TEME 3-4/2025 by edicomsrl

GIAN LUCA VIGANÒ

EVIDENZE CONTABILI ED ORGANIZZATIVE, IL PROCESSO DI CONTROLLO DELLA

TEMPESTIVITÀ DEI PAGAMENTI: IL CASO

DELL’ASST DEGLI SPEDALI CIVILI DI BRESCIA

FEDERICO FIDANZA

L’OFFERTA ECONOMICAMENTE PIÙ VANTAGGIOSA E LE OPPORTUNITÀ

DELL’INTELLIGENZA ARTIFICIALE

MARCO MARIANI

LA NATURALE VOCAZIONE DELL’INTELLIGENZA ARTIFICIALE NEI CONTRATTI PUBBLICI

M. IANNACCI - G. LAURIERI

L’ISTITUTO DELL’AVVALIMENTO A SEGUITO

DEL DECRETO CORRETTIVO AL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI - LE NOVITÀ IN TEMA DI AVVALIMENTO PREMIALE

L’EFFICIENZA

DIFFICILMENTE PASSA INOSSERVATA.

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sommario

editoriale

3 Utilizzo degli antisettici e dei disinfettanti per la prevenzione delle infezioni correlate all’assistenza (ICA): cosa cambia con il Decreto Direttoriale del Ministero della salute del 29/03/2023? articoli

gestione

4 Evidenze contabili ed organizzative dal processo di controllo della tempestività dei pagamenti: il caso dell’ASST degli Spedali Civili di Brescia intelligenza artificiale

12 L’offerta economicamente più vantaggiosa e le opportunità dell’intelligenza artificiale intelligenza artificiale

15 La naturale vocazione dell’Intelligenza Artificiale nei contratti pubblici VBP

20 Il Value-Based Procurement (VBP) tra innovazione e sperimentazione

Responsabile unico di progetto

22 Brevi note sul Responsabile unico del progetto e il Direttore dell’esecuzione del contratto: la sistematizzazione codicistica e possibili evoluzioni avvalimento

26 L’istituto dell’avvalimento a seguito del Decreto Correttivo al Codice dei contratti pubblici- Le novità in tema di avvalimento premiale il possesso dei requisiti

30 Il controllo sul possesso dei requisiti: le novità del D.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36” codice comportamento

32 Il Codice di Comportamento dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni e la sfida digitale sul lavoro: le regole per governare il cambiamento normazione

36 Il TAR Campania e la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime: profili di illegittimità e necessità di procedure ad evidenza pubblica X Corso di formazione FARE

38 X Corso di Alta Formazione 2023/24 per Funzionari e Dirigenti in Sanità gli esperti rispondono

44 Sulla clausola relativa all’iscrizione alla white list

45 focus

Tecnica e metodologia economale

Bimestrale di tecnica ed economia sanitaria fondato nel 1962 per l’aggiornamento professionale degli economi e provveditori della Sanità. ISSN 1723-9338

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Utilizzo degli antisettici e dei disinfettanti per la prevenzione delle infezioni correlate all’assistenza (ICA):

cosa cambia con il Decreto Direttoriale del Ministero della

salute del 29/03/2023?

Le infezioni correlate all’assistenza (ICA) invadono ogni ambito dell’assistenza sanitaria – ospedali per acuti, ambulatori, strutture di lungodegenza, residenze territoriali assistenziali (RSA), Case di Comunità, ecc. –rappresentando una complicanza molto frequente da cui possono scaturire conseguenze molto gravi per i pazienti. L’Italia ha un tasso di incidenza delle ICA tra i più elevati in Europa, con le conseguenze che conosciamo: prolungamento della degenza ospedaliera, aumento della percentuale di nuovi accessi in ospedale, aumento del fenomeno dell’antimicrobico-resistenza (AMR), aumento delle liste di attesa. Ciò determina sicuramente un impatto economico rilevante per il nostro SSN sia in termini di costi diretti, per le immediate conseguenze sopracitate, sia in termini di costi indiretti commisurati all’instaurazione del relativo contenzioso legale. A tal proposito dobbiamo menzionare la c.d. sentenza Travaglino (Corte di Cassazione n. 6386/2023) che, decidendo sulla responsabilità in caso di infezioni nosocomiali, ha elencato in modo dettagliato gli obblighi a carico della struttura sanitaria. Tra questi obblighi vi è anche l’indicazione delle modalità di preparazione, conservazione ed uso dei disinfettanti.

Possiamo ben capire, quindi, l’importanza che rivestono le procedure finalizzate alla prevenzione delle ICA, sia come indicatore di qualità dell’assistenza e della sicurezza delle cure sia da un mero punto di vista medico legale. Il decreto direttoriale del Ministero della Salute del 29/03/2023, recependo l’orientamento dell’Agenzia Chimica Europea (ECHA), ha previsto che tutti i prodotti per la disinfezione destinati alla cute integra prima del trattamento medico (preoperatoria, accesso vascolare, ecc.) a far data dal 01/01/2025 devono essere registrati come specialità medicinali e non più come presidi medico chirurgici (PMC). Dall’inizio dell’anno 2025, quindi, la “cute integra” è considerata alla stessa stregua della “cute lesa”; entrambe le tipologie di cute dovranno essere trattate utilizzando esclusivamente antisettici registrati come specialità medicinali. Le singole stazioni appaltanti, quindi, richiederanno per l’approvvigionamento di antisettici e di disinfettanti destinati alla disinfezione di cute integra prima di trattamento medico il requisito tecnico della registrazione come specialità medicinale, tenendo conto però che un successivo decreto direttoriale del Ministero della Salute datato 24/12/2024 ha previsto, al fine di permettere l’adeguamento del mercato nonché per prevenire possibili carenze nelle strutture sanitarie, la possibilità di utilizzo fino al 05/07/2026 dei presidi medico chirurgici purché contenenti il principio attivo della “clorexidina digluconato al 2%”.

gestione

Davide Zanchi - Direttore S.C. Bilancio, Programmazione finanziaria e Contabilità & Controllo di Gestione ASST degli Spedali Civili di Brescia

Katiuscia Piceni - Funzionario area Bilancio e contabilità presso S.C. Bilancio, Programmazione finanziaria e Contabilità & Controllo di Gestione ASST degli Spedali Civili di Brescia

Fabio Agrò - Direttore Amministrativo ASST degli Spedali Civili di Brescia

Gian Luca Viganò - Direttore S.C. Ingegneria Clinica ASST degli Spedali Civili di Brescia e Presidente ALE Francesca Lecci - Associate Professor of Practice SDA Bocconi

Evidenze contabili ed organizzative dal processo di controllo della tempestività dei pagamenti: il caso dell’ASST degli Spedali Civili di Brescia

La genesi di questo paper è da ricercarsi nella volontà dell’amministrazione economico-finanziaria dell’ASST degli Spedali Civili di Brescia di disporre di strumenti che le consentano un pieno controllo del percorso di pagamento dei fornitori, elemento conclusivo del processo contabile denominato “ciclo passivo”. Ciò assume particolare importanza sia alla luce del dettato normativo vigente, che impone una particolare attenzione alle tempistiche di pagamento delle aziende pubbliche a tutela dell’attività dei fornitori, sia in virtù dell’assegnazione di specifici obiettivi alle Direzioni Strategiche delle aziende pubbliche e dei singoli dirigenti interessati. Questo obiettivo ha richiesto al settore economico-finanziario prima di sviluppare un’analisi del processo di pagamento per individuarne tutte le fasi componenti e specifici indicatori di monitoraggio e, successivamente, di implementare un cruscotto automatizzato di monitoraggio e controllo, strumento tipico nei più moderni ambienti di controllo di gestione. Evidenza ulteriore, aggiuntiva alle metriche relative ai tempi del percorso di pagamento, è da ricercarsi nei benefici introdotti dal ricorso a strumenti di lean management per l’analisi dei processi ed alla consapevolezza in capo al servizio economico-finanziario, di essere titolari di un ruolo di coordinamento organizzativo che deve essere riconosciuto ed esercitato. Nei paragrafi successivi pertanto, si descriverà quanto sopra introdotto ed i risultati raggiunti.

Keyword: ITP, cruscotto, processo, lean

L’ASST degli Spedali Civili di Brescia: una panoramica dell’Ente

L’ASST degli Spedali Civili di Brescia, costituita con L.R. 23/2015, rappresenta una delle maggiori realtà sanitarie di diritto pubblico di Regione Lombardia e dell’intero panorama nazionale. Strutturata in quat -

tro presidi ospedalieri (Brescia, l’ospedale pediatrico e due presidi periferici presso i comuni di Gardone Val Trompia e Montichiari) e su quattro distretti (Brescia Centro, Brescia Ovest, Brescia Est e Val Trompia) per coprire tutta la rete territoriale, l’Azienda è caratterizzata dalla disponibilità di circa 1.490 (dato 2023) posti letto, circa 7.000 dipendenti ed altri circa 1.000 collaboratori ingaggiati con diverse forme contrattuali, servendo un bacino d’utenza approssimativamente di 1 milione di cittadini afferenti alla provincia di Brescia e fungendo anche da struttura di riferimento per le alte specialità per tutta la Lombardia dell’est. Dal punto di vista dei valori di bilancio, il consuntivo relativo all’anno 2023 si è chiuso con un valore totale dei costi pari a € 990.906.415, caratterizzato in particolare da circa € 330.574.732 per farmaci e dispositivi medici e da circa € 204.894.419 per servizi sanitari e non sanitari (compresa protesica ed integrativa territoriale). Il numero medio mensile di mandati di pagamento è pari a 3.250 (39.000 mandati/anno), a fronte di circa 113.000 fatture annualmente ricevute (300/350 fatture ogni giorno); l’esposizione mensile al pagamento di stipendi ed oneri vari per il personale è pari a circa € 35 milioni, mentre quello verso i fornitori è mediamente pari a € 40 milioni ai quali si aggiungono circa € 5 milioni di pagamenti IVA all’Erario.

Con riferimento alle unità operative che gestiscono e movimentano l’ingente spesa sopra indicata, in assenza di un dipartimento che coordini le attività amministrative complessive dell’ASST, l’Azienda ha organizzato la propria struttura in specifici uffici come da POAS, afferenti gerarchicamente in prevalenza al Direttore Amministrativo (bilancio, risorse umane, provveditorato, ufficio tecnico, logistica e magazzini, affari legali) o al Direttore Generale e Sanitario (Farmacia, ingegneria clinica, sistemi informativi). Appare evidente, dalle

prime informazioni sopra riportate, come la dimensione dell’Ente costituisca un fattore di complessità rilevante nell’attività manageriale quotidiana, legata sia alla necessità di allineamento delle azioni di numerosi attori aziendali, sia alla concreta gestione di accadimenti economici caratterizzati da volumi ed importi estremamente rilevanti. A ciò, si devono aggiungere due fattori che, per diversi motivi, richiedono un particolare impegno:

• la scelta di migrare, nell’anno 2024, verso un nuovo software amministrativo-contabile. Tale scelta ha richiesto, nell’anno del cambiamento, una serie di adeguamenti procedurali ed operativi che hanno comportato un particolare sforzo da parte del personale;

• una esigua disponibilità di cassa rispetto alle reali esigenze aziendali. Spesso l’ASST si trova a dover selezionare i mandati di pagamento da inviare al tesoriere ed a richiedere anticipazioni agli enti di riferimento (ATS e Regione) per favorire il rispetto dei tempi di pagamento delle fatture. Tale situazione, ripresa nei successivi paragrafi, è determinata da una molteplicità di fattori, tra i quali si cita:

a) la dinamica degli investimenti/progetti, spesso finanziati a rendicontazione, quindi a consuntivo e non attraverso SAL periodici (discrasia pertanto tra le uscite di cassa, anticipate, ed il pervenimento del finanziamento, successivo);

competenza (nel quale si generano i costi), a seguito dell’approvazione del Bilancio d’Esercizio.

L’attività del Settore Economico Finanziario dell’ASST (di seguito, SEF) è pertanto caratterizzata sia dalla necessità di garantire copertura economica agli accadimenti contabili aziendali, sia dall’obbligo di presidiare il rispetto di un’adeguata tempestività dei pagamenti ad essi correlati. Per fare ciò, è necessario disporre di strumenti che consentano anche un monitoraggio delle performance nel tempo, specialmente per quanto attiene al rispetto dei tempi di pagamento, in ottica storica (per rilevare ed analizzare eventuali criticità) e prospettica (per anticipare azioni volte al raggiungimento degli obiettivi prefissati).

Il processo di pagamento è attenzionato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) principalmente attraverso uno specifico indicatore, l’ITP (l’Indicatore di Tempestività dei Pagamenti), concepito per monitorare il rispetto dell’obbligo dei pagamenti entro scadenza

b) il crescente incremento dei costi di gestione, a fronte di un incremento dei ricavi (finanziati) in quota percentuale inferiore (anche in virtù delle limitazioni poste dai Contratti con l’ATS di riferimento);

c) la dinamica acconti-saldi, che tende a determinare quote di saldo “troppo” rilevanti e che vengono remunerate solo nell’anno successivo a quello di

Richiamo della normativa sui tempi di pagamento

La legge n. 145 del 30/12/2018, come novellata dal D.L. n. 152 del 06/11/2021 ha introdotto anche per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale (SSN), misure tese a garantire il rispetto dei tempi di pagamento volti ad assicurare che le fatture emesse dai fornitori siano pagate nel rispetto della data di scadenza che, tipicamente, per gli enti del SSN è pari a 60 giorni. La misurazione del rispetto dei tempi di pagamento avviene tramite la Piattaforma dei Crediti Commerciali (PCC) oggi inserita nell’ambito della piattaforma “Area RGS” gestita dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.

La piattaforma citata riceve i dati delle fatture tramite il portale SDI1, in cui transitano tutte le fatture elettroniche ed i mandati tramite il sistema informativo Siope+2, implementato appositamente al fine di migliorare il monitoraggio dei pagamenti dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni.

L’ASST Spedali Civili di Brescia, in quanto ente del SSN, provvede ad alimentare ed aggiornare costantemente i dati all’interno di Area RGS al fine di consentire al portale il corretto monitoraggio della propria

1 SDI è un sistema di interscambio, un sistema telematico utilizzato dall’Agenzia delle Entrate per gestire il flusso generato dall’emissione delle fatture elettroniche.

2 SIOPE+ è un sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti che avviene tramite i flussi OPI (Ordinativi di Incasso e Pagamento).

gestione

performance di pagamento. Il processo di pagamento è attenzionato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) principalmente attraverso uno specifico indicatore, l’ITP (l’Indicatore di Tempestività dei Pagamenti), concepito per monitorare il rispetto dell’obbligo dei pagamenti entro scadenza. Esso, in particolare, elabora il ritardo medio dei pagamenti ponderato sulla base dell’importo delle fatture. Il calcolo di tale rapporto tiene conto di tutte le fatture commerciali pagate nel periodo di riferimento; le fatture non commerciali non rientrano nel calcolo dell’ITP di PCC.

Ogni ente pubblico, peraltro, ha l’obbligo di pubblicazione periodica di tale indice, secondo quanto previsto dal D.Lgs. 33/2013, nella sezione Amministrazione Trasparente del proprio sito web istituzionale.

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze effettua inoltre ulteriori verifiche con il supporto di altri due indici di monitoraggio:

• il Tempo Medio di Pagamento (TMP 3 ) che restituisce, come risultato, la media ponderata rispetto all’importo delle fatture ed ai tempi di pagamento delle stesse, calcolato su tutte le fatture commerciali ricevute nel periodo di riferimento preso in considerazione, pagate e non pagate;

• il Tempo Medio di Ritardo (TMR4) che restituisce, come risultato, la media ponderata rispetto all’importo delle fatture ed ai tempi di ritardo di pagamento delle stesse calcolato sulle fatture ricevute e scadute nell’anno corrente, pagate e non pagate. Infine, il legislatore ha sancito un principio di responsabilità personale a carico dei dirigenti e funzionari pubblici, da attuare in occasione dei riconoscimenti annuali della retribuzione di risultato. Il testo dell’articolo 4-bis del D.Lgs. n. 13 del 24 febbraio 2023, convertito in legge n. 13/2023, demanda infatti l’onere del corretto adempimento a tutti i “dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali”, ai quali devono essere assegnati “specifici obiettivi annuali relativi al rispetto dei pagamenti previsti” ai quali sia associata una quota non inferiore al 30% della complessiva retribuzione di risultato. Regione Lombardia, nelle DGR annuali che descrivono le Regole di Gestione del SSR (Servizio Sanitario Regionale), identifica l’ITP come indicatore di riferimento per la garanzia del rispetto dei tempi di pagamento, ne richiede il puntuale monitoraggio ed indica alle Aziende le scadenze trimestrali per la pubblicazione. Il rispetto dei tempi di pagamento, come già detto, è un obiettivo che rientra anche negli obiettivi di mandato annuali delle Direzioni

Strategiche. A fronte quindi di quanto esposto nei paragrafi precedenti, appare estremamente evidente come il rispetto dei tempi di pagamento sia, anche per le aziende sanitarie, uno dei principali obiettivi di natura manageriale che deve essere perseguito in modo non diverso da quanto viene sviluppato per gli obiettivi legati all’attività clinica. Il governo di questo obiettivo è in carico alla struttura che provvede all’atto finale del processo, quello del pagamento e del controllo delle tempistiche complessive: il Servizio Economico-Finanziario: pertanto, per un consapevole orientamento dei comportamenti il SEF dell’ASST degli Spedali Civili ha deciso di analizzare il processo di pagamento, definirne metriche di performance e di sviluppare un cruscotto per il periodico monitoraggio delle stesse, con il quale evidenziare le fasi più o meno performanti del percorso così da poter indirizzare mirate azioni di miglioramento.

L’analisi di processo e la predisposizione di un cruscotto

La scelta di sviluppare un cruscotto manageriale nasce dalla necessità di controllare le determinanti della performance del tempo medio di pagamento. Ciò alla luce di due premesse:

1) da un lato, la presenza di variabili non direttamente gestite dal servizio che effettua materialmente il pagamento delle fatture ed il cui impatto dev’essere noto a priori ai fini di una piena comprensione delle modalità di determinazione del risultato finale; 2) dall’altro, la necessità di controllare porta con sé l’obbligo di sviluppare strumenti di monitoraggio che siano preimpostati ed in grado di fornire al primo impatto un risultato immediato sotto forma di indicatore o di tempo calcolato, bypassando la necessità di costruire ogni volta ex novo le metriche di proprio interesse da estrazioni da database non codificate.

La prima determinante, in particolare, ha richiesto una puntuale analisi del processo di pagamento: applicando metodologie di analisi di processo proprie degli strumenti di lean management (in particolare la value stream map, attraverso cui sono state individuate attività ed attori del processo oggetto di analisi) il Servizio Economico-Finanziario dell’ASST degli Spedali Civili di Brescia ha scomposto in fasi il complesso procedimento che parte dall’acquisizione della fattura tramite lo SDI e termina con l’effettuazione del mandato di pagamento.

Si puntualizza, per dovuta precisione e per una piena

3 Il TMP si calcola sommando l’importo di ogni pagamento moltiplicato per il tempo intercorso tra la data di ricezione della fattura sullo SDI e la data di pagamento della stessa, mentre al denominatore la somma di tutti gli importi pagati.

4 Il TMR si calcola sommando l’importo di ogni pagamento moltiplicato per il tempo che intercorre tra la data di scadenza e la data di pagamento della fattura. Il denominatore è formato dalla somma totale di tutti gli importi pagati.

comprensione da parte del lettore, che la fase di liquidazione e messa in pagamento della fattura costituisce il momento conclusivo del cosiddetto “ciclo passivo”, un percorso che (in forma molto semplificata ed estrema sintesi) si attiva con l’ordine dell’ASST al fornitore, cui fa seguito la ricezione del materiale (o l’espletamento di un servizio) e l’emissione della fattura da parte del fornitore stesso per il pagamento di quanto ordinato. Le fasi che precedono lo step della messa in pagamento non sono a diretta gestione del SEF, ma vengono svolte dai settori aziendali citati nel primo paragrafo: per ciascuna di esse tuttavia il SEF, a garanzia della stabilità economica dell’ASST, verifica l’effettiva disponibilità di risorse finanziarie (propedeutica allo svolgimento di tali operazioni) e ne monitora nel tempo l’andamento e la necessità di integrazioni (questa attività è, da pro-

Registrazione della fattura

Liquidazione

Benestare del Dirigente

Emissione del mandato di pagamento

cedura, necessaria ed imprescindibile: senza di essa i settori “ordinatori di spesa” non potrebbero materialmente effettuare ordini in quanto privi di copertura economica). Il SEF gestisce, invece, in modo diretto la fase di corresponsione al fornitore di quanto dovuto e, per il suo espletamento, effettua prima tutte le opportune verifiche propedeutiche al pagamento (es. la corrispondenza tra ordine, bolla e fattura) ed al complessivo controllo della spesa e, in seguito, provvede concretamente al pagamento.

Ritenendo utile la condivisione dell’analisi del processo di pagamento, essa viene riportata di seguito in forma tabellare. La tabella peraltro mostrerà anche gli attori coinvolti in ciascuna fase ed essa sarà propedeutica alla successiva identificazione di tempi medi di processo:

Scarico della fattura dallo SDI ed importazione nel gestionale aziendale, seguito dalla protocollazione della fattura

Verifica della corrispondenza ordine-bolla-fattura al fine di accertare l’effettiva possibilità di messa in pagamento della fattura

Il Dirigente raccoglie il “visto” dal personale delle proprie strutture, crea il ciclo di liquidazione ed appone il proprio benestare al pagamento

L’emissione del mandato si compone delle seguenti sottofasi:

- Elaborazione del file per i controlli Equitalia;

- Controllo del DURC del fornitore (o verifica della validità dello stesso);

- In seguito al controllo (tempo medio, 4 giorni) viene generato il mandato di pagamento;

- Il dirigente SEF sottoscrive il mandato, che autorizza in via definitiva l’emissione del pagamento da parte dell’istituto Tesoriere.

Personale cooperativa –settore liquidazioni

Personale cooperativa –settore liquidazioni + personale uffici ASST

Dirigente + personale uffici ASST

Dirigente + personale ufficio SEF ASST

Come mostra la tabella e come anticipato nei paragrafi precedenti, diverse fasi del ciclo di liquidazione e messa in pagamento sono svolte da attori esogeni al SEF, ove con “esogeni” si intende sia “esterni al SEF ma dipendenti dell’ASST”, sia “esterni al SEF ma non dipendenti dell’ASST” (es. personale afferente a cooperativa che gestisce attività di liquidazione fatture). Da ciò, si deduca la complessità di allineare i comportamenti di numerosi attori ad un medesimo obiettivo comune (non necessariamente per-

cepito, da tutti in egual modo, come prioritario e rilevante). Si consideri, inoltre, che l’analisi di processo consente di identificare ogni fase del percorso, ma per la rilevazione delle metriche di ciascuna di essa è necessario che il software gestionale a disposizione permetta di registrare i tempi di tutte le fasi (e sottofasi) sopra descritte, dinamica peraltro non sempre attuabile. Alla luce quindi di quanto messo a disposizione dal gestionale, per ciascuna fase sono stati identificati dei tempi, come riportati nella pagina successiva:

Come mostra la tabella e come anticipato nei paragrafi precedenti, diverse fasi del ciclo di liquidazione e messa in pagament o sono svolte da attori esogeni al SEF, ove con “esogeni” si intende sia “esterni al SEF ma dipendenti dell’ASST”, sia “esterni al SEF ma non dipendenti dell’ASST” (es. personale afferente a cooperativa che gestisce attività di liquidazione fatture). Da ciò, si deduca la complessità di allineare i comportamenti di numerosi attori ad un medesimo obiettivo comune (non necessariamente percepito, da tutti in egual modo, come prioritario e rilevante).

Si consideri, inoltre, che l’analisi di processo consente di identificare ogni fase del percorso, ma per la rilevazione delle metriche di ciascuna di essa è necessario che il software gestionale a disposizione permetta di registrare i tempi di tutte le fasi (e sottofasi) sopra descritte, dinamica peraltro non sempre attuabile. Alla luce quindi di quanto messo a disposizione dal gestionale, per ciascuna fase sono stati identificati dei tempi, come riportati di seguito:

Indicatore Descrizione Utilità

TMA tempo medio attesa di registrazione capire quanto tempo mediamente richiede la fase di registrazione della fattura

TML tempo medio di liquidazione capire quanto tempo mediamente impiega ciascun servizio nella fase di liquidazione della fattura

TMB tempo medio di benestare capire quanto tempo impiega il responsabile del servizio per fornire il proprio benestare al pagamento

necessariamente percepito, da tutti in egual modo, come prioritario e rilevante).

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TMA tempo medio attesa di registrazione capire quanto tempo mediamente richiede la fase di registrazione della fattura

TML tempo medio di liquidazione capire quanto tempo mediamente impiega ciascun servizio nella fase di liquidazione della fattura

TMB tempo medio di benestare capire quanto tempo impiega il responsabile del servizio per fornire il proprio benestare al pagamento

TMM tempo medio di emissione mandato capire quanto tempo mediamente impiega la ragioneria ad emettere il mandato

Per ciascuno di essi è stato indicato un “codice”, per la denominazione, così da renderlo immediatamente identificabile e maggiormente assimilabile agli indici adottati dal MEF.

TMT tempo medio dell'intero processo rilevare il tempo medio dell'intero processo, dalla registrazione all’emissione del mandato

Ai tempi medi sopra identificati, inoltre, si aggiungono i tre indicatori elaborati dal Ministero: ITP, TMP e TMR, precedentemente descritti, al fine di disporre di una panoramica complessiva e contenente specifiche metriche di sintesi. Tutti i tempi indicati in questo paragrafo risultano pienamente calcolabili dalle informazioni rilevabili dal gestionale a disposizione dell’ASST.

SP stato pagamento rilevare il tempo medio differenziale tra la data di pagamento e la data di scadenza della fattura

Per ciascuno di essi è stato indicato un “codice”, per la denominazione, così da renderlo immediatamente identificabile e maggiormente assimilabile agli indici adottati dal MEF.

Per la costruzione dei tempi sopra rappresentati e del cruscotto, a livello operativo, si è proceduto di concerto con il fornitore del software gestionale amministrativo-contabile il quale, in seguito ad alcune call di allineamento metodologico, ha implementato su mandato del SEF dell’ASST specifici conteggi in una estrazione dati dedicata alle fatture ed ha calcolato, sempre su richiesta del SEF, sia i tempi medi relativi alla prima tabella sia gli elementi necessari all’elaborazione degli i ndicatori ministeriali. Successivamente, attraverso un semplice file excel, per mezzo di una tabella pivot, i dati prodotti nell’estrazione vengono riproposti e calcolati come media o come totale e, essendo aggiornati quotidianamente in modo automatico in seguito all’importazione quotidiana delle fatture (o al loro pagamento, liquidazione, ecc.) consentono la possibilità di monitoraggio real time dell’andamento degli accadimenti contabili di interesse.

(o al loro pagamento, liquidazione, ecc.) consentono la possibilità di monitoraggio real time dell’andamento degli accadimenti contabili di interesse.

Benefici del ricorso al cruscotto e prospettive Il nuovo cruscotto implementato e sopra descritto apporta numerosi benefici all’operatività quotidiana dei vari operatori del SEF e di chi monitora il processo di controllo della disponibilità di cassa e dei pagamenti. Esso infatti restituisce in modo chiaro ed immediato i vari indici descritti precedentemente e risulta essere, nella pratica, molto versatile: esso permette di verificare quali siano le fatture che incidono maggiormente sulle varie tempistiche di processo, quali fornitori abbiano la maggior percentuale di fatture con importo consistente, quali operatori dei vari servizi aziendali impieghino più o meno tempo a svolgere le proprie mansioni (es. imposizione di visto, di firma del ciclo di liquidazione o di benestare al pagamento, ecc.). Inoltre, permette anche di verificare, tramite le sigle assegnate ai vari operatori liquidatori, di riscontrare eventuali rallentamenti nella fase di controllo/registrazione delle fatture, per essere poi smistate ai servizi competenti e monitorare la mole di lavoro in carico ad ogni singolo operatore mappato.

Si veda, in questo senso, l’esempio di seguito proposto:

Per la costruzione dei tempi sopra rappresentati e del cruscotto, a livello operativo, si è proceduto di concerto con il fornitore del software gestionale amministrativo-contabile il quale, in seguito ad alcune call di allineamento metodologico, ha implementato su mandato del SEF dell’ASST specifici conteggi in una estrazione dati dedicata alle fatture ed ha calcolato, sempre su richiesta del SEF, sia i tempi medi relativi alla prima tabella sia gli elementi necessari all’elaborazione degli indicatori ministeriali. Successivamente, attraverso un semplice file excel, per mezzo di una tabella pivot, i dati prodotti nell’estrazione vengono riproposti e calcolati come media o come totale e, essendo aggiornati quotidianamente in modo automatico in seguito all’importazione quotidiana delle fatture

UFF. SERV. INGEGNERIA CLINICA

mese Luglio 2024 TEMPI DENOMINAZION

Si veda, in questo senso, l’esempio di seguito proposto:

La tabella sopra proposta è un esempio delle potenzialità del cruscotto: essa propone le fatture pagate nel mese di luglio 2024, liquidate dal servizio di ingegneria clinica, per tre fornitori scelti casualmente. I dati sono espressi in volume (colonna “n”) e giorni. Si notino, in primis, le possibilità di filtro e raggruppamento dei dati che il report consente. Inoltre: esso separa le fatture pagate in tempo da quelle pagate in ritardo, le conteggia in numero (colonna “n.”) e fornisce la media di tutti gli indicatori precedentemente presentati. Si notino ora le potenzialità informative del cruscotto, dalla lettura delle evidenze che propone:

giorni. Si notino, in primis, le possibilità di filtro e raggruppamento dei dati che il report consente. Inoltre: esso separa le fatture pagate in tempo da quelle pagate in ritardo, le conteggia in numero (colonna “n.”) e fornisce la media di tutti gli indicatori precedentemente presentati. Si notino ora le potenzialità informative del cruscotto, dalla lettura delle evidenze che propone:

3) nelle fatture pagate in ritardo, il tempo di maggior impatto sul percorso complessivo è il tempo di liquidazione, estremamente elevato (una media di 50 giorni, rispetto alla media di 8 giorni nelle fatture pagate in tempo);

1. l’ITP calcolato per queste fatture è -9,6, con un tempo medio TMP pari a 50,4: la performance di pagamento è quindi ottimale;

2. la performance di cui al punto precedente è ottenuta nonostante 4 fatture pagate con ritardi anche importanti (mediamente di circa 15 giorni);

3. nelle fatture pagate in ritardo, il tempo di maggior impatto sul percorso complessivo è il tempo di liquidazione, estremamente elevato (una media di 50 giorni, rispetto alla media di 8 giorni nelle fatture pagate in tempo);

1) l’ITP calcolato per queste fatture è -9,6, con un tempo medio TMP pari a 50,4: la performance di pagamento è quindi ottimale;

2) la performance di cui al punto precedente è ottenuta nonostante 4 fatture pagate con ritardi anche importanti (mediamente di circa 15 giorni);

4) nelle fatture pagate in tempo, il tempo di maggior impatto è quello di emissione del mandato. Dal momento che le attività di verifica propedeutiche alla messa in pagamento (verifica Durc del fornitore, verifiche Equitalia, attività di composizione del mandato di pagamento) richiedono al massimo 5-6 giorni, appare evidente come il tempo rendicontato dal report mostri un’attesa “voluta” da parte del SEF aziendale, legata alla necessità di verificare la disponibilità di cassa per garantire l’effettiva solvibilità del mandato.

4. nelle fatture pagate in tempo, il tempo di maggior impatto è quello di emissione del mandato. Dal momento che le attività di verifica propedeutiche alla messa in pagamento (verifica Durc del fornitore, verifiche Equitalia, attività di composizione del mandato di pagamento) richiedono al massimo 5-6 giorni, appare evidente come il tempo rendicontato dal report mostri un’attesa “voluta” da parte del SEF aziendale, legata alla necessità di verificare la disponibilità di cassa per garantire l’effettiva solvibilità del mandato.

A conferma, ed integrazione, di quanto sopra esposto si analizzi ora l’ulteriore esempio di seguito proposto:

UFF. UFFICIO TECNICO

mese Luglio 2024

DENOMINAZIO NE N. Valore

La tabella sopra proposta rappresenta le fatture pagate nel mese di luglio 2024, liquidate dal settore tecnico patrimoniale, per 2 fornitori scelti per l’importante valore economico rappresentato. Le evidenze che esso propone sono:

tunità di sviluppo, in linea con una moderna visione del servizio economico finanziario.

1. l’ITP complessivo è negativo, ed è determinato dalla positiva performance sulle fatture pagate in tempo (SP negativo e TMP inferiore a 60) caratterizzate anche da un notevole importo economico. Si noti in questo senso, un’altra potenzialità del report: è possibile analizzare le fatture per importo, valutando l’impatto dell’ITP come media pesata dei tempi sul valore della fattura;

1) l’ITP complessivo è negativo, ed è determinato dalla positiva performance sulle fatture pagate in tempo (SP negativo e TMP inferiore a 60) caratterizzate anche da un notevole importo economico. Si noti in questo senso, un’altra potenzialità del report: è possibile analizzare le fatture per importo, valutando l’impatto dell’ITP come media pesata dei tempi sul valore della fattura;

2. la fattura pagata in ritardo è caratterizzata sia da un alto tempo di registrazione (ben 7 giorni) sia da un eccessivo tempo di liquidazione, 104 giorni;

3. l’impatto negativo di una singola fattura sull’ITP può comunque essere importante alla luce del rapporto tempi/importi: l’ITP di processo è infatti di -5, benchè l’ITP delle 11 fatture pagate in tempo sia pari a -15,78.

2) la fattura pagata in ritardo è caratterizzata sia da un alto tempo di registrazione (ben 7 giorni) sia da un eccessivo tempo di liquidazione, 104 giorni;

3) l’impatto negativo di una singola fattura sull’ITP può comunque essere importante alla luce del rapporto tempi/importi: l’ITP di processo è infatti di -5, benchè l’ITP delle 11 fatture pagate in tempo sia pari a -15,78.

A margine delle considerazioni tecniche sopra esposte, che rendono evidente le possibilità analitiche e gestionali offerte dal report, appare opportuno evidenziare anche i benefici organizzativi generati dal percorso sviluppato dall’ASST. Un lavoro di questo tipo apre infatti a numerose opportunità di sviluppo, in linea con una moderna visione del servizio economico finanziario.

Un lavoro di questo tipo apre infatti a numerose oppor-

La vocazione alla base di quanto implementato è quella di unire le caratteristiche della reportistica gestionale tipicamente in carico alle strutture di staff (es. Controllo di Gestione) con le necessità delle line operative dei dipartimenti amministrativi. In questo senso, quanto svolto presso l’ASST degli Spedali Civili di Brescia costituisce un esempio di commistione dell’attività amministrativa con quella di staff, a supporto della Direzione: è ben evidente infatti come, dall’analisi delle metriche di processo e dalla presa in carico dell’obiettivo di mantenimento della tempestività dei pagamenti, il Servizio Economico-Finanziario dell’ASST assuma il ruolo di coordinatore delle attività amministrative volte al presidio di uno dei più rilevanti obiettivi dei direttori generali delle pubbliche amministrazioni. Questo ruolo impone al SEF la necessità di monitoraggio periodico dell’andamento degli indicatori e di coinvolgimento di tutti gli attori che partecipano al processo, attività tipicamente svolta da strutture di staff trasversali ai servizi amministrativi.

Il SEF analizza le performance dei pagamenti, individua tramite gli indicatori calcolati la presenza di eventuali per-

gestione

formance in disallineamento rispetto all’atteso, individua gli attori che le hanno determinate e può contattarli per segnalare la necessità di una maggiore compliance al raggiungimento degli obiettivi fissati.

Richiamando, inoltre, i concetti di lean management introdotti nei capoversi precedenti, si noti anche come accanto alla definizione di un tempo di pagamento “obiettivo” sia possibile affiancare in parallelo il concetto di takt time di processo: il tempo di pagamento della fattura (30 o 60 giorni) di fatto costituisce il valore obiettivo da rispettare per l’ASST (presentandosi peraltro come elemento “esterno”, definito dalla normativa, e quindi pienamente in ottica PULL) la quale poi deve riuscire a strutturare un processo di pagamento in grado di ottemperare pienamente a questo obiettivo. Ciò a dimostrazione della piena adattabilità degli strumenti di lean management a tutte le attività proprie delle aziende sanitarie anche in ambito amministrativo ed alla pubblica amministrazione in senso lato.

A ciò, si aggiunga la possibilità di inserire questo cruscotto all’interno del più ampio contesto della reportistica aziendale5: la specificità dei contenuti infatti non è diversa da quanto presente nei cruscotti di produzione di prestazioni sanitarie, difficilmente comprensibile per chi non ha competenze in area di controllo di gestione. Tuttavia, la capacità di rappresentare la realtà attraverso metriche di sintesi, grafici ed obiettivi consente una maggiore interpretabilità della performance e, parimenti, un più agevole controllo sullo sviluppo degli accadimenti e sul monitoraggio dell’obiettivo.

Tutto quanto sopra esposto conferma quindi la proposta di un servizio economico finanziario in chiave molto moderna, a rigoroso presidio degli accadimenti contabili anche attraverso il ricorso a strumenti direzionali di ampiezza trasversale tra le strutture e con visibilità aziendale: l’esperienza descritta infatti suggerisce un’evoluzione in senso ampio del SEF, che nella sua posizione “a valle” dei processi contabili aziendali costituisca un riferimento per tutti gli altri attori del processo amministrativo. Per farlo, è necessario che il settore adotti strumenti gestionali e di coordinamento tipicamente utilizzati a livello direzionale o nel coordinamento degli staff, al pari di strumenti per l’analisi dei processi tra i quali spiccano, per efficacia ed adattabilità, gli strumenti di lean management.

Le fonti:

Ministero dell’Economia e delle Finanze: https://www.rgs. mef.gov.it/VERSIONE-I/tempi_di_pagamento_e_debiti_ commerciali_delle_pubbliche_amministrazioni/indicatori_ dei_tempi_di_pagamento_delle_pubbliche_amministrazioni/ Circolare M.E.F. n.24 del 27/06/2017, avente ad oggetto: “Monitoraggio delle procedure e dei tempi di pagamento dei debiti commerciali delle Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato”

Airoldi G., Brunetti G., Coda V. “Corso di Economia Aziendale”, ed. Il Mulino, 2005

Martinelli M., “Programmazione e controllo dei flussi finanziari nella sanità”, Ed. Franco Angeli, 2008

5 Si veda Lombardo, Zanchi, Fornari, Lamberti, Lega, Giana: “Evoluzione del sistema di reporting direzionale per il governo di un’azienda sanitaria”, in “Progettare Per la Sanità”, Febbraio 2024, pag. 22-25

Federico Fidanza - Studio legale Fidanza

L’offerta economicamente più vantaggiosa e le opportunità dell’intelligenza artificiale

Questo breve contributo nasce da un’unica, semplice premessa: i metodi numerici utilizzati per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa sono spesso selezionati senza la dovuta ponderazione, giacché la prassi ha portato a privilegiare i metodi di più agevole comprensione e semplice utilizzo. Come si tenterà di mostrare, partendo da questa premessa, le condizioni (tecnologiche) sembrano mature per consentire un’evoluzione più rispondente alle esigenze delle moderne stazioni appaltanti. Sia consentita, innanzitutto, una breve digressione, per evidenziare la non neutralità dei sistemi di attribuzione dei punteggi (di seguito anche “sistemi classificatori”). Tra i sistemi classificatori più rilevanti ve ne sono alcuni che occupano una posizione di particolare centralità: i sistemi elettorali. Un sistema elettorale può essere definito come un sistema – un insieme di regole – che, a partire da un input costituito dalle preferenze espresse dagli elettori, restituisce come output l’allocazione dei seggi tra le forze politiche in competizione. Ad ogni forza politica è attribuito un “punteggio” (il numero di seggi), e sulla base dei vari punteggi è possibile stilare una graduatoria. È ben noto che il percorso inputoutput (la traduzione dei voti in seggi) è tutt’altro che univoco e che i sistemi elettorali possono differire sotto varie caratteristiche (è rilevante persino la partizione geografica dei votanti, come mostrano l’elaborazione e diffusione delle celebri tecniche di c.d. gerrymandering).

Il legislatore del nuovo Codice ha inserito, all’articolo 30, il principio per il quale “[p]er migliorare l’efficienza le stazioni appaltanti e gli enti concedenti provvedono, ove possibile, ad automatizzare le proprie attività ricorrendo a soluzioni tecnologiche, ivi incluse l’intelligenza artificiale e le tecnologie di registri distribuiti, nel rispetto delle specifiche disposizioni in materia

La divergenza tra sistemi maggioritari uninominali e sistemi proporzionali permise, del resto, al giurista e politologo Maurice Duverge, l’elaborazione della c.d. “legge di Duverger”, secondo cui i sistemi elettorali maggioritari si accompagnano a sistemi bipartitici, mentre i sistemi proporzionali favoriscono la nascita di sistemi multipartitici. E anche all’interno della categoria dei sistemi proporzionali, non è affatto automatico definire con esattezza l’algoritmo di computo dei seggi da assegnare (si vedano, in tal proposito, le diverse tecniche elaborate da Sir Thomas Hare, Alexander Hamilton e Victor Joseph Auguste D’Hondt). È evidente, qui, l’importanza dei sistemi classificatori e l’impatto della selezione di un sistema classificatorio rispetto ad altri: la scelta del sistema elettorale risulta cruciale per ogni collettività organizzata, poiché il ricorso a un sistema o a un altro sistema può dar forma a ecosistemi politici del tutto diversi. Calando il discorso nel mondo dei contratti pubblici, lo stesso accade con i criteri di attribuzione dei punteggi per la determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Come noto, ai sensi dell’art. 108 del Codice dei Contratti Pubblici, le stazioni appaltanti devono di regola selezionare l’offerta non solo sulla base del prezzo ma considerando anche altri criteri quantitativi e/o qualitativi, che consentano di selezionare i beni più adatti alle esigenze e agli utilizzi ricercati. Ciò comporta che generalmente nelle procedure di selezione vi sia la necessità di valutare le offerte pervenute sulla base di più criteri, con sistemi di scelta

intelligenza artificiale

appunto “multicriteri”. Come si illustrerà con un semplice esempio pratico, qualora vi siano più criteri la scelta del sistema di attribuzione dei punteggi può risultare determinante. Si immagini, per semplicità, una gara in cui vi siano solo due criteri di attribuzione dei punteggi: 25 punti su 100 per il prezzo (ribasso percentuale rispetto alla base d’asta) e 75 punti per un solo criterio tecnico (numero di modelli proposti). Sempre per semplicità, si immagini che siano state presentate esclusivamente due offerte, come segue:

La traduzione di questi input (valori per ciascun criterio) in punteggi (uno per ciascun criterio e uno globale) può avvenire in infiniti modi diversi. A tal proposito è utile riprendere le Linee guida ANAC n. 2 del 21 settembre 2016, recanti “Offerta economicamente più vantaggiosa ” (che, pur emanate nel vigore del vecchio Codice e non ai sensi del D.Lgs 36 del 2023, rappresentano comunque un’utile guida), le quali indicano, inter alia, il criterio dell’interpolazione lineare, come da seguente estratto (p. 11):

Si tratta, sostanzialmente, di una semplice proporzione: nell’ambito di ciascun criterio si attribuisce il valore 1 all’offerta migliore e un punteggio proporzionalmente minore alle altre offerte. Ad esempio, nel caso di specie i punteggi attribuiti sarebbero i seguenti:

Concorrente Criterio economico

tecnico

Adottando, poi, il c.d. metodo aggregativo-compensatore (di cui alle medesime Linee guida) si otterrebbero i seguenti punteggi totali:

Concorrente Punteggio economico Punteggio tecnico Punteggio totale

Alfa 5 75 80

Beta 25 60 85

D’altra parte, però, invece del metodo dell’interpolazione lineare si potrebbe utilizzare una lieve variante dello stesso, contemplata dalle Linee guida ANAC (una “formula non lineare”; p. 12):

Selezionando, ad esempio, a uguale a 2 (la scelta di a è a discrezione della stazione appaltante e deve essere operata a seconda degli obiettivi perseguiti, come indicato dalle stesse Linee guida), le precedenti tabelle sarebbero sostituite dalle seguenti:

Concorrente Criterio economico Criterio tecnico

Concorrente Punteggio economico Punteggio tecnico Punteggio totale

Come si vede, dunque, la semplice scelta del criterio di aggiudicazione può ribaltare il risultato di una procedura di gara: se con l’utilizzo del metodo dell’interpolazione lineare e del metodo aggregativo-compensatore si arriverebbe all’aggiudicazione a favore di Beta, sostituire l’interpolazione lineare con una formula non lineare porterebbe all’aggiudicazione a favore di Alfa. È (anche) per questo motivo, del resto, che pubblicità e trasparenza dei criteri di aggiudicazione sono così fondamentali. Proseguendo ancora, ciò significa che la scelta dei criteri di aggiudicazione dovrebbe assurgere al rango di scelta primaria, da effettuare con particolare cura e cautela per via delle sue implicazioni dirette sui risultati di gara. In accordo con questa evidenza, le (già citate) Linee guida dell’ANAC contemplano una varietà di metodi di attribuzione dei punteggi:

• con riferimento ai criteri quantitativi: interpolazione lineare, metodo bilineare, formule non lineari e formule indipendenti;

• con riferimento ai criteri qualitativi: coefficienti discrezionali e confronto a coppie;

• per l’attribuzione dei punteggi globali e la formazione delle graduatorie: metodo aggregativo-compensatore, metodo ELECTRE e metodo TOPSIS.

La prassi sul punto è, però, quanto più distante da quanto auspicato dalle Linee guida. Se, infatti, queste ultime suggeriscono di utilizzare, di volta in volta, i metodi (e le combinazioni di metodi) ritenuti più adatti, risultano in realtà quasi assenti i metodi meno classici, come, soprattutto, i metodi ELECTRE e TOPSIS. Le conseguenze sono tutt’altro che insignificanti, se si considera che tali metodi sono stati elaborati in maniera scientifica al fine di consentire scelte e valutazioni quanto più rispondenti alle esigenze dei decisori. Si consideri, ad esempio, il metodo ELECTRE, elaborato in Francia nella metà del secolo scorso (“ELECTRE” sta per ELimination Et Choix Traduisant la REalité , “eliminazione e scelta che esprimono la realtà”). Si tratta di un sistema di valutazione multicriterio che punta a stabilire, per ogni coppia di offerte, se una possa essere considerata “dominante” rispetto all’altra, attraverso l’utilizzo dei concetti di “concordanza” e “discordanza” (che esprimono i rapporti di preferenza tra coppie di offerte). Rispetto al metodo aggregativo-compensatore, ELECTRE (e analogamente TOPSIS) offre la possibilità di escludere offerte che, pur valide su molti aspetti, presentano carenze gravi in uno o più criteri chiave, oltre a garantire una maggiore flessibilità e una migliore capacità di rispecchiare i desiderata della parte pubblica. A cosa si deve, allora, la scarsa diffusione di questo metodo? La ragione, si sospetta, è semplice: esso è giudicato complesso e poco comprensibile, quasi indecifrabile, e dunque da rifuggire a vantaggio del più confortante e familiare metodo aggregativo-compensatore. Il che non è del tutto errato, come può agevolmente verificare il lettore volenteroso semplicemente scorrendo il passaggio delle Linee guida ANAC dedicato al punto (pp. 17-18); è anche tale complessità, del resto, che ha suggerito allo scrivente di evitare esempi chilometrici su questo numero della Rivista.

Se tali motivazioni risultano comprensibili, dall’altro si ritiene, però, che l’avvento dell’intelligenza artificiale e la sua diffusione nelle stazioni appaltanti possano superare questa situazione, consentendo, finalmente, l’ingresso nelle procedure pubbliche di criteri più elaborati. Da un lato, infatti, i software di intelligenza artificiale (e anche software meno avanzati, per la veri-

tà) sono pienamente capaci di utilizzare (e spiegare!) il metodo ELECTRE, il metodo TOPSIS o altri metodi multicriterio, così come sono capaci di individuare e consigliare il metodo migliore da utilizzare a seconda della situazione concreta. Dall’altro lato, è lo stesso legislatore del nuovo Codice che ha inserito, all’articolo 30, il principio per il quale “[p]er migliorare l’efficienza le stazioni appaltanti e gli enti concedenti provvedono, ove possibile, ad automatizzare le proprie attività ricorrendo a soluzioni tecnologiche, ivi incluse l’intelligenza artificiale e le tecnologie di registri distribuiti, nel rispetto delle specifiche disposizioni in materia”. Non va poi dimenticato che nel corso del 2024 il Governo ha presentato un disegno di legge in base al quale, in particolare, “[l]e pubbliche amministrazioni utilizzano l’intelligenza artificiale allo scopo di incrementare l’efficienza della propria attività, di ridurre i tempi di definizione dei procedimenti e di aumentare la qualità e la quantità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese, assicurando agli interessati la conoscibilità del suo funzionamento e la tracciabilità del suo utilizzo” (art. 13 del DDL S. 1146, recante Disposizioni e delega al Governo in materia di intelligenza artificiale ). A scanso di equivoci, non si propone qui di delegare l’IA a valutare le offerte e attribuire i punteggi, ché si violerebbero, in tal modo, i principi vigenti in materia (per i quali la discrezionalità della pubblica amministrazione può essere spesa esclusivamente dai funzionari, che si assumono le responsabilità delle proprie scelte, e non da apparati tecnologici). Ci si limita a segnalare, semplicemente, la possibilità di sfruttare i progressi tecnologici per dare finalmente attuazione a disposizioni che, nel tempo, hanno trovato scarsa applicazione a causa della loro complessità e non facile comprensibilità matematica. Ricordando, comunque, che ogni attribuzione algoritmica di punteggi non potrà prescindere da un’accurata supervisione umana (in coerenza con il principio di esclusività, richiamato dall’art. 30, co. 3, lett. b) del Codice e all’art. 13, co. 2, del DDL citato).

Se, in definitiva, è opportuno innovare l’attività delle pubbliche amministrazioni attraverso l’uso dell’intelligenza artificiale, la materia dei metodi di attribuzione dei punteggi potrebbe rivelarsi un valido campo di prova.

intelligenza artificiale

Marco Mariani - Avvocato, Docente universitario a contratto, Presidente Commissione “Administrative and Regulatory Law” presso l’UIA

La naturale vocazione dell’Intelligenza Artificiale nei contratti pubblici

L’uso dell’intelligenza artificiale (IA) segna una rivoluzione epocale, trasformando radicalmente lavoro, decisioni e interazioni umane1: non è dunque immaginabile che non trovi applicazione anche nel settore pubblico2 , e in particolare nella

contrattualistica pubblica 3 . Ciò peraltro rappresenta una naturale evoluzione di un processo già in atto di digitalizzazione e automazione dei procedimenti amministrativi4. Va in primo luogo ricordato che, dal punto di vista sistemico, la Legge n. 241/1990 sancisce

1 Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) dell’Italia prevede diverse iniziative mirate all’adozione e allo sviluppo dell’intelligenza artificiale (IA), riconoscendola come un elemento strategico per il progresso del Paese. In particolare, il Programma Strategico per l’Intelligenza Artificiale 2022-2024 ha individuato ventiquattro politiche specifiche per rafforzare l’ecosistema dell’IA in Italia, con l’intento di integrare queste tecnologie in vari settori chiave. Una delle principali aree di intervento riguarda il settore sanitario, dove i fondi del PNRR sono destinati a finanziare progetti pilota di IA all’interno del Servizio Sanitario Nazionale. Questi progetti sono progettati per supportare i professionisti sanitari nell’attività diagnostica e terapeutica, migliorando la qualità del servizio e l’efficacia delle cure. Inoltre, l’IA viene integrata nel sistema educativo, con un’attenzione particolare alle scuole secondarie superiori, dove è prevista la sperimentazione di nuove metodologie didattiche che sfruttano l’intelligenza artificiale, coinvolgendo un’ampia rete di istituti scolastici. Un’altra area significativa è quella del sostegno alle start-up innovative, con l’obiettivo di stimolare l’ecosistema tecnologico e promuovere la crescita di imprese che sviluppano soluzioni in ambito IA. Il PNRR prevede anche il finanziamento di progetti di ricerca, in particolare attraverso bandi destinati a esplorare nuove frontiere nell’ambito dell’IA “centrata sull’uomo”, un settore che pone l’accento su applicazioni dell’intelligenza artificiale in grado di migliorare la vita quotidiana delle persone.

2 Si veda per un inquadramento generale il contributo di F. Cappelletti, L’intelligenza Artificiale nel futuro delle nostre società, in E.Brogi-M. Mariani (a cura di), Temi di diritto dell’informazione e della comunicazione, Key editore, 2024, pagg. 439-463. Per una generale valutazione sull’impatto nel settore pubblico, anche in riferimento a riflessi nella tutela dei dati personali, si veda G. Cerrina Feroni, Intelligenza artificiale e ruolo della protezione dei dati personali, 2023, in https://www.garanteprivacy.it/home/docweb/-/docweb-display/docweb/9855742 .

3 L’introduzione massiva dell’IA nella contrattualistica pubblica potrebbe incontrare una serie di ostacoli, che riguardano tanto aspetti giuridici quanto tecnici, economici e culturali. Un primo aspetto cruciale risiede nella complessità giuridica del sistema normativo che regola i contratti pubblici. La disciplina della contrattualistica pubblica è infatti caratterizzata da un quadro normativo complesso e strutturato, che impone principi di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento, principi che potrebbero risultare difficilmente compatibili con l’introduzione di tecnologie automatiche. L’uso dell’IA nelle procedure contrattuali richiede, pertanto, un adeguamento normativo, non sempre tempestivo o immediatamente realizzabile, in grado di garantire il rispetto dei diritti fondamentali e dei principi che regolano la gestione della cosa pubblica. Inoltre, l’adozione dell’intelligenza artificiale può essere ostacolata da resistenze culturali e organizzative proprie del contesto pubblico, caratterizzato da una tradizione burocratica che si basa su pratiche consolidate, spesso manuali e cartacee. La transizione verso tecnologie digitali avanzate come l’IA implica un cambiamento profondo nei processi organizzativi, che potrebbe non essere immediatamente accettato da coloro che operano all’interno delle amministrazioni pubbliche, abituate a metodologie tradizionali. Questo fenomeno di resistenza potrebbe essere esacerbato dalla necessità di una formazione continua del personale, che richiede risorse economiche e tempi di implementazione che non sempre sono disponibili, specialmente in contesti amministrativi caratterizzati da limitazioni di bilancio. Un altro fattore rilevante riguarda la sicurezza dei dati. L’utilizzo dell’IA implica la raccolta, l’analisi e l’elaborazione di grandi volumi di dati, inclusi quelli sensibili. In un contesto pubblico, l’uso di queste tecnologie deve essere rigorosamente conforme alla normativa vigente, come il Regolamento (UE) 2016/679 (GDPR), che tutela la privacy e la protezione dei dati personali. La necessità di garantire un trattamento sicuro e conforme dei dati, nonché la gestione del rischio informatico, potrebbe rallentare l’adozione dell’IA, soprattutto in assenza di adeguate infrastrutture di sicurezza. Inoltre, la carenza di infrastrutture tecnologiche adeguate rappresenta un ulteriore ostacolo. L’implementazione dell’IA richiede un investimento significativo in termini di hardware, software e capacità di elaborazione dei dati, fattori che in molti casi non sono ancora presenti nelle amministrazioni pubbliche. La digitalizzazione delle procedure contrattuali pubbliche, dunque, potrebbe essere frenata dalla mancanza di una base tecnologica solida su cui poggiare tali innovazioni. Infine, il tema della trasparenza e della responsabilità in relazione all’uso dell’IA merita particolare attenzione. Le tecnologie di IA, e in particolare gli algoritmi di machine learning, spesso agiscono come “scatole nere” la cui logica di funzionamento non è immediatamente comprensibile. In un contesto pubblico, dove la trasparenza e la tracciabilità delle decisioni sono elementi imprescindibili, l’adozione dell’IA potrebbe sollevare dubbi circa la possibilità di giustificare e spiegare adeguatamente le decisioni prese dai sistemi automatizzati. Inoltre, la questione della responsabilità in caso di errori o malfunzionamenti degli algoritmi diventa particolarmente complessa, poiché individuare chi debba rispondere per eventuali danni derivanti da decisioni automatizzate non è sempre agevole. Dunque, anche il Regolamento Europeo 2024/1689 potrebbe ostacolare l’uso massiccio dell’IA nella contrattualistica pubblica attraverso restrizioni su trasparenza algoritmica, responsabilità, protezione dei dati e conformità alle normative di privacy.

4 L’emergere dell’intelligenza artificiale nell’operato delle pubbliche autorità solleva importanti questioni relative a numerosi concetti del diritto pubblico. In particolare, risulta pertinente l’esame della teoria dell’organo, che implica l’individuazione dell’entità responsabile per le decisioni, della problematica della responsabilità giuridica, della discrezionalità amministrativa e delle relative aree decisionali, nonché delle teorie sulla razionalità, sulla proporzionalità e sul bilanciamento degli interessi, che trovano applicazione tanto nel diritto costituzionale quanto in quello amministrativo. Si veda A. Cassatella, La discrezionalità amministrativa nell’età digitale, in AA.VV. (a cura di), Diritto amministrativo: scritti per Franco Gaetano Scoca, vol. 1°, Napoli. Edizione Scientifiche Italiane, 2021, 675 ss. Si ricordi, in fine, che è in discussione al Senato il DDL 1146, recante “Disposizioni e delega al Governo in materia di intelligenza artificiale”. Il disegno di legge, che segue il Regolamento Europeo n. 2024/1689, rappresenta un’importante iniziativa legislativa italiana mirata a regolamentare l’impiego

intelligenza artificiale

Nella fase

di progettazione, gli algoritmi potrebbero favorire la progettazione automatica di soluzioni tecniche e la stima

dei

costi.

Durante la fase di affidamento, l'IA può contribuire alla valutazione automatica delle offerte, riducendo il rischio di errori e vizi nell’esercizio della discrezionalità

matizzare le operazioni, garantendo sempre il rispetto delle normative di settore6 A ciò si aggiunga che l’art. 1 dello stesso Codice dei contratti pubblici prevede il principio del risultato, volto a garantire la realizzazione di contratti pubblici efficaci, riducendo al minimo il rischio di errori e il margine di discrezionalità nelle decisioni amministrative. In questo contesto, l’intelligenza artificiale può contribuire a ottimizzare le fasi di programmazione, progettazione e affidamento degli appalti, rafforzando la fiducia tra le amministrazioni pubbliche e gli operatori economici (art. 2) e promuovendo l’accesso al mercato (art. 3), favorendo

il principio di trasparenza e di partecipazione e impone alle amministrazioni di utilizzare strumenti efficaci per garantire una gestione più celere ed efficiente delle pratiche. L’adozione dell’IA risponde esattamente a tali esigenze, poiché consente di accelerare i processi decisionali e migliorare l’accesso e la gestione delle informazioni5. Inoltre, l’articolo 30 del vigente Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023 e smi) prevede l’adozione di tecnologie innovative per l’automazione delle attività connesse alla gestione dei contratti pubblici. In particolare, il primo comma stabilisce che le amministrazioni pubbliche e gli enti appaltanti, ove possibile, devono integrare soluzioni tecnologiche avanzate, come l’intelligenza artificiale e sistemi basati su registri distribuiti, per autodell’intelligenza artificiale in vari altri settori di rilevanza strategica, comprese le Pubbliche Amministrazioni, ed è stato anticipato dalla pubblicazione del documento redatto dall’AGID e dal Dipartimento per la Trasformazione Digitale recante la Strategia Italiana per l’Intelligenza Artificiale 2024-2026.

5 La questione fondamentale riguarda la compatibilità degli algoritmi con il principio di legalità. Se gli algoritmi vengono considerati come strumenti tecnici messi a disposizione dell’amministrazione, che può utilizzarli a sua discrezione, non sarebbe necessaria una specifica previsione normativa per il loro utilizzo. Tuttavia, qualora si considerasse che tali strumenti rappresentino una nuova modalità di esercizio del potere pubblico, sarebbe imprescindibile prevedere una regolamentazione ad hoc che disciplini ogni loro impiego. A supporto della tesi secondo cui gli algoritmi potrebbero essere visti come semplici strumenti organizzativi, è possibile fare riferimento a diverse disposizioni. L’articolo 3-bis della legge sul procedimento amministrativo, ad esempio, promuove l’adozione di tecnologie informatiche e telematiche negli scambi interni tra le amministrazioni, nonché nelle interazioni tra queste ultime e i privati, al fine di migliorarne l’efficienza. Inoltre, l’articolo 41 del Codice dell’amministrazione digitale (CAD) stabilisce chiaramente che le amministrazioni pubbliche sono tenute ad avvalersi delle ICT nella gestione dei propri procedimenti. Il sistema giuridico italiano conferisce alle amministrazioni pubbliche una discreta libertà nella scelta di tecnologie innovative, compresa l’intelligenza artificiale. Sebbene tale libertà sia riconosciuta come un diritto, essa non è priva di limiti. L’impiego degli algoritmi nei processi decisionali richiede, infatti, il rispetto di principi fondamentali come la trasparenza, l’imparzialità e la protezione dei diritti umani, senza che, nella maggior parte dei casi, sia necessario un preventivo intervento legislativo. L’UIA (International Association of Lawyers) ha dedicato a questo tema (“The new challenges of Public Administrations through Artificial Intelligence”) la sessione di lavoro della Commissione “Administrative and Regulatory law” svoltasi a Parigi il 2.11.2024, e approfondirà ulteriormente il tema (“The impact of Artificial Intelligence in Public settings”) nel corso del prossimo Congresso di Guadalajara (29 ottobre/2 novembre 2025). In dottrina si vedano i contributi di P. Miele, “Intelligenza artificiale e pubblica amministrazione.” Corte dei Conti, 2022, in https://www. corteconti.it/Download?id=d3ba2cd9-9cbe-424b-89ae-8d07664a3106&utm; F. Francavilla, Intelligenza artificiale nell’attività amministrativa, in https://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?artid=50939, n. 17/2024; A.L. Rum, “Il provvedimento amministrativo adottato mediante algoritmo: il ruolo dell’intelligenza artificiale nel processo decisionale della P.A.”, Il Diritto Amministrativo, 2022, in https://www.ildirittoamministrativo.it/provvedimento-amministrativo-adottato-mediante-algoritmo-ruolo-intelligenza-artificiale-processo-decisionale-della-PA-ANNA-LAURA-RUM/ted771?utm; L. Santangeli, “Riflessioni sul controllo giudiziale del potere. L’amministrazione pubblica e l’intelligenza artificiale.”, in Judicium - Rivista di Diritto Amministrativo,2024, in https://www.judicium.it/wp-content/ uploads/2024/12/Santangeli-20.12.pdf. Per gli orientamenti giurisprudenziali in materia, sono rilevanti le sentenze del TAR Lazio, sez. III bis, n. 9230/2018 e del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 881/2020.

6 L’articolo 30 del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, disciplina l’adozione di soluzioni tecnologiche automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici, al fine di migliorare l’efficienza delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti. Questi ultimi sono tenuti, quando possibile, a implementare tecnologie come l’intelligenza artificiale e i registri distribuiti, rispettando le normative pertinenti. Inoltre, nell’acquisto o nello sviluppo di tali soluzioni, le stazioni appaltanti devono assicurare la disponibilità del codice sorgente e della documentazione necessaria per comprendere le logiche di funzionamento, nonché prevedere clausole per l’assistenza e la manutenzione, al fine di correggere eventuali errori derivanti dall’automazione. Le decisioni automatizzate devono rispettare principi fondamentali, tra cui la conoscibilità e comprensibilità, garantendo che gli operatori economici siano informati sulla logica dei processi decisionali automatizzati; la non esclusività della decisione algoritmica, assicurando sempre un intervento umano nel processo decisionale; e la non discriminazione algoritmica, implementando misure per prevenire effetti discriminatori. Infine, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono adottare misure tecniche e organizzative per correggere le inesattezze nei dati e ridurre i rischi di errori, prevenendo discriminazioni basate su caratteristiche personali. Le pubbliche amministrazioni sono anche obbligate a pubblicare sul proprio sito istituzionale, nella sezione “Amministrazione trasparente”, un elenco delle soluzioni tecnologiche utilizzate

la partecipazione di una vasta gamma di operatori, senza discriminazioni7

E’ di tutta evidenza che l’uso dell’IA nell’intero ciclo di vita dell’appalto pubblico potrà trasformare radicalmente la gestione delle gare e dei contratti, con vantaggi tangibili sia per la pubblica amministrazione che per gli operatori economici 8. Nella fase di programmazione, l’IA potrebbe supportare le Amministrazioni nell’analisi dei dati relativi alla domanda e all’offerta, contribuendo a definire in modo più preciso le esigenze di approvvigionamento e i relativi costi. Nella fase di progettazione, gli algoritmi potrebbero favorire la progettazione automatica di soluzioni tecniche e la stima dei costi, basandosi su grandi volumi di dati storici e di mercato.

Durante la fase di affidamento, l’IA può contribuire alla valutazione automatica delle offerte, riducendo il rischio di errori e vizi nell’esercizio della discrezionalità, nonchè garantendo una selezione più obiettiva e conforme ai criteri predefiniti 9 . Parimenti essenziale può essere il suo ruolo riguardo alla sottoscrizione del contratto 10 Nella fase di esecuzione del contratto, l’intelligenza artificiale può monitorare in tempo reale l’andamento del contratto, segnalando tempestivamente eventuali anomalie o ritardi e intervenendo per ottimizzare la gestione del contratto e la conformità agli impegni.

In tale contesto, il RUP e il DEC sono i principali attori nell’applicazione dell’IA, poiché sono responsabili della gestione dei contratti pubblici. Il RUP può

7 Su questi temi si rinvia a B.Bruno-M.Mariani-E.Toma (a cura di), La nuova di disciplina dei contratti pubblici. Commento aggiornato al D.Lgs. 31.12.2024, n. 39, Giappichelli, 2025 e segnatamente al contributo di P. Miele (“I principi”, pagg. 17/56) e V. Vescio di Martirano (“L’intelligenza artificiale nei contratti pubblici”, pagg. 471/475).

8 Anche gli operatori privati, pur se più concentrati sulla gestione delle proprie offerte e sull’adeguamento alle specifiche richieste della PA, potrebbero beneficiare dell’automazione e della maggiore trasparenza del processo di aggiudicazione e monitoraggio del contratto. Nella fase di affidamento dei contratti pubblici, gli operatori economici sono tenuti a presentare offerte conformi alle prescrizioni della gara, evidenziando la propria capacità tecnica, economica e finanziaria. L’IA può ottimizzare tale processo, migliorando la qualità delle offerte attraverso diverse applicazioni. In primo luogo, gli algoritmi di IA possono supportare l’analisi delle specifiche di gara, automatizzando la raccolta e gestione delle informazioni necessarie per la preparazione delle offerte, riducendo il rischio di errori e ottimizzando i tempi. Inoltre, l’IA può sviluppare modelli predittivi per simulare le valutazioni delle offerte basate su dati storici, consentendo agli operatori di allineare le loro proposte alle preferenze delle amministrazioni pubbliche, incrementando così le probabilità di aggiudicarsi l’appalto. Un ulteriore beneficio è rappresentato dalla capacità dell’IA di monitorare automaticamente le modifiche normative, garantendo la conformità alle disposizioni legislative, e nel rispondere tempestivamente alle richieste di chiarimento, migliorando la trasparenza e riducendo i tempi di attesa. Nella fase di esecuzione, l’applicazione dell’IA può migliorare significativamente l’efficienza operativa, la gestione delle risorse e la conformità agli obblighi contrattuali. Gli algoritmi di IA supportano l’ottimizzazione delle risorse (materiali, personale, tempi di lavoro), permettendo una pianificazione più precisa e evitando sprechi o ritardi. Inoltre, l’IA può monitorare in tempo reale la qualità delle opere e la conformità agli standard contrattuali, fornendo un sistema di allerta tempestivo in caso di non conformità. L’automazione della gestione delle varianti e delle modifiche contrattuali è un altro aspetto cruciale: l’IA può predire l’impatto economico, tecnico e operativo delle modifiche, facilitando decisioni tempestive e riducendo i tempi di negoziazione. Allo stesso modo, l’IA contribuisce all’ottimizzazione dei costi e dei pagamenti, monitorando le spese in tempo reale e automatizzando il processo di verifica delle fatture anche dei subcontraenti, migliorando la trasparenza finanziaria. Infine, l’intelligenza artificiale può prevenire i rischi operativi, analizzando i dati dei luoghi di esecuzione del contratto e dei fornitori per identificare in anticipo situazioni problematiche, consentendo interventi correttivi proattivi.

9 L’IA consente di esaminare e analizzare una grande quantità di dati storici relativi ai fornitori, alle performance passate e ai rischi associati a ciascuno. Gli algoritmi di machine learning possono classificare i fornitori sulla base della loro affidabilità, esperienza pregressa, e capacità di adempiere agli obblighi contrattuali, suggerendo la scelta del fornitore più idoneo. L’IA permette di automatizzare la valutazione delle offerte, comparando in tempo reale le proposte economiche e tecniche in base a parametri prestabiliti, riducendo così il rischio di errori umani e accelerando il processo di selezione. Inoltre, gli algoritmi di IA sono in grado di rilevare comportamenti sospetti o anomalie nel processo di affidamento, come manipolazioni nei criteri di valutazione o pratiche corruttive, identificando i rischi e supportando l’individuazione di irregolarità. La blockchain combinata con l’IA può migliorare ulteriormente la trasparenza nelle gare pubbliche, consentendo la registrazione e la tracciabilità di ogni fase del processo di selezione in modo che tutte le operazioni siano facilmente accessibili e verificabili. 10 In particolare, l’applicazione dell’IA si manifesta in modo rilevante nell’analisi automatizzata dei documenti contrattuali. Grazie all’utilizzo di tecniche avanzate di elaborazione del linguaggio naturale (NLP), l’intelligenza artificiale è in grado di esaminare i testi contrattuali, identificando automaticamente clausole che possano presentare ambiguità, problematiche legali o inadeguatezze rispetto alle normative vigenti. Ciò consente di velocizzare notevolmente il processo di revisione e di assicurare una maggiore accuratezza nell’individuazione di potenziali rischi giuridici, riducendo, al contempo, il margine di errore umano. Un ulteriore ambito di intervento riguarda l’automazione delle attività burocratiche correlate alla sottoscrizione dei contratti pubblici. L’intelligenza artificiale, infatti, consente di semplificare operazioni complesse quali la raccolta e la verifica della documentazione, il controllo della conformità alle disposizioni normative applicabili, nonché l’inserimento delle informazioni nei sistemi informatici amministrativi. Tale automazione non solo riduce i tempi e i costi di gestione, ma minimizza anche il rischio di disallineamenti o omissioni nelle procedure. Inoltre, l’IA offre una possibilità innovativa nell’ambito del controllo della conformità alle normative legali e regolamentari, inclusi i principi anticorruzione, le disposizioni di diritto pubblico e le normative europee. Grazie alla sua capacità di confrontare i contratti con i testi normativi in tempo reale, l’intelligenza artificiale può individuare possibili incongruenze e irregolarità, generando segnalazioni automatiche che permettono di intervenire prontamente, garantendo così il rispetto delle normative e promuovendo la legalità e la trasparenza. L’applicazione dell’IA è altresì utile nella prevenzione e rilevazione di comportamenti fraudolenti o illeciti. Attraverso l’analisi di grandi volumi di dati relativi a contratti pubblici pregressi, gli algoritmi di machine learning sono in grado di individuare schemi anomali che potrebbero suggerire la presenza di attività illecite, come la collusione tra imprese o la manipolazione degli appalti. In tal modo, l’intelligenza artificiale diviene uno strumento proattivo nella lotta contro la corruzione, favorendo un ambiente di concorrenza leale e trasparente. Oltre a questi aspetti di controllo e conformità, l’intelligenza artificiale può essere impiegata per ottimizzare le dinamiche negoziali nella sottoscrizione dei contratti pubblici. Gli algoritmi di IA sono in grado di analizzare i parametri economici e giuridici di contratti simili, suggerendo soluzioni vantaggiose e facilitando il raggiungimento di accordi equilibrati, riducendo il tempo e le risorse necessarie per la negoziazione. In parallelo, la digitalizzazione dell’intero processo contrattuale attraverso l’utilizzo di firme elettroniche consente di semplificare la sottoscrizione dei contratti, conferendo loro piena validità legale senza necessità di intervento fisico, con un impatto diretto sulla riduzione dei tempi burocratici e sull’accelerazione del processo di esecuzione contrattuale. Infine, l’intelligenza artificiale si rivela utile anche nella gestione post-sottoscrizione, attraverso un monitoraggio costante delle scadenze contrattuali e dell’adempimento delle obbligazioni previste, con l’invio automatico di avvisi e promemoria. Tale sistema permette di evitare inadempimenti e ritardi nell’esecuzione, garantendo una gestione efficiente del contratto durante la sua fase di esecuzione.

avvalersi dell’intelligenza artificiale per migliorare la fase di monitoraggio e gestione del processo di appalto, riducendo al minimo i margini di errore e ottimizzando la pianificazione delle attività11. Allo stesso modo, il DEC potrebbe utilizzare l’IA per monitorare l’andamento delle forniture e dei servizi, evidenziando tempestivamente eventuali problematiche legate all’esecuzione del contratto e consentendo un intervento più rapido

ed efficiente.

Praticamente in tutti gli ambiti del ciclo di vita dell’appalto è ipotizzabile un uso efficiente dell’IA, ivi compresi quei segmenti caratterizzati dall’esercizio di ampia discrezionalità12, come ad esempio il subprocedimento di verifica dell’anomalia delle offerte (art. 110 D. Lgs. n. 36/2023). Il processo di verifica dell’anomalia, infatti, richiede una valutazione approfondita dei para-

11 Il RUP ha la responsabilità di coordinare tutte le fasi del procedimento amministrativo che porta all’affidamento e all’esecuzione del contratto pubblico. La sua funzione implica un’accurata pianificazione, l’individuazione delle risorse necessarie, nonché la definizione delle modalità di selezione dei fornitori e l’assicurazione della conformità alle normative. L’IA, grazie alle sue capacità di analisi predittiva, può assistere il RUP nell’identificare in modo più preciso le esigenze future dell’amministrazione, analizzando dati storici e tendenze economiche. Attraverso l’elaborazione di modelli predittivi, l’IA consente di stimare con maggiore accuratezza la quantità di risorse necessarie per i progetti pubblici, ottimizzando i processi di programmazione. I sistemi di IA possono essere utilizzati dal RUP per simulare scenari economici in vari contesti e ottimizzare l’allocazione delle risorse pubbliche. Questo supporto consente una gestione più efficiente dei fondi pubblici, evitando sovrastime o sottostime nei budget e migliorando l’accuratezza delle previsioni economiche. Inoltre l’IA, attraverso l’elaborazione del linguaggio naturale (NLP), può automatizzare la redazione dei documenti di gara, velocizzando la stesura delle specifiche tecniche e delle condizioni contrattuali. Inoltre, gli algoritmi possono facilitare la definizione dei criteri di selezione degli offerenti, ottimizzando il processo di valutazione in base a parametri oggettivi e riducendo i margini di errore umano. L’uso dell’IA consente al RUP altresì di garantire la conformità alle disposizioni normative durante la fase di progettazione e affidamento del contratto. Sistemi intelligenti possono monitorare la rispondenza alle leggi vigenti, evidenziando potenziali violazioni o incongruenze nelle procedure di gara. Inoltre, la trasparenza dell’intero processo di affidamento può essere migliorata grazie alla registrazione automatica delle operazioni su piattaforme digitali sicure, come la blockchain, rendendo accessibili e verificabili tutte le fasi del procedimento. Infine, l’IA può essere di grande supporto anche nel caso in cui un unico RUP debba coordinare numerosi DEC impegnati in diversi appalti pubblici. In tale contesto, l’IA offre strumenti che possono ottimizzare la gestione e il coordinamento delle diverse attività, semplificando i processi complessi e migliorando l’efficienza complessiva del lavoro del RUP. 12 L’IA offre indubbi vantaggi per il miglioramento dell’efficienza e della trasparenza nelle fasi vincolate dell’appalto pubblico, come l’affidamento e la progettazione, dove il processo può essere automatizzato e ottimizzato sulla base di dati oggettivi (ad esempio, nella fase di programmazione, l’amministrazione deve rispettare i piani di spesa pubblica, i vincoli di bilancio e le normative finanziarie; nella fase di progettazione occorre rispettare norme tecniche, di sicurezza, ambientali, urbanistiche e antincendio, che sono dettagliatamente disciplinate da leggi e regolamenti; la stesura del contratto è regolata da norme precise che stabiliscono gli elementi minimi da includere , come durata, importo, clausole di risoluzione, penali; infine, occorre monitorare che l’esecuzione rispetti le condizioni contrattuali, le specifiche tecniche e i termini previsti, in linea con le disposizioni in materia ambientali e di sicurezza sul lavoro. Tuttavia, l’IA deve essere utilizzata con cautela nei segmenti dove la discrezionalità amministrativa e la necessità di considerazioni politiche, sociali ed economiche più complesse sono determinanti (ad esempio, nella fase della programmazione sono ampiamente discrezionali le decisioni sull’individuazione delle priorità e l’allocazione dele risorse; nella fase di progettazione, sebbene si debbano rispettare i vincoli di legge, l’amministrazione ha una discrezionalità significativa nelle scelte progettuali, come la selezione dei materiali, delle tecniche di costruzione o delle soluzioni architettoniche e può decidere di adottare soluzioni innovative, anche al di fuori degli approcci tradizionali, per rispondere a nuove esigenze o per migliorare l’efficienza; nella fase di selezione, la discrezionalità riguarda l’individuazione del criterio di aggiudicazione e la valutazione qualitativa delle offerte; nella fase di esecuzione, l’amministrazione può decidere in base alle disposizioni di legge se accettare o meno varianti al contratto e risolvere le controversie con sistemi alternativi, vale a dire extra giudiziali). In ogni fase, il rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e legalità deve essere garantito attraverso un monitoraggio continuo e una supervisione umana adeguata.

metri economici e tecnici delle offerte presentate, con l’obiettivo di individuare eventuali offerte irregolari o sproporzionate. L’uso dell’IA potrebbe supportare l’analisi quantitativa dei dati, attraverso l’analisi di pattern e l’individuazione di eventuali anomalie nei prezzi o nelle condizioni proposte. Questo permetterebbe di ridurre i margini di errore umano e di garantire una maggiore coerenza nelle decisioni. Inoltre, l’uso di algoritmi di machine learning potrebbe anche prevedere sistemi predittivi in grado di identificare, con un alto grado di affidabilità, le offerte che potrebbero risultare anomale, proponendo soluzioni e interventi per una verifica accurata e tempestiva.

Nonostante le promettenti potenzialità, l’introduzione dell’IA nella contrattualistica pubblica comporta anche numerosi rischi. Primo fra tutti, la mancanza di trasparenza nelle decisioni algoritmiche, che potrebbe compromettere il principio di trasparenza amministrativa sancito dalla Legge n. 241/1990. Gli algoritmi, infatti, rischiano di essere percepiti come “scatole nere”, difficili da interpretare e da controllare. A ciò si aggiunge il rischio di discriminazione algoritmica, che potrebbe risultare dalla progettazione di algoritmi che replicano, senza il giusto controllo, bias o pregiudizi preesistenti nei dati. Inoltre, l’uso dell’IA deve essere pienamente conforme al Regolamento UE 2024/1689, che stabilisce regole rigorose per le applicazioni IA ad alto rischio, come quelle utilizzate negli appalti pubblici 13 . Tale

regolamento impone misure di sicurezza avanzate, come test e audit periodici degli algoritmi, per prevenire danni derivanti da decisioni automatizzate. Anche la gestione dei dati personali deve infatti rispettare le disposizioni a tutela della privacy e dei segreti tecnici e commerciali degli operatori economici (persone fisiche e giuridiche) coinvolti nei contratti pubblici14 L’adozione di sistemi IA deve, pertanto, garantire la protezione dei dati e la sicurezza informatica15 In conclusione, l’introduzione dell’Intelligenza

Artificiale nella contrattualistica pubblica rappresenta una grande opportunità per il settore sanitario – che si caratterizza e distingue rispetto agli altri settori per la peculiare necessità di garantire qualità, sicurezza, continuità del servizio e tutela dei dati sensibili - migliorando l’efficienza, la trasparenza e la competitività degli appalti. Tuttavia, è essenziale che le amministrazioni pubbliche adottino misure adeguate per mitigare i rischi legati all’uso dell’IA, soprattutto per quanto concerne la trasparenza, l’uguaglianza e la protezione dei dati. In questo contesto, l’utilizzo in conformità ai Regolamenti UE n. 2024/1689 (sull’uso dell’I.A.) e n. 679/2016 (GDPR), insieme a un approccio etico e responsabile nell’uso dell’IA, sono fattori cruciali per garantire che l’innovazione tecnologica non comprometta i principi cardine della pubblica amministrazione, ma anzi contribuisca a una gestione più equa ed efficiente degli appalti pubblici.

13 La maggior parte degli utilizzi potrebbe rientrare in un rischio limitato, come nei casi in cui l’IA è impiegata per ottimizzare e semplificare attività di routine, ma non prende decisioni finali o sostituendo la discrezionalità amministrativa. Tuttavia, se l’IA è utilizzata in modo da influenzare o prendere decisioni rilevanti per l’aggiudicazione degli appalti o nella gestione dei contratti, l’uso potrebbe entrare nel rischio elevato, con implicazioni serie per la trasparenza, la non discriminazione e la protezione dei diritti degli operatori economici. In tali casi, l’amministrazione deve garantire un’adeguata supervisione umana, una gestione attenta dei dati e un controllo dei sistemi di IA per evitare abusi e garantire che l’uso dell’IA non comprometta l’integrità dei processi di appalto.

14 L’introduzione dell’intelligenza artificiale (IA) nella gestione degli appalti pubblici solleva significativi problemi in materia di protezione dei dati personali e tutela della privacy, in virtù della natura sensibile delle informazioni trattate. In primo luogo, l’IA potrebbe comportare un trattamento eccessivo o non necessario di dati personali, violando i principi di minimizzazione dei dati e di adeguatezza previsti dal Regolamento (UE) 2016/679 (GDPR). In particolare, la profilazione automatica dei partecipanti agli appalti, che potrebbe essere realizzata tramite l’analisi di dati sensibili come informazioni fiscali o legali, potrebbe risultare non conforme alle disposizioni in materia di trattamento dei dati sensibili, aumentando il rischio di discriminazione e di esposizione di dati non pertinenti. In secondo luogo, l’uso dell’IA per la valutazione delle offerte o per la selezione dei partecipanti potrebbe compromettere la trasparenza e la spiegabilità delle decisioni amministrative. Se l’algoritmo che elabora le decisioni non è facilmente interpretabile, i partecipanti agli appalti potrebbero trovarsi nell’impossibilità di comprendere le motivazioni alla base delle decisioni automatizzate, minando così il diritto alla trasparenza amministrativa e alla parità di trattamento, principi cardine nel settore degli appalti pubblici. Tale situazione potrebbe risultare in una violazione del diritto di ogni individuo ad essere informato su trattamenti automatizzati che lo riguardano. Un altro problema cruciale riguarda il rischio di discriminazione algoritmica, legato alla possibilità che i dati storici utilizzati per allenare i sistemi di IA possano contenere pregiudizi impliciti, con il conseguente rischio che l’algoritmo perpetui tali discriminazioni nei confronti di determinati operatori economici. In tal senso, la supervisione umana e la validazione dei risultati ottenuti dall’IA diventano essenziali per evitare il rafforzamento di disuguaglianze ingiustificate. L’IA implica inoltre l’elaborazione e la conservazione di grandi quantità di dati sensibili, il che solleva preoccupazioni relative alla sicurezza dei dati. Se non adeguatamente protetti, questi dati potrebbero diventare vulnerabili a violazioni della sicurezza, come attacchi informatici o accessi non autorizzati, mettendo a rischio la confidenzialità delle informazioni trattate. Le amministrazioni pubbliche, pertanto, sono chiamate a implementare misure di sicurezza adeguate per evitare tali rischi. Infine, l’utilizzo dell’IA deve rispettare le normative relative alla conservazione dei dati e al diritto all’oblio, secondo cui i dati personali devono essere conservati solo per il tempo strettamente necessario. L’IA potrebbe, tuttavia, conservare informazioni in modo più prolungato del dovuto, rendendo difficoltosa la cancellazione dei dati su richiesta, un aspetto che contrasta con il principio di limitazione della conservazione e con il diritto degli interessati di ottenere la cancellazione dei propri dati. Le principali disposizioni a tal riguardo sono contenute non solo nel Regolamento EU n. 2024/1689 (sull’uso dell’IA), ma anche nel Regolamento UE n. 2016/679 (GDPR), nel D. Lgs. n. 196/2003 e negli art. 35 del D. Lgs. n. 36/2023. 15 Si vedano A. Simoncini, A. Adinolfi (a cura di), Protezione dei dati personali e nuove tecnologie. Ricerca interdisciplinare sulle tecniche di profilazione e sulle loro conseguenze giuridiche, Napoli, ESI, 2022; G. Cerrina Feroni, C. Fontana, E. Raffiotta (a cura di), AI Anthology, Bologna, Il Mulino, 2022. Specificamente sui due profili, cfr., rispettivamente, A. Pajno, M. Bassini, G. De Gregorio, M. Macchia, F. Paolo Patti, O, Pollicino, S. Quattrocolo, D. Simeoli, P. Sirena, AI: profili giuridici. Intelligenza artificiale: criticità emergenti e sfide per il giurista, in Rivista di Biodiritto/ Bio Law Journal, n. 3, 2019, G. D’Acquisto, On conflicts between ethical and logical principles in artificial intelligence, in AI & Society, vol. 35, n. 4, 2020, 895-900.

Dalla Redazione

Il Value-Based Procurement (VBP) tra innovazione e sperimentazione

ARIA ha recentemente pubblicato per la Lombardia la prima gara aggregata basata sul principio del Valuebased Procurement (VBP). Marco Pantera, Direttore della Centrale Acquisti e Elisa D’Autilia, responsabile della Struttura Dispositivi e Tecnologie Medicali di ARIA ci illustrano il progetto. Lo scenario italiano sta infatti mostrando segni di crescente vivacità, con nuovi progetti focalizzati sull’ambito organizzativo-gestionale.

Che cos’ è il principio del Value-Based Procurement?

Negli ultimi dieci anni, i processi di acquisto si sono orientati verso la ricerca di valore pubblico in sanità, mettendo in luce la centralità del paziente e dei risultati di salute. Il Value-Based Procurement (VBP) è un approccio che permette il passaggio da un procurement tradizionale e operativo a logiche strategiche orientate alla generazione di valore. Il VBP è infatti un tema sempre più discusso sia a livello politico che nel mercato e nella letteratura scientifica. In particolare, il concetto di VBP, soprattutto nel dialogo con gli operatori di mercato, tiene in debita considerazione due aspetti che si pongono in rottura della tradizione: le dinamiche e le articolazioni relazionali legate alla condivisione del rischio fra stazione appaltante e fornitore, propria del VBP; la linea strategica secondo cui l’orientamento non è più al prodotto, ma alla soluzione che generi valore... Il VBP focalizza dunque le procedure di acquisizione sulle esigenze specifiche dei pazienti, misurando i risultati in base al valore generato dalla risposta alle stesse. Il nuovo paradigma emergente si fonda sul riconoscimento che il valore pubblico non è prodotto solo dal servizio pubblico, ma da un network di stakeholder che le amministrazioni sono in grado di coordinare, orchestrare e guidare, attraverso quello che viene chiamato Collaborative Governance o Public Value Management (Crosby et al., 2017). Nell’ambito della Governance Collaborativa, si riconosce che anche attori non istituzionali hanno una responsabilità nella creazione di outcome pubblici rilevanti, specialmente in contesti complessi.

Il Value-Based Procurement cresce in tutta Europa

Sebbene il VBP sia nato negli Stati Uniti, in quanto più aderente a un sistema sanitario privatistico, numerose esperienze europee stanno cercando di attuare una trasposizione delle medesime logiche anche nei sistemi universalistici. Oltre ai Paesi del Nord Europa, che mostrano una maturità nell’approccio al valore, anche altre realtà europee stanno iniziando a sperimentare nuove forme di procurement basate sul valore. La stessa Commissione Europea sta monitorando attentamente

il VBP, con un focus particolare sulla riallocazione strategica delle risorse in base agli esiti.

VBP in Italia: sperimentazioni ancora selezionate, ma l’interesse è in crescita

In Italia si contano attualmente alcune sperimentazioni mirate che fanno riferimento al VBP, segno di un approccio ancora selettivo ma in rapida evoluzione. Lo scenario italiano sta infatti mostrando segni di crescente vivacità, con nuovi progetti focalizzati sull’ambito tecnico, organizzativo e gestionale. L’obiettivo è sviluppare, attraverso il procurement, metodi che permettano di introdurre innovazioni tecnologiche nel Sistema Sanitario, remunerando esclusivamente le soluzioni in grado di garantire il raggiungimento di risultati misurabili. Le metriche di valutazione devono riguardare la qualità delle cure, l’efficienza dei servizi, il miglioramento complessivo dell’assistenza e, al contempo, contribuire alla sostenibilità economica del sistema.

La prima gara in Lombardia per il settore oculistico

A tal proposito, ARIA ha recentemente pubblicato per la Lombardia la prima gara aggregata basata sul principio del VBP, relativa all’acquisto di lenti intraoculari (IOLs).

Elisa D’Autilia, responsabile della Struttura Dispositivi e Tecnologie Medicali della Direzione Centrale Acquisti di ARIA, ci ha spiegato che questa idea è emersa a seguito di un ampio processo di consultazione con il mercato dell’oculistica, per portare l’innovazione tecnologica nell’ambito degli interventi di rimozione delle cataratte. La progettazione della procedura è stata il risultato di una stretta cooperazione con le imprese del settore oculistico e con un tavolo di esperti del Sistema Sanitario Regionale: si sono così definiti i requisiti di gara, le logiche della esecuzione contrattuale mirate alla verifica del valore e gli obiettivi da raggiungere.

Gara in due lotti: confronto tra tradizione e innovazione La gara è suddivisa in due lotti: il primo riguarda le lenti monofocali tradizionali, mentre il secondo è dedicato alle lenti enhanced ad estesa profondità di fuoco, una tecnologia innovativa che permette di migliorare la qualità della visione in modo più completo rispetto alle lenti convenzionali. I due lotti sono identici in termini di requisiti, ma si differenziano solo per la gestione contrattuale: rispetto al primo lotto, il secondo introduce nella fase di esecuzione la verifica dei risultati ottenuti, in funzione dei quali viene determinata l’entità del pagamento da corrispondere al fornitore. Questo modello consente di

mettere in competizione le tecnologie emergenti con quelle più tradizionali, senza penalizzare le innovazioni più costose o con meno letteratura. Nel dettaglio, sono stati identificati indicatori specifici che saranno monitorati durante l’esecuzione del contratto per verificare se le lenti impiantate abbiano effettivamente prodotto i benefici attesi, in particolare nell’ottenimento della visione intermedia. Al fornitore viene riconosciuta una fee aggiuntiva qualora i risultati dichiarati siano ottenuti per almeno l’80% degli impianti effettuati. In caso di esiti positivi limitati, si applica una riduzione del prezzo aggiudicato pari al 5%, mentre nel caso di esiti negativi predominanti, il contratto viene risolto con l’applicazione delle penalità previste. Questo approccio mira a evitare che soluzioni con un basso rapporto qualità-costo si rivelino di ostacolo al raggiungimento degli obiettivi del sistema sanitario, che punta a migliorare la qualità delle cure, l’efficienza operativa e la sostenibilità economica complessiva. Se la tecnologia dimostra il suo valore, gli outcome clinici possono essere misurati su due livelli distinti: da un lato, a livello di paziente, con il miglioramento dell’acuità visiva e dalla qualità della vita, e dall’altro, a livello di Sistema Sanitario Regionale, con la riduzione dei costi indiretti, sociali e sanitari. Inoltre, se il valore è confermato, le tecnologie innovative che hanno dimostrato un miglioramento dei risultati per il paziente diventano parte integrante del processo di procurement, elevando progressivamente le prestazioni del Sistema Sanitario. In sintesi, il VBP rappresenta un cambiamento significativo nell’approccio alle scelte strategiche nel Sistema Sanitario. La sostenibilità del sistema sanitario dipende dalla definizione di nuove opzioni organizzativo-gestionali in grado di migliorare la qualità delle cure e gli esiti per i pazienti, garantendo al contempo una sostenibilità finanziaria fondata sull’impiego razionale delle risorse. Il VBP può pertanto essere uno strumento potente per migliorare l’efficacia del Sistema Sanitario, ma la sua implementazione richiede un approccio metodologicamente solido, che necessita di tempo, studio e competenze.

SpA, sottolinea l’importanza strategica del Value-Based Procurement (VBP) nell’attuale contesto, articolando l’approccio in specifici pilastri: l’identificazione del valore, la definizione di metriche di valutazione tramite indicatori chiari, misurabili e basati su dati strutturati, accessibili grazie a sistemi informativi avanzati. Se il valore di una tecnologia non è misurabile, questa viene esclusa dalle gare VBP. Un altro pilastro riguarda la disponibilità di dati, la cui raccolta non deve gravare sugli operatori sanitari, evitando sovraccarichi burocratici. L’attuale sviluppo del Sistema Informativo Socio-Sanitario lombardo, potenziato dall’attuazione delle iniziative del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), facilita sempre più la raccolta dei dati generati nel processo di cura, rendendo possibile la diffusione di un modello di procurement basato sul valore. In questa prospettiva, è plausibile prevedere che, entro il prossimo lustro, le gare di approvvigionamento integreranno sistematicamente sia lotti tradizionali sia lotti ispirati alla logica del VBP, contribuendo così alla modernizzazione e alla sostenibilità del sistema sanitario pubblico.

Il VBP rappresenta un cambiamento significativo nell’approccio alle scelte strategiche nel sistema

sanitario. La sostenibilità del sistema sanitario dipende dalla definizione di nuove opzioni organizzativo-gestionali in grado di migliorare la qualità delle cure e gli esiti per i pazienti, garantendo al contempo una sostenibilità finanziaria fondata sull’impiego razionale delle risorsel’evoluzione.

Conclusioni

Il Value-Based Procurement e i suoi pilastri strategici

Marco Pantera, Direttore della Centrale Acquisti di ARIA

La procedura bandita da ARIA, relativamente alla gara IOLs, rappresenta un esempio di come il paradigma sopra descritto possa essere adottato concretamente: si utilizza il dispositivo, si misura il risultato e, se il valore è riconosciuto, il fornitore riceve un pagamento maggiorato. ARIA intende ampliare il processo applicando i principi di Value-Based Procurement alla gestione complessiva del sistema sanitario, seguendo i criteri del Value-Based Healthcare (VBHC). ARIA intende estendere l’applicazione dei principi del Value-Based Procurement alla gestione complessiva del sistema sanitario, in coerenza con i criteri del Value-Based Healthcare (VBHC). In qualità di soggetto aggregatore per la Regione Lombardia, ARIA contribuisce al miglioramento delle performance del servizio sanitario e all’ottimizzazione della qualità degli acquisti, ponendo le basi per un modello di procurement più consapevole e orientato ai risultati. Questo approccio mira a generare benefici concreti per i pazienti, salvaguardando al contempo la sostenibilità delle risorse pubbliche.

Responsabile unico di progetto

Antonio Di Sciascio - Direttore f.f. dell’unità operativa complessa - Acquisizioni beni e servizi della Asl Lanciano Vasto Chieti

Brevi note sul Responsabile unico del progetto e il Direttore dell’esecuzione del contratto: la sistematizzazione codicistica e possibili evoluzioni

Il decreto legislativo n. 36 del 30 aprile 2023, facendo propri gli orientamenti della giurisprudenza nazionale e comunitaria, ha introdotto numerose modifiche al diritto dei contratti pubblici introducendo e sistematizzando gli istituti più “controversi” disciplinati dalla previgente legislazione1. In particolare, nel nuovo apparato normativo sono stati “modernizzati” (tra gli altri) l’istituto del responsabile unico del progetto (non pienamente sovrapponibile con il responsabile del procedimento c.d. amministrativo2) e del direttore dell’esecuzione del contratto3. Tali figure, centrali nel Codice dei contratti pubblici, sono tra di loro complementari, in quanto da un lato “governano” fasi diverse della procedura di appalto e dall’altro lato comunque sono “autonomi” poiché ogni figura ha proprie attribuzioni e funzioni diverse previste dalla normativa attualmente vigente. Entrambi le figure (sono state e) sono “scandagliate” dalla giurisprudenza dei giudici amministrativi di prima e seconda istanza che hanno (ri)definito i poteri e le competenze attribuite dalla legge4.

Il Responsabile unico del progetto

Il RUP cambia volto nel nuovo Codice dei contratti pubblici, diventando “Responsabile unico di progetto” o, in altri termini, responsabile unico dell’intervento pubblico complessivamente inteso: nel Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 viene in rilievo un soggetto, dotato di specifiche competenze, responsabile non di un singolo procedimento, bensì di una pluralità di procedimenti preordinati alla realiz-

zazione dell’intervento pubblico. Il Responsabile unico del progetto è la figura che non si limita a “seguire” l’andamento delle fasi, ma si innesta nelle stesse come attore principale, promotore, generatore di azioni specifiche volte al conseguimento del risultato. L’evoluzione del quadro normativo relativo al RUP è contraddistinta da elementi che rendono tale figura e l’esercizio delle sue competenze più flessibili sia nelle interazioni procedurali sia nella trasposizione organizzativa, grazie alla possibilità di integrazione con responsabili di procedimento nominati per la macro-fase comprensiva della progettazione, della programmazione e dell’esecuzione, nonché per la macro-fase relativa all’affidamento. Il d.lgs. n. 36/2023 riafferma la centralità e la trasversalità del ruolo, ma al tempo stesso ridisegna la portata e la figura del RUP, che è un responsabile del “progetto” inteso come “intervento” e non come semplice “procedimento”, essendo deputato dalle norme innovate ad assumere la responsabilità complessiva dello sviluppo di una serie di fasi preordinate alla realizzazione di un progetto o un intervento pubblico. Il Responsabile unico del progetto è un attore necessario, il protagonista, del ciclo di vita di ogni contratto pubblico, tanto che il dato normativo esplicita in forma innovata una clausola di garanzia rispetto al percorso di nomina: in caso di mancata individuazione nell’atto di avvio dell’intervento pubblico, l’incarico è svolto dal medesimo responsabile dell’unità organizzativa titolare del potere di spesa. Risulta pertanto evidente la combinazione con il principio del risultato, al quale l’organizzazione della stazione appaltante o dell’ente

1 Per i primi commenti al decreto legislativo n. 36 del 30 aprile 2023 si rinvia a R. Garofoli- G. Ferrari, Manuale dei contratti pubblici alla luce del nuovo codice d lgs. 31 Marzo 2023 n. 36, III ed., Galatina (Le), Nel Diritto editore, A. Fantini-H. Simonetti, il nuovo corso dei contratti pubblici, numero speciale 1/2023 de Il Foro Italiano, La Tribuna, 2023; AA.VV., studi sui principi del codice contratti pubblici, Editoriale Scientifica, Napoli, 2023.; C. Contessa-P. Del Vecchio, codice dei contratti pubblici, annotato articolo per articolo d lgs 31 Marzo 2023, n. 36, Vol. I e II, Napoli, Editoriale Scientifica, 2023; R. Villata- M. Ramajoli, a cura di, coMMentario al codice dei contratti pubblici, Pacini Giuridica, Pisa, 2024. Più recentemente per un primo bilancio dell’impatto del codice dei contratti pubblici (e del correttivo all’epoca in corso di approvazione) si veda L. Carbone, il codice dei contratti pubblici: un anno di applicazione, in giornale di diritto aMMinistrativo, 4/2024, p 441 ss. Secondo l’autore per valutare il d.gls 36/2023 ha utilizzato quattro indicatori: l’assenza di un ampio correttivo, impatto economico, il contenzioso e la giurisprudenza, l’implementazione amministrativa e da ultimo, il ruolo e l’attività dell’ANAC.

2 Si veda C. Mari, Il responsabile unico del procedimento nelle dinamiche organizzative delle amministrazioni pubbliche: tendenze e prospettive, in Diritto dell’Economia, 3/2021, p. 289 ss.

3 I contributi dottrinali in materia sono numerosi, si rinvia, senza esito di completezza, a D. Angelucci-A Sgrulletta, Manuale del responsabile unico di progetto (rup), Dike Giuridica, Roma, 2024. Sempre valide le considerazioni in tema di A. Iadecola, si veda lo scritto i profili di responsabilità aMMinistrativo-contabile del responsabile unico del procediMento della procedure ad evidenza pubblica, pubblicato nel volume, a cura di, F. G. Scoca - A.F. Di Sciascio., il procediMento aMMinistrativo ed i recenti interventi norMativo: opportunità o liMiti per il sisteMa paese?, Editoriale Scientifica, Napoli, 2015 111 ss.

4 Vedasi al riguardo, ex multis, TAR Lazio, sez. III, sentenza n. 655 del 12 gennaio 2024, Cons. Stato, V, ord. 28 ottobre 2024, n. 4016.

Responsabile unico di progetto

concedente deve adeguare le proprie metodologie. Il RUP nella sua nuova configurazione ha, tuttavia, un ampio set di parametri di riferimento, che ne fanno il garante delle interazioni della Stazione appaltante con gli operatori economici (principio della fiducia, art. 2 del Codice) e della regolarità delle fasi che compongono il macro-processo del ciclo di vita, in una logica di compliance ai principi storici del diritto euro-unitario (art. 3 del Codice), che costituiscono indicatori dell’efficienza funzionale del percorso acquisitivo nei confronti del mercato.

Il Responsabile unico del progetto è soggetto con una più esplicita connotazione del ruolo e delle competenze nella logica del project management, ma conserva nel suo portfolio funzionale attribuzioni con proiezioni operative specifiche nelle varie fasi del ciclo realizzativo degli appalti e dei contratti di partenariato pubblico-privato5, dettate anche dalle disposizioni di dettaglio contenute nel Codice.

Le nuove “taglie” dell’abito del Direttore dell’esecuzione del contratto

A livello sistemico, così come è configurata la procedura per affidare un appalto (di qualsiasi natura) la cui “scelta” dell’amministrazione è consacrata nell’aggiudicazione: la fase successiva alla stipula di un contratto di appalto è quella dell’esecuzione contrattuale, ovvero quella che tradizionalmente viene considerata la fase privatistica (ovvero sia quella a valle della procedura a evidenza pubblica). Nel momento in cui viene stipulato il contratto di appalto l’amministrazione si “spoglia” (in parte) del potere pubblicistico e delle garanzie discendenti da esso e assume le “vesti” di soggetto paritario del rapporto contrattuale con l’operatore economico che fir-

L’uso (sempre più pervasivo) dell’intelligenza artificiale, sicuramente inciderà anche sugli istituti del RUP e del DEC, sia sotto il profilo della procedimentalizzazione dell’attività sia sotto il profilo delle responsabilità della decisione amministrativa e/o attività provvedimentale

merà il contratto di appalto ed eseguirà quanto previsto dal medesimo contratto. Le parti - Stazione appaltante, da un lato, e operatore economico vincitore della gara, dall’altro - si pongono in rapporto di parità e le rispettive situazioni giuridiche soggettive sono qualificabili come diritti soggettivi. Sebbene “privatistica”, questa fase è fortemente permeata da esigenze imperative connesse a un interesse generale all’esecuzione del contratto, da intendersi come esatta, perfetta e tempestiva esecuzione del medesimo, in applicazione del principio del risultato anche in fase esecutiva6, in quanto tale principio permea tutta l’attività a evidenza pubblica sia dalla fase di programmazione della gara sia alla fase dell’esecuzione contrattuale7. In via generale, è possibile osservare come, con l’avvicendamento di Codici, la disciplina sull’esecuzione del contratto sia stata oggetto di una certa razionalizzazione, finalizzata a rendere le norme più chiare e più coerenti le une con le altre. Il contenuto di queste norme è però in larga parte sovrapponibile a quello della disciplina previgente. È quanto accade, ad esempio, ai requisiti per l’esecuzione dell’appalto (art. 113), alla sospensione, alla risoluzione e al recesso (art. 121-124) e ai termini di pagamento del corrispettivo (artt. 125-126). Nel passaggio dal vecchio al nuovo Codice, non mancano tuttavia alcune novità, anche di rilievo, che interessano nell’ordine la direzione dei lavori o dell’esecuzione (art. 114), le attività di controllo e il collaudo o verifica di conformità (artt. 115-116), le garanzie definitive (artt. 117-118), il subappalto (art. 119) e la modifica dei contratti in corso di esecuzione (art. 120), la direzione dei lavori (o dell’esecuzione)8.

Osservando il profilo soggettivo, l’art. 114, D.Lgs. n. 36/

5 Al riguardo si vedano, tra gli altri, R. Dipace – M. Giordano, partenariato pubblico privato, in www ius laMMinistrativista it; A. Giovannini, il partenariato pubblico-privato nel nuovo codice dei contratti pubblici priMe iMpressioni, in www giustizia-aMMinistrativa it

6 S. Vaccari, principio del risultato e legalità aMMinistrativa, nota a sentenza del Consiglio di Stato, sez. 26 marzo 2024, n. 2866 in Giornale di diritto amministrativo, 4/2024, 669 ss. H. Simonetti, principio del risultato e gerarchia degli interessi nel nuovo codice dei contratti pubblici, in JudiciuM it, 12 settembre 2023. In relazione al principio di fiducia si vedano le osservazioni di G. Tulumello, Affidamento, buona fede, e fiducia nel nuovo codice dei contratti pubblici: la verifica delle categorie, e la disciplina dei rimedi (verso un “diritto amministrativo praticato”), in www giustizia-aMMinistrativa it, 2023.

7 Questo interesse generale all’esecuzione del contratto ha una origine duplice. Da un lato, è associato all’utilità sotto il profilo pubblicistico che può essere conseguita dall’oggetto del contratto di appalto (lavori, servizi o forniture). Dall’altro, vengono in rilievo il diritto europeo (Dir. 2014/23/ UE, Dir. 2014/24/UE e Dir. 2014/25/UE) e la tutela della concorrenza da questo imposta. La ragione alla base dell’aggiudicazione viene infatti meno in caso di inesatta o infedele esecuzione contrattuale, con la conseguenza che l’inadempimento assume rilevanza giuridica nei confronti non solo delle due parti del negozio, ma anche dei terzi (imprese partecipanti alla gara e non vincitrici) se il comportamento scorretto è qualificabile come violazione della disciplina europea sulla concorrenza. L’esistenza di un interesse generale all’esecuzione del contratto giustifica la previsione di norme pubblicistiche che derogano a quelle di diritto comune.

8 Gli artt. 114, 115 e 116 riordinano, in modo più organico, le previsioni già contenute negli artt. 101, 102 e 111 del vecchio Codice e sono dedicati rispettivamente alle figure professionali necessarie per lo svolgimento dell’attività esecutiva da parte delle stazioni appaltanti, alle attività di direzione, controllo e contabilità e, infine, alle attività di collaudo o di verifica della conformità.

Responsabile unico di progetto

2023, chiarisce che l’esecuzione dei contratti aventi a oggetto lavori, servizi o forniture è diretta dal RUP, il quale si avvale del direttore dell’esecuzione del contratto o del direttore dei lavori, del Coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione (CSE), nonché del collaudatore o del verificatore della conformità. In continuità con il passato, l’esecuzione del contratto di appalto è dunque rimessa a una pluralità di soggetti, il corretto ed effettivo svolgimento delle cui funzioni è accertato dal RUP. Nel caso di un contratto di appalto avente ad oggetto lavori, le stazioni appaltanti nominano, prima dell’avvio della procedura per l’affidamento e su proposta del RUP, un direttore dei lavori che è preposto al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione che, nei soli lavori inferiori alla soglia di un milione di euro e comunque in assenza di lavori complessi e di rischi di interferenze, assume anche le funzioni di Coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione. Di regola le stazioni appaltanti che sono amministrazioni pubbliche affidano l’attività di direzione dei lavori ai propri dipendenti o, in mancanza, ai dipendenti di centrali di committenza o di altre amministrazioni pubbliche9. È importante osservare che, a prescindere dalla complessità e dal valore della commessa pubblica, il RUP non ha competenze per cui va individuato all’interno dell’amministrazione un DEC tecnico esperto della materia, ciò a conferma del fatto che da un lato la fase di esecuzione contrattuale, essendo (anch’essa) finalizzata al risultato amministrativo, impone alle Stazione appaltanti di nominare soggetti che possano “governare” il contratto in piena parità con l’operatore economico in quanto la pubblica amministrazione non esercita alcuna potestà; dall’altro tale circostanza conferma che comunque il RUP è, in ogni caso, colui che governa tutta la procedura a evidenza pubblica in quanto titolare del “potere” (amministrativo) con tutte le responsabilità e conseguenze del caso10

Qualora le amministrazioni non dispongano delle competenze o del personale necessario o nel caso di lavori complessi o che richiedano professionalità specifiche, ovvero qualora la Stazione appaltante non sia una amministrazione pubblica, è invece obbligatorio l’appalto per il conferimento di incarichi di direzione dei lavori. Il legislatore delegato ha rimesso ad apposito allegato al Codice11 la definizione delle attività e dei compiti demandati al direttore dei lavori e al direttore dell’esecuzione. Sempre sotto il profilo soggettivo e sempre ai sensi dell’art. 114, nei casi di contratti aventi a oggetto servizi e forniture le funzioni e i compiti del direttore dell’e-

secuzione sono svolti, di norma, dal RUP. All’allegato II.14 è rimessa l’individuazione dei contratti di servizi e forniture di particolare importanza (per qualità o per importo delle prestazioni) che richiedono un direttore dell’esecuzione diverso dal RUP. Citando un vecchio film potremmo dire che il direttore dei lavori e il direttore dell’esecuzione sono la “finestra sul cortile” del RUP. Ne l passaggio dal vecchio (D.Lgs. n. 50/2016) al nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023) la disciplina in materia di esecuzione del contratto di appalto non è stata oggetto di un completo ripensamento, bensì di un’operazione di razionalizzazione e sistematizzazione delle norme, nonché di digitalizzazione delle procedure. Alcune novità a carattere sostanziale sono comunque rinvenibili e interessano in modo significativo l’istituto del subappalto e i limiti alle modifiche dei contratti in corso di esecuzione senza previo esperimento di una gara. Sebbene le ragioni alla base della rinnovata disciplina siano diverse, entrambi i casi sono emblematici della tensione esistente tra la disciplina europea sulla concorrenza e alcune esigenze che sorgono nel contesto nazionale, con la conseguente necessità per il legislatore delegato di trovare un delicato punto di equilibrio12. Per bilanciare i diritti di libertà riconosciuti a livello europeo con le esigenze nazionali di sostenibilità sociale, ordine e sicurezza pubblica, sono stati stabiliti limiti, sebbene ampi. L’articolo 119 del D.Lgs. n. 36/2023 consente alle Stazioni appaltanti di specificare nei documenti di gara quali prestazioni o lavorazioni, pur essendo subappaltabili, non possono essere ulteriormente subappaltate. Questa misura tiene conto delle caratteristiche specifiche dell’appalto e mira a rafforzare il controllo delle attività di cantiere e dei luoghi di lavoro, garantire una maggiore tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza dei lavoratori, e prevenire il rischio di infiltrazioni criminali. La necessità di contemperare in modo adeguato le esigenze europee con quelle nazionali si è presentata anche in sede di riscrittura della disciplina sulle modifiche dei contratti in corso di esecuzione, la cui revisione è sembrata opportuna dato l’attuale contesto nazionale e non solo caratterizzato da un forte aumento dell’inflazione. Per dare attuazione al criterio della legge delega volto ad ampliare la portata delle varianti in corso d’opera e coerentemente con il principio del risultato di cui all’art. 1 del nuovo Codice, il legislatore delegato ha dovuto trovare un punto di equilibrio tra la disciplina europea a tutela della concorrenza, la quale richiede che vi sia corrispondenza tra l’appalto messo a gara

9 Si tratta, tra l’altro, di un allegato che trova applicazione solo in via provvisoria in quanto ne è già prevista l’abrogazione a decorrere dalla data di entrata in vigore di un corrispondente regolamento adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, L. 23 agosto 1988, n. 400, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, che lo sostituirà integralmente anche in qualità di allegato al Codice. L’attuale - e provvisorio - allegato II.14 ripropone il contenuto del D.M. 7 marzo 2018, n. 49, adottato in attuazione dell’art. 111 del vecchio Codice, con piccole aggiunte volte a colmare alcune lacune emerse in sede di attuazione della disciplina previgente.

10 Si veda al riguardo, P. Brambilla, Il Responsabile unico del progetto (RUP) quale paradigma per un ripensamento della figura del Responsabile del Procedimento in diritto dell ’ econoMia, 1/2024, 137 ss.

11 L’allegato II.14, D.Lgs. n. 36/2023)

12 Alla base della prevista ammissibilità del c.d. subappalto a cascata vi è la sopra richiamata procedura di infrazione contro l’Italia (n. 2018/2273).

e quello eseguito, e le esigenze sopravvenute della Stazione appaltante che talvolta richiedono una modifica del contratto per non frustrare le ragioni stesse che hanno portato all’indizione della gara. Il rischio di un ricorso illegittimo all’istituto delle varianti in corso d’opera, perché contrario alle regole europee, dovrebbe però essere sufficientemente arginato, stante la previsione della necessaria copertura economica e del divieto di aumenti di spesa. Si tratta, del resto, di una soluzione già sperimentata di recente nel nostro ordinamento13.

Quali prospettive?

Da quanto sopra evidenziato è innegabile che la normativa attualmente vigente (ovvero sia il Codice dei contratti pubblici sia il suo Correttivo) hanno reso più fluida l’attività a evidenza pubblica delle Stazioni appaltanti, con maggiore certezza sia sul piano interpretativo sia sul piano applicativo della normativa codicistica. In ogni caso alla base di ogni appalto pubblico vi deve essere non solo il corretto svolgimento della procedura di rilievo comunita imo che l’uso (sempre più pervasivo) dell’intelligenza artificiale, sicuramente inciderà anche sugli istituti del RUP e del DEC, sia sotto il profilo della procedimentalizzazione dell’attività14 sia sotto il profilo delle responsabilità della decisione amministrativa e/o attività provvedimentale15. I due principali attori del Codice dei contratti pubblici, il Responsabile unico del procedimento e il Direttore dell’esecuzione del contratto, sono figure essenziali e con ruoli distinti nel garantire il successo delle procedure amministrative. L’integrazione dell’intelligenza artificiale nelle loro attività potrebbe semplificare i processi, rendendo più chiare le rispettive funzioni e responsabilità. Tuttavia, è fondamentale che l’adozione di tali tecnologie sia accompagnata da un monitoraggio costante per assicurare trasparenza, corretto funzionamento e prevenire possibili distorsioni o discriminazioni. Nell’esperienza quotidiana l’esecuzione di un appalto a perfetta regola d’arte non sempre però, raggiunge il risultato amministrativo. In particolare nelle amministrazioni che operano nel (e per) il Servizio sanitario nazionale, soprattutto, nel corso dell’esecuzione di un appalto di servizi, le penali rappresentano

Responsabile unico di progetto

la misura del risultato amministrativo sulla corretta esecuzione dell’appalto (finalizzata appunto al risultato previsto e voluto dalla stazione appaltante). È evidente infatti che l’utilizzo dell’intelligenza artificiale da un lato orienterà maggiormente l’attività amministrativa tendendo, anche, in un’ottica di semplificazione, al risultato amministrativo soprattutto nell’ottica di una corretta gestione dei rapporti tra RUP e DEC. Dall’altro lato, però, sarà sempre più avvertita la necessità di individuare le responsabilità (soprattutto all’interno delle procedure a evidenza pubblica), soprattutto in ottica di ampliamento del sistema di tutele sia dell’amministrazione sia del suo personale, sia soprattutto del nostro sistema Paese16. Altrimenti detto l’intelligenza artificiale aiuterà da una parte il RUP a “scrivere” bene gli atti di gara e dall’altra il direttore dei lavori e il direttore dell’esecuzione a vigilare sul corretto e puntuale adempimento della prestazione, sempre però nel rispetto del risultato sotteso all’azione, che è quello di garantire un buon servizio, anche sanitario, e un’infrastruttura funzionale.

13 Al fine di dare attuazione senza ritardo al PNRR, il D.L. 30 aprile 2022, n. 36, ha previsto che, nel caso di incrementi del costo dei materiali, sono consentite - senza che sia alterata la natura generale del contratto e ferma restando la piena funzionalità dell’opera - varianti in corso d’opera che assicurino risparmi, rispetto alle previsioni iniziali, da utilizzare esclusivamente in compensazione per far fronte alle variazioni in aumento dei costi dei materiali stessi

14 G. Gallone, riserva di uManità, intelligenza artificiale e funzione giurisdizionale alla luce dell’ia act considerazioni (e qualche proposta) attorno al processo aMMinistrativo che verrà in www giustizia-aMMinistrativa it dello stesso autore anche il lavoro monografico riserva di uManità e funzioni aMMinistrative, Padova, Cedam, 2023. Vedasi anche P. Miele, intelligenza artificiale e pubblica aMMinistrazione, nel quaderno 2/2024 della rivista corte dei conti intelligenza artificiale iMpiego e iMplicazioni sotto il profilo tecnologico etico e giuridico, p. 143 ss., reperibile sul sito www corteconti nella sezione dedicata alla rivista

15 Cfr. E.Tomassini, intelligenza artificiale, esiMente politica e prograMMazione della spesa nel quaderno 2/2024 della rivista corte dei conti intelligenza artificiale iMpiego e iMplicazioni sotto il profilo tecnologico etico e giuridico, p. 51 ss., reperibile sul sito www corteconti nella sezione dedicata alla rivista.

16 Il progetto di legge sull’intelligenza artificiale prevede infatti all’art. 13, rubricato “Uso dell’intelligenza artificiale nella pubblica amministrazione”, talune previsioni di ordine generale circa l’utilizzo dell’intelligenza artificiale nei procedimenti della pubblica amministrazione, alla stregua di principi quali la conoscibilità, tracciabilità, strumentalità rispetto alla decisione spettante comunque alla persona responsabile dell’agire amministrativo (vedasi Dossier n. 289 e la scheda di lettura del progetto di legge, reperibile sul sito del Senato della Repubblica)

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L’istituto dell’avvalimento a seguito del Decreto Correttivo al Codice dei

contratti pubblici- Le novità in tema

di avvalimento premiale

Come noto, in data 31 dicembre 2024 è stato pubblicato il decreto legislativo n. 209 del 31 dicembre 2024, cd. “Correttivo”, recante “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36” (di seguito anche solo “Decreto Correttivo” o “Decreto”). Il Decreto Correttivo apporta numerose e, in taluni casi, rilevanti modifiche alla disciplina della contrattualistica pubblica, capaci di incidere notevolmente sulle imprese operanti nel settore.

Il nuovo art.104 consente di ricomprendere nell’ambito dell’avvalimento anche la figura dell’avvalimento premiale, ossia

l’avvalimento in cui il “prestito”

delle risorse non è volto ad ottenere requisiti di capacità mancanti, bensì è diretto ad ottenere un punteggio più elevato

Le modifiche, come si vedrà, costituiscono, in parte, il diretto recepimento di orientamenti giurisprudenziali formatisi nel solco di dubbi interpretativi concernenti istituti di notevole rilevanza, allo scopo di migliorare le procedure di affidamento, rendendole più celeri ed efficienti. Uno degli istituti toccati dalla recente riforma del Decreto Correttivo, che si analizzerà nel presente contribuito, è quello dell’avvalimento.

L’avvalimento: le origini e la ratio dell’istituto

L’avvalimento è il contratto, in forma scritta a pena di nullità e di norma oneroso, con il quale una o più imprese ausiliarie si obbligano a mettere a disposizione del concorrente, per tutta la durata dell’appalto, le dotazioni tecniche e le risorse umane e strumentali di cui necessita ai fini della partecipazione alla gara. L’istituto

affonda le sue radici nella normativa e nella giurisprudenza comunitaria1 e rappresenta - insieme alle forme di partecipazione aggregata ed al subappalto – un importante incentivo per favorire la partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica. In ossequio alla massimizzazione del principio di libera concorrenza, infatti, l’istituto, da una parte consente un maggiore accesso al mercato delle commesse pubbliche in favore di piccole realtà imprenditoriali, dall’altra, garantisce la possibilità per un operatore economico interessato alla partecipazione ad una determinata procedura competitiva, di fare affidamento su un altro soggetto, al fine di sopperire alla carenza di alcuni requisiti tecnici, economici e finanziari, ovvero, in alternativa, di aumentare le probabilità di risultare aggiudicatario della procedura, migliorando la propria offerta (cd. avvalimento premiale). La necessità di allargare la platea degli operatori interessati ad accedere al mercato dei pubblici affidamenti costituisce una concreta attuazione dei primari principii di matrice comunitaria su cui l’Unione si fonda ed, in primis, quello dell’abbattimento degli ostacoli alla concorrenza.

Trattasi di un obiettivo di notevole importanza, la cui portata si coglie già nel Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (“TFUE”) che, all’art. 179, par. 2, affida all’Unione il compito di incoraggiare le PMI, in particolare, attraverso “l’apertura degli appalti pubblici nazionali, [al]la definizione di norme comuni ed [al]l’eli-

1 È in particolare grazie all’interpretazione giurisprudenziale comunitaria che si è iniziata a riconoscere la possibilità che un operatore potesse fare riferimento alla capacità di altri soggetti, a condizione che fosse in grado di provare di disporre effettivamente dei mezzi di tali soggetti, necessari per l’esecuzione del contratto (si veda CGUE, 2 dicembre 1999, in causa C-176/98, Holst Italia; CGUE 14 aprile 1994, in causa C-389/92, Ballast Nedam Groep I, ed ancora 18 dicembre 1997, in causa C-5/97, Ballast Nedam Groep II)

minazione degli ostacoli giuridici e fiscali”. In effetti, uno dei problemi maggiormente avvertiti nel public procurement è da sempre stato quello dell’incapacità delle piccole e medie imprese (“PMI”) – vera forza motrice dell’economia del nostro Paese2 - di competere nelle procedure ad evidenza pubblica con realtà imprenditoriali dotate di risorse ed expertise difficili da superare o quantomeno eguagliare. Questa circostanza, di fatto, escludeva dal mercato alcuni operatori, privilegiando solo le imprese più strutturate. L’Unione Europea ha cercato, a più riprese, di apportare alcune modifiche in chiave pro-concorrenziale alla disciplina sugli affidamenti pubblici. Ad esempio, nel considerando 124 della direttiva 2014/24 si evidenzia l’importanza di incoraggiare la partecipazione agli appalti pubblici delle PMI, sia tramite disposizioni appropriate nella direttiva che tramite iniziative a livello nazionale “dato il potenziale delle PMI per la creazione di posti di lavoro, la crescita e l’innovazione”3

La normativa comunitaria e nazionale

Da un punto normativo, l’art. 63 della direttiva 2014/24 stabilisce che, per dimostrare il possesso dei requisiti richiesti dalla lex specialis di gara, “un operatore economico può, se del caso e per un determinato appalto, fare affidamento sulle capacità di altri soggetti, a prescindere dalla natura giuridica dei suoi legami con questi ultimi”; tale facoltà è tuttavia contemperata dal fatto che “l’amministrazione aggiudicatrice può esigere che l’operatore economico e i soggetti di cui sopra siano solidalmente responsabili dell’esecuzione del contratto”. Nel quadro normativo nazionale, l’avvalimento – già disciplinato nel previgente Codice dei Contratti Pubblici all’art. 89ha trovato nuova linfa nel decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (“Codice” o “Codice dei Contratti pubblici”), all’art. 104. Rispetto alla previgente formulazione, il testo del 2023 è espressione di un cambio di impostazione netto, non essendo più incentrato sul mero prestito dei requisiti, ma sullo stesso contratto di avvalimento4 Come si legge nella Relazione Illustrativa al Codice: “il

nuovo comma 1 dell’art. 104, stabilisce che il contratto di avvalimento rientra nella categoria dei contratti di prestito con il quale il concorrente ad una procedura di gara può acquisire la disponibilità di risorse tecniche e umane altrui per eseguire il contratto”. 5 La nuova impostazione consente di ricomprendere nell’ambito dell’avvalimento anche la figura dell’avvalimento premiale, ossia l’avvalimento in cui il “prestito” delle risorse non è volto ad ottenere requisiti di capacità mancanti, bensì è diretto ad ottenere un punteggio più elevato6. Questa forma di avvalimento consente, quindi, all’operatore di specificare nella domanda di partecipazione, allegando il contratto di avvalimento, se intende avvalersi delle risorse per acquisire un proprio requisito o per “migliorare” la propria offerta. In passato, la giurisprudenza precedente all’entrata in vigore del Codice, aveva affermato il divieto di avvalimento premiale, al fine di “impedire l’abusivo ricorso all’istituto dell’avvalimento”, un abuso che sarebbe, invece, da escludere, laddove “l’avvalimento abbia assolto alla sua funzione ausiliaria tipica derivante dalla messa a disposizione dei requisiti di partecipazione alla gara e, in conseguenza di ciò, abbia completato l’offerta dell’impresa concorrente arricchendola degli elementi meritevoli di punteggio premiale”7.La giurisprudenza successiva al Codice, invece, ha affermato che l’approvazione del Codice, ha portato ad una “formalizzazione dell’avvalimento premiale puro, ovvero l’avvalimento finalizzato non alla partecipazione ma all’esclusivo conseguimento delle risorse necessarie all’attribuzione di punteggi incrementali, sia pure con il limite partecipativo previsto dalla medesima disposizione quale opportuno temperamento a tutela dei rapporti concorrenziali.”8 Il netto cambio di impostazione rispetto al previgente Codice del 2016, in sintesi, ha avuto quale conseguenza: a) l’indicazione del tipo contrattuale dell’avvalimento, quale contratto rientrante nella categoria dei contratti di prestito con cui un concorrente ad una procedura di aggiudicazione può acquisire la disponibilità di risorse tecniche e umane altrui;

2 È bene evidenziare che le PMI costituiscono il tessuto del nostro Paese, la vera forma motrice dell’economia e, in percentuale, le strutture imprenditoriali largamente più presenti nel territorio. Nel Report Censimenti permanenti – imprese del 2023, dell’Istat si legge che “Più di tre quarti delle imprese appartenenti alla popolazione oggetto di studio (805mila unità, pari al 78,9% del totale) sono microimprese (con 3-9 addetti in organico), 189mila (18,5% del totale) sono imprese di piccole dimensioni (10-49 addetti), mentre le medie (50-249 addetti) e le grandi imprese (con 250 addetti e oltre) rappresentano rispettivamente il 2,2% (22.861 unità in valori assoluti) e lo 0,4% (3.969 unità, di cui 1.622 con 500 addetti e oltre). Più della metà delle imprese è attiva al Nord (il 28,7% nel Nord-ovest e il 22,7% nel Nord-est), il 21,3% al Centro e il 27,3% nel Mezzogiorno”.

3 Sul punto si veda L. Torchia, La nuova direttiva europea in materia di appalti servizi e forniture nei settori ordinari, Rivista Diritto Amministrativo, 2015.

4 Cons. St., Sez. V, 17 gennaio 2025, n. 367.

5 F. Caringella, Nuovo Codice dei contratti pubblici, Giuffrè, 2023, p. 718.

6 In questi termini si veda anche C. Contessa e P. Del Vecchio, Commento all’art. 104, in Codice dei contratti pubblici, annotato articolo per articolo D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, Vol. I, Editoriale Scientifica Napoli, 2023, p. 610, secondo cui “incentrando la disciplina sul contratto di avvalimento, anziché sul prestito dei requisiti, è più facile ricomprendere nell’ambito dell’istituto anche quella particolare figura conosciuta come avvalimento premiale”, Cons. St., Sez. V, 17 gennaio 2025, n. 367, secondo cui “Tanto l’avvalimento non è più incentrato sul mero prestito di requisiti, che può essere utilizzato anche per migliorare la propria offerta (avvalimento premiale)”.

7 Cons. St., Sez. V, 9 febbraio 2023, n. 1449.

8 T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 18 aprile 2024, n. 2570.

avvalimento

b) la previsione della normale onerosità del contratto con l’ammissione, comunque, anche della gratuità dello stesso nel caso in cui sussista un interesse proprio dell’impresa ausiliaria; c) l’attenzione incentrata sul contratto di avvalimento, anziché sul prestito dei requisiti, che ha consentito di ricomprendere nell’ambito dell’avvalimento anche quella particolare figura indicata come avvalimento premiale, in cui il prestito delle risorse è diretto a ottenere un punteggio più elevato e non il mero prestito dei requisiti di capacità mancanti9

Il recente Decreto Correttivo è intervenuto proprio con specifico riferimento all’avvalimento premiale

L’avvalimento dopo il Decreto Correttivo

Il Decreto Correttivo interviene sul testo dell’art. 104, attraverso due modifiche, la prima, meramente formale sul testo del comma 4, la seconda, sul comma 12, apparentemente lieve, ma sostanzialmente di notevole impatto pratico. Il Codice del 2023 prevedeva che l’operatore economico allegasse oltre alla domanda di partecipazione ed al contratto di avvalimento anche la certificazione rilasciata dalla SOA o dall’ Autorità nazionale anticorruzione (di seguito anche solo “ANAC”). L’intervento sulla disposizione in questione è stato del tutto marginale essendo volto alla mera eliminazione del riferimento alle “certificazioni dell’ANAC”, frutto di un semplice disallineamento testuale, atteso che, come noto, l’ANAC non rilascia certificati di attestazione, esulando tale compito dalle sue funzioni10.

Il secondo intervento, invece, riguarda il comma 12 dell’art. 104 e, come si anticipava, apporta una rilevante modifica all’istituto dell’avvalimento premiale. Prima dell’approvazione del Decreto, l’art. 104 consentiva il ricorso all’avvalimento premiale ma escludeva, in tal caso, la possibilità che l’impresa ausiliaria e quella ausiliata potessero partecipare alla medesima procedura ad eviden-

9 Cons. St., Sez. V, 28 maggio 2024, n. 4732.

10 Relazione Illustrativa al Decreto Correttivi, p. 43.

za pubblica. Si trattava, come sottolineato nella Relazione Illustrativa al Decreto Correttivo, di un divieto incondizionato ed aprioristico, privo di un’effettiva ragione e, come tale, incompatibile con i principi di proporzionalità e concorrenza11. L’impegno del Legislatore, assunto anche in sede comunitaria per evitare potenziali procedure di infrazione, è stato, allora, quello di modificare il testo, rimuovendo i profili apparentemente critici della normativa in grado di suscitare dubbi di compatibilità non solo costituzionale, ma anche con il diritto comunitario. Per questa ragione, il Decreto Correttivo ha deciso di rimuovere il divieto aprioristico di contestuale partecipazione di impresa ausiliata ed ausiliaria nella medesima procedura ad evidenza pubblica in caso di avvalimento premiale, attraverso l’introduzione di specifiche condizioni a ricorrere delle quali è possibile una partecipazione congiunta alla gara. Nel dettaglio, è stato previsto che, nei soli casi in cui l’avvalimento sia finalizzato a migliorare l’offerta, è consentito che partecipino alla medesima gara l’impresa ausiliaria e quella che si avvale delle risorse da essa messe a disposizione, solo se l’impresa ausiliaria dimostri in concreto e con adeguato supporto documentale, in sede di presentazione della propria domanda, che non sussistono collegamenti tali da ricondurre entrambe le imprese ad uno stesso centro decisionale. Il generale divieto di partecipazione congiunta, dunque, subisce una deroga esclusivamente laddove non sussistano circostanze - da provarsi da parte dell’impresa ausiliaria - tali da ricondurre le parti del contratto di avvalimento ad un unico centro decisionale. La previsione appare ragionevole e si coordina con l’art. 95 del Codice, recante la disciplina delle cause di esclusione automatica. La norma, al comma 1, lett. d), prevede, infatti, l’esclusione dell’operatore, qualora la stazione appaltante accerti la sussistenza di rilevanti indizi tali da far ritenere che le offerte siano imputabili ad un unico centro decisionale in base ad accordi tra più concorrenti alla medesima gara.

11 A questo proposito, come ricorda la Relazione Illustrativa al Decreto Correttivi, è opportuno evidenziare che la Commissione Europea, sebbene in termini più generali, aveva già evidenziato tali criticità sotto la vigenza del previgente codice dei contratti pubblici, avviando una procedura di infrazione (INF 2018/2273) nei confronti dello Stato italiano in relazione alla previgente formulazione dell’art. 89 del D.Lgs. 50/2016. La disposizione in questione, recante la disciplina sull’avvalimento, prevedeva, tra le altre cose, il divieto generale per impresa ausiliata e ausiliaria di partecipare alla medesima procedura ad evidenza pubblica. Si legge espressamente nell’atto di costituzione in mora della Commissione Europea relativo alla procedura di infrazione in questione: “L’articolo 89, comma 7, del decreto legislativo 50/2016 dispone, a pena di esclusione, che in una determinata procedura di gara due o più offerenti non possono avvalersi delle capacità dello stesso soggetto. Lo stesso articolo dispone altresì, a pena di esclusione, che in una determinata procedura di gara l’offerente e il soggetto delle cui capacità l’offerente intende avvalersi non possono entrambi presentare un’offerta in quella stessa procedura di gara […] Ciò significa che la normativa italiana vieta incondizionatamente i) ai diversi offerenti in una determinata procedura di gara di affidarsi alle capacità dello stesso soggetto, ii) al soggetto delle cui capacità un offerente intende avvalersi di presentare un’offerta nella stessa procedura di gara e iii) all’offerente in una data procedura di gara di essere subappaltatore di un altro offerente nella stessa procedura di gara. La Commissione è dell’avviso che i divieti incondizionati di cui ai precedenti punti i), ii) e iii) siano incompatibili con il principio di proporzionalità (di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2014/23/UE, all’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24/UE e all’articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE), in quanto essi non lasciano agli operatori economici. alcuna possibilità di dimostrare che il fatto di aver partecipato alla stessa procedura di gara, o di essere collegati a partecipanti nella stessa procedura di gara, non ha influito sul loro comportamento nell’ambito di tale procedura di gara né incide sulla loro capacità di rispettare gli obblighi contrattuali. […] Pertanto, la Commissione conclude che l’articolo 89, comma 7, e l’articolo 105, comma 4, lettera a), del decreto legislativo 50/2016 violano l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2014/23/UE, l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24/UE e l’articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE, secondo cui le amministrazioni aggiudicatrici devono agire in modo proporzionato.”

Dunque, se in generale è la stazione appaltante ad accertare la sussistenza di un unico centro decisionale, al fine di escludere uno o più operatori dalla medesima procedura ad evidenza pubblica, in caso di ricorso all’avvalimento premiale, qualora decidano di partecipare alla medesima procedura ad evidenza pubblica sia l’ausiliaria, che l’ausiliata, l’onere probatorio è invertito ed anticipato in capo all’operatore economico intenzionato ad avvalersi dei requisiti di altro soggetto. In sostanza, ancor prima che la stazione appaltante accerti l’esistenza di indizi tali da far supporre l’esistenza di un unico centro decisionale, è necessario che l’impresa ausiliaria stessa dimostri già al momento della presentazione della propria domanda, in concreto e con adeguato supporto documentale, che non sussistono collegamenti tali da ricondurre entrambe le imprese, parti del contratto di avvalimento ad uno stesso centro decisionale. Ciò ovviamente non esclude il doveroso controllo da parte della stazione appaltante, la quale è chiamata comunque a verificare le risultanze offerte dall’impresa ausiliaria. Peraltro, l’ultimo periodo del comma 12, art. 104, del Codice, così come riformulato dal Decreto Correttivo, riconosce alla stazione appaltante la possibilità chiedere ad entrambe le imprese parti del contratto di avvalimento -

chiarimenti o integrazioni documentali, assegnando a tal fine un congruo termine non prorogabile.

Conclusioni

Le modifiche apportate dal Decreto Correttivo, in sostanza, sembrano aver definitivamente chiarito (almeno alcune) delle incertezze applicative relative all’istituto dell’avvalimento abbattendo anche l’ultimo degli ostacoli (immotivati e di dubbia compatibilità comunitaria) alla partecipazione congiunta all’interno della medesima procedura ad evidenza pubblica. Rimane da capire, a questo punto, sotto un profilo pratico operativo, come si instaurerà il “dialogo” tra stazione appaltante e operatore economico in merito all’accertamento dell’eventuale sussistenza di un unico centro decisionale nell’ambito della procedura ad evidenza pubblica. In particolare, bisognerà capire con quale livello di dettaglio e, soprattutto, secondo quali modalità l’operatore potrà concretamente dimostrare alla stazione appaltante (senza incorrere in potenziali conseguenze negative anche eventualmente di tipo “espulsivo”) l’assenza di unico centro decisionale, trattandosi di una situazione di fatto riscontrabile in base ad elementi di natura “indiziaria”.

Sofia

Melani - Collaboratore amministrativo dell’Azienda USL Toscana Centro

Il controllo sul possesso dei requisiti: le novità del D.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36”

La verifica dei requisiti degli operatori economici rappresenta un subprocedimento fondamentale nell’ambito delle procedure selettive per l’affidamento degli appalti pubblici, finalizzata a valutare l’affidabilità dei partecipanti alla gara sia in fase di aggiudicazione che durante l’esecuzione del contratto. Il D. Lgs 31 marzo 2023 n.36 (Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici) su questo tema ha introdotto due novità importanti, che appaiono strettamente connesse:

1)è stato superato l’istituto dell’aggiudicazione provvisoria; l’articolo 17 al comma 5 dispone che l’aggiudicazione è efficace solo dopo che è stata effettuata la verifica sul possesso dei requisiti in capo all’offerente, mentre in precedenza era prevista anche l’aggiudicazione condizionata dall’esito positivo dei controlli svolti in una fase successiva; 2) contemporaneamente, e quasi a compensare il venir meno dell’aggiudicazione provvisoria, è stato potenziato, all’interno del processo di digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti, il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), previsto dall’articolo 24 e gestito dall’ANAC, che assolve il compito di fornire un quadro completo sullo status degli operatori economici. Il fascicolo dovrebbe consentire alle Stazioni Appaltanti di verificare in tempo reale l’assenza delle clausole d’esclusione di cui agli articoli 94 e 95 del codice ed il possesso dei requisiti dei singoli concorrenti di cui agli articoli 98 e 100. Anche se il FVOE esisteva già sotto la vigenza del vecchio Codice, con la riforma è stato modificato (tant’è che anche

ANAC distingue tra il vecchio FVOE 1.0 ed il nuovo FVOE 2.0) ed ha assunto un ruolo decisamente più importante rispetto al passato.

A proposito di FVOE, oltre al codice, ci sono anche due importanti delibere ANAC:

la n.464/2022 che si occupa del FVOE versione 1.0, ancora oggi utilizzabile per tutte le procedure indette prima del 31.12.2023

L’esperienza

ha fatto emergere forti criticità nell’utilizzo del fascicolo, che è risultato spesso carente della necessaria documentazione (ad esempio privo della certificazione di cui all'articolo 17 della legge 12 marzo 1999, n. 68 prevista all’articolo 94, comma 5 del Codice

la n. 262/2023 che fornisce indicazioni operative sull’ambito applicativo e sul funzionamento del nuovo fascicolo: la versione 2.0 del FVOE è utilizzata per la verifica dei requisiti delle procedure indette dal 1 gennaio 2024 tramite la Piattaforma dei Contratti Pubblici; il PASSOE non è più richiesto e viene sostituito da un meccanismo con il quale la Stazione Appaltante richiede l’accesso all’operatore economico stesso che lo autorizza; la Stazione appaltante può accedere tramite una Piattaforma di Approvvigionamento Digitale certificata; l’accesso degli utenti è consentito tramite dispositivi di identità digitale di livello LoA3 in cui il gestore di identità digitale rende disponibili i sistemi di autenticazione informatica a due fattori (SPID e CIE).

Ritornando al tema della “Verifica del possesso dei requisiti” , l’articolo 99 del D. Lgs 36/2023 ribadisce che la stazione appaltante verifica l’assenza di cause di esclusione di cui all’articolo 94 e 95 e il possesso dei requisiti di partecipazione di cui agli articoli 100 e 103 attraverso la consultazione del FVOE. A questo riguardo un comunicato ANAC del 23 gennaio 2024 precisa che fino alla piena operatività del FVOE nella versione 2.0 e del sistema di interconnessione

tra le diverse banche dati le Stazioni Appaltanti dovranno utilizzare le modalità tradizionali per le verifiche sul possesso dei requisiti. L’esperienza ha fatto emergere forti criticità nell’utilizzo del fascicolo, che è risultato spesso carente della necessaria documentazione (ad esempio privo della certificazione di cui all’articolo 17 della legge 12 marzo 1999, n. 68 prevista all’articolo 94, comma 5 del Codice). Questo ha fatto sì che le Stazioni Appaltanti si siano spesso rivolte alle Autorità competenti al rilascio delle certificazioni, innestando così una serie di ritardi che hanno finito per aggravare il procedimento amministrativo, dilatando inevitabilmente i tempi. Prima ancora del D. Lgs n. 209 del 31 dicembre 2024 (meglio noto come Correttivo al Codice), è intervenuta la giurisprudenza (vedi TAR Campania, sez. I, n. 6332/2024) a fronteggiare il problema, per esempio avallando, ritenendola quindi legittima, la scelta della Stazione Appaltante di addivenire comunque all’aggiudicazione, seppure in difetto della previa acquisizione del Documento Unico di Regolarità Fiscale (DURF). Infatti a fronte dell’inerzia dell’Agenzia delle Entrate, nonostante i plurimi solleciti a rilasciare il documento entro 30 giorni, la Stazione Appaltante con un’articolata e solida motivazione ha aggiudicato l’appalto cautelandosi con l’inserimento di una clausola risolutiva espressa, ai sensi dell’articolo 1456 del codice civile, “per l’ipotesi in cui, successivamente alla sua sottoscrizione, fossero rilasciati dalle Autorità competenti certificati con contenuto ostativo alla prosecuzione del rapporto contrattuale”. L’operato della Stazione Appaltante è stato ritenuto legittimo dal giudice amministrativo anche alla luce del principio del risultato, codificato dall’art.1 del D.Lgs. 36/2023, che deve orientare il comportamento delle Stazioni Appaltanti, tenute ad assicurare la tempestività dell’affidamento e dell’esecuzione del contratto. E’ poi intervenuto direttamente il D.Lgs. 209/2024, che all’art.31, comma 1, ha aggiunto il comma 3 bis dell’art. 99 del D. Lgs 36/2023 in cui si disciplina in modo pun-

il possesso dei requisiti

tuale cosa accade in caso di malfunzionamento del FVOE o delle piattaforme, banche dati e sistemi di interoperabilità ad esso connessi. La disposizione prevede, infatti, che decorsi 30 giorni dalla proposta di aggiudicazione, l’organo competente è autorizzato a disporre comunque l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace, previa acquisizione di un’autocertificazione dell’offerente, resa ai sensi del DPR 445/2000. Qualora, a seguito del controllo, emerga che l’operatore risulti privo dei requisiti, la Stazione Appaltante, ferma l’applicabilità delle disposizioni vigenti in tema di esclusione (revoca o annullamento dell’aggiudicazione), di inefficacia o risoluzione del contratto e di responsabilità per false dichiarazioni, recede dal contratto, fatto salvo il pagamento delle prestazioni eseguite ed il rimborso delle spese eventualmente sostenute per l’esecuzione della parte rimanente e procede alle segnalazioni alle Autorità competenti. Per completezza di esposizione occorre ricordare che nelle procedure di affidamento diretto con importo inferiore ai 40.000 euro, l’articolo 52 del Codice, non modificato dal D.lgs 209/2024, stabilisce che gli operatori economici attestino con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà il possesso dei requisiti di partecipazione e di qualificazione richiesti. In tal caso la Stazione Appaltante verifica a campione le suddette dichiarazioni. Se non è confermato il possesso dei requisiti, la Stazione Appaltante procede alla risoluzione del contratto, all’escussione dell’eventuale garanzia definitiva, alla comunicazione all’ANAC e alla sospensione dell’operatore economico dalle procedure di affidamento della Stazione Appaltante per un periodo da uno a 12 mesi. Per le Stazioni Appaltanti il comma 3 bis dell’articolo 99 è un contributo importante per superare dubbi interpretativi ed inerzia dovuta ai ritardi dei soggetti addetti ai controlli, per l’intero sistema degli appalti questo “escamotage”, a mio avviso, rischia di rallentare il percorso faticoso della rivoluzione digitale del ciclo di vita dei contratti.

codice comportamento

Paola Bardasi - Direttore Generale Azienda Usl di Piacenza

Alberto Fabbri - Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza Azienda Usl di Ferrara

Il Codice di Comportamento dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni e la sfida

digitale sul lavoro: le regole per governare il cambiamento

La normativa anticorruzione introdotta dalla L. 190/2012 ha fatto si che la Pubblica Amministrazione italiana abbia dovuto celermente confrontarsi con una serie di istituti di nuova concezione e con una serie di provvedimenti che hanno indubbiamente contribuito ad un cambio di mentalità e di comportamenti dei Pubblici Dipendenti. Pensiamo ad esempio alle regole sulla trasparenza amministrativa, all’adozione del Piano Triennale della Prevenzione della Corruzione e Trasparenza, trasfuso successivamente nel

ra prevede all’art. 16, co. 1, primo capoverso, che “la loro violazione integra comportamenti contrari ai doveri d’ufficio”.

Al dipendente è consentito l'utilizzo degli strumenti informatici forniti

Piano Integrato di attività e di organizzazione (P.I.A.O.), al nuovo sistema degli accessi civici che, da un certo momento in avanti, hanno “governato” l’agere della P.A. del nostro Paese secondo il principio della massima trasparenza. Il provvedimento che ha oltremodo contribuito in maniera determinante al cambio culturale ed organizzativo verso maggiori attenzioni alle relazioni interne ed esterne dei pubblici dipendenti è il “Codice di Comportamento” adottato, come è noto, con il DPR 62 del 16/04/2013. Detto provvedimento, che nel tempo ha assunto, rispetto alle precedenti edizioni, un ruolo sempre più incisivo, non si è limitato ad introdurre nuovi doveri per il dipendente, che vanno ad integrarsi con quelli già noti previsti dal T.U.P.I. e dai CCCCNNLL, ma addirittu-

dall'amministrazione per poter assolvere alle incombenze personali purché l'attività sia contenuta in tempi ristretti e senza alcun pregiudizio per i compiti istituzionali, mentre è assolutamente vietato l'invio di messaggi di posta elettronica che siano oltraggiosi, discriminatori o che possano essere, in qualunque modo, fonte di responsabilità dell'amministrazione

Il Codice di Comportamento, per sua natura, rappresenta i valori dell’Amministrazione a cui i Dipendenti devono adeguarsi poiché “socialmente condivisi”; valori che devono “orientare” l’attività quotidiana del dipendente, sia nelle relazioni con il pubblico sia nella “sfera privata” e devono rispondere in maniera tempestiva ai processi di cambiamento dell’amministrazione sapendo cogliere altresì le rapide trasformazioni della nostra moderna società.

In via generale è possibile affermare che un Codice contiene una serie di elementi che possono fungere da comune denominatore in quanto:

a) Sono l’espressione dei valori che devono guidare la condotta dei dipendenti della Pubblica Amministrazione; b) Elencano le responsabilità dei dipendenti rispetto all’organizzazione e rispetto ai cittadini; c) Elencano le responsabilità dell’organizzazione rispetto ai dipendenti. Lo schema del DPR 62/2013 è stato oggetto di modifiche, anticipate dalle disposizioni del decreto legge n. 36/2022, che aveva introdotto il comma 1-bis all’art. 54 del d.lgs. 165/2001, il quale dispone che “Il codice contiene, altresì, una sezione dedicata al corretto utilizzo delle tecnologie informatiche e dei mezzi di informazione

e social media da parte dei dipendenti pubblici, anche al fine di tutelare l’immagine della pubblica amministrazione”.

Una sottolineatura dovuta in ragione dell’utilizzo dei social media ormai incontrollabile: i cambiamenti causati dalle nuove piattaforme digitali sono così evidenti e drastici in quanto coinvolgono appieno la vita sociale di chi li utilizza, il modo di rapportarsi con gli altri e lo stesso modo di pensare e di comportarsi dell’intera collettività.

Secondo la rilevazione “Digital 2024” che elabora un report annuale che analizza lo scenario social e digital a livello locale e globale, realizzato da “We are social”, le persone attive sui social media hanno superato i 5 miliardi; ben 266 milioni in più nell’ultimo anno. Circa 2 ore e 23 minuti al giorno è il tempo che gli utenti trascorrono sulle piattaforme per connettersi con gli altri, intrattenersi e cercare informazioni sui prodotti preferiti.

Lo scenario digitale e l’evoluzione delle piattaforme, ha attirato pertanto l’attenzione del legislatore che ha sentito il dovere di integrare le disposizioni del Codice di Comportamento ponendo limiti nell’utilizzo delle piattaforme social soprattutto per evidenti ragioni di opportunità e per tutelare l’immagine della P.A. da eventuali “storture” che potrebbero derivare da una non appropriata gestione dello strumento da parte del dipendente.

Inoltre, non a caso, l’art. 4 del sopra citato decreto legge n. 36/2022 aveva anche previsto un obbligo per le PPAA di svolgere “un ciclo formativo la cui durata e intensità sono proporzionate al grado di responsabilità e nei limiti delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente, sui temi dell’etica pubblica e sul comportamento etico”, oltre alla necessità di provvedere all’aggiornamento del Codice di Comportamento ex art. 54 d.lgs. 165/2001, tenuto conto delle importantissime novità introdotte proprio dal d.l. 36/2022. E’ stato successivamente pubblicato in G.U. 150/2023 il D.p.r. 81 del 13/06/2023, recante “Regolamento concernente modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62, recante Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, le cui disposizioni sono entrate in vigore dal 14 luglio 2023. Le modifiche al Codice di Comportamento si sono rese indispensabili per il pieno raggiungimento della Milestone M1C1-58 del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) denominata “Entrata in vigore degli atti giuridici per la riforma del pubblico impiego” basata sulla riforma della Pubblica Amministrazione. La riforma, inserendo dopo l’art. 11 “Comportamento

in servizio”, gli articoli 11 bis e 11 ter al “corpus” del DPR n. 62/2013, si concentra, in particolare, sull’utilizzo delle piattaforme social da parte dei dipendenti che potranno anche essere passibili di sanzione disciplinare se non le utilizzeranno in maniera corretta causando danni all’immagine della stessa Amministrazione.

Viene riconosciuta alle Amministrazioni la possibilità – per mezzo dei propri responsabili di struttura - di svolgere gli accertamenti necessari e adottare ogni misura atta a garantire la sicurezza e la protezione dei sistemi informatici, delle informazioni e dei dati, in base a LLGG adottate dall’Agenzia per l’Italia Digitale, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, visti gli inevitabili riflessi “privacy” che ne potrebbero derivare dall’attività.

Altra disposizione di assoluta importanza è quella relativa all’utilizzo degli account istituzionali che viene consentita ai dipendenti esclusivamente per lo svolgimento dei compiti dell’Amministrazione e senza compromettere né la sicurezza né la immagine della stessa.

Solamente a causa di forza maggiore e/o in caso di impossibilità di accesso a quello istituzionale, gli account personali possono essere utilizzati per attività o comunicazioni afferenti il servizio.

Ulteriori raccomandazioni riguardano la corrispondenza digitale: è previsto infatti che i dipendenti debbano firmare i messaggi di posta elettronica che inviano e che di conseguenza siano responsabili del loro contenuto: il cittadino che riceve la missiva dovrà quindi essere in grado di risalire al soggetto mittente, che peraltro dovrà indicare nel messaggio il suo recapito istituzionale.

Al dipendente è consentito inoltre l’utilizzo degli strumenti informatici forniti dall’amministrazione per poter assolvere alle incombenze personali senza doversi allontanare dalla sede di servizio, purché l’attività sia contenuta in tempi ristretti e senza alcun pregiudizio per i compiti istituzionali, mentre è assolutamente vietato l’invio di messaggi di posta elettronica, all’interno o all’esterno dell’amministrazione, che siano oltraggiosi, discriminatori o che possano essere, in qualunque modo, fonte di responsabilità dell’amministrazione.

In ordine a disposizioni più specifiche sull’uso dei social, l’art. 11 ter dispone che i dipendenti devono assumere tutte le iniziative per evitare che nell’utilizzo dei propri account possano essere attribuiti all’ente i propri giudizi e le proprie opinioni e devono astenersi da ogni “intervento o commento” che possa determinare un nocumento “al prestigio, al decoro o all’immagine” dell’Ente e, più in generale, di tutte le PP.AA.

Altra previsione dettata dalla novella è quella per cui, come principio di carattere generale, le comunicazioni relative al servizio non si svolgono tramite conversazioni

codice comportamento

pubbliche né su piattaforme digitali né sui social media, ad eccezione delle attività o comunicazioni per le quali l’utilizzo degli stessi social media risponde ad esigenze di carattere istituzionale.

Lo stesso testo stabilisce inoltre che nei Codici di Comportamento integrativi possa essere inserita la “social media policy”, per ognuna delle piattaforme tecnologiche ed in esse devono essere individuate e graduate come responsabilità “tutte le condotte che possono danneggiare la reputazione delle amministrazioni”.

Il nuovo testo della disposizione si completa con il divieto ai dipendenti, di “divulgare o diffondere per ragioni estranee al loro rapporto di lavoro documenti, anche istruttori, ed informazioni di cui essi abbiano la disponibilità”.

Il DPR 81/2023 non si limita solamente ad attenzionare gli aspetti social ma interviene integrando anche altri articoli del testo storico del DPR 62/2013.

Viene modificato il testo dell’articolo 12 rubricato “Rapporti con il pubblico” laddove è previsto che i dipendenti debbano essere impegnati a svolgere la propria attività in modo da raggiungere il risultato della soddisfazione dell’utente e che, fatto salvo il diritto di esprimere valutazioni e diffondere informazioni a tutela dei diritti sindacali, devono evitare dichiarazioni che possano nuocere al decoro o all’immagine dell’ente e, più in generale, delle PA.

Si tratta di una specificazione che si inserisce nel contesto della disciplina dei rapporti con il pubblico, in cui sono già elencati una serie di precetti eterogenei che il dipendente pubblico deve seguire nell’adempimento delle sue funzioni, allo scopo di favorire (come sottolinea l’ANAC nelle proprie Linee Guida) un rapporto collaborativo tra amministrazione e cittadini per il miglioramento della qualità e dell’utilità delle prestazioni rese.

Un richiamo apprezzabile al concetto di “spirito di servizio”, che contiene in sé non solo la convinzione di operare nello svolgimento di un dovere, ma anche nella continuità, visto che nemmeno nei rapporti privati, come rimandato dall’art. 10, il dipendente si può liberare dalla responsabilità di non nuocere all’immagine dell’amministrazione, e visto il successivo comma 3 dell’art. 12 che espressamente sottolinea l’importanza di assicurare la continuità del servizio, senza alcuna diminuzione di intensità dello standard considerato e nel rispetto dei principi di correttezza, cortesia e disponibilità, quali specifiche declinazioni del principio di diligenza del dipendente pubblico.

Altri doveri, sempre contenuti nell’art. 12, comma 1, rispondono alla stessa logica orientata alla soddisfazione dell’utenza: il dovere di rispondere nel modo più

accurato e completo possibile alla corrispondenza e alle chiamate telefoniche; la necessità, qualora la richiesta sia pervenuta all’ufficio non competente, di indirizzare a quello competente; il dovere di non rifiutare prestazioni a cui sia tenuto con motivazioni generiche; il dovere di rispettare gli appuntamenti con i cittadini e di rispondere senza ritardo ai loro reclami.

Il dipendente inoltre è tenuto a presidiare il rispetto degli standard di qualità e di quantità fissati dall’amministrazione anche nelle apposite carte dei servizi, assicurando la continuità del servizio, e consentendo agli utenti la scelta tra i diversi erogatori e fornire loro informazioni sulle modalità di prestazione del servizio e sui livelli di qualità.

Da sottolineare che, nell’ottica della maggiore soddisfazione dell’utente, sarebbe stato opportuno inserire all’interno del “corpus” del Codice un espresso riferimento al linguaggio che gli operatori dovrebbero utilizzare nei confronti dell’utenza: la mancanza di un espresso richiamo dell’uso di un linguaggio chiaro e comprensibile, nell’attuale versione del Codice sembra particolarmente singolare, anche in considerazione che il rinvio che l’art. 9 fa agli “obblighi di trasparenza previsti in capo alle pubbliche amministrazioni secondo le disposizioni normative vigenti”.

Dovere di chiarezza e comprensibilità che è invece rintracciabile nel D. Lgs. n. 33/2013 e s.m.i., tra i principi da seguire nella pubblicazione di informazioni online (la semplicità di consultazione e la comprensibilità sono espressamente indicate nella “qualità delle informazioni” dall’art. 6 del decreto “trasparenza”, come, del resto, è previsto in tanta parte della normativa recente, che fa di immediatezza, chiarezza, semplicità e comprensibilità la base del “comprendere”, del “volere” e, di conseguenza dell’“agire”).

Viene inoltre modificato anche l’articolo 13 relativo alle “Disposizioni particolari per i Dirigenti” a cui vengono richiesti comportamenti orientati ad esigenze di integrità, imparzialità, buona fede, correttezza, parità di trattamento, equità, inclusione e ragionevolezza, nonché a favorire la crescita professionale del personale assegnato, nonché a garantire il benessere organizzativo e lo sviluppo di un clima armonioso e di leale collaborazione, nonché per la circolazione delle informazioni, per la inclusione e la valorizzazione delle differenze. E’ previsto ora, un inedito dovere del dirigente, che deve favorire non solo l’instaurarsi di rapporti cordiali e rispettosi tra i collaboratori, come previsto nel testo storico del Codice, ma anche di relazioni, interne ed esterne alla struttura, basate su una leale collaborazione e su una reciproca fiducia.

I dirigenti devono inoltre provvedere alla valutazione dei

dipendenti “misurando il raggiungimento dei risultati ed il comportamento organizzativo”.

Un’ulteriore modifica riguarda l’articolo 15 rubricato: ”Vigilanza, monitoraggio e attività formative” il quale prevede lo svolgimento di “cicli formativi per i dipendenti sui temi dell’etica pubblica e sul comportamento etico, da svolgersi obbligatoriamente, sia a seguito di assunzione, sia in ogni caso di passaggio a ruoli o a funzioni superiori, nonché di trasferimento del personale, le cui durata e intensità sono proporzionate al grado di responsabilità”.

Il legislatore della novella attenziona particolarmente i contenuti della formazione specifica: se il Codice di comportamento già prevedeva, al comma 5 dell’art. 15, la necessità di attività formative sul tema della trasparenza e integrità, il nuovo comma 5 bis allarga la prospettiva includendo una formazione sul tema dell’etica pubblica e del comportamento etico.

Ciò vuol dire che la formazione sul tema dell’integrità (misura obbligatoria di prevenzione della corruzione) non può ridursi a un aggiornamento professionale e nemmeno alla mera conoscenza degli strumenti (la normativa, i vari Piani, i codici di comportamento), ma deve invece andare oltre, per consentire ai dipen -

denti pubblici di interiorizzare regole e standard di comportamento a presidio dell’integrità delle amministrazioni, in quella che l’ANAC già nel PNA 2013 definiva “una formazione con approccio valoriale”. D’altronde, anche secondo la Raccomandazione OCSE sull’integrità nel settore pubblico del 2017, “scopo della formazione non è solo conoscere le regole, ma rendere i dipendenti pubblici in grado di affrontare correttamente i dilemmi etici e rendere gli standard di integrità pubblica applicabili e significativi nei loro contesti personali”. Si tratta, quindi, del passaggio fondamentale dal conoscere al comprendere le regole e interiorizzarle, elaborando delle qualità particolari che permettano di identificare e, soprattutto, decodificare il dilemma etico significa ripensare in parte la formazione tradizionale, per consentire ai dipendenti pubblici di sviluppare e promuovere le competenze per l’integrità.

Una riflessione: il codice di comportamento, a differenza di altri piani strategici (come il PNA, o il PIAO)

è per sua natura strutturalmente destinato a durare per un orizzonte temporale ampio, vista anche la sua funzione “didattica” e di compendio dell’etica pubblica; per questo, sarebbe stata auspicabile una riforma ancora più generale: ad esempio, non è trattato il tema, particolarmente rilevante in considerazione della delicata fase di attuazione del PNRR, della trasparenza dei rapporti con i portatori di interessi e la sinergia con l’antiriciclaggio, tematiche fondamentali per una piena promozione e diffusione di una cultura dell’integrità.

E’ comunque apprezzabile lo sforzo compiuto, per preservare l’immagine della P.A., proteggere, a livello sostanziale, proprio l’integrità e la trasparenza dell’azione amministrativa, riguardo le dichiarazioni dei dipendenti sui social network perché comunque questo rappresenta il fenomeno più dirompente della nuova epoca di globalizzazione delle informazioni e della comunicazione, posto che risulta sempre oltremodo difficoltoso tracciare una linea di separazione tra affermazioni di legittima libertà ed espressione del pensiero, da espressioni censurabili ed incompatibili con lo status, importante, di pubblico dipendente: con la riforma in argomento si è certamente fornita una prima risposta.

Per tutte le novità introdotte dal DPR n. 81/2023 viene disposto che le amministrazioni debbano provvedere con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o ulteriori oneri a carico della finanza pubblica.

L’ennesima sfida questa, per una pubblica amministrazione sempre maggiormente improntata ai tempi dell’etica e dell’integrità, pilastri della normativa della prevenzione della corruzione, ma soprattutto con uno sguardo attento ai bisogni della collettività.

Raffaella Lauricella - Avvocato amministrativista - Studio Legale Lauricella Roma

Il TAR Campania e la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime: profili di illegittimità e necessità di procedure ad evidenza pubblica

La recente sentenza n. 365 del 14 gennaio 2025, della Settima Sezione del TAR Campania, si inserisce nel più ampio dibattito sulla legittimità delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime, ribadendo con fermezza la necessità di una procedura di evidenza pubblica per l’assegnazione delle concessioni. La pronuncia affronta il tema sotto diversi profili, confermando non solo l’incompatibilità delle proroghe ex lege con l’ordinamento europeo e nazionale, ma anche l’obbligo delle amministrazioni pubbliche di disapplicare direttamente le normative interne contrastanti con il diritto dell’Unione Europea. L’assegnazione delle concessioni demaniali è da tempo oggetto di un complesso intreccio normativo, che ha visto il legislatore italiano tentare più volte di posticipare l’applicazione della Direttiva 2006/123/CE (Direttiva Bolkestein) mediante proroghe legislative che hanno consentito il mantenimento delle concessioni esistenti. Tuttavia, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha più volte censurato questa prassi, affermando l’obbligo di assegnare le concessioni pubbliche tramite procedure competitive, in conformità ai principi di trasparenza e concorrenza sanciti dagli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea. La pronuncia del TAR Campania affronta la questione con una motivazione articolata e si inserisce in un filone giurisprudenziale ormai consolidato, ribadendo che la disciplina nazionale in materia di concessioni demaniali marittime deve necessariamente conformarsi al quadro

La sentenza del TAR Campania rappresenta dunque un punto di riferimento per le amministrazioni locali, chiarendo che l’obbligo di bandire gare pubbliche per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime è immediato e non può essere subordinato a interventi normativi successivi

normativo euro-unitario. In particolare, il Tribunale sottolinea che la proroga automatica delle concessioni non è compatibile con l’ordinamento europeo e che le amministrazioni locali non possono giustificare il mantenimento di concessioni scadute facendo riferimento a disposizioni nazionali dichiarate incompatibili con il diritto UE. L’elemento di maggiore rilievo della sentenza risiede nell’affermazione secondo cui le amministrazioni pubbliche hanno l’obbligo di disapplicare direttamente le norme interne contrastanti con il diritto dell’Unione, senza necessità di un intervento legislativo correttivo. Questo principio, già affermato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia a partire dal caso Fratelli Costanzo (C-103/88), ribadisce che l’inerzia del legislatore nazionale non può costituire un ostacolo all’applicazione diretta del diritto europeo. Oltre all’aspetto giuridico legato alla concorrenza e alla trasparenza, la sentenza del TAR Campania pone in evidenza l’importanza di un coordinamento tra gli strumenti di pianificazione territoriale e la gestione delle concessioni demaniali. Il Tribunale sottolinea che il Piano Urbanistico Comunale (PUC) deve risultare coerente con il Piano di Utilizzazione delle Aree Demaniali (PUAD), il quale, a sua volta, deve essere recepito nel Piano delle Coste (PAD). Solo attraverso questa coerenza sistemica è possibile garantire una gestione razionale delle aree demaniali, in grado di conciliare le esigenze di valorizzazione economica con quelle di tutela ambientale, paesaggistica e storico-culturale. Questo passaggio è di particolare importanza,

poiché evidenzia che l’assegnazione delle concessioni non può prescindere da una corretta pianificazione del territorio, al fine di evitare concentrazioni improprie di benefici economici a favore degli operatori già titolari di concessione. Nel caso specifico esaminato dal TAR, l’amministrazione comunale aveva deliberato che, prima di procedere all’indizione delle gare per le concessioni, fosse necessaria la preventiva adozione del Piano delle Coste, in coerenza con il Piano Urbanistico Comunale. Inoltre, la giunta aveva stabilito l’improcedibilità delle istanze di proroga oltre il 31 dicembre 2023 e il diniego di nuove autorizzazioni ex art. 24 del Codice della Navigazione qualora gli investimenti previsti non fossero ammortizzabili entro la durata residua della concessione. Questa scelta amministrativa, secondo il TAR, è conforme ai principi generali in materia di pianificazione, ma non può costituire un ostacolo alla necessità di garantire la concorrenza nel settore delle concessioni demaniali. In altre parole, la necessità di coordinare gli strumenti urbanistici non può tradursi in un pretesto per ritardare l’applicazione delle procedure di evidenza pubblica. La sentenza del TAR Campania rappresenta dunque un punto di riferimento per le amministrazioni locali, chiarendo che l’obbligo di bandire gare pubbliche per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime è immediato e non può essere subordinato a interventi normativi successivi. Tale principio è in linea con l’orientamento espresso dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, secondo cui qualsiasi forma di proroga automatica è contraria ai principi di libera concorrenza e trasparenza. Il Tribunale evidenzia come la proroga ope legis delle concessioni crei una distorsione del mercato, favorendo i concessionari uscenti e impedendo l’ingresso di nuovi operatori economici, con effetti negativi sull’efficien-

za e sulla qualità del servizio reso alla collettività. Un ulteriore elemento di interesse della pronuncia riguarda l’applicazione del principio di proporzionalità nella gestione delle concessioni. Il TAR chiarisce che l’eventuale necessità di tutela degli investimenti realizzati dai concessionari uscenti non può giustificare il rinnovo automatico delle concessioni, ma deve piuttosto essere valutata nell’ambito della procedura di gara, attraverso l’eventuale riconoscimento di meccanismi compensativi. Questo aspetto è di particolare rilevanza, in quanto introduce una prospettiva di maggiore equilibrio tra gli interessi degli operatori economici e l’esigenza di garantire un utilizzo trasparente e concorrenziale delle risorse pubbliche. Alla luce di queste considerazioni, la sentenza n. 365 del TAR Campania si inserisce nel solco di un’evoluzione giurisprudenziale che mira a rafforzare l’applicazione del diritto dell’Unione Europea nel settore delle concessioni demaniali marittime. Con questa pronuncia viene definitivamente chiarito che le amministrazioni pubbliche sono chiamate ad attuare direttamente i principi euro-unitari, senza possibilità di differimenti o deroghe legislative. L’effetto di questa decisione è quello di consolidare un modello di gestione più trasparente ed efficiente, in grado di garantire una concorrenza effettiva nel mercato delle concessioni, nel rispetto delle esigenze di sostenibilità ambientale e di tutela del territorio. Questa sentenza, dunque, non solo rappresenta un passo decisivo verso l’applicazione integrale del diritto europeo in materia di concessioni demaniali, ma costituisce anche un importante monito per il legislatore nazionale, chiamato a garantire una disciplina finalmente conforme agli obblighi comunitari e coerente con i principi della trasparenza e della libera concorrenza.

X Corso di Alta Formazione 2023/24 per Funzionari e Dirigenti in Sanità

Area Provveditorato - Economato - Patrimonio

Tutor: Calogero Calandra

Le relazioni tra Centrali di Committenza e Aziende Sanitarie

Gruppo di lavoro:

Celeste Fusto, ASL Città di Torino

Giulia Bellone, ASL Città di Torino

Luca Bradascio, ASST Santi Paolo e Carlo, Milano

Eleonora Arruzzolo, Azienda ULSS 3 Serenissima, Venezia Mestre

Emma Vittoria Boresi, Azienda Zero, Padova

Sandra Bertocco, Azienda Zero, Padova

Marco Attilio Sacchiero, Azienda Zero, Padova

Le Centrali di Committenza in Sanità: Analisi del Ciclo di Vita dell’Appalto Centralizzato

Lo studio qui analizzato si concentra sul ciclo di vita dell’appalto centralizzato in alcune Regioni, con particolare attenzione alla Lombardia, Piemonte e Veneto.

Programmazione degli Acquisti

L’analisi è stata condotta sulla Regione del Veneto che ha strutturato un processo di programmazione degli acquisti sanitari in più fasi per monitorare le iniziative centralizzate e identificare le criticità.

Tuttavia, l’analisi delle varie fasi della programmazione ha evidenziato alcune criticità che opportunamente corrette potrebbero migliorare l’efficienza e l’efficacia degli acquisti centralizzati e garantire un miglior utilizzo delle risorse pubbliche nel settore sanitario.

In particolare, la programmazione triennale in ambito sanitario viene condotta dall’ Uoc Crav di Azienda Zero e segue il seguente iter:

1. Viene elaborata una bozza UOC CRAV (iniziative precedenti e gare in scadenza)

2. Invio della bozza alle strutture regionali e aziendali deputate all’analisi delle opportunità. (60 giorni prima scadenza).

Cronoprogramma per la valutazione di centralizzazione dell’acquisto (15 giorni)

• Seconda bozza (15 giorni): conferme e nuove proposte

• Segnalazioni criticità (10 giorni) e riscontro (5 giorni)

• Versione definitiva al Comitato DG (10 giorni)

• Parere CRITE e ordine priorità

• Adozione con DGR

3. Modifiche e integrazioni: DGR o Decreto Direttore Area Sanità e Sociale (analisi strutture competenti e valutazione CRITE)

Le criticità riscontrate riguardano: La mancanza di analisi preventive sulla necessità di centralizzare determinate tipologie di beni e servizi; ripetizione di procedure di gara già concluse; scarsa pianificazione di gare in settori con prevedono importanti innovazioni sia normative (tecniche e/o legislative) sia organizzative; carenza di professionisti con competenze adeguate in alcune aree e difficoltà nella gestione di gare complesse nel settore diagnostico e dell’ICT.

Le misure correttive proposte:

• Analisi approfondite per nuove iniziative di acquisto in settori innovativi.

• Valutazione di opportunità e tempi di riproposizione di gare già espletate.

• Individuazione di strutture deputate alla valutazione per ogni macro-merceologia, come la creazione di strutture con funzione filtrante come HTA di Azienda Zero per gli acquisti dispositivi medici e farmaci,

• Creazione di una commissione regionale di esperti per la diagnostica in vitro.

• Strutture a supporto per la valutazione di servizi sanitari e non sanitari da centralizzare.

• Rafforzamento delle strutture per la valutazione degli acquisti nei settori dell’ICT, in particolare rafforzamento della collaborazione tra Direzione Edilizia Ospedaliera a Finalità Collettive della Regione del Veneto e UOC Sistemi Informativi di Azienda Zero al settore dei beni e servizi ICT

• Introduzione di un ordine di priorità per le gare nella programmazione triennale.

X Corso di formazione FARE

La Raccolta dei Fabbisogni:

La fase di raccolta dei fabbisogni rappresenta un passaggio cruciale nel processo di appalto centralizzato in Sanità. In questa sezione, ci concentreremo sul caso specifico della Lombardia, evidenziando le criticità emerse e proponendo soluzioni innovative per ottimizzare il processo.

L’analisi del processo di raccolta dei fabbisogni in Lombardia ha evidenziato alcune criticità:

• Mancanza di una procedura uniforme: Le AA.SS. adottano modalità differenti per la raccolta dei fabbisogni, ostacolando la valutazione omogenea delle necessità.

• Mancanza di strumenti adeguati per la valutazione dei bisogni reali, che può determinare sovrastima o sottostima dei fabbisogni;

• Mancata analisi del mercato, come l’accessibilità dei prodotti, i costi e la disponibilità.

• Stima dei pazienti che può subire variazioni considerevoli e influenzare la pianificazione degli acquisti.

• La mancanza di comunicazione tra le strutture sanitarie, i fornitori e i distributori ostacola la raccolta di dati precisi e la gestione efficiente del processo.

Per superare le criticità sopracitate, si propone alcune misure correttive che riguardano l’adozione di soluzioni tecnologiche innovative:

• Un software avanzato per monitorare le scorte, la giacenza e la scadenza dei prodotti, ottimizzando gli ordini di rifornimento.

• Applicazioni dedicate per facilitare la segnalazione in tempo reale dei fabbisogni di farmaci da parte dei professionisti sanitari.

• Tecnologia blockchain: Tracciabilità delle specialità farmaceutiche per garantire trasparenza, sicurezza e integrità dei dati raccolti.

L’implementazione di queste tecnologie può apportare notevoli benefici: minor numero di errori nella gestione dei farmaci e nelle spese correlate. Monitoraggio efficiente delle scadenze, delle giacenze e del processo di approvvigionamento. Miglioramento dell’efficienza e della sicurezza nella gestione dei farmaci. Incremento della qualità dell’assistenza sanitaria grazie a una migliore disponibilità dei farmaci necessari.

I Gruppi Tecnici (G.T.) negli appalti centralizzati in Veneto: analisi e proposte di miglioramento

I Gruppi Tecnici (G.T.) svolgono un ruolo fondamentale nella fase di progettazione degli appalti centralizzati in Veneto. Il loro ruolo è fondamentale per garantire l’efficienza, il coinvolgimento dei soggetti interessati e l’appropriatezza degli acquisti; pertanto, la risoluzione di alcune criticità riscontrate durante la loro costituzione e svolgimento attività apporterebbe notevoli benefici al valore degli acquisti centralizzati.

La partecipazione ai G.T. è spesso gravosa per il personale sanitario, già oberato di lavoro. Per incentivare la partecipazione, Azienda Zero ha previsto il riconoscimento di crediti formativi ECM, e sta valutando la possibilità di riconoscere gli incentivi per funzioni tecniche (ex art 45 del D.Lgs. n. 36/2023), ipotesi in fase di studio in vista dell’adozione del nuovo regolamento. L’assegnazione di crediti ECM ha avuto un riscontro positivo, con tassi di presenza vicini al 100% e una maggiore e più costante collaborazione.

L’attività svolta è caratterizzate da elevata complessità in quanto sono richieste per la predisposizione dei capitolati tecnici, oltre a specifiche conoscenze tecniche e cliniche, anche una buona conoscenza della strutturazione del mercato, e dei fabbisogni aggregati, finalizzata a trovare il giusto compromesso tra l’uniformazione dei fabbisogni, finalità essenziale della gara centralizzata, e la necessità di considerare le diversità di esigenze delle varie AA.SS. aderenti. Per questo motivo i lavori del G.T. spesso favoriscono lo scambio di esperienze e conoscenze tra i partecipanti che possono a loro volta avviare proficue forme di collaborazione tra le AA.SS. Gli approfondimenti svolti durante i lavori di G.T. possono inoltre dare vita a circoli virtuosi sul corretto utilizzo dei D.M. oggetto di gara, e portare così all’implementazione di best practices con conseguente razionalizzazione dei consumi e una maggiore sicurezza degli operatori sanitari. Dinamiche di questo tipo sono state constatate in occasione dell’espletamento delle gare regionali per guanti e per medicazioni speciali.

Molto spesso i lavori di Gruppo Tecnico sono diventati l’occasione per l’avvio di ulteriori approfondimenti, che coinvolgono attivamente le Strutture Regionali e le AA.SS.: tali esigenze spesso emergono nell’ambito delle analisi autorizzative della Commissione CRITE sui progetti di gara presentati dalla CRAV. Tali approfondimenti possono tradursi nella revisione delle Linee Guida di utilizzo di alcuni D.M. (come nel caso delle valvole cardiache) o nell’avvio di sistemi di monitoraggio sui trattamenti sanitari effettuati (come nel caso della gara per sistemi di perfusione a cuore fermo, in riferimento ai tassi di sopravvivenza post - trapianto) o anche nell’implementazione di nuovi Flussi Dati per monitoraggio della spesa sanitaria (come nel caso della gara per Microinfusori).

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Proposte di miglioramento: Per migliorare il funzionamento dei G.T., si propone di: Internalizzare in Azienda

Zero figure specialistiche (Ingegneri Clinici, Farmacisti, Informatici) per potenziare le fasi di progettazione, analisi fabbisogni e analisi di opportunità sull’introduzione di nuove tecnologie; valutare l’inserimento di voci specifiche di premialità per i partecipanti ai G.T. nella retribuzione di produttività dei professionisti delle AA.SS; Potenziare le attività del Tavolo Tecnico Regionale Dispositivi Medici (DGR 811/2020) per creare maggiore sinergia con i G.T.

Acquisti e negoziazione in ambito sanitario: il sistema di acquisto centralizzato presenta ancora dei limiti, non sempre riesce a rispondere alle esigenze specifiche delle singole AA.SS. Lo studio condotto, ha evidenziato come alcuni strumenti e metodologie di acquisto come AQMF e SDA e VBP possono essere più rispondenti alle esigenze specifiche delle aziende sanitarie, ma sono scarsamente utilizzate e particolarmente complesse nella loro gestione.

Accordi Quadro Multi-Fornitori (AQMF):

• Vantaggi: Ampia gamma di prodotti e servizi, scelte basate su esigenze cliniche e approccio centrato sul paziente.

• Svantaggi: Difficoltà nel conciliare efficienza e razionalizzazione degli acquisti con la libertà prescrittiva del medico.

• Soluzione: Clausola di salvaguardia che consente al medico di derogare alle scelte predefinite in caso di motivate esigenze terapeutiche.

Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA):

• Vantaggi: Flessibilità, utilità per beni e servizi con caratteristiche eterogenee, procedure snelle, concorrenza tra fornitori, acquisti di beni e servizi innovativi, monitoraggio costante dei fabbisogni.

• Svantaggi: Scarsa utilizzo da parte di molte CdC, complessità della progettazione e gestione, necessità di investimenti iniziali, coinvolgimento continuo di esperti.

• Soluzione: Rafforzamento delle competenze attraverso formazione, sviluppo di competenze specialistiche, implementazione di strumenti digitali.

Value Based Procurement (VBP): Il VBP rappresenta un approccio innovativo che si discosta dalla tradizionale standardizzazione, basandosi sul valore intrinseco del prodotto piuttosto che sulle sue mere caratteristiche tecniche. Tale metodologia pone al centro il criterio clinico, guidando la raccolta dei dati relativi al fabbisogno e orientando le scelte di acquisto verso le soluzioni che massimizzano i benefici per i pazienti. Proposte di miglioramento:

• Incentivare il coinvolgimento attivo degli stakeholder chiave, quali medici, pazienti e altri esperti, nel processo di definizione dei fabbisogni e nella selezione delle soluzioni più idonee.

• Predisporre capitolati tecnici incentrati sui bisogni clinici e sulle performance attese, piuttosto che sulle mere caratteristiche tecniche dei prodotti.

• Rafforzare le competenze interne ed esterne delle CdC attraverso percorsi formativi mirati, lo sviluppo di competenze specialistiche e l’implementazione di strumenti digitali dedicati alla gestione dei nuovi modelli di acquisto.

• Effettuare un monitoraggio costante dell’efficacia dei nuovi modelli di acquisto, valutandone l’impatto in termini di raggiungimento degli obiettivi predefiniti e di miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia della spesa sanitaria. L’implementazione di questi modelli di acquisto permetterebbe di migliorare l’efficienza e l’efficacia della centralizzazione degli acquisti sanitari al fine di garantire una maggiore qualità dei beni e servizi acquisiti e un miglioramento dei risultati di salute per i pazienti.

La Commissione Giudicatrice: Analisi e Confronto con i Regolamenti di Azienda Zero Veneto e So.Re.Sa. Novità introdotte dal Nuovo Codice Appalti

• Composizione: La Commissione rimane un organo temporaneo, composto da un numero dispari di membri (massimo 5) con competenze tecniche specifiche per l’oggetto dell’appalto.

• Nomina: I criteri di nomina si basano su trasparenza (pubblicazione curricula), competenza (area dell’appalto, conoscenze giuridico-amministrative) e rotazione.

• Componenti interni: La Commissione è composta prevalentemente da membri interni all’Amministrazione Appaltante, potendo includere anche il RUP come Presidente per le procedure sotto-soglia.

• Albo dei Commissari: Viene abrogato l’albo dei commissari, favorendo la selezione interna e semplificando il processo. Confronto con i Regolamenti di Azienda Zero Veneto e So.Re.Sa.

• Regolamento Azienda Zero Veneto: Emanato prima del Nuovo Codice Appalti, risulta comunque adattabile alle nuove disposizioni.

1) Art. 4: “Selezione dei Componenti”: mira a garantire multiprofessionalità e multidisciplinarietà, con rappresentatività territoriale per gli acquisti centralizzati.

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2) Art. 7: “Comitato dei Direttori Generali”: esprime parere sulla composizione della commissione per appalti centralizzati a livello regionale o sovra-aziendale.

• Regolamento So.Re.Sa.: Conforme al Nuovo Codice Appalti, prevede la selezione dei commissari tra dirigenti e funzionari di So.Re.Sa. o delle Amministrazioni interessate. È possibile la scelta da un elenco di candidati con esperienza nel settore di riferimento.

Considerazioni finali: I Regolamenti di Azienda Zero Veneto e So.Re.Sa., seppur redatti con riferimenti normativi differenti, mostrano similitudini nel bilanciare la rappresentanza delle Amministrazioni Appaltanti nelle Commissioni Giudicatrici con la necessità di competenze specifiche. Il Nuovo Codice Appalti, con l’abolizione dell’albo dei commissari e la prevalenza di componenti interni, punta a valorizzare le professionalità interne e a snellire le procedure di selezione.

Comunicazioni tra Centrali di Committenza e Aziende Sanitarie nella realtà veneta.

Questo documento descrive la fase successiva all’aggiudicazione e le relative comunicazioni tra le Centrali di Committenza (CdC) e le Aziende Sanitarie (AA.SS.) nella regione Veneto.

Comunicazione di aggiudicazione

• La CdC informa le AA.SS. dell’avvenuta aggiudicazione tramite una comunicazione via email.

• La comunicazione include la delibera di aggiudicazione, i relativi allegati, le schede tecniche degli aggiudicatari e le tempistiche per l’attivazione dei contratti.

• Le AA.SS. ricevono la comunicazione in copia conoscenza, mentre le Direzioni Generali la inoltrano alle unità operative competenti.

Attività post-aggiudicazione

Le attività post-aggiudicazione variano a seconda degli atti di gara:

• Gara su delega: la CdC termina il suo compito con la comunicazione e la responsabilità passa alle AA.SS.

• Convenzione centralizzata: la CdC redige e fa firmare la convenzione e la trasmette alle AA.SS.

Fino all’inizio del 2024, le gare potevano prevedere entrambe le opzioni.

Alcune variabili hanno generato incertezza sulle attività da svolgere. In particolare, i problemi riscontrati:

• Errata interpretazione del progetto di gara, soprattutto se diverso dalla prima edizione.

• Variabilità del destinatario della comunicazione di aggiudicazione.

• Difficoltà nel recuperare le informazioni relative al fabbisogno e individuare il nuovo aggiudicatario.

• Malinteso sull’accordo quadro con più fornitori (es: 60%/40%).

• Confusione tra “ordinativo di fornitura” e “ordinativo di acquisto”.

Miglioramenti

• A partire dal 2024, l’UOC CRAV ha centralizzato le convenzioni/accordi quadro.

• Come CONSIP offrire guide dettagliate per la gestione della fase esecutiva dell’accordo quadro.

• Una comunicazione chiara e completa è fondamentale per un’esecuzione contrattuale corretta.

Conclusione: La fase di aggiudicazione e le relative comunicazioni sono un passaggio cruciale per il buon esito di una gara. Una comunicazione efficace e una chiara definizione delle responsabilità sono essenziali per evitare errori e ritardi. Le indicazioni di CONSIP possono essere un utile riferimento per migliorare le procedure di aggiudicazione e post-aggiudicazione.

L’esecuzione contrattuale tra Centrali di Committenza e Aziende Sanitarie Locali: un confronto tra Piemonte, Lombardia, Veneto e Campania, nell’ambito dell’istituto della revisione dei prezzi e dell’inadempimento contrattuale.

Revisione Prezzi e Tariffe:

La revisione dei prezzi e delle tariffe ha subito diverse modifiche normative, particolarmente in risposta all’inflazione post-pandemica e all’aumento dei prezzi energetici.

Il d.lgs. 50/2016 non prevedeva l’obbligo di inserire clausole di revisione dei prezzi nei Capitolati di Gara.

Il d.l. n. 4/2022 (Sostegni ter) introdusse, nella vigenza del d.lgs 50/2016, l’obbligo di inserire clausole di revisione dei prezzi nei documenti di gara per i contratti pubblici le cui procedure di affidamento fossero pubblicate dopo l’entrata in vigore del decreto, fino al 31 dicembre 2023.

L’analisi condotta su quattro regioni: Veneto, Piemonte, Lombardia e Campania, ha evidenziato quanto segue: Azienda Zero Veneto ed SCR Piemonte: nei capitolati prevedeva già la possibilità di richiedere adeguamenti dei prezzi basati sugli indici ISTAT, previa autorizzazione formale.

In questo contesto, il ruolo delle AA.SS è stato e continua ad essere prevalentemente recettivo, con le CdC a gestire le istanze di adeguamento dei prezzi presentate dagli Operatori Economici.

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Il d.lgs. 36/2023) introduce l’obbligo di inserire clausole di revisione dei prezzi nei documenti di gara iniziali. L’art. 60 del D.Lgs. 36/2023 specifica che queste clausole devono attivarsi al verificarsi di condizioni oggettive che determinano una variazione dei costi superiore al 5% dell’importo complessivo, operando nella misura dell’80% della variazione stessa. Con il D.Lgs. 36/2023 è di fatto consentito il superamento delle problematiche persistenti e concesso agli operatori maggiore uniformità normativa e procedurale.

Applicazione delle Penalità e Risoluzione Contrattuale

Maggiore autonomia viene invece riconosciuta alle AA.SS nell’ambito dell’istituto dell’inadempimento contrattuale ed in particolare SCR Piemonte e ARIA Lombardia: Indicano nei loro Capitolati la tipologia di ritardo/ inadempimento sanzionabile e l’ammontare percentuale delle penali. L’applicazione delle penalità, è affidata alle singole AA.SS., che devono attenersi alle convenzioni o Accordi Quadro stipulati dalla CdC. Tuttavia le due Centrali SCR Piemonte e ARIA Lombardia, tenuto conto del compito di monitoraggio, si riservano la possibilità di applicare ulteriori penali, tenendo conto di quelle già applicate dalle singole amministrazioni, garantire un monitoraggio efficace. Al contrario l’UOC Crav di Azienda Zero, include nell’Accordo Quadro una disciplina dettagliata delle violazioni e inadempimenti contrattuali, gestendo direttamente la procedura di contestazione e addebito.

Conclusioni e proposte di miglioramento per la collaborazione tra Centrali di Committenza e Aziende Sanitarie: Lo studio condotto ha evidenziato la necessità di:

• Adottare un modello di programmazione regionale che parta da un’analisi approfondita dei bisogni di salute della cittadinanza, da integrarsi con la programmazione delle singole AA.SS., le specifiche epidemiologie territoriali e le nuove tecnologie in ambito sanitario.

• Potenziare la fase di analisi della spesa corrente farmaceutica e dispositivi medici e rendere tale analisi una riflessione critica a supporto di una programmazione razionale ed efficiente

• Istituire un coordinamento regionale per facilitare la comunicazione e la condivisione di informazioni tra CdC e AA.SS.. e riorganizzare i processi comunicativi e i flussi di dati, potenziando gli strumenti informatici e di supporto.

• Promuovere la sinergia tra referenti, operatori sanitari, fornitori, tecnici, esperti e associazioni di cittadini, e favorire lo sviluppo di modelli di acquisto innovativi, che partano dalle esigenze cliniche e terapeutiche dei pazienti

• Creare o migliorare le guide di supporto (vademecum, manuali) rese disponibili dalla CdC, e garantire il loro aggiornamento e coprano tutte le fasi di gara ed individuare in maniera sistematica e chiara i Referenti delle CdC e delle AA.SS. per ogni fase dell’appalto centralizzato.

Sulla clausola relativa all’iscrizione alla white list

Un nostro lettore chiede di sapere se violi il principio di tassatività delle clausole di esclusione una prescrizione del disciplinare di gara che prevede l’esclusione nel caso in cui l’operatore economico non sia iscritto alla cd. white list, in quanto non prevista espressamente dal codice dei contratti.

Occorre ricordare preliminarmente che la disciplina delle white list è contenuta nei commi 52 e 52 bis dell’articolo 1 della legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione), che integrano le disposizioni relative alle informative interdittive antimafia. Il citato comma 52 prevede che per talune attività imprenditoriali «la comunicazione e l’informazione antimafia liberatoria da acquisire indipendentemente dalle soglie stabilite dal codice di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, è obbligatoriamente acquisita dai soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, attraverso la consultazione, anche in via telematica, di apposito elenco di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa operanti nei medesimi settori. Il suddetto elenco è istituito presso ogni prefettura […]». Il successivo art. 52-bis stabilisce peraltro che «L’iscrizione nell’elenco di cui al comma 52 tiene luogo della comunicazione e dell’informazione antimafia liberatoria anche ai fini della stipula, approvazione o autorizzazione di contratti o subcontratti relativi ad attività diverse da quelle per le quali essa è stata disposta». La white list altro invero non è che una modalità particolare di effettuazione delle verifiche antimafia, prevista dalla legge in relazione a particolari settori. Stante il rapporto tra disciplina antimafia e white list, la giurisprudenza consolidatasi sotto la vigenza del precedente codice ha concluso per un’assimilazione tra i due documenti antimafia (la comunicazione antimafia e l’informazione antimafia); e ciò non solo ai fini degli effetti interdittivi, ma altresì in relazione alla natura di requisito soggettivo di partecipazione alle gare (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 aprile 2019, n. 2211; id., 20 febbraio 2019, n. 1182). Ne è conseguito che il richiamo alle informative prefettizie operato dall’art. 80, comma 2, del d.lgs. 50/2016 dovesse intendersi sempre riferito anche all’iscrizione a tali liste. Partendo da tale presupposto, la

giurisprudenza più recente (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 dicembre 2024, n. 9664), formatasi in relazione al nuovo codice dei contratti pubblici (D.lgs 31 marzo 2023, n. 36, Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici) così come modificato dal D.Lgs n. 209/2024) ha ritenuto di dar seguito al precedente orientamento sul rilievo che l’art. 94, comma 2, del nuovo codice corrisponde sostanzialmente, in parte qua, al testo del previgente art. 80, comma 2 cit. E non assume rilievo contrario, ad avviso del Giudice, il principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, in base al quale «I contratti pubblici non sono affidati agli operatori economici nei confronti dei quali sia stata accertata la sussistenza di cause di esclusione espressamente definite dal codice», dal momento che, pur non essendo espressamente tale causa di esclusione prevista in alcuna norma del codice dei contratti, l’esclusione per mancata iscrizione alla white list troverebbe la sua naturale collocazione e riconduzione proprio al citato art. 94, comma 2, «cui espressamente la legge (i.e., art. 1, comma 52, l. n. 190 del 2012, cit.) la equipara: si è in presenza evidentemente di un meccanismo legale che espressamente equipara la fattispecie a quella codicistica, così ben ricomprendendola fra le cause di esclusione tipiche, ammesse ai sensi dell’art. 10, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023» (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 3 dicembre 2024, n. 9664). In definitiva, il possesso dell’iscrizione nella c.d. white list costituisce requisito di ordine generale di partecipazione alle gare, ragion per cui la mancata iscrizione dell’operatore economico nell’apposito registro per le attività riconducibili a quelle di cui all’art. 1, comma 53, della legge 6 novembre 2012, n. 190 ben può rappresentare motivo di esclusione contenuto in una clausola della lex specialis di gara, anche se ciò non è in modo esplicito previsto dal codice dei contratti.

Monica Piovi e Studio Legale Fidanza

La goccia che fa traboccare il vaso

L'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha recentemente emesso un parere pre contenzioso che impone ad una Stazione Appaltante l'annullamento di un’aggiudicazione. Il motivo? Le dichiarazioni fornite nella Relazione Tecnica in merito ad un macchinario specifico risultano essere false. La vicenda mette in luce l'importanza di garantire la veridicità delle informazioni all'interno delle offerte di gara.

Secondo il parere ANAC (rif. Delibera 103/2025), in Relazione Tecnica era stato indicato che il macchinario richiesto fosse dotato di determinate specifiche. Tuttavia, in seguito a un'accurata verifica effettuata da ANAC, è emerso che tali dichiarazioni erano false paventando un illecito professionale. Questa dichiarazione non solo ha compromesso l'affidabilità del processo di selezione, ma ha anche messo a rischio il rispetto della normativa sugli appalti pubblici. ANAC ha quindi ribadito che la corretta gestione delle gare pubbliche è fondamentale per prevenire il rischio di frode in pubblica fornitura.

Per le amministrazioni, questo caso rappresenta un chiaro monito: ogni dichiarazione contenuta nelle Relazioni Tecniche deve essere verificata con la massima attenzione non solo in fase di aggiudicazione ma anche durante tutta l’esecuzione del contratto. Il messaggio è chiaro: ciò che fino a ieri era relegato alla carta è finalmente diventato realtà. Per la prima volta, un dettaglio all'apparenza insignificante di una scheda tecnica ha avuto un ruolo determinante nell'esito finale dell'aggiudicazione di una gara.

Vanessa Dal Negro www.fmspecialist.eu

Net4market sviluppa il primo software per gli incentivi alle funzioni tecniche

L’applicativo incentivi per le funzioni tecniche di Net4market è progettato per supportare le pubbliche amministrazioni nella gestione degli incentivi destinati al personale tecnico coinvolto nelle procedure di appalto. Questi incentivi sono disciplinati dall'articolo 45 del nuovo Codice appalti, dal Correttivo del 31/12/2024 e dall’articolo 113 del Codice appalti 50/2016 e rappresentano un fondamentale strumento per remunerare adeguatamente i tecnici che svolgono attività essenziali per la conclusione di appalti, servizi e forniture. Il software offre diversi vantaggi, tra cui il calcolo automatizzato e la gestione centralizzata degli incentivi, i quali riducono notevolmente il tempo impiegato nelle operazioni manuali. Oltre a ciò, il sistema riduce il rischio di errori umani e garantisce un calcolo preciso degli incentivi, assicurando che ogni beneficiario riceva l’importo giusto. Inoltre, l’interfaccia è semplice e le funzionalità sono intuitive, permettendo a tutti di utilizzare facilmente il sistema. Infine, tutte le informazioni sono centralizzate nell’applicativo e accessibili in qualsiasi momento da tutte le persone coinvolte nella gestione della gara. Pertanto, il software Net4market rappresenta una soluzione per ottimizzare il processo di calcolo e ripartizione degli incentivi, limitando notevolmente il rischio di errori e riducendo la difficoltà di gestione. Scopri di più: www.net4market.com/incentivi-alle-funzioni-tecniche/

Paredes oltre l’igiene delle mani

Paredes è da anni riconosciuta come inventore e punto di riferimento nel settore del lavaggio e dell’asciugatura monouso delle mani, soprattutto in contesti ad alta esigenza igienica come quello sanitario. Attraverso la fornitura di prodotti a oltre 200 strutture ospedaliere, ha consolidato una solida storia di competenza ed esperienza. Tuttavia, molti forse non sanno che questo approccio all’igiene va ben oltre la cura delle mani, abbracciando una visione più ampia e integrata dell’igiene professionale.

Oltre ai riconosciuti vantaggi della sua linea per i servizi igienici, Paredes ha ampliato la propria offerta con una gamma di disinfettanti e biocidi per mani e superfici. Questa proposta chimica si è ulteriormente arricchita dopo la nascita del Gruppo Paredes Orapi, in seguito all’acquisizione, nel 2023, di un produttore di riferimento a livello mondiale nel settore dei prodotti chimici e della manutenzione industriale. Laddove non opera direttamente con la propria produzione, Paredes completa l’offerta attraverso collaborazioni innovative. Tra queste, spicca quella con Decitex, pioniere nella tecnologia delle microfibre che consente un’efficace azione biocida utilizzando la sola acqua, e quella con Innuscience, con cui ha lanciato una linea di prodotti biotecnologici in grado di garantire pulizia e disinfezione degli ambienti con un impatto ambientale ridotto. L’espansione ha coinvolto anche il settore dei DPI, sia monouso che riutilizzabili.

Per mantenere elevati standard igienici, prevenire le ICA nelle vostre strutture e proteggere sia gli operatori che gli utenti, contattate uno degli esperti Paredes.

www.paredes.it

Oltre l’esternalizzazione: costruire valore nei servizi non core

Uno studio condotto dal Gruppo Sodexo nel 2024, in collaborazione con BtoB International, ha analizzato in profondità le priorità delle direzioni ospedaliere in merito all’esternalizzazione dei servizi non core. Le evidenze emerse sono chiare: oggi gli ospedali non cercano semplicemente un fornitore, ma un partner in grado di contribuire alla qualità, alla sostenibilità e alla sicurezza del sistema ospedaliero.

Le esigenze prioritarie riguardano la capacità di ridurre i costi e ottimizzare la gestione dei servizi esternalizzati, mantenendo al contempo standard qualitativi elevati e misurabili. Altrettanto rilevante è l’urgenza di affrontare le sfide legate alla carenza di personale, alla sua specializzazione e alla continuità operativa. Infine, emerge una forte attenzione alla semplificazione dei processi e alla conformità rispetto a normative e standard in costante evoluzione, soprattutto nei settori della nutrizione clinica e dell’igiene ambientale. Sodexo interpreta questi bisogni con un’offerta strutturata e coerente. Come? Attraverso una rete solida di fornitori qualificati e competenze consolidate in gestione dei flussi e operativa, supporta gli ospedali nel contenimento dei costi e nella riduzione degli sprechi. Applica unicamente protocolli conformi alle normative vigenti ed affianca le direzioni nel monitoraggio delle performance e nel raggiungimento dei loro obiettivi. Il personale Sodexo è selezionato con cura, formato in modo continuo e motivato a contribuire in modo stabile ed efficace ai risultati della struttura. Propone soluzioni flessibili e integrate, capaci di adattarsi all’organizzazione di ciascuna struttura e di alleggerire il carico operativo del personale interno.

A supporto delle attività, Sodexo mette a disposizione team dedicati con specialisti in nutrizione clinica, qualità e sicurezza, oltre a funzioni tecniche e professionali che garantiscono un presidio costante e competente presso le strutture clienti. Vengono utilizzati strumenti digitali per la gestione delle diete, il monitoraggio delle pulizie e l’analisi delle performance, offrendo tracciabilità, controllo e miglioramento continuo.

In un sistema sanitario in evoluzione, Sodexo si propone come alleato strategico per rafforzare la governance e contribuire alla missione principale di ogni ospedale: prendersi cura delle persone, in modo sicuro ed efficace.

https://it.sodexo.com/settori/ospedali

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Nei prossimi 5 anni sarà possibile acquistare valore e qualità in modo sostenibile ed efficace attraverso modelli innovativi?

LE SESSIONI PLENARIE

I° Sessione Plenaria - Tavola rotonda NEXT GENERATION EUROPE PNRR MISSIONE SALUTE 2026 A che punto siamo? Riusciremo a rispettare le scadenze?

II° Sessione Plenaria -Tavola rotonda COME SONO CAMBIATI I LIVELLI DI RESPONSABILITÀ NELLA PA Abuso d’ufficio, danno erariale e tutela sindacale

III° Sessione Plenaria - Tavola rotonda NUOVE TECNOLOGIE ED IA GENERATIVA PER IL PROCUREMENT PUBBLICO Interazioni possibili

IV° Sessione Plenaria - Tavola rotonda ACQUISTI, FARMACIA, INGEGNERIA CLINICA E DIREZIONE STRATEGICA Come questi professionisti possono interagire collaborativamente per raggiungere il risultato? www.congressofare.it