la relación de fuerza positiva o negativa de cada uno de los actores con el propósito de diseñar estrategias que hagan viable los objetivos y proyectos de la organización.

2.3. Requisitos de la planificación estratégica

El proceso de planificación estratégica debe ser la base para la definición de los planes operativos y la programación presupuestaria.

Por lo tanto, debe ajustarse a las siguientes premisas: q Su realización debe ajustarse con el calendario presupuestario.

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q La metodología y contenido del proceso debe responder preguntas básicas para avanzar hacia un presupuesto orientado a resultados: qué servicios prestamos,

para

quiénes,

en

qué

condiciones,

qué

resultados

comprometemos. q Las metas y las líneas de acción de corto plazo deben estar alineadas con las definiciones estratégicas. Este alineamiento debe permitir la identificación de los aspectos financieros y operativos para materializar el presupuesto. q La metodología que se utilice debe permitir su aplicación anual, en el marco del proceso presupuestario, por lo que no debe ser compleja. q El énfasis debe estar enfocado en el QUÉ esperamos lograr en un plazo determinado. La metodología de planificación estratégica debe permitirnos la identificación adecuada de los objetivos estratégicos. q Para saber si hemos cumplido con los objetivos propuestos es necesario que la planificación estratégica sea la antesala del control de la gestión. Debe establecerse un sistema de control de gestión que permita registrar los objetivos, metas e indicadores a lo largo de toda la organización para establecer el monitoreo y evaluación posterior. ¿Cómo sabemos si estamos logrando los resultados? Establecer los indicadores como fase final, implica definir cuales son indicadores estratégicos y cuáles serán parte de los indicadores operativos del control de actividades necesarias para la implantación de los planes, proyectos, etc.

2.4. Fases del proceso de planificación estratégica Aunque pueden establecerse distintas agrupaciones de los elementos que integran las fases del proceso de planificación estratégica en las aduanas e incluso la unión o no separación de algunas de esas fases; en términos generales, podemos distinguir las siguientes etapas: q Declaración de la misión y visión de la aduana. q Diagnóstico de situación (análisis del entorno y de la organización interna de la aduana ) q Análisis de las partes interesadas q Determinación de los objetivos estratégicos

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q Establecer los indicadores que permitan medir el grado de realización de los objetivos estratégicos (indicadores estratégicos) q Determinación de las estrategias (o

planes de acción estratégicos) y los

proyectos operativos q Finalmente, solo quedaría su implementación y el control y supervisión

Para que este enfoque se integre realmente en las prácticas cotidianas de una Administración de Aduanas, se deben tener en cuenta elementos importantes: q La

gestión

estratégica

es

un

proceso

permanente,

no

es

un

“instrumento” o un ‘plan de acción’ que debe aplicarse en un momento concreto. q La importancia del cometido de todos los empleados a todos los niveles de la organización. La gestión estratégica supone un proceso permanente de interacción entre los distintos niveles jerárquicos. Los mandos de nivel intermedio desempeñan un cometido esencial a este respecto, ya que son los encargados de comunicar a la jerarquía superior las señales

procedentes

del

personal

operativo,

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y

a

la

inversa.

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Así pues, la planificación estratégica no es solo un proceso de arriba hacia abajo en la jerarquía, sino también de abajo hacia arriba. q La gestión actualizada de la información, mediante el uso de la informática, resulta fundamental. Para aplicar la planificación estratégica lo mejor posible, lo ideal es disponer de información correcta y actualizada sobre los resultados de la organización. Los cargos directivos necesitan información que les proporcione una idea de los resultados estratégicos de conjunto mientras que los mandos intermedios debe disponer de datos más detallados, etc. q Gestión estratégica de riesgos. La gestión de riesgos se debe considerar como un complemento necesario de la planificación estratégica. Un sistema de gestión de riesgos debería estar integrado en los sistemas

de las

distintas actividades de la organización. Es necesario que la gestión de riesgos esté integrada en los niveles estratégico, operativo y táctico de forma que los distintos niveles de actividad se respalden unos a otros. Así pues, la estrategia de gestión de riesgos de la organización estará orientada desde la dirección y estará integrada en los procedimientos habituales y en las actividades de la organización. El conjunto del personal debe tomar conciencia de la importancia del riesgo para alcanzar los objetivos deseados.

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2.4.1. Definición de la misión El ejercicio de definir la misión está circunscrito al ámbito de las decisiones directivas en los más altos niveles de responsabilidad organizacional. Este proceso implica la definición de los servicios estratégicos y los resultados por los cuales la aduana debe responder antes los operadores económicos y, en general, ante la ciudadanía.

Formular la misión, tiene que ver con las siguientes preguntas: ¿Quiénes somos, qué hacemos, para quiénes y qué efectos o resultados finales esperamos?

La misión es una descripción de la razón de ser de la organización, establece su quehacer institucional, los servicios que presta, las funciones principales que la distinguen y la hacen diferente de otras instituciones y justifican su existencia.

En definitiva, la misión expresa la identidad de la organización. Es su signo de identidad.

Misión de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia “En la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales somos responsables de administrar con calidad el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, mediante el servicio, la fiscalización y el control; facilitar las operaciones de comercio exterior y proveer información confiable y oportuna, con el fin de garantizar la sostenibilidad fiscal del Estado colombiano.”

Como podemos ver en el ejemplo, una correcta definición de la Misión debe contener: q Cuál es el propósito de la organización: administrar el sistema tributario y aduanero q Qué hace: descripción de los servicios que presta (fiscalización, control y facilitación de las operaciones de comercio exterior) q Para quiénes: identificación de los usuarios o beneficiarios a quiénes van dirigidos los servicios (los operadores económicos y los ciudadanos en general) Los derechos de propiedad intelectual son titularidad de la Secretaría General del SICA

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q Cuál es el efecto que se espera lograr: garantizar la sostenibilidad fiscal

RECUERDE: ¿Qué no debe faltar en la declaración de una misión? q Servicios principales o estratégicos que se prestan q Los usuarios o beneficiarios, población objetivo a quienes se dirigen dichos servicios. q Qué pueden esperar los usuarios, beneficiarios y la ciudadanía en su conjunto, en términos de resultados (efectos). q El

ámbito

territorial

de

su

acción

(nivel

central,

nacional,

local,

internacional) ¿Qué aspectos son optativos? (dado que en general deben ir en la visión o en los valores) q Los estándares de cómo piensan conseguir su propósito q Los valores con los cuales piensan enfocar su gestión

¿Qué aspectos no deben ser incluidos en una misión? q Los servicios accesorios no importantes. q Los usuarios internos de la entidad. q Las mejoras que la entidad piensa realizar para ser más eficiente o eficaz (estos deben quedar registrados como objetivos estratégicos).

RECOMENDACIÓN: Los sistemas modernos aplicados por los países desarrollados para reforzar la seguridad se centran prioritariamente en los controles en los países exportadores como primera línea de defensa. Esta tendencia debe estar integrada en cualquier evaluación estratégica de la misión o cometido de la Aduana para que no afecte negativamente a la economía de la nación exportadora.

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La misión debe redactarse de forma que permita a los ciudadanos en general comprender qué hace la aduana:

q Fiscalización de las operaciones de comercio exterior. q Facilitación del comercio. q Garantizar la seguridad y protección de los ciudadanos.

2.4.2. Definición de la visión La visión corresponde al futuro deseado de la organización. Se refiere a cómo quiere ser reconocida la entidad y representa los valores con los cuales se fundamentará su accionar público. La visión indica el rumbo elegido por la organización.

Responde a la pregunta: ¿Cómo queremos ser reconocidos?

La declaración de visión requiere tener muy clara las definiciones estratégicas claves de la entidad.

Puede ser más amplia que la misión institucional y debe contener aspectos que permitan a los usuarios y ciudadanos identificar lo que pueden esperar de la entidad en cuanto a valores, creación de oportunidades, proyección, etc.

Se debe evitar repetir las funciones y los servicios que caracterizan la definición de la misión. Asimismo, no debieran señalarse aquellos aspectos relacionados con los proyectos de modernización de corto plazo.

Información indispensable que debe contener la visión: q Los valores que tiene la entidad y que desea comunicar. q Cómo quiere ser vista o percibida la institución en el futuro. q Los estándares de desempeño con los cuales se compromete.

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Además, debe saber que: q La visión en el proceso de planificación estratégica cohesiona a la organización, por lo que la recomendación es que la definición de la visión se realice en un proceso conjunto con la formulación de la misión. q Es fundamental volver a revisar la visión cuando se formulen los objetivos estratégicos, en la medida que el compromiso que se establece en éstos debe ser coherente con las aspiraciones, valores y posicionamiento que espera lograr la entidad.

1. Visión de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia En el 2020, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia genera un alto nivel de cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, apoya la sostenibilidad financiera del país y fomenta la competitividad de la economía nacional, gestionando la calidad y aplicando las mejores prácticas internacionales en su accionar institucional.

2. Visión de la aduana de Costa Rica Ser una organización eficiente y eficaz, con alto desarrollo del potencial humano, apoyada en la tecnología y en procesos aduaneros que faciliten el comercio internacional, el control de las operaciones aduaneras, promoviendo el crecimiento y desarrollo económico y social del país en el marco de un modelo de gestión gerencial moderno

2.4.3. Diagnóstico de situación: análisis DAFO Un paso fundamental para la definición de los objetivos estratégicos de la autoridad aduanera es el análisis del entorno externo y de la organización interna de la aduana través de la revisión de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Es lo que se conoce con el nombre de análisis DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades) o SWOT, en sus siglas en inglés.

Nos permitirá saber donde estamos y cuanto camino nos falta para alcanzar el propósito de la misión.

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

El entorno está constituido por todas las variables que la organización no puede controlar, pero que pueden afectar a sus resultados y, por consiguiente, son importantes para la formulación de la planificación estratégica.

El tipo de restricciones pueden provenir tanto desde la propia organización (que en este caso se han denominado “debilidades”) o bien desde el entorno o contexto externo, que se denominan amenazas. Desde el punto de vista de las condiciones favorables, éstas también pueden provenir desde el ámbito interno que en general se las ha denominado como “fortalezas”, o del ambiente externo o entorno a la organización, conocidas como “oportunidades”.

El análisis DAFO resulta útil para identificar las condiciones en las que funciona la organización aduanera y de los factores que le afectan, con el fin de permitir la formulación de los objetivos estratégicos.

Para formular los objetivos estratégicos es fundamental conocer el contexto de la organización, ya que en caso contrario la estrategia que se formule no estará orientada a la resolución de los problemas reales.

Las estrategias deben basarse en las fortalezas de la organización, aprovechando las oportunidades que se presentan y deben minimizar los efectos de las debilidades internas y de las amenazas del entorno.

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

RECUERDE: Las fortalezas y las debilidades se refieren a la organización interna, mientras que las oportunidades y las amenazas tienen que ver con los factores externos.

Los

resultados

obtenidos

a

partir

del

(stakeholders), como después veremos,

análisis

de

las

partes

interesadas

aportan datos esenciales que se utilizan

para describir las oportunidades y las amenazas del entorno exterior.

Por otra parte, los resultados de informe diagnóstico de la OMA (obtenidos en la primera etapa del Programa Columbus) constituyen una fuente de información vital para describir los puntos fuertes y los puntos débiles (fortalezas y debilidades) de la organización interna.

Si combinamos los factores internos y externos, positivos y negativos podemos llegar a un cuadro como el anterior en las que se pueden identificar 4 grupos de estrategias según se intenten maximizar las fortalezas y oportunidades o minimizar las debilidades y amenazas.

En el siguiente cuadro identificamos a modo de ejemplo algunas de las principales fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de una aduana.

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

Fortalezas

Debilidades

Recursos humanos suficientes y con alto

Escasez

nivel de cualificación

cualificación de los mismos

Posibilidades

de

promoción

horizontal

y

de

recursos

humanos

y

baja

Escasas posibilidades de promoción de los

vertical de los efectivos de la aduana

funcionarios

Compromiso con la organización

Falta de compromiso con los objetivos de la

Alta

motivación

e

identificación

con

los

aduana

valores de la aduana

Falta de motivación e interés

Estabilidad de la plantilla

Alta rotación de la plantilla

Salarios y retribuciones adecuadas

Salarios muy bajos

Instalaciones dotadas

aduaneras

con

el

adecuadas

material

necesario

y para

efectuar los controles

Instalaciones inadecuadas para ejercer el control aduanero Nulo o escaso control de la entrada y salida

Dispositivos de control de acceso en la

de mercancías del recinto aduanero o de las

entrada y salida del recinto aduanero y de

terminales portuarias

las entradas y salidas de las terminales Medios

de

control

no

intrusivo

Falta de medios materiales para llevar a cabo como

escáneres de rayos X y aparatos de medición de radiación.

Falta de autonomía presupuestaria

Infraestructura informática suficiente

Infraestructura informática poco desarrollada

Alto porcentaje de presentación electrónica de declaraciones

de

presentar

documentación

escaneada en las declaraciones de

Alto

porcentaje

de

presentación

de

declaraciones de aduanas en papel

Procedimientos aduaneros claros y sencillos

Posibilidad

Inexistencia de equipos de rayos X para efectuar inspecciones no intrusivas

Autonomía presupuestaria

Posibilidad

los controles aduaneros

usar

procedimientos

despacho centralizado Gestión y análisis de riesgos automatizado Existencia de ventanilla única

Procedimientos aduaneros complejos y poco claros Imposibilidad de hacer uso del despacho con

de

documentación escaneada Inexistencia del despacho centralizado Gestión de riesgos inexistente Falta de ventanilla única para los trámites aduaneros

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

Oportunidades

Amenazas

Situación económica favorable

Entorno económico en recesión

Alto nivel de empleo y actividad económica

Altas tasas de desempleo y alto nivel de

Aumento del movimiento de contenedores en los puertos Mejores

Aumento del contrabando

infraestructura

que

conecten

los

contenedores que llegan por vía marítima con otras formas de transporte como el ferrocarril Buenas infraestructuras aeroportuarias

nivel

de

iniciativa

Disminución del número de contenedores por vía marítima Infraestructuras obsoletas Situación tecnológica deficitaria Operadores económicos e instituciones con

Buena situación tecnológica Alto

inflación

poca iniciativa e interés de

operadores

económicos e instituciones externas

Aspectos externos de la organización Las organizaciones públicas desarrollan su actividad en un entorno global y sectorial.

Respecto al entorno global podemos distinguir: q Situación económica: ¿Cómo afectara la situación de crecimiento o recesión del PIB, la tasa de desempleo o de inflación, el crecimiento o disminución del comercio internacional? q Situación geográfica. q Aspectos políticos y normativos: ¿Cómo afectará la política fiscal, arancelaria o comercial? q Aspectos socio-culturales. q Infraestructuras portuarias, aeroportuarias. q Iniciativas y colaboración de las instituciones externas relacionadas con la aduana

(operadores

económicos,

autoridades

sanitarias,

fitosanitarias,

veterinarias, de control de calidad, etc.).

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

q Aspectos tecnológicos: ¿Cómo afectará el uso de las nuevas tecnologías por los operadores económicos o la implantación de una nueva plataforma para la presentación de declaraciones?

Respecto al entorno sectorial, deberán analizarse a los principales organismos colaboradores (stakeholders) o que pueden tener incidencia en los objetivos estratégicos de la organización.

Aspectos internos de la organización Tiene por objeto identificar cuáles son los puntos fuertes y débiles de la organización con objeto de determinar cual debe ser la estrategia adecuada para alcanzar los objetivos programados.

Deberán analizarse distintos aspectos, entre los cuales se encuentran: q Organización, dirección y control: deberá estudiarse si la estructura organizativa es la adecuada; si existen sistemas adecuados de medición del rendimiento; si existe un adecuado canal de información en la organización. q Recursos humanos: cuál es la estructura de los recursos humanos disponibles; cuánto personal especializado hay; en qué pirámide de edad; si el personal está satisfecho con el trabajo que realiza; si está motivado; si las condiciones de trabajo son las adecuadas. q Recursos materiales: si existe recursos suficientes para llevar a cabo los objetivos establecidos; análisis del parque inmobiliario de la organización, del parque de vehículos que tenga adscrito, de los recursos informáticos de que disponga. q Análisis presupuestario. q Imagen exterior: qué imagen tienen de la organización los ciudadanos en general, los operadores económicos que se relacionan con la misma, los principales organismos que trabajan en el mismo ámbito.

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A C

B Nivel deDinterés Esfuerzo Mantener Responder a Actores mínimo informado Poder Elevado las Bajo clave MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE expectativas bajo ADUANAS

Poder alto

2.4.4

Identificación

de

actores:

análisis

de

las

partes

interesadas

(stakeholders) El estudio de los actores o partes interesadas es estratégico por cuanto permite identificar las repercusiones que tendría cada uno de ellos con respecto a los Powero fines estratégicos de la organización. objetivos High

El análisis de las partes interesadas puede utilizarse para identificar las distintas partes externas e internas para las cuales la organización presenta un interés. Este análisis establece claramente la importancia de cada una de las partes interesadas, sus intereses o demandas específicas y los canales de comunicación que utilizan en sus relaciones con la organización.

El mejor modo posible de realizar un análisis de las partes interesadas consiste en reagrupar a las personas clave dentro de la Administración de Aduanas, que trabajen en niveles y áreas diversas, para obtener una imagen completa de las partes interesadas posibles.

La principal información relativa a cada una de estas partes es la siguiente: q Nombre y cargo (cometido) q Nivel de interés de la parte interesada en relación con la Administración de Aduanas q Nivel de poder El siguiente cuadro puede servir para realizar un análisis de las partes interesadas:

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

En una aduana este análisis debe permitir identificar: q Qué organismos públicos deben colaborar estrechamente con la aduana en el proceso de gestión aduanera. Por ejemplo, organismos de control sanitario, fitosanitario, de calidad comercial. q Qué organismos colaboran con la aduana en el control del recinto aduanero.

Por ejemplo, policía fiscal, policía portuaria, etc. q Qué organismos deben suministrar información a la aduana en virtud de las normas

establecidas.

consignatarios,

Por

ejemplo,

representantes

compañías

aduaneros,

navieras

titulares

de

o

aéreas,

almacenes,

importadores y exportadores. q Qué operadores actúan como depositarios de mercancías sujetas a control aduanero. q Cuál es la institución que gestiona el puerto o aeropuerto en el que se ubica el recinto aduanero. Por ejemplo, Autoridades Portuarias.

2.4.5. Definición de los objetivos estratégicos Los objetivos estratégicos, constituyen el siguiente paso a definir, una vez que se ha establecido cuál es la misión y la visión y se ha efectuado el diagnóstico de la aduana;

constituye

el

inicio

del

proceso

de

planificación

estratégica

que

desembocará en la definición del plan de objetivos anual y del presupuesto anual de la organización.

La pregunta a responder es la siguiente: ¿dónde queremos ir? ¿Qué resultados esperamos lograr?

Los objetivos estratégicos son los logros o metas que la entidad pública espera concretar en un plazo determinado (mayor de un año) para el cumplimiento de su misión de forma eficiente y eficaz.

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

Características: q Se vinculan directamente con la misión. q Están orientados a definir los resultados esperados para concretar la misión en un período determinado de tiempo. q Expresan las variables relevantes o críticas del desempeño esperado y éstas son la base para la definición de indicadores de resultado. q Constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de acción preferentes en un plazo determinado (en general a medio plazo) sobre los cuales se establecen los grandes ítems de los recursos necesarios.

PLAZOS ORIENTATIVOS: VISIÓN: LARGO PLAZO (10 AÑOS) MISIÓN: MEDIO PLAZO (5 AÑOS) OBJETIVOS ESTRATÉGICOS: CORTO PLAZO (2-3 AÑOS) Los objetivos estratégicos orientan la acción de la organización y la asignación de recursos, identifican prioridades y cómo llegar a los resultados deseados a través de

las

estrategias

(objetivos

de

desempeño),

proyectos

y

acciones

operativas (planes de acción).

Como hemos visto anteriormente, la identificación de los objetivos estratégicos por parte de la organización requiere partir de un análisis o diagnóstico que toma como referencia los aspectos internos y externos a la entidad, así como el conocimiento de las principales partes interesadas.

Muchas veces los objetivos estratégicos que redactan las entidades son un listado de funciones permanentes, con muy poca capacidad de innovación y desafíos. Por ello

en

la

redacción

de

lo

mismos

deben

observarse

las

siguientes

recomendaciones:

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

q Deben señalar la expresión de logro, evidenciar el cambio o transformación que se espera con las políticas o servicios que la institución tiene a su cargo, como por ejemplo: “Mejorar los estándares de competitividad”, “Disminuir “los niveles de contrabando”, Contribuir a mejorar los niveles de seguridad de la cadena logística”, etc. q Evitar su redacción en términos de “Apoyar”, “Procurar”. q Expresarlos en términos concretos de resultados esperados y no ser establecidos como funciones permanentes de la entidad o programa. q Responder

a

un

problema

o

aspecto

específico

relacionado

con

el

cumplimiento de la misión. q Responder sobre el beneficio esperado para los usuarios a los cuales van dirigidas las políticas y/o programas de la institución y qué pueden esperar con los recursos presupuestarios asignados.

OBJETIVO ESTRATÉGICO 1 DE LA ADUANA DE COSTA RICA: Mejorar los procesos aduaneros mediante el uso de la tecnología de información y comunicación

OBJETIVO ESTRATÉGICO 1 DE LA ADUANA DE COLOMBIA: Incrementar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y aduaneras

Los objetivos estratégicos constituyen la base para el establecimiento de los indicadores que permitirán medir el avance de las acciones hacia los resultados. La definición de los objetivos estratégicos debe tener como referente principal los pasos previos de la planificación estratégica (misión y visión), así como los indicadores que la entidad tenga para controlar y evaluar su desempeño.

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Además, es fundamental considerar los diferentes niveles de decisión de la organización y procurar la coordinación entre los diferentes niveles de objetivos estratégicos. Si la entidad como un todo (ministerio, entidad descentralizada, etc.), fija un conjunto de objetivos estratégicos para un plazo determinado, éstos deben ser los referentes a tener en cuenta por los programas o proyectos que dependen de dichas entidades, ya sean Ministerios, Secretarías, Entidades Adscritas, etc.

Los objetivos de un programa o proyecto deben estar alineados a los objetivos estratégicos institucionales; esto permite tener indicadores en cascada.

EJEMPLOS DE OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y OBJETIVOS DE PROGRAMA Objetivos estratégicos institucionales: OE 1: Mejorar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y aduaneras Objetivos estratégicos programas o proyecto del objetivo estratégico 1: OEP 1.1. Simplificación de la normativa aplicable, consolidando en un único texto normativo la normas dispersas actualmente vigentes OEP 1.2. Mejorar la información disponible en el portal web de la aduana, de forma que resulte más ordenada y más fácilmente accesible.

Indicadores estratégicos Los objetivos estratégicos deben ser monitoreados y evaluados a través de indicadores. El tipo de indicadores que permiten monitorear el logro de los objetivos

estratégicos

son

indicadores

estratégicos

relacionados

con

los

resultados finales.

Un indicador es una herramienta que proporciona información cuantitativa respecto al resultado en los servicios prestados por la organización aduanera, pudiéndose referir a aspectos cuantitativos o cualitativos de ese resultado.

Un indicador cumple una función descriptiva (aporta información sobre el estado o desarrollo de un objetivo o programa) y de valoración (al compararlo con su evolución temporal o con indicadores externos).

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Un indicador es una señal que nos proporciona información relacionada con un objetivo.

Podemos distinguir dos grandes grupos de indicadores: q Aquéllos que proporcionan información de los resultados teniendo en cuenta la actuación de la organización en la prestación de servicios públicos: indicadores de inputs, procesos, servicios y resultados. q Aquéllos que miden el desempeño de las actuaciones con relación a su eficacia y eficiencia.

También es posible vincular distintos tipos de indicadores con el nivel de jerarquía de la organización, como se muestra en el siguiente gráfico.

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Algunos ejemplos de indicadores de desempeño en general son los siguientes: q Porcentaje de presentación de declaraciones por medios electrónicos. q Porcentaje de declaraciones que son objeto de control físico. q Porcentaje de ingreso en período voluntario respecto del total de deuda liquidada. q Porcentaje de controles efectuados con medios de inspección no intrusiva. q Importe medio de deuda aduanera descubierta por controles físicos. q Número de controles efectuados en depósitos aduaneros. q Porcentaje de declaraciones sumarias presentadas por medios informáticos. q Número de solicitudes de Operador Económico Autorizado. q Porcentaje de controles de OEA respecto del total.

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2.4.6 Estrategias ¿Cómo llegaremos a alcanzar los objetivos estratégicos o resultados esperados? A través de las estrategias.

Las estrategias son las directrices que ayudan a elegir las acciones adecuadas

para

alcanzar

los

objetivos

o

metas

estratégicas

de

la

organización. Permiten la definición de los planes de acción y constituyen la base para el establecimiento de las prioridades en la asignación de recursos. A partir de un

objetivo

estratégico

es

necesario

establecer

el

“cómo”

estos

serán

materializados.

Objetivo estratégico: FACILITACIÓN DEL COMERCIO INTERNACIONAL Estrategia: Mejorar los procedimientos aduaneros mediante la utilización de tecnología de la información, comunicación y el establecimiento de procedimientos aduaneros claros, sencillos y de fácil control.

La definición de las estrategias - cómo se logrará lo propuesto como objetivo- requiere que, previamente, se hayan establecido los objetivos estratégicos, así como se conozca el nivel de desempeño esperado (indicadores).

Para evaluar las estrategias deben atenderse a los siguientes criterios: q Verificar si los cursos de acción definidos permiten el logro del objetivo. q Determinar los costos y beneficios de los cursos de acción. q Comprobar si los cursos de acción generan impactos negativos o positivos en otros objetivos. q Verificar si el objetivo que será implementado con la estrategia es clave para el éxito de otro objetivo. q Tiempo que requieren los cambios. q Una vez implementados, qué cambios de procedimientos se requieren, qué impacto tiene sobre la entidad.

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q ¿Qué pasos son necesarios para implementar los cursos de acción y que tiempo requiere cada paso?

Puntos a ser revisados para verificar los recursos necesarios para cada estrategia: ¿Se

cuenta

con

los

recursos

necesarios

para

implementar

la

estrategia:

presupuesto, personal, capacitación, equipos tecnológicos, otros? ¿La información que se requiere tiene un soporte tecnológico adecuado? ¿Se necesitan recursos adicionales? ¿La implementación de la estrategia requiere recursos adicionales en el próximo presupuesto?

Una vez que se han establecido las estrategias preliminares es importante definir teniendo en cuenta las metas de los indicadores estratégicos, cuán lejos o cerca está la organización de alcanzarlas ya sea con los recursos previstos, con las capacidades de recursos humanos, con la tecnología que puede disponer, etc.

2.4.7. Proyectos o Planes de acción (planes operativos) Los planes o proyectos son de carácter operativo y se desarrollan a nivel de cada una de las unidades o áreas, centros de responsabilidad que tienen a cargo la generación de un producto final, y establecen los respectivos requerimientos de recursos humanos y financieros que permiten posteriormente la formulación del presupuesto. Asimismo identifica el responsable de su ejecución y el plazo para su realización.

Los planes de acción o el conjunto de tareas que la organización establecerá para alcanzar los resultados, tiene que facilitar el cierre de las brechas que existan entre la situación actual y la situación deseada.

Un formato útil a considerar puede ser el siguiente:

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MISION: OBJETIVOS ESTRATEGICOS: ESTRATEGIAS: Pasos a Seguir

Responsables

Plazos

(proyectos o planes de

Recursos

Fuente de

necesarios

Financiamiento

acción)

Los proyectos o planes de acción constituyen el instrumento que canaliza y materializa en acciones concretas lo expresado en la visión, misión y objetivos estratégicos. En este punto es donde se establece la vinculación del plan con el presupuesto.

Para la formulación de los proyectos es imprescindible: q Identificar el nombre del proyecto. q Definir metas concretas: de acuerdo a la situación estudiada y a las causas identificadas, el proyecto contiene todo un conjunto de metas dirigidas a provocar un cambio real de esa situación, ya sea para erradicar las causas o para minimizar sus efectos. En este caso, las metas deben ser cuantificadas,

en

cantidad,

calidad,

tiempo

y

espacio

para

evaluar

posteriormente sus resultados. q Asignar responsabilidades: todo proyecto tiene internamente en la institución u organización un responsable natural que se encarga de coordinar,

comunicar,

liderar

y

controlar

cada

una

de

las

metas

programadas en los proyectos. Estos responsables son los que se encargan a su vez de rendir cuentas a los órganos directivos de la organización. q Estimar tiempo de ejecución de las acciones del proyecto.

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q Asignar

recursos

humanos,

materiales

y

financieros:

para

la

elaboración del presupuesto y estimar el costo del proyecto, se debe prever cuánto cuesta poner en marcha las acciones en términos de recursos humanos, materiales y financieros que son requeridos para su ejecución. q Diseñar los indicadores de desempeño: la forma de establecer control en las acciones acometidas es a través de indicadores de gestión. Pueden ser indicadores de Economía, Eficiencia, Eficacia, Calidad o Impacto.

2.5. Resumen del capítulo

q La planificación estratégica constituye el mapa que guía la acción a medio y largo plazo de una organización. q Es una herramienta de gestión que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad en los servicios que proveen. q Consiste en un el establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias, proyectos, líneas estratégicas) para alcanzar dichos objetivos. q Deben distinguirse varias fases en el proceso de planificación estratégica: •

Declaración de la misión y visión de la aduana.

•

Diagnóstico de situación (análisis del entorno y de la organización interna de la aduana ) y de las partes interesadas

•

Determinación de los objetivos estratégicos

•

Establecer los indicadores que permitan medir el grado de realización de los objetivos estratégicos

•

Elección (orden) de los planes de acción estratégicos y los proyectos específicos

•

Puesta en aplicación (implementación)

•

Control, supervisión y modificación de los planes de acción

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3. UN ENFOQUE PRÁCTICO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN LAS ADUANAS Hasta ahora hemos analizado en el capítulo 1 los fundamentos de la planificación en general y en el capítulo 2, desde una perspectiva didáctica, los principales componentes y fases del proceso de planificación estratégica y su aplicación en las administraciones de aduanas.

El objetivo de este tercer capítulo es llevar a cabo una aplicación práctica integral de la planificación estratégica al campo de las aduanas haciendo uso de una herramienta como el cuadro de mando integral que permita vislumbrar las relaciones existentes entre visión, misión, objetivos estratégicos, estrategias y proyectos o líneas de acción.

Se trata de un modelo simplificado de la realidad que tiene por único objeto ofrecer al lector una visión integrada de la planificación estratégica aplicada a una determinada aduana.

Para poder entender y relacionar la planificación estratégica con la planificación anual,

haremos

fundamentales

referencia de

brevemente

planificación

que

también debe

a

tener

otros en

instrumentos

cuenta

cualquier

administración aduanera moderna, tales como:

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q -El plan anual de control aduanero: qué hacer en cada ejercicio. q -El plan anual de objetivos: cuánto hacer respecto de qué en cada ejercicio. q -Otros: planes de inversiones, de auditoría interna, de formación, de comunicación interna y externa, de alianzas institucionales.

Es decir, teniendo en cuenta que el primer instrumento de planificación de cualquier administración aduanera debe ser un plan estratégico plurianual que defina el marco de actuación de una forma estable en el tiempo, anualmente ese marco estratégico será concretado en planes anuales de prevención y control que acentúen el esfuerzo en determinadas áreas según las necesidades y prioridades de la autoridad aduanera.

3.1. Cuadro de mando integral En este apartado pretendemos reflejar como sería la planificación estratégica de una aduana con su misión, visión y tres objetivos estratégicos, de forma simplificada, haciendo uso del cuadro de mando integral.

Cualquier marco estratégico de actuación para las aduanas actuales debe ajustarse necesariamente a los dos pilares fundamentales del marco SAFE de la OMA: q Pilar Aduanas-Aduanas, que busca una mayor interrelación entre las distintas autoridades aduaneras. q Pilar Aduanas-empresas, que busca una mayor colaboración del sector privado identificando aquellos operadores que son considerados como fiables en la cadena logística internacional de mercancías.

Dentro de este plan plurianual de actuación, el PILAR ADUANAS-ADUANAS tiene por objeto el establecimiento de un marco normativo común que permita lograr un equilibrio entre la protección de la cadena logística internacional evitando así que pueda ser utilizada por actos terroristas o por otra forma de comercio ilegal que atente contra la seguridad de los ciudadanos y la facilitación del comercio global.

Para lograrlo son necesarios tres elementos: q Información

previa

por

medios

telemáticos

a

las

aduanas

de

los

contenedores que transporta un determinado buque, basada en mensajes electrónicos uniformes que sean interoperables.

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

q Uso de esa información para la detección, mediante técnicas de análisis de riesgos, de aquellos envíos de mayor riesgo que deban ser objeto de control. q Utilización de técnicas de inspección no intrusiva (escáner de rayos X) que permita agilizar el control de las mercancías, garantizando la integridad de la carga.

Por su parte, el pilar ADUANAS-EMPRESAS tiene por objeto la creación de un sistema internacional para la identificación de empresas privadas (operadores económicos en general) que ofrezcan un nivel elevado de garantías de seguridad respecto de su rol en la cadena logística. Ese tipo de asociación reportará ventajas concretas a las empresas, tales como tramitación más rápida y otras medidas.

Teniendo en cuenta estos dos pilares, pasamos a ilustrar un modelo de cuadro de mando integral de la aduana del país X para el período 2012-2016.

ESTUDIO DE CASO ADUANA PAÍS X SITUACIÓN ACTUAL La aduana del país X es una administración aduanera poco eficiente y no alineada con la doctrina y recomendaciones emanadas de organizaciones internacionales como la OMA. Se caracteriza por lo siguiente: q Escasa informatización. q Más del 80% de las declaraciones se siguen presentando en papel. q Existe poca información en el sistema informático de la aduana. q No se aplica un sistema informatizado de gestión de riesgos. q Se han adquirido equipos de rayos X para la inspección no intrusiva de contenedores pero no se utilizan porque no se han determinado los criterios para aplicar esta técnica. q El volumen de personal es suficiente, pero poco motivado e ineficiente teniendo en cuenta la escasa informatización. q Los porcentajes de control son elevados, sobre el 60% de las declaraciones presentadas, aunque las irregularidades detectadas apenas suponen el 2% de lo inspeccionado. q No es posible discriminar unos operadores de otros, tan sólo determinar si han cometido o no infracciones pero no se efectúan análisis sistemáticos de

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

todos los operadores intervinientes en una determinada operación.

Teniendo en cuenta el diagnóstico de esta aduana, vamos a formular el plan estratégico que consiga en un período de 5 años alinearla con las recomendaciones de la Organización Mundial de Aduanas.

Para ello formularemos la visión, misión, objetivos estratégicos y las estrategias y proyectos de acción para su consecución.

VISIÓN: Ser una administración aduanera que vele por la protección de los intereses financieros, por la seguridad de la cadena logística internacional y por el equilibrio entre la facilitación del comercio legítimo y el control de las operaciones aduaneras mediante procedimientos aduaneros modernos y electrónicos alineados con las recomendaciones de los organismos internacionales.

MISIÓN: Es la organización responsable del control del sistema aduanero, en su doble vertiente de lucha contra el fraude y el contrabando y de prevención y asistencia a los operadores económicos, y de la seguridad de la cadena de suministro internacional de mercancías mediante sistemas electrónicos modernos.

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS: OE1: Establecimiento de procedimientos aduaneros modernos basados en la informatización.

OE2: Mejorar la eficiencia en los controles aduaneros.

OE3: Establecer una cadena logística segura.

Podemos ver como estos objetivos estratégicos están perfectamente alineados con las recomendaciones que emanan del Marco SAFE de la OMA: q Establecer normas que garanticen la seguridad de la cadena logística y que faciliten el comercio a escala mundial con el objeto de aumentar la certidumbre y la predictibilidad (CONTROL Y FACILITACIÓN) q Permitir una gestión integral de la cadena logística en todos los medios de transporte (CONTROL)

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

q Ampliar el papel, las funciones y las capacidades de las Aduanas de modo que puedan hacer frente a los desafíos y aprovechar las oportunidades del siglo XXI (CONTROL) q Reforzar la cooperación entre las Administraciones de Aduanas a fin de mejorar sus capacidades para la detección de los envíos de alto riesgo (CONTROL) q Reforzar la cooperación entre las Aduanas y las empresas (CONTROL Y FACILITACIÓN) q Fomentar la circulación fluida de las mercancías a través de cadenas logísticas internacionales seguras (FACILITACIÓN)

ESTRATEGIAS (E) y PROYECTOS (P) OE 1: Establecimiento de procedimientos aduaneros modernos basados en la informatización: E1. Diseño e implantación de una plataforma y servicio web que permita a los operadores económicos la presentación de declaraciones aduaneras y otras comunicaciones por INTERNET, así como la gestión de las mismas por los funcionarios de aduanas P1.1.1 Establecimiento de una plataforma web (INTERNET) para la presentación de las declaraciones aduanas.

Responsable: Dirección General de Aduanas. Departamento de Informática.

Indicadores: Porcentaje de presentación de declaraciones por INTERNET. Niveles de referencia: 2012: 70%.

2016: 95%.

Plazo: 2012-2013.

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

P1.1.2 Establecimiento de una INTRANET que permita a los funcionarios la gestión de las declaraciones (levante y control) Responsable: Dirección General de Aduanas. Departamento de Informática.

Indicadores: Porcentaje de levantes concedidos mediante aplicaciones informáticas.

Niveles de referencia: 2012: 70%.

2016: 95%.

Plazo: 2012-2013.

E2.

Normalización

de

procedimientos

aduaneros

de

acuerdo

con

las

recomendaciones del Convenio de Kyoto revisado que sean claros, sencillos y de fácil control P1.2.1 Establecer por norma los distintos destinos aduaneros que se pueden dar a las mercancías, sistematizándolos de acuerdo con el uso que se puede dar a las mismas: -Transporte: Tránsito.

-Almacenamiento: Depósito temporal, depósito aduanero y zonas francas.

-Transformación: Perfeccionamiento activo y pasivo.

-Uso: Importación temporal y destinos o usos especiales.

Responsable: Área Jurídica.

Plazo: 2012.

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P1.2.2 Establecimiento de un sistema de ventanilla única que permita la presentación a través de una misma dirección web de todos los documentos exigidos por los distintos organismos para efectuar una operación de comercio exterior.

Responsable: Departamento de Gestión aduanera y Departamento de Informática.

Plazo: 2015-2016.

P1.2.3 Establecimiento de un sistema de levante sin papeles en las salidas de mercancías de los recintos portuarios, sustituyendo la entrega del ejemplar de levante por una validación informática Responsable: Departamento de Gestión aduanera y Departamento de Informática.

Plazo: 2013-2014.

OE2: Mejorar la eficiencia en los controles aduaneros E1. Implantación de la cultura de la gestión automatizada del riesgo aduanero P2.1.1 Diseño y establecimiento de un sistema informatizado de análisis de riesgos que permita, mediante parámetros objetivos y subjetivos, la detección de los contenedores y medios de transporte de riesgo más elevado.

Se

pueden

considerar

distintos

grupos

de

indicadores

de

riesgos

relacionados con el modo de transporte, la protección de los intereses fiscales del país, detección de estupefacientes o tabaco de contrabando, riesgos relacionados con la protección y seguridad o con productos prohibidos o sometidos a restricción. Por su parte, los indicadores de riesgos pueden ser muy diversos, como los datos referidos a los documentos de transporte (bill of lading); identificación de país de alto riesgo; factores de las mercancías y del transporte que pueden indicar condiciones de alto riesgo; mercancías conocidas de alto riesgo utilizadas para la ocultación; lista de mercancías peligrosas que pueden utilizarse potencialmente en un ataque terrorista; y factores indicativos de alto riesgo, por ejemplo el

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

contenedor, el importador/exportador, el expedidor, el agente de aduanas o transitario, los titulares de almacenes o depósitos aduaneros, etc.

Responsable: Dirección General de Aduanas. Departamento de Informática.

Departamento de Gestión Aduanera.

Indicadores: Porcentaje de declaraciones afectadas por filtros automatizados del sistema de análisis de riesgos.

Niveles de referencia: 2012: 70%.

2016: 95%.

Plazo: 2012-2013.

P2.1.2 Establecimiento por norma de la obligatoriedad de suministrar a la autoridad aduanera información electrónica previa a la entrada y salida de mercancías del territorio aduanero con objeto de poder efectuar en análisis de riesgos adecuado. Incluso, con el adecuado soporte legal, sería posible que la autoridad aduanera tuviese acceso a los sistemas electrónicos aduaneros de los operadores económicos.

Responsable: Dirección General de Aduanas. Departamento de Informática.

Departamento de Gestión Aduanera.

Indicadores:

Porcentaje

de

declaraciones

sumarias

de

entrada

y

de

declaraciones sumarias de salida presentadas antes de la entrada y salida de mercancías del territorio aduanero.

Niveles de referencia.

2012: 70%.

2016: 95%.

Plazo: 2012-2016. Implantación progresiva.

E2. Establecimiento de una estrategia de control 3x3 que busque un equilibrio entre los controles previos a la llegada de las mercancías, los controles en el momento del despacho y los controles a posteriori

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

P2.2.1 Establecer perfiles de riesgos que permitan con carácter previo a la llegada la selección para control de determinados contenedores y medios de transportes de alto riesgo.

Responsable: Departamento de Gestión Aduanera y de Inspección.

Indicadores: Porcentaje de contenedores seleccionados en bases a los perfiles de riesgos establecidos sobre las declaraciones sumarias de entrada.

Niveles de referencia.

2012: 5%.

2016: 20%.

Plazo: 2012-2013.

P2.2.2

Establecimiento

declaraciones

a

circuitos

de

filtros

verde

de

(sin

despacho control),

que

naranja

direccionen

las

(comprobación

documental) y rojo (comprobación física y documental).

Responsable: Departamento de Gestión aduanera y Departamento de Informática.

Plazo: 2012-2014.

P2.2.3 Establecimiento de un plan de control de declaraciones a posteriori centrado fundamentalmente en aquellas declaraciones que se asignaron a circuito verde.

Responsable: Departamento de Gestión aduanera y de Inspección.

Plazo: 2012-2014.

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

OE 3: Establecer una cadena logística segura E1. Implementación de la figura del Operador Económico Autorizado P3.1.1 Diseño de un programa de fomento de la figura del Operador Económico Autorizado que contribuya a la difusión de la figura.

Responsable: Dirección General de Aduanas. Departamento de Gestión Aduanera.

Indicadores: Número de acciones formativas y de difusión llevadas a cabo en todo el territorio del país.

Niveles de referencia: 2012: Difusión al 70% de operadores económicos.

2016: Difusión al 100% de operadores económicos.

Plazo: 2012-2016.

P3.1.2 Establecimiento de un protocolo de auditoría para la comprobación de los requisitos de los operadores económicos que presenten una solicitud para ser certificados como Operadores Económicos Autorizados Responsable: Dirección General de Aduanas. Departamento de Gestión Aduanera y Área Jurídica.

Indicadores:

Porcentaje

de

solicitudes

de

OEA

presentadas

por

los

operadores económicos.

Niveles de referencia: 2012: 30%.

2016: 80%.

Plazo: 2012-2016.

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

E2. Implantación de modernas tecnologías para el control no intrusivo de medios de transporte P3.2.1 Inversión en la adquisición o alquiler de equipos de rayos X para la inspección no intrusiva de contenedores y de paquetería.

Responsable: Dirección General de Aduanas. Área de Presupuesto y Gastos.

Niveles de referencia: Porcentaje de cobertura mediante escáneres de los recintos aduaneros del país.

Niveles de referencia: 2012: 30%.

2016: 90%.

Plazo: 2012-2016.

P3.2.2 Implantación de perfiles de gestión de riesgos específicos para la selección de medios de transportes y paquetería que debe ser inspeccionada de forma no intrusiva Responsable:

Departamento

de

Gestión

aduanera

y

de

Inspección.

Departamento de Informática.

Niveles de referencia: Porcentaje de controles efectuados con tecnología no intrusiva respecto del total de controles.

2012: 25%.

2016: 70%.

Plazo: 2012-2016.

E3. Impulso del reconocimiento mutuo de los controles en otros países

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

P3.3.1 Negociar acuerdos de reconocimiento mutuo de las certificaciones OEA del país con otros países con objeto de que las mercancías de operadores OEA ya inspeccionadas en este país no sean objeto de nuevo control en el país de importación y viceversa.

Responsable: Departamento de Relaciones Internacionales. Área Jurídica.

Niveles de referencia: Número de acuerdos de reconocimiento mutuo firmados con los países con los que el país tiene relaciones comerciales.

2012: 25%.

2016: 100%.

Plazo: 2012-2016.

3.2. Otras herramientas de planificación para las aduanas El plan estratégico define los objetivos fundamentales, alineados con la misión y visión de la aduana, que deben alcanzarse en los distintos ámbitos y las principales estrategias y programas de acción que deben ejecutarse para su consecución.

Este marco estratégico debe concretarse anualmente con otros instrumentos que pasamos a mencionar brevemente a continuación:

3.2.1. Plan de control anual El plan de control anual es un instrumento de planificación a corto plazo que delimita en cada ejercicio cuáles son los ámbitos y sectores prioritarios de actuación en los que debe concentrarse la aduana. Establece qué queremos hacer en el ámbito del control aduanero en cada ejercicio para conseguir los niveles de referencia que se establezcan en el plan anual de objetivos.

Normalmente es recomendable que las directrices o líneas generales del plan de control, que únicamente detallan en términos muy generales aquellos sectores o áreas en los que se va a centrar la actuación de la aduana en el año concreto, se hagan públicos. Esto dependerá evidentemente de la normativa interna de cada país, pero es una medida que sin duda contribuye a aumentar la seguridad jurídica de los ciudadanos y de los operadores económicos en general.

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MÓDULO 2: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y SU CONEXIÓN CON LA GESTIÓN DE ADUANAS

Así, las líneas directrices de un plan de control normalmente contendrán medidas como estas: q Seguimiento de las operaciones de comercio exterior realizadas a través de las aduanas con objeto de detectar actividades económicas no declaradas. Así, se analizará la coherencia entre las operaciones de importación y exportación realizadas a través de las aduanas y la actividad económica declarada por el importador o exportador, con la finalidad de detectar aquellos casos en los que el sujeto que realiza la operación de comercio exterior permanece en el ámbito de la economía sumergida. q Control sobre las actividades económicas derivadas de la importación de bienes. El fenómeno de la infravaloración de las mercancías importadas y las actividades económicas que la rodean tiene importantes consecuencias en el ingreso tanto de derechos arancelarios como de tributos internos, ya que el menor valor al que se importan las mercancías tiene consecuencias directas sobre los tributos que gravan la transmisión de los bienes en el interior del país. En esta área se podrán realizar las siguientes actuaciones: •

Investigación sobre canales de comercialización de los bienes importados, incluyendo actuaciones de carácter presencial. En efecto, el método de control basado en una transacción, esto es, en una operación concreta de importación y exportación debe superarse. Es evidente que, mediante las adecuadas técnicas informatizadas de análisis de riegos, determinadas operaciones de importación o exportación se tienen que controlar físicamente, pero es necesario dar un paso más allá. Es preciso analizar todo el canal de comercialización de un producto o de un sector de productos con objeto de verificar si todos los operadores son o no fiables, si

existen

antecedentes

de

operadores

con

irregularidades,

si

el

transporte se efectúa de forma segura y la carga está precintada. Es decir, en preciso un modelo de control basado en el análisis de sistemas (sistemas entendidos como el flujo completo o canal de importación o exportación

de

bien).

Deben

investigarse

posibles

entramados

de

sociedades que operen en un determinado sector con el objeto de conocer la

operatoria

real

del

mismo

y

obtener

indicios

racionales

de

incumplimientos.

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•

Intensificación del control en Aduanas sobre las mercancías importadas en aspectos como el valor en aduana de las mercancías, detección de mercancías falsificadas, regímenes preferenciales, incumplimientos de política comercial y derechos antidumping.

q Actuaciones de carácter preventivo. Así, si la autoridad aduanera tiene competencias sobre la vigilancia marítima o aérea podrán efectuarse patrullas marítimas o aéreas, a efectos del control del contrabando de estupefacientes. q Actuaciones encaminadas a combatir actividades ilícitas que transcienden el ámbito aduanero-fiscal y afectan a la salud pública, como son los controles sanitarios (en colaboración con las autoridades competentes en materia de sanidad

exterior),

los

que

inciden

sobre

la

calidad

de

los

productos

garantizando la seguridad del consumidor, y los que tienen por objeto la protección de la propiedad intelectual e industrial. q También debe prestarse especial atención al control de la exportación de mercancías sensibles, como el material de defensa y doble uso, los productos químicos, las sustancias que puedan ser empleadas como precursores de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, los bienes culturales, así como las especies de fauna y flora protegidas por el Convenio CITES. q Controles de seguridad y protección en las Aduanas. Desde el momento en que la autoridad aduanera cuente con información previa a la entrada o salida de mercancías que incluya los parámetros de seguridad recomendadas por la OMA implicará la disponibilidad de mejores herramientas para la detección de posibles amenazas. q En

materia

de

seguridad

de

la

cadena

de

suministros

del

comercio

internacional, deberán evaluarse el cumplimiento de las condiciones exigidas a los operadores que quieran acreditarse como operadores fiables (operadores económicos autorizados). q Investigación sobre el contrabando, el narcotráfico y el blanqueo de capitales procedente de dichos ilícitos. En este ámbito es recomendable llevar a cabo una serie de actuaciones encaminadas a la represión de las manifestaciones extremas del fraude en el ámbito aduanero:

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• Actuaciones dirigidas a la interceptación y aprehensión, tanto en los recintos aduaneros

como

por

vía

marítima,

de

géneros

de

contrabando

(estupefacientes, tabaco, falsificaciones y otros géneros), potenciando las investigaciones y las técnicas especiales como las entregas vigiladas o controladas.

• Actuaciones dirigidas al desmantelamiento financiero de las redes de narcotraficantes y contrabandistas.

• Actuaciones de localización e intervención de activos procedentes de los delitos de contrabando, narcotráfico y blanqueo de capitales.

• Actuaciones

en

los

recintos

aduaneros

para

el

descubrimiento

de

movimientos de divisas no declarados.

3.2.2. Plan de objetivos anual El plan de objetivos anual cuantifica los resultados y las actuaciones que deben efectuarse en los distintos ámbitos de control definidos en el plan de control anual.

Establece CUÁNTO DEBEMOS HACER. Este plan debe concretarse en una serie de indicadores que permitan medir lo realizado.

Existen muchos tipos de indicadores, algunos de ellos de resultados y otros de actividad. Por ejemplo, un indicador de resultado es el nivel de ingresos obtenidos en un determinado ejercicio consecuencia de la labor de control efectuada por la aduana. Por su parte, un indicador de actividad puede ser el número de declaraciones de importación controladas documentalmente. Normalmente es recomendable adoptar un enfoque mixto; es decir, que permita medir tanto el resultado de nuestras actuaciones como las actuaciones efectivamente realizadas para alcanzar tales resultados, de forma que pueda efectuarse un análisis de eficacia-eficiencia.

3.2.3. Instrumentos de planificación adicionales Finalmente, para completar este módulo simplemente enunciaremos otra serie de instrumentos útiles que pueden ser empleados por las aduanas en su función de planificación, a saber:

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q Plan de gestión de Recursos Humanos. q Plan de formación y capacitación. q Plan de inversiones. q Plan de comunicación interna y externa. q Plan de auditoría interna. q Plan de colaboración y alianzas externas.

1.7. Resumen del capítulo

q El cuadro de mandos integral es una herramienta que permite visualizar los componentes de la planificación estratégica ofreciendo una visión integrada de la misma. q El

primer

instrumento

de

planificación

de

cualquier

administración

aduanera debe ser un plan estratégico plurianual que defina el marco de actuación de una forma estable en el tiempo. q Anualmente ese marco estratégico será concretado en planes anuales de prevención y control que acentúen el esfuerzo en determinadas áreas según las necesidades y prioridades de la autoridad aduanera. Establece QUÉ DEBEMOS HACER q El plan de objetivos anual cuantifica los resultados y las actuaciones que deben efectuarse en los distintos ámbitos de control definidos en el plan de control anual. Establece CUÁNTO DEBEMOS HACER q Otros instrumentos de planificación complementarios para las aduanas son: • Plan de gestión de Recursos Humanos

•

Plan de comunicación interna y externa

• Plan de formación y capacitación

•

Plan de auditoría interna

• Plan de inversiones

•

Plan de colaboración y alianzas externas

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4. BIBLIOGRAFÍA q Planificación Estratégica, lo que todo director debe Saber. G. Steiner (1998).

Editorial CECSA. q La caída y ascenso de la Planeación Estratégica. Mintzbeg, Henrry [1994].

Harvard Business Review. q Marco Normativo SAFE, Organización Mundial de Aduanas q Informe sobre tendencias y prácticas de la OMA: Idea general sobre el fortalecimiento de capacidades (Programa COLUMBUS) q Planes Estratégicos de Aduanas de Centroamérica (El Salvador, Colombia, Panamá, Costa Rica…) q Instrumentos de planificación de la Agencia Tributaria de España (enlace a su página web) http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio_es_ES/La_Agencia_Tribut aria/Planificacion/Planificacion.shtml

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