Sistema Único de Saúde by Editora da Unicamp

SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE

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UNIVERSIDADE ESTADUAL

CAMPINAS

Reitor JOSÉ TADEU JORGE Coordenador Geral da Universidade FERNANDO FERREIRA COSTA

Conselho Editorial Presidente PAULO FRANCHETTI

LUIS

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ALCIR P ÉCORA – A RLEY R AMOS M ORENO J OSÉ A. R. G ONTIJO – J OSÉ R OBERTO Z AN F ERNANDO C ERIBELLI MADI – M ARCELO K NOBEL SEDI H IRANO – WILSON C ANO

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GUIDO IVAN DE CARVALHO L E N I R S A N TO S

SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE COMENTÁRIOS À LEI ORGÂNICA DA SAÚDE LEIS N O 8.080/90 E N O 8.142/90

4 a EDIÇÃO REVISTA E ATUALIZADA

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FICHA CATALOGRÁFICA ELABORADA PELA BI B L I OT E C A CE N T R A L DA UN I C A M P

Carvalho, Guido Ivan de. C253s Sistema Único de Saúde: comentários à Lei Orgânica da Saúde (Leis no 8.080/90 e no 8.142/90) / Guido Ivan de Carvalho e Lenir Santos. – 4a ed. rev. e atual. – Campinas, SP: Editora da UNICAMP, 2006. 1. Sistema Único de Saúde (Brasil). 2. Saúde pública – Legislação – Brasil. I. Santos, Lenir. II. Título. CDD 344.040981

ISBN 85-268-0723-4

Índices para catálogo sistemático: 1. Sistema Único de Saúde (Brasil) 2. Saúde pública – Legislação – Brasil

344.040981 344.040981

Copyright © by Guido Ivan de Carvalho e Lenir Santos Copyright © 2006 by Editora da UNICAMP 1a reimpressão, 2007 Nenhuma parte desta publicação pode ser gravada, armazenada em sistema eletrônico, fotocopiada, reproduzida por meios mecânicos ou outros quaisquer sem autorização prévia do editor.

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Para o Guido Ivan, companheiro que atravessou o rio da vida, deixando saudades e ensinamentos, a minha confissão de que a sua finita presença pode ser maior que a sua eterna ausência. Lenir Santos

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Diante da morte todos somos solitários. Amamos o médico não pelo seu saber, não pelo seu poder, mas pela solidariedade humana que se revela na sua espera meditativa. E todos os seus fracassos (pois não estão, todos eles, condenados a perder a última batalha?) serão perdoados se, no nosso desamparo, percebermos que ele, silenciosamente, permanece e medita, junto conosco. RUBEM A LVES , O médico

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A G R A D E C I M E N TOS

Ao cidadão anônimo, que tem o direito de viver dignamente em sua terra, mas ainda não usufrui dos bens e serviços essenciais, como os de promoção, proteção e recuperação da saúde: a homenagem do respeito e da solidariedade, e o compromisso de defesa permanente de seus direitos. Aos servidores e dirigentes da área da saúde, que continuam lutando para que sobretudo os desprovidos do mínimo existencial possam ser atendidos, efetivamente, pelo sistema de saúde: a homenagem do respeito e da admiração, e o compromisso de apoio à sua missão, expresso, aqui, no reconhecimento aos companheiros de trabalho formados na escola do devotamento à causa pública, da coerência de propósitos, da integridade de conduta, da fortaleza de ânimo e da esperança constante. Enquanto qualquer pessoa, na qualidade de cidadão, não puder receber adequada assistência em saúde quando dela necessitar, o sistema de saúde não terá cumprido seu papel e o Estado continuará em débito com a sociedade. Ao meu amigo José Ênio Servilha Duarte, servidor público dedicado, coerente, comprometido e discreto.

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SUMÁRIO

SIGLAS E ABREVIATURAS ................................................................................................................................................................... 15 LEI N O 8.080, DE 19 DE SETEMBRO DE 1990 ............................................................................................................ 19 A NORMATIVIDADE GENÉRICA DA LOS SOBRE AS AÇÕES E OS SERVIÇOS PÚBLICOS E PRIVADOS DE SAÚDE (ARTIGOS 1 O; 15, XI; E 22) ...................................................... 19

O seguro-saúde e o SUS .................................................................................................................................................... 23 O Código de Defesa do Consumidor no âmbito do SUS .................................................................. 27 TÍTULO I — DAS DISPOSIÇÕES GERAIS ........................................................................................................................... 31 SAÚDE: DEVER DO ESTADO E DIREITO DO CIDADÃO ...................................................................................................... 31

Fatores determinantes e condicionantes da saúde ............................................................................. 38 TÍTULO II — O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE ................................................................................................................. 49 INTEGRAÇÃO E INTERAÇÃO DOS ÓRGÃOS E ENTIDADES PÚBLICAS NO SUS: ADMINISTRAÇÃO DIRETA, INDIRETA E FUNDACIONAL ................................................................................................... 49

Serviços de saúde dos hospitais universitários ....................................................................................... 50 Serviços de saúde das Forças Armadas ............................................................................................................ 52 Serviços de saúde do servidor público ............................................................................................................. 53 OBJETIVOS E ATRIBUIÇÕES DO SUS ............................................................................................................................................ 57

Princípios e diretrizes ............................................................................................................................................................ 63 ORGANIZAÇÃO, DIREÇÃO E GESTÃO ........................................................................................................................................... 85

Organização .................................................................................................................................................................................... 86

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Direção .................................................................................................................................................................................................. 86 Gestão .................................................................................................................................................................................................... 90 FUNDAÇÕES DE APOIO ......................................................................................................................................................................... 91 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS ..................................................................................................................................................................... 95 CONSÓRCIO PÚBLICO ............................................................................................................................................................................ 97

Do artigo 241 da Constituição — EC n o 19 .............................................................................................. 98 Direção única .............................................................................................................................................................................. 99 Fundo de saúde ........................................................................................................................................................................ 100 Controle social ........................................................................................................................................................................... 100 Transferência de recursos do SUS ........................................................................................................................ 101 DISTRITO SANITÁRIO .......................................................................................................................................................................... 102 COMISSÕES INTERSETORIAIS DE ÂMBITO NACIONAL ................................................................................................... 104 COMISSÕES PERMANENTES DE INTEGRAÇÃO DO SUS COM AS INSTITUIÇÕES DE ENSINO ........................................................................................................................................... 105 COMPETÊNCIA .......................................................................................................................................................................................... 110

Da natureza da competência: exclusiva, privativa, comum e concorrente ........................................................................................................................... 111 Competência supletiva, suplementar e complementar ................................................................ 115 Competência comum e competência específica dentro do SUS ........................................... 118 Alguns tópicos do elenco de atribuições comuns ............................................................................... 120 COMPETÊNCIA ESPECÍFICA: ALGUNS TÓPICOS .................................................................................................................. 140

Da competência em matéria de vigilância sanitária ..................................................................... 140 A COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERINSTITUCIONAL NO ÂMBITO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE ....................................................................................................................... 154

TÍTULO III — DOS SERVIÇOS PRIVADOS DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE ............................................. 159 DOS SERVIÇOS PRIVADOS DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE QUE NÃO INTEGRAM O SUS ................................. 160 DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA DAS ENTIDADES PRIVADAS PARTICIPANTES DO SUS .................... 163 LICITAÇÃO PARA CONTRATAR SERVIÇOS PRIVADOS DE SAÚDE .............................................................................. 164 REMUNERAÇÃO DOS SERVIÇOS .................................................................................................................................................... 171 EQUILÍBRIO ECONÔMICO E FINANCEIRO DO CONTRATO ........................................................................................... 172 PROIBIÇÃO DE O CONTRATADO EXERCER CARGO NO SUS ....................................................................................... 173

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A PARTICIPAÇÃO DAS ENTIDADES FILANTRÓPICAS E SEM FINS LUCRATIVOS ............................................. 173 O SUS E AS ENTIDADES FILANTRÓPICAS E SEM FINS LUCRATIVOS .................................................................... 174 A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DAS ENTIDADES FILANTRÓPICAS E SEM FINS LUCRATIVOS ..................... 176 A ASSISTÊNCIA SOCIAL E O CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL ......................................................................................................... 176

Organizações da sociedade civil de interesse público ................................................................. 179 PARÂMETROS DE COBERTURA ASSISTENCIAL .................................................................................................................... 181

TÍTULO IV — DOS RECURSOS HUMANOS ................................................................................................................... 185 DA POLÍTICA DE RECURSOS HUMANOS ................................................................................................................................. 186

Servidor afastado .................................................................................................................................................................. 189 Isonomia de vencimentos nos serviços de saúde transferidos para os municípios ................................................................................................. 190 TÍTULO V — DO FINANCIAMENTO ...................................................................................................................................... 193 A EMENDA CONSTITUCIONAL N O 29/2000 ......................................................................................................................... 198 RECURSOS DE OUTRAS FONTES ................................................................................................................................................... 202

Ações de saneamento básico ..................................................................................................................................... 203 ALIMENTAÇÃO E ASSISTÊNCIA À SAÚDE DO EDUCANDO ........................................................................................... 205 ATIVIDADES DE PESQUISA E DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO EM SAÚDE .............. 205 GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS DO SUS .................................................................................................................. 208 TRANSFERÊNCIA REGULAR E AUTOMÁTICA DE RECURSOS DA UNIÃO PARA ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS ............................................................................. 209

Como devem ser feitos os repasses .................................................................................................................. 210 Critérios para o estabelecimento de valores a serem repassados a estados, Distrito Federal e municípios .................................................................... 211 DISTRIBUIÇÃO DA RECEITA ARRECADADA ............................................................................................................................ 215 FISCALIZAÇÃO DA MOVIMENTAÇÃO DE RECURSOS DO FUNDO DE SAÚDE PELO CONSELHO DE SAÚDE ....................................................................................................... 217 SISTEMA NACIONAL DE AUDITORIA E APLICAÇÃO IRREGULAR DE RECURSOS ........................................... 217

A natureza das despesas com saúde e as transferências financeiras da União ................................................................................................... 218

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GUIDO IVAN DE CARVALHO

LENIR SANTOS

FUNDO DE SAÚDE ................................................................................................................................................................................. 230

Preliminares ................................................................................................................................................................................ 230 O fundo é uma modalidade de gestão de recursos e não uma pessoa jurídica ......................................................................................................... 231 AUXÍLIOS E SUBVENÇÕES ................................................................................................................................................................ 233 CESSÃO DE USO DE IMÓVEIS DO I NAMPS .............................................................................................................................. 235 ACESSO AOS SERVIÇOS DE INFORMÁTICA ............................................................................................................................ 236 FUNDAÇÃO DAS PIONEIRAS SOCIAIS E INSTITUTO NACIONAL DO CÂNCER ................................................. 236 GRATUIDADE DOS SERVIÇOS DE SAÚDE ................................................................................................................................ 236 HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS ......................................................................................................................................................... 240 SERVIÇOS DE SAÚDE PRIVATIVOS DE SERVIDORES PÚBLICOS ............................................................................... 240 SERVIÇOS DE SAÚDE DAS FORÇAS ARMADAS .................................................................................................................... 240 INVESTIMENTO EM CIÊNCIA E TECNOLOGIA ....................................................................................................................... 240

Sistema Nacional de Informações em saúde .......................................................................................... 241 Antigos convênios S UDS .................................................................................................................................................... 241 EMPREGO IRREGULAR DE RECURSOS FINANCEIROS DO SUS ................................................................................. 242 REVOGAÇÃO DAS LEIS N O 2.312, DE 3/9/54, E N O 6.229, DE 17/7/75 .................................................... 242 DA PARTICIPAÇÃO POPULAR .......................................................................................................................................................... 244

Democracia participativa .............................................................................................................................................. 244 O CONSELHO DE SAÚDE ................................................................................................................................................................... 246 AVALIAÇÃO DO SUS ............................................................................................................................................................................. 247

ACCOUNTABILITY ................................................................................................................................................................................... 248 DA MOBILIZAÇÃO DA COMUNIDADE ........................................................................................................................................ 249 HOMOLOGAÇÃO DAS DECISÕES DOS CONSELHOS DE SAÚDE ................................................................................ 250

Outros tópicos sobre os conselhos ...................................................................................................................... 253 Aspectos da organização e do funcionamento dos conselhos .............................................. 255 CONFERÊNCIAS DE SAÚDE .............................................................................................................................................................. 258

CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................................................................................. 261 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................................................................ 267 ÍNDICE REMISSIVO ................................................................................................................................................................................ 270

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SIGLAS E ABREVIATURAS

ADCP

Ato das Disposições Constitucionais Provisórias

AGU

Advocacia Geral da União

AIH

Autorização de Internação Hospitalar

AIS

Ações Integradas de Saúde

ANS

Agência Nacional de Saúde Suplementar

A NVISA

Agência Nacional de Vigilância Sanitária

CDC

Código de Defesa do Consumidor

Constituição Federal

CLT

Consolidação das Leis do Trabalho

CNS

Conselho Nacional de Saúde

C NSP

Conselho Nacional de Seguros Privados

C NSS

Conselho Nacional de Serviço Social (Conselho Nacional de Assistência Social)

C ONASEMS Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde C ONASP

Conselho Nacional da Administração da Saúde Previdenciária

C ONASS

Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde

C ONSU

Conselho de Saúde Suplementar

C OSEMS

Conselho Estadual de Secretários Municipais de Saúde

C PMF

Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira

Emenda Constitucional 15

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GUIDO IVAN DE CARVALHO

LENIR SANTOS

Exposição de Motivos

FIOCRUZ

Fundação Oswaldo Cruz

FNS

Fundo Nacional de Saúde

HUE

Hospital Universitário de Ensino

I AMSPE

Instituto de Assistência Médica do Servidor Público do Estado de São Paulo

I APAS

Instituto de Arrecadação da Previdência e Assistência Social

Instrução Normativa

I NAMPS

Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social

I NPS

Instituto Nacional de Previdência Social

I NSS

Instituto Nacional do Seguro Social

IVQ

Índice de Valorização da Qualidade

LDO

Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOM

Lei Orgânica do Município

LOS

Lei Orgânica da Saúde (leis n o 8.080/90 e n o 8.142/90 )

L OSS

Lei Orgânica da Seguridade Social

MEC

Ministério da Educação

Ministério Público

MPAS

Ministério da Previdência e Assistência Social

MPF

Ministério Público Federal

Ministério da Saúde

MTb

Ministério do Trabalho

MTPS

Ministério do Trabalho e da Previdência Social

NOAS

Norma Operacional de Assistência à Saúde

NOB

Norma Operacional Básica

OMS

Organização Mundial da Saúde

ONG

Organizão não-governamental

O PAS

Organização Pan-Americana da Saúde

PIASS

Programa de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento

SINASAN

Sistema Nacional de Sangue, Componente e Hemoderivados

S INPAS

Sistema Nacional da Previdência e Assistência Social

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SIGLAS E ABREVIATURAS

S NAS

Secretaria Nacional de Assistência à Saúde (Secretaria de Assistência à Saúde)

S NIS

Sistema Nacional de Informação em Saúde

SNS

Sistema Nacional de Saúde

S NSP

Sistema Nacional de Seguros Privados

STF

Supremo Tribunal Federal

S UDS

Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde

SUS

Sistema Único de Saúde

Tribunal de Contas

TCE

Tribunal de Contas do Estado

TCU

Tribunal de Contas da União

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L E I N O 8.080 , D E 19 D E S E T E M B R O D E 1990

LEI N o 8.080, DE 19 DE SETEMBRO DE 1990

Disposição preliminar Art. 1o. Esta Lei regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de saúde, executados isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou eventual, por pessoas naturais ou jurídicas de direito público ou privado. [...] Art. 15 . A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições: XI — elaboração de normas para regular as atividades de serviços privados de saúde, tendo em vista a sua relevância pública. [...] Art. 22. Na prestação de serviços privados de assistência à saúde, serão observados os princípios éticos e as normas expedidas pelo órgão de direção do Sistema Único de Saúde — SUS quanto às condições para seu funcionamento.

A NORMATIVIDADE GENÉRICA DA LOS SOBRE AS AÇÕES E OS SERVIÇOS PÚBLICOS E PRIVADOS DE SAÚDE (ARTIGOS 1 o ; 15, XI; E 22)

O artigo 1o da Lei Orgânica da Saúde (Lei no 8.080/90) dispõe que as suas normas reguladoras abrangem todas as ações e os serviços de saúde, sejam os executados pelo poder público, sejam os executados pela iniciativa privada. Combinando-se, então, o artigo 1o com o disposto no § 1o do artigo 2o (“[...] estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, pro19

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GUIDO IVAN DE CARVALHO

LENIR SANTOS

teção e recuperação”); no artigo 15, XI (“elaboração de normas para regular as atividades de serviços privados de saúde, tendo em vista a sua relevância pública”); no artigo 22 (“[...] e as normas expedidas pelo órgão de direção do Sistema Único de Saúde — SUS quanto às condições para seu funcionamento”); e no artigo 197 da Constituição (“[...] cabendo ao Poder Público, dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle [...]”), fica confirmado o mandamento de que as ações e os serviços de saúde submetem-se à normatividade do poder público. Realmente, quando o § 1o do artigo 2o explica que o dever do Estado de garantir a saúde consiste na reformulação e execução de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos e no estabelecimento de condições que assegurem o acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação da saúde; é evidente que a regulamentação, fiscalização e controle abrangem, como afirma o seu artigo 1o, as ações e os serviços de saúde executados, em todo o território nacional, por pessoas naturais ou jurídicas, de direito público ou privado. Tanto isso é verdade que cabe ao SUS elaborar normas para regular as atividades em saúde (artigo 15 , XI ), e, no capítulo I do título III , a LOS trata, exclusivamente, do funcionamento dos serviços privados de assistência à saúde que não participam complementarmente do SUS (dos serviços complementares cuida o capítulo II do mesmo título). Partindo do pressuposto de que a eficácia da ação político-administrativa está assentada no enunciado claro e determinante da lei, sempre pugnamos por um sistema de saúde cuja normatividade abrangesse não só as ações e os serviços executados pelos poderes públicos (administração direta, indireta e fundacional), como também os serviços executados pelo setor privado, ou seja, pela iniciativa privada. O princípio constitucional de que a “assistência à saúde é livre à iniciativa privada” não tem o condão de retirar o setor privado do campo de incidência da normatividade dos poderes públicos imanente na área da saúde. Qualquer banco, fábrica ou escola precisa cumprir não só as exigências legais para obter autorização de instalação e funcionamento como manter-se em conformidade com as normas existentes no desempenho de suas atividades. E o setor de saúde não poderia ficar imune a essa normatividade, ou livre dela, ainda mais em se 20

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