Rifiuti n. 202 gennaio 2013

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RIFIUTI

gennaio 2013 mensile

n. 202 (01/13) Euro 14,00

Registrazione Tribunale di Milano n. 451 del 22 agosto 1994. Poste italiane spa – Spedizione in abbonamento postale – Dl 353/2003 (conv. in legge 46/2004) articolo 1, comma 1, DCB Milano

bollettino di informazione normativa

L’intervento Sviluppi nell’applicazione della “R1 formula” per l’incenerimento

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di Pasquale De Stefanis

Traversine ferroviarie di legno dismesse. Verso una classificazione armonizzata del creosoto

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di Roberto Montali

Legislazione norme nazionali Terre, rocce e materiali da scavo: la disciplina suscita più problemi che consensi

Decreto 10 agosto 2012, n. 161

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Regolamento 10 dicembre 2012, n. 1179

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il commento di Paola Ficco e Pasquale Fimiani il commento di Claudio Freddi e Franco Lenarduzzi il commento di Dario Sciunnach, Laura Losa e Umberto Parravicini il commento di Loredana Musmeci Vetro: la seconda tappa dell’End of Waste il commento di Andrea Sillani

Giurisprudenza Discarica abusiva: se su un’area in comproprietà, la confisca colpisce solo la parte del responsabile

Corte di Cassazione, Sezione III penale – Sentenza 25 settembre 2012, n. 36771 Trasporto, anche quello non professionale vuole l’autorizzazione

Corte di Cassazione, Sezione III penale – Sentenza 24 ottobre 2012, n. 41464 La Fos è un rifiuto speciale

Consiglio di Stato, Sezione V – Sentenza 31 ottobre 2012, n. 5566 Insufflare il Cdr vuole dire trattare rifiuti. Autorizzazione necessaria

Consiglio di Stato, Sezione V – Sentenza 17 novembre 2012, n. 5800

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Rubriche Quesiti a cura di Paola Ficco, Loredana Musmeci e Claudio Rispoli Focus 231 Ambiente a cura di Pasquale Fimiani Focus Rifiuti e sanzioni amministrative a cura di Italia Pepe Osservatorio Raee a cura di Maria Letizia Nepi Focus giurisprudenza a cura di Maurizio De Paolis

Edizioni Ambiente

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T erre,

rocce e materiali da scavo. Tutti oggetto del Dm 161/2012. Un perfetto pasticcio all’italiana. È diffici‑ le imbattersi in qualcosa di simile, nel quale tutto diventa ine‑ stricabile: una iperbole del non saper fare, dove la dimensione casereccia dello scavo per la villetta è posta nello stesso iperu‑ ranio delle grandi opere. Ma chi è il genio che l’ha scritto e chi è il genio ancora più ge‑ niale che lo ha controllato? L’Europa non c’entra. Lo ha rice‑ vuto e spedito agli altri Stati membri solo per verificare che la sua applicazione non alteri il mercato. Nessun vaglio sotto il profilo ambientale. Il Consiglio di Stato ha fatto rilievi for‑ mali e quasi di mera sintassi. I Ministeri dell’ambiente e del‑ le infrastrutture sordi all’invito loro rivolte da pagine e pagi‑ ne scritte per esser comprese, meditate, applicate. Ne è venu‑ to fuori solo un testo complicato e rabberciato in cui l’esten‑ sore sembra aver copiato male gli appunti che qualcun altro gli ha passato. Chi l’ha scritto non sembra proprio che domini la materia perché la comprensione è il raggiungimento di un traguardo, dopo adeguato esercizio. Ed è questo esercizio che, visibilmente, è mancato. Il risultato è quello di una gigante‑ sca illusione, di uno sperimentalismo giovanile che non risol‑ ve nulla né per l’ambiente né per le imprese. Ora sul provvedi‑ mento pende la (inevitabile) spada di Damocle del Tar del La‑ zio che ne giudicherà il merito l’11 luglio 2013. Si sarebbe potuto fare tanto d’altro. Molto altro poteva essere anche il Sistri; non era uno stru‑ mento contro l’ecomafia ma solo una psicosi collettiva inca‑ pace di senso. Esiste, invece, un’arma vera per contrastare le infiltrazioni malavitose nei cantieri, ma la conoscono in pochi: si chiama “Sciamano”. È un programma creato dai Carabinieri di Reg‑ gio Calabria nell’ambito del gruppo interforze della Prefettura. 120 mila euro la spesa per visionare in un click la storia di un cantiere pubblico: contratti, nomi dei subappaltatori, dei for‑ nitori, identificazione di camion e di operai. I dati sono inse‑

riti nella banca dati dalle ditte appaltatrici vincolate dai proto‑ colli per la legalità e sono aggiornati quotidianamente in esi‑ to ai controlli nei cantieri. I dati vengono mescolati e correla‑ ti. Il cervellone del server elabora un report di facile lettura e fornisce un’analisi del rischio infiltrazioni in base alle anoma‑ lie riscontrate. Nonostante la grande utilità, che consente di ridurre sensibil‑ mente i costi della prevenzione antimafia e permette alle im‑ prese di non dover attendere tempi biblici per ottenere le in‑ formative antimafia dalle prefetture, la diffusione sul terri‑ torio nazionale è ancora molto parziale. L’utilizzo è previsto per l’Expo 2015 e per la ricostruzione de L’Aquila; sta per esse‑ re adottato per la realizzazione di opere pubbliche in provincia di Taranto e in Toscana. A Genova l’impiego è previsto già dal 2010 da accordi e protocolli di legalità sottoscritti da Prefettu‑ ra e Comune, al fine di prevenire i tentativi di infiltrazione del‑ la criminalità organizzata nel settore degli appalti e delle con‑ cessioni di lavori pubblici. Per adottarlo su scala nazionale sa‑ rebbe sufficiente chiedere l’autorizzazione al gruppo interforze della Prefettura di Reggio Calabria e potrebbe essere impiega‑ to anche nei cantieri privati, garantendo la tracciabilità di for‑ niture, materiali e manodopera. Non adottarlo sembra davve‑ ro una cosa scellerata. Per questo la Senatrice Pinotti (Pd) ha chiesto al Ministro dell’interno (interrogazione 4‑08560 del 29 ottobre 2012) perché “Sciamano” non sia stato esteso a tutte le Prefetture italiane in previsione dell’apertura dei cantieri. Disciplinare serenamente la gestione dei materiali e dei ripor‑ ti, controllare chi e come entra ed esce dai cantieri, che cosa si porta e che cosa si asporta dotando ogni Prefettura del pro‑ gramma “Sciamano”: questo sarebbe un sistema, anziché – come avvenuto per i materiali da scavo e per il Sistri – ridur‑ re ancora una volta la parola e la sua potenza a mero stimo‑ lo nervoso. Paola Ficco


Introduzione La direttiva 2008/98/Ce (direttiva quadro sui rifiuti) ha introdotto interessanti novità in tema di gestione di rifiuti e, tra queste, di sicuro interesse sono quelle che riguardano l’allegato II, che riporta l’elenco delle operazioni di recupero.

L’intervento

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Sviluppi nell’applicazione della “R1 formula” per l’incenerimento di Pasquale De Stefanis Enea – Unità tecnica tecnologie ambientali

Nel definire le operazioni di tipo R1 (Utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia) viene infatti precisato che l’incenerimento dei rifiuti urba‑ ni (Ru) può essere ascritto a tale categoria, anziché a quella D10 (“Incenerimento a terra”), qualora l’efficienza di recupero ener‑ getico, calcolata tramite la cosiddetta “R1 formula” (1) sia supe‑ riore a dei livelli minimi stabiliti sia per gli impianti nuovi, sia per quelli in esercizio. Benché si tratti di una novità di notevole portata, finalizzata a di‑ rimere una questione molto controversa che coinvolge vari aspet‑ ti (normativi, autorizzativi, gestionali ed economici) la formula in questione, anche se chiara dal punto di vista concettuale, ne‑ cessita, per la sua applicazione, di chiarimenti e integrazioni sia sul piano tecnico sia gestionale, in modo da non creare dispari‑ tà o distorsioni fra i vari Stati membri che costituiscono l’Unio‑ ne europea (Ue). Di questo fatto era ben conscio il Legislatore che all’articolo 38 della direttiva 2008/98/Ce ha puntualmente previsto che essa possa essere specificata al fine sia di fornire un’interpretazione univoca dei vari fattori che la costituiscono, sia di tenere conto dell’influenza delle condizioni geo-climatiche sull’entità di recupero energetico conseguibile.

Allo stato attuale, a quattro anni dall’emanazione della diretti‑ va 2008/98/Ce e a quasi due dal suo recepimento in Italia, questi aspetti, che coinvolgono risvolti non solo di natura tecnica, ma an‑ che politica, sono stati ampiamenti discussi senza pervenire a una posizione condivisa a livello europeo. Situazione questa che pena‑ lizza il settore del recupero energetico da Ru dei Paesi del Sud Eu‑ ropa e in modo particolare dell’Italia che, oltre a difficoltà croniche dovute alla mancanza di accettazione dell’incenerimento da parte dell’opinione pubblica, si trova a competere in condizioni di sfavore rispetto ai Paesi del Centro‑Nord Europa.

La formula per il calcolo dell’efficienza di recupero Nell’allegato C al Dlgs 152/2006 è riportata la “R1 formula” messa a punto per il calcolo dei livelli di efficienza di recupero del contenuto energetico dei Ru, qualora essi siano destinati alla produzione di energia elettrica e/o termica.

Si tratta in pratica di un bilancio dell’energia in ingresso e in usci‑ ta dall’impianto effettuato su base annua. La formula in questione è la seguente: Emin = (Ep − (Ef + Ei)) / (0,97 × (Ew + Ef)) dove: Emin = efficienza (2) minima richiesta pari a: • 0,60 per impianti in esercizio ed autorizzati, in accordo alla nor‑ mativa comunitaria vigente prima del 1° gennaio 2009 • 0,65 per impianti autorizzati dopo il 31 dicembre 2008 Ep (GJ/a) = energia prodotta sotto forma elettrica e termica su ba‑

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(1) Tale formula è stata recepita a li‑ vello nazionale dal Dlgs 205/2010 che ha modificato l’allegato C al Dlgs 152/2006. (2) In realtà, per così come è articola‑

ta, la formula non esprime dal punto di vista tecnico una vera e propria ef‑ ficienza del sistema di incenerimento, ma va considerata piuttosto come un suo indice prestazionale.


È inoltre presente un fattore (0,97) che tiene conto delle perdite di energia nel corso del processo di combustione dei rifiuti connes‑ se principalmente a fenomeni di irraggiamento e al calore disper‑ so con scorie e ceneri. La formula ha validità generale e, in linea di principio, dovreb‑ be consentire una verifica puntuale delle prestazioni di recupe‑ ro energetico conseguite in un impianto di incenerimento di Ru, in qualsiasi forma esso venga effettuato, vale a dire tramite la pro‑ duzione di: • energia elettrica; • energia termica; • energia termica ed elettrica in combinazione (“cogenerazione”).

Infatti la direttiva 2000/76/Ce (sull’incenerimento dei rifiuti) si è limitata ad affermare (articolo 6, punto 6) che “Il calore generato dai processi di incenerimento o di coincenerimento è recuperato per quanto possibile”. Analogamente il Dlgs 152/2006 all’ar‑ ticolo 182, comma 4 recita: “Nel rispetto delle prescrizioni contenute nel decreto legislativo 11 maggio 2005 n. 133, la realizzazione e la gestione di nuovi impianti possono essere autorizzate solo se il relativo processo di combustione garantisca un elevato livello di recupero energetico”. (4).

L’applicazione pratica della “R1 formula”

L’effettiva applicazione della formula necessita di specificazioni e chiarimenti intesi a evitare interpretazioni soggettive o suoi erro‑ nei impieghi. È indubbio che occorre chiarire il suo campo di applicazione, il si‑ gnificato dei termini che compaiono nella sua espressione (e che possono avere un’influenza rilevante sui valori calcolabili per l’effi‑ cienza minima di recupero), nonché tenere conto delle diverse spe‑ cificità locali dal punto di vista climatico. L’articolo 38 della direttiva quadro sui rifiuti prevede infatti che “se necessario, l’applicazione della formula per gli impianti di incenerimento di cui all’allegato II, codice R1, è specificata. È possibile considerare le condizioni climatiche locali, ad esem(3) Fatta eccezione per il Dm 5 febbra‑ io 1998 che regola le procedure sem‑ plificate per il recupero di materia ed energia da rifiuti che prevede (arti‑ colo 4) la definizione di livelli mini‑ mi di rendimento di conversione per le varie alternative di recupero energeti‑ co (produzione di energia elettrica, ter‑ mica, cogenerazione). Nel caso di pro‑ duzione di energia elettrica è prevista una specifica formula, di natura empi‑

rica, che tiene conto anche della taglia dell’impianto. (4) La formulazione prevedeva in pre‑ cedenza che “Nel rispetto delle prescrizioni contenute nel decreto legislativo 11 maggio 2005 n. 133, la realizzazione e la gestione di nuovi impianti possono essere autorizzate solo se il relativo processo di combustione è accompagnato da recupero energetico con una quota minima di

Infatti la tipologia di recupero effettuato dipende solo in forma indiretta dalle caratteristiche dell’impianto, mentre risulta forte‑ mente influenzata dalle condizioni locali del sito ove esso è o ver‑ rà installato. In particolare essa sarà condizionata dall’esistenza o meno di un mercato per l’energia termica che (contrariamente a quella elettrica che può essere comunque immessa sulla rete di di‑ stribuzione nazionale) risulta legato alla presenza in loco di uten‑ ze industriali e/o civili, quasi sempre caratterizzate da una forte variabilità temporale della richiesta, su base stagionale o addirit‑ tura giornaliera. La Commissione europea, in ottemperanza a quanto previsto dall’articolo 38 della direttiva 2008/98/Ce si è attivata sulla que‑ stione procedendo per fasi successive. In particolare, per quanto concerne le questioni più squisitamen‑ te tecniche, è stato costituito un gruppo di lavoro ristretto al qua‑ le hanno partecipato esperti nazionali e stakeholder di settore, fi‑ nalizzato a definire una soluzione condivisa per la sua applicazio‑ ne pratica. I risultati di tali lavori sono riportati in un documento, pubblicato dalla Commissione europea come linea guida, di cui si darà con‑ to nel prosieguo. Per quanto riguarda invece le questioni più generali relative all’in‑ fluenza che i fattori geo-climatici possono avere sulla tipologia e sull’entità dei livelli di recupero energetico conseguibili, la questio‑ ne è stata affrontata in sede di Tac (5) e il dibattito, a quanto ci consta, è tuttora in corso.

RIFIUTI bollettino di informazione normativa n. 202 (01/13)

La formula stabilisce per la prima volta dei livelli minimi per il recupero energetico dall’incenerimento di Ru, recupero che, seppure già promosso dalla normativa previgente, non era mai stato quantificato in precedenza, né a livello europeo, né a livello nazionale (3).

pio la rigidità del clima e il bisogno di riscaldamento nella misura in cui influenzano i quantitativi di energia che possono essere tecnicamente usati o prodotti sotto forma di energia elettrica, termica, raffreddamento o vapore…”. Ai fini dunque di una corretta applicazione della “R1 formula”, che sia in grado di evitare incongruenze o distorsioni fra le diver‑ se realtà che caratterizzano gli Stati membri della Ue, è necessa‑ rio fare chiarezza su alcuni aspetti raggruppabili in due distin‑ te categorie: • aspetti di carattere tecnico, legati per lo più a una corretta inter‑ pretazione e valutazione dei termini che compaiono nella formu‑ la stessa, con particolare riguardo alla definizione del termine Ep; • aspetti definibili di carattere più “geo-politico”, legati principal‑ mente all’individuazione e valutazione di come le diverse condizio‑ ni geo-climatiche, nelle quali si trovano i diversi Stati membri, in‑ fluenzano la tipologia e l’entità del recupero energetico conseguibi‑ le e conseguentemente i valori di Emin.

L’intervento Incenerimento

se annuale, da calcolarsi moltiplicando l’energia elettrica prodotta per il fattore 2,6 e l’energia termica per il fattore 1,1 Ef (GJ/a) = energia in ingresso all’impianto derivante dal consu‑ mo di combustibili tradizionali su base annua, destinati alla pro‑ duzione di vapore Ew (GJ/a) = energia contenuta nei rifiuti trattati su base annua, calcolata sulla base del potere calorifico inferiore (PCI) Ei (GJ/a) = energia importata nell’impianto su base annua, con esclusione di Ew e Ef.

La Linea guida per l’applicazione della “R1 formula”

Nel mese di giugno 2011 la Commissione europea ha pubblica‑ to il documento (6) “Guidelines on the interpretation of the R1 energy efficiency formula for incineration facilities dedicated to the processing of municipal solid waste according to annex II of directive 2008/98/Ec on waste”. trasformazione del potere calorifico dei rifiuti in energia utile, calcolata su base annuale, stabilita con apposite norme tecniche approvate con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio di concerto con il Ministro delle attività produttive, tenendo conto di eventuali norme tecniche di settore esistenti, anche a livello comunitario”. Norme tecniche che però non sono state mai definite.

(5) Il Tac (Technical Adaptation Committee) è il comitato per l’adat‑ tamento al progresso scientifico e tec‑ nico e l’implementazione della diret‑ tiva formato da rappresentanti degli organismi pubblici nazionali degli Stati membri coinvolti nella gestio‑ ne dei rifiuti. (6) Disponibile sul sito: http://ec.europa.eu/environment/ waste/framework/pdf/guidance.pdf

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Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare

Decreto 10 agosto 2012, n. 161 (Gu 21 settembre 2012 n. 221)

Legislazione

norme nazionali

Terre, rocce e materiali da scavo: la disciplina suscita RIFIUTI bollettino di informazione normativa n. 202 (01/13)

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più problemi che consensi

Regolamento recante la disciplina dell’utilizzazione delle terre e rocce da scavo

Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territo‑ rio e del mare di concerto con Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti Visto il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale” e, in particolare, la Parte quarta, relativa alla gestione dei rifiuti come modificata dal decreto legislativo 3 dicem‑ bre 2010, n. 205, recante “Disposizioni di attua‑ zione della direttiva 2008/98/Ce del Parlamen‑ to europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive”; Vista la direttiva 2008/98/Ce del Parlamento eu‑ ropeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relati‑ va ai rifiuti e che abroga alcune direttive; Considerati, in particolare, gli articoli 184-bis, 185 e 186 del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successive modificazioni; Visto l’articolo 49 del decreto-legge 24 genna‑ io 2012, n. 1, recante disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, il quale prevede che l’utilizzo delle terre e rocce da scavo è regolamen‑ tato con decreto del Ministro dell’ambiente e del‑ la tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti da adottarsi entro sessanta giorni dall’entrata in vi‑ gore del suddetto decreto; Visto l’articolo 39, comma 4, del decreto legisla‑ tivo n. 205 del 2010, come modificato dalla leg‑ ge 24 marzo 2012, n. 27, il quale prevede che dal‑ la data di entrata in vigore del regolamento adot‑ tato ai sensi dell’articolo 49 del sopracitato decre‑ to-legge n. 1 del 2012 è abrogato l’articolo 186 del decreto legislativo medesimo; Visto l’articolo 17, comma 3, della legge 23 ago‑ sto 1988, n. 400; Udito il parere del Consiglio di Stato, espres‑ so dalla Sezione consultiva per gli atti normati‑ vi nelle adunanze del 16 novembre 2011 e dell’8 marzo 2012; Vista la notifica di cui alla direttiva 98/34/Ce, co‑ me modificata dalla direttiva 98/48/Ce che pre‑ vede una procedura di informazione nel settore delle norme e regole tecniche; Vista la comunicazione al Presidente del Consi‑ glio dei Ministri, a norma dell’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988; Adotta il seguente regolamento:

Articolo 1 Definizioni 1. Ai fini del presente regolamento si applicano le definizioni di cui all’articolo 183, comma 1,

del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successive modificazioni, nonché le seguenti: a. “opera”: il risultato di un insieme di lavori di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazio‑ ne, restauro, manutenzione, che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica ai sensi dell’ar‑ ticolo 3, comma 8, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni; b. “materiali da scavo”: il suolo o sottosuolo, con eventuali presenze di riporto, derivanti dalla realiz‑ zazione di un’opera quali, a titolo esemplificativo: scavi in genere (sbancamento, fondazioni, trin‑ cee, ecc.); perforazione, trivellazione, palificazione, conso‑ lidamento, ecc.; opere infrastrutturali in generale (galleria, diga, strada, ecc.); rimozione e livellamento di opere in terra; materiali litoidi in genere e comunque tutte le al‑ tre plausibili frazioni granulometriche provenien‑ ti da escavazioni effettuate negli alvei, sia dei cor‑ pi idrici superficiali che del reticolo idrico sco‑ lante, in zone golenali dei corsi d’acqua, spiagge, fondali lacustri e marini; residui di lavorazione di materiali lapidei (mar‑ mi, graniti, pietre, ecc.) anche non connessi al‑ la realizzazione di un’opera e non contenenti so‑ stanze pericolose (quali ad esempio flocculanti con acrilamide o poliacrilamide). I materiali da scavo possono contenere, sempre‑ ché la composizione media dell’intera massa non presenti concentrazioni di inquinanti superiori ai limiti massimi previsti dal presente regolamen‑ to, anche i seguenti materiali: calcestruzzo, ben‑ tonite, polivinilcloruro (PVC), vetroresina, misce‑ le cementizie e additivi per scavo meccanizzato; c. “riporto”: orizzonte stratigrafico costituito da una miscela eterogenea di materiali di ori‑ gine antropica e suolo/sottosuolo come definito nell’allegato 9 del presente regolamento; d. “materiale inerte di origine antropica”: i ma‑ teriali di cui all’allegato 9. Le tipologie che si ri‑ scontrano più comunemente sono riportate in al‑ legato 9; e. “suolo/sottosuolo”: il suolo è la parte più su‑ perficiale della crosta terrestre distinguibile, per caratteristiche chimico-fisiche e contenuto di so‑ stanze organiche, dal sottostante sottosuolo; f. “autorità competente”: è l’autorità che autoriz‑ za la realizzazione dell’opera e, nel caso di ope‑ re soggette a valutazione ambientale o ad auto‑ rizzazione integrata ambientale, è l’autorità com‑ petente di cui all’articolo 5, comma 1, lettera p), del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successi‑ ve modificazioni;


Articolo 3 Ambiti di applicazione ed esclusione 1. Il presente regolamento si applica alla gestione dei materiali da scavo.

Articolo 4 Disposizioni generali 1. In applicazione dell’articolo 184-bis, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006 e suc‑ cessive modificazioni, è un sottoprodotto di cui all’articolo 183, comma 1, lettera qq), del mede‑ simo decreto legislativo, il materiale da scavo che risponde ai seguenti requisiti: a) il materiale da scavo è generato durante la re‑ alizzazione di un’opera, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la pro‑ duzione di tale materiale; b) il materiale da scavo è utilizzato, in conformi‑ tà al Piano di Utilizzo: 1) nel corso dell’esecuzione della stessa opera, nel quale è stato generato, o di un’opera diversa, per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimo‑ dellazioni, rilevati, ripascimenti, interventi a ma‑ re, miglioramenti fondiari o viari oppure altre forme di ripristini e miglioramenti ambientali; 2) in processi produttivi, in sostituzione di mate‑ riali di cava; c) il materiale da scavo è idoneo ad essere uti‑ lizzato direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica indu‑ striale secondo i criteri di cui all’allegato 3; d) il materiale da scavo, per le modalità di uti‑ lizzo specifico di cui alla precedente lettera b), soddisfa i requisiti di qualità ambientale di cui all’allegato 4. 2. La sussistenza delle condizioni di cui al com‑ ma 1 del presente articolo è comprovata dal pro‑ ponente tramite il Piano di Utilizzo. 3. L’Istituto superiore per la protezione e la ricer‑ ca ambientale (Ispra), entro tre mesi dalla pub‑ blicazione del presente regolamento, predispone un tariffario nazionale da applicare al proponen‑ te per la copertura dei costi sopportati dall’Agen‑ zia regionale di protezione ambientale (Arpa) o dall’Agenzia provinciale di protezione ambienta‑ le (Appa) territorialmente competente per l’orga‑ nizzazione e lo svolgimento delle attività di cui all’articolo 5 del presente regolamento, indivi‑ duando il costo minimo e un costo proporziona‑ le ai volumi di materiale da scavo. Nei successi‑ vi tre mesi il Ministro dell’ambiente e della tute‑ la del territorio e del mare adotta, con proprio de‑ creto, il tariffario nazionale, e definisce le moda‑ lità di stipula di idonee garanzie finanziarie qua‑ lora l’opera di progettazione ed il relativo Piano di Utilizzo non vada a buon fine. Nelle more di approvazione e adozione del tariffario nazionale, i costi sono definiti dai tariffari delle Arpa o Appa territorialmente competenti. Articolo 5 Piano di Utilizzo 1. Il Piano di Utilizzo del materiale da scavo è presentato dal proponente all’Autorità competen‑ te almeno novanta giorni prima dell’inizio dei lavori per la realizzazione dell’opera. Il propo‑

nente ha facoltà di presentare il Piano di Utiliz‑ zo all’Autorità competente in fase di approvazione del progetto definitivo dell’opera. Nel caso in cui l’opera sia oggetto di una procedura di valutazio‑ ne ambientale, ai sensi della normativa vigente, l’espletamento di quanto previsto dal presente re‑ golamento deve avvenire prima dell’espressione del parere di valutazione ambientale. 2. Il proponente trasmette il Piano di Utiliz‑ zo all’Autorità competente redatto in conformi‑ tà all’allegato 5. La trasmissione può avvenire, a scelta del proponente, anche solo per via telema‑ tica. La sussistenza dei requisiti di cui all’articolo 4, comma 1, del presente regolamento, è attestata dal Legale rappresentante della persona giuridica o dalla persona fisica proponente l’opera median‑ te una dichiarazione sostitutiva dell’atto di noto‑ rietà di cui all’articolo 47 del decreto del Presi‑ dente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. L’Autorità competente può chiedere, in un’unica soluzione entro trenta giorni dalla presentazione del Piano di Utilizzo, integrazioni alla documen‑ tazione presentata. 3. Nel caso in cui per il materiale da scavo il Pia‑ no di Utilizzo dimostri che le concentrazioni di elementi e composti di cui alla tabella 4.1 dell’al‑ legato 4 del presente regolamento non superino le Concentrazioni soglia di contaminazione (Csc) di cui alle colonne A e B della tabella 1 dell’alle‑ gato 5 alla Parte quarta del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successive modificazioni, con rife‑ rimento alla specifica destinazione d’uso urbani‑ stica del sito di produzione e del sito di destina‑ zione secondo il Piano di Utilizzo, l’Autorità com‑ petente, entro novanta giorni dalla presentazione del Piano di Utilizzo o delle eventuali integrazio‑ ni, in conformità a quanto previsto dal comma 2, approva il Piano di Utilizzo o lo rigetta. In caso di diniego è fatta salva la facoltà per il proponente di presentare un nuovo Piano di Utilizzo. L’Auto‑ rità competente ha la facoltà di chiedere all’Agen‑ zia regionale di protezione ambientale (Arpa) o all’Agenzia provinciale di protezione ambienta‑ le (Appa), con provvedimento motivato secondo i criteri di cui al seguente comma 10, entro tren‑ ta giorni dalla presentazione della documenta‑ zione di cui al comma 2 o dell’eventuale integra‑ zione, di verificare, sulla base del Piano di Utiliz‑ zo ed a spese del proponente secondo il tariffario di cui all’articolo 4, comma 3, la sussistenza dei requisiti dell’articolo 4, comma 1, lettera d), del presente regolamento. In tal caso l’Arpa o Appa, può chiedere al proponente un approfondimento d’indagine in contraddittorio, accerta entro qua‑ rantacinque giorni la sussistenza dei requisiti di cui sopra, comunicando gli esiti all’Autorità com‑ petente. Decorso il sopra menzionato termine di novanta giorni dalla presentazione del Piano di Utilizzo all’Autorità competente o delle eventua‑ li integrazioni, il proponente gestisce il materia‑ le da scavo nel rispetto del Piano di Utilizzo, fer‑ mi restando gli obblighi previsti dalla normativa vigente per la realizzazione dell’opera. 4. Nel caso in cui la realizzazione dell’opera in‑ teressi un sito in cui, per fenomeni naturali, nel materiale da scavo le concentrazioni degli ele‑ menti e composti di cui alla tabella 4.1 dell’alle‑ gato 4, superino le Concentrazioni soglia di con‑

RIFIUTI bollettino di informazione normativa n. 202 (01/13)

Articolo 2 Finalità 1. Al fine di migliorare l’uso delle risorse naturali e prevenire, nel rispetto dell’articolo 179, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006 e succes‑ sive modificazioni, la produzione di rifiuti, il pre‑ sente regolamento stabilisce, sulla base delle con‑ dizioni previste al comma 1, dell’articolo 184-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successi‑ ve modificazioni, i criteri qualitativi da soddisfare affinché i materiali di scavo, come definiti all’ar‑ ticolo 1, comma 1, lettera b) del presente regola‑ mento, siano considerati sottoprodotti e non rifiu‑ ti ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera qq) del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successi‑ ve modificazioni. 2. Il presente regolamento stabilisce inoltre, le procedure e le modalità affinché la gestione e l’utilizzo dei materiali da scavo avvenga senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente.

2. Sono esclusi dall’ambito di applicazione del presente regolamento i rifiuti provenienti diretta‑ mente dall’esecuzione di interventi di demolizio‑ ne di edifici o altri manufatti preesistenti, la cui gestione è disciplinata ai sensi della Parte quarta del decreto legislativo n. 152 del 2006.

Legislazione norme nazionali Decreto 10 agosto 2012, n. 161

g. “caratterizzazione ambientale dei materiali di scavo”: attività svolta per accertare la sussisten‑ za dei requisiti di qualità ambientale dei materia‑ li da scavo in conformità a quanto stabilito dagli allegati 1 e 2; h. “Piano di Utilizzo”: il piano di cui all’articolo 5 del presente regolamento; i. “ambito territoriale con fondo naturale”: por‑ zione di territorio geograficamente individuabi‑ le in cui può essere dimostrato per il suolo/sotto‑ suolo che un valore superiore alle Concentrazioni soglia di contaminazione (Csc) di cui alle colon‑ ne A e B della tabella 1 dell’allegato 5, alla Par‑ te quarta, del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successive modificazioni sia ascrivibile a feno‑ meni naturali legati alla specifica pedogenesi del territorio stesso, alle sue caratteristiche litologiche e alle condizioni chimico-fisiche presenti; l. “sito”: area o porzione di territorio geografi‑ camente definita e determinata, intesa nelle sue componenti ambientali (suolo, sottosuolo e ac‑ que sotterranee, ivi incluso l’eventuale riporto) dove avviene lo scavo o l’utilizzo del materiale; m. “sito di produzione”: uno o più siti perimetra‑ ti in cui è generato il materiale da scavo; n. “sito di destinazione”: il sito, diverso dal sito di produzione, come risultante dal Piano di Utiliz‑ zo, in cui il materiale da scavo è utilizzato; o. “sito di deposito intermedio”: il sito, diverso dal sito di produzione, come risultante dal Piano di Utilizzo di cui alla lettera h) del presente articolo, in cui il materiale da scavo é temporaneamen‑ te depositato in attesa del suo trasferimento al si‑ to di destinazione; p. “normale pratica industriale”: le operazio‑ ni definite ed elencate, in via esemplificativa, nell’allegato 3; q. “proponente”: il soggetto che presenta il Pia‑ no di Utilizzo; r. “esecutore”: il soggetto che attua il Piano di Utilizzo.

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Legislazione norme nazionali Decreto 10 agosto 2012, n. 161

il commento I materiali da scavo dopo il Dm 10 agosto 2012 n. 161: le questioni aperte di Paola Ficco e Pasquale Fimiani Sostituto procuratore generale presso la Corte di Cassazione

Link di approfondimento In Osservatorio di normativa ambientale (www.reteambiente.it) “Terre, rocce e ‘materiali’ da scavo, proviamo nuovamente a fare il punto” (A. Geremei)

RIFIUTI bollettino di informazione normativa n. 202 (01/13)

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Premessa Com’è noto il Dm 161/2012 ha stabilito, con de‑ correnza 6 ottobre 2012, i criteri qualitativi da soddisfare affinché i materiali di scavo (come definiti all’articolo 1, comma 1, lettera b) del decreto), siano considerati sottoprodotti e non rifiuti, nonché le procedure e le modalità affin‑ ché la gestione e l’utilizzo dei materiali da sca‑ vo avvenga senza pericolo per la salute dell’uo‑ mo e senza recare pregiudizio all’ambiente. Due sono, quindi, i profili su cui il decreto è in‑ tervenuto: il primo strettamente definitorio del concetto di materiali di scavo ed il secondo ge‑ stionale. Il Dm 161/2012 era stato preceduto da due provvedimenti: 1) il Dl 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in leg‑ ge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27 che, all’ar‑ ticolo 49, come modificato dalla legge di con‑ versione, ha così disposto: “L’utilizzo delle terre e rocce da scavo è regolamentato con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. 1-bis. Il decreto di cui al comma precedente, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, stabilisce le condizioni alle quali le terre e rocce da scavo sono considerate sottoprodotti ai sensi dell’articolo 184bis del decreto legislativo n. 152 del 2006. 1-ter. All’articolo 39, comma 4, del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205, il primo periodo è sostituito dal seguente: «Dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale di cui all’articolo 49 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, è abrogato l’articolo 186». 1-quater. Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”; 2) il Dl 25 gennaio 2012, n. 2, convertito in leg‑ ge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, legge 24 marzo 2012, n. 28, che, all’artico‑ lo 3, come sostituito dalla legge di conversione, ha così disposto: “1. Ferma restando la disciplina in materia di bonifica dei suoli contaminati, i riferimenti al «suolo» contenuti all’articolo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si interpretano come riferiti anche alle matrici materiali di riporto di cui all’allegato 2 alla parte IV del medesimo decreto legislativo. 2. Ai fini dell’applicazione del presente articolo, per matrici materiali di riporto si intendono i materiali eterogenei, come disciplinati dal decreto di cui all’articolo 49 del decretolegge 24 gennaio 2012, n. 1, utilizzati per la realizzazione di riempimenti e rilevati, non assimilabili per caratteristiche geologiche e stratigrafiche al terreno in situ, all’interno dei quali possono trovarsi materiali estranei. 3. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 2 del presente articolo, le matrici materiali di riporto, eventualmente presenti nel suolo di cui all’arti-

colo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, sono considerate sottoprodotti solo se ricorrono le condizioni di cui all’articolo 184-bis del citato decreto legislativo n. 152 del 2006. 4. All’articolo 240, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dopo la parola: «suolo» sono inserite le seguenti: «, materiali di riporto»”. Il sistema nel quale si inserisce la prima norma è quello conseguente al Dlgs 205/2010 per il quale: • l’articolo 186, Dlgs 152/2006 disciplina le con‑ dizioni di utilizzo delle terre e rocce da scavo, anche di gallerie, ottenute quali sottoprodotti; • tale disciplina ha natura transitoria, poiché, come previsto dall’articolo 39, comma 4, Dlgs 205/2010, nella versione originaria, “dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale di cui all’articolo 184-bis, comma 2, è abrogato l’articolo 186”; • il decreto ministeriale di cui all’articolo 184bis, comma 2, è quello – adottato dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell’ articolo 17, comma 3, del‑ la legge 23 agosto 1988, n. 400, in conformi‑ tà a quanto previsto dalla disciplina comuni‑ taria – con il quale, sulla base delle condizio‑ ni previste al comma 1 (cioè quelle per cui una sostanza è un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera a)) possono essere adottate misure per stabilire cri‑ teri qualitativi o quantitativi da soddisfare af‑ finché specifiche tipologie di sostanze o ogget‑ ti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti. Rispetto a tale sistema è stata, sostanzialmente, introdotta una fonte speciale in materia di disposizioni regolamentari relative alle condizioni alle quali le terre e rocce da scavo sono considerate sottoprodotti. La seconda norma ha natura interpretativa del concetto di suolo presente nell’articolo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legisla‑ tivo 3 aprile 2006, n. 152, secondo cui: “1. Non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del presente decreto: b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli artt. 239 e ss. relativamente alla bonifica di siti contaminati; c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato; (…) 4. Il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sensi, nell’ordine, degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter”.


Certamente, il decreto ha mancato un obiettivo importantissimo: farsi motore di crescita. In‑ fatti, non riesce a trasformare completamente in risorse i materiali di scavo. I profili di sistema e sanzionatori La nozione di materiali da scavo nel Dm 161/2012, in rapporto alle nozioni di rifiuto e sottoprodotto

Il Dm 161/2012 ha subito posto l’interrogativo se la definizione di materiali da scavo contenu‑ ta nell’articolo 1, lettera b) sia in contrasto con la nozione di rifiuto. Tali materiali, com’è noto, sono definiti come “il suolo o sottosuolo, con eventuali presenze di riporti, derivanti dalla realizzazione di un’opera quali, a titolo esemplificativo: • scavi in genere (sbancamento, fondazioni, trincee, ecc.); • perforazione, trivellazione, palificazione, consolidamento, ecc.; • opere infrastrutturali in generale (galleria, diga, strada, ecc.); • rimozione e livellamento di opere in terra; • materiali litoidi in genere e comunque tutte le altre plausibili frazioni granulometriche provenienti da escavazioni effettuate negli alvei, sia dei corpi idrici superficiali che del reticolo idrico scolante, in zone golenali dei corsi d’acqua, spiagge, fondali lacustri e marini; • residui di lavorazione di materiali lapidei (marmi, graniti, pietre, ecc.) anche non connessi alla realizzazione di un’opera e non contenenti sostanze pericolose (quali ad esempio flocculanti con acrilamide o poliacrilamide)”. La lettera b), nella sua seconda parte, preve‑ de che “i materiali da scavo possono contenere, sempreché la composizione media dell’intera massa non presenti concentrazioni di inquinanti superiori ai limiti massimi previsti dal presente Regolamento, anche i seguenti materiali: calcestruzzo, bentonite, polivinilcloruro (PVC), vetroresina, miscele cementizie e additivi per scavo meccanizzato”.

Riteniamo allora di onorare quell’impegno li‑ mitandoci a fotografare le varie questioni inter‑ pretative, sotto il profilo sia di sistema che ge‑

La definizione è integrata dalle successive lette‑ re c), d) ed e) che definiscono: “c. «riporto»: orizzonte stratigrafico costituito da una miscela eterogenea di materiali di origine antropica e suolo/sottosuolo come definito nell’allegato 9 del presente Regolamento; d. «materiale inerte di origine antropica»: i materiali di cui all’Allegato 9. Le tipologie che si riscontrano più comunemente sono riportate in Allegato 9;

(1) Per la negazione dell’applicabilità della disciplina delle terre e rocce da scavo, si veda, ex multis, Cass. pen., Sez. III, n. 8936/2003 e n. 12851/2003, in pre‑

senza di materiale cementizio e di asfalto; Sez. III, n. 16695/2004, in presenza di fresato di asfalto prove‑ niente dal disfacimento del manto stradale (che, se‑

e. «suolo/sottosuolo»: il suolo è la parte più superficiale della crosta terrestre distinguibile, per caratteristiche chimico-fisiche e contenuto di sostanze organiche, dal sottostante sottosuolo”. A sua volta l’allegato 9 definisce come segue i materiali di riporto di origine antropica: “I riporti di cui all’articolo 1 del presente Regolamento si configurano come orizzonti stratigrafici costituiti da materiali di origine antropica, ossia derivanti da attività quali attività di scavo, di demolizione edilizia, ecc, che si possono presentare variamente frammisti al suolo e al sottosuolo. In particolare, i riporti sono per lo più una miscela eterogenea di terreno naturale e di materiali di origine antropica, anche di derivazione edilizio-urbanistica pregressa che, utilizzati nel corso dei secoli per successivi riempimenti e livellamenti del terreno, si sono stratificati e sedimentati nel suolo fino a profondità variabili e che, compattandosi con il terreno naturale, si sono assestati determinando un nuovo orizzonte stratigrafico. I materiali da riporto sono stati impiegati per attività quali rimodellamento morfologico, recupero ambientale, formazione di rilevati e sottofondi stradali, realizzazione di massicciate ferroviarie e aeroportuali, riempimenti e colmate, nonché formazione di terrapieni. Ai fini del presente regolamento, i materiali di origine antropica che si possono riscontrare nei riporti, qualora frammisti al terreno naturale nella quantità massima del 20%, sono indicativamente identificabili con le seguenti tipologie di materiali: materiali litoidi, pietrisco tolto d’opera, calcestruzzi, laterizi, prodotti ceramici, intonaci”. Tali norme integrano la disposizione interpre‑ tativa di cui all’articolo 3, commi da 1 a 4, Dl 25 gennaio 2012, n. 2, secondo cui i riferimenti al “suolo” contenuti all’articolo 185, commi 1, lettera b) e c), e 4, Dlgs 152/2006, si interpre‑ tano come riferiti anche alle matrici materia‑ li di riporto tali intendendosi “i materiali eterogenei, come disciplinati dal decreto di cui all’articolo 49 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, utilizzati per la realizzazione di riempimenti e rilevati, non assimilabili per caratteristiche geologiche e stratigrafiche al terreno in situ, all’interno dei quali possono trovarsi materiali estranei”.

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Occorre poi individuare, una volta chiariti i principi relativi ad entrambi i profili, l’impat‑ to del Dm 161/2012 sulle attività svolte prima del 6 ottobre 2012 che, secondo le vecchie re‑ gole, non rientravano nel campo di applicazio‑ ne dell’articolo 186, Dlgs 152/2006 ma doveva‑ no considerarsi quale gestione di rifiuti, come tali costituenti illecito se svolte in mancanza di autorizzazione. È opinione comune che il Dm 161/2012 non ha affatto portato chiarezza, ma, al contrario, pre‑ senta diversi aspetti di dubbia interpretazione. In tanti sono pubblicamente intervenuti su ri‑ viste e siti specializzati per esprimere la loro posizione su vari aspetti della nuova disciplina: il rapporto con le nozioni di rifiuto e di sotto‑ prodotto, la portata del concetto di riporto, tut‑ ti i profili operativi e gestionali che riguardano l’applicazione del Dm 161/2012. Imprenditori, operatori del settore, professioni‑ sti: si presentano sulla scena opinioni più o me‑ no contrastanti, ciascuna fondata sulla valoriz‑ zazione di questa o quella norma, di un prece‑ dente di giurisprudenza rispetto ad un altro, su considerazioni pratiche e meta-giuridiche. In questo contesto il Dm 161/2012 è stato im‑ pugnato avanti all’autorità giudiziaria ammi‑ nistrativa competente (trattasi infatti di atto regolamentare non normativo) con richiesta di sospensiva e di annullamento. Nel frattempo, gli operatori cercano di com‑ prendere come il decreto vada applicato: ed al‑ lora pareri di organi amministrativi si sovrap‑ pongono l’un l’altro, differenziandosi a seconda delle Regioni e della sensibilità del funzionario. Insomma, una “torre di babele” dalla quale ab‑ biamo scelto di rimanere estranei, non per sot‑ trarci all’impegno di leggere e interpretare, ma per marcare il senso di sconcerto che tale confu‑ sione crea, nell’ormai non più sostenibile oscil‑ lazione su questioni altrove già da tempo risolte. Inoltre non ci sembra opportuno esprimere va‑ lutazioni definitive in pendenza di una delica‑ ta decisione sulla sorte del Dm 161/2012, anche per evitare che interpretazioni in un senso o nell’altro possano apparire strumentali alle po‑ sizioni dell’uno piuttosto che dell’altro portato‑ re dei contrapposti interessi in campo.

stionale, in attesa che il quadro sia più chiaro e che la vicenda sia risolta in sede giudiziaria.

Legislazione norme nazionali Decreto 10 agosto 2012, n. 161

Considerato il doppio profilo su cui sono in‑ tervenuti, nel loro complesso, i decreti legge di inizio 2012 ed il Dm 161/2012 in esame, l’in‑ terprete si trova nella condizione di dover com‑ prendere prima quali siano i materiali da sca‑ vo e come si collocano nel complessivo quadro definitorio tra il concetto di rifiuto e quello di sottoprodotto e, successivamente, individua‑ re le regole gestionali di riferimento ed i relati‑ vi aspetti sanzionatori.

Nell’insieme il Dl 2/2012 e il Dm 161/2012 si inseriscono in un contesto interpretativo giu‑ risprudenziale in cui era principio consolida‑ to che la disciplina delle terre e rocce da scavo non fosse applicabile nel caso di materiale da scavo contenente rifiuti provenienti da attività edilizie ed affini (1). condo Cass. pen., Sez. III, n. 16705/2011, rientra nel‑ la definizione del materiale proveniente da demolizio‑ ni e costruzioni, incluso nel novero del rifiuti specia‑

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Commissione europea

Regolamento 10 dicembre 2012, n. 1179 (Guue 11 dicembre 2012, n. L 337)

Legislazione

norme nazionali

Vetro: la seconda tappa dell’End of Waste RIFIUTI bollettino di informazione normativa n. 202 (01/13)

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Link di approfondimento In Osservatorio di normativa ambientale (www.reteambiente.it) “I nuovi criteri ‘end of waste’ dell’Ue per i rottami di vetro” (di A. Geremei)

Regolamento recante i criteri che determinano quando i rottami di vetro cessano di essere considerati rifiuti ai sensi della direttiva 2008/98/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio La Commissione europea, visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, vista la direttiva 2008/98/Ce del Parlamento eu‑ ropeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, re‑ lativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, in particolare l’articolo 6, paragrafo 2, considerando quanto segue: (1) Dalla valutazione di svariati flussi di rifiu‑ ti emerge che i mercati del riciclaggio dei rotta‑ mi di vetro trarrebbero benefici dall’introduzio‑ ne di criteri specifici intesi a determinare quan‑ do i rottami di vetro ottenuti dai rifiuti cessano di essere considerati rifiuti. Occorre che tali cri‑ teri garantiscano un elevato livello di tutela am‑ bientale e lascino impregiudicata la classifica‑ zione dei rottami di vetro come rifiuti adottata dai paesi terzi. (2) Le relazioni del Centro comune di ricerca del‑ la Commissione europea indicano l’esistenza di un mercato e di una domanda per i rottami di vetro da utilizzare come materia prima nell’in‑ dustria produttrice di vetro. I rottami di vetro do‑ vrebbero pertanto essere sufficientemente puri e soddisfare le norme o specifiche pertinenti richie‑ ste da tale industria. (3) I criteri per determinare quando alcuni tipi di rottami di vetro cessano di essere considerati rifiuti devono garantire che i rottami di vetro ot‑ tenuti mediante un’operazione di recupero sod‑ disfino i requisiti tecnici dell’industria produttri‑ ce di vetro, siano conformi alla legislazione e alle norme vigenti applicabili ai prodotti e non com‑ portino impatti generali negativi sull’ambiente o la salute umana. Dalle relazioni del Centro co‑ mune di ricerca della Commissione europea si ri‑ cava che i criteri proposti per definire i rifiuti im‑ piegati come materiale nell’operazione di recupe‑ ro, i processi e le tecniche di trattamento, nonché i rottami di vetro ottenuti dal recupero, soddisfa‑ no i suddetti obiettivi, in quanto dovrebbero crea‑ re le condizioni per la produzione di rottami pri‑ vi di proprietà pericolose e sufficientemente esen‑ ti da composti non vetrosi. (4) Per garantire il rispetto dei criteri è opportu‑ no prevedere la pubblicazione delle informazio‑ ni sui rottami di vetro che hanno cessato di es‑ sere considerati rifiuti e l’istituzione di un siste‑ ma di gestione. (5) Per consentire agli operatori di conformar‑ si ai criteri che determinano quando i rottami di vetro cessano di essere considerati rifiuti, oc‑ corre lasciar trascorrere un congruo periodo di

tempo prima che il presente regolamento diven‑ ga applicabile. (6) Le misure previste nel presente regolamento sono conformi al parere del comitato istituito in virtù dell’articolo 39 della direttiva 2008/98/Ce, ha adottato il presente regolamento:

Articolo 1 Oggetto Il presente regolamento stabilisce criteri atti a de‑ terminare in quali casi i rottami di vetro desti‑ nati alla produzione di sostanze od oggetti di ve‑ tro attraverso processi di rifusione cessano di es‑ sere rifiuti. Articolo 2 Definizioni Ai fini del presente regolamento si applicano le definizioni di cui alla direttiva 2008/98/Ce. Si applicano inoltre le seguenti definizioni: 1. “rottame di vetro”: rottame derivante dal recu‑ pero di rifiuti di vetro; 2. “detentore”: la persona fisica o giuridica che è in possesso dei rottami di vetro; 3. “produttore”: detentore che cede a un altro de‑ tentore dei rottami di vetro che per la prima volta hanno cessato di essere considerati rifiuti; 4. «importatore”: qualsiasi persona fisica o giu‑ ridica stabilita nell’Unione che introduce nel suo territorio doganale dei rottami di vetro che han‑ no cessato di essere considerati rifiuti; 5. “personale qualificato”: personale che, per esperienza o formazione, possiede le competenze necessarie per monitorare e valutare le caratteri‑ stiche dei rottami di vetro; 6. “controllo visivo”: il controllo dei rottami di vetro che investe tutte le parti di una partita e impiega le capacità senso­riali umane o qualsia‑ si apparecchiatura non specializzata; 7. “partita”: un lotto di rottami di vetro destina‑ to a essere spedito da un produttore a un altro de‑ tentore e che può essere contenuto in una o più unità di trasporto, ad esempio contenitori. Articolo 3 Criteri pertinenti ai rottami di vetro I rottami di vetro cessano di essere considerati ri‑ fiuti allorché, all’atto della cessione dal produtto‑ re a un altro detentore, sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: 1. i rottami ottenuti dall’operazione di recupe‑ ro soddisfano i criteri di cui al punto 1 dell’al‑ legato I;


Articolo 4 Dichiarazione di conformità 1. Il produttore o l’importatore stila, per ciascu‑ na partita di rottami di vetro, una dichiarazione di conformità in base al modello di cui all’allegato II. 2. Il produttore o l’importatore trasmette la di‑ chiarazione di conformità al detentore successi‑ vo della partita di rottami di vetro. Il produttore o l’importatore conserva una copia della dichia‑ razione di conformità per almeno un anno dalla data del rilascio, mettendola a disposizione delle autorità competenti che la richiedano. 3. La dichiarazione di conformità può essere sti‑ lata in formato elettronico.

5. L’importatore esige che i suoi fornitori appli‑ chino un sistema di gestione che soddisfi il di‑ sposto dei paragrafi 1, 2 e 3 del presente articolo e sia stato controllato da un verificatore esterno indipendente. Il sistema di gestione del fornito‑ re deve essere certificato da un organismo di va‑ lutazione della conformità accreditato da un or‑ ganismo preposto che ha ricevuto una valutazio‑ ne “orizzontale” positiva per tale attività dall’or‑ ganismo riconosciuto ai sensi dell’articolo 14 del regolamento (Ce) n. 765/2008; o da un verifica‑ tore ambientale che sia stato accreditato o abbia ottenuto l’abilitazione da un organismo di ac‑ creditamento o di abilitazione a norma del re‑ golamento (Ce) n. 1221/2009 e che è anche sot‑ toposto a una valutazione “orizzontale” a nor‑ ma dell’articolo 31 del suddetto regolamento, ri‑ spettivamente. I verificatori che intendono operare in paesi ter‑ zi devono ottenere un accreditamento specifico o un’abilitazione, secondo le modalità previste dal regolamento (Ce) n. 765/2008, o dal regolamen‑ to (Ce) n. 1221/2009 e dalla decisione 2011/832/ Ue della Commissione. 6. Il produttore consente l’accesso al sistema di ge‑ stione alle autorità competenti che lo richiedano.

Articolo 6 Entrata in vigore Il presente regolamento entra in vigore il vente‑ simo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Esso si applica a decorrere dall’11 giugno 2013. Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in cia‑ scuno degli Stati membri. Fatto a Bruxelles, il 10 dicembre 2012

Allegato I Criteri pertinenti ai rottami di vetro Criteri

Obblighi minimi di monitoraggio interno Punto 1. Qualità dei rottami di vetro ottenuti dall’operazione di recupero

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Articolo 5 Sistema di gestione 1. Il produttore applica un sistema di gestione atto a dimostrare la conformità ai criteri di cui all’articolo 3. 2. Tale sistema prevede una serie di procedimen‑ ti documentati riguardanti ciascuno dei seguen‑ ti aspetti: a) monitoraggio della qualità dei rottami di ve‑ tro ottenuti dall’operazione di recupero di cui al punto 1 dell’allegato I (che comprenda anche campionamento e analisi);

b) controllo di accettazione dei rifiuti utilizzati come materiale dell’operazione di recupero di cui al punto 2 dell’allegato I; c) monitoraggio dei processi e delle tecniche di trattamento di cui al punto 3 dell’allegato I; d) osservazioni dei clienti sulla qualità dei rot‑ tami di vetro; e) registrazione dei risultati dei controlli effettua‑ ti a norma delle lettere da a) a c); f) revisione e miglioramento del sistema di ge‑ stione; g) formazione del personale. 3. Il sistema di gestione prevede inoltre gli ob‑ blighi specifici di monitoraggio indicati, per cia‑ scun criterio, nell’allegato I. 4. Un organismo preposto alla valutazione del‑ la conformità di cui al regolamento (Ce) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consi‑ glio, del 9 luglio 2008, che sia stato accredita‑ to a norma di detto regolamento, o qualsiasi al‑ tro verificatore ambientale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 20, lettera b), del regolamento (Ce) n. 1221/2009 del Parlamento europeo e del Con‑ siglio, che sia stato accreditato o abbia ottenu‑ to l’abilitazione a norma di detto regolamento, si accerta che il sistema di gestione soddisfi le di‑ sposizioni del presente articolo. Tale accertamen‑ to è effettuato ogni tre anni. Solo i verificatori con i seguenti ambiti di accreditamento o di abi‑ litazione sulla base dei codici Nace, come specifi‑ cato nel regolamento (Ce) n. 1893/2006 del Par‑ lamento europeo e del Consiglio, sono ritenuti possedere una sufficiente esperienza specifica per la verifica di cui al presente regolamento: – * Codice Nace 38 (Attività di raccolta, tratta‑ mento e smal­timento dei rifiuti; recupero dei ma‑ teriali); oppure – * Codice Nace 23.1 (Fabbricazione di vetro e di prodotti in vetro).

Legislazione norme nazionali Regolamento 10 dicembre 2012, n. 1179

2. i rifiuti utilizzati come materiale dell’operazio‑ ne di recupero soddisfano i criteri di cui al pun‑ to 2 dell’allegato I; 3. i rifiuti utilizzati come materiale dell’opera‑ zione di recupero sono stati trattati in conformità dei criteri di cui al punto 3 dell’allegato I; 4. il produttore ha rispettato i requisiti di cui agli articoli 4 e 5; 5. i rottami di vetro sono destinati alla produzio‑ ne di sostanze od oggetti di vetro mediante pro‑ cessi di rifusione.

1.1. I rottami di vetro devono soddisfare le specifiche sta‑ bilite dal cliente, le specifiche settoriali o una norma per Il personale qualificato verifica che ogni partita sia conforme a specifiche adeguate. uso diretto nella produzione di sostanze od oggetti di ve‑ tro mediante rifusione in impianti di produzione del vetro.

1.2. Il contenuto dei seguenti componenti non vetro‑ si è il seguente: – metalli ferrosi: ≤ 50 ppm; – metalli non ferrosi: ≤ 60 ppm; – sostanze inorganiche non metalliche e non vetrose: ≤ 100 ppm per rottami di vetro di dimensione > 1 mm; ≤ 1 500 ppm per rottami di vetro di dimensione ≤ 1 mm; – sostanze organiche: ≤ 2 000 ppm. Esempi di sostanze inorganiche non vetrose e non metal‑ liche sono: ceramica, roccia, porcellana e piroceramica. Esempi di sostanze organiche sono: carta, gomma, pla‑ stica, tessuto, legno.

Il personale qualificato effettua un controllo visivo di ogni partita. A intervalli adeguati, salvo revisione in caso avvengano cambiamenti significativi nel processo operativo, devono essere analizzati gravimetricamente dei campioni rappresentativi di rottami di vetro per misurarne le componenti totali non ve‑ trose. Le componenti non vetrose devono essere analizzate mediante pesatura, dopo separazione meccanica o manuale (come meglio opportuno) dei materiali sotto un attento controllo visivo. Per stabilire la frequenza adeguata con cui eseguire il monitoraggio per campionamento si tiene conto dei seguenti fattori: – l’andamento previsto della variabilità (ad esempio, in base ai risultati passati); – il rischio di variabilità insito nella qualità dei rifiuti di vetro utilizzati come materiale dell’operazione di recupero e di ogni trattamento successivo; scarti industriali di vetro con un alto grado di prevedibilità rispetto alla composizione esi‑ gono una minor frequenza di monitoraggio. Rifiuti di vetro provenienti da raccolta multimateriale potrebbero richiede‑ re un controllo più frequente; – la precisione del metodo di monitoraggio stesso; – la vicinanza dei risultati della componente non vetrosa ai limiti indicati sopra. Il processo che ha condotto alla scelta della frequenza del monitoraggio dovrebbe essere documentato nell’ambito del si‑ stema di gestione e dovrebbe essere accessibile in sede di audit.

(segue)

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a cura di Italia Pepe Responsabile Servizio Violazioni amministrative, Contenzioso e Affari legali Provincia di Milano

Rubriche

RIFIUTI bollettino di informazione normativa n. 202 (01/13)

Con questo numero “Rifiuti-Bollettino di informazione normativa” dà l’avvio ad una nuova Rubrica dedicata all’approfondimento sistematico di una serie di problematiche afferenti le sanzioni amministrative con particolare riferimento ai rifiuti. Questo perché l’incidenza della sanzione amministrativa nell’ambito della gestione dei rifiuti ha assunto nel tempo una valenza sempre più importante. In ragione di ciò, diventa non più eludibile la conoscenza degli elementi sostanziali e procedurali che caratterizzano la risposta dell’Ordinamento giuridico all’illecito amministrativo, unitamente alla trattazione di casi particolari. Stante l’importanza e la specificità della disciplina, la Rubrica è stata affidata alla cura di Italia Pepe, uno tra i principali esperti e studiosi nazionali della materia, anche in ragione del suo ruolo di Responsabile Servizio Violazioni amministrative, Contenzioso

e Affari legali che ricopre presso la Provincia di Milano.

Le sanzioni amministrative. Adattabilità dei termini della legge 241/1990 al procedimento sanzionatorio disciplinato dalla legge 689/1981

• 30 giorni per l’invio degli scritti difensivi ex articolo 18.

La legge 24 novembre 1981 n. 689 regola la procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative, delineando un procedimento di carattere contenzioso anche in sede amministrativa e fissandone molto precisamente fasi e relativa scansione temporale: • 90 giorni per la notificazione della violazione ex articolo 14; • 60 giorni per il pagamento in misura ridotta ex articolo 16;

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Focus Rifiuti e sanzioni amministrative

Mese dopo mese, nel corso del 2013, la rubrica affronterà le seguenti tematiche: (gennaio) Le sanzioni amministrative. Adattabilità dei termini della legge 241/1990 al procedimento sanzionatorio disciplinato dalla legge 689/1981 (febbraio) – Determinazione della sanzione nel caso di accertamento di innumerevoli trasporti di rifiuti senza formulari: cumulo giuridico o materiale? (marzo) – I rifiuti sanitari pericolosi a rischio infettivo e divieto di miscelazione (aprile) – Veicoli fuori uso, omesso conferimento ad un centro di raccolta autorizzato. Disciplina sanzionatoria (maggio) – Attività di parcheggio e rimessaggio. Obbligo della tenuta del registro di carico e scarico rifiuti. Il caso (giugno) – Trasporto di rifiuti senza formulario

Emerge con assoluta evidenza l’assenza di assoggettamento della fase decisoria a termine alcuno. Il Consiglio di Stato ed il Tar (1) intervenuti più volte sul punto hanno precisato infatti che “L’esercizio del potere sanzionatorio amministrativo non è soggetto a termini di prescrizione o decadenza, fatta eccezione per la prescrizione del diritto alla riscossione delle sanzioni pecuniarie, sancita dall’articolo 14 della legge 689/81; di talchè l’accertamento amministrativo e l’applicazione della relativa sanzione può intervenire anche a distanza di tem-

di identificazione. Il principio di responsabilizzazione e coinvolgimento e la culpa in vigilando del legale rappresentante (luglio) – Scarichi in fognatura e potestà sanzionatoria dell’Ufficio d’ambito (agosto – settembre) – Trasporto di rifiuti senza formulario: contenuto essenziale del verbale di accertamento al fine della corretta rilevazione e contestazione della violazione (ottobre) – Scarico in corso d’acqua superficiale. Titolarità dell’autorizzazione e corretta individuazione del trasgressore ed obbligato solidale al fine della corretta contestazione della violazione (novembre) – Scarichi in fognatura, controlli e competenze (dicembre) – Cer 150106 imballaggi in materiali misti. Corretta attribuzione del codice identificativo sulla scorta di quanto stabilito dalla Corte di Giustizia Ce e il Ministero dell’ambiente. Il caso

po dalla commissione dell’abuso, senza che il ritardo nell’adozione della sanzione comporti sanatoria o il sorgere di affidamenti o situazioni consolidate”. Sussiste peraltro un orientamento giurisprudenziale, di portata di certo minoritaria, in base al quale al procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative ex lege 689/1981 sarebbero applicabili i termini di cui all’articolo 2 della legge 241/1990 previsti appunto per la conclusione del procedimento amministrativo. Desta tuttavia forti perplessità l’applicazione del termine di 30 giorni al procedimento che ha avuto inizio con una contestazione in

(1) Si veda in tal senso Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 2 giugno 2000, n. 3184 e Tar Toscana, Firenze, Sez. II, sentenza 22 marzo 2011, n. 477.


(2) Cass. Civ., sentenza 5 marzo 2003, n. 3254 e sentenza 11 aprile 2003, n. 5790.

Stanti tali premesse, la legge 689/1981 può ben definirsi quale legge speciale prevalente sulla legge 241/1990 che regola in via generale il procedimento amministrativo (2): se è vero che secondo l’articolo 29 della legge 241/1990 i criteri da essa fissati costituiscono “principi generali dell’ordinamento giuridico”, ciò non dispenserà tuttavia l’interprete dal verificare, di volta in volta, che i medesimi principi siano compatibili con la disciplina della legge 689/1981. Le disposizioni di cui al citato articolo 2, come peraltro più volte precisato dalla Corte di Cassazione (3), sono dunque scarsamente adattabili al procedimento che si conclude con l’emanazione dell’ordinanza di ingiunzione ed è pertanto desumibile la quasi indiscutibile infondatezza dell’assunto in base al quale la violazione del termine di conclusione del procedimento costituisca possibile motivo di illegittimità di un’ordinanza di ingiunzione. Per quanto detto si procederà, dunque, all’emanazione dell’ordinanza di ingiunzione

(3) Cass. Civ., Sez. II, sentenza 23 gennaio 2007, n. 1401.

nel termine quinquennale di cui all’articolo 28 della legge 689/1981 rimarcando che, i termini intermedi più ampi previsti dalla legge speciale che regola il procedimento sanzionatorio, sono posti sia a garanzia dell’autore della violazione sia dei poteri della pubblica Amministrazione, poiché trattandosi di un’attività in molti casi complessa e dunque non prevedibile nel suo sviluppo, lo stesso Legislatore ha ritenuto di non contenerla entro determinati limiti temporali (4). In conclusione va altresì dato atto della configurabilità nel nostro Ordinamento di un principio di obbligatorietà dell’azione amministrativa sanzionatoria desumibile dal combinato disposto degli articoli 97 della Costituzione e 18, comma 2, legge 689/1981, nella misura in cui quest’ultima norma impone all’Autorità procedente di definire comunque il procedimento sanzionatorio con un provvedimento espresso (se del caso anche di archiviazione). Ne consegue, pertanto, che il provvedimento emesso vada esente da vizi di ingiustizia manifesta ed irragionevolezza per tardività, ma rappresenti invero l’esito necessitato di un procedimento doverosamente avviato dall’Autorità competente, pur a distanza di tempo, dalla commissione di fatti contestati al trasgressore.

(4) Si veda in tal senso Cass. Civ. Sez. I, sentenza 11 luglio 2003, n.10920.

RIFIUTI bollettino di informazione normativa n. 202 (01/13)

Occorre altresì evidenziare che il termine per la conclusione del procedimento di cui all’articolo 2 della legge 241/1990 è un termine ordinatorio la cui decorrenza non comporta in alcun modo la perdita del potere di provvedere. Ed infatti la previsione normativa di termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi rileva ai fini del compimento dell’inerzia della pubblica Amministrazione. Il decorso del termine per la conclusione del procedimento segna infatti il momento a partire dal quale la pubblica Amministrazione è da considerarsi inadem-

piente ed avverso la quale è dunque possibile attivare i rimedi che l’ordinamento prevede per tali casi (diffida ad adempiere, ricorso avverso il silenziose della pubblica Amministrazione).

Rubriche Focus Rifiuti e sanzioni amministrative

via immediata, considerati i succitati più ampi margini previsti dalla disciplina sanzionatoria di interesse. Allora perché non far decorrere tale termine “dall’inizio d’ufficio del procedimento” così come stabilito dalla medesima legge disciplinante il procedimento amministrativo, ritenendo dunque che il dies a quo decorra dal momento in cui, ai sensi dell’articolo 18 della legge 689/1981, pervengano all’Autorità gli scritti difensivi ovvero l’interessato venga sentito? La rappresentazione di questa ipotesi appare anch’essa assai discutibile poiché, come detto in premessa, la legge 689/1981 non assoggetta ad alcun termine la fase decisoria non essendo prevista infatti alcuna scadenza né per l’invio del rapporto né per l’emissione dell’ordinanza di ingiunzione da parte dell’Ente competente.

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