Economía de una España federal by Joan Riera

Francesc Trillas (coordinador) Josep M. Vegara Antoni Zabalza M. Antònia Monés Montserrat Colldeforns

Economía de una España federal Razones para una Europa sin fronteras

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN .......................................................... 11 LOS ESTADOS-NACIÓN Y EL FEDERALISMO EN EL PENSAMIENTO ECONÓMICO Y SOCIAL ....................................................................... 17 por Francesc Trillas Historia: de los clanes al federalismo ............................. 19 La función económica y social del Estado y la nación ............................................... 19 La opción federal .................................................. 36 El estado y su tamaño en la economía moderna ............ 45 El rol económico del Estado .................................. 45 El número y el tamaño de los estados ..................... 51 La estructura del Estado y los bienes públicos: el caso de las políticas lingüísticas .......................... 71 El federalismo y las desigualdades ................................ 77 Instituciones ................................................................ 89 Impacto de las instituciones en las diferencias entre países ........................................................... 89 ¿Sabemos por qué fracasan los países? .................. 100 Conclusiones ............................................................. 107

REFLEXIONES ECONÓMICAS SOBRE UN FUTURO FEDERAL PARA CATALUÑA, ESPAÑA Y EUROPA .................................................... 109 por Francesc Trillas Aspectos históricos ..................................................... 111 Ingredientes de un análisis coste-beneficio de la elección entre federalismo y secesión ......................... 119 Aspectos económicos de la diversidad social en Cataluña ................................................................ 129 Instituciones democráticas en el debate económico entre federalismo y secesionismo ................................. 137 El federalismo, la mejor vía para avanzar hacia instituciones de calidad ........................................ 137 Democracia, libertad y federalismo ....................... 151 Por un federalismo democrático europeo .............. 163 Conclusiones .............................................................. 173 SOLIDARIDAD INTERTERRITORIAL Y FINANCIACIÓN. UNA PROPUESTA ......................... 175 por Josep Maria Vegara Introducción............................................................... 177 La solidaridad ............................................................ 179 El sistema de financiación actual ................................. 185 El principio de ordinalidad .......................................... 197 La solidaridad y la ordinalidad en la república federal alemana .......................................................... 203 La propuesta .............................................................. 207

LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DEL FEDERALISMO DEMOCRÁTICO...........................................................209 por Antoni Zabalza y Francesc Trillas Introducción .............................................................. 211 Una democracia mejor ............................................... 215 La no solución del concierto económico...................... 221 Un pacto federal en el horizonte de una mayor integración europea .................................................... 225 El saldo fiscal catalán ................................................. 231 Comparación de metodologías básicas ................. 233 Los métodos prácticos utilizados por la Generalitat ...................................................... 240 Las balanzas fiscales a lo largo del tiempo ............ 242 ¿Expolio fiscal? ................................................... 251 Conclusiones ............................................................. 253 LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA DE 2006. LECCIONES PARA EL FUTURO..................257 por Maria Antònia Monés Introducción .............................................................. 259 El modelo de financiación del estatuto de autonomía de cataluña después de la sentencia ............ 263 Conclusiones ............................................................. 269

LA SOLIDARIDAD Y LOS SISTEMAS DE FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: UN ENFOQUE COMPARADO DESDE LA PERSPECTIVA FEDERAL ........................ 273 por Montserrat Colldeforns Los fundamentos de una hacienda federal .................... 277 El principio de equidad fiscal................................ 278 El sistema foral de financiación autonómica ................ 279 Potestad tributaria y recaudación impositiva ......... 280 El cupo y la aportación ........................................ 284 Los resultados...................................................... 289 El modelo foral en relación con la hacienda federal................................................... 290 El sistema de financiación de régimen común .............. 293 El modelo de financiación de 2009 ....................... 297 El concepto de solidaridad interterritorial en los dos sistemas de financiación .............................. 305 Qué se entiende por «solidaridad interterritorial»..................................................... 306 La solidaridad interterritorial en la Constitución Española ......................................... 308 Anexo: La ineficacia del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos en la financiación de las comunidades autónomas de régimen común .... 313

INTRODUCCIÓN

«De las diversas revoluciones que cambian el aspecto del mundo en nuestros tiempos, la revolución federalista es una de las más extendidas, aunque una de las más inadvertidas.» Daniel J. Elazar en Exploring Federalism, 1987.

El atractivo creciente del federalismo en las encuestas y en los medios de comunicación, nacionales e internacionales, contrasta con una cierta debilidad en la producción de recientes argumentos elaborados, extensos, a favor de la idea federal. El federalismo no es una receta cerrada y puede querer decir muchas cosas. Esto no es negativo. Parte de una tradición y

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dispone de unos países y de unos principios de referencia. El estado-nación westfaliano queda atrás y el mundo busca alternativas. Por la paz, por la concordia, es necesario pasar del estatismo al federalismo. La mayoría de estados y uniones de estados contienen comunidades nacionales diversas y muchos estados tienen minorías nacionales expulsadas viviendo afuera. El federalismo les aporta soluciones. En este libro, mostramos que los aspectos económicos del debate entre federalismo e independentismo no se pueden reducir a la cuestión de las balanzas fiscales, y ni siquiera al papel del Estado en lo referente al gasto y a los ingresos públicos, aunque estos aspectos también son importantes y están cubiertos ampliamente en los capítulos que presentamos. Cualquier discusión seria sobre las soberanías ha de tratar de responder a preguntas tanto positivas como normativas. Entre las cuestiones positivas: ¿Cómo se han fijado las fronteras actuales? ¿Cuántas son el resultado de las guerras y la violencia y cuántas del resultado de arreglos civilizados? ¿Cuántas han requerido acuerdos internacionales o el colapso de un antiguo imperio o bloque internacional? ¿Cuáles serían las implicaciones distributivas de los cambios en las estructuras de los estados? ¿Qué grupos sociales serían los más beneficiados? ¿Cómo sería el proceso de transición? ¿Cómo se dividirían los activos? ¿Cómo sería el nuevo sistema de seguridad social? Las preguntas normativas tienen que incluir cuál es la colectividad relevante cuyo bienestar hay que considerar. En el caso de Cataluña, ¿los proyectos de cambio constitucional o de soberanía han de considerar únicamente los ciudadanos de Cataluña, los de España, o los de todo el mundo (algunas externalidades son concebibles: efectos de imitación, la acción co-

INTRODUCCIÓN

lectiva se desvía a cuestiones nacionalistas en vez de a los bienes públicos globales)? En el caso de Europa, ¿qué instituciones son necesarias para resolver la crisis económica y financiera actual y responder a los problemas del futuro? En el análisis coste-beneficio de estos fenómenos, es necesario considerar el enorme papel de la incertidumbre y la aplicación de un factor de descuento. ¿Cómo se ha de valorar el futuro en comparación con el presente? ¿Qué podemos esperar respecto a cambios en términos de calidad de las instituciones? ¿Cuáles son las mejores instituciones de financiación interterritorial? ¿Qué ocurre si los mecanismos de armonización fiscal no son suficientemente fuertes y existe una competencia a la baja en las leyes laborales, impuestos y otras regulaciones? Si los problemas sociales y de identidad son dimensiones no ortogonales, ¿cómo se relacionan? ¿Cuáles son las implicaciones para el capital social de la retórica «nosotros y ellos»? Es cierto que las sociedades homogéneas facilitan la cooperación y la implementación de una agenda socialdemócrata, pero ¿queda alguna sociedad homogénea? Y si quedara alguna, ¿no es la homogeneidad una pérdida cultural? No podremos responder a todas esas preguntas, pero esperamos proporcionar algunos elementos que aporten luz a algunas de ellas. Sería deseable tener un debate civilizado, amplio y plural y tener mecanismos para resolver estos problemas, que siempre poseen un componente emocional, de forma pacífica. Desde el punto de vista económico, es reduccionista comparar secesionismo y federalismo exclusivamente desde el

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punto de vista de la hacienda pública, aunque este sea un aspecto importante. Hay mucho más en juego en cuanto a la capacidad de generar riqueza que no lo que se juega respecto a qué porcentaje de la riqueza se quedan los impuestos y dónde van estos impuestos. La acción pública incide sobre la capacidad de generación de riqueza de formas muy diversas, incluyendo los criterios de financiación interterritorial. Los estados han de regular y hacer viables los mercados, y los mercados hoy en día son poderosos, internacionales y tienen fronteras poco precisas. Los estados se tendrán que adaptar o quedarán sometidos a ellos. La acción colectiva tiene que aspirar a ser fuerte en este mundo más fluido e interconectado. O vamos derribando las muchas fronteras legales y reguladoras que aún quedan en Europa, o nos refugiamos en el estado-nación y reducimos la política a una lucha sobre dónde colocamos las fronteras, mientras los graves problemas sociales que tenemos planteados no se solucionan. En los dos primeros capítulos de este libro, se abordan las cuestiones genéricas, desde las vertientes económica y social, del debate entre estatismo y federalismo, tanto desde un punto de vista global como en lo referente a la «cuestión catalana». En el primer capítulo, Francesc Trillas repasa la función de los estados-nación y el federalismo en el pensamiento económico y social y, en el segundo capítulo, presenta reflexiones económicas sobre un futuro federal para Cataluña, España y Europa. En los capítulos restantes, más específicos, se abordan diferentes aspectos cruciales respecto a la hacienda pública y los criterios de financiación interterritorial en sistemas federales. En el tercero, Josep M. Vergara hace una propuesta para apli-

INTRODUCCIÓN

car criterios de solidaridad y ordinalidad que faciliten la transparencia en la financiación de las unidades constitutivas de una España federal. Antoni Zabalza y Francesc Trillas, en el cuarto capítulo, hacen una reflexión sobre las ventajas de un buen sistema federal desde el punto de vista de la calidad democrática y sobre la cuestión de las balanzas fiscales. A continuación, Maria Antònia Monés, en el capítulo quinto, presenta una nota sobre la cuestión de la financiación autonómica en la sentencia del Estatuto catalán, que puede ser de gran utilidad para futuros debates sobre esta cuestión. Y Montserrat Colldeforns, en el último capítulo, reflexiona sobre la coexistencia de criterios confederales y federales en la financiación de una España plurinacional.

LOS ESTADOS-NACIÓN Y EL FEDERALISMO EN EL PENSAMIENTO ECONÓMICO Y SOCIAL1

por Francesc Trillas, profesor de la Universitat Autònoma de Barcelona e investigador de PPSRC-IESE

Agradezco a Ugo Pagano la comunicación personal sobre la contribución de economistas y pensadores británicos e italianos en el debate sobre el federalismo.

HISTORIA: DE LOS CLANES AL FEDERALISMO

LA FUNCIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DEL ESTADO Y LA NACIÓN

Durante la inmensa mayor parte de la historia de la humanidad no existían los estados-nación. En realidad, no existían ni los estados ni las naciones. El hecho de que prácticamente todo el territorio del planeta esté dominado por estados-nación es una realidad relativamente reciente. Según el polifacético científico Jared Diamond, en el año 1500, lo que podríamos comparar con nuestros estados modernos dominaba el 20% del planeta. El resto estaba ocupado por ciudades-estado, dominios señoriales y tribus o bandas. En la actualidad, los estados dominan formalmente, al menos, todo el planeta, excepto en el continente antártico. La posibilidad de que un grupo de individuos se especialice en la gestión de determinados asuntos colectivos, como la seguridad y la defensa, no surge hasta que aparecen el sedentarismo y la producción de alimentos, es decir, las sociedades agrarias, con la revolución neolítica. El establecimiento en un lugar permanente y el aumento de la productividad posibilitan la producción y el almacenaje de alimentos, y la especialización de algunos individuos en actividades diferentes que las dedicadas a la mera supervivencia. Antes de eso, los humanos sí que se habían organizado colectivamente en pequeños gru-

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pos, en bandas y en tribus2, pero sin dar lugar a una organización compleja. Las bandas eran grupos nómadas de unas docenas de personas relacionadas por vínculos familiares3. Esta fue la única forma de organización de los seres humanos durante centenares de miles de años, hasta hace unos 40.000 años, y es la forma de organización de los primates de los cuales procedemos. Las tribus eran grupos de unos centenares de personas establecidas, en general, en un único lugar —aunque también podían moverse estacionalmente entre varios lugares—, que aparecieron en los inicios del sedentarismo y la producción de alimentos hace tan solo unos 13.000 años. Tanto las bandas como las tribus eran relativamente igualitarias —cualquier superioridad era coyuntural y no hereditaria—, y las formas de resolución de conflictos —no precisamente escasos— eran informales, dado que todos se conocían y todos en el mismo grupo estaban relacionados por algún tipo de parentesco. Las escasas relaciones económicas estaban basadas en el intercambio recíproco y no existía especialización del trabajo. Entre las tribus y los estados modernos encontramos agrupaciones de miles de personas con una gran diversidad de

Ver Diamond, J. (1998). Guns, Germs and Steel. Londres: Vintage Books.

La familia se ha mantenido con el tiempo como institución básica de la sociedad y mantiene una gran importancia en muchas culturas, religiones e incluso organizaciones delictivas como la Mafia.

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formatos que Diamond llama chiefdoms, traducible como ‘señoríos’ o ‘feudos’, en los cuales ya se distingue una autoridad hereditaria —calificada por algunos como «bandidos estacionarios»—, y se inician formas de justificación de esta autoridad a través de cultos religiosos y construcciones de templos. Las personas alrededor de la cabeza visible ostentan el poder, pero no existe todavía, dentro de este grupo, una especialización de tareas separadas de gobierno. Esta forma intermedia de organización surgió hace unos 7500 años. La supervivencia de la banda y de la tribu y el enfrentamiento con grupos rivales jugaron un papel muy importante en la formación de los hábitos humanos y de las especies relacionadas, y el cerebro humano que conocemos hoy evolucionó a lo largo de aquella larguísima etapa evolutiva. El instinto de supervivencia dio lugar a hábitos de cooperación dentro del propio grupo y también hábitos de reacción contra grupos rivales4. En la tabla 1, resumimos los rasgos principales de las cuatro formas discretas que, según Diamond, sirven para resumir (de forma simplificada) a grandes rasgos las organizaciones colectivas a lo largo de la historia de la humanidad.

Bowles, S. (2004). Microeconomics. Behavior, Institutions and Evolution. Princeton: Princeton University Press.

ECONOMÍA DE UNA ESPAÑA FEDERAL Tabla 1 Rasgos principales de las cuatro formas de organizaciones colectivas Banda Tribus Señoríos Período Única forma de Emergieron Surgieron hace organización hace unos unos 7500 hasta hace 13.000 años en años en 40.000 años, y Mesopotamia Mesopotamia y forma mayorihace unos taria de 3000 años en organización América Cenhasta hace tral 11.000 Estructura Igualitaria, Igualitaria, Jerárquica, formada por formada por algunos miles o unas docenas unos centenadecenas de de personas res de personas miles de personas con un jefe hereditario Economía Sin especialiSin especialiEspecialización zación, existenzación, existenembrionaria, cia de intercam- cia de intercam- extracción de bios recíprocos bios recíprocos recursos por parte de los jefes con potencial redistribución Cultura Misma etnia y Misma etnia y Misma etnia y lengua lengua lengua

Estados Surgieron hace unos 5700 años en Mesopotamia, 2500 años en América y Asia, y hace unos 1000 años en África occidental Jerárquica, a partir de centenares de miles o millones de personas

Creciente especialización, la extracción de recursos se formaliza y toma la forma de impuestos Homogeneidad o diversidad de etnias y lenguas

Fuente: Diamond (1998).

Los primeros estados —entidades relativamente grandes y complejas que ejercen autoridad sobre las personas dentro de sus fronteras— surgieron hace solo unos 5700 años y se diferencian de las anteriores formas de organización porque aparecen maneras más sofisticadas de resolver los conflictos, inicialmente a base de relaciones de autoridad y de leyes, y también maneras más sofisticadas de someterse a la autoridad del Estado en caso de conflicto, entre el patriotismo y la religión, y la capacidad de sacrificar la propia vida si es nece-

LOS ESTADOS-NACIÓN Y EL FEDERALISMO

sario por el bien supremo del Estado. La organización más compleja y esta capacidad para movilizar los espíritus hasta el sacrificio, si es preciso, hacían a los estados muy competitivos en caso de conflicto con formas más arcaicas de organización, por lo que estas fueron quedando progresivamente, aunque de forma muy lenta, arrinconadas. La estabilidad que aportaban los primeros estados facilitaba las primeras modalidades de intercambio impersonal y la propiedad de activos por parte de algunos, que podían incluir la posesión de esclavos. Las bandas y las tribus estaban formadas por personas de la misma etnia y hablaban un mismo idioma. No obstante, el monolingüismo que Diamond atribuye a las formas previas al Estado lo matiza el propio autor al cabo de unos años en su último libro5, dedicado a explicar aquellos aspectos de la vida colectiva de las sociedades antiguas que nos pueden ser de utilidad para la vida moderna. En un capítulo de este libro, dice que ciertos colectivos tribales, en territorios de una gran diversidad tribal y lingüística como Nueva Guinea, formaban pequeños grupos que interactuaban frecuentemente con grupos vecinos y que, por el contacto con estos, llegaron a adquirir socialmente el conocimiento de varios idiomas, de forma que no era extraño que un miembro de una de esas tribus hablara más idiomas que la inmensa mayoría de los ciudadanos de los estados modernos. La evolución de la organización humana es, en líneas generales, una evolución desde unidades pequeñas hasta unida-

Diamond, J. (2012). The World Until Yesterday. Nova York: Penguin Books.

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des más grandes. Esta tendencia, sin embargo, no es ni mucho menos lineal, sino que se producen asimilaciones y rupturas a lo largo de la historia de la humanidad. Pero la tendencia vista desde la evolución a muy largo plazo es hacia la consolidación de unidades cada vez más grandes y complejas. Esto es así porque la presión demográfica posibilitada por la producción de alimentos (agricultura y ganadería) desde el Neolítico dificultaba la resolución informal de conflictos, la toma de decisiones colectivas en reuniones comunitarias y el intercambio económico basado en la mera reciprocidad en un reducido grupo de personas. La agrupación en unidades mayores no era resultado de un contrato rousseauniano, sino que era fruto, según Diamond, de presiones externas, militares o económicas —como las que dieron lugar a la confederación de tribus cherokees ante la presión blanca en Norteamérica; o la confederación de las colonias de los Estados Unidos ante la presión inglesa y la crisis de la deuda de los estados a causa de las guerras anteriores; o la unificación alemana ante la presión bélica francesa sobre los estados germánicos—, o en el peor de los casos, con frecuencia, fruto de violentas conquistas. Los estados más grandes dieron lugar a imperios, como resultado de la expansión de los estados más poderosos. En Europa, la crisis de uno de estos imperios, el romano, dio lugar a una disgregación de poderes que llevó al feudalismo, caracterizado por relaciones de vasallaje en una economía segmentada y agraria, compatible con la existencia de ciudades-estado y de monarquías e imperios menos poderosos que el romano. En el continente europeo, el cristianismo justificaba el orden establecido y aportaba la representación narrativa que daba regularidad y sentido a las vidas individuales y al estado de las

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cosas. La diversidad de formas políticas hasta hace trescientos años, de todas maneras, contrasta con una menor diversidad a partir de la Revolución Industrial. Con el Renacimiento y los descubrimientos tecnológicos que permitían la navegación a larga distancia, aparece la expansión mundial de algunos imperios, que acompaña el comercio internacional. Las ciudades-estado renacentistas son un ejemplo de entidades políticas que podían prosperar a pesar de su reducida dimensión, porque participaban en mercados mundiales, aunque como estados eran muy precarias, en cantidad y calidad, en cuanto a la provisión de bienes públicos. El período de las grandes monarquías absolutistas en Europa previo a la Revolución francesa se caracteriza por la combinación de un gran conservadurismo y el mantenimiento de formas feudales, con la construcción de grandes haciendas públicas dedicadas a financiar los esfuerzos bélicos. Las políticas económicas estaban basadas en el mercantilismo que, en algunos casos, como en Francia, fue el precursor de políticas económicas relativamente modernas. El nacimiento del moderno estado-nación tendrá que esperar a la consagración de la igualdad de derechos, incluyendo de forma decisiva el derecho de propiedad, para una parte de la ciudadanía después de las Revoluciones inglesa, francesa y americana; y a las necesidades de la Revolución Industrial, que requería una población con una formación genérica mínima adaptada a mercados de carácter nacional con unas fronteras precisas donde el poder político ejercía su autoridad. Los imperios coloniales y los imperios que sobrevivieron hasta la Primera Guerra Mundial en general tienen en común

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con los imperios agrarios anteriores presentes en Europa y Asia en los dos mil años anteriores que una élite de dirigentes que comparten una alta cultura y un idioma común preside sobre una gran diversidad de «pueblos» heterogéneos con culturas e idiomas diferentes. La Primera Guerra Mundial hace estallar algunos de estos imperios, en especial el austrohúngaro, y da lugar a una proliferación de estados en el centro de Europa que la Segunda Guerra Mundial reordenó, hecho que desembocó en la guerra fría y la división de Europa por el muro de Berlín. El impacto devastador de las dos guerras mundiales en Europa propició los intentos de crear instituciones europeas, primero a partir de los seis países que crearon la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) y que después fueron ampliando sus atribuciones y, progresivamente, el número de países adheridos, hasta dar lugar a la actual Unión Europea (UE) de veintiocho miembros, dieciocho de los cuales tienen una moneda única: el euro. La UE ha ido adquiriendo, progresivamente, más competencias, si bien a diferentes velocidades. Tiene un Parlamento elegido directamente por los ciudadanos que, en 2014, elige por primera vez al presidente de la Comisión Europea, si bien la mayoría de las instituciones y el poder máximo lo ostentan los gobiernos de los países miembros, que tienen poder de veto para las decisiones más importantes, incluyendo la aceptación de nuevos miembros. En las últimas décadas, además de la progresiva integración europea, el conjunto del planeta ha vivido una expansión de las transacciones económicas internacionales, facilitada por el cambio tecnológico en el sector de la información y la comunicación. Es lo que se ha conocido como proceso de globali-

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zación, caracterizado, sobre todo, por una gran movilidad del capital, pero también por patrones internacionales de consumo compatibles con unas relaciones sociales en las cuales pequeños nichos de interés, muchas veces de carácter estrictamente local, podían caracterizarse por una gran profundidad comunicativa —pensamos en los seguidores de un club de fútbol, que ahora tienen acceso a todo tipo de información sobre su equipo—. Samuel Bowles y Ugo Pagano6 encuentran algunos paralelismos entre el actual proceso de globalización y los imperios agrarios tradicionales, donde una élite internacional o clase cosmopolita ocupaba los puestos dirigentes y una masa «de provincias», que no hablaba el idioma de la élite, ocupaba los puestos secundarios de la sociedad. La élite cosmopolita puede alcanzar sus objetivos en el mercado global y puede llegar a desentenderse del bienestar de los «de provincias», a quienes necesita cada vez menos. Las redes basadas en la homogeneidad étnica y en la exclusión de los diferentes conservan, paradójicamente, una gran vigencia en la sociedad moderna. Esto es así porque en los mercados poblados por agentes heterogéneos abundan los contratos incompletos —acuerdos en los cuales no se pueden contemplar todas las contingencias previstas—, y las redes culturalmente homogéneas —formadas, por ejemplo, por inmigrantes de una misma etnia— sirven para «completar» los contratos y suministrar mecanismos de sanción y resolución 6

Bowles, S. y Pagano, U. (2006). «Economic Integration, Cultural Standarization, and the Politics of Social Insurance». En P. Bardhan, S. Bowles y M. Wallerstein, Globalization and Egalitarian Redistribution (capítulo 11). Princeton: Princeton University Press.

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basados en las relaciones sociales y de confianza. Piénsese, por ejemplo, en los contratos financieros, en que las relaciones informales entre minorías étnicas pueden facilitar las garantías a las que otros sectores de la población no pueden acceder a través de los mercados más formales. Con la Revolución Industrial se consolidó el estado-nación, que fue una de las grandes innovaciones institucionales complementarias del capitalismo, junto con la responsabilidad limitada que permitía acumular riesgos en una sola empresa, mientras que los capitalistas no arriesgaban su fortuna personal. Tanto el Estado, con la protección de la propiedad en una gran escala, como la responsabilidad limitada, facilitando empresas de grandes dimensiones, hicieron posible las economías de escala que eran necesarias para las grandes empresas de las dos primeras revoluciones industriales y para el desarrollo de grandes infraestructuras, que, a su vez, facilitaban el desarrollo económico, como el ferrocarril, el telégrafo, la electricidad y el teléfono. Existía la necesidad de formas complejas de organización política paralelas a la expansión de los mercados y de las grandes empresas, formas de organización que podían tomar modos diversos en diferentes sociedades según la tecnología y la dotación institucional previa. Dani Rodrik7 explica muy bien como la expansión de los mercados por parte de los imperios coloniales, como el británico, iba acompañada de formas estatales de provisión de bie-

7 Rodrik, D. (2011). The Globalization Paradox. Londres: Norton & Company.

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nes públicos complementarios, como el uso de ejércitos y la acuñación de moneda, por parte de las compañías de Indias, las empresas públicamente autorizadas a liderar el comercio. Los mercados no surgen en un vacío institucional, sino que son instituciones que necesitan de otras instituciones que facilitan el intercambio, sean bienes colectivos tradicionales o relaciones culturales, idiomas, formas de resolución de conflictos o ideologías justificadoras del mantenimiento de la propiedad y el orden establecido. El número de estados aumentó en las últimas décadas del siglo XX por el efecto de la descolonización y por la desintegración del bloque soviético (la URSS, Yugoslavia y Checoslovaquia). Las dos guerras mundiales del siglo XX también afectaron el número de estados independientes, como se ha citado anteriormente. En la actualidad, hay poco menos de doscientos estados independientes reconocidos en todo el mundo, de dimensiones enormemente diferentes, desde micro-estados a grandes estados como Rusia, China, la India, Brasil o Estados Unidos. La forma y el tamaño de los estados independientes y de otras jurisdicciones tienen que ver con el desenlace de guerras y otras razones contingentes y discontinuas en el tiempo, que en los últimos 150 años han acaecido con mucha rapidez y siendo muy difíciles de predecir. A veces, las razones han sido completamente anecdóticas8. Con pocas décadas de diferencia, las unificaciones alemana e italiana (redu-

Por ejemplo, para el caso de cómo los estados de Estados Unidos de América adquirieron la forma exacta de sus actuales fronteras, véase Stein, M. (2008). How the States Got Their Shapes. Nova York: Smithsonian Books.

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ciendo el número de estados) fueron sucedidas por la desintegración del Imperio austrohúngaro después de la Primera Guerra Mundial (aumentando el número de estados). La descolonización y la caída del bloque soviético coexisten con la unificación alemana y el proceso creciente de integración europea. La evidente solidez de pequeños estados, como los unitarios nórdicos o la federal Suiza, coexisten con la solidez o la emergencia de los grandes estados federales democráticos como Estados Unidos o la India, o la emergencia impresionante de una enorme federación no democrática, que si se democratiza no tendrá más remedio que constituirse formalmente como un estado democrático federal si quiere sobrevivir como entidad, como es China. Algunos han intentado establecer una tendencia imparable hacia la emergencia de pequeños estados independientes, o una correlación entre pequeñez y prosperidad económica, pero esta solo se puede establecer con una elección interesada de los ejemplos o limitando la muestra a un período de tiempo igualmente reducido e interesado. En cuanto a las naciones y el nacionalismo, el filósofo y antropólogo social Ernest Gellner 9 definió el nacionalismo como un principio político que sostiene que la unidad política y la unidad nacional han de ser congruentes. Esta es una definición que requiere precisar qué se entiende por unidad política y por unidad nacional. Como unidad política, Gellner considera exclusivamente el Estado, entendido como entidad jurisdiccional con unas fronteras claras, un

Gellner, E. (1983). Nations and Nationalism. Oxford: Blackwell Publishers.

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gobierno centralizado —posiblemente en lo alto de una jerarquía de gobiernos inferiores— y una burocracia especializada. La idea de nación es más difícil de definir, y Gellner lo hace con grandes esfuerzos combinando una serie de rasgos culturales objetivos —la existencia de un idioma, una etnia, un pasado común y/o una cultura diferenciada— con una voluntad colectiva de otorgar una gran importancia a estos rasgos distintivos. Otros autores, como Pagano, hacen suya la definición según la cual las naciones son grandes «comunidades políticas imaginadas» que han jugado un rol crucial en los últimos doscientos años de historia de la humanidad. La necesidad humana de formarse representaciones con las que enfrentarse a la complejidad de la vida real lleva a los individuos a demandar «historias» o narrativas con un fuerte carácter ilusamente determinista que los ayude a desarrollarse en un mundo caracterizado por una gran incertidumbre, que el cerebro humano está poco preparado para entender. La nación no es una comunidad natural que ha estado presente siempre, sino una institución humana surgida en los últimos siglos. Que sean comunidades imaginadas no quiere decir que sean comunidades irreales o falsas, sino que se distinguen de aquellas otras en las que todos se conocen y el sentido de comunidad proviene de la interacción directa: en las naciones, cada miembro conoce una fracción mínima de sus miembros, y los sentimientos respecto a los otros precisan de un acto de imaginación. Lo que distingue el nacionalismo de otros posibles movimientos colectivos culturales o cívicos es el objetivo final de trasladar esta comunidad, estos rasgos y esta voluntad colectiva a una organización política, y si puede ser en un estado independiente, mejor.

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La principal debilidad del nacionalismo, siguiendo a Gellner, es que se hace difícil pensar que las 7000 potenciales realidades nacionales —si partimos del número de idiomas diferenciados que existen en el mundo, aunque la diferenciación lingüística no es condición necesaria ni suficiente, pero sí habitual, para la movilización nacionalista— estarán llamadas a ampliar el actual número de estados, que está en unos doscientos (al menos sin que cambie radicalmente lo que entendemos por Estado). Estos necesitan unas mínimas economías de escala para suministrar bienes públicos a un coste mínimamente asumible: administración, infraestructuras, ejército, etc. A la dificultad del desnivel que existe entre el número de estados y el número posible de naciones se añade el hecho de que las realidades nacionales a menudo se solapan en un mismo territorio —o las realidades nacionales se despliegan sobre diferentes territorios, sin ser mayoría en algunos o en ninguno— hecho que hace difícil adjudicar territorios a diferentes naciones sin que surjan conflictos. El escritor y ensayista Claudio Magris retrató este solapamiento de forma sobrecogedora para el caso de Europa central y oriental en el libro El Danubio. Los intercambios económicos, la evolución de comunidades étnicas, lingüísticas y culturales, y los movimientos de población como resultados de guerras, migraciones por razones económicas y persecuciones políticas y étnicas han dado como resultado el hecho de que sea prácticamente imposible identificar un pequeño territorio de Europa —el paisaje de Magris se podría extender fácilmente a Europa occidental, y a muchas otras regiones del planeta— donde no coexistan, sobre el mismo territorio, diferentes comunidades nacionales. En las sociedades modernas, además, se puede afirmar que una misma persona puede compartir diferentes

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identidades de tipo nacional, y también identidades profesionales, culturales, etc., que pueden coexistir en un mismo instante del tiempo o cambiar en intensidad a lo largo del tiempo10. Como dice el desaparecido politólogo español Juan José Linz, solo el planteamiento de la opción dicotómica en las encuestas o en los plebiscitos obliga a la gente a olvidar las complejidades de sus vínculos e identidades y a tomar decisiones que no quieren tomar11. Las identidades son plurales. Gellner asocia el nacionalismo a los procesos de industrialización. La identificación de las comunidades políticas con grupos nacionales, que es la idea central del nacionalismo según Gellner, no caracterizó las sociedades humanas entre el Neolítico y el siglo XVIII. El nacionalismo como proyecto político no existe en la larga etapa en que la humanidad estaba organizada en bandas de cazadores-recolectores, aunque el nacionalismo se basa en formas de comportamiento que hunden sus raíces en aquella larga etapa12. El nacionalismo puede empezar a existir en la etapa de la humanidad basada en civi-

10 Sen, A. (2006). Identity and Violence. The Illusion of Destiny. Londres: Penguin Books. 11 Linz, J. J. (1999). «Democracia, multinacionalismo y federalismo». Revista Española de Ciencia Política, 1 (1), pp. 7-40. 12

La economía del comportamiento, que estudia con la ayuda de la investigación en psicología los sesgos y las anomalías que separan el comportamiento humano de la racionalidad absoluta, parte de la base de que muchos de estos sesgos y anomalías son resultados de «atajos mentales» que eran necesarios para la supervivencia humana en la larga etapa evolutiva en la que se formó el actual cerebro humano.

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lizaciones agrarias: surgen los estados y con ellos las ideologías justificadoras del sacrificio por el Estado o por el Imperio. En las etapas Paleolítica y Neolítica, se empiezan a diferenciar algunas de las familias étnicas, religiosas y lingüísticas sobre las que posteriormente se basarán los grandes nacionalismos. Pero es con la industrialización cuando el nacionalismo, según Gellner, encuentra su mayor funcionalidad económica y social, lo cual es un ejemplo de la complementariedad institucional que caracteriza a menudo el desarrollo económico. Esto es así por varias razones: -

Éxodo del campo a la ciudad, y necesidad de defenderse ante el aumento exponencial de las relaciones anónimas de intercambio y de reducir la conflictividad en las relaciones entre extraños y entre clases sociales. Facilitar los intercambios más allá de la escala local; las identidades nacional y lingüística como inputs esenciales para asegurar la eficiencia del mercado nacional. Justificar los estados reduciendo así los costes, y así facilitar su tarea de proveer de bienes públicos como la seguridad y el orden, para que la economía capitalista de mercado se pudiera desarrollar a una escala suficientemente grande.

El análisis de Gellner tiene dos aspectos muy interesantes y, al mismo tiempo, una debilidad, especialmente si la queremos utilizar para analizar el presente y prever el futuro. Un aspecto muy interesante es que explica la modernidad del nacionalismo, su relación con la industrialización y, a la vez, su fuerza arraigada en el pasado y en la mente humana, en la medida en que el nacionalismo recupera realidades ancestrales previas a la industrialización. La fuerza —infravalorada por algunos— del nacionalismo supuso a principios del siglo XX un gran

LOS ESTADOS-NACIÓN Y EL FEDERALISMO

freno a la acción nacional e internacional de los movimientos emancipadores, como el socialismo y el anarquismo, porque la solidaridad dentro de la clase trabajadora se veía obstaculizada por la fuerza de los clivajes étnicos, lingüísticos y culturales. Otro aspecto muy interesante del análisis de Gellner es que explica el nacionalismo por su funcionalidad económica y social y lo hace de una manera no esquemática, en vez de optar por explicar el nacionalismo a partir de lo que dicen sus teóricos o sus defensores —de hecho, Gellner es muy crítico con las aportaciones intelectuales de estos—. El nacionalismo sirvió para construir estados y facilitar los intercambios más allá de la esfera local, allí donde el nacionalismo estaba asociado a un Estado; y para contribuir a paliar la atomización social y la pérdida, como fruto de la industrialización, de los lazos culturales estáticos que provenían del mundo agrario, y probablemente a satisfacer propósitos de élites que tenían sentimientos opuestos sobre los efectos sociales de la industrialización, en casos en los que el nacionalismo no estaba asociado a un Estado13. La dificultad en el planteamiento de Gellner es que no tiene en cuenta la posibilidad de realidades intermedias entre la nación frustrada y el Estado, como sería el federalismo plurinacional, que, en cambio, es sugerido por autores más recientes como Kymlicka 14 como una posible solución a la necesidad de hacer compatibles la diversidad y el reconoci-

Esta es la tesis sostenida por el historiador Josep M. Fradera para el caso catalán, cuestión que se retoma en el segundo capítulo de este libro. 14 Véase, por ejemplo, Kymlicka, W. (2003). La política vernácula. Nacionalismo, multiculturalismo y ciudadanía. Barcelona: Paidós.

ECONOMÍA DE UNA ESPAÑA FEDERAL

miento nacionales y la flexibilidad, con las economías de escala y la estabilidad que requieren las organizaciones estatales. La necesidad de considerar estas realidades intermedias se pone más de manifiesto si se combina la idea de que los nacionalismos son mecanismos modernos que forman parte arraigada del paisaje, porque cumplen una serie de funciones, y la idea de que corren el riesgo en casos extremos de degenerar en una espiral de chovinismo, maniqueísmo, caída en estereotipos y búsqueda de chivos expiatorios que han llevado a catástrofes de la humanidad como el nazismo o, en menor escala pero no menos penosas consecuencias, la reciente guerra de los Balcanes a finales del siglo XX. Estas derivas tienen en común que cuando se empezaron a predecir y a intentar hacer algo para detenerlas, ya era demasiado tarde. En el seno de Europa, hoy existe una esperanza creciente de que estas derivas se pueden evitar con una Europa federal más integrada —pero cabe decir que las apelaciones europeas al federalismo ya existían después de la Primera Guerra Mundial y no fueron escuchadas; la diferencia es que hoy la Europa federal integrada ya está al menos a medio hacer—.

LA OPCIÓN FEDERAL Hoy la mayor parte de los habitantes del mundo que viven en democracia lo hacen probablemente en democracias federales. Las grandes democracias son federales: Estados Unidos, la India, Canadá, Australia, Brasil, Argentina, México. Por supuesto, también hay democracias perfectamente estables que son estados unitarios, pero suelen ser sociedades más homogéneas y de tamaño más pequeño que las democracias federales.