IL CICLO DI VITA DEI
CONTRATTI PUBBLICI E SPAZI DI SPERIMENTAZIONE NORMATIVA PER L’INTELLIGENZA ARTIFICIALE
LUCIO LACERENZA
QUANDO LA SICUREZZA SUL LAVORO IMPATTA SUI FARMACI
FORTUNATO PICERNO
LE AGGREGAZIONI PERMANENTI: I CONSORZI ORDINARI E STABILI
Le buone intenzioni possono essere validate solo dai numeri che hanno molto da dire. Questo è quello che abbiamo fatto con il nostro sistema di sanificazione PCHS® la cui e cacia è stata dimostrata da molte ricerche pubbliche su autorevoli riviste scientifiche internazionali.
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Riduzionedeipatogeni r ispettoaimetodi tradizionali 1
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Risparmiati in 5anninegli ospedali italianidi trattamentifarmacologici 2
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Riduzionedel costocomplessivodellaterapia antimicrobica2
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Tecnica e metodologia economale
Bimestrale di tecnica ed economia sanitaria fondato nel 1962 per l’aggiornamento professionale degli economi e provveditori della Sanità. ISSN 1723-9338
Organo ufficiale della FARE
Federazione delle Associazioni Regionali Economi e Provveditori della Sanità
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Direttore responsabile
Giovanna Serranò
Direttore editoriale Enza Colagrosso Tel. 393.5564782
e.mail: redazione.teme@gmail.com
In copertina: foto di Dario Marelli
editoriale
3 Cosa può fare l’intelligenza artificiale per gli appalti? articoli
intelligenza artificiale
4 Il ciclo di vita dei contratti pubblici e spazi di sperimentazione normativa per l’intelligenza artificiale gestione
10 Quando la sicurezza sul lavoro impatta sui farmaci la partecipazione aggregata delle imprese
12 Le aggregazioni permanenti: i consorzi ordinari e stabili
Criteri Ambientali Minimi
16 L’individuazione della soglia minima di esigibilità della previsione dei criteri ambientali minimi nella lex specialis subappalto
20 Il subappalto: un passo in avanti con il nuovo codice per superare le incertezze del passato? infezioni ambientali
28 Se investire in igiene vuol dire risparmiare, anche in vite umane intelligenza artificiale
32 L’intelligenza artificiale e gli indicatori di esito dei sistemi sanitari complessi: analisi delle possibilità
aziende informano
38 Il nuovo camice chirurgico integrale di Servizi Italia gli esperti rispondono
40 Sulla anticipazione di elementi tecnici nella busta amministrativa
41 focus
Le foto all’interno sono di Luca Fiore
Tecnico informatico di professione, amante della tecnologia e del gaming, mi diletto con la fotografia durante i miei viaggi di piacere per fissare visivamente e poter avere sempre con me una galleria fotografica.
In questo numero di TEME immagini di un viaggio a Budapest.
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A.E.L. (Associazione Economi e Provveditori del Lazio in Sanità) si appresta ad incontrare di nuovo tutti gli iscritti, ed anche gli interessati in genere, per quello che sarà l’ultimo evento formativo ed informativo del 2024. Chiuderemo l’anno con un Convegno che si terrà presso l’Azienda Ospedaliera San Camillo in Roma il prossimo 17 dicembre. Ci siamo interrogati a lungo sull’individuazione dell’argomento principale da trattare, soprattutto considerando che il nuovo Codice dei Contratti Pubblici ha da poco compiuto un anno di attività e, dunque, confrontarci su di esso assumeva un’attrattiva particolare, ma l’abbiamo solo rinviata al prossimo anno. Questa volta abbiamo deciso di raccontarci cosa sappiamo dell’Intelligenza Artificiale, coadiuvati da vari esperti del settore. Ovviamente applicata al mondo della sanità. Particolarmente intrigante ci appare, infatti, la circostanza che tutti i portatori di interesse in sanità, al sentir parlare di Intelligenza Artificiale volgono immediatamente la propria mente al processo sempre più agevolato della personalizzazione delle cure, della telemedicina, dei big data, della diagnosi più rapida e più puntuale. Ma noi siamo Provveditori. Il nostro punto di vista è diverso, è trasversale. Infatti, pur essendo ugualmente orientato alla cura ed al benessere dei pazienti, il nostro approccio è essenzialmente interessato all’utilità che la IA può apportare al nostro lavoro, il quale precede, consente ed agevola la cura stessa. Allo stato intravvediamo due dimensioni diverse di combinazione del nostro lavoro con i benefici che possono derivare dall’Intelligenza Artificiale. Il primo è di carattere generale ed organizzativo, ovvero attiene alle possibili semplificazioni sul sistema gestionale amministrativo, burocratico di un lavoro, come è il nostro, particolarmente complesso e delicato, per il quale – dunque – strumenti che rendano più snella ed efficiente la struttura organizzativa non possono che essere osservati con vivo interesse. Tuttavia, l’Intelligenza Artificiale mostra il proprio lato più interessante quando ne immaginiamo un’applicazione che è ancora offuscata da margini sfumati e contenuti non ben definiti, ma che presenta il carattere della concretezza, della praticità, direttamente inserita nella nostra attività lavorativa quotidiana. Certamente prefigurarsi di poter schiacciare un bottone ed avere il miglior fornitore per un dato dispositivo, in quel momento ed in quel luogo, appartiene ancora al mondo della fantascienza, ma vogliamo renderci conto di quali siano gli strumenti già allo studio che possono aiutarci ad approntare correttamente ed a gestire efficacemente le diverse procedure di cui si compone il sistema degli appalti. E’ un nuovo mondo da scoprire, da esplorare, da addomesticare. Vogliamo cominciare a prendere confidenza, a sperimentare. Per una rapida ed accurata presa in carico del paziente, ottimizzare il percorso per avere servizi e forniture indispensabili è un passaggio obbligato. E forse abbiamo appena incontrato un prezioso, nuovo, compagno di viaggio.
Luca Barbieri - ArlatiGhislandi e AG Studi e Ricerche
Il presente intervento costituisce una prima ricognizione circa gli obblighi che il regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio d’Europa del 13 giugno 20241 ( AI Act), recante regole armonizzate sull’intelligenza artificiale e in vigore dal 1° agosto 2024, attribuisce all’utilizzatore (deployer2) di un sistema di intelligenza artificiale3 (IA) ad alto rischio, anche quando trattasi di un organismo di diritto pubblico.
In via preliminare, si consideri che:
• per “sistema di IA ad alto rischio” il presente intervento considera, alla luce di quanto disposto nell’Allegato III, n. 4 al citato regolamento, il sistema di IA utilizzato “per adottare decisioni riguardanti le condizioni dei rapporti di lavoro, la promozione o cessazione dei rapporti contrattuali di lavoro, per assegnare compiti sulla base del comportamento individuale o dei tratti e delle caratteristiche personali o per monitorare e valutare le prestazioni e il comportamento delle persone nell’ambito di tali rapporti di lavoro.” Fermo restando quanto precede, si ipotizza altresì che il sistema di IA presenti un rischio significativo per la salute, la sicurezza ovvero per l’esercizio dei diritti fondamentali; • alla luce di tale specifica qualificazione del sistema di
IA, gli argomenti che seguono sono incardinati sulle disposizioni contenute nel Capo III del regolamento in esame e, in particolare, su quanto disposto dagli artt. 26 e 14 di esso, recanti norme in materia rispettivamente di i) obblighi del deployer di un sistema ad alto rischio e ii) sorveglianza umana (human oversight); • nonostante l’art. 113, par. 1, lett. c) del regolamento stabilisca che le disposizioni che regolano l’utilizzo di un sistema di IA ad alto rischio acquisiranno piena efficacia giuridica solo a far tempo dal 2 agosto 2027, è ragionevole ritenere che esse siano comunque seguite quando l’attuale utilizzo di un sistema di IA comporti rischi per la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e per l’esercizio dei diritti fondamentali rilevati in sede di valutazione dei rischi (artt. 28, c. 1 e 29, c. 2 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81), che è dunque opportuno sia svolta anche in osservanza di quanto stabilito in materia di valutazione d’impatto sui diritti fondamentali ai sensi dell’art. 27 del regolamento4; • la lettura proposta delle citate disposizioni mira a portare in luce non solo vincoli di natura giuridica a cui il deployer è tenuto a dare stretta osservanza, bensì anche taluni riflessi di natura organizzativa che possono contribuire ad assicurare il corretto funzionamento di
1 Laddove non diversamente precisato, ogni riferimento normativo contenuto nel presente deve intendersi rivolto al regolamento (UE) 2024/1689 del 13 giugno 2024.
2 Con il termine ‘deployer’ deve intendersi ‘una persona fisica o giuridica, un’autorità pubblica, un’agenzia o un altro organismo che utilizza un sistema di IA sotto la propria autorità, tranne nel caso in cui il sistema di IA sia utilizzato nel corso di un’attività personale non professionale’ (art. 3, n. 4)).
3 Un ‘sistema di IA’ è definito quale ‘sistema automatizzato progettato per funzionare con livelli di autonomia variabili e che può presentare adattabilità dopo la diffusione e che, per obiettivi espliciti o impliciti, deduce dall’input che riceve come generare output quali previsioni, contenuti, raccomandazioni o decisioni che possono influenzare ambienti fisici o virtuali’ (art. 3, num. 1)).
4 È diffuso convincimento che il ricorso ad un sistema di IA ad alto rischio possa esporre i lavoratori a rischi per la salute e sicurezza, anche inediti. A mero titolo esemplificativo, si rinvia a quanto precisato nel recente studio condotto da European Agency for Safety and Health at Work (EU-OSHA), Artificial intelligence for worker management: implications for occupational safety and health (2022).
In forza dei già richiamati artt. 28, c. 1 e 29, c. 2 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 nonché dell’art. 2087 del codice civile - ai sensi del quale ‘l’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro’ - è opportuno che il deployer effettui la valutazione dei rischi per la salute e sicurezza dei lavoratori anche recependo le disposizioni dettate dal regolamento europeo con riguardo, ad esempio, a i) la valutazione d’impatto sui diritti fondamentali per i sistemi di IA ad alto rischio (art. 27), ii) la sorveglianza umana (art. 14) e iii) gli obblighi del deployer di un sistema di IA ad alto rischio (art. 26).
un sistema di gestione dell’IA nell’ambito dell’organizzazione del lavoro5
Obblighi del deployer
1 Misure tecniche e organizzative
L’art. 26, parr. 1-5 costituisce il nucleo normativo alla luce del quale è possibile individuare un primo complesso di obblighi posti in capo al deployer di un sistema di IA ad alto rischio e di seguito elencati: a) adottare idonee misure tecniche e organizzative, affinché sia garantito un impiego del sistema conforme alle istruzioni per l’uso 6 rese disponibili dal fornitore. Le istruzioni per l’uso del sistema7 - che devono contenere informazioni: i) concise, ii) complete, iii) corrette e iv) chiare nonché pertinenti, v) accessibili comprensibili per l’utilizzatore - riportano:
1) l’identità e i dati di contatto del fornitore e, ove applicabile, del suo rappresentante autorizzato8; 2) le caratteristiche, le capacità e i limiti delle prestazioni del sistema di IA ad alto rischio. Tra queste devono essere espressamente indicate:
• le finalità per le quali il sistema di IA è stato progettato e sviluppato,
• qualsiasi circostanza - nota o prevedibile - che, correlata all’impiego conforme di un sistema di IA ad alto rischio (anche in condizioni di uso improprio ragionevolmente prevedibile), è possibile esponga la persona fisica ad un rischio per la salute e la sicurezza o al pregiudizio di diritti fondamentali (art. 9, par. 2),
• il livello di accuratezza rispetto al quale il sistema di IA ad alto rischio è stato sottoposto a prova e convalidato, e qualsiasi circostanza nota e prevedibile che possa avere un impatto sul livello atteso di accuratezza, robustezza e cybersicurezza,
• le capacità e caratteristiche tecniche del sistema di IA ad alto rischio connesse alla fornitura di informazioni pertinenti per spiegarne l’output,
• le prestazioni del sistema di IA quando il suo impiego riguardi persone o gruppi ben individuati,
• le specifiche afferenti ai dati di input o informazioni concernenti il set di dati utilizzati per l’addestramento del sistema, la sua convalida e prova,
• se del caso, informazioni che consentano al de-
ployer di interpretare l’output del sistema di IA ad alto rischio e di usarlo in modo opportuno;
3) le misure di sorveglianza umana, ivi comprese le misure tecniche miranti a facilitare l’interpretazione dell’output ;
4) le risorse computazionali e di hardware necessarie, indicando, in particolare, le misure di manutenzione del sistema stesso, perché ne sia garantito il corretto funzionamento, anche a seguito di aggiornamenti;
5) una descrizione dei meccanismi che consentono la registrazione, conservazione e corretta interpretazione di log (art. 12). Il deployer è tenuto a conservare i log generati automaticamente dal sistema per un periodo adeguato rispetto al raggiungimento delle finalità per le quali il sistema stesso è utilizzato e comunque per almeno sei mesi, sempre che il periodo di conservazione non vìoli alcuna disposizione vigente in materia di trattamento dei dati personali (art. 26, par. 6);
b) affidare l’attività di sorveglianza umana a persone fisiche che siano in possesso della necessaria competenza, abbiano ricevuto un’adeguata formazione e possano avvalersi dell’autorità e sostegno (anche economico-finanziario) necessario per lo svolgimento di tale attività;
c) garantire che i dati elaborati dal sistema di IA (input) siano i) pertinenti e ii) sufficientemente rappresentativi rispetto alle finalità al conseguimento delle quali l’utilizzo del sistema è preordinato.
2 Obblighi informativi
Fermi restando gli obblighi di cui alle precedenti lettere a), b) e c), l’art. 26, par. 5 disciplina obblighi informativi volti ad assicurare una stretta correlazione tra il fornitore e il deployer, in modo che sia esercitata l’opportuna vigilanza sul funzionamento del sistema di IA ad alto rischio e, ove necessario, siano adottate le contromisure capaci di limitare, per quanto possibile, l’esposizione a rischi per la salute, la sicurezza e i diritti fondamentali determinata da un anomalo o inatteso funzionamento del sistema.
Infatti, è disposto che, quando alla luce dell’attività di monitoraggio circa il funzionamento del sistema di IA
5 Il riferimento è qui volto, in particolare, al recente standard internazionale ISO/IEC 42001:2023 (Information technology – Artificial intelligence – Management system).
6 Le ‘istruzioni per l’uso’ sono le informazioni comunicate dal fornitore per informare il deployer circa l’uso corretto di un sistema di IA’ (art. 3, num. 15)). Al proposito, si consideri che il sistema è suscettibile di utilizzo solo per le finalità previste dal fornitore e ben individuate nelle informazioni comprese nelle istruzioni per l’uso e nella documentazione tecnica (art. 13). Il fornitore è tenuto a informare il deployer anche in relazione agli effetti derivanti da un ‘uso improprio ragionevolmente prevedibile’, intendendosi per tale ‘l’uso di un sistema di IA in un modo non conforme alla sua finalità prevista, ma che può derivare da un comportamento umano o da un’interazione con altri sistemi, ivi compresi altri sistemi di IA, ragionevolmente prevedibile’ (art. 3, num. 13)).
7 Art. 13, parr. 2 e 3.
8 L’esame delle norme contenute nell’AI Act condotto nel presente intervento privilegia i reciproci obblighi tra fornitore e deployer, sebbene abbiano rilievo anche i) il rappresentante del fornitore (art. 3, num. 5), ii) l’importatore (art. 3, num. 6)) e iii) il distributore (art. 3, num. 7)).
ad alto rischio condotta secondo le istruzioni per l’uso rese dal fornitore, emergano incongruenze o anomalie, il deployer è tenuto a valutare l’opportunità d’informare il fornitore. Tali informazioni e rilevamenti possono infatti contribuire ad una più efficace attività di verifica e controllo condotta a sua volta dal fornitore, peraltro tenuto a dare attuazione ad un piano di monitoraggio del proprio sistema di IA successivamente alla sua immissione sul mercato e comunque per il suo intero ciclo di vita9.
L’obbligo informativo deve essere adempiuto senza indebito ritardo nell’ipotesi in cui il sistema presenti un rischio per la salute, la sicurezza o per l’esercizio dei diritti fondamentali10. In tal caso, il deployer è altresì tenuto a:
• indirizzare la comunicazione anche alla competente autorità di vigilanza;
• sospendere l’utilizzo del sistema.
Nell’ipotesi sia rilevato un incidente grave la comunicazione è trasmessa immediatamente a:
• il fornitore nonché all’importatore o al distributore del sistema di IA;
• alla competente autorità di vigilanza.
3 Ulteriori obblighi informativi
trattamento automatizzato basato sul consenso esplicito dell’interessato12
Al proposito, è opportuno evidenziare come le organizzazioni sindacali dei lavoratori già avvertano la necessità di un opportuno disciplinamento dell’impiego di tecnologie quali, ad esempio, i sistemi di IA nel teatro lavorativo. Nell’ambito del settore privato, la piattaforma presentata recentemente da FIM-CISL, FIOM-CIGIL e UILM per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro per i lavoratori dell’industria metalmeccanica e dell’installazione di impianti e valido per il periodo 1° luglio 2024-30 giugno 2027 annovera tra i temi di negoziazione l’intelligenza artificiale, perché sia raggiunta un’intesa circa i criteri e le modalità di raccolta e utilizzo dei dati e d’impiego degli algoritmi che i dati stessi elaborano, anche in considerazione di quanto stabilito in ossequio al principio di trasparenza dall’art. 1-bis del D.Lgs. 152/1997 in materia di obblighi di comunicazione nell’ipotesi di ricorso a sistemi decisionali o di monitoraggio integralmente automatizzati.
La sorveglianza umana dovrà prevenire o ridurre al minimo i rischi per la salute, la sicurezza e i diritti fondamentali che possono essere lesi quando sia utilizzato un sistema di IA ad alto rischio
Il deployer è inoltre tenuto a informare le rappresentanze sindacali dei lavoratori nonché i lavoratori interessati con anticipo, rispetto all’impiego del sistema di IA ad alto rischio11. Particolari disposizioni al riguardo potrebbero essere introdotte dal legislatore nazionale o essere disciplinate dal contratto collettivo di lavoro applicato, in ogni caso in perfetto raccordo con quanto, ad esempio, disposto in relazione ai processi decisionali automatizzati dall’art. 22 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo del Consiglio del 27 aprile 2016, specie quando l’impiego del sistema di IA comporti l’assunzione di una decisione basata unicamente su un
Il tema dell’impiego dell’IA è stato più ampiamente trattato dalle rappresentanze sindacali dei lavoratori nel corso dell’audizione tenutasi il 1° febbraio 2024 presso la Commissione X della Camera dei Deputati, interessata a condurre un’indagine conoscitiva circa le opportunità e i rischi che potrebbero derivare per il sistema produttivo italiano dall’impiego dell’IA. Pur rilevando che l’AI Act relega il dialogo sociale in tema di IA ai margini dell’impianto normativo, senza attribuirgli una specifica funzione, è inevitabile che in sede di contrattazione collettiva di lavoro la valutazione sugli effetti derivanti da un diffuso ricorso a sistemi di IA costituirà un tema cruciale della negoziazione volta ad individuare strumenti rimediali che preservino i) i modelli produttivi,
9 In forza dell’art. 72, par. 1, il fornitore è tenuto a istituire un sistema (documentato) di monitoraggio successivo all’immissione sul mercato del sistema di IA ad alto rischio. Il sistema di monitoraggio è proporzionato a i) la natura delle tecnologie che presiedono al funzionamento del sistema di IA e a ii) i rischi che il funzionamento del sistema di IA comporta (art. 72, par. 2). Più precisamente, il sistema di monitoraggio di un sistema di IA immesso sul mercato è finalizzato alla raccolta, documentazione e analisi sistematiche dei dati pertinenti con riferimento alle prestazioni dei sistemi di IA per l’intero loro ciclo di vita. Tali dati, che possono essere forniti dai deployer che utilizzano il sistema di IA così come da altre fonti consentono al fornitore di verificare la costante conformità e coerenza del sistema di IA (art. 72, parr. 3 e 4). Le evidenze emerse dall’attività di monitoraggio successivo all’immissione sul mercato possono essere dedotte nella documentazione tecnica (art. 11, par. 1 e allegato IV).
10 Art. 79, par. 1.
11 Art. 26, par. 7.
12 Art. 22, par. 2, lett. c) del Regolamento (UE) 2016/679 del 27 aprile 2016.
ii) l’organizzazione del lavoro (anche rispetto ai fenomeni discriminatori), iii) le professionalità, iv) le politiche retributive e per la formazione.
Inoltre, nel periodo di transizione compreso tra l’entrata in vigore dell’AI Act (1° agosto 2024) e l’acquisita efficacia giuridica del suo intero impianto normativo (2 agosto 2027), è stata proposta la previsione di un progressivo e volontario recepimento della disciplina comunitaria (anticipated voluntary compliance); tale processo potrebbe essere agevolato mediante l’introduzione di specifiche disposizioni contrattuali, promuovendo al tempo stesso, e secondo schemi di politiche partecipative, una più diffusa affidabilità dei sistemi di IA.
Sorveglianza umana
1 Elementi costitutivi
Come accennato, l’art. 14 (human oversight) è una disposizione operante una funzione essenziale nell’economia complessiva dell’impianto normativo delineato dall’AI Act13.
Se da una parte tale disposizione assicura l’effettività di quanto disposto dall’art. 26 del regolamento, dall’altra introduce prescrizioni che certamente contribuiscono a garantire il difficile e mutevole equilibrio tra le misure tecniche e organizzative che il datore di lavoro utilizzatore di un sistema di IA ad alto rischio è tenuto ad adottare; infatti, ‘la sorveglianza umana mira a prevenire o ridurre al minimo i rischi per la salute, la sicurezza o i diritti fondamentali che possono emergere quando un sistema di IA ad alto rischio è utilizzato conformemente alla sua finalità prevista o in condizioni di uso improprio ragionevolmente prevedibile’14
Posto in stretta correlazione con il più sopra richiamato art. 26, par. 2 che, come detto, dispone che l’utilizzatore è tenuto ad affidare lo svolgimento dell’attività di sorveglianza umana ‘a persone fisiche che dispongono della competenza, della formazione e dell’autorità necessarie nonché del sostegno necessario’, l’art. 14, par. 1 stabilisce che ‘i sistemi di IA ad alto rischio sono progettati e sviluppati, anche con strumenti di interfaccia uomo-macchina adeguati, in modo tale da poter essere efficacemente supervisionati da persone fisiche durante il periodo in cui sono in uso’15.
Le misure di sorveglianza che l’utilizzatore è tenuto ad adottare sono commisurate ai rischi, al livello d’autonomia e al contesto di utilizzo del sistema di IA ed è altresì previsto che esse siano:
• ove tecnicamente possibile, individuate dal fornitore prima dell’immissione del sistema di IA sul mercato o della sua messa in servizio e integrate in esso e/o
• individuate dal fornitore prima dell’immissione sul mercato o della messa in servizio del sistema di IA in modo che possano essere poste in essere dal deployer 16 .
Le prescrizioni più sopra richiamate con riguardo alla sorveglianza umana possono trovare effettiva applicazione quando il fornitore offra al deployer un sistema di IA che consenta alle persone fisiche da questi designate per lo svolgimento dell’attività di sorveglianza la possibilità di:
• comprendere correttamente le capacità e i limiti pertinenti del sistema di IA ad alto rischio ed essere in grado di monitorarne debitamente il funzionamento, anche al fine d’individuare e affrontare anomalie, disfunzioni e prestazioni inattese;
• interpretare correttamente l’output del sistema di IA attraverso l’impiego di strumenti e metodi d’interpretazione resi disponibili dal sistema stesso;
• decidere di non usare il sistema di IA ad alto rischio o, in alternativa, d’ignorare, annullare o rovesciare il risultato dell’elaborazione operata dal sistema di IA;
• intervenire sul funzionamento del sistema di IA, anche interrompendone il funzionamento e consentendo al sistema di arrestarsi in condizioni di sicurezza.
Peraltro è espressamente previsto che le persone fisiche a cui è affidato lo svolgimento dell’attività di sorveglianza umana devono essere edotti e consapevoli della ‘possibile tendenza a fare automaticamente affidamento o a fare eccessivo affidamento sull’output prodotto da un sistema di IA ad alto rischio’; trattasi del fenomeno indicato come ‘distorsione dell’automazione’ (automation bias), particolarmente difficile da intercettare e ciò nonostante in grado di produrre gravi conseguenze sul piano organizzativo, specie quando l’elaborato del sistema sia impiegato a sostegno di decisioni che devono essere assunte da persone fisiche17 e che possono incidere
13 Stando alle Linee guida etiche per un’IA affidabile (Ethics guidelines for trustworthy AI) elaborate dal gruppo di esperti (High-Level Group on AI) appositamente nominato dalla Commissione europea, tra i principi etici individuati si annovera anche l’intervento e la sorveglianza umani (human agency and oversight), perché sia garantito che il sistema di IA è sviluppato e utilizzato come strumento al servizio dell’uomo, nel rispetto della dignità umana e dell’autonomia personale ed è posto in funzione in modo da poter essere adeguatamente controllato e sorvegliato da persone fisiche (considerandum 27).
14 Art. 14, par. 2.
15 Art. 11, par. 1 e Allegato IV, num. 1, lett. g).
16 Art. 14, par. 3. ‘È inoltre essenziale, se del caso, garantire che i sistemi di IA ad alto rischio includano meccanismi per guidare e informare la persona fisica alla quale è stata affidata la sorveglianza umana, affinché prenda decisioni informate in merito alla possibilità, ai tempi e alle modalità di intervento, onde evitare conseguenze negative o rischi, oppure perché arresti il sistema, qualora non funzionasse come previsto’ (considerandum 73).
17 Resta inteso che l’impiego non conforme del sistema di IA da cui derivi l’assunzione di una decisione infondata presenta altresì profili
significativamente sull’assetto dell’organizzazione18.
2 Riflessi organizzativi
Quando si considerino le prerogative che l’art. 14, par. 4 attribuisce all’organismo di sorveglianza del sistema di IA, è evidente trattasi di una funzione aziendale di cruciale rilievo che, diversamente da quanto precisato dal citato art. 14, par. 1 - per effetto del quale l’attività di sorveglianza umana è, come detto, svolta per l’intero periodo d’impiego del sistema di IA - è opportuno, almeno a parere dello scrivente, sia coinvolto già nelle fasi di valutazione del sistema di IA del quale il datore di lavoro-deployer intende avvalersi. Data la laconicità dell’art. 26, par. 2 con riguardo ai requisiti soggettivi di cui deve essere in possesso la persona fisica designata per svolgere l’attività di sorveglianza umana19, i criteri che il deployer è tenuto a seguire per la sua individuazione risultano incerti e vaghi, certamente suscettibili di una rilevante variabilità in relazione, oltre che al contesto nel quale l’organizzazione opera, al modello di IA impiegato e alle finalità per le quali il sistema di IA è in uso.
sono da adottare:
a) in modo che l’utilizzatore possa avvalersi delle competenze professionali di ciascun futuro componente dell’organismo di sorveglianza ai fini dell’individuazione del sistema di IA più adatto ed efficiente20 tra quanti immessi sul mercato, fondando la decisione sull’analisi della documentazione tecnica predisposta dal fornitore del sistema di IA 21 e sulle istruzioni d’uso22 , riservando particolare attenzione a:
• le misure per la sorveglianza contemplate dal fornitore nonché alle misure tecniche volte ad agevolare l’interpretazione dell’output prodotto dal sistema di IA 23, ivi comprese le misure dirette ad impedire un ‘uso improprio ragionevolmente prevedibile’ del sistema di IA 24 ,
• gli strumenti d’interfaccia uomo-macchina di cui risulti dotato il sistema per agevolare lo svolgimento dell’attività di sorveglianza umana 25 ,
b) sì da impiegare gli elementi di conoscenza acquisiti nel corso delle attività d’analisi di cui alla precedente lettera a) anche al fine di sviluppare, seppure indirettamente, fondate argomentazioni intorno al sistema di gestione dei rischi del fornitore, a sua volta costituente un valido indice per valutare l’affidabilità sia del sistema di IA che dell’organizzazione del fornitore26;
Come accennato, un’ulteriore perplessità emerge con riguardo al momento più opportuno di designazione dell’organismo di vigilanza e che pare sensato collocare sin dalla fase di valutazione del sistema di IA più condi responsabilità per l’interessato, ad esempio nell’ipotesi in cui si ravvisino gli estremi per l’applicazione di quanto disposto dall’art. 21 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 in tema di responsabilità dirigenziale. 18 Art. 14, par. 4, lett. b). Dal momento che l’utilizzo di un sistema di IA ad alto rischio può consentire di avvalersi di analisi e previsioni circa le dinamiche e le trasformazioni dell’organizzazione e dei processi di produzione, è evidente come l’elaborato del sistema di IA possa risultare decisivo per la definizione di una strategia così come di politiche e programmi assunti dagli organi direttivi. Peraltro, è ragionevole ritenere che un sistema di IA possa influire in misura affatto trascurabile non solo sulla produttività del lavoro, ma anche sulla professionalità dei lavoratori. Dunque, una scelta inadeguata del sistema di IA ad alto rischio può riverberare effetti negativi sia sul piano della produttività del lavoro che sulla professionalità dei lavoratori, erodendo, ad esempio, competenze professionali e interferendo con i processi decisionali. Pertanto, laddove il processo decisionale (human decision making) contempli il ricorso ad un sistema di IA è opportuno che esso sia preceduto: - da una formazione specifica con riguardo ai limiti e alle potenziali distorsioni che un sistema di IA è in grado di produrre, sì che l’utilizzatore risulti essere agevolato nel rilevamento di eventuali anomalie o non attesi malfunzionamenti; - dallo sviluppo di strumenti esplicativi che agevolino la corretta lettura e interpretazione dell’output del sistema di IA, consentendo d’intervenire per operare gli opportuni adattamenti del modello in relazione alle esigenze pratiche e cognitive del contesto.
Inoltre, la produzione di flussi informativi automatizzati da parte del modello di IA, espressi in un linguaggio lineare e accessibile e sorretti da verifiche empiriche può certamente agevolare un impiego consapevole e prudente dell’elaborato del sistema. L’adozione di tali accorgimenti è peraltro espressamente prevista dall’AI Act quando si considerino unitamente le norme dettate dagli artt. 9 e 17 (sistema di gestione dei rischi e della qualità), 10 (dati e governance dei dati), 11 (documentazione tecnica), a sua volta strettamente connesso con gli artt. 13 (trasparenza e fornitura di informazioni al deployer) e 15 (accuratezza, robustezza e cibersicurezza).
Resta inteso che l’efficacia delle misure più sopra elencate è condizionata dall’esito del processo di validazione del modello di IA, che il fornitore è chiamato a condurre sulla base di test specifici, affinché eventuali effetti distorsivi prodotti dal modello possano essere individuati e corretti con anticipo rispetto all’immissione sul mercato del sistema ovvero al suo impiego.
19 Al proposito, una precisazione può essere rinvenuta nel considerandum 91, laddove tra le competenze possedute dal componente dell’organismo di vigilanza si include ‘un livello adeguato di alfabetizzazione, formazione e autorità in materia di IA per svolgere adeguatamente tali compiti’.
20 Il contributo dei futuri componenti dell’organismo di sorveglianza sin dalla fase di negoziazione per l’acquisto di un sistema di IA ad alto rischio può anche comportare una ridefinizione delle finalità per le quali il deployer intenda avvalersi di tale tecnologia, dal momento che le competenze apportate dalle persone fisiche designate per far parte dell’organismo di vigilanza possono influire e meglio orientare politiche e strategie imprenditoriali.
21 Art. 11.
22 Art. 13, par. 2 e 3.
23 «I sistemi di IA ad alto rischio dovrebbero essere progettati e sviluppati in modo da consentire alle persone fisiche di sorvegliarne il funzionamento, garantire che siano utilizzati come previsto e che i loro impatti siano affrontati durante il ciclo di vita del sistema. Il fornitore del sistema dovrebbe a tal fine individuare misure di sorveglianza umana adeguate prima dell’immissione del sistema sul mercato o della sua messa in servizio. Tali misure dovrebbero in particolare garantire, ove opportuno, che il sistema sia soggetto a vincoli operativi intrinseci che il sistema stesso non può annullare e che risponda all’operatore umano, e che le persone fisiche alle quali è stata affidata la sorveglianza umana dispongano delle competenze, della formazione e dell’autorità necessarie per svolgere tale ruolo» (considerandum 73).
24 Considerandum 65.
25 Art. 14, par. 1 e Allegato IV, n. 1, lett. g) e h).
26 Art. 9. ‘Il sistema di gestione dei rischi dovrebbe essere costituito da un processo iterativo continuo pianificato ed eseguito nel corso dell’intero ciclo di vita di un sistema di IA ad alto rischio’, in modo che possano essere identificati e attenuati i rischi ai quali l’impiego di un
c) perché siano individuati sia gli elementi distintivi così come i limiti del sistema di IA, individuando quindi i condizionamenti di cui potrebbe risentire l’azione del deployer quando il sistema di IA fosse in uso27;
d) in modo che possano essere rese note al fornitore eventuali circostanziate richieste di approfondimento o precisazioni circa il funzionamento del sistema di IA;
e) sì da offrire un contributo decisivo nella stesura della relazione mediante la quale si argomentano gli elementi di giudizio raccolti e maturati durante l’intera fase di valutazione di ciascun sistema di IA esaminato. La decisione del datore di lavoro-deployer di avvalersi di un determinato sistema di IA sarebbe pertanto fondata su una relazione tecnica formalizzata con il contributo dei futuri componenti dell’organismo di sorveglianza;
f) affinché sia offerto un supporto tecnico ai fini dell’adempimento dell’obbligo di:
• effettuazione della valutazione dei rischi per la salute e sicurezza dei lavoratori ai sensi dei già richiamati artt. 28, c. 1 e 29, c. 2 del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 nonché della valutazione d’impatto sui diritti fondamentali di cui all’art. 2728;
• comunicazione di cui all’art. 26, par. 7, ai sensi del quale, come già precisato, ‘prima di mettere in servizio o utilizzare un sistema di IA ad alto rischio sul luogo di lavoro, i deployer che sono datori di lavoro, informano i rappresentanti dei lavoratori e i lavoratori interessati che saranno soggetti all’uso del sistema di IA ad alto rischio’. Peraltro, tale obbligo non può che essere interpretato anche alla luce dell’art. 1-bis del D.Lgs. 26 maggio 1997, n. 152 che impone specifici obblighi di comunicazione nel caso il datore di lavoro-deployer impieghi un sistema – decisionale o di monitoraggio – di IA ad alto rischio integralmente automatizzato;
g) così da partecipare alla definizione di:
• un disciplinare che il deployer è tenuto a redigere per regolamentare l’impiego del sistema di IA ad alto rischio da parte dei lavoratori che saranno tenuti a ricorrervi nello svolgimento della propria attività di lavoro,
• una programmazione per la formazione dei lavoratori con riguardo al funzionamento del sistema di IA ad alto rischio e alle modalità d’impiego di esso. Alla luce di quanto sopra è opportuno che, oltre alle comprovate competenze e formazione che la persona fisica a cui affidare la sorveglianza del sistema di IA deve poter vantare, il deployer valuti anche altre e diverse competenze, attratte nelle sfere gestionale ed organizzativa. Dal momento che all’organismo di vigilanza è attribuito espressamente il potere di ‘decidere, in qualsiasi situazione particolare, di non usare il sistema di IA ad alto rischio o altrimenti di ignorare, annullare o ribaltare l’output del sistema di IA ad alto rischio’29, è immediatamente evidente come l’attività di sorveglianza possa influire e condizionare il processo di produzione e l’assetto dell’organizzazione, sì da suggerire al deployer di accertare che i componenti dell’organismo di vigilanza abbiano capacità e sensibilità anche per le esigenze di natura economico-normativa e siano effettivamente in condizione d’esercitare le proprie prerogative nell’ambito del teatro lavorativo. Il Regolamento non dispone in alcun modo con riguardo alla composizione dell’organismo di vigilanza né precisa se debba trattarsi di lavoratori subordinati od autonomi. Dunque, il deployer ha facoltà di istituire un organismo monocratico o collegiale, basando il proprio convincimento sulla complessità dell’organizzazione, sulle particolarità del settore economico di appartenenza, sul grado di autonomia attribuito al sistema di IA e sull’incidenza del suo funzionamento sull’organizzazione del lavoro e i processi produttivi.
In ogni caso, all’organismo di vigilanza devono essere conferiti poteri d’intervento e risorse, anche finanziarie, congrue, sì da poter consentire l'effettivo svolgimento dell’attività affidata.
In una fase sperimentale di utilizzo del sistema di IA, tale organismo sarebbe opportuno fosse collegiale, composto da lavoratori autonomi e subordinati, ritenendo che, pur esigendo un maggiore impegno sul piano del coordinamento con la struttura organizzativa, la preponderanza di lavoratori autonomi offra maggiori garanzie di autonomia e ‘neutralità’ nella lettura dei fenomeni.
sistema di IA espone in relazione alla salute, la sicurezza e i diritti fondamentali (consideranda 65 e 66). In un’ottica di contrasto dei rischi derivanti dall’utilizzo di un sistema di IA, è portata in evidenza di un canale di comunicazione tra deployer e fornitore. Infatti, è previsto che ai fini della riduzione dei rischi devono tenersi ‘debitamente in considerazione le conoscenze tecniche, l’esperienza, l’istruzione e la formazione che ci si può aspettare dal deployer e il contesto presumibile in cui il sistema è destinato ad essere usato’ (art. 9, par. 5).
27 ‘Per rispondere alle preoccupazioni relative all’opacità e alla complessità di determinati sistemi di IA e aiutare i deployer ad adempiere ai loro obblighi a norma del presente regolamento, è opportuno imporre la trasparenza per i sistemi di IA ad alto rischio prima che siano immessi sul mercato o messi in servizio. I sistemi di IA ad alto rischio dovrebbero essere progettati in modo da consentire ai deployer di comprendere il funzionamento del sistema di IA, valutarne la funzionalità e comprenderne i punti di forza e i limiti’ (considerandum 72).
28 Il deployer di un sistema di IA ad alto rischio può usare le informazioni rese dal fornitore ai sensi dell’art. 13 in sede di valutazione d’impatto, anche alla luce dell’art. 35 del regolamento (UE) 2016/679 del 27 aprile 2016 (art. 26, par. 9).
29 Art. 14, par. 4, lett. d).
Èun dato inoppugnabile la circostanza che la sicurezza sul lavoro abbia un rilievo determinante negli affidamenti pubblici, soprattutto nel settore dei lavori e dei servizi. La sua declinazione nell’ambito delle forniture sanitarie (nel caso di specie, gas medicale) costituisce una novità oggetto di un’interessante pronuncia del Consiglio di Stato (Sez. III, 18 settembre 2024, n. 7634) che, al tempo stesso, ha chiarito l’impatto della sicurezza sul lavoro nel mercato dei farmaci e le modalità di comprova (ogni oltre ragionevole dubbio) della sua sussistenza.
Il caso controverso riguarda l’esclusione da una gara di un operatore economico che aveva offerto un farmaco il cui contenitore non era conforme alle previsioni del capitolato, il quale prevedeva che il confezionamento primario del prodotto dovesse essere resistente alla rottura per evitare lo spargimento accidentale del gas. Negli intendimenti della stazione appaltante, dunque, il capitolato era stato concepito, per quanto di interesse, per preservare la tutela della salute dei lavoratori che sarebbero venuti a contatto con il farmaco.
L’estromissione del concorrente dalla procedura in ragione della non conformità del confezionamento del farmaco rispetto alle previsioni capitolari pone un altro ambito di considerazioni relative agli affidamenti pubblici, ossia la prova dell’equivalenza delle caratteristiche tecniche di una prestazione rispetto alle indicazioni contenute nella lex specialis
L’operatore economico, sin dal momento dell’offerta, deve mettere la stazione appaltante nella condizione di apprezzare se il bene che intende fornire sia conforme al capitolato, nel caso di specie che il contenitore del farmaco fosse a prova di rottura
Ne consegue il primo insegnamento offerto dal Supremo Consesso, ovvero che nell’esercizio della discrezionalità che le compete la stazione appaltante può determinare le condizioni ritenute idonee per il perseguimento dell’interesse pubblico in coerenza con il principio di risultato proclamato dall’art. 1 del d.lgs. 36/2023 (nel caso di specie, la sicurezza dei lavoratori in occasione della somministrazione del farmaco).
Da una parte, la stazione appaltante è tenuta ad indicare “ in termini sufficientemente chiari ” le caratteristiche della fornitura, in modo da consentire agli offerenti di formulare consapevolmente la propria proposta. La chiarezza della formulazione delle clausole capitolari, che grava sulle amministrazioni, costituisce pertanto il secondo insegnamento degli Ermellini. Dall’altra parte, analogo tenore di puntualità viene richiesto all’operatore economico, che è onerato dal dover provare, oltre ogni ragionevole dubbio, l’equivalenza di quanto offerto in considerazione delle previsioni del bando.
Nella fattispecie all’esame del Consiglio di Stato il capitolato era chiaro nel chiedere ai concorrenti la fornitura del farmaco in flaconi resistenti alla rottura per evitare lo spargimento accidentale del gas in esso contenuto, e ciò - negli intendimenti della stazione appaltante - per tutelare la salute e la sicurezza degli operatori che avevano il compito di manipolare i suddetti contenitori. Stante questo presupposto, per l’operatore economico l’aderenza del prodotto offerto alle disposizioni del capitolato non poteva ricavarsi dalla mera conformità alle prescrizioni del d.lgs. 81/2008
(c.d. T.U. “sulla sicurezza sul lavoro”) in quanto detto decreto, per sua natura generale ed astratto, investe i più diversi contesti lavorativi e prescinde dalle specifiche del caso concreto previste dal capitolato (nella fattispecie, contenitore primario del farmaco resistente alla rottura).
In altri termini - questo il terzo insegnamento - l’operatore economico, sin dal momento dell’offerta, deve mettere la stazione appaltante nella condizione di apprezzare se il bene che intende fornire sia conforme al capitolato, nel caso di specie che il contenitore del farmaco fosse a prova di rottura (cosa che tuttavia non ha fatto).
In considerazione della specifica tecnica esposta nel capitolato, al concorrente veniva dunque richiesto di dimostrare che il contenitore fosse a prova di rottura anche in caso di incidente causato da un uso inappropriato o negligente da parte dell’operatore sanitario. Neppure ai fini di tale prova (di equivalenza) il concorrente poteva invocare l’Autorizzazione alla Immissione in Commercio (A.I.C.) del farmaco, che concerne l’utilizzo del prodotto secondo la sua destinazione terapeutica, o la serie storica del verificarsi dell’evento previsto dal capitolato (rottura del contenitore), sebbene ricavabile da dati e registri ufficiali. Ne deriva, quarto insegnamento, che a carico del con-
corrente grava un onere di grande puntualità per provare l’equivalenza delle specifiche tecniche, nel caso di specie quelle necessarie per garantire la sicura manipolazione dei farmaci da parte degli operatori sanitari. In verità tale onere di precisione investe tutti gli appalti pubblici, a prescindere dal settore merceologico. Non è un caso che, tendenzialmente, è opportuno (rectius, necessario) che la prova di equivalenza provenga dal produttore del bene (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 10 agosto 2023, n. 7727), anziché da un rivenditore, perché solo chi ha concorso alla costruzione del bene ne conosce a fondo le caratteristiche e, quindi, possiede gli elementi per certificarne l’equivalenza rispetto ad un altro dalle diverse caratteristiche di capitolato. Infine, il quinto insegnamento: non può essere tacciata come restrittiva della concorrenza una clausola, come nel caso di specie, che ha la finalità di perseguire l’interesse pubblico alla sicurezza della somministrazione del farmaco, e più in generale la previsione capitolare che preveda ragionevoli specifiche tecniche delle prestazioni coerenti con l’interesse perseguito dalla stazione appaltante, perché in tale modus operandi è la ricerca della massimizzazione dell’affidamento in forza dell’applicazione del principio di risultato (ex art. 1 del d.lgs. 36/2023) che deve misurare ogni affidamento, sotto o sopra la soglia comunitaria.
la partecipazione aggregata delle imprese
La disciplina prevista per i raggruppamenti temporanei di imprese si estende anche ai consorzi ordinari, ammessi a partecipare alle gare pubbliche. A questa identità di disciplina, tuttavia, non corrisponde identica natura giuridica. Infatti, i raggruppamenti temporanei di imprese non danno luogo alla creazione di un autonomo soggetto di diritto distinto dalle imprese che lo compongono né ad un loro rigido collegamento strutturale, intercorrendo tra i soggetti del raggruppamento soltanto un accordo temporaneo. Al contrario, i consorzi ordinari sono forniti di autonoma soggettività giuridica e la loro organizzazione assume rilevanza esterna, svolgendo il consorzio una funzione di intermediazione tra le imprese consorziate e i terzi. Oltre ai consorzi ordinari, cui si applica, come detto, la medesima disciplina prevista per i raggruppamenti temporanei di imprese1, il nuovo Codice dei contratti pubblici, nel solco delle esperienze normative precedenti, conferma le definizioni delle altre forme consortili: i “consorzi non necessari”, costituiti dai consorzi fra società cooperative di produzione e lavoro2 , ovvero i consorzi tra imprese artigiane3; nonché i consorzi stabili4. In particolare, quest’ultima forma consortile rappresenta una fattispecie peculiare
1 Ai sensi dell’art. 68 cit.
Negli ultimi cinque anni (dal 2019 al 2023) i consorzi stabili e ordinari si sono aggiudicati ben 5.551 procedure, un numero di gran lunga maggiore rispetto ai cinque anni precedenti (dal 2014 al 2018), pari a 3.378
nell’ambito della normativa relativa ai contratti pubblici. Come, del resto, affermato anche dalla giurisprudenza, questa tipologia di consorzi si caratterizza per l’espressa volontà di operare nel settore dei contratti pubblici per un periodo non inferiore a cinque anni e che, pertanto, abbiano istituito una comune struttura d’impresa. Si tratta di aggregazioni durevoli di soggetti che nascono da un’esigenza di collaborazione e assistenza reciproca e che, operando come un’unica impresa, si accreditano all’esterno come un soggetto distinto. Al riguardo, il Consiglio di Stato5 ha, in più occasioni, chiarito che sono operatori economici dotati di autonoma personalità giuridica, costituiti in forma collettiva e con causa mutualistica, che operano in base a un rapporto organico con le imprese associate, il quale si può giovare, senza necessità di ricorrere all’avvalimento, dei requisiti di idoneità tecnica e finanziaria delle consorziate stesse, secondo il criterio del “cumulo alla rinfusa”6 . Per questo motivo, tale tipologia di consorzio viene universalmente7 ritenuta come un nuovo e peculiare soggetto giuridico, promanante da un contratto a dimensione associativa tra imprese, caratterizzato oggettivamente come struttura imprenditoriale da un rapporto tra le stesse imprese di tipo organico,
2 Costituiti a norma della legge 25 giugno 1909, n. 422 e del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577.
3 Di cui alla legge 8 agosto 1985, n. 443.
4 Costituiti anche in forma di società consortili ai sensi dell’articolo 2615-ter del codice civile, tra imprenditori individuali, anche artigiani, società commerciali, società cooperative di produzione e lavoro;
5 Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 2 febbraio 2021, n. 964; nello stesso senso v. anche, ex multis, Consiglio di Stato, 11 dicembre 2020, n. 7943.
6 Che è proprio il principio in virtù del quale i consorzi stabili possono attestare il possesso dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria cumulando quelli posseduti dalle proprie consorziate; sul punto, nonostante un orientamento giurisprudenziale difforme (Consiglio di Stato 9.10.2023, n. 8767), cfr. Delibera ANAC del 18.10.2023, n. 470, per il quale qualora un consorzio designi per l’esecuzione dell’appalto un’impresa consorziata, i requisiti di qualificazione devono essere posseduti e vanno accertati in capo a ale impresa, a prescindere dalla qualificazione in proprio del consorzio. È bene segnalare che, nel caso di specie, si trattava di un appalto che soggiaceva all’applicazione del d.lgs. n. 50/2016.
7 Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 7 novembre 2022, n. 975.
al fine di operare in modo congiunto nel settore dei contratti pubblici. Lo stesso consorzio, infatti è l’unico interlocutore con l’amministrazione appaltante, con la conseguenza che i requisiti speciali di idoneità tecnica e finanziaria possono essere da esso comprovati con il cumulo dei requisiti delle singole consorziate e non solo di quelli delle imprese per le quali il consorzio dichiari di concorrere. Con riferimento all’attestazione dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria dei consorzi stabili8 , l’art. 67 del nuovo codice degli appalti (d.lgs.n. 36/2023) fornisce rilevanti indicazioni in tema di qualificazione degli stessi: viene previsto9, in effetti, che, ai fini dell’ammissione alle procedure di affidamento, sia in caso di servizi e forniture che in caso di lavori, i consorzi stabili possono attestare il possesso dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria cumulando quelli posseduti dalle proprie consorziate (è il già richiamato criterio del “cumulo alla rinfusa”).
L’applicabilità di tale principio si inserisce in maniera continuativa all’interno del quadro regolatorio degli appalti pubblici manifestando, pertanto, una volontà costante dei legislatori che si sono succeduti nella legislazione di questo settore10, volontà avvalorata dalle interpretazioni fornite dalla giurisprudenza amministrativa11, che, nel tempo, si è pronunciata costantemente in favore dell’applicabilità di tale meccanismo in caso di consorzi stabili, ai fini della qualificazione in gara. In tema di qualificazione dei consorzi de quibus è opportuno segnalare la circostanza che i consorzi stabili conseguono tale qualificazione a seguito della verifica dell’effettiva sussistenza dei corrispondenti requisiti12 in capo alle singole consorziate. In quest’ottica il legislatore, anche sulla scorta di quanto chiarito dalla giurisprudenza13, ha previsto, nell’ambito della riforma operata nel 2023, la necessità che i requisiti generali comprovanti l’affidabilità dei soggetti incaricati di amministrare la realtà produttiva che si candida a realizzare le prestazioni prevista dal contratto pubblico, prescritti ai fini dell’affidamento siano attestati, oltre che dal consorzio stabile, anche dalle consorziate esecutrici indicate in gara e dalle esecutrici che prestano i re-
8 Rinviando all’all. II.12 del Nuovo Codice
9 Al comma 2 della medesima norma
10 In particolare cfr. il d.lgs. n. 163/2006 e il d.lgs. n. 50/2016.
quisiti. Tale adempimento è previsto in quanto, come chiarito anche dalla relazione illustrativa al Codice, le consorziate che prestano i requisiti sono assimilate ai soggetti ausiliari, con la conseguenza che il rapporto che si instaura è “molto simile a quello dell’avvalimento ”14, e quindi soggiace al regime di quest’ultimo, per il quale è la stessa Corte di giustizia ad avere applicato l’istituto della sostituzione15 , anche in questo caso in un’ottica di perseguimento della maggiore concorrenzialità delle imprese e della particolare flessibilità che viene riconosciuta alle forme aggregative delle stesse. La medesima disposizione16 , in modo non difforme da quanto previsto dal precedente codice dei contratti pubblici17, specifica che i consorzi stabili eseguono le prestazioni con la propria struttura o tramite le consorziate indicate in gara senza che ciò costituisca subappalto18 . Del resto, durante il periodo di vigenza del vecchio codice, era stata aperta nei confronti dell’Italia la procedura d’infrazione 2018/2273, avente a oggetto la possibilità di utilizzare il c.d. avvalimento plurimo19 , ove era evidenziata l’incompatibilità della norma in parola con il principio di proporzionalità in un’ottica evidentemente di ingiustificata compressione del principio di libertà di iniziativa economica. Per superare le criticità e i rilievi mossi in sede europea, è stata introdotta anche per i consorzi stabili, come si è detto in precedenza per quelli ordinari nonché per i raggruppamenti temporanei, la previsione che determina l’esclusione del consorziato, designato quale esecutore dal consorzio concorrente, dalla partecipazione alla gara, in qualsiasi altra forma, ma esclusivamente qualora l’amministrazione dimostri la sussistenza di rilevanti indizi, tali da far ritenere che le offerte degli operatori economici siano imputabili ad un unico centro decisionale, a seguito di accordi intercorsi con altri operatori economici partecipanti alla medesima gara. Il tutto, beninteso, sempre che l’operatore economico non dimostri che la circostanza non abbia influito sulla gara, né tantomeno che sia idonea a incidere sulla capacità di rispettare gli obblighi contrattuali. Alla luce dei rilievi su esposti, è lecito aspettarsi un aumento
11 Che con l’Adunanza Plenaria n. 5/2021 ha disposto che la consorziata di un consorzio stabile, non designata ai fini dell’esecuzione dei lavori, è equiparabile, ai fini dell’applicazione dell’art. 63 della direttiva 24/2014/UE e dell’art. 89, comma 3, d.lgs. n. 50 del 2016, all’impresa ausiliaria nell’avvalimento, sicché la perdita da parte della stessa del requisito impone alla stazione appaltante di ordinarne la sostituzione.
12 Così come previsto dall’art. 32, co. 2, dell’all. II.12 al Nuovo Codice.
13 Cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, 19 settembre 2012, n. 4969.
14 Cfr. Ad. Plen. 18 marzo 2021, n. 5.
15 Cfr. sentenza 3 giugno 2021, in causa C-210/20.
16 Cfr. art. 32, co. 2, dell’all. II.12 al Nuovo Codice
17 Di cui al d.lgs. n. 50/2016 più volte richiamato.
18 In particolare, art. 32, co. 1, dell’all. II.12 al Nuovo Codice.
19 Con l’espressione “avvalimento plurimo” si individua la situazione del concorrente che si avvale di più imprese ausiliarie, ammessa dall’art. 89 del d.l.gs. n. 50/2016. Il comma 7 dell’art. 89 del medesimo Codice, invece, impediva, a pena di esclusione, che della stessa impresa ausiliaria si avvalesse più di un concorrente, ovvero che partecipasse alla medesima gara sia l’impresa ausiliaria sia quella che si avvale dei requisiti.
della diffusione di partecipazioni alle gare d’appalto attraverso l’utilizzo della forma consortile (così come in rete), che, già oggi, si sta ritagliando uno spazio di presenza sempre più ampio all’interno delle gare medesime.20In effetti, come è possibile constatare da un’analisi della Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, negli ultimi cinque anni (dal 2019 al 2023) i consorzi stabili e ordinari 21 si sono aggiudicati ben 5.551 procedure, e cioè un numero di gran lunga maggiore rispetto alle gare che gli stessi soggetti si sono aggiudicati nei cinque anni precedenti (dal 2014 al 2018), pari a 3.378. E ciò, a ben vedere, nonostante gli operatori
economici aggiudicatari nell’accordo temporale precedente, siano stati 316 (cioè un numero leggermente maggiore rispetto agli operatori economici dell’ultimo lustro appena trascorso).
Ciò evidenzia, da un lato, il maggior spazio che si stanno ritagliando sempre di più, negli ultimi anni, queste forme aggregative e, dall’altro lato, la loro maggior competitività, desumibile dal netto aumento del numero di procedure che si sono aggiudicati questi consorzi, pari all’incirca al 60% dell’intero mercato di affidamenti pubblici.
20 Secondo i dati, relativi al 2021, forniti dallo Sportello Imprese della Regione Sardegna, ad esempio, solo il 54,8% dei partecipanti alle gare regionali non era costituito da un consorzio o da un RTI.
21 Il numero dei consorzi aggiudicatari di appalti pubblici nelle annualità prese in considerazione, è pari a 304.
Marco Mariani - Avvocato e docente universitario a contratto
ICriteri Ambientali Minimi (CAM) rappresentano uno strumento cruciale nella promozione della sostenibilità ambientale, in particolare nell’ambito degli appalti pubblici in Italia. La dottrina giuridica e la giurisprudenza hanno dedicato notevole attenzione a questi criteri, esaminando la loro natura, finalità e applicazione anche alla luce dei novellati artt. 9 e 41 della Costituzione1
Riguardo alla loro natura, i CAM sono requisiti ambientali stabiliti per le forniture, i servizi e i lavori pubblici, con l’obiettivo di ridurre l’impatto ambientale degli appalti. Essi derivano dal Piano d’Azione Nazionale sul Green Public Procurement (PAN GPP) e sono disciplinati dal Codice dei contratti pubblici (ora recati dal D. lgs. n. 36 2023, fino al 30 giugno 2023 dal D.Lgs. 50/2016 e successive modifiche2). I CAM sono obbligatori per le amministrazioni pubbliche3, che devono integrarli nei documenti di gara.
Le principali finalità dei CAM includono:
1) riduzione dell’impatto ambientale: promuovendo l’uso di prodotti e servizi ecologici, i CAM mirano a diminuire l’inquinamento e l’uso delle risorse naturali; 2) promozione dell’innovazione: i CAM stimolano le
1 Legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1.
imprese a sviluppare soluzioni innovative per soddisfare i requisiti ambientali;
3) sviluppo del mercato verde: l’applicazione dei CAM favorisce la crescita del mercato dei prodotti e servizi ecocompatibili.
La dottrina giuridica e la giurisprudenza hanno esaminato vari aspetti legati all’applicazione dei CAM, tra cui:
• obbligatorietà e discrezionalità: sebbene l’inclusione dei CAM nelle gare pubbliche sia obbligatoria, le amministrazioni godono di un certo margine di discrezionalità nell’interpretazione e applicazione di questi criteri, in particolare per gli aspetti utilizzabili in funzione premiale. Questo ha sollevato dibattiti su come bilanciare l’autonomia decisionale delle amministrazioni con la necessità di uniformità e rigore nell’applicazione dei CAM;
• monitoraggio e controllo: un altro aspetto importante riguarda i meccanismi di controllo sull’effettiva applicazione dei CAM. La dottrina ha evidenziato la necessità di strumenti efficaci per monitorare il rispetto dei criteri ambientali e sanzionare eventuali inadempienze;
2 Per una ricostruzione sistematica su questi temi sia consentito rinviare a B.Bruno-M.Mariani-E.Toma (a cura di), La nuova disciplina dei contratti pubblici, Giappichelli, 2023; F.Garella-M.Mariani-E.Toma-S.Spagnoletti (a cura di), I nodi del codice dei contratti pubblici, Cacucci, 2018; F.Garella-M.Mariani (a cura di), Il Codice dei contratti pubblici, Giappichelli, 2016. Sul tema dei diversi profili critici sottesi ai Criteri Ambientali Minimi, si vedano V. Giampietro, Nuovi CAM per ristori e distributori automatici: sviluppo sostenibile e tutela della salute, in Ambiente & Sviluppo, n. 2/2024, pag. 87; A. Iurascu, L’inefficacia del contratto pubblico concluso in violazione dei criteri ambientali minimi (CAM, in Giurisprudenza italiana, n. 2/2023, p. 399; C.Prevete, CAM e gare d’appalto, in Ambiente & Sviluppo, n. 11/2022, p. 704; V.Filippi, I criteri ambientali minimi non si applicano agli affidamenti in house, in Urbanistica e appalti, n. 4/2022, p. 519; M. Cozzio, Appalti pubblici e sostenibilità: gli orientamenti dell’Unione europea e il modello italiano, in Giornale di diritto amministrativo, n. 6/2021, p. 721; F. Fracchia - S. Vernile, I contratti pubblici come strumento dello sviluppo dell’ambiente, in Riv. quadr. dir. amb., 2020, II, 5 ss.; I. Ventura, Public procurement e sostenibilità. Convergenze trasversali dei sistemi giuridici contemporanei, in Dir. comm. internaz., 2020, 243 ss.; L. Cioni, L’inosservanza dei Criteri Ambientali Minimi è una causa di esclusione?, in Giur. it., 2020, 2237 ss.; F. De Leonardis, Criteri di sostenibilità energetica e ambientale, in M.A Sandulli - R. De Nictolis (a cura di), Trattato sui contratti pubblici, vol. II, Milano, 2019, 169; A. Castelli, GPP e economia circolare: le dinamiche ambientali all’interno dei Contratti Pubblici, in Amb. svil., 2019, 725 - 731; S. Colombari, Le considerazioni ambientali nell’aggiudicazione delle concessioni e degli appalti pubblici, in Ambiente & Sviluppo, 2019, 5 ss.; S. Villamena, Codice dei contratti pubblici 2016. Nuovo lessico ambientale, clausole ecologiche, sostenibilità, economicità, in Riv. giur. ed., 2017, 3, 101-112; C. Vivani, Appalti sostenibili, green public procurement e socially responsible public procurement, in questa Rivista, 2016, 993-1000; I. Gobbato, Il nuovo Codice degli appalti rilancia i CAM, in Amb. svil., 2016, 481 ss.; G. Fidone, Gli appalti verdi all’alba delle nuove direttive: verso modelli più flessibili orientati a scelte eco-efficienti, in Riv. it. dir. pubbl. comunit., 2012, 819 ss.
3 Attualmente la disciplina è contenuta nel secondo comma dell’art 57 del D. Lgs. 36/2023, mentre in precedenza il richiamo era all’art. 34 del D. Lgs. 50/2016, e prima ancora all’art. 68-bis del D. Lgs. 163/2006 introdotto nel 2015.
• compatibilità con il diritto europeo: I CAM devono essere conformi alle direttive europee sugli appalti pubblici. La dottrina ha esplorato la relazione tra la normativa italiana e quella comunitaria, sottolineando l’importanza di un’armonizzazione che eviti conflitti normativi.
L’implementazione dei CAM presenta diverse sfide, tra cui:
• formazione e consapevolezza: le amministrazioni pubbliche e le imprese devono essere adeguatamente formate sui CAM per poterli applicare efficacemente. La dottrina giuridica sottolinea la necessità di programmi di formazione e campagne di sensibilizzazione;
• costi e benefici: un altro tema discusso è il bilancio tra i costi iniziali per l’adozione dei CAM e i benefici ambientali e economici a lungo termine. È essenziale dimostrare che i vantaggi superano i costi per ottenere un’ampia accettazione dei CAM;
• innovazione normativa: infine, la dottrina suggerisce la necessità di un’evoluzione normativa che tenga conto delle nuove sfide ambientali e delle opportunità offerte dalle tecnologie emergenti.
1339 3 1341 Codice civile) dell’eterointegrazione della lex specialis ovvero dell’onere di immediata impugnazione, ma ciò pone di fronte ad ulteriori criticità connesse alla portata e alla natura sia dell’eterointegrazione che della lex specialis. Ed infatti:
1) Eterointegrazione: l’eterointegrazione è un principio giuridico che permette di colmare le lacune di un contratto o di un atto normativo con norme giuridiche esterne, ovvero con norme che non fanno parte del testo originario dell’atto. In pratica, quando una clausola di un contratto o di un bando di gara risulta incompleta o ambigua, si può fare riferimento a disposizioni normative generali per integrarla.
I Criteri Ambientali
Minimi rappresentano un elemento fondamentale nella strategia italiana di sviluppo sostenibile. La dottrina continua a esplorare modi per migliorare la loro efficacia e applicazione, promuovendo una maggiore consapevolezza e innovazione nel settore degli appalti pubblici
In sintesi, i Criteri Ambientali Minimi rappresentano un elemento fondamentale nella strategia italiana di sviluppo sostenibile, con implicazioni significative in ambito giuridico. La dottrina continua a esplorare modi per migliorare la loro efficacia e applicazione, promuovendo una maggiore consapevolezza e innovazione nel settore degli appalti pubblici.
Orbene, il puntum dolens è costituito dall’individuazione del limite minimo inderogabile di informazioni sui CAM che la documentazione di gara deve necessariamente fornire agli operatori economici in modo da consentire la predisposizione di un’offerta seria e ragionata, nonché dai possibili rimedi da esperire nel caso in cui una tale soglia minima non risultasse raggiunta. Sotto tale ultimo profilo sono in primo luogo e in astratto invocabili i principi di matrice civilistica (artt.
2) Lex Specialis: il principio di lex specialis deroga quello di lex generalis, che significa che una legge speciale (lex specialis) prevale su una legge generale (lex generalis) in caso di conflitto. Questo principio è utilizzato per determinare quale norma applicare quando due norme sono potenzialmente applicabili allo stesso caso, privilegiando la norma più specifica rispetto a quella più generale. Nel contesto degli appalti pubblici, l’eterointegrazione può essere utilizzata per inserire criteri ambientali minimi (CAM) in un bando di gara anche quando questi non sono espressamente menzionati. Tuttavia, il principio di lex specialis può comportare che, se esiste una normativa speciale che disciplina dettagliatamente un aspetto ambientale specifico, questa prevale su una normativa generale.
Quindi, un’amministrazione pubblica che si trova a redigere un bando di gara dovrà tenere in considerazione i CAM e, in caso di lacune o ambiguità, al ricorrere di determinati presupposti potrà ricorrere all’eterointegrazione, sempre nel rispetto del principio di lex specialis, che potrebbe indicare la prevalenza di norme specifiche su quelle generali.
Ad oggi sono stati adottati CAM per 20 categorie4, alcune delle quali piuttosto rilevanti per il settore della sanità. Non è dunque casuale che un recente arresto
4 Per l’elenco completo dei CAM emanati, si rinvia all’articolo di Mauro Saccucci, Il Green Public Procurement: definizioni, evoluzione normativa e aspetti procedurali, in TEME, 5/6.2024 pag. 35.
giurisprudenziale del massimo organo di giustizia amministrativa si sia occupato di uno dei CAM5 in riferimento alla omessa sua previsione nella lex specialis6 predisposto da una delle centrali di acquisto dei prodotti delle aziende del servizio sanitario7
Passando alla vicenda processuale su cui si è pronunciato il Consiglio di Stato8, un punto fermo è che la disciplina adottata dal legislatore italiano per i CAM ha previsto la loro obbligatorietà, con ciò eliminando ogni profilo di discrezionalità delle stazioni appaltanti inerente l’an 9, in buona sostanza residuando unicamente l’individuazione delle modalità premiali più adeguate al caso.
Nella prospettazione di parte ricorrente l’intera procedura di gara doveva considerarsi viziata, derivandone la necessità di una sua riedizione attraverso nuovi atti di gara, che contengano l’esatta applicazione delle norme sui CAM. Era infatti accaduto che la lex specialis faceva un mero rinvio generico alla disciplina dei CAM sui servizi energetici degli edifici, mentre era del tutto omesso ogni riferimento ai CAM sui rifiuti urbani. In tal modo a dire del ricorrente (un operatore economico del settore risultato non aggiudicatario) non era stata indetta una gara a ridotto impatto ambientale (in contrasto con l’intento enunciato e con gli obblighi di legge), per l’assenza di puntuali declinazioni dei criteri ambientali minimi, della mancata indicazione delle specifiche tecniche e di apposite clausole contrattuali, senza individuare gli obiettivi per ridurre l’impiego di risorse non rinnovabili ed eliminare l’utilizzo di sostanze nocive, nonché omettendo di formulare regole sui mezzi di prova o sulla documentazione da produrre. Ciò premesso, le eccezioni delle parti processuali resistenti e contro interessate facevano leva sulla necessaria
eterointegrazione della lex specialis con le norme vincolanti dei CAM, essendo a loro dire più che sufficiente il generico rinvio alle disposizioni vigenti di legge.10
La fattispecie in esame mostra quanto sia cruciale individuare quale sia la soglia minima di informazioni di dettaglio riguardo ai CAM da applicare.
Da tale attività derivano numerosi effetti giuridici, di natura sostanziale e processuale.
In primo luogo può essere utile richiamare la giurisprudenza per cui devono essere immediatamente impugnate, a pena di decadenza, dinanzi al Giudice amministrativo le cd. clausole escludenti11: si tratta di una importante eccezione rispetto alla regola per cui soltanto colui che ha partecipato alla gara è legittimato ad impugnarne l’esito (essendo titolare di una posizione differenziata) in quanto i bandi di gara e di concorso e le lettere di invito vanno impugnati unitamente agli atti che di essi fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi a identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento e a rendere attuale e concreta la lesione. Le eccezioni, che impongono l’onere di immediata impugnazione, possono essere ricondotte alle ipotesi in cui (a) si contesti in radice l’indizione della gara, (b) si contesti che una gara sia mancata, avendo l’amministrazione disposto affidamento in via diretta del contratto, (c) si impugnino direttamente le clausole del bando assumendo che le stesse siano immediatamente escludenti. Sulla base della decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.4/2018, la giurisprudenza amministrativa ha poi ricompreso fra le cd. clausole escludenti una serie di situazioni in cui viene impedito, in modo oggettivo e macroscopico, ad un normale operatore economico concorrente di formulare un’offerta a ragion veduta12 . Per l’appunto, la mancata chiara previ-
5 Segnatamente quello avente ad oggetto l’”Affidamento servizi energetici per gli edifici, servizio di illuminazione e forza motrice, servizio di riscaldamento/raffrescamento, approvato con D.M. 7 marzo 2012, in G.U. n.74 del 28 marzo 2012,; nonché quello relativo all’Affidamento del servizio servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, del servizio di pulizia e spazzamento stradale, della fornitura dei relativi veicoli e dei contenitori e sacchetti per la raccolta dei rifiuti urbani (approvato con D.M. 255/2022)
6 Il bando e la documentazione di gara avevano ad oggetto l affidamento del multiservizio tecnologico presso gli immobili di proprietà o in uso alle aziende e istituti sanitari del s.s.r. della Regione Campania, per la durata di 18 mesi (con opzione di rinnovo per ulteriori 6 mesi e previsione di proroga di 12 mesi sino all’individuazione di un nuovo contraente). Più nel dettaglio, il servizio multiplo consisteva nella manutenzione degli impianti di climatizzazione, elettrici, idrici e gas medicali, degli impianti e apparecchiature antincendio, degli impianti elevatori e la manutenzione edile.
7 Si trattava nel caso di specie di So.Re.Sa. S.p.A – Società Regionale per la Sanità, la società strumentale costituita da Regione Campania per la realizzazione di azioni strategiche finalizzate alla razionalizzazione della spesa sanitaria regionale.
8 Il riferimento è alla sentenza del Consiglio di stato, III, 27.5.2024 n. 4701.
9 L’esercizio di un potere discrezionale può riguardare l’an, il quantum, il quomodo e il quando.
10 Trattandosi di una procedura di gara bandita prima del 30 giugno 2024, trovano ad essa applicazione le disposizioni del D. Lgs. n. 50/2016, rilevandosi tuttavia che i termini della controversia non sarebbero mutati qualora si fosse dovuto fare applicazione del D. Lgs. n. 36/2023.
11 Alla luce dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 26 aprile 2018, n. 4 (che ha richiamato propri precedenti in termini: 29 gennaio 2003, n. 1 e 17 aprile 2011, n. 4), “le clausole non escludenti del bando […][vanno] impugnate unitamente al provvedimento che rende attuale la lesione (id est: aggiudicazione a terzi), considerato altresì che la postergazione della tutela avverso le clausole non escludenti del bando, al momento successivo ed eventuale della denegata aggiudicazione, secondo quanto già stabilito dalla decisione dell’Adunanza plenaria n. 1 del 2003, non si pone certamente in contrasto con il principio di concorrenza di matrice europea, perché non lo oblitera, ma lo adatta alla realtà dell’incedere del procedimento nella sua connessione con i tempi del processo.
12 La giurisprudenza ha fatto rientrare nel genus delle “clausole immediatamente escludenti” anche le fattispecie di (a) clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale; (b) regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile; (c) disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara, ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell’offerta; (d) condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale
sione nei documenti di gara dell’obbligo di tener conto del necessario rispetto dei CAM potrebbe in ipotesi integrare una di queste fattispecie, con la conseguenza che l’operatore economico non potrebbe attendere l’esito della gara (in ipotesi a lui sfavorevole) per impugnare contestualmente il bando e il provvedimento di aggiudicazione in favore di un terzo, ma avrebbe l’onere a pena di decadenza di impugnare immediatamente il bando in quanto un siffatto opaco (o addirittura del tutto assente) richiamo specifico e puntuale ai CAM si tradurrebbe nell’impossibilità di formulare una domanda di partecipazione e/o un’offerta.
Dal punto di vista sostanziale, tale asserito vizio del bando potrebbe non essere rimediabile dalla stazione appaltante per mezzo di FAQ (Frequently Asked Questions)13 o ricorrendo al potere di soccorso istruttorio, in omaggio ai principi di trasparenza e parità di trattamento.
sì sostanziale, risolvendosi nella verifica se in concreto risulti rispettato o meno il principio del risultato, oggi solennemente consacrato nell’articolo 1 del codice dei contratti pubblici del 2023. Tale principio del risultato non ha riguardo unicamente alla rapidità e all’economicità, ma anche alla qualità della prestazione15. In altri termini, il mero richiamo ai CAM da parte della lex specialis non equivale a prospettare la conformità del risultato della gara allo scopo voluto dai parametri normativi16.
Ed è dunque facendo riferimento a questo profilo della ragione più liquida che il Giudice amministrativo ha ritenuto prevalenti i profili sostanziali su quelli formali (sussistenza o meno di un obbligo meramente formale in capo alla stazione appalta di riprodurre il contenuto dei CAM): nel caso concreto, applicando le specifiche disposizioni della documentazione di gara non vi era alcuna certezza del rispetto degli obiettivi di tutela ambientale voluti dal legislatore (per il quale i criteri ambientali minimi sono un segmento dell’economia circolare), mentre al contrario era evidente che avrebbero avuto un ruolo meramente accessorio nella selezione dell’offerta migliore.
Tutto ciò può essere riassunto nell’antagonismo tra l’esigenza di semplificazione della lex specialis e l’esigenza di effettività dell’operatività dei criteri ambientali minimi nella fase dell’esecuzione del contratto. Alla luce dell’indefettibile risultato di tutela ambientale14, il criterio discretivo da utilizzarsi non può essere formale, beneccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente; (e) clausole impositive di obblighi contra ius; (f) bandi contenenti gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta (come, ad esempio, quelli relativi al numero, qualifiche, mansioni, livelli retributivi e anzianità del personale destinato ad essere assorbito dall’aggiudicatario), ovvero che presentino formule matematiche del tutto errate (come quelle per cui tutte le offerte conseguono comunque il punteggio di 0 punti); (g) atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza “non soggetti a ribasso” (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 29 aprile 2019, n. 2732; id., Sez. III, 28 settembre 2020, n. 5705).
13 Per una prima giurisprudenza dei giudici di Palazzo Spada, soprattutto con riferimento alla materia delle gare di appalto, «[...]in una situazione di obiettiva incertezza (quando cioè le clausole della lex specialis risultino imprecisamente formulate o si prestino comunque ad incertezze interpretative) la risposta dell’amministrazione appaltante ad una richiesta di chiarimenti avanzata da un concorrente non costituisce un’indebita, e perciò illegittima, modifica delle regole di gara, ma una sorta di interpretazione autentica, con cui l’amministrazione chiarisce la propria volontà provvedimentale in un primo momento poco intelligibile, precisando e meglio delucidando le previsioni della lex specialis [...]» (Consiglio di Stato, sez. IV, 21 gennaio 2013, n. 341). Più recentemente, invece, pare essersi consolidato l’orientamento opposto, l’orientamento secondo cui le FAQ non hanno alcun valore normativo e tantomeno integrativo di un bando rappresentando una mera risposta ad un quesito circa la interpretazione delle disposizioni recate dal bando e dunque inidonea ad integrare o modificare il contenuto della legge speciale di concorso, né recante alcun valore innovativo rispetto al contenuto del bando e, come tale, giuridicamente inadatta a suscitare alcun legittimo affidamento circa la descritta interpretazione delle regole del bando. Tanto meno il contenuto di una FAQ può “condizionare” lo scrutinio del giudice circa la legittimità o meno del comportamento osservato dall’amministrazione e che viene contestato nella sede contenziosa (cfr. Consiglio di Stato, sez. III-bis, 22 gennaio 2021, n. 904; Consiglio di Stato, sez. IV, 27/12/2023, n.11198).
14 L’evoluzione normativa seguita soprattutto alla disciplina eurounitaria ha portato da una concezione della contrattualistica pubblica di tipo unipolare (limitata alle esigenze contabilistiche) ad una bipolare (affiancando il perseguimento di fini proconcorrenziali e di libera circolazione) ed infine a quella multipolare (in quanto il contratto pubblico è divenuto anche lo strumento di politiche sociali e ambientali).
15 Consiglio di Stato, III, sentenza n. 11322 /2023.
16 In questi termini, Consiglio di Stato, sentenza n. 8773/2022.
La natura del subappalto ha subìto significative evoluzioni, a volte solo apparentemente sostanziali. La disciplina contenuta nelle norme sugli appalti e contratti pubblici si è arricchita di diverse implicazioni di natura pubblicistica: inizialmente per tutelare l’evidenza pubblica e contrastare la criminalità organizzata, e successivamente per promuovere la concorrenza e preservare la prestazione (subappalto necessario). Questo cambiamento è stato motivato da varie ragioni storiche, tra cui la necessità di garantire trasparenza, efficienza e legalità negli appalti pubblici, assicurando al contempo il rispetto dei diritti dei lavoratori e la qualità delle opere realizzate. La trasformazione dell’istituto del subappalto è un chiaro segno di come le normative si adattino alle esigenze mutevoli della società e della sicurezza e della gestione pubblica.
Per
la UE, il subappalto è visto come uno strumento che promuove i principi di parità di trattamento, non discriminazione e inclusione, favorendo in particolare la partecipazione delle piccole e medie imprese
In radice, nel nostro ordinamento, la possibilità di ricorrere al subappalto “è stata tradizionalmente oggetto di discussione in considerazione della sua potenziale idoneità ad aggirare le regole di evidenza pubblica a tutela della concorrenza”1
Di contro a livello eurounitario il subappalto è visto come istituto pro-concorrenziale, quindi alla partecipazione di un maggior numero di operatori economici (in particolare le piccole e medie imprese) e anche strumento a favore delle stazioni appaltanti proprio per l’ampliamento della platea degli operatori economici.
Per converso in Italia, il subappalto è stato individuato come un terreno fertile di infiltrazioni mafiose. È questo il principale motivo che ha condotto a discipline interne di carattere restrittivo, non senza anche reiterati momenti di frizione con l’ordinamento unionale. La normativa nazionale sulla criminalità organizzata aveva posto nel corso degli anni limiti al subappalto, alla cessione del contratto e alle modifiche soggettive nonché pregnanti poteri di controllo delle autorità pubbliche attraverso i limiti quantitativi al subappalto che di fatto ha consentito alla pubblica amministrazione una progressiva intromissione nell’attività del subappaltatore, anche al fine di controllare i suoi effettivi rapporti con l’aggiudicatario dell’appalto2 A differenza del legislatore italiano, che ha tradizionalmente mostrato reticenza verso il subappalto, il legislatore europeo lo considera positivamente. Infatti, per la UE, il subappalto è visto come uno strumento che promuove i principi di parità di trattamento, non discriminazione e inclusione, favorendo in particolare la partecipazione delle piccole e medie imprese.
Le reazioni delle istituzioni europee alla posizione nazionale sono molto chiare là dove sostengono che “il diritto italiano già prevede numerose attività interdittive espressamente finalizzate ad impedire l’accesso alle gare pubbliche alle imprese sospettate di condizionamento mafioso o comunque collegate a interessi
1 G.A. Giuffré, Il subappalto dei contratti pubblici tra autonomia imprenditoriale e limiti di interesse pubblico, in Riv. it. dir. pubb. com., 2018, 85. 2 N. Centofanti, M. Favagrossa, P. Centofanti, Il subappalto, Padova, 2012, 11.
riconducibili alle principali organizzazioni criminali operanti nel paese. Pertanto, una restrizione al ricorso del subappalto (…) non può essere ritenuta compatibile con la direttiva 2014/24”3
L’ordinamento eurounitario non vede con favore misure che appaiono, secondo il principio di proporzionalità, troppo limitative per il subappalto, considerato strumento di partecipazione delle piccole e medie imprese, e ciò continua a costituire momento di tensione con le scelte del nostro legislatore: dall’imposizione della terna dei subappaltatori ai limiti quantitativi del subappalto o al divieto di subappalto a cascata4.
Attualmente l’art. 119 d.lgs. n. 36/2023, nuovo Codice dei contratti, regolamenta compiutamente il subappalto in venti commi, formando quasi un “codice nel codice” specifico per il subappalto allineandosi alle richieste dell’Unione Europea.
In effetti, la normativa attuale sul subappalto deriva da tutta una serie di “aggiornamenti” legislativi, che hanno cercato di allinearsi con i principi delineati dalla legislazione europea e dalle decisioni della Corte di Giustizia dell’Unione Europea e dalla procedura di infrazione che ne è stata alla base degli interventi normativi nazionali.
Si consideri che con il precedente Codice, d.lgs. n. 50/2016, il subappalto, disciplinato all’art. 105, nel corso dei cinque anni di vigenza dello stesso ha subito numerose modifiche che si possono sintetizzare riprendendo i contenuti delle procedure di infrazione eurounitarie. È stato talmente affinato che ora è in gran parte riportato nel nuovo art. 119 e dovrebbe essere a prova di contestazione europea, sebbene ci possano essere ancora degli ulteriori aspetti critici come, ad esempio, la persistenza dei limiti quantitativi sebbene siano strutturati in modo diverso rispetto a prima.
Durante la vigenza del precedente codice la Commissione europea ha individuato nell’art. 105 una serie di criticità, tra cui: la rigidità dei limiti quantitativi in restrizioni percentuali del subappalto; la previsione della terna di subappaltatori; le restrizioni relative al fenomeno del subappalto a cascata; l’impedimento per i concorrenti di avvalersi della capacità di terzi; la preclusione per un potenziale subappaltatore di partecipare alla gara; l’ostacolo per un concorrente di essere subappaltatore di un altro concorrente nell’ambito della stessa gara; e le barriere imposte agli offerenti nell’avvalersi delle competenze di soggetti terzi per la realizzazione di
3 Corte di Giustizia dell’Unione Europea (C-63/18)
4 Commissione UE, Infrazione n. 2018/2273.
progetti classificati come opere complesse.
Incertezza normativa pregressa Si consideri solo la seguente vicenda a dir poco kafkiana occorsa sugli interventi normativi di modifiche apportate all’art. 105 del codice del 2016 (che disciplinava il subappalto) e precisamente dall’art. 49 d.l. n. 77/21, dall’art 10 legge europea n. 238/2, dalla procedura di infrazione n. 2018/2273 e dai tentennamenti e incertezze occorse tra il d.l. n. 32/19 e la sua legge di conversione n. 55/19.
Originariamente, l’art. 105 prevedeva una quota massima subappaltabile del 30% dell’importo totale del contratto. Questa scelta è stata fatta per evitare il subappalto senza limitazioni, al fine di non indebolire i meccanismi di contrasto alle infiltrazioni della criminalità organizzata negli appalti e per prevenire un’eccessiva frammentazione dell’esecuzione, migliorando così il controllo sull’esecuzione stessa. In seguito alle rimostranze europee, il d.l. n. 32/19 ha modificato questa percentuale, permettendo agli enti appaltanti di decidere autonomamente, pur mantenendo un limite massimo del 50%. Tuttavia, durante la fase di conversione, la l. n. 55/19 ha riportato la percentuale al 30%, con una fase transitoria che ha fissato il limite al 40% dal 18 giugno 2019 al 31 dicembre 2020, escludendo le opere super specialistiche con un tetto del 30%. Inoltre, il d.l. n. 32 aveva abrogato il comma 6 dell’art. 105, che richiedeva l’indicazione di una terna di subappaltatori in specifiche circostanze, ma questa disposizione è stata sospesa fino al 31 dicembre 2020 in sede di conversione. Infine, il d.l. n. 32 aveva inizialmente abrogato il comma 4 dell’art. 105, ma durante la sua conversione in legge, tale disposizione è stata ripristinata, stabilendo nuovamente che un subappaltatore non può partecipare alla procedura di gara per l’appalto principale5 Come si può notare, purtroppo, nel campo dei contratti pubblici, la stabilità delle regole è da sempre un ideale difficilmente raggiungibile, come ben sanno sia i banditori e sia gli operatori economici che costantemente sono chiamati a interpretare e mettere in pratica norme in continua evoluzione, complesse e a volte ambigue, basandosi sugli ultimi indirizzi giurisprudenziali nazionali o dell’Unione Europea che spesso non sono univoci e tendono ad essere sconfessati da successive pronunce 6 Nell’attuale scenario riformato del diritto dei contratti pubblici, emerge chiaramente un quadro normativo
5 Per una ricostruzione completa si v. E. D’Archivio, Sblocca cantieri: tutte le novità dopo la legge di conversione, in https://www.altalex.com/ documents/news/2019/07/02/sblocca-cantieri
6 F. Francario, Diritto alla sicurezza giuridica. Note in tema di certezza giuridica e giusto processo, in F. Francario, M.A. Sandulli (a cura di), Principio di ragionevolezza delle decisioni giurisdizionali e diritto alla sicurezza giuridica, Napoli, 2018, p. 26. M. Torsello, Le funzioni consultive del Consiglio di Stato, in https://www.giustizia-amministrativa.it
che cerca di garantire trasparenza e correttezza nella gestione delle prestazioni apportando sostanziali novità a cominciare, in particolare, dalla previsione di principi e strumenti per i contratti pubblici.
I punti principali che rappresentano non tanto delle novità, ma in particolare un “consolidamento” e una “certezza”, inseriti nell’art. 119, sono i seguenti.
I punti fermi: l’ambito
Si parte dal principio generale secondo il quale il contratto deve essere eseguito dal soggetto che si è aggiudicato la procedura di gara. Infatti, l’art. 119 comma primo prevede che i soggetti affidatari dei contratti eseguono in proprio le opere o i lavori, i servizi e le forniture comprese nel contratto. In sostanza vige la regola generale della immodificabilità dell’aggiudicatario nell’esecuzione del contratto che si pone alla base del presidio della tutela dell’evidenza pubblica come illustrato e sostenuto da altra giurisprudenza della corte europea. Di conseguenza rispetto a questo principio generale il subappalto rappresenta una deroga consentendo che un soggetto che non ha partecipato come concorrente alla procedura di gara possa eseguire la prestazione. Infatti, l’art. 119 comma 1ci dice che è ammesso il subappalto secondo le disposizioni dell’articolo stesso.
È prevista poi ulteriore regola del divieto di affidare l’intera esecuzione dei lavori a un subappaltatore prevedendo al primo comma la nullità di qualsiasi accordo del genere. L’art. 119, comma 1, terzo periodo, troviamo poi che sarà considerato nullo l’accordo con cui si affidi ad altri: a) la prevalente esecuzione delle lavorazioni relative alla categoria prevalente e b) la prevalente esecuzione dei contratti ad alta intensità di manodopera.
Il subappalto ha restrizioni precise: la categoria prevalente del lavoro, ovvero la parte centrale dell’appalto, può essere subappaltata solo fino a una soglia del 49,99% (la norma prevede la nullità dell’accordo con cui a terzi sia affidata l’integrale esecuzione, nonché quando è affidata la prevalente esecuzione delle lavorazioni relative alla categoria prevalente e dei contratti ad alta intensità di manodopera).
Sembra che con questa nuova legislazione si stiano reimponendo restrizioni generali al subappalto, poiché non sarà consentito subappaltare oltre il 50% delle lavorazioni della categoria prevalente negli appalti dei lavori, nonché più del 50% del contratto ad alta intensità di manodopera.
Questa percentuale può tuttavia essere ridotta o il subappalto del tutto escluso in quanto è da eseguire a cura
dell’aggiudicatario in ragione delle specifiche caratteristiche dell’appalto elencate al comma 2 e nel rispetto dei principi di cui agli articoli 1 (Principio del risultato), 2 (Principio della fiducia) e 3 (Principio dell’accesso al mercato), previa adeguata motivazione nella decisione di contrarre in circostanze particolari come ragioni di sicurezza o la specifica natura specializzata dei lavori. Tuttavia, anche questa regola ha, a sua volta, una sua eccezione. In effetti come appena illustrato i limiti del subappalto integrale si applicano solo in presenza della categoria prevalente e dell’alta intensità di manodopera. Fuori da questa ipotesi il Codice prevede la possibilità di subappaltare interamente le categorie scorporabili salvo che non sia previsto uno specifico divieto nella decisione a contrarre e quindi nel bando per restrizioni legate, ad esempio, alla sicurezza o alla complessità dei lavori stessi (in linea con la l. n. 108/2021).
La suddivisione della prestazione ha una sua incidenza anche sui certificati necessari per la partecipazione e la qualificazione dell’appaltatore in quanto le stazioni appaltanti nel rilasciare questi certificati scomputano dall’intero valore dell’appalto il valore e la categoria di quanto eseguito attraverso il subappalto (comma 20).
E di conseguenza i subappaltatori possono richiedere le stazioni appaltanti certificati relativi alla prestazione oggetto di appalto eseguite da esse (comma 2 dell’art. 119).
Sempre in ordine alla immodificabilità soggettiva viene altresì previsto dallo stesso comma 1 dell’art. 119 il divieto di cessione del contratto di appalto principale e la conseguente nullità. Qui legislatore ha portato una correzione nel senso che la nullità riguardi il contratto di cessione e gli accordi in deroga ai limiti normativi del subappalto mentre la formulazione precedente riferiva la nullità al contratto ceduto. Questo aveva generato alcune disquisizioni teoriche e alcuni dubbi interpretativi. Invece è ammessa la trasformazione aziendale con conseguente conferimento di tutti i rapporti e contratti in essere ad un nuovo soggetto, ai sensi dell’art. 120 d.lgs. 36/2023.
(…) la definizione e i presupposti Il nuovo Codice fornisce al comma 2 una chiara definizione di subappalto, evidenziando che è un impegno in cui il subappaltatore prende su di sé la responsabilità dell’organizzazione, dei mezzi e dei rischi (“con organizzazione di mezzi e rischi a carico del subappaltatore”). Questa precisazione è cruciale per differenziarlo da altre tipologie contrattuali, come il distacco o il cottimo. Indica al pari della precedente norma - l’ipotesi di subappalto ex lege - quando costituisce, comunque,
subappalto di lavori7. E indica altresì quando non si configurano come attività affidate in subappalto, per la loro specificità, una serie di categorie di forniture o servizi8 . Inoltre, da notare che l’attività svolta da lavoratori autonomi non rientra nella categoria del subappalto, purché vi sia una comunicazione corretta alla stazione appaltante. Ma, va sottolineato, questi lavoratori autonomi sono circoscritti principalmente a compiti accessori, secondari o di supporto. E ancora la norma, al comma 2, considera i sub-contratti che non sono subappalti. Costituisce subappalto solo quel contratto che ripete nell’oggetto, a valle, quanto commissionato nell’affidamento principale, a monte; non lo è, viceversa, identificandosi nella più generale categoria dei subcontratti, assistiti da diverso regime, quello avente ad oggetto prestazioni secondarie, accessorie o sussidiarie, rispetto all’oggetto del contratto principale, ovvero le cosiddette prestazioni rese nell’interesse dell’appaltatore9
Per quanto riguarda la distinzione tra subappalto e subfornitura, va detto che mentre con il subappalto l’appaltatore affida a un altro soggetto il compimento dei lavori a lui affidati o di parte di essi, la subfornitura rappresenta una forma non paritetica di cooperazione imprenditoriale, in cui il subfornitore si impegna a porre nella disponibilità dell’appaltatore un certo bene da inserire nella produzione dell’appaltatore (), quindi il relativo rapporto rileva esclusivamente sotto il profilo privatistico dei rapporti bilaterali di carattere commerciale fra le aziende10
Il subappalto è subordinato al rispetto di una serie di limiti e condizioni previsti dalla normativa vigente ed è assoggettato all’autorizzazione da parte della stazione appaltante. Nell’art. 119 vengono eliminati sia il requisito della terna dei subappaltatori che il divieto per i concorrenti di diventare subappaltatori. I principi consolidati riguardanti i subaffidamenti restano inalterati (2%). Non ci sono modifiche al processo di autorizzazione, eccetto la verifica delle dichiarazioni fornite dal subappaltatore attraverso la Banca dati nazionale a
partire dal 1° gennaio 2024.
L’autorizzazione della stazione appaltante deve essere preventiva come dice il comma 4 poi ripreso dal comma 16 il quale prevede che il rilascio dell’autorizzazione deve essere fatta entro 30 giorni dalla relativa richiesta a termine che può essere prorogato una sola volta e se si esaurisce si intende per silenzio assenso. Inoltre, le procedure di controllo da parte del direttore lavori (all. II.14) restano invariate.
Tre sono le condizioni per l’affidamento del subappalto previste dal citato comma 4: 1. il subappaltatore deve essere qualificato per le lavorazioni o le prestazioni da eseguire, 2. non sussistono cause di esclusione previste dal codice stesso e 3. all’atto dell’offerta sono indicati i lavori o le parti di opere ovvero i servizi e le forniture o parti di servizi e forniture che si intende subappaltare. Scompare invece il requisito previsto nella versione primordiale dell’art. 105 comma 4 in base al quale l’affidatario del subappalto non deve aver partecipato alla procedura per l’affidamento dell’appalto, requisito ulteriore che era stato introdotto dal d.lgs. n. 56/2017 e poggiava sulla ratio di prevenire conflitti di interesse e turbativa della gara mediante accordi potenzialmente fraudolenti tra le diverse imprese interessate al medesimo appalto. Norma che ha un suo senso ma che poi ha riscontrato una dubbia compatibilità con il diritto dell’Unione Europea in quanto in contrasto con il principio di proporzionalità poiché la norma introduce una presunzione assoluta di conflitto di interessi.
Va altresì rilevata l’ipotesi per la quale ove i subappaltatori non abbiano superato il vaglio o abbiano perso i requisiti e previsto dal comma 10 la possibilità che l’affidatario sostituisca, previa autorizzazione della stazione appaltante e subappaltatori. Anche questo comma necessiterebbe di una ricostruzione normativa in quanto fino al 2021 con l’attuazione della legge europea le cause di esclusione si estendevano anche nei confronti dei subappaltatori, i quali incidevano sulle sorti dell’appaltatore principale in qualità di concorrente11.
7 Il subappalto di lavori si verifica quando l’appaltatore stipula un contratto con terzi per attività che prevedono l’uso di manodopera, come forniture con posa in opera o noli a caldo. Questo è valido se l’importo supera il 2% del valore totale delle prestazioni assegnate o se è oltre 100.000 euro, e quando il costo della manodopera rappresenta oltre il 50% del valore del contratto in questione.
8 Art. 119, c. 3: a) l’affidamento di attività secondarie, accessorie o sussidiarie a lavoratori autonomi, per le quali occorre effettuare comunicazione alla stazione appaltante; b) la subfornitura a catalogo di prodotti informatici; c) l’affidamento di servizi di importo inferiore a 20.000 euro annui a imprenditori agricoli nei comuni classificati totalmente montani di cui all’elenco dei comuni italiani predisposto dall’ISTAT, oppure ricompresi nella circolare del Ministero delle finanze n. 9 del 14 giugno 1993, pubblicata nel supplemento ordinario n. 53 alla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 141 del 18 giugno 1993, nonché nei comuni delle isole minori di cui all’allegato A annesso alla legge 28 dicembre 2001, n. 448; d) le prestazioni secondarie, accessorie o sussidiarie rese in favore dei soggetti affidatari in forza di contratti continuativi di cooperazione, servizio o fornitura sottoscritti in epoca anteriore alla indizione della procedura finalizzata alla aggiudicazione dell’appalto. I relativi contratti sono trasmessi alla stazione appaltante prima o contestualmente alla sottoscrizione del contratto di appalto.
9 Cons. Stato, Schema definitivo di Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”, III, Relazione agli articoli e agli allegati, 7 dicembre 2022., S. de Marinis, Il subappalto nel nuovo Codice, cit.
10 Corte conti, Sez. III, 25 agosto 2014, n. 18186; Cons. Stato, Sez. III, 30 novembre 2018, n. 6822.
11 CGUE 30 gennaio 2020, C-395/18.
Le condizioni di esecuzione
Per quanto riguarda le condizioni di esecuzione della prestazione del subappaltatore va detto che anche questo istituto ha subito la censura europea. Nelle precedenti normative (versione originaria del comma 14 dell’art. 105 del codice del 2016 come in precedenza anche l’art. 118 comma 4 del codice del 2006) si prevedeva che l’affidatario dovesse praticare per le prestazioni affidate in subappalto gli stessi prezzi unitari risultanti dall’aggiudicazione con ribasso non superiore al 20% nel rispetto degli standard qualitativi e prestazionali previste il contratto di appalto. Tale limite quantitativo è stato poi oggetto di una questione pregiudiziale della Corte di Giustizia europea sulla base però del codice del 200612 . La corte europea ha ritenuto la limitazione incompatibile con il diritto euro unitario perché contraria al principio di proporzionalità13 L’attuale disciplina al comma 12 prevede che il subappaltatore per le prestazioni affidate in subappalto deve garantire gli stessi standard qualitativi e prestazionali previsti nel contratto di appalto e riconoscere i lavoratori un trattamento economico e normativo non inferiore a quello che avrebbe garantito il contraente principale. È previsto altresì che il subappaltatore è tenuto ad applicare i medesimi contratti collettivi nazionali di lavoro del contraente principale qualora le attività oggetto di subappalto coincidano con quelle caratterizzanti l’oggetto dell’appalto oppure riguardano le lavorazioni relative alla categoria prevalenti e sono incluse nell’oggetto sociale del contraente principale. Per quanto riguarda i costi della sicurezza e della manodopera riguardanti le prestazioni affidate in subappalto vanno corrisposte dall’affidatario all’imprese subappaltatrici senza alcun ribasso. Qui è previsto un sistema di verifica dell’effettiva applicazione di questa disposizione da parte della stazione appaltante e a mezzo del direttore dei lavori, del coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione oppure dal direttore di esecuzione. L’altro aspetto collegato è la sicurezza ai relativi piani di sicurezza dove è previsto l’obbligo a carico dell’affidatario di curare il coordinamento di tutti i subappaltatori operanti nel cantiere per rendere gli specifici piani redatti dai singoli subappaltatori compatibili tra loro e coerenti con il piano presentato dell’affidatario. Una particolare attenzione viene data alle condizioni lavorative: il subappaltatore deve garantire ai suoi lavoratori condizioni economiche e normative non inferiori a quelle che l’appaltatore principale avrebbe offerto,
12 Cons. St, ord. 11 luglio 2018, n. 3553.
13 CGUE, 27 novembre 2019, C-402/18.
rafforzando così le normative introdotte con la Legge 108/2021.
E non bisogna dimenticare che la responsabilità è condivisa. L’appaltatore principale e il subappaltatore sono entrambi responsabili delle prestazioni del contratto di subappalto. L’appaltatore principale è anche responsabile degli obblighi salariali e contributivi nei confronti del subappaltatore. Inoltre, l’affidatario e i subappaltatori devono rispettare i contratti collettivi e altri obblighi normativi e contributivi.
Subappalto a cascata
Salvo specifiche limitazioni presenti nei documenti di gara, è possibile subappaltare un lavoro che è già stato subappaltato, questo è il cosiddetto “subappalto a cascata”. Anche questo istituto ha avuto delle vicissitudini di non poco conto e si è scontrato con le posizioni eurounitarie secondo le quali “le direttive 2014/23/ UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE non recano disposizioni che consentano di imporre un limite obbligatorio all’importo dei contratti pubblici che può essere subappaltato” e quindi “risulta che gli Stati membri non possono imporre ai subappaltatori un divieto generale e universale di fare a loro volta ricorso ad altri subappaltatori”14
Il comma 17 si occupa di stabilire regolamenti specifici in relazione ai subappalti nel contesto delle gare d’appalto. Le stazioni appaltanti specificano nei documenti di gara quali attività o servizi, anche se ammissibili al subappalto, non possono essere a loro volta oggetto di ulteriori subappalti a terze parti. Una prima ragione si rinviene nella necessità di assicurare il controllo delle attività che si svolgono sui cantieri o in generale nei luoghi di lavoro. Questo controllo diventa ancora più importante quando si considerano la natura e la complessità delle lavorazioni stesse. Un altro aspetto attiene alla prevenzione del rischio di infiltrazioni criminali nel settore dei contratti pubblici.
Si prescinde dai limiti sopra esposti, e quindi la stazione appaltante è esentata dal fare la valutazione, quando i subappaltatori ulteriori sono iscritti nell’elenco dei fornitori e prestatori di servizi previsto dalla legge n. 190 del 2012 o nell’anagrafe antimafia degli esecutori istituita nel 2016, (white list).
Come appare evidente, il riportato quadro motivazionale è del tutto analogo a quello già utilizzato, nel comma 2 dell’art. 119, per giustificare eventuali limitazioni quantitative delle prestazioni subappaltabili, incluso
14 La questione nasce dall’esigenza di adeguamento ai rilievi da ultimo formulati dalla Corte di Giustizia e dalla Commissione UE nella lettera di costituzione in mora del 6 aprile 2022, di cui fa menzione la stessa Relazione della Speciale Commissione del Consiglio di Stato incaricata di dare attuazione alla delega di cui alla legge 21 giugno 2022, n.78, per la stesura del nuovo codice, nell’ambito della procedura di infrazione a carico dell’Italia, n. 2018/2273.
l’obbligo di darne riscontro nella documentazione di gara, salvo che nelle ragioni tecniche non trova in questo caso riscontro il riferimento alle opere specialistiche che, viceversa, è valorizzato nel predetto comma 2. In questo senso la relazione del Consiglio di Stato precisa che “si è ritenuto di non fare rinvio alla norma generale in materia di subappalto, di cui al comma 2 dello stesso articolo, ma di prevedere uno specifico comma – appunto il comma 17 – sia per l’esigenza di rispondere puntualmente alla procedura di infrazione in corso, sia per rendere più chiara la necessità di un’apposita previsione nei documenti di gara che, nel prevedere il subappalto, si occupi anche del subappalto da parte del subappaltatore ”15. Tuttavia, potrebbero emergere alcune questioni operative riguardanti il subappalto “a cascata”, principalmente per quanto riguarda l’individuazione e la gestione del regime autorizzatorio, le responsabilità per le prestazioni eseguite, la qualificazione degli operatori economici, specialmente in caso di appalti di lavori, e l’applicazione del regime antimafia. Questo perché non è esplicitamente previsto che per i livelli successivi di subappalto si faccia riferimento alla normativa generale applicabile al primo subappalto.
Subappalto necessario
La disposizione precedente, così come quella attuale, non affronta il tema del subappalto c.d. qualificatorio o necessario, perché, a rigore, è quest’ultimo istituto ad essere eccentrico rispetto alla causa del contratto di subappalto quale delineata nel comma 2. La questione dell’ammissibilità del subappalto per l’esecuzione dei lavori riguardanti le categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria - attualmente desumibile dalla vigenza dell’art. 12, comma 14, d.l. n. n. 47/2014, conv., con mod., dalla l. n. 80/2014 - attiene alla qualificazione degli operatori economici, di cui, in particolare, all’art. 10016 .
Il subappalto necessario o qualificante consente di partecipare a gare per l’affidamento di lavori pubblici anche a concorrenti privi delle qualificazioni relative a parte delle lavorazioni, che essi prevedono di affidare ad imprese in possesso delle qualificazioni richieste17. Questa funzione del subcontratto ha trovato regolamentazione già nell’art. 109, d.P.R. n. 207/2010, disciplina
che è stata sostituita dall’art. 12, commi 1 e 2, d.l. n. 47/2014; lo stesso art. 12 è stato, poi, abrogato dall’art. 217, Codice del 2016, a decorrere dalla data di entrata in vigore della novella, ma limitatamente ai commi 3, 5, 8, 9 e 11, sicché restano in vigore i primi due commi della norma, che disciplinano le categorie riguardanti opere speciali suscettibili di subappalto necessario in favore di imprese in possesso delle relative qualificazioni. Dunque, è stata precisata la non contestabilità circa l’ammissibilità, dopo l’entrata in vigore del Codice del 2016, dell’istituto dell’appalto c.d. necessario o qualificatorio, la cui disciplina, nel vigore del sopra citato d.lgs. n. 163/2006, era stata invece riaffermata e, in un certo senso ricostruita, infine, dall’Adunanza Plenaria con la sentenza 2 novembre 2015, n. 9. In particolare, la tesi della validità dell’istituto del subappalto necessario anche in costanza del nuovo Codice dei contratti è stata confermata da numerose pronunce amministrative, in cui si afferma che “tale tipo di subappalto, previsto in vigenza del d.lgs. n. 163/2006, non appare incompatibile con la nuova disciplina introdotta dal d.lgs. n. 50/2016” e che “restano in vigore i primi due commi (dell’art. 12 del d.l. n. 47/2014) che disciplinano, appunto, le categorie riguardanti opere speciali suscettibili di ‘subappalto necessario’ in favore di imprese in possesso delle relative qualificazioni”18. Inoltre, la normativa sul subappalto necessario non riguarda i soli appalti di lavori ma anche i servizi19 e la validità del ricorso all’istituto del subappalto qualificatorio anche nel settore dei servizi
Conclusioni
Il d.lgs. n. 36/2023 consolida e aggiorna la normativa sul subappalto, fornendo una regolamentazione dettagliata che risponde alle richieste europee. Pur riconoscendo il subappalto come parte integrante delle commesse pubbliche, il legislatore ha attentamente bilanciato l’espansione del suo utilizzo con poteri di controllo per le stazioni appaltanti attribuendo a quest’ultime maggiori poteri valutativi - discrezionali riducendo proporzionalmente i vincoli legislativi predeterminati. Limitare eccessivamente il ricorso al subappalto, oltre a comportare questioni di compatibilità con i principi pro concorrenziali, può comunque portare a creare de-
15 Cons. Stato, Schema definitivo di Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”, III, Relazione agli articoli e agli allegati, 7 dicembre 2022, p. 170-1
16 Cons. Stato, Schema definitivo, cit., p. 171
17 A. Cancrini, Subappalto necessario, SOA e soccorso istruttorio, alla luce della riforma dell’istituto, in Giornale Dir. Amm., 2022, 4, 549 (nota a sentenza T.A.R. Lombardia Milano Sez. I, 22 novembre 2021, n. 2592).
18 cfr. T.A.R. Piemonte, Sez. II, 17 gennaio 2018, n. 94; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 1° marzo 2018, n. 1336.
19 La giurisprudenza ne ha consentito l’estensione anche agli appalti di servizi, cfr. sentenza Cons. Stato, Sez. V, n. 3504/2020, e la validità del ricorso all’istituto del subappalto qualificatorio anche nel settore dei servizi è stata peraltro affermata anche quando non sia espressamente previsto dalla lex specialis (cfr. T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 15 novembre 2021, n. 878, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 30 novembre 2021, n. 2641; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 3 settembre 2021, n. 1965).
gli anticorpi e delle contro reazioni. In effetti, la limitazione di un istituto fisiologicamente induce l’imprenditore a trovare soluzioni diverse che portano al medesimo risultato in altro modo. Ad esempio, la limitazione del subappalto ha aumentato in modo considerevole il ricorso alle ATI di tipo verticale o agli avvalimenti o ai consorzi. Ovvero comportava a situazioni di raggiro dei limiti di subappalto in tutte quelle situazioni in cui le aziende ricorrevano al distacco funzionale e al
noleggio di attrezzature con o senza operatore. Questo comportamento consentiva agli appaltatori di evitare di pagare i subappaltatori, in quanto spesso non esistevano contratti di subappalto regolari.
Quindi sarà da valutare nel tempo l’efficacia di questo equilibrio tra l’interesse all’esecuzione diretta e l’espansione del subappalto, e considerare se sarà necessario estendere ulteriormente la disciplina ad altre forme di subcontratto.
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Redazione di documentazioni di gara per l’a idamento di servizi pulizia, ristorazione e lavanolo per amministrazioni pubbliche e private.
Simone Finotti - Giornalista
Le infezioni correlate all’assistenza sono un tema di fondamentale importanza per la salute pubblica. Ecco i dati di uno studio promosso da ONBSI e realizzato dalla Fondazione per la Sussidiarietà in collaborazione con l’Università Cattolica del Sacro Cuore. La ricerca analizza in profondità il fenomeno, e dimostra come un maggiore investimento in igiene si traduca in una riduzione dei costi sociali ed economici: meriterebbe grande attenzione dai professionisti e dall’opinione pubblica. È scientificamente dimostrato, e più volte ribadito: le infezioni correlate all’assistenza, note anche con l’acronimo ICA (o, con terminologia più ampia, infezioni ambientali), rappresentano non solo un problema di natura sanitaria, ma anche sociale ed economica, come segnalato -tra gli ultimi in ordine di tempo- nel Report on the Burden of Endemic Health Care-Associated Infection Worldwide redatto dall’Organizzazione Mondiale della Sanità.
Un tema igienico
Infezioni legate all’ambiente
Vale a dire che si tratta di infezioni che un paziente contrae all’interno di un contesto sanitario durante un ricovero o l’esecuzione di esami e controlli, e che non erano presenti o in incubazione al momento dell’ammissione dello stesso. Queste infezioni possono svilupparsi a causa di interventi medici o attraverso l’esposizione a microrganismi nell’ambiente ospedaliero. Ed è proprio qui che entrano in scena l’igiene e la sanificazione: gran parte delle infezioni, infatti, sono più o meno direttamente riconducibili alla presenza di superfici non correttamente igienizzate (pensiamo al contatto diretto ma anche, ad esempio, ad oggetti posati su superfici contaminate o alla stessa qualità dell’aria, che risente dello stato di igiene dei condotti aeraulici), il che automaticamente rende l’aspetto della pulizia e sanificazione prioritario in un’ottica di prevenzione.
Ridurre le ICA attraverso misure preventive non solo migliorerebbe la sicurezza dei pazienti, ma consentirebbe anche un risparmio notevole per il sistema sanitario
Diciamolo subito: il tema coinvolge in modo diretto -senza “se” e senza “ma” - il settore dei servizi di pulizia/servizi integrati/multiservizi, al quale è demandato il fondamentale compito, e annessa responsabilità, di eseguire in maniera corretta le procedure di sanificazione, disinfezione e igienizzazione. Lo si comprende facilmente già leggendo tra le righe della definizione ufficiale fornita dal Ministero della Salute: “Infezioni acquisite che costituiscono la complicanza più frequente e grave dell’assistenza sanitaria e possono verificarsi in ogni ambito assistenziale, inclusi gli ospedali per acuti, il day-hospital/day-surgery, le strutture di lungodegenza, gli ambulatori, l’assistenza domiciliare, le strutture residenziali territoriali.”
Lo studio promosso da ONBSI Non è un caso che l’Organismo Nazionale Bilaterale Servizi Integrati (ONBSI) abbia promosso di recente un importante studio sull’argomento, realizzato dalla Fondazione per la Sussidiarietà in collaborazione con la Sezione di Igiene e Sanità Pubblica dell’Università Cattolica del Sacro Cuore. (https://www.onbsi.it/wp-content/uploads/2023/10/ONBSI-Ricerca-ICA-2023-aggiornata. pdf ). Il lavoro è stato pubblicato nell’ottobre del 2023 e i risultati, a dire il vero, sulle prime sono passati un po’ “in sordina” nonostante la presentazione del progetto complessivo avvenuta due anni prima, a ISSA Pulire 2021. La ricerca, dal titolo “Le infezioni correlate all’assistenza: studio eziologico dei patogeni e delle sepsi, loro distribuzione territoriale, valutazione dei
fattori e dei costi correlati”, affronta il tema delle ICA in modo molto completo e autorevole, anche grazie alla competenza dei professionisti coinvolti, nello specifico Paolo Berta, Fidelia Cascini, Walter Ricciardi, Daniele Spinelli e Giorgio Vittadini.
Frutto di un percorso decennale
Non si tratta di un lavoro che “nasce dal nulla”. Al contrario è l’approdo di un lungo percorso, iniziato ormai oltre 10 anni fa grazie all’impegno di un’equipe di ricercatori della Fondazione per la Sussidiarietà, dell’Università di Bergamo e del Crisp Università di Milano Bicocca guidata proprio da Vittadini e Gianmaria Martini. La pionieristica ricerca “Igiene e infezioni ospedaliere: una relazione quantitativa” venne presentata in anteprima in occasione dell’edizione 2014 di Forum Pulire, a Milano, e già allora giunse alla conclusione che esiste una relazione inversa tra le spese per i servizi di igiene negli ospedali e i tassi d’infezione ospedalieri, con la conseguenza che l’apparente risparmio in termini di costi per l’igiene ospedaliera si traduce in un aggravio in termini sociali e anche economici. Il tema è importantissimo, e meriterebbe forse un’attenzione maggiore di quella sino ad ora riservatagli, anche perché stavolta sono i dati -scientificamente raccolti, sistematizzati e analizzati- questa volta a livello nazionale, a dimostrare in modo incontrovertibile l’importanza del settore nel suo complesso: dalle imprese specializzate nel campo delle pulizie e sanificazioni ospedaliere ai fabbricanti e produttori, che grazie a una ricerca e sviluppo incessante offrono al mercato professionale un ventaglio di prodotti, sistemi, attrezzature e macchine sempre più evoluti ed in grado di garantire risultati sicuri ed affidabili.
Un lavoro ponderoso
D’altra parte, siamo di fronte a una ricerca davvero ponderosa e approfondita sin nei minimi dettagli, che affronta il tema da diverse prospettive: oltre 200 pagine suddivise in 5 capitoli più un’appendice e un’ampia rassegna di sentenze e pronunciamenti giurisprudenziali, con una bibliografia corposa che comprende la più recente letteratura italiana e internazionale sull’argomento. Si va dall’importanza della sanificazione all’analisi dei bilanci delle strutture ospedaliere, dalla storia delle infezioni e dei loro costi sociali alle implicazioni medico-legali e giudiziarie, fino a dettagliati approfondimenti metodologici.
Patologie frequenti e costose Ma è giunto il momento di focalizzarci sulle risultanze che maggiormente coinvolgono gli aspetti igienici,
prendendo le mosse dal corretto inquadramento della questione. Come abbiamo avuto spesso modo di sottolineare, le ICA sono molto frequenti e molto costose, e rappresentano un problema sia clinico sia economico. Secondo quanto riportato dal Ministero si stima una frequenza di pazienti con un’infezione contratta durante la degenza in ospedale pari a 6,3 ogni 100, mentre nell’assistenza domiciliare ci si attesta su 1 paziente ogni 100, per un totale di 7 miliardi di euro di costi da sostenere per la loro gestione. Altra questione, che diremmo centrale, è quella della prevenzione: non tutte le ICA sono prevenibili, ma si stima attualmente che possa esserlo una quota superiore al 50%, anche attraverso corrette prassi di igiene.
Il rischio delle infezioni ospedaliere
Lo studio riprende i dati e le fonti ministeriali, ribadendo che le infezioni correlate all’assistenza rappresentano una delle complicanze più comuni nelle strutture sanitarie, con un rischio stimato tra il 5% e il 15% di contrarre un’infezione durante la degenza ospedaliera.
Secondo uno studio dell’ECDC – European Centre for Disease Prevention and Control, il 5,7% dei pazienti sviluppa un’ICA -vale a dire 4,1 milioni di casi all’anno in Europa-, per un totale di circa 37mila decessi diretti e ulteriori 110mila indiretti. Un vero e proprio “bollettino di guerra”, e l’impatto economico è altrettanto significativo: ogni caso di sepsi può prolungare la degenza di 15 giorni e incrementare i costi di assistenza tra 5mila e 50mila euro. Di conseguenza, ridurre le ICA attraverso misure preventive non solo migliorerebbe la sicurezza dei pazienti, ma consentirebbe anche un risparmio notevole per il sistema sanitario.
Il ruolo della sanificazione degli ambienti ospedalieri Cruciale è il ruolo dell’igiene (e di chi è chiamato ad assicurarla) nella riduzione delle infezioni. Le linee guida nazionali e internazionali raccomandano protocolli di pulizia differenziati in base alle aree di rischio presenti all’interno degli ospedali, tra cui: altissimo rischio, come le sale operatorie, che richiedono procedure rigorose di sanificazione, gestite da personale altamente qualificato e specificamente formato; alto rischio, che includono reparti critici e di isolamento, dove la contaminazione deve essere attentamente controllata; medio rischio, che comprendono spazi meno esposti a pazienti vulnerabili.
Definire protocolli mirati in base a queste classificazioni è essenziale per mantenere elevati standard igienici in chiave preventiva. Ogni ambiente, infatti, ha uno standard igienico ottimale che è in funzione della destinazione d’uso e dei flussi di persone presenti.
Pulizia in ospedale, continuano i “tagli”...
Lo studio mette inoltre in relazione il tipo di struttura ospedaliera e i costi a bilancio destinati alle attività di igiene e pulizia: è emerso che maggiore è la spesa a bilancio per pulizia, minore è il rischio di infezioni. Va detto purtroppo che, a parità di dimensioni ospedaliere, la spesa in pulizie e igiene è diminuita nel tempo in modo significativo: un risultato poco rassicurante, che evidenzia ulteriormente una scarsa aderenza delle voci di bilancio con il rischio espresso dalle caratteristiche ospedaliere, ma anche un progressivo disinvestimento in questo ambito.
… con conseguenti costi sociali
Insomma, come si diceva già 10 anni fa i bilanci ospedalieri continuano a ridurre gli investimenti per le spese di igiene e pulizie, nonostante sia evidente che vi sia una relazione inversa tra l’incidenza di ICA e questo tipo di spesa. È chiaro però come non sia sufficiente analizzare solo gli aspetti più strettamente economici, ma si renda necessario porre attenzione alle implicazioni sociali. Esistono, infatti, costi di tipo sociale che hanno a che fare sia con le conseguenze di salute per i cittadini, sia con l’impatto sul sistema sanitario. E non si parla solo di decessi: giova ricordare come le giornate aggiuntive di degenza dovute alle ICA costituiscano un mero costo per gli ospedali e, quindi, una spesa evitabile per il sistema sanitario. Non solo: un eccesso di giornate di degenza comporta un minor turnover dei posti letto, un’occupazione degli stessi che non consente un incremento di efficienza del sistema, di fatto creando “tappi” difficili da smaltire.
Chi più spende in igiene…
In questo senso lo studio dimostra le attese: laddove il livello di spesa è maggiore, si osserva una riduzione della mortalità. Allo stesso modo, la stima sull’eccesso di degenza ospedaliera per ICA conferma come queste ultime comportino un aumento prevenibile della degenza ospedaliera laddove minore è l’investimento in igiene e pulizia. D’altro canto, invece le aziende ospedaliere che investono di più in igiene e pulizie mostrano una riduzione dell’incidenza di mortalità e delle giornate di degenza in eccesso, dimostrando che tali spese migliorano efficacia ed efficienza ospedaliere.
Meriterebbe l’attenzione della politica, degli addetti ai lavori e non solo
Si tratta di dati che fanno riflettere, e il nostro auspicio è che questo studio -di cui non abbiamo “svelato” se non alcune delle conclusioni generali- trovi l’accoglienza e la risonanza che merita, tra gli addetti ai lavori ma anche, data l’importanza dell’argomento, risvegli l’attenzione della politica, ed informi l’opinione pubblica più attenta. Le dinamiche demografiche e anagrafiche del nostro Paese le conosciamo bene: stiamo assistendo ad un progressivo invecchiamento della popolazione, a un costante incremento dell’età media (con conseguente maggiore vulnerabilità) e a una crescente ospedalizzazione di fasce di popolazione sempre più ampie, e abbiamo ottime ragioni per ritenere che ricerche come questa possano davvero cambiare il nostro modo di prepararci a un futuro sempre più prossimo. A partire dal nostro approccio all’igiene.
La ricerca è scaricabile dal sito dell’ONBSI al link: https://www.onbsi.it/wp-content/uploads/2023/10/ ONBSI-Ricerca-ICA-2023-aggiornata.pdf
Scopri il potere delle microfibre certificate Ecolabel UE
Gloria D’Angelo(1), Renato Rocchi(2), Tania Miconi(3),
L’avvento dell’informatica elettronica ha dato vita a ciò che i Greci definivano la “macchina pensante ”. L’articolo “Computing Machinery and Intelligence ” di Alan Turing nel 1950 riporta per la prima volta come una macchina venga sottoposta ad un test, noto come “Test di Turing”, in cui un interrogatore umano tenta di distinguere una risposta testuale umana da quella di un computer. Grazie al contributo di Turing, il tema dell’Intelligenza Artificiale (IA) ha suscitano notevole interesse da parte della comunità scientifica tanto da favorire l’implementazione di diversi programmi di intelligenza artificiale funzionante. Fra i principali approcci vi sono la logica matematica, per la dimostrazione di teoremi, e le reti neurali, applicati nell’ambito del Deep Learning. L’intelligenza artificiale (IA) si compone di un insieme di diverse tecnologie, interconnesse tra loro, tali da permettere alle macchine di comprendere concetti e di assumere azioni con un livello di intelligenza simile a quello umano. Il valore aggiunto consiste nella creazione ed applicazione di
Il programma politico della Commissione Europea prevede per il 2030 il raggiungimento di obiettivi concreti quali competenze, infrastrutture digitali sicure e sostenibili, trasformazione digitale delle imprese e digitalizzazione dei servizi pubblici
algoritmi integrati in un ambiente di calcolo dinamico dove le abilità di una macchina mostrano capacità umane come ragionamento, apprendimento, pianificazione e creatività. L’intelligenza artificiale può migliorare la vita delle persone in diversi campi. Allo stato attuale, viene utilizzata per automatizzare compiti e risolvere problemi complessi che trovano applicazione in diversi contesti, dalla ricerca scientifica alla robotica, dall’industria al turismo e al mercato azionario. Il fattore comunicante risiede nell’assicurarsi che i sistemi, seppur nei rispettivi campi, siano sicuri, trasparenti, tracciabili, tolleranti e sostenibili. I rischi legati all’utilizzo dell’intelligenza artificiale sono dovuti all’abuso e/o al suo sottoutilizzo che, in parte è dovuto alla diffidenza del pubblico e delle imprese e, in parte, alla frammentazione dei mercati digitali, investimenti bassi fino a infrastrutture carenti. L’IA può anche inficiare sulla vita privata dei cittadini andando a minare la protezione dei dati sensibili, come dimostra l’algoritmo che si dimostra in grado di unire le informazioni su una
1. Tutor Clinico di Tirocinio - CdL Infermieristica – AST N. 5 Ascoli Piceno;
2. Direttore - UOC Servizio Professioni Sanitarie – AST N. 4 Fermo;
3. Bed Manager – AST N. 4 Fermo;
4. Incarico di Funzione Organizzativa SOD Cardiochirurgia e Cardiologia Pediatrica e Congenita Unità Terapia Intensiva Pediatrica Azienda Ospedaliero Universitaria delle Marche – Ancona
5. Tutor Clinico di Tirocinio - CdL Infermieristica – AST N. 4 Fermo;
6. Incarico di Funzione Organizzativa Macroarea Ospedaliera – AST N. 5 Ascoli Piceno;
7. Tutor Clinico di Tirocinio - CdL Infermieristica – Azienda Ospedaliero Universitaria delle Marche – Ancona
8. Direttore Attività Didattiche Professionalizzanti - CdL Infermieristica – AST N. 5 Ascoli Piceno;
persona, pur non avendone conoscenza. Oltre a ciò, costituisce una potente arma in grado di limitare la libertà di espressione e di protesta poiché rappresenta uno strumento per rintracciare ed individuare profili legati a determinati gruppi od opinioni. Lo sviluppo dell’IA ha mostrato come la produttività dell’economia nazionale italiana sia incrementata del 18%, grazie all’adozione dell’intelligenza artificiale in termini di reperimento di informazioni, assistenza virtuale ed efficientamento dei processi. Il rapporto tratto dal World Economic Forum del 2023 qualifica le conoscenze tecnologiche, principalmente IA e Big Data, come le competenze con il più alto tasso di richiesta da parte del mercato economico. Secondo tale documento, si assisterà ad una marcata crescita di alcuni profili professionali quali: specialisti in IA e Machine Learning, analisti per la sicurezza informatica, specialisti in trasformazione digitale ed ingegneri robotici. A tal proposito, ulteriori studi evidenziano come la transizione della maggior parte delle professioni verso l’automazione subirà delle modifiche mirate ad alimentarne l’integrazione1. L’Unione Europea ha prioritariamente incentivato la trasformazione digitale contribuendo a creare politiche di rafforzamento ed occasioni di formazione digitale per cittadini e lavoratori nel pieno rispetto dei diritti e dei valori fondamentali. La promozione dell’IA da parte dell’Unione Europea si è avviata nel 2019 con il progetto denominato “AI4EU” il cui obiettivo consisteva nello sviluppare un ecosistema europeo di IA dove si aggregano le conoscenze, gli algoritmi, gli strumenti e le risorse disponibili. A tal proposito, il programma politico della Commissione Europea prevede per il 2030 il raggiungimento di obiettivi concreti quali competenze, infrastrutture digitali sicure e sostenibili, trasformazione digitale delle imprese e digitalizzazione dei servizi pubblici. Tali risultati rispettano le previsioni degli incrementi in termini di aumento del 14% del PIL mondiale con un aumento di fatturato stimato pari a 12.800 miliardi di euro2
Intelligenza artificiale (IA): verso la normativa L’utilizzo dell’IA consente di accelerare i processi complessi e procedere accuratamente nel personalizzare i percorsi di inserimento lavorativo, di qualificazione ed aggiornamento professionale. Al fine di garantirne i principi di efficienza e di sicurezza, su proposta da parte della Commissione Europea, l’Italia ha improntato il Piano Strategico per l’Intelligenza Artificiale 2022/2024 in cui si individuano ventiquattro politiche fondamentali affinché il Paese mantenga il livello di competitività tecnologica e trasformi i risultati della ricerca in valore aggiunto tale da poter sostenere ed affrontare future sfide tecnologiche e sociali3. Fra le politiche in campo
da parte della Commissione Europea risulta predominante l’interesse nel rafforzare l’ecosistema italiano della ricerca sull’Intelligenza Artificiale (IA) con competenze territorial; finanziare la ricerca e le applicazioni dell’IA creativa; tale priorità va di pari passo con la creazione di cattedre italiane di ricerca sull’IA e la promozione di progetti bilaterali per incentivare il rientro in Italia di professionisti ricercatori. In tale documento le applicazioni si diversificano per le aziende e per le Pubbliche Amministrazioni (P.A.). Per le prime, infatti, è tangibile la necessità di definire un sistema di governance nazionale a supporto della certificazione dei prodotti di IA, la promozione di campagne di comunicazione e sensibilizzazione sull’IA al fine di diffondere efficacemente il Programma strategico nazionale per l’IA agli imprenditori. Per le seconde, invece, risulta emergente la creazione interoperabile tra le banche dati della PA e l’aggiornamento delle linee guida per Open Data riutilizzabili per modelli di IA con dataset estesi, accompagnate parallelamente dalla creazione di una risorsa linguistica aperta e condivisa di dati digitali e dall’introduzione di tecnologie per la condivisione e risoluzione automatica di elaborazione delle richieste. Solo da alcuni giorni il Consiglio Europeo ha definitivamente avviato l’iter per la regolamentazione dell’intelligenza artificiale (IA), il quale prevede l’adozione di sistemi sicuri ed affidabili in tutto il mercato Europeo, sia per le Aziende sia per le Pubbliche Amministrazioni, escludendo i sistemi utilizzati per scopi militari, di difesa e di ricerca. Tale documento pone le fondamenta legislative con principi fedeli ai diritti umani, alla fiducia, alla trasparenza e alla responsabilità nell’utilizzo delle nuove tecnologie, affinché i progressi tecnologici possano diffondersi e stimolare l’innovazione Europea4 Infatti, l’uso dell’IA garantisce l’ottimizzazione delle operazioni, l’assegnazione e la personalizzazione delle soluzioni digitali per i singoli e le organizzazioni a vantaggio delle imprese e nel contesto sociale ed ambientale, in particolare l’assistenza sanitaria, agricoltura, sicurezza alimentare, istruzione e formazione, media e molto altro. A livello Nazionale, l’IA si è ampliata nell’ambito del Piano Nazionale Ripresa e Resilienza ed i suoi investimenti sono rivolti al potenziamento delle infrastrutture e alla attivazione delle modalità operative. L’impatto è misurato parallelamente con chiari indicatori (KPI) quali: l’eccellenza scientifica (pubblicazioni), l’impatto industriale (prototipi e brevetti), l’impatto economico dei sistemi/servizi e la creazione di nuove aziende sorte in concomitanza con l’avvio dell’IA. La comunità scientifica dell’IA mira ad una progettualità educativa che ne acceleri la diffusione, evitando la diaspora dei cervelli e favorendo lo sviluppo dell’intelligenza artificiale in quanto disciplina scientifica5. Difatti, i
fondi previsti dal PNRR hanno catalizzato il processo della riforma incentrata sulla digitalizzazione, coinvolgendo principalmente le Pubbliche Amministrazioni, le quali, grazie ai costi ridotti e alla celere ed efficiente interlocuzione delle imprese, hanno decretato una involuzione della spesa pubblica. I risultati della prima indagine transnazionale prodotta dall’OCSE all’interno del programma “Lavoro, Innovazione, Produttività e Competente” e di seguito riportata in “Prospettive occupazionali 2023. L’intelligenza artificiale e il mercato del lavoro” mostrano come l’Intelligenza Artificiale stia migliorando il lavoro umano. Tale indagine ha coinvolto 2.000 imprese e 5.300 lavoratori dei settori manifatturiero e finanziario all’interno di sette Paesi (Austria, Canada, Francia, Germania, Irlanda, Regno Unito e Stati Uniti d’America). Il 63% circa del campione analizzato ha rivelato che l’intelligenza artificiale ha apportato un evidente stato di benessere sul luogo di lavoro in termini di automatizzazione dei compiti potenzialmente pericolosi o ripetitivi, convogliando maggior concentrazione e valorizzazione a processi più gratificanti. Nonostante ciò, l’accelerazione delle informazioni digitali e l’intensificazione dei ritmi di lavoro pongono delle riflessioni etiche in materia di protezione e riservatezza dei dati personali e della privacy, nella gestione dei processi decisionali, nella responsabilità e trasparenza tanto da raccogliere manifestazioni di preoccupazione personale per la mera raccolta dati di codesta analisi.
L’applicazione dell’Intelligenza Artificiale mostra, secondo i dati proveniente dall’OECD, una maturazione di competenze specializzate tali da rendere il lavoratore abile nell’interazione con la programmazione informatica, la gestione di database scientifici e l’analisi statistica. Queste, accompagnate da competenze cognitive di pari livello come la capacità di problem solving, la negoziazione, la comunicazione, la creatività ed il lavoro di squadra completano la figura ideale. L’OCSE ribadisce l’importanza della formazione accademica avanzata nell’acquisizione di competenze specializzate in Intelligenza Artificiale ovvero “un insieme di competenze che consenta agli individui di valutare criticamente le tecnologie di intelligenza artificiale, comunicare e collaborare in modo efficace con l’intelligenza artificiale e utilizzare l’intelligenza artificiale come strumento online, a casa e sul posto di lavoro” 6. Le strategie formative possono essere legate a programmi di istruzione formale (come implementato in Irlanda) o attraverso la formazione e l’apprendimento permanente, (come adottato dalla Germania, Finlandia e Spagna). Da qui la rilevanza istituzionale nel prevenire, attraverso specifiche regolamentazioni, i rischi dell’IA in termini di riservatezza dei dati personali e privacy, di sicurezza, di equità e rispetto dei diritti dei lavoratori nel
pieno rispetto del principio di responsabilità e trasparenza nei processi decisionali. Come afferma Padre Paolo Benanti “le macchine ragionano per algoritmi, perciò abbiamo bisogno di un algoretica”. Di qui la ragione per la quale l’intelligenza artificiale deve costituire un supporto alle attività per il miglioramento delle performance che siano, tuttavia, sempre sotto il controllo intellettuale della persona umana.
Intelligenza Artificiale (IA) e Sanità
L’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) con il Regulatory considerations on Artificial Intelligence for health ha riportato le indicazioni volte alla promozione di un utilizzo sicuro, efficace, appropriato e responsabile delle applicazioni dell’Intelligenza Artificiale in ambito sanitario. Supportata dal Piano della salute digitale 20202025 e dall’Artificial Intelligence European Act si sottolinea come tutte le tecnologie implementate debbano rispettare il diritto alla salute secondo i criteri di appropriatezza, accessibilità, economicità, scalabilità e sostenibilità. In campo medico, l’Intelligenza Artificiale ha impattato notevolmente tanto da raggiungere livelli di precisione diagnostica e terapeutica finora mai riscontrati. Fra i principali utilizzi spicca l’analisi predittiva che consiste nel definire il percorso diagnostico ed il trattamento personalizzato del paziente. L’intelligenza artificiale, attraverso algoritmi di apprendimento automatico come Machine Learning (ML) e Deep Learning (DL), effettua un’analisi accurata di una vasta quantità di dati, apprende ed estrapola le informazioni necessarie a proiettare delle prognosi. L’obiettivo dei modelli di Machine Learning e di Deep Learning sta nel consentire alla macchina di raggiungere un livello di accuratezza nella produzione dei risultati, la cui quantità è incrementale con il numero dei dati a disposizione. A proposito di deep learning, il Convolutional Neural Network (CNN) si distingue come un ottimo strumento di analisi delle immagini mediche ed è in grado di rilevarne particolarismi sfuggenti persino ad un tecnico umano, incidendo non solo a livello qualitativo con la precisione dei risultati ottenuti, ma soprattutto a livello quantitativo, in quanto catalizzatore di una serie di immagini nel processo di ricerca. Diversi studi dimostrano che la CNN riesce ad ottenere una precisione maggiore del 7% rispetto alla risorsa umana edotta delle condizioni psicofisiche del paziente7 Le sperimentazioni in ambito di IA hanno messo in luce le potenzialità dell’apprendimento ibrido tanto da verificare come uno studio condotto da Odusami et al, combinando il modello RESNET-18 e DENSENET-201, hanno riscontrato un’accuratezza ed una precisione pari al 98%8. Tra i benefici ottenuti in sanità, grazie all’implementazione dell’Intelligenza Artificiale (IA), vi è l’a-
nalisi dei dati. La grande mole di dati ottenuta dai risultati di laboratorio, immagini mediche, dati genetici, dati dei dispositivi wearable e cartelle cliniche elettroniche permette di analizzare precisamente ed interpretare accuratamente enormi quantità di dati al fine di pianificare efficacemente il trattamento. Altro utilizzo in campo medico è legato all’imaging medico. Infatti, l’IA è in grado di identificare immagini radiologiche o patologiche e segni di malattie difficili persino all’occhio dell’operatore in tempi rapidi alleggerendo i tempi di attesa per i pazienti e migliorando i risultati del trattamento. In ambito chirurgico, si stanno inserendo i robot chirurgici così abili nell’eseguire interventi di precisione da evidenziare una marcata riduzione dei rischi correlati ed essere guidati anche a distanza. In seguito al D.M. 77, l’Intelligenza Artificiale viene inserita nel contesto delle cronicità quale forza motrice per le professioni sanitarie nel facilitare l’efficientamento dei processi sanitari9. Difatti, gli algoritmi riescono a monitorare i dati dei pazienti in tempo reale, permettendo l’identificazione dei cambiamenti nelle condizioni dei pazienti e il loro conseguente trattamento. Ciò pone le basi per la personalizzazione dei trattamenti medici grazie agli algoritmi al fine di migliorarne l’efficacia del trattamento e la riduzione del rischio di effetti collaterali. Tuttavia, nonostante i molteplici benefici legati all’IA vi sono altrettanti rischi associati principalmente al rispetto della privacy e alla sicurezza dei dati. Sono proprio questi ultimi il bersaglio ad hoc da parte di attacchi informatici con la conseguente violazione della privacy che si traduce in manifestazioni di stress emotivo, paranoia, sfiducia nel sistema sanitario e atti discriminatori ai pazienti. A tal proposito la normativa comunitaria di riferimento in materia di protezione dei dati “General Data Protection Regulation” definisce i dati personali come qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile “interessato”; si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all’ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale. Fra i rischi associati vi sono gli errori di diagnosi o di trattamento, causati da incompletezza, non rappresentatività o errori dei dati di partenza che generano, inevitabilmente, a catena algoritmi inaccurati o distorti. Tale evenienza, in un contesto medico, assume un carattere potenzialmente grave e dannoso. Nonostante sia nota l’impossibilità di delegare alle macchine una responsabilità legale, quest’ultima appartiene al medico, indipendentemente dal processo decisionale adottato. Sarebbe opportuno, perciò, che i pazienti sot-
toposti a trattamenti sanitari in cui vi è il supporto dell’IA siano appropriatamente informati dal medico il quale dovrà valutare tramite le proprie competenze e i propri strumenti e decidere autonomamente il percorso del paziente. A oggi, fra le priorità enunciate dal Governo italiano a carattere sanitario vi è la gestione dei tempi di attesa per le prestazioni sanitarie in ospedale. Come dimostra la Piattaforma nazionale delle liste di attesa gestita dall’Agenas, è evidente la necessità di definire misure atte a garantire una tempestiva attuazione di un programma straordinario per la riduzione delle liste di attesa, al fine di superarne la criticità. Basti pensare che in Canada la gestione delle prestazioni sanitarie ospedaliere, in particolare nell’Humber River Hospital (HRH) è interamente digitalizzata. I vantaggi derivanti da tale azione strategica si traducono in un sistema automatico che contatta digitalmente gli utenti per informarli di eventuali annullamenti di prenotazioni e rivalutazione di date alternative, oltre ad una migliore razionalizzazione dell’approvvigionamento dei farmaci e pianificazione di ricoveri e turni del personale. Nel Nord America, l’ospedale John Hopkins di Baltimora ha velocizzato del 60% i trasferimenti dei pazienti e abbattuto del 25% i tempi di attesa in Pronto Soccorso. Tale modello ha preso avvio anche in Inghilterra dove si è realizzato il Centro di Comando di GE Healthcare, una vera torre di comando che, grazie all’utilizzo dell’intelligenza artificiale, all’analisi avanzata dei dati e del machine learning, ha l’obiettivo di riprogrammare l’assistenza sanitaria in termini di riduzione dei tempi di trasferimento e miglioramenti. Un sistema che utilizza tecniche per Elaborazione del Linguaggio Naturale (ELN) permette un facile accesso alle cartelle cliniche degli assistiti così da favorire un’oculata analisi dei dati, ricorrenti confronti per singole variabili ed i fattori di rischio sviluppandone, poi, la priorità all’accesso di una prestazione sanitaria. Altro campo di applicazione potrebbe essere quello dei trapianti d’organo, dove il supporto dei Big Data può perfezionare e catalizzare la selezione dei destinatari, ponendo le solide basi per la valutazione di percorsi di medicina predittiva. Alla luce delle esperienze professionali mondiali, in Italia si sta sperimentando un tentativo di digitalizzazione per la gestione delle ambulanze in Lazio, Emilia-Romagna e Sicilia, al fine di ridurre le spese non necessarie, di gestire efficacemente il personale ma, soprattutto, dare priorità ai codici rossi. Il sistema digitalizzato, purtroppo, è ancora disomogeneamente distribuito in Italia. In particolare, solo in Emilia-Romagna, Veneto e Lombardia il passaggio per l’utilizzo dell’Intelligenza Artificiale è attivo. Occorre, perciò, una maggiore implementazione di questa strategia che coinvolga trasversalmente tutto il panorama nazionale al fine di
garantire la tutela della salute ai cittadini secondo l’articolo 32 della Costituzione Italiana.
Le Digital Hard Skill: la sfida dei professionisti sanitari
La corretta applicazione dell’IA in tutti i percorsi sanitari contribuisce al raggiungimento di una cultura che vince le resistenze al cambiamento e rende i professionisti sanitari dotati di un appropriato know-how tecnologico ed organizzativo. Tali fenomeni sono evidenti e sono il risultato del fenomeno della Digital Transformation, la quale sta coinvolgendo il modo in cui si comunica, si consuma e ci si informa sul mondo ma che include anche l’implementazione di strumenti digitali trasversalmente utilizzati dai professionisti e dai cittadini. Per citare alcune metamorfosi digitali possiamo elencare la Cartella Clinica Elettronica (CCE), l’utilizzo del Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE) e le agende personali di applicazioni di Personal Health Record (PHR). L’Istituto Nazionale di Statistica ha verificato come, nel 2023, solo il 45,9% della popolazione possiede competenze digitali adeguate, il 36,1% competenze insufficienti ed il 5,1% non ha alcuna competenza10. L’Italia si classifica come uno dei Paesi con la quota più bassa di persone con competenze digitali di base, mantenendo una distanza dalla media europea di quasi dieci punti percentuali. Indubbiamente tali competenze riflettono le caratteristiche socioculturali della popolazione dove i giovani permangono con percentuali di abilità più sviluppate rispetto agli anziani ma la differenza permane marcata. Le competenze digitali si configurano come quel complesso di abilità tecnologiche che, per complessità e specificità, si differenziano per competenze di base, competenze intermedie e competenze avanzate ed evolute come lo sviluppo di software per l’intelligenza artificiale. Tali competenze sono alla base del possesso e sviluppo di abilità nelle ICT (“Information and Communication Technologies” Tecnologie dell’informazione e della Comunicazione). Le competenze digitali sono imprescindibili per il personale sanitario, sia in organico sia in formazione, ed esse discendono direttamente dalla formazione. L’efficace trasformazione digitale dei sistemi sanitari favorisce significativamente l’alfabetizzazione digitale alla salute o anche nota come Digital Health Literacy (DHL). Essa viene definita come “la capacità di utilizzare le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per accedere, valutare, elaborare e utilizzare le informazioni che richiede competenze sia cognitive che tecniche11”
Alla luce di ciò, la vera strategia sta nel definire una formazione in sanità digitale e puntualizzare un adeguamento delle linee guida formative così da regolamenta-
re uniformemente gli ordinamenti didattici e i dossier formativi del personale sanitario. I contributi formativi devono includere le conoscenze e competenze connesse all’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT) nei processi di cura e diagnosi al fine di consentirne la maturazione, secondo un appropriato intervallo temporale, nel campo della sanità digitale. Ad oggi, è evidente come la reale sfida del Paese e, in particolare della sanità, sia quella di garantire una formazione digitale ad hoc che sia vicina ai professionisti, in quanto garanti del valore di “cura”, ma, soprattutto, dei cittadini affinché siano digitalmente alfabetizzati per gestire i processi di cura e di prevenzione della salute.
Bibliografia
1 Ministero del lavoro e delle politiche sociali Audizione del Ministro in XI Commissione (Lavoro pubblico e privato) Indagine conoscitiva sul rapporto tra intelligenza artificiale e mondo del lavoro, con particolare riferimento agli impatti che l’intelligenza artificiale generativa può avere sul mercato di lavoro. Camera dei deputati 26/10/2023.
2 EUROPEAN POLITICAL STRATEGY CENTER The Age of Artificial Intelligence. Towards a European Strategy for Human-Centric Machines, in “EPSC Strategic Notes”. issue 29, 2018.
3 Governo Italiano Programma Strategico Intelligenza Artificiale 2022-2023. 2021.
4 Consiglio dell’Unione Europea Regolamento sull’intelligenza artificiale (IA): il consiglio dà il via libera definitivo alle prime regole per l’IA al mondo. 2024.
5 Ministero dell’Università e della Ricerca Programma nazionale per la ricerca 2021-2027. 2020.
6 OECD Artificial Intelligence and the Labour Market. Employment Outlook 2023.
7 Cfr. Jennifer BRESNICK, What Is Deep Learning and How Will It Change Healthcare?, Features, disponibile nel sito HEALTH IT ANALYTICS, https://healthitanalytics.com/features/what-is-deeplearning-and-howwill-it-change-healthcare, 2024.
8 Odusami et al., An Intelligent System for Early Recognition of Alzheimer’s Disease Using Neuroimaging, Sensors.2022.
9 Bellio, E., et al. Agenda Digitale. Tratto da Network Digital 360: 2018. https://www.agendadigitale.eu/sanita/sanita-cosi-latecnologia-mette-il-paziente-al-centro-cosa-fare/
10 Istituto Nazionale di Statistica. Cittadini e competenze digitali Statistiche today. 22/06/2023.
11 American Library Association 2017
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Tra le tante tipologie di camici che vengono utilizzate all’interno degli ospedali, i camici chirurgici sterili per sala operatoria sono abitualmente classificati come
DM Classe I sterile e solo in procedure particolari sono richiesti dispositivi di protezione individuale (DPI) di terza categoria.
Come accade per molti dispositivi, anche i camici svolgono la doppia azione di proteggere sia gli operatori sanitari che li indossano sia i pazienti, rientrando dunque nella definizione di dispositivo medico (DM).
Ne consegue che la sicurezza di operatori e pazienti, unita a comfort e funzionalità per chi lo indossa, sono
i principali criteri di norma che un camice chirurgico deve soddisfare.
A queste richieste, negli ultimi anni e in particolare durante la pandemia da Covid-19, se ne è affiancata un’altra, ugualmente prioritaria: la necessità di superare l’uso dei camici monouso, privilegiando l’utilizzo di materiali riutilizzabili e favorendo così un modello economico circolare, più sostenibile nel tempo. La risposta di Servizi Italia è un nuovo camice chirurgico integrale di Servizi Italia , con doppia marcatura DM e DPI Classe III per lo svolgimento di procedure chirurgiche complesse.
Nato dall’unione delle conoscenze di produttori ed esperti nel settore tessile e dall’esperienza di Servizi Italia sul campo, il nuovo camice chirurgico integrale presenta caratteristiche tecniche e un design all’avanguardia .
Il tessuto in maglia di jersey su tutta la superficie del camice garantisce un elevatissimo livello di comfort , in quanto caratterizzato da:
• morbidezza e confort, specialmente nei punti critici soggetti a strofinio, come colletto e polsini;
• naturale elasticità che permette una vestibilità aderente alle diverse morfologie corporee, riducendo pieghe o ingombri dati dalla presenza di materiale in eccesso e consentendo ampia libertà di movimento;
• leggerezza che consente di produrre un camice integrale con un peso assimilabile a quello dei camici Standard Performance;
• alta traspirabilità, essendo tutta la superficie composta da trilaminato, con lamina porosa in PU che garantisce una corretta termoregolazione anche negli interventi più lunghi;
• impermeabilità uniforme sull’intera superficie;
• elevata resistenza all’usura
Anche nel design del prodotto sono stati sviluppati punti di forza che vanno a favore di una maggiore funzionalità e protezione
• Polsino senza cuciture e con sistema ferma-guanto, per evitare lo scorrimento del guanto sul camice e ridurre il rischio di esposizione della cute dell’operatore.
• Sistema di apertura semplificata che consente la svestizione in totale autonomia , grazie alla presenza di automatici al colletto e nella zona posteriore, riducendo così i tempi di svestizione e rischi di contaminazione.
• Codice colore per colletto e stringhe di chiusura , per una più semplice identificazione della taglia e per consentire una procedura di vestizione sicura, indicando le uniche parti che l’operatore fuori sala può toccare senza compromettere la sterilità del capo.
Il nuovo camice integrale di Servizi Italia ha ottenuto:
• la doppia Certificazione DM - DPI Classe III (UNI EN 13688 - EN 14126 - UNI 13034 - UNI 14605);
• livelli di prestazione 6P secondo EN 14126 e 4B secondo EN 14605;
• doppia protezione dagli agenti infettivi e protezione per agenti chimici e schizzi alle basse pressioni;
• prestazione High Performance su tutta la superficie, compresa la zona posteriore.
La responsabilità ambientale è a tutti gli effetti diventata una priorità anche per le aziende del settore sanitario che, oltre a garantire sicurezza e qualità di prodotti e servizi, oggi sono consapevoli dell’importanza di ripensare il settore in termini di impatti ambientali e sociali, incentivando una produzione più sostenibile lungo tutta la catena del valore.
Si tratta infatti di un prodotto a filiera corta, ideato, disegnato e prodotto interamente sul territorio italiano che, una volta arrivato a fine vita, potrà essere rigenerato con una nuova destinazione d’uso, configurandosi così come un perfetto esempio di economia circolare
Sostituendo le parti solitamente più soggette all’usura (come il pannello frontale o la zona degli avambracci), il camice può essere ricondizionato, riconfezionato e poi ricertificato come nuovo dispositivo medico. www.servizitaliagroup.com
Un nostro lettore chiede di sapere se l’anticipazione di elementi tecnici nella busta amministrativa comporti l’esclusione dalla gara.
Per rispondere al nostro lettore si richiama una recente sentenza del TAR Umbria (sez. I, n. 486 del 26.2.2024) che afferma un principio importante, partendo da un caso concreto. In una procedura aperta, l’aggiudicatario aveva inserito i curricula dei professionisti costituenti il gruppo di lavoro per la progettazione e gestione della strategia d’immagine del brand Umbria non nell’offerta tecnica, come richiesto dal capitolato speciale, ma nell’offerta amministrativa. Ebbene, in questa circostanza si afferma che “l’anticipazione dell’allegazione dei curricula all’interno della ‘busta virtuale’ contenente la documentazione amministrativa non comporta alcuna violazione del principio di segretezza delle offerte o del divieto di commistione tra le diverse componenti dell’offerta (e quindi ancora una volta alcun vulnus alla par condicio tra i partecipanti), dovendo quest’ultimo essere correttamente riferito ad ipotesi di commistione tra elementi dell’offerta tecnica e dell’offerta economica (che non ricorre nel caso in esame). Al riguardo, il Collegio ritiene di condividere la recente giurisprudenza che, con riferimento ad una fattispecie per molti versi analoga, ha affermato che «l’anticipazione del contenuto dell’offerta tecnica nella busta “virtuale” contenente la documentazione amministrativa non comporti la violazione del divieto di commistione tra le diverse componenti dell’offerta. Tale divieto, invero, costituisce applicazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed offerta economica che trae fondamento dall’obiettivo di evitare che elementi di valutazione di carattere automatico pos-
sano influenzare la valutazione degli elementi discrezionali, sicché trova applicazione nei soli casi in cui sussista effettivamente il pericolo di compromissione della garanzia di imparzialità della valutazione. … Nessun vulnus può derivare, pertanto, al corretto svolgimento delle fasi della procedura di gara, dall’erronea anticipazione della sola proposta tecnica nella busta contenente la documentazione ammnistrativa il cui esame non è caratterizzato, come è noto, da alcuna valutazione di tipo discrezionale richiedendosi alla stazione appaltante solo di verificare il possesso di tutti i requisiti di partecipazione in capo alle imprese concorrenti previa attivazione, ove necessario, del soccorso istruttorio » (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 2 febbraio 2024, n. 87).”
A ben vedere, l’operato della S.A. non appare censurabile in quanto risulta condivisibile la lettura non formalistica della lex specialis che ha guidato l’agire dell’Amministrazione, in linea con i principi di cui agli artt. 1, 2 e 10 del D. Lgs. n. 36 del 2023. Si dà così concreta applicazione ai principi del risultato, della fiducia e di massima partecipazione del nuovo Codice dei contratti.
Correttamente, quindi, l’Amministrazione non ha provveduto all’esclusione del fornitore che ha anticipato elementi tecnici nella busta amministrativa, trovandosi davanti ad una mera irregolarità e non ad una incompletezza dell’offerta tecnica, posto che tutti gli elementi richiesti erano di fatto presenti all’interno del fascicolo virtuale dell’operatore economico, sebbene in parte collocati in altro luogo.
KUBI KID: la sicurezza dei carrelli incontra la fantasia dei bambini
Kubi Kid di Falpi è un carrello sviluppato su commissione nell’ambito di un progetto molto peculiare. Tale occasione ci ha offerto lo spunto per estendere la proposta dei carrelli Kubi in tutti quei contesti che sono frequentati dai bambini: dai reparti pediatrici degli ospedali, alle scuole materne, fino ai centri per l’infanzia.
Kubi Kid è disponibile in tutte le configurazioni della gamma Kubi e conserva pertanto tutte le certificazioni di qualità e le prestazioni della linea originale. Agli aspetti di compattezza, versatilità ed ergonomia qui si aggiunge anche l’aspetto ludico: la possibilità di personalizzare il carrello con stickers allegri e colorati.
Il prototipo è stato realizzato applicando su un carrello di colore “lime” delle immagini che rappresentano in forma cartoonesca gli animali della giungla, dando vita a uno scenario che può stimolare la fantasia dei bambini, distraendoli dalla situazione potenzialmente noiosa o pesante in cui si trovano, e alleggerendo le mansioni di genitori, tutori o operatori presenti.
Il design “tutto chiuso” di Kubi permette di tenere i prodotti chimici e le attrezzature al riparo dalla straordinaria ed innata curiosità dei bimbi, garantendo la loro sicurezza. Kubi Kid è interamente personalizzabile sulla base del contesto a cui è destinato (sia nei moduli, sia nei colori, sia nella grafica degli stickers).
www.falpi.com
PCHS©: la rivoluzione di COPMA
News4market: l’informazione professionale nell’ambito degli appalti
News4market è un portale informativo che offre articoli e approfondimenti di alto livello, strutturati e progettati per informare il pubblico riguardo le novità del settore. Gli aggiornamenti costanti e la formazione continua, nel mondo degli appalti, sono una condizione necessaria e fondamentale per poter operare nel rispetto delle norme del Codice. Grazie alla nostra esperienza ventennale nel mondo degli appalti e alla nostra squadra di professionisti qualificati, ti offriamo contenuti ad alto livello professionale atti ad accompagnarti nel percorso di informazione e formazione professionale. Net4market e News4market lavorano in sinergia per permetterti di rimanere informato ed avere la possibilità di chiedere un supporto o affiancamento all’occorrenza. Per i lettori della testata, Net4market offre un servizio di supporto che ti permette di finalizzare la tua formazione.
Scopri il portale su: www.news4market.it
A breve disponibili anche i corsi di formazione!
Il Probiotic Cleaning Hygiene System (PCHS©) di COPMA ha rivoluzionato il concetto di sanificazione nel settore sanitario. Basato su detergenti probiotici, il sistema garantisce un controllo continuo della carica batterica sulle superfici fino a 48 ore, riducendo l’uso di agenti chimici e limitando così il rischio di resistenza antimicrobica. Con il tempo, PCHS© ha dimostrato la sua efficacia e affidabilità, contribuendo a una gestione più sicura ed efficiente degli ambienti sanitari, con benefici diretti nella prevenzione delle Infezioni Correlate all’Assistenza. Il nuovo logo del sistema PCHS© riflette questa visione con un design minimale: le linee pulite e l’elemento centrale evidenziano il concetto di controllo e protezione costante. Il piccolo quadrato arancione è un punto di equilibrio tra innovazione e affidabilità, sottolineando l’approccio scientifico che contraddistingue il sistema PCHS© Il restyling del logo simboleggia l’impegno di COPMA verso una sanificazione sostenibile e sicura, pensata per rispondere alle sfide di dirigenti della sanità pubblica e i responsabili degli approvvigionamenti, chiamati a garantire standard elevati di pulizia con un impatto ambientale ridotto. Sostenuto da oltre 17 studi scientifici, il PCHS© è già utilizzato in numerosi ospedali e strutture sanitarie, migliorando la qualità della vita e la sicurezza di pazienti e operatori.
https://pchs.it/
Sicurezza degli ambienti ospedalieri: la CULTURA che amplifica la TECNICA nell’esperienza di Sodexo Italia
Quando siamo coinvolti in prima persona, il nostro agire si fa più attento e accurato, tanto verso gli altri quanto verso noi stessi. Stimolando l’ingaggio personale, oltre alla condivisione di nozioni tecniche e affiancamento sul campo, Sodexo progetta ed eroga la formazione per i propri collaboratori con l’obiettivo di lavorare in sicurezza, per loro stessi e per i pazienti. Per questo la sicurezza in Sodexo non è solo una priorità, ma è un valore: la sicurezza è di tutti, per il benessere di tutti.
I collaboratori di Sodexo lavorano ogni giorno per garantire elevati standard qualitativi di servizio, seguendo precisi protocolli di pulizia, sanificazione, sterilizzazione e disinfezione a seconda delle diverse aree di rischio in ospedale. L’ambito della ristorazione è scandito da specifici Piani di Autocontrollo, la cui finalità è individuare, prevenire e documentare situazioni ed eventi potenzialmente negativi per la salute del paziente nel processo produttivo. Ma in ogni servizio, tutti i collaboratori Sodexo sono consapevoli che le loro azioni quotidiane possono avere un grande impatto sui clienti e sui pazienti. Per questo la cultura aziendale delle persone per le persone si fonda su tre concetti chiave: appartenere ad un team, agire con uno scopo e crescere sulla base delle proprie caratteristiche e talenti. Questa è la nostra proposta di valore per le nostre persone, con un impatto positivo su clienti e pazienti. sanita@sodexo.com https://it.sodexo.com/settori/ospedali
In occasione del World Patient Safety Day 2024 (Giornata Mondiale per la Sicurezza delle Cure) del 17 settembre scorso, FMSpecialist S.r.l. ha presentato una relazione sulle infezioni ospedaliere, quelle che insorgono durante il ricovero o dopo le dimissioni del paziente e che non erano presenti o in incubazione al momento dell'ingresso. Riconosciute dall'Organizzazione Mondiale della Sanità come la complicanza più frequente e grave correlata all'assistenza sanitaria, queste infezioni rappresentano una minaccia significativa per la sicurezza dei pazienti. Questo argomento è diventato di rilevanza Nazionale fino a suscitare l’interessamento della Camera dei deputati che all’inizio del 2023 ha pubblicato una bozza di Proposta di Legge. Ancora in iter d’approvazione.
Ogni struttura ospedaliera adotta un sistema di revisione e di aggiornamento delle misure per la prevenzione e l’individuazione delle ICA, dando evidenza all’igiene ambientale. Diversi studi sia a livello nazionale che internazionale hanno dimostrato il nesso evidente tra contaminazione ambientale e infezioni ospedaliere. Per questo diventa sempre più importante il processo di sanificazione degli ambienti ospedalieri, in tutte quelle zone dell’ospedale dove non è prevista la sterilizzazione. Si rende necessario un cambio di mentalità e approccio nel campo dei servizi ospedalieri, passando dal concetto di pulizia e quello di igiene. Ma chi fa i controlli e le verifiche dei Servizi appaltati nelle Strutture Sanitarie? Tutti ne parlano ma nessuno li vuole.
Le stazioni appaltanti nei documenti di gara non dovrebbero limitarsi ad accenna solamente ai compiti del D.E.C. con un mero e generico richiamo a “necessari accertamenti”. Dovrebbe delineare un’efficace e chiara disciplina dei controlli, anche attraverso l’indicazione della tipologia delle attività di verifica e della relativa frequenza, volta ad identificare le azioni concrete da porre in essere al fine di accertare il corretto operare dell’appaltatore in fase esecutiva.
www.fmspecialist.eu
Soluzioni
Paredes è da anni un punto di riferimento nel settore sanitario per il lavaggio e l’asciugatura monouso professionale delle mani. Fornisce circa 200 ospedali, garantendo igiene e servizi di alta qualità, rispondendo alle esigenze delle imprese con prodotti affidabili e performanti.
A testimonianza dell’impegno dell’azienda e del suo valore, vi è un costante sviluppo che porta a continue innovazioni nell’ambito dell’igiene professionale, non solo nel settore sanitario.
Per quanto riguarda la detergenza, Paredes ha stretto una partnership strategica con Innuscience, lanciando una linea di prodotti biotecnologici che rappresentano un’alternativa ecologica alla chimica tradizionale. Questi prodotti sono ideali per il settore sanitario, che punta ad accelerare la transizione ecologica e a migliorare la sostenibilità ambientale. Sono efficaci, 100% di origine naturale e sicuri sia per gli utenti che per l’ambiente.
Per quanto riguarda le microfibre, in esclusiva con Decitex – azienda innovatrice nel settore – Paredes ha introdotto un sistema che consente di pulire i pavimenti con azione biocida senza l’uso di prodotti chimici, promuovendo una pulizia ecologica.
Sempre nell’ambito sanitario, con l’obiettivo di semplificare il lavoro e ridurre i consumi, l’azienda ha ampliato la Linea Paredes Style. Questa gamma di distributori per l’area bagno si distingue per affidabilità, comfort, igiene e un design moderno che facilita la pulizia. Una sezione trasparente permette di controllare facilmente il livello del prodotto, mentre il nuovo nottolino in cellulosa elimina l’uso della plastica.
www.paredes.it
LIMOP è il sistema integrato di noleggio, ricondizionamento e tracciabilità di mops e panni tecnici proposto da LIM in tutta Italia.
Avvalersi di LIMOP significa:
• Rispettare il Decreto del 29 Gennaio 2021, istitutivo dei Criteri Ambientali Minimi per l’affidamento dei servizi di pulizia di edifici e ambienti sia ad uso civile che sanitario
• Rispettare il Decreto del 9 Dicembre 2020, istitutivo dei CAM per l’affidamento dei servizi di lavanolo del materiale tessile
• Disporre delle informazioni e delle certificazioni ormai richieste di prassi dai competenti Organi di Controllo, nelle indagini sulla responsabilità per la contrazione di infezioni all’interno di locali dove l’Impresa presta servizio
• Disporre delle informazioni necessarie al controllo di gestione analitico per commessa o cantiere e per la redazione del bilancio ambientale.
Mops e panni vengono forniti al cliente:
• in quantità e con una frequenza concordate
• asciutti e pronti all’uso, pre-impregnati a secco col principio attivo detergente, da riattivare mediante immersione in acqua prima dell’utilizzo
• veicolati con attrezzature, uomini ed automezzi di LIM
• sempre tracciati e rendicontati per quantità ricevute e per prodotti consumati in fase di ricondizionamento ed impatto ambientale.
Con LIMOP, il personale dell’impresa di pulizia dedica la propria attenzione soltanto alla pulizia delle superfici e a riporre i dispositivi tessili usati in un sacco, garantendo a se stessi, agli operatori ospedalieri ed ai pazienti, ambienti puliti a regola d’arte
www.limlavanderia.it
Filmop ha ottenuto per alcuni mobili carrellati
Alpha la certificazione Ecolabel UE, l’etichetta ambientale che premia i migliori prodotti ecosostenibili attestandone il basso impatto ambientale e l’alta qualità. Realizzati in parte con componenti in plastica riciclata certificati Plastica Seconda Vita, i mobili carrellati sono progettati per essere facilmente riparabili e completamente riciclabili a fine vita. Tutelano inoltre la nostra salute in quanto non richiedono l’utilizzo di metalli pesanti per la loro produzione. Il prestigioso marchio riconosce infine la qualità dei mobili carrellati, i quali hanno superato i test relativi a resistenza, stabilità e durabilità effettuati da un Istituto indipendente.
I mobili carrellati Alpha si uniscono all’ampia gamma di prodotti Filmop certificati Ecolabel UE, della quale fanno parte diverse linee di mop, panni manuali e frange. www.filmop.com
di crescita sostenibile e innovazione
Meranese Servizi S.p.A., azienda con più di 30 anni di esperienza sul mercato, ha presentato il suo primo bilancio di sostenibilità, segnando un passo verso una maggiore trasparenza e impegno per un futuro sostenibile. Questo documento riflette l’attenzione dell’azienda alla responsabilità sociale e ambientale, rafforzando il dialogo con gli stakeholder. In oltre 25 anni, Meranese Servizi ha ampliato le proprie attività con sedi in Austria e Germania, diventando un riferimento nei servizi integrati e parte centrale della holding Findal Group, attiva in ristorazione, energia e facility management.
Nel settore ospedaliero, Meranese Servizi si è distinta per i servizi di pulizia e sanificazione, operando in regioni come Lazio, Campania e nord Italia, mantenendo alti standard di igiene e sicurezza. Guidata dagli obiettivi dell’Agenda 2030 dell’ONU, ha ottenuto certificazioni come ISO 45001, SA8000 e ISO 14001, confermando l’impegno verso sicurezza, gestione ambientale e responsabilità sociale. L’azienda promuove la parità di genere e valorizza la diversità, investendo nell’automazione e nella formazione continua dei dipendenti.
La pubblicazione del bilancio di sostenibilità ha permesso a Meranese Servizi di comunicare con chiarezza il proprio impegno verso pratiche aziendali più rispettose dell’ambiente e della gestione delle risorse, aprendo un dialogo continuo con le parti coinvolte. La società prosegue con fiducia il percorso di crescita sostenibile, con l’obiettivo di coniugare sviluppo economico, rispetto per il pianeta e benessere delle persone. www.findal.it
Tutte le certificazioni ottenute fanno di Sutter Professional il partner ideale nel mercato professionale. La vasta gamma certificata Ecolabel di Sutter Professional è composta da prodotti specifici per ogni tipo di utilizzo. Delle 84 referenze Ecolabel, 17 sono di prodotti concentrati e ultra-concentrati, facili da usare e da utilizzare, in grado di minimizzare gli sprechi di prodotto. 15 di questi prodotti e un disinfettante PMC in aggiunta, inoltre, sono già certificati CFP secondo la ISO 14067, standard internazionale che definisce i principi e i requisiti per la quantificazione della Carbon Footprint di prodotto. Tutta la gamma Ecocaps, oltre ad essere certificata Ecolabel, ora è anche certificata CFP Italy. Ultimo arrivato, nella famiglia CFP, l’SF 120 Ecolabel. Il passaggio ai nuovi disinfettanti a base di quaternari di quinta generazione, con principi attivi più performanti rispetto agli attuali, si completa con l’arrivo dei nuovi lavamani in crema e schiuma Antibac Cream Plus e Antibac Foam Plus (PMC n. 21363 e 21364). Rispetto ai precedenti si passa ai quaternari di 5° e si consegue la norma virucida. Si mette in evidenza Ondaklor (PMC n. 19651), certificazione Carbon Foot Print Italy – ISO 14067, conforme CAM, 40.000 ppm di cloro, imballaggio Primario 81% in plastica riciclata, certificazione Plastica Seconda Vita, imballaggio secondario certificato FSC, battericida, fungicida e virucida anche in Campo Medico (EN13727EN13624-EN14476) e test di efficacia secondo la EN 13697 contro Clostridium difficile.
www.sutterprofessional.it
