La gestión participada en el deporte local

COLECCIÓN DE DERECHO DEPORTIVO TÍTULOS Régimen jurídico de los jueces deportivos de disciplinas hípicas, M.ª Corona Quesada González (2012).

Régimen jurídico de los agentes de jugadores en España y la Unión Europea, Javier Rodríguez Ten (2013).

Estudios jurídicos sobre el fútbol profesional, Antonio Millán Garrido (Coord.) (2013) La gestión participada en el deporte local, Julián Hontangas Carrascosa, Juan A. Mestre Sancho y Francisco Orts Delgado (2014).

Colección de DERECHO DEPORTIVO Director:

Antonio Millán Garrido

La gestiÓn participada en el deporte local Julián Hontangas Carrascosa Juan A. Mestre Sancho Francisco Orts Delgado Prólogo de José Luis Carretero Lestón

XXV Aniversario (1989-2014)

Madrid, 2014

© Editorial Reus, S. A. C/ Rafael Calvo, 18, 2º C – 28010 Madrid Tfno.: (34) 91 521 36 19 – (34) 91 522 30 54 Fax: (34) 91 445 11 26 E-mail: reus@editorialreus.es http://www.editorialreus.es 1ª edición REUS, S.A. (2014) ISBN: 978-84-290-1761-8 Depósito Legal: M 1726-2014 Diseño de portada: María Lapor Impreso en España Printed in Spain Imprime: T alleres Editoriales Cometa, S. A. Ctra. Castellón, km 3,400 – 50013 Zaragoza Ni Editorial Reus, ni sus Directores de Colección responden del contenido de los textos impresos, cuya originalidad garantizan los autores de los mismos.

Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización expresa de Editorial Reus, salvo excepción prevista por la ley.

Fotocopiar o reproducir ilegalmente la presente obra es un delito castigado con cárcel en el vigente Código penal español.

¿Cuál es la esencia de un buen gobierno?

No resolver los asuntos con precipitación y no buscar el propio provecho.

Confucio La voluntad de la gente tiene que ser la base de la autoridad gubernamental. Este es el fundamento de la democracia. Este es el fundamento del buen gobierno, el cual le dará a cada ciudadano… un papel real y duradero —política, económica y socialmente— en el futuro de sus sociedades.

Kofi Annan

prólogo

Desde hace ya mucho tiempo he sentido una especial inclinación por el análisis jurídico de la gestión deportiva municipal. Ha sido tema habitual en mis distintas participaciones en maestrías de gestión deportiva y en las ya lejanas ediciones del Seminario de Deporte Municipal celebradas en diversas ciudades de España. Casualmente el último número de la Revista Española de Derecho Deportivo, el número 32 con el que se cierra el año 2013, recoge mis reflexiones sobre las competencias municipales en materia de deporte, un breve repaso al pasado, al presente y al próximo futuro de lo que se denomina comúnmente deporte municipal.

Cuando los autores de esta obra me solicitaron, tan amable como generosamente, que me ocupase de su prólogo, hubieron dos razones poderosas que me impidieron declinar educadamente la invitación y que me impulsaron a unir a mis ya numerosas obligaciones contraídas otra de cierta responsabilidad y envergadura. La primera, sin lugar a dudas la más importante, de carácter afectivo: conozco a Julián, a Juan y a Paco, y participo de su manera de entender la vida y el deporte. La segunda, en el plano intelectual, para obligarme a mí mismo a leer detenida y concienzudamente sobre 7

Prólogo

una materia, como ya he indicado antes, por la que siento cierta querencia.

El reciente y citado artículo «Algunas reflexiones sobre las competencias municipales en materia de deporte» podría servir —salvo por su excesiva extensión respecto a lo que resulta aconsejable desde el punto de vista editorial— como prólogo de esta obra. En efecto, parto del reconocimiento a los ayuntamientos democráticos por su enorme labor de impulso y desarrollo del deporte ciudadano. Analizo, a continuación, las obligaciones impuestas por la legislación vigente y su grado de cumplimiento en orden a la eficacia y a la eficiencia. Esbozo, por último, posibles problemas en el inmediato futuro.

Los artículos 25.2 y 26.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, dicen lo que dicen y por el modo de decirlo han dado lugar a interpretaciones y a aplicaciones que hoy en día se consideran excesivas, sobre todo si las ponemos en conexión con los principios de subsidiariedad y de libertad de empresa de los particulares.

Pero hay alguna otra consideración importante —cómo no y una vez más— si las ponemos en conexión con la legislación derivada de la crisis económica. Desde la reforma del artículo 135 de la Constitución española, pasando por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, al Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración, que tanto da y dará que hablar.

Entiendo que los ayuntamientos españoles deben de ejecutar sus competencias en materia de deporte con carácter subsidiario y con carácter complementario, con eficiencia y con absoluto respeto a criterios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera. En definitiva, el mantenimiento de servicios deportivos municipales tendrá que justificarse con mayor rigor que el aplicado hasta ahora y seguramente será preciso también variar los modos de su puesta en funcionamiento.

8

Prólogo

La obra que se presenta a los lectores, en su capítulo primero, desarrolla la eclosión del deporte municipal de la mano de los ayuntamientos democráticos, la legislación reguladora de sus competencias, la diferencia entre servicios municipales esenciales y los que no lo son, en los que encuadran a los servicios deportivos, la influencia de la crisis económica y los consiguientes recortes de gastos en su mantenimiento, para finalizar con un diagnóstico de la situación actual y un planteamiento de los nuevos retos. En el nuevo modelo de gestión consideran básicas la participación ciudadana, en su más amplio sentido, y la aplicación de las reglas de gobernanza, dando cumplida cuenta de estas reflexiones en los capítulos segundo y tercero.

Consecuencia de todo lo anterior, proponen un modelo de gestión deportiva participada, al que se dedica el capítulo cuarto y que da título a la obra, tal vez el único viable mientras no cambien radicalmente las circunstancias sociales y económicas del momento. Este modelo se justifica en la participación de entidades deportivas sin ánimo de lucro, especialmente de las federaciones y de los clubes deportivos, y tiene como instrumento de ejecución la figura del convenio de colaboración. Con detalle se desgranan los elementos configuradores del modelo y las ventajas de todo tipo inherentes a su aplicación.

Todo lo que se afirma se hace de manera argumentada y clara, acompañada de cuadros, tablas y un glosario, nutrida de la experiencia de muchos años en la gestión municipal y rematada con unos modelos de estatutos, reglamentos y convenios, en el capítulo quinto, para todos aquellos que quieran poner en práctica el modelo que ellos proponen.

Las páginas que a partir de ahora se encuentran los lectores —si es que han seguido el orden que justifica el prólogo— podrán gustar o no gustar, podrán encontrarlas justificadas o no justificadas, en ellas habrán encontrado una útil herramienta de trabajo o simplemente una obra de la 9

Prólogo

que extraer alguna reflexión personal. Lo que no se podrá poner en duda es la oportunidad de su aparición y así lo han entendido los editores. En los actuales momentos en que parece aconsejable, por unas u otras razones, un cambio de modelo, Julián, Juan y Paco nos ofrecen el suyo, destilado por sus conocimientos, sus vivencias y el contraste de opiniones entre ellos.

En Málaga, en la soleada mañana del día 23 de diciembre.

José Luis Carretero Lestón Profesor Titular de la Universidad de Málaga

10

ÍNDICE DE ABREVIACIONES

AAPP:

ADO: CCAA:

CCLL:

CE:

CIS:

CM: COI:

CR: CSD:

CV:

DND:

FEMP:

INE: INEF: IPC: IVA: JJOO: LGS:

Administraciones públicas Asociación de deportes olímpicos Comunidades Autónomas Corporaciones locales Constitución española Centro de investigaciones sociológicas Comunidad de Madrid Comité Olímpico Internacional Comité de las regiones europeo Consejo Superior de Deportes (España) Comunidad Valenciana Delegación Nacional de Deportes Federación Española de Municipios y Provincias Instituto Nacional de Estadística Instituto Nacional de Educación Física Impuesto sobre el precio al consumo Impuesto del valor añadido Juegos olímpicos Ley General de Subvenciones 11

Julián Hontangas Carrascosa, Juan A. Mestre Sancho y Francisco Orts Delgado

LOEPSF: Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera LRBRL: Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local

LRHL: Ley Reguladora de las Haciendas locales

MAP: Ministerio de Administraciones Públicas

OMS: Organización mundial de la salud

ONG: Organización no gubernamental

ONU: Organización de las Naciones Unidas

PIB: Producto interior bruto

RBEL: Reglamento de Bienes de las Entidades Locales

RD: Real Decreto

ROF: Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales ROMPC: Reglamento orgánico municipal de participación ciudadana

SAL: Sin ánimo de lucro

STS: Sentencia del Tribunal Supremo TRLHL: texto refundido de la Ley de Haciendas Locales

TSJ: Tribunal Superior de Justicia

UE: Unión Europea UNESCAP: Comisión Económica y Social para Asia y el Pacifico de las Naciones Unidas (United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific).

Op. cit: Apócope de «opere citato» (en la obra citada), con frecuencia entendida también como «opus citatum» (obra citada). Se usa para referirse a una obra ya mencionada y no tener que repetir de nuevo toda la información sobre la misma.

Et al.: Abreviatura del latín «et alii», (y otros). Se usa por lo general en citas bibliográficas cuando se trata de más de un autor, a continuación del principal o principales, que suelen ser los que figuran los primeros.

12

GLOSARIO

Ayuntamiento: «Corporación compuesta por un alcalde y varios concejales para la administración de los intereses de un municipio» (Acepción 2. DRAE).

Autonomía local: «El derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes» (art.

3.1 de la Carta Europea de Autonomía Local, Estrasburgo, 15 de octubre de 1985, ratificada por España el 20 de enero de 1988).

Capital social: Conjunto de valores, normas, expectativas comunes de una organización o comunidad, basadas y soportadas por relaciones de confianza y de reciprocidad. El capital social es necesario y condición para la cooperación, el desarrollo, la cohesión y el bienestar de los miembros de la entidad.

Clubes deportivos: «Las asociaciones privadas, integradas por personas físicas o jurídicas que tengan por objeto la promoción de una o varias modalidades deportivas, la práctica de las mismas por sus asociados, así como la participa13

Julián Hontangas Carrascosa, Juan A. Mestre Sancho y Francisco Orts Delgado

ción en actividades y competiciones deportivas» (Ley 10/1990 del Deporte).

Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (UNESCAP): La Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP) Fundada en 1947, es el brazo de desarrollo regional de las Naciones Unidas para la región AsiaPacífico, compuesto por 53 Estados miembros y 9 miembros asociados. Es la más grande de las cinco comisiones de las Naciones Unidas. Su finalidad es superar algunos de los grandes desafíos de la región en políticas macroeconómicas y de desarrollo; comercio e Inversiones; desarrollo social; medio ambiente y desarrollo sostenible; información y tecnología de las comunicaciones y reducción del riesgo de desastres; transporte; estadística; actividades subregionales de desarrollo.

Competencia desleal: «Se reputa desleal todo comportamiento que resulte objetivamente contrario a las exigencias de la buena fe (…)» (art. 4.1, Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal).

Consistorio: «En algunas ciudades y villas principales de España, ayuntamiento o cabildo secular.//2. Casa o sitio en donde se juntan los consistoriales o capitulares para celebrar «consistorio» (DRAE).

Coopetición: Neologismo que resulta de unión de los términos «cooperación» y «competencia» o «competición».

Estrategia de gestión presentada en 1996 por B. J. Nalebuff y A. M. Brandenburger (Co-opétition) consistente en la colaboración con algunos competidores de manera que se consigan beneficios comunes difíciles de conseguir de otra manera.

Corporación: Organización compuesta por personas que, como miembros de ella, la gobiernan (DRAE).

Deporte: «Se entiende por «deporte» cualquier forma de actividad física que, a través de participación organizada o no, tiene por objeto la expresión o mejoría de la condición física y psíquica, el desarrollo de las relaciones sociales o la obtención de resultados en competición a todos los niveles».

14

La gestión participada en el deporte local

Consejo de Europa. CDDS. Resolución nº 2 sobre la «Carta Europea del Deporte» adoptada como Recomendación nº R (92) 13 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre la Carta Europea del Deporte, el 24 de septiembre de 1992. 7ª Conferencia de Ministros europeos responsables del Deporte. Rodas, 13-15 de mayo de 1992.

Deporte para todos: «En una sociedad moderna, en la que la industrialización, la urbanización y la automatización pueden desnaturalizar las condiciones de vida y de trabajo del hombre, el objetivo general del deporte para todos «es permitir a todos —personas de los dos sexos y de todas las edades— conservar las capacidades físicas y psíquicas necesarias para la supervivencia y para preservar a la especie humana de cualquier degradación» (Resolución (76) 41 sobre los principios para una política de deporte para todos. Carta europea del deporte para todos. Comentarios. Conferencia de Ministros europeos responsables del deporte Bruselas, 1975).

Desarrollo sostenible: Acuñado por la Dra. Gro Harlem Brundtland —ex primera ministra Noruega en 1987—, internacionalmente se entiende como la forma de desarrollo que cubre las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de que las futuras generaciones puedan cubrir las suyas.

Economía Social: Refleja aquella esfera económica y política marcada por otro tipo de valores, más humanos, como serían la democracia, la justicia, el pleno desarrollo del hombre (Amartya K. Sen, Premio Nobel de economía 1998).

Federaciones deportivas: «Entidades privadas, con personalidad jurídica propia, cuyo ámbito de actuación se extiende al conjunto del territorio del Estado, en el desarrollo de las competencias que le son propias, integradas por Federaciones deportivas de ámbito autonómico, Clubes deportivos, deportistas, técnicos, jueces y árbitros, Ligas Profesionales, si las hubiese, y otros colectivos interesados que promue15

Julián Hontangas Carrascosa, Juan A. Mestre Sancho y Francisco Orts Delgado

ven, practican o contribuyen al desarrollo del deporte» (Ley 10/1990 del Deporte).

Federación Española de Municipios y Provincias: Asociación de entidades locales de ámbito estatal con mayor implantación, constituida al amparo de la disposición adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. La FEMP es la Sección Española del Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) y sede oficial de la Organización Iberoamericana de Cooperación Intermunicipal (OICI). Sus fines estatutarios son, el fomento y la defensa de la autonómica de las entidades locales; la representación y defensa de los intereses generales de las entidades locales ante otras administraciones públicas; la prestación, directa o a través de sociedades o entidades, de toda clase de servicios a las corporaciones locales o a los entes dependientes de estas y cualquier otro fin que afecte de forma directa o indirecta a los asociados de la Federación; el desarrollo y la consolidación del espíritu europeo en el ámbito local, basado en la autonomía y la solidaridad entre los entes locales; la promoción y el favorecimiento de las relaciones de amistad y cooperación con las entidades locales y sus organizaciones, especialmente en el ámbito europeo, el iberoamericano y el árabe.

Gestión: «Proceso mediante el cual se asume la responsabilidad de la planificación y la regulación dentro de una organización de los recursos —personas, manifestaciones o instalaciones— a fin de realizar unos objetivos determinados» (Comité de Desarrollo del Deporte (CDDS) del Consejo de Europa, en el seminario de Berlín de 1987).

Gestión directa: «Se entenderá por gestión directa la que para prestar los servicios de su competencia realicen las Corporaciones Locales por sí mismas o mediante Organismo exclusivamente dependiente de ellas» (art. 41, Decreto de 17 de junio de 1955, Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales).

16

La gestión participada en el deporte local

Gestión indirecta: «La Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia, siempre que tengan un contenido económico que los haga susceptibles de explotación por empresarios particulares. En ningún caso podrá prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos» (art. 155.1, Real Decreto Legislativo, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).

Gestión participada: A los efectos del presente trabajo se entiende como tal la que propician las Administraciones públicas para la gestión de actividades deportivas de interés general, a través de entidades de objeto deportivo y sin ánimo de lucro que hayan participado en la elaboración de programas ciudadanos de actuación integral en el ámbito de la formación-salud de la ciudadanía a través del deporte y que en atención a su objeto sean merecedores de la acción de fomento público.

Glocalización (glocal): Término que surge de la unión de otros dos, globalización y localización. Se inicia en la década de 1980 en el entorno del área comercial y de marketing de Japón. Fue su difusor Roland Robertson [R. Robertson (1992): Globalization: Social Theory and Global Culture. London: Sage].

Gobernanza: «El concepto de «gobernanza» designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia» [Comisión de las Comunidades Europeas, La Gobernanza europea, Un libro blanco, COM (2001) 428 final, Bruselas, 25 de julio de 2001].

Gobernanza deportiva local: Conjunto de normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a escala local en el desarrollo del deporte, desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsa17

Julián Hontangas Carrascosa, Juan A. Mestre Sancho y Francisco Orts Delgado

bilidad, la eficacia y la coherencia en su gestión. (Enunciado propio adaptado de la definición de la Comisión de las Comunidades Europeas (2001).

Local: «Perteneciente o relativo al lugar.//2. Perteneciente a relativo a un territorio, a una comarca o a un país.//3.

Municipal o provincial, por oposición a general o nacional» (DRAE).

Localidad: «Lugar o pueblo» (Acepción 2 DRAE).

Medio rural: «El espacio geográfico formado por la agregación de municipios o entidades locales menores definido por las administraciones competentes que posean una población inferior a 30.000 habitantes y una densidad inferior a los 100 habitantes por km2». [A efectos de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural (art. 3)].

Municipio: «Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido por un ayuntamiento. (...) // 3.

Término municipal» (DRAE).

Municipio rural: Municipios de menos de 150 habitantes por km2 en una región dada de nivel NUTS III. NUTS [NUTS: Nomenclatura de las Unidades Territoriales Estadísticas (en francés) creada por la Oficina Europea de Estadística (Eurostat) y utilizadas por la Unión Europea. Explicación. Se estructuran en tres niveles, NUTS-1, entre 7.000.000 y 3.000.000 habitantes. NUTS-2, entre 3.000.000 y 800.000, y NUTS-3, entre 800.000 y 150.000 habitantes].

Municipio rural de pequeño tamaño: «El que posea una población residente inferior a los 5.000 habitantes y esté integrado en el medio rural» [A efectos de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural (art. 3)].

Población urbana: Concepto dispar, consecuencia de las grandes diferencias entre países. Para el Banco Mundial «se refiere a las personas que viven en zonas urbanas según la 18

La gestión participada en el deporte local

definición de la oficina nacional de estadísticas». Para otros organismos son poblaciones urbanas los núcleos de más de 2.000 habitantes, y en otros casos de 2.500.

SAL-TO: Expresión referida a las entidades sin ánimo de lucro que están totalmente orientadas hacia la realización de actividades de interés general (J. Hontangas).

Servicios públicos locales: «Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias, es decir, se trata de actividades de titularidad pública, de interés general, servicios que se prestan de forma regular y continua y que poseen un carácter económico, por lo que deberán disponer de una organización asignada a dicha prestación» (art. 85 de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local).

Sociedad civil: «Concepto colectivo que designa todas las formas de acción social (de individuos y grupos) que no emanan del Estado y que no son dirigidas por él» [Unión Europea, Dictamen del Comité Económico y Social sobre «El papel y la contribución de la sociedad civil organizada en la construcción europea», Diario Oficial (edición en lengua española), núm. C 329, de 17 de noviembre de 1999, p. 0030, art. 5.1].

Sociedad civil organizada: «El conjunto de todas las estructuras organizativas cuyos miembros prestan servicio al interés general por medio de un procedimiento democrático basado en el discurso y el consenso y sirven como mediadores entre las autoridades públicas y los ciudadanos» [Unión Europea, Dictamen del Comité Económico y Social sobre «El papel y la contribución de la sociedad civil organizada en la construcción europea», Diario Oficial (edición en lengua española), núm. C 329, de 17 de noviembre de 1999, p. 0030, art. 7.2].

Subsidiariedad (principio de): «El principio de subsidiariedad que rige el reparto de competencias entre el Estado, las Regiones y las Ciudades, debe ser acordado permanente19

Julián Hontangas Carrascosa, Juan A. Mestre Sancho y Francisco Orts Delgado

mente para evitar que el Estado central y las demás Administraciones competentes no se descarguen de sus propias responsabilidades en las ciudades. 2. Dicha concertación tiene como objetivo garantizar que los servicios públicos dependan del nivel administrativo más cercano a la población para lograr su mayor eficacia» (art. 7.1 de la Carta europea de salvaguarda de los derechos humanos en la ciudad, Ciudad de Saint-Denis, a 18 de mayo de 2000).

Según la Carta Europea de Autonomía local, «el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos» (art. 4.3).

Tercer Sector: Conjunto de las organizaciones no lucrativas, voluntarias, no gubernamentales (ONG), solidarias, asociaciones de voluntarios, asociaciones humanitarias, etc. de la sociedad. También se le denomina, por ello, Sector No Lucrativo (SNL).

Término municipal: «Es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias» (art. 12, Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno Local).

Unidad territorial: Región geográfica dotada de capacidad administrativa para obrar, basada en las competencias asignadas legislativamente. En el caso español las unidades administrativas son el municipio, la provincia, la comunidad autónoma, el estado.

Zona rural: «Ámbito de aplicación de las medidas derivadas del Programa de Desarrollo Rural Sostenible regulado por esta Ley, de amplitud comarcal o subprovincial, delimitado y calificado por la Comunidad Autónoma competente» [a efectos de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural (art. 3)].

20

INTRODUCCIÓN

El siglo XXI ha comenzado sacudiendo al mundo civilizado con una crisis global que ha afectado a las estructuras políticas, sociales y económicas de un modo desconocido hasta el momento. Se ha evidenciado que la crisis ha traspasado con asombrosa facilidad la pretendida solidez de nuestras convicciones democráticas y de los principios y valores que la alumbran. Y cómo, ante su irresistible inercia, parecen tambalearse los propios cimientos de una sociedad que hasta la fecha considerábamos sólidamente construida, pretendidamente impermeable a los grandes cambios e instalada en una amplia zona de seguridad. Sin embargo, ha bastado una sacudida global de la economía para que se pongan en tela de juicio no solo las estructuras sino también los principios de la arquitectura social, política y económica que los sustentan.

Ante la necesidad de acometer cambios profundos, se ha abierto un amplio debate público que ha obligado a parlamentos, partidos políticos y medios de comunicación, a cuestionar y revisar un sistema que ha sido desbordado por los acontecimientos. La profundidad de la crisis ha cuestionado desde la idoneidad del sistema electoral, al papel de algunas instituciones, los nacionalismos, la forma del Estado español, 21

Julián Hontangas Carrascosa, Juan A. Mestre Sancho y Francisco Orts Delgado

la construcción europea, la redefinición del sistema bancario, e incluso del propio mercado y sus leyes. Este escenario de revisión y ajustes afecta también a las actividades deportivas, puesto que la crisis ha incidido en todas las actividades económicas del mercado y también en aquellas que, concurriendo o no con otras, promueven o directamente prestan los poderes públicos.

Ante esta situación se han producido dos clases de fenómenos de significativa importancia: La legislación anti-crisis y la renovación socio-económica, entendida esta última, como una redefinición de la actividad política y económica en su conjunto y de los principios y cautelas que deben adoptarse para proteger al sistema.

La gestión del deporte es uno de los ámbitos de actuación de las Administraciones públicas que ha resultado directamente afectado por la situación económica y que exigirá una inmediata adaptación al nuevo escenario, desarrollando mecanismos de autodefensa que generen cambios inminentes en los actuales modelos de gestión deportiva.

Una revisión del Boletín Oficial del Estado de los últimos años nos confirma que el primero de los fenómenos y tal vez el más inmediato de la actual crisis, ha sido la producción de una legislación anti-crisis. Los parlamentos y gobiernos han reaccionado con medidas legislativas que se formulan como auténticos tratamientos paliativos de urgencia. Así muchos países europeos, en mayor o menor medida, han tenido que poner en marcha una legislación de contención del gasto público que ha generado un drástico recorte social, lo que a su vez nos somete al peligro objetivo de debilitar el estado social.

Se ha puesto de manifiesto que el Estado social y del bienestar, construido bajo sólidos planteamientos constitucionales, solo ha podido sostenerse gracias a un potente gasto e inversiones públicas. En la actualidad, la mera formulación del principio democrático o ideológico en que se basa ese Estado social puede resultar insuficiente para mantenerlo, 22

La gestión participada en el deporte local

ante la evidencia de que solo es posible en sociedades que económicamente pueden permitírselo. Esta situación afecta directamente a la planificación de la acción social y cuestiona la manera de seguir prestando los servicios esenciales a la comunidad, tales como la sanidad, educación o justicia cuya existencia está vinculada a derechos fundamentales de la persona constitucionalmente protegidos.

La palabra recorte ha entrado en el leguaje oficial de los poderes públicos. Y ante los inevitables esfuerzos por mantener los servicios públicos esenciales en niveles aceptables para una ciudadanía ya descontenta, las Administraciones públicas se enfrentan a un nuevo reto: seguir gestionando a niveles similares otros ámbitos competenciales y de gran influencia e impacto social como son los ámbitos del ocio, la cultura y el deporte.

El hecho de que nuestro ordenamiento jurídico estatal no contemple en sentido estricto y de un modo explícito, un derecho ciudadano al deporte, la cultura o el ocio, puede encender todas las alarmas si el recorte se traduce en una rebaja del gasto con que atender las demandas ciudadanas en estos ámbitos.

La legislación de urgencia ha tenido como objetivo prioritario moderar y contener el gasto de las Administraciones públicas, sin duda para asegurar justamente la continuidad en la prestación de los servicios esenciales. Asimismo esta legislación afecta de un modo indirecto, pero pleno, al ámbito del deporte por cuanto que los presupuestos de gasto de muchas entidades locales y comunidades autónomas, han comenzado a reducir sus consignaciones presupuestarias destinadas a la gestión deportiva.

La primera manifestación legal se produjo al más alto nivel con la modificación del artículo 135 de la Constitución española: modificación que, según el preámbulo de la Ley Orgánica 2/2012 tuvo como fundamento «… el establecimiento de una nueva regla fiscal que limitaba el déficit 23

Julián Hontangas Carrascosa, Juan A. Mestre Sancho y Francisco Orts Delgado

público de carácter estructural en nuestro país y limita la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El nuevo artículo 135 establece el mandato de desarrollar el contenido de este artículo en una Ley Orgánica antes del 30 de junio de 2012».

A partir de dicha modificación constitucional se emitió la citada Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Posteriormente la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, por la que se modifica la LO 2/2012. Y luego otra serie de medidas como el Real Decreto Ley 20/2012 de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

El objetivo de dicha legislación de emergencia es triple, tal y como el preámbulo de la LO 2/2012 señala y es «garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas; fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española; y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria».

Esta normativa, a su vez ha tenido un efecto expansivo en las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos que a su imperio han promulgado normas y aprobado acuerdos para hacer posible tal compromiso en la contención del gasto público que, ineludiblemente, ha venido a afectar también a los gastos que habitualmente eran contraídos para asuntos relacionados con el deporte o la gestión deportiva.

Ante una situación en la que el gasto público se dirige a los sectores prioritarios o esenciales de la sociedad, todavía siguen existiendo argumentos para defender que deben continuar las atenciones y el interés público por el deporte. Tal vez, incorporando a las tradicionales formas de gestión deportiva nuevas fórmulas que se sustenten en parámetros conceptuales también diferentes, y que permitan a las Administraciones públicas apoyarse en el tercer sector y en especial el constituido por las entidades no lucrativas de objeto deportivo, a quienes ofrecer una participación ciudadana efectiva y plena 24

La gestión participada en el deporte local

mediante modos de co-gestión que utilicen de modo imaginativo y eficiente las herramientas jurídicas que nos proporciona el actual sistema. En esta línea se manifiestan diversos textos europeos como la Carta europea del deporte (1992) al expresar que «la función de los poderes públicos es esencialmente complementaria de la actuación de los movimientos deportivos».

A través de los cinco capítulos de los que consta esta obra se analiza la realidad actual de la gestión del deporte y la actividad física en el ámbito municipal, tomando como referencia de partida, la vasta experiencia de los ayuntamientos democráticos y el marco jurídico que regula la competencia en materia de actividad física y deporte en las entidades locales. Este análisis ha permitido detectar como la problemática actual, referida anteriormente y relacionada con la crisis económica, ha afectado al objeto de este trabajo: «la gestión de las actividades deportivas en los Ayuntamientos». El diagnóstico nos dibuja un escenario de cambio profundo de las estructuras económicas, políticas y sociales que es necesario abordar si lo que se pretende es continuar fomentando, desde las AAPP, el deporte y la actividad física tal y como establece el mandato constitucional.

El principio de subsidiariedad es el eje que vertebra lo que se ha denominado «gestión participada» que no es más que un concepto abstracto que pretende aglutinar todas y cada una de las alternativas que el actual modelo jurídico permite construir, partiendo de la participación de la sociedad civil en los asuntos públicos y del papel complementario de las Administraciones públicas que deben empezar a asumir una función complementaria, pero vigilantes de las finalidades públicas.

La presente situación de crisis puede considerarse como una oportunidad de desarrollo y mejora. Ese es el propósito que pretende el presente trabajo, aportando una reflexión respecto de la gestión deportiva municipal y las posibles alternativas prácticas ante los nuevos retos que se presentan.

25

Capítulo I

I. Antecedentes A. El municipio 1. Del

uniformismo centralista a la autonomía local

En 1870 se definieron, por primera vez, los caracteres esenciales del municipio en España: territorio, población y organización. Desde entonces hasta la actualidad ha primado la tendencia a la reducción del número de municipios. En 1842 había unos 11.500 municipios, mientras que la cifra actual es de 8.116 (INE 2013). La Constitución de Cádiz (1812) no acabó de definir jurídicamente el municipio, se limitó a decir que cada pueblo tendría su Ayuntamiento, sin especificar nada sobre un territorio o una población mínima.

El régimen local español se ha caracterizado tradicionalmente por un excesivo uniformismo. Esta tendencia ha supuesto que haya existido y exista esencialmente un régimen común, que, con escasas singularidades que tienen en cuenta la dimensión demográfica, configura un modelo orgánicofuncional sustancialmente similar para todos los municipios, siendo prácticamente igual para los que apenas superan los 27