Gli amministratori locali e la prevenzione della criminalita' by Efus

FORO EUROPEO

SECUCITES

Sicurezza & Democrazia

Gli amministratori locali e la prevenzione della criminalitĂ

Con il sostegno finanziario del programma AGIS Commissione Europea - Direzione Generale Giustizia e Affari Interni

FORUM EUROPEO PER LA SICUREZZA URBANA

SECUCITES GLI AMMINISTRATORI LOCALI E LA PREVENZIONE DELLA CRIMINALITAâ&#x20AC;&#x2122;

Carla Napolano, Capo Progetto Anne Wyvekens, Esperto

Con il sostegno finanziario del programma AGIS Commissione Europea - Direzione Generale Giustizia e Affari Interni

Finito di stampare nel quarto trimestre 2004 presso la tipografia Pérolle-Paris N° 2-913181-30-9

FORUM EUROPEO PER LA SICUREZZA URBANA 38, rue Liancourt 75014-Parigi- Francia tel. 003 (0) 1 40 64 49 00- fax 0033 (0) 1 40 64 49 10 Internet : http://www.fesu.org Email : fesu@urbansecurtiy.org 3

Desideriamo ringraziare vivamente tutti coloro che, con la loro esperienza e la loro calorosa accoglienza, hanno contribuito alla realizzazione di questo progetto. In modo particolare, vorremmo esprimere i nostri più sentiti ringraziamenti agli amministratori locali e ai tecnici delle città di Enschede (Paesi Bassi), Fidenza (Italia), Saint Denis (Francia), Mons (Belgio), Hackney (Regno Unito), l’Hospitalet (Spagna), della Provincia di Arezzo, della Regione Toscana (Italia), di Syvicol (Lussemburgo) e del Deutscher Praventionstag (Germania) per la loro attiva partecipazione ai seminari e la loro disponibilità nel corso delle visite di studio. Infine, i nostri più sinceri ringraziamenti vanno a tutte le persone incontrate nel corso delle visite di studio per la loro professionalità.

Traduzione in italiano a cura di Gianfranca Testore Gabbaï

GLI AMMINISTRATORI LOCALI E LA PREVENZIONE DELLA CRIMINALITA’ Questione centrale: A prescindere dalle sue competenze, qual è la posizione dell’amministratore locale in materia di sicurezza urbana? Rivendica un ruolo? In caso affermativo, per quale motivo, in cosa consiste tale ruolo, e come ritiene di poterlo svolgere? PREFAZIONE

INTRODUZIONE

1. Contesto e obiettivi del progetto

2. L’Europa delle città

3. Metodologia - Il gruppo di lavoro - L’impostazione

4. Piano del rapporto

5. L’amministratore locale nei 9 paesi partecipanti: dati di natura politica e amministrativa 17 1. IL CONTESTO LOCALE NEI 9 PAESI a) La città, attore-chiave delle politiche locali in materia di sicurezza - Il Belgio e l’esempio della città di Mons - La Spagna e l’esempio della città di L’Hospitalet - La Francia e l’esempio della città di Saint-Denis - La Slovenia e l’esempio della città di Lubiana - I Paesi Bassi e l’esempio della città di Enschede - Il Regno Unito e l’esempio della città di Hackney

31 32

b) Le autorità regionali viste come tramite tra il livello nazionale e quello locale 42 - Il Lussemburgo e l’esempio di Syvicol - L’Italia e gli esempi della Regione Toscana, della Provincia di Arezzo e della città di Fidenza - La Germania e l’esempio del Land della Bassa Sassonia

c) La città e lo Stato: dei rapporti contrastati 2.

AMMINISTRATORI LOCALI E PARTNER

a) Le strutture partenariali - Al menù o “ à la carte” - Due modelli

48 53 54

b) Gli attori del partenariato - I partner istituzionali - Gli altri partner

c) La competenza - La competenza interna *Degli « esperti locali in materia di sicurezza » *Un servizio di prevenzione - Il ricorso puntuale alla competenza esterna

d) L’amministratore locale, animatore del partenariato 64 - L’amministratore locale, visto come “passeur”, come intermediario - L ‘amministratore locale, quale promotore delle operazioni di partenariato 3.

L’AMMINISTRATORE LOCALE E LA POPOLAZIONE

a) Le richieste dei cittadini e la realtà dell’insicurezza b) Due modelli c) La consultazione: esperienza occasionale, o metodo di lavoro?

67 69 70 72

L’AMMINISTRATORE LOCALE E LA POLITICA DI PREVENZIONE IN QUANTO POSTA IN GIOCO ELETTORALE 75 a) Elogio del pragmatismo 77 b) Una questione di terminologia?

CONCLUSIONI: INDIRIZZI COMUNI E DIBATTITI

BIBLIOGRAFIA

PREFAZIONE Le inevitabili carenze di un modesto scambio tra alcune città europee, programmato e finanziato dalla Commissione Europea sull’arco di un anno, non precludono una riflessione sulla profonda motivazione che spinge i responsabili di tali città ad accettare di dedicare una parte del proprio tempo a esaminare, foss’anche limitatamente, il senso della loro azione. Il fatto di poter confrontare a livello europeo i loro interrogativi e i loro dubbi, di accettare di essere pubblicati in Europa, dà maggior peso a queste osservazioni relative al difficile mestiere di amministratore locale, a dispetto delle loro possibili lacune. La pubblicazione rispecchia, dal canto suo, la volontà del Forum di rendere più trasparente la nebulosa realtà delle città europee, che si trovano confrontate alle loro problematiche in materia di insicurezza. La “governance” degli affari pubblici sulla scena mondiale ha visto emergere sia la promozione della società civile, che quella degli amministratori locali. Mentre infatti i dirigenti politici che siedono nei parlamenti nazionali o reggono le redini del potere centrale sono confrontati a una crisi di fiducia da parte degli elettori, quelli che si occupano dei problemi delle città e delle regioni godono del relativo attaccamento dei loro elettori. Tale attaccamento è alimentato dai legami di vicinanza. Il fatto di incontrare per strada i propri amministratori locali, di poterli interrogare immediatamente, di ottenere da parte loro delle risposte, per quanto talvolta insufficienti, danno al voto locale un contenuto, forniscono una ragione per esercitare il diritto elettorale, e, in alcuni casi, magari una ragione per presentarsi alle prossime elezioni amministrative. I miglioramenti più notevoli registrati nell’evoluzione della democrazia e dell’uso che ne viene fatto si riscontrano nelle forme in cui viene esercitato il mandato degli amministratori territoriali. Insieme, tutte queste riforme e queste evoluzioni si sforzano di mantenere vivo il legame di prossimità con l’elettore. E’ una sfida di grande rilievo nelle grandi città, nelle conurbazioni metropolitane. Tale evoluzione deve inoltre tenere conto della possibilità di utilizzare tecniche di comunicazione in grado di favorire una maggiore partecipazione dei cittadini al processo decisionale. Si tratta di evoluzioni ancora molto poco diffuse a livello nazionale, e ancor meno a livello europeo. Emergono invece più nettamente, infatti, non tanto questi progressivi miglioramenti quotidiani della democrazia a livello locale, quanto piuttosto le trasformazioni costituzionali che incidono sugli equilibri fondamentali dei poteri tra di loro. Eppure, si avverte con chiarezza che è anche a tale livello locale che si gioca il futuro delle grandi questioni sociali, quali l’integrazione degli immigrati, oppure quelle inerenti alla sicurezza. La sicurezza, la prevenzione della criminalità non rappresentano più in sè un settore riservato alla competenza di un unico titolare del potere. Numerosi livelli di

governo partecipano all’attuazione dei provvedimenti in materia di sicurezza, ma è sempre maggiormente il livello locale che si impone sotto il profilo dell’analisi e del monitoraggio dei provvedimenti adottati. L’amministratore locale si trova sempre più obbligato ad interrogarsi su aree di intervento che non rientrano necessariamente nelle attribuzioni e competenze che gli sono conferite dalla legge, o dai regolamenti in materia di bilancio. Tuttavia, è l’elettore che « fa la legge ». E l’elettore si preoccupa assai poco delle suddivisioni spesso complesse che intervengono nella sfera delle competenze amministrative tra i vari livelli di potere. Tende piuttosto a sanzionare, con il suo voto, il responsabile eletto che è più vicino a lui, poiché tale eletto condivide con lui tutte le problematiche della vita quotidiana e si presume abbia interesse a risolverle. E’ quindi per questo motivo che una questione chiaramente delimitata, come quella della sicurezza, è sfuggita al “predominio” della polizia, per diventare anche un problema dei sindaci. Questo nuovo posizionamento degli amministratori non li vede sempre partecipare attivamente in nuove sfere di competenze, ma impone loro, almeno, di interessarsi da vicino a quanto fanno tutte le istituzioni cui spetta seguire le questioni legate alla sicurezza. Questi nuovi ruoli spingono forse a svolgerli in modo diverso? Oppure occorre semplicemente adattare le procedure e i metodi di gestione utilizzati in altri settori? Come svolge il proprio lavoro l’assessore di una città europea incaricato di seguire le questioni riguardanti la violenza contro le donne e i bambini, la tossicodipendenza, i comportamenti dettati dall’odio, le tensioni razziali, la prevenzione delle situazioni di dipendenza, i furti di materiali di proprietà comunale, la violenza a scuola o nei trasporti? Questo breve elenco, non certo limitativo, dimostra la complessità di quella che possiamo ben chiamare la « governance » locale dell’insicurezza. Mediante questo studio, reso possibile grazie alla collaborazione delle città del Forum che vi hanno partecipato, e hanno accettato di illustrare la prassi da loro adottata per esercitare queste nuove competenze, il Forum intende fornire il proprio contributo, al fine di delineare quello che potrebbe essere un migliore approccio per una politica europea di prevenzione. Dobbiamo infatti disporre di una precisa conoscenza delle condizioni reali necessarie per attuare e favorire le politiche locali di prevenzione, se vogliamo migliorare le decisioni a livello nazionale, ma anche europeo. Non possiamo continuare a sforzarci di sviluppare certe componenti delle politiche finanziate dalla Commissione europea, senza conoscere meglio questo « calderone » della democrazia a livello locale. Il presente studio, per quanto imperfetto, si propone di stimolare un approfondimento delle norme di gestione degli innumerevoli microcosmi costituiti

dai nostri enti locali in tutta Europa. In fondo, si tratta anche di una sfida: continuando a scambiare le nostre pratiche tra europei, a ricercare quali sono i punti che ci accomunano e le nostre differenze, è possibile che affiori un modello europeo di sviluppo valido, da mostrare al resto del mondo, che permetta di affrontare in maniera incisiva tutte le sfide poste dalla povertà, la disuguaglianza, l’esclusione e l’insicurezza. E’ proprio nell’ambito di questa partecipazione quantunque indiretta - del cittadino europeo all’elaborazione del dialogo intorno al bene comune che l’Europa deve affermare la propria inalterata volontà di contribuire a scrivere la storia del mondo.

Michel Marcus Delegato Generale

INTRODUZIONE 1. Contesto e obiettivi del progetto Da molti anni a questa parte, talvolta da decine di anni, le indagini europee e internazionali1 attestano che l’Europa e la sua popolazione stanno assistendo ad un aggravarsi del senso di insicurezza. In questo clima, in cui si moltiplicano le richieste di sicurezza, e aumentano i reati che colpiscono direttamente i cittadini e i loro beni, le istituzioni repressive nazionali si rivelano incapaci di garantire, da sole, un controllo del problema, mentre i cittadini esprimono spesso le loro esigenze a livello locale. Gli amministratori locali, in quanto rappresentanti della volontà popolare, si sono quindi ritrovati in prima linea di fronte alle esigenze della popolazione, che vuole vedere soddisfatta la sua aspirazione alla sicurezza. Sono stati quindi spinti ad associarsi ad altri partner, in particolare le forze di polizia e il potere giudiziario, per elaborare politiche locali di prevenzione della criminalità. Si sono così istituiti dei partenariati locali, basati sull’applicazione di un concetto allargato di politiche tese a contrastare la criminalità. In questa situazione in continua evoluzione, quale è il ruolo svolto dagli amministratori locali? Sotto quale forma vengono conclusi i suddetti partenariati e quali sono le condizioni del loro sviluppo? Gli amministratori locali sono realmente degli « attori-chiave » delle politiche di prevenzione, sono in grado di soddisfare al meglio le richieste sociali che vengono loro rivolte? Il ruolo inedito che viene infatti loro attribuito dalle politiche di prevenzione e di sicurezza è tale da collocarli al centro di tali politiche. Quale è la situazione esatta in paesi con tradizioni politiche, quadri istituzionali e pratiche differenti? Si tratta di una tendenza generale che dovrebbe essere affiancata dalle politiche nazionali ed europee, oppure di un fenomeno puntuale? Quali sono gli interrogativi, i dibattiti suscitati da tale evoluzione? Quali lezioni si possono trarre, o quali raccomandazioni possono essere espresse a livello europeo? Studiare il ruolo e le competenze degli amministratori locali nel quadro dell’attuazione e del monitoraggio delle politiche locali in materia di sicurezza, con l’obiettivo di determinare in quale modo corrispondano alle evoluzioni della società; analizzare le partecipazioni in partenariati locali e il rafforzamento della cooperazione tra autorità: sono queste le problematiche che costituiscono il tema del nostro programma « Sécucités: ruolo e competenze degli amministratori locali nel campo della prevenzione della criminalità ». L’obiettivo non è quindi tanto quello di stabilire l’elenco delle competenze degli amministratori locali nel campo della sicurezza urbana, quanto 1

Ministero dell’Interno del Cile, Politicas de seguridad ciudadana en Europe y America latina, Lecciones y desafios. Articolo di M. MARCUS Les politiques de réduction de l’insécurité en Europe, Cile, marzo 2004

piuttosto di cercare di comprendere il ruolo da essi svolto al momento di selezionare e di applicare delle politiche di sicurezza urbana. Il che significa che occorre analizzare, oltre alle competenze previste dalla legge, anche, per esempio, il modo in cui gli amministratori le assumono, il modo in cui decidono di farle proprie. In altri termini, si accontentano di sorvegliare le attività dei loro servizi, oppure hanno la ferma volontà di svolgere un ruolo determinante nelle politiche locali di sicurezza? La sicurezza rappresenta per loro una sfida fondamentale? E, se, dal canto loro, sono disposti ad assumere il ruolo di elemento federatore, è poi scontato il riconoscimento di tale ruolo da parte degli Stati e delle istituzioni europee? Il programma non si prefigge l’obiettivo di omologare le informazioni raccolte, né di determinare il profilo del sindaco ideale, ma piuttosto di scambiare informazioni e pratiche destinate a costruire una riflessione e delle competenze comuni. 2 L’Europa delle città Da 20 anni a questa parte, numerosi responsabili della prevenzione in Europa hanno cercato di sottolineare l’importanza del livello locale, presentandolo come il meglio adattato per istituire dei dispositivi in grado di soddisfare le aspettative dei cittadini e di ridurre il senso di insicurezza. Le nostre città, le realtà locali, sono il materiale con cui costruire le nostre politiche pubbliche nazionali ed europee, e non viceversa. Non si può pretendere di applicare, dappertutto e senza distinzioni, una stessa politica in materia di sicurezza. Se si vogliono ignorare le specificità locali, si va sicuramente all’insuccesso. La polizia e la giustizia, con le loro strutture e le loro gerarchie, non possono essere gli unici protagonisti di una politica riuscita nel campo della sicurezza. Occorre anche che le città vengano riconosciute come attori principali della lotta all’insicurezza. Essere convinti della rilevanza del ruolo delle città in questa impresa, significa ammettere il ruolo fondamentale degli amministratori locali e dei loro partner, cui vengono quotidianamente rivolte le richieste dei loro concittadini2. A parte quanto indicato in certi documenti, quali la Carta europea (1992), che enuncia una serie di principi, in particolare nel tema 63, e il Parere del Comitato delle Regioni, che sottolinea l’importanza del livello intermedio e locale nella lotta alla criminalità, le istituzioni europee esitano ancora a riconoscere agli attori locali un ruolo determinante nelle politiche in materia di sicurezza urbana. 2

Rapporto Bonnemaison www.fesu.org . « Prévention répréssion solidarité » 1982 Tema 6 Sicurezza e Prevenzione della delinquenza. Carta urbana europea, Congresso dei poteri locali e regionali d’Europa, (CPLRE) Consiglio d’Europa 1992, 3

Al Consiglio d’Europa, una recente Raccomandazione del Comitato dei Ministri (Rec(2003)21) sul partenariato ai fini della prevenzione della criminalità, invita gli Stati membri a « riconoscere in particolare la necessità di coinvolgere, conformemente alla loro Costituzione, le autorità e i poteri locali nelle attività di prevenzione della delinquenza, sia in quanto promotori di tali attività, che in quanto destinatari ». Il Forum Europeo per la Sicurezza Urbana (organizzazione non governativa creata nel 1987, che riunisce circa 300 enti territoriali) ha evidenziato, fin dalla sua istituzione, il ruolo degli amministratori locali in quanto attori-chiave per l’attuazione delle politiche in materia di sicurezza urbana. Nel corso della Conferenza di Parigi, nel 1996 e di quella di Napoli, nel 2000, che ha adottato il Manifesto Sicurezza e Democrazia4, le città partecipanti hanno sottolineato la pertinenza di trattare a livello locale la problematica della criminalità e la necessità di scambiarsi le conoscenze. In un’Europa che si allarga e che si trova confrontata al problema di differenze culturali più complesse, il FESU ritiene essenziale continuare a promuovere gli scambi e i confronti di esperienze, per migliorare le conoscenze e costituire una visione comune. Le città devono mettere a confronto le loro esperienze locali e nazionali, se vogliono che le politiche di prevenzione e i dibattiti al riguardo possano ottenere dei risultati, sulla base delle esperienze positive, ma anche degli insuccessi riscontrati fino ad oggi. E’ nell’ambito di questa stessa ottica di scambi di buone pratiche, che la Commissione europea e la Direzione Generale Giustizia e Affari interni da anni promuovono il cofinanziamento di progetti, quali il progetto AGIS. Nella continuità di tali progetti sostenuti dalla Commissione europea,5 il presente progetto «Sécucités: Ruolo e competenze degli amministratori locali in materia di sicurezza urbana», avviato nel 2004, contribuisce con nuovi elementi alle riflessioni sulla pertinenza di trattare localmente i problemi legati alla sicurezza urbana. 3. Metodologia − Il Gruppo di lavoro Il presente progetto ha riunito per 12 mesi 7 città europee, 3 enti intermedi e un consorzio di città, che hanno lavorato in comune per tracciare un bilancio 4

www.fesu.org Outils pour l’action, Forum europeo per la Sicurezza urbana , 1996 « Les politiques partenariales et contractuelles favorisent –elles une approche intégrée et globale de la lutte contre l’exclusion sociale ? » Forum europeo per la Sicurezza urbana, 2000

della situazione e delle conoscenze in merito al ruolo e alle competenze degli amministratori locali nel campo della sicurezza urbana in 8 paesi dell’Unione europea. La scelta dei partner è stata effettuata in modo da ottenere un panel il più rappresentativo possibile. Occorreva un campione comprendente essenzialmente delle città. Ne sono state selezionate 7: Saint Denis (Francia), Enschede (Paesi Bassi), London Borough of Hackney (Regno Unito), l’Hospitalet (Spagna)6, Fidenza (Italia), Lubiana (Slovenia) e Mons (Belgio). Poiché era importante approfondire il rapporto tra i vari livelli (locale, intermedio, nazionale), per comprendere meglio il ruolo effettivo degli amministratori con delega in materia di sicurezza urbana, abbiamo ugualmente deciso di fare partecipare al progetto 3 autorità intermedie, la Regione Toscana e la Provincia di Arezzo in Italia, e il Lander della Bassa Sassonia (Germania). Per il Lussemburgo, viste le dimensioni piuttosto ridotte delle sue città, abbiamo preferito fare partecipare il consorzio di città Syvicol (Consorzio delle città lussemburghesi), che riunisce 118 comuni del paese ed è quindi in grado di dare agli altri partner un quadro piuttosto esauriente delle politiche locali del paese in materia di sicurezza. Questo progetto di partenariato ci ha permesso di riunire paesi del nord e del centro dell’Europa, quali Francia, Paesi Bassi, Belgio e Regno Unito, precursori nel campo della sicurezza urbana e della prevenzione, che dispongono di strategie nazionali ormai consolidate in materia, paesi del centro, che sviluppano pratiche piuttosto innovative a livello locale, e uno dei dieci paesi entrati a far parte dell’Unione europea il 1° maggio 2004, la Slovenia, che comincia ad attuare delle pratiche a livello locale. Abbiamo in tal modo potuto costituire un campione ragionevolmente rappresentativo dell’Europa del 2004. Oltre al fattore geografico, le 7 città partner del progetto sono state selezionate tenendo conto delle loro differenze sotto il profilo della dimensione, della popolazione, e delle loro caratteristiche culturali ed economiche. I contesti culturali, sociali ed economici svolgono infatti un ruolo determinante nella scelta delle strategie e delle politiche degli amministratori locali. Si è cercato di verificare se tali fattori possano in un certo modo influenzare e condizionare le politiche relative alla sicurezza urbana. In base a tali criteri, il nostro campione può essere suddiviso in tre gruppi. 6

A causa delle elezioni comunali, la città di L’Hospitalet ha abbandonato il progetto ancora in corso e ha partecipato quindi unicamente alla stesura del questionario e al primo seminario di lavoro.

Il primo è composto da piccole città, rappresentate da Syvicol in Lussemburgo e Fidenza in Italia, che costituiscono esempi di realtà economicamente sviluppate, nelle quali i problemi legati alla criminalità non sono sentiti come un’urgenza, ma piuttosto come una possibilità di realizzare una politica di prevenzione per mantenere un’elevata qualità della vita. Il secondo gruppo, costituito dalle città di Saint-Denis e di Hackneyrispettivamente con 90.000 e 250.000 abitanti-, riunisce, a differenza del primo gruppo, delle città con un tasso di criminalità piuttosto elevato rispetto alla media nazionale e con problematiche piuttosto complesse. Esistono numerose analogie tra le due città. Geograficamente, sono entrambe situate alla periferia di due delle maggiori metropoli europee, Parigi e Londra, il che costituisce un vantaggio, certo, ma rappresenta inconvenienti ancora maggiori. E’ presente sul loro territorio un numero piuttosto elevato di popolazioni appartenenti ad etnie diverse (nel comune di Hackney vengono parlate più di 60 lingue), spesso di livello socio-economico assai basso. Il tasso di disoccupazione è quindi piuttosto importante, come pure il numero di alloggi sociali. La complessità del loro tessuto sociale e il continuo aumento della popolazione obbliga gli amministratori locali a dimostrare un’enorme capacità di inventiva e di reattività dinanzi ai problemi, per potersi adattare ai cambiamenti e alle crescenti esigenze della popolazione. Le priorità di entrambe le città sono essenzialmente concentrate sulla necessità di fare partecipare e di integrare varie popolazioni presenti sul loro territorio, promuovendo un partenariato locale. Nel corso dei lavori si constaterà che le strategie in materia di sicurezza urbana attuate in queste due città presentano dei principi abbastanza analoghi, malgrado le loro differenze culturali. Il terzo gruppo, costituito dalle altre città (Mons, Enschede, Lubliana e l’Hospitalet), la cui popolazione varia tra i 90.000 e i 250.000 abitanti, rappresenta un campione di città che si possono collocare tra questi due estremi, caratterizzate da problematiche complesse, senza tuttavia rivestire un carattere di urgenza. Infine, le due regioni, la Toscana (con la provincia di Arezzo) e il Land della Bassa Sassonia, sono esempi di regioni innovative nei loro rispettivi paesi nel campo della prevenzione della criminalità, che si sforzano da parecchi anni di sviluppare delle politiche di sicurezza urbana integrate, che vanno ad affiancare quelle nazionali. − L’impostazione La metodologia di lavoro era basata sulla messa in rete dei tecnici e degli amministratori locali degli enti territoriali partner. Le attività sono state predisposte secondo un calendario che prevedeva due seminari, cui hanno

partecipato gli 11 partner (12/13 marzo 2004 a Parigi, e 28/29 ottobre 2004 a Enschede), e delle visite di studio in loco presso ciascuno dei partner del programma (sono stati realizzati circa 90 incontri). Un questionario7 è stato inviato all’insieme dei partner prima del primo convegno. Aveva lo scopo di ottenere una prima serie di dati generali (demografici, economici, sociali....) sulle città e delle informazioni sul servizio di prevenzione e/o sui tecnici e gli assessori responsabili di questo settore. Il primo seminario ha offerto ai partner l’occasione di esporre le loro problematiche, i loro servizi di prevenzione e le loro strategie. Parallelamente, le visite di studio presso ciascuna delle città e delle regioni, hanno permesso di avere incontri, soprattutto con singoli responsabili, e di verificare la coerenza tra le scelte degli amministratori, e il lavoro svolto dai loro tecnici. Tali visite avevano come obiettivo prioritario: La comprensione delle relazioni esistenti tra gli amministratori e i loro tecnici, e delle modalità seguite per gli scambi di informazioni, la libertà di azione e di iniziativa…; Le attività realizzate e le prospettive. Quali sono le priorità della città nel campo della prevenzione della criminalità? Quali sono le urgenze? Qual è il budget stanziato per la realizzazione delle attività? Quali sono i mezzi disponibili… ; Il partenariato e più precisamente le relazioni tra l’amministratore locale e le forze dell’ordine, la giustizia, la società civile e la popolazione; La diffusione dell’informazione. Quali sono i mezzi utilizzati e con quale periodicità ? Esiste nel notiziario cittadino uno spazio dedicato alla sicurezza urbana?... ; L’amministratore locale e il suo iter professionale, il suo partito politico, le sue priorità e il suo parere rispetto alla prevenzione della criminalità. Le persone interrogate si suddividono nel modo seguente: Il 29% rappresentanti eletti: sindaci, o presidenti, assessori alla sicurezza urbana e/o alla quiete pubblica; Il 53% tecnici e personale comunale, capi gabinetto; Il 18% rappresentanti del mondo associativo, delle ONG e altro.

Disponibile sul sito internet www.fesu.org

Il secondo seminario, nel corso del quale si era inizialmente previsto di illustrare i « risultati » delle visite di studio, è stato invece soprattutto dedicato alla discussione tra i partner e ai dibattiti con alcuni amministratori locali o tecnici olandesi invitati per l’occasione dalla città di Enschede, che ospitava l’evento. Le città e le autorità provinciali e regionali partecipanti hanno esposto il sistema di ripartizione delle competenze nel loro proprio paese, ma è chiaro che le strategie e le scelte politiche illustrate corrispondono unicamente a realtà e opzioni definite da ogni partecipante, e non costituiscono una visione globale di ogni paese. 4. Piano del rapporto La prima parte si propone di tracciare un quadro delle competenze dei rappresentanti eletti nel campo della prevenzione della criminalità. Descrive la ripartizione delle competenze in materia di sicurezza tra il livello nazionale e quello locale negli 8 paesi europei, nonché il funzionamento dei dispositivi nei contesti locali degli 11 parner del progetto. La seconda parte è dedicata all’analisi delle relazioni tra gli amministratori locali e gli altri attori, grazie a una descrizione comparativa dei dispositivi di partenariato e della strutturazione dei servizi di prevenzione. La terza parte tratta in particolare della relazione tra il rappresentante eletto e la popolazione e dei metodi utilizzati dagli amministratori locali per presentare il proprio lavoro e fare partecipare la popolazione alla definizione della strategia di prevenzione da adottare. Nell’ultima parte, in base alle informazioni raccolte, si è deciso di porre un’attenzione particolare al ruolo svolto dagli amministratori locali per la definizione e l’attuazione delle politiche in materia di sicurezza urbana. Il dibattito sulle relazioni tra le politiche di sicurezza e le poste in gioco elettorali è stato semplicemente affrontato, senza essere concluso. Meriterebbe oggi una riflessione più approfondita. 5. L’amministratore locale nei 9 paesi partecipanti: dati di natura politica e amministrativa Per esaminare le competenze dei rappresentanti eletti in materia di sicurezza urbana, è innanzitutto indispensabile ricordare il quadro amministrativo di ogni paese e precisare come viene strutturato il livello locale, quali organi lo costituiscono, il loro ruolo e le modalità relative alla nomina o all’elezione dei sindaci o dei presidenti.

PAESE

NUMERO DI ENTI LOCALI STRUTTURA E DETTAGLI 589 comuni, tra cui 262 comuni - il Borgomastro valloni, 19 comuni di Bruxelles - un consiglio comunale e 308 comuni fiamminghi - un collegio del sindaco ( borgomastro) e assessori.(échevins)

COMPETENZE E MODALI Il Consiglio comunale è il « parlamento » del comu decisioni non sono leggi, bensì regolamenti e ordina vincolante di una legge federale. I membri del consiglio comunale sono eletti a suffra

Il Collegio del sindaco e assessori (échevins) è il « g gestione quotidiana del comune e deve accertarsi ch Consiglio.

Belgio

Spagna

8 089 comuni - il sindaco, Le città di Madrid e di - il Consiglio comunale, Barcellona, viste le loro - la commissione del governo dimensioni, costituiscono un locale. agglomerato urbano

Il Borgomastro è eletto come gli altri consiglieri co maggioranza del consiglio comunale al governatore giuramento. Viene quindi nominato dal Re presso il sei anni. Di diritto è Presidente del consiglio comun rappresentante del potere centrale, e di conseguenza leggi, dei decreti, delle ordinanze, dei regolamenti d commissioni comunitarie, del consiglio provinciale (députation permanente). Il Borgomastro è inoltre il responsabile di riferimen mantenimento dell’ordine pubblico, è anche il capo competenze particolari del ministro dell’interno, de competenti) e ha l’incarico dell’esecuzione delle leg può, sotto la propria responsabilità, delegare tali att Il sindaco presiede e dirige il consiglio comunale e

Il consiglio comunale è eletto a suffragio univers revocare il sindaco, ed ha autorità sugli altri organi La commissione del governo locale è composta d sindaco. Il suo ruolo è assistere il sindaco nel quad funzioni che le sono delegate dal sindaco e dal cons

in Inghilterra e 26 in Irlanda del Nord ; 47 consigli di contee inglesi, 36 consigli di distretto urbano e 33 London boroughs (tra cui la City di Londra) in Inghilterra, le Unitary Authorities nel Galles e in Scozia (comprendono 22 consigli di enti territoriali del Galles e 32 in Scozia) in Scozia, 1350 consigli di comunità locali

cosiddetto locale e quello intermedio.

Il Consiglio di contea è un organo con funzioni esc L’ultima modifica che ha definito direttore generale (chief executive). I consigli dei d una ripartizione delle competenze City di Londra hanno funzioni locali simili a quelle tra questi due livelli risale al maggio 1997 Il consiglio di comunità locale della Scozia è un corrisponde a un ente locale, come in Inghilterra o n

In Lussemburgo il livello locale - Il borgomastro, è rappresentato da 118 comuni, - Il consiglio comunale, raggruppati in distretti e da 70 - Il Collegio del sindaco e consorzi comunali. assessori

Lussemburgo

locale che non è obbligatoriamente dotato di un sind

Il borgomastro è designato dal Granduca, tra i m rappresentante dello stato, che quello del comune. E dei regolamenti di polizia. Il consiglio comunale disciplina quanto è di intere del Collegio del sindaco e assessori. Il Consiglio diretto con un mandato di sei anni. Il numero dei c numero di abitanti del comune. Il voto avviene assoluta per i comuni di meno di 3.500 abitanti, e comuni.

Il Collegio del sindaco e assessori rappresenta lo leggi e delle ordinanze del Granduca) e il comune

intercomunale (consorzi).

(borgomastro) e assessori

Il borgomastro è designato dal governo per una dur su proposta del Commissario della Regina, previ Rappresenta il comune ed è responsabile dell’e materia di ordine pubblico e di sicurezza. Ha la accordo con gli assessori.

Il Collegio del borgomastro e assessori è compos massimo di 9 assessori eletti e revocabili dal con incaricato degli affari di ordinaria amministrazio consiglio comunale e ne risponde dinanzi al co consiglio ogni informazione utile e deve rispondere Il livello locale in Italia è - Il sindaco o il presidente della rappresentato da 100 province, provincia, da 80103 comuni e da 14 aree - Il consiglio comunale o metropolitane11. provinciale, - Il governo comunale o provinciale.

Le province sono costituite da un consiglio pro suffragio universale diretto, con la funzione di ori approva il bilancio preventivo e di esercizio.

La giunta provinciale12 dispone di ampie compe l’attuazione e gli orientamenti definiti dal consi provincia.

Il presidente della provincia è eletto a suffragio univ Italia

I comuni sono gestiti dal consiglio comunale, la giu è composto dai consiglieri eletti a suffragio univer comuni di meno di 15000 abitanti e proporzionale un organo deliberativo, dotato anche di competen bilancio.

Il governo comunale, o giunta comunale è nomitato competenze. Rappresenta l’organo esecutivo del co

Il sindaco, come pure il consiglio comunale, son abitanti, con il sistema maggioritario a suffragio procede a un secondo turno di scrutinio tra i due abitanti, viene eletto a suffragio universale diretto Qualora nessun candidato dovesse ottenere la magg Circa 12.500 città

L’organizzazione locale è stabilita dal Lander. Di conseguenza, esistono vari sistemi diversi. I più diffusi sono i seguenti:

Germania

Il sistema che prevede un borgomastro Il sistema collegiale modificato

La costituzione in Germania garantisce l’autonomia costituzioni comunali (e il sistema elettorale) comp l’altra. Le sfere di competenza per le quali le città d circolazione, l’urbanistica, la costruzione delle scuo delle risorse energetiche e le imposte comunali.

Il sistema del borgomastro è strutturato intorno a un universale diretto per 5 o 8 anni, un consiglio comu borgomastro prepara e presiede i lavori del consigli dirige l’amministrazione. Anche il consiglio comunale è eletto a suffragio uni prende decisioni e stabilisce i regolamenti comunal

Il sistema collegiale modificato è costituito da un bo consiglio comunale, da un’amministrazione comuna (funzione esercitata a titolo volontario, non retribuit

Il collegio rappresenta l’organo esecutivo e collegia assessori eletti per 6 anni e responsabili ciascuno di Il consiglio comunale è eletto a suffragio universale del consiglio e il collegio e controlla le attività del c

36 763 comuni ; tre grandi città, - Il sindaco Parigi, Lione e Marsiglia16. - Il consiglio comunale.

Francia

Le grandi città sono amministrate da un consiglio comunale, un Nelle grandi città, il consiglio di circoscrizione consiglio di circoscrizione e un consiglio comunale in materia di gestione del territo consiglio di quartiere Il consiglio di quartiere17 ha un carattere consultivo

192 comuni, di cui 11 comuni - Il sindaco urbani19 - Il consiglio comunale - Il comitato comunale

Slovenia

Il consiglio comunale dei comuni e delle grandi ci mandato di 6 anni ed è presieduto dal sindaco eletto L’amministrazione comunale è gestita dal segretario

Il sindaco rappresenta il potere esecutivo ed è il c rappresentante dello stato nell’esecuzione della legg I comuni urbani hanno maggiori competenze rispett

Il Consiglio comunale ha potere deliberativo, è ele diretto a sistema proporzionale e può contare tra 7 della città. Il comitato comunale è un organo consultivo eletto

Il sindaco è eletto per 4 anni a suffragio universale della città. Dal 1999 è sia il capo dell’amminist consiglio comunale20.

Questa tabella indica che il livello locale, che si tratti della contea inglese, della provincia italiana, della grande città francese, o semplicemente dei comuni, rappresenta una parte estremamente importante della struttura dell’Europa. Costituisce un tessuto quanto mai complesso, caratterizzato però da numerose similitudini. Il livello locale si articola in vari organi: un organo decisionale, i cui membri sono eletti direttamente dai cittadini, in genere chiamato consiglio comunale; un organo esecutivo, che rende operanti le deliberazioni del consiglio comunale e, eventualmente, un terzo organo, costituito dal sindaco o dal borgomastro, che assume spesso un ruolo di coordinamento e di controllo. In tutti i paesi presi in esame, ad eccezione dei Paesi Bassi e del Regno Unito, la funzione di « primo cittadino » della città o della regione, che si tratti del sindaco o del presidente, è l’espressione della volontà dei cittadini, attraverso l’elezione. Le modalità di tale elezione variano da un paese all’altro: l’elezione può essere diretta (1), o indiretta (2): (1) I cittadini esprimono la loro preferenza per un candidato, come è per esempio il caso dell’Italia. Questo tipo di elezione si concentra più sulla personalità dei candidati e sul loro programma, che sull’ideologia o sul partito da loro rappresentato. Il sindaco è considerato innanzitutto come un abitante della città, di cui conosce la storia e le priorità, interessato in primo luogo a favorirne il benessere e quello dei suoi concittadini. Al punto che spesso delle città storicamente di destra o di sinistra eleggono, a maggioranza assoluta, un sindaco che appartiene al partito opposto, perché è un cittadino noto ed apprezzato, al di là delle sue convinzioni politiche, e rappresenta quindi la persona ritenuta più idonea per la tutela degli interessi della città. (2) Il sindaco viene scelto tra i membri del consiglio comunale eletti dai cittadini. Appartiene al partito che ha la maggioranza politica, per garantire la coerenza con i desideri espressi dai cittadini al momento dell’elezione. Nel Regno Unito, le città hanno la possibilità di scegliere tra l’elezione diretta o quella indiretta del loro sindaco. Attualmente, solo undici città hanno scelto la prima modalità, tra cui la città di Hackney. L’elezione del primo cittadino (sindaco o presidente), diretta o indiretta, attesta il carattere politico della funzione. In entrambi i casi, il sindaco (che, a seconda dei casi, può presentare nuovamente la propria candidatura per un numero illimitato, o

limitato, di volte), inevitabilmente giunge alla fine del proprio mandato senza sapere se potrà esercitare ancora la propria funzione. Il caso dei Paesi Bassi, in cui il sindaco è designato dalla Regina tra i professionisti che hanno vinto il concorso speciale per diventare sindaco, mostra una visione completamente diversa della funzione. E’ percepita come una carriera professionale, che richiede una grande vocazione, poiché si diventa sindaco a vita21. La volontà dei cittadini viene presa in considerazione poiché il consiglio comunale, designato con elezione diretta, può opporsi alla scelta della Regina e richiedere la designazione di un altro sindaco. E’ attualmente dibattuta la possibilità di passare a un sistema di elezione diretta del sindaco e di abbandonare il sistema di designazione da parte della Regina.

Il mandato del sindaco nei Paesi Bassi è a vita. Può essere designato (dalla Regina) in diverse città.

Capitolo 1

IL CONTESTO LOCALE NEI 9 PAESI

IL CONTESTO LOCALE NEI 9 PAESI Città, Provincia, Land, Regione, il contesto « locale » è svariato, come lo è il suo contributo nel campo della sicurezza. I vari partner del progetto hanno inquadrato questa questione sotto un duplice aspetto: anzitutto, da un punto di vista generale, hanno precisato le norme per la ripartizione delle competenze nei loro rispettivi paesi, e poi, sotto un profilo più particolare, hanno illustrato le loro strategie e le loro scelte politiche. I due aspetti verranno sviluppati successivamente per ognuno degli esempi. Cominceremo ad esaminare le città, « attori-chiave », passeremo poi ai livelli intermedi, per concludere con una rapida analisi del contenuto –variabile- delle relazioni tra il livello locale e quello nazionale. a) La città, attore-chiave delle politiche locali in materia di sicurezza - Il Belgio e l’esempio della città di Mons In Belgio, la sicurezza è una responsabilità che viene condivisa tra il Ministero dell’Interno e le autorità comunali. A livello federale, è stato istituito, in seno al Ministero dell’Interno, il Segretariato permanente per la politica delle prevenzione (SPP),22 incaricato in particolare della prevenzione della criminalità, con la missione principale di sostenere le iniziative locali nel campo della prevenzione e la politica globale di prevenzione del paese23, di raccogliere dati e di realizzare analisi relative ai fenomeni della criminalità, di organizzare formazioni e gruppi di lavoro e di gestire e controllare il buon funzionamento dei Contratti per la Sicurezza e la Società e i Contratti di Prevenzione. Dopo la riforma della polizia, realizzata nel 1998,24 esistono attualmente 196 corpi di polizia locale che svolgono le funzioni di polizia sul territorio comunale nelle zone dette « unicomunali », in cui il Borgomastro ha autorità sulla polizia comunale, come pure nelle zone dette « pluricomunali», in cui la gestione e l’organizzazione del corpo della polizia locale è diretta da un collegio dei borgomastri della zona in questione25. 22

SPP, creato con decreto regio del 16 maggio 1994. Il SPP articola i propri lavori di sostegno alle iniziative locali intorno a sei assi principali, prioritari nei contratti: la prevenzione dei furti nelle abitazioni, la prevenzione dei furti di auto e dei furti nelle auto, la prevenzione dei borseggi, la prevenzione dei furti di biciclette, la problematica delle droghe e della violenza. 24 Legge del 7/12/98 La polizia era suddivisa in due livelli: la polizia comunale e quella federale. I due livelli sono autonomi e dipendono da autorità distinte. 25 In questo caso, ogni Borgomastro conserva la responsabilità della sicurezza dell’ordine pubblico e della salubrità sul territorio del proprio comune. 23

Le città e i comuni possono, sotto certe condizioni26, disporre di un Contratto Sicurezza e Prevenzione, nel cui ambito il borgomastro svolge il ruolo di dirigente. Tale dispositivo di partenariato, avviato nel 1992, che interessa attualmente 73 comuni, è stato più volte modificato, in particolare con la riforma delle forze di polizia. Le città, dopo essere state selezionate, ottengono dei finanziamenti sovracomunali27 necessari all’applicazione efficace del dispositivo. Agli inizi, piuttosto che privilegiare lo sviluppo di un piano d’azione concertato con i futuri partner locali in materia di prevenzione, i borgomastri avevano spesso (ma non sempre) preferito delegare l’elaborazione della politica locale nel campo della prevenzione ai dirigenti del corpo di polizia comunale o ai loro ufficiali specialisti della prevenzione28. La città di Mons è la principale città del distretto industriale del Borinage e capoluogo amministrativo e giudiziario della provincia di Hainaut. Il “Grand Mons”comprende 19 ex comuni. La prossimità con gli assi di comunicazione con Bruxelles, Liegi e la Francia del nord ha avuto e continua ad avere un’incidenza sulla criminalità del territorio. Per affrontare tale problematica, la città di Mons ha da tempo attuato una politica di prevenzione della criminalità. Ha sperimentato le varie fasi della politica federale nel campo della prevenzione e della sicurezza: progetto pilota, contratto per la prevenzione, contratto per la sicurezza e oggi quello che viene denominato “Contratto sicurezza e società”. A Mons, come in tutti i comuni belgi, il borgomastro ha competenze di polizia: è il capo della polizia comunale, è incaricato soprattutto dell’esecuzione delle leggi e dei regolamenti di polizia; in caso di disturbi dell’ordine pubblico, di pericolo o di eventi imprevisti, può emanare delle ordinanze di polizia. E’ il capo della polizia amministrativa, ed è quindi incaricato di garantire l’ordine, la sicurezza e il benessere della popolazione. Può richiedere l’intervento della polizia federale qualora l’ordine pubblico fosse gravemente compromesso. Fino al momento della fusione tra la polizia comunale e quella federale29, esercitava la competenza di ufficiale della polizia giudiziaria. A tal titolo, era incaricato di perseguire le 26

I comuni ottengono di stipulare un contratto in funzione di uno dei seguenti criteri: il carattere urbano (una popolazione di oltre 60 000 abitanti), il livello di criminalità e la situazione economica (i redditi più bassi pro capite). 27 Da parte dello Stato federale e della Regione (le sovvenzioni regionali consentono di assumere dei mediatori comunali e degli ausiliari di polizia supplementari). 28 L’assenza di esperienza, di competenza e di perizia della maggior parte dei borgomastri in materia di sicurezza spiegava tale passo, che ha contribuito a rafforzare il ruolo della polizia nell’elaborazione dei contratti di sicurezza (da notare che a seguito della riforma delle polizie, l’aspetto « poliziesco » dei contratti è scomparso). 29

Riforma della polizia del 2002

infrazioni da deferire al tribunale di polizia. In qualità di primo magistrato del comune, prende conoscenza di tutti i casi che riguardano il suo comune. Il servizio di prevenzione della città di Mons ha festeggiato nel 2004 il suo decimo anniversario di esistenza pubblicando un documento che riassume le attività realizzate dalla sua creazione, e che quindi sono oggi conosciute da tutti gli abitanti. - La Spagna e l’esempio della città di L’Hospitalet Per trattare la problematica della criminalità, da una decina d’anni a questa parte la Spagna ha progressivamente abbandonato il modello repressivo per adottare un approccio maggiormente impostato sulla prevenzione e sulla cooperazione con le autorità locali e le comunità. La struttura dello Stato impone una stretta collaborazione tra i livelli di governo30 e i principali organi, quali il Ministero dell’Interno, della Giustizia, del Welfare, della Sanità, la polizia (che gestisce le zone urbane), la Guardia Civil (che gestisce le zone rurali) e gli amministratori locali. I politici e i rappresentanti della polizia si riuniscono regolarmente ai tre livelli (Juntas Locales de Seguridad) per realizzare dei programmi specifici e avviare studi tematici o locali. Il lavoro nel campo della sicurezza urbana è basato sulla dissuasione, sulla riduzione delle situazioni che possono favorire la criminalità e sulla prevenzione sociale presso gruppi a rischio, ma il dibattito principale verte ancora sulla ripartizione delle competenze tra le varie forze di polizia. A livello locale, i soggetti incaricati di seguire le questioni in materia di sicurezza sono essenzialmente il sindaco, l’assessore con delega per le responsabilità di polizia, e l’assessore all’assistenza sociale. Nella maggior parte dei casi, le città non dispongono di un servizio dedicato appositamente alla prevenzione o alla sicurezza urbana. Per legge, sono conferite ai comuni le competenze in materia di sicurezza; gli enti locali devono quindi disporre di locali per il fermo di polizia. Tale servizio, che occasionalmente serve anche per l’esecuzione di pene di detenzione, rappresenta un’importante responsabilità per i comuni interessati, oltre a un costo non indifferente, e non è sempre compensato dalle sovvenzioni accordate a tal fine dalla Generalitat.

L’essenziale delle attività e delle risorse si concentra nelle comunità autonome.

Dal momento che la sicurezza è una competenza legislativa statale, le competenze comunali in materia sono essenzialmente disciplinate dalle leggi nazionali.31 Tuttavia, la Generalitat della Catalogna, sia in virtù della competenza conferitale dal suo « Statuto autonomo » per il coordinamento delle polizie locali, sia a causa dello sviluppo dei Mossos d'Esquadra, si occupa anche di questa questione, e ha appena completato la stesura del dispositivo legislativo sul contenuto e i limiti delle competenze comunali in materia32. Di conseguenza, le competenze comunali sono definite in parte dalle leggi dello Stato e in parte da quelle della Generalitat della Catalogna. D’altro canto, la Legge che disciplina l’ordinamento locale riconosce delle competenze ai comuni in materia di sicurezza nei luoghi pubblici e di controllo della circolazione delle persone e dei veicoli sulla pubblica via. Per fronteggiare la situazione complessa degli anni 2002 e 2003, segnata dalla diminuzione del numero degli agenti della polizia statale e della polizia della Catalogna, e da uno scarso coordinamento tra i vari corpi di polizia, il comune di l’Hospitalet ha proposto una nuova organizzazione destinata a rendere più efficace l’attuale modello. Dopo tale evoluzione, la strategia adottata dal comune di L’Hospitalet in materia di sicurezza verte intorno ai seguenti elementi: •

Creazione di un meccanismo di coordinamento, che ha centralizzato i livelli operativi e istituito delle centrali comuni, dei numeri unici per le chiamate telefoniche e un solo sistema GPS per il posizionamento;

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Ripartizione dei ruoli, al fine di definire chi detiente l’autorità sul sistema, come vengono conclusi gli accordi e chi li deve rispettare;

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Firma di protocolli tra i vari corpi di polizia presenti sul territorio, per poter definire un elenco delle funzioni e delle sfere di competenza di ciascun corpo.

La città di L’Hospitalet ha deciso di istituire una Commissione locale per la sicurezza, presieduta dal sindaco, che stabilisce, in accordo con gli altri partner interessati, la politica di sicurezza, il piano di sicurezza e gli accordi tra i vari attori, e che coordina la propria polizia con quella delle altre amministrazioni.

Costituzione spagnola. Legge organica del 2/1986, sui corpi e le forze di sicurezza dello stato e Legge organica del 1/1992, sulla pubblica sicurezza. 32 Legge del 16/1991, sulle polizie locali, e Legge dell’aprile 2003 sulla diffusione del sistema di pubblica sicurezza in Catalogna.

La commissione locale per la sicurezza comprende il consiglio per la sicurezza e la prevenzione, che si riunisce in assemblea plenaria e delibera su temi riguardanti, per esempio, gli studi e le diagnosi. Comporta inoltre un centro di coordinamento operativo, il cui ruolo consiste nell’individuare i conflitti, pianificare e coordinare le operazioni, e garantire l’efficacia del sistema. A tal fine, questo centro dà delle direttive al comando comune che esegue le operazioni, suddivide le risorse e gestisce le anomalie. La città di L’Hospitalet, ispirandosi all’esperienza della città di Barcellona33, ha sviluppato una pratica di coordinamento tra le politiche di sicurezza e quelle sociali. - La Francia e l’esempio della città di Saint-Denis Nel 1982, una commissione di sindaci, presieduta da Gilbert Bonnemaison, ha presentato un rapporto dal titolo « Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité »34, che istituisce una nuova condivisione delle responsabilità tra gli enti locali e lo Stato per attuare programmi di prevenzione35. Il rapporto propone il livello locale quale luogo in cui può essere realizzata una politica di sicurezza che non vede più un’opposizione tra prevenzione e repressione, ma che ne sfrutta la complementarità. E’ la prima volta in Francia che viene evidenziata l’importanza del livello locale e del ruolo svolto dal sindaco. Dopo i consigli comunali per la prevenzione della delinquenza, istituiti nel 1983, a seguito di tale rapporto, la Francia, nell’ottobre 1997, mette a punto il dispositivo relativo ai Contratti locali per la sicurezza (CLS)36. Il loro obiettivo principale consiste nel definire a livello locale un piano d’azione concreto, basato su un lavoro in comune tra tutti i soggetti interessati dalle questioni di sicurezza. Oggi in Francia circa 650 città hanno concluso un CLS. 33

Esempio di Barcellona: il sindaco ha costituito la « Commissione tecnica di sicurezza urbana» incaricata di analizzare la situazione della città in materia di sicurezza e di proporre dei miglioramenti. Nel 1984, tali lavori hanno dato luogo alla creazione del « Consell de Seguretat Urbana » (Consiglio di sicurezza urbana). Nel 1988, il sindaco ha creato il « Consiglio comunale del welfare sociale», destinato a proporre politiche di sicurezza che non rientrano nella sfera di competenza della polizia (si tratta di politiche sociali), una struttura di pilotaggio, dei dispositivi di prevenzione a livello locale, destinati nella maggior parte dei casi a dimostrare il coinvolgimento degli amministratori locali. Questo organo decisionale riunisce il sindaco, l’assessore alla sicurezza e i rappresentanti della polizia comunale e di quella della Catalogna. 34 Commissione dei sindaci sulla sicurezza, Face à la délinquance: prévention, répression, solidarité, Parigi, La Documentation française, 1982. 35 Manifesto delle città FFSU 36

Definizione del CLS: I CLS permettono di istituire un partenariato attivo e permanente con tutti coloro che, a livello locale, sono in grado di contribuire alla sicurezza.

Nel 2002, una circolare e un decreto riguardanti i dispositivi di sicurezza e di cooperazione per la prevenzione e la lotta alla delinquenza hanno portato alla creazione dei Consigli locali per la sicurezza e la prevenzione della delinquenza (Conseils Locaux de Sécurité et de Prévention de la délinquance (CLSPD), presieduti dal sindaco, che rappresentano l’istanza di concertazione sulle priorità in materia di lotta all’insicurezza, intorno alle quali si devono mobilitare le istituzioni e gli enti pubblici e privati pertinenti 37. In Francia, il sindaco esercita poteri di polizia amministrativa ed è incaricato, sotto il controllo del rappresentante provinciale dello Stato, dell’esecuzione degli atti statali in materia. Deve provvedere, attraverso tali poteri di polizia che gli vengono conferiti in modo esclusivo, senza possibilità di delegarli al consiglio comunale, a garantire l’ordine, la sicurezza anti terrorismo e anti sabotaggio, la sicurezza e la salubrità pubblica nel proprio comune38. Ha ugualmente autorità sulla polizia comunale, che ha facoltà di creare. Nel 2000, la città di Saint Denis ha concluso un Contratto locale per la sicurezza (CLS), e nel 2002 ha istituito un Consiglio locale per la sicurezza e la prevenzione (CLSPD). Partecipa attivamente alle iniziative promosse dal Forum francese per la sicurezza urbana. Il suo servizio di “Quiete pubblica” anima il partenariato locale e le istanze di concertazione su temi specifici, quali l’accesso ai diritti, la riparazione penale, la mediazione sociale nello spazio pubblico. Ha in tal modo sviluppato un partenariato positivo con la polizia e la giustizia, grazie al quale ha inoltre creato la Casa della Giustizia e del Diritto. Le attività del servizio “quiete pubblica” mirano a sviluppare: • • • •

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un forte partenariato locale, che vede impegnati tutti i partner coinvolti nella prevenzione della criminalità, sia pubblici, che privati; la fiducia degli utenti degli spazi pubblici, in particolare ottenendo una diminuzione delle aggressioni e dei furti; la sorveglianza e il controllo degli spazi pubblici, per permettere un miglior godimento della città; un intervento presso i pubblici poteri per dotare la città di personale di polizia corrispondente alle necessità cittadine, in considerazione della sua specificità; forme di polizia di quartiere e modi di gestione concertata con gli abitanti;

37 Il CLSPD è un organo, mentre invece il CLS è il contratto, lo strumento di lavoro che consente di attuare le decisioni del CLSPD. Articolo www.ffsu.org 38 www.ffsu.org

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accoglienza e assistenza alle vittime di infrazioni penali; progetti per contrastare la delinquenza giovanile, soprattutto sul tema della responsabilità penale.

- La Slovenia e l’esempio della città di Lubiana In Slovenia il sindaco è eletto a suffragio universale diretto per un mandato di 4 anni e rappresenta il potere esecutivo della città. Dal 1999, ha funzioni di capo dell’amministrazione comunale, e di presidente del Consiglio comunale39. La sicurezza urbana è anzitutto una prerogativa della polizia. La legge sulla polizia del 1998 raccomanda la cooperazione tra la polizia locale e l’amministrazione comunale nella lotta alla criminalità urbana. Il capo della polizia, oppure il sindaco, hanno il potere di istituire un consiglio locale per la sicurezza40. Con la creazione dei Consigli per la prevenzione della criminalità, organi consultivi che raggruppano intorno al sindaco e sul tema della sicurezza urbana vari protagonisti della società civile (associazioni, consulte di quartiere, università), le città slovene si sono dotate di una struttura partecipativa. La città di Lubiana, capitale della Slovenia, ha istituito nel 1998, su iniziativa del sindaco, il “Consiglio locale per la sicurezza dei cittadini” che si riunisce due volte al mese, allo scopo di raggruppare tutti i soggetti interessati del comune per esaminare le problematiche cittadine in materia di sicurezza e definire le strategie da sviluppare. La partecipazione ai suoi lavori è facoltativa e non retribuita. I partner, che rappresentano l’amministrazione comunale, la polizia, la società civile, le università, sono invitati a scambiarsi le informazioni e a proporre soluzioni innovative. - I Paesi Bassi e l’esempio della città di Enschede L’attenzione dei Paesi Bassi alla tematica della prevenzione della criminalità ha portato all’istituzione, a livello nazionale, di un Ufficio nazionale della prevenzione, in seno alla Polizia, nel 1979,41, e, nel 1983, alla creazione della commissione Roethof, che ne costituisce il progresso più significativo42.

Unione europea. Comitato delle Regioni: Studio. Le progrès de la démocratie-La décentralisation des processus de décision européens. http://www.cor.eu.int/fr/documents/progress_democracy.htm Local Safety Council 41 « National Prevention Office ». 42 Le attività di questa commissione hanno in particolare posto l’accento sulla necessità di attuare una politica di prevenzione a livello nazionale, di coinvolgere dei rappresentanti della società civile nelle politiche di prevenzione, nonché sull’opportunità di incoraggiare la cooperazione e il partenariato a livello locale. 40

Il programma Società e criminalità (SEC) avviato nel 1985, ha consentito di finanziare oltre 200 progetti nel campo della prevenzione della criminalità a livello locale. Nel 1989, è stata istituita in seno al Ministero della Giustizia una Direzione per la prevenzione della criminalità, con quattro obiettivi generali: promuovere la prevenzione della criminalità presso i comuni, finanziare iniziative della polizia correlate alla prevenzione, coordinare politiche di assistenza alle vittime, regolamentare il settore della sicurezza privata. La prevenzione della criminalità non rientra tuttavia unicamente nella sfera di competenza del Ministero della Giustizia, poiché certi programmi vengono realizzati con il concorso di altri ministeri, in particolare il Ministero della sanità e della cultura (per la lotta al vandalismo, le droghe o l’alcolismo giovanile), il Ministero dell’Economia (riduzione dei furti nei negozi) e quello dell’Interno (nel quadro del programma « Nuove politiche sociali »). A livello locale, il sindaco, il capo della polizia e il procuratore sono i principali protagonisti della prevenzione della criminalità. Numerosi comuni hanno creato dei consigli comunali per la prevenzione della criminalità, che riuniscono, oltre ai soggetti succitati, dei rappresentanti del settore delle politiche giovanili, dell’educazione, dei trasporti o delle politiche abitative. La polizia nei Paesi Bassi è composta da una forza statale (KLPD) e da 25 polizie regionali. A capo del comune c’è il consiglio comunale, e non il sindaco. Il sindaco fa parte dell’organo esecutivo e detiene il portafoglio della sicurezza urbana. E’ responsabile, con il capo della polizia, del mantenimento dell’ordine pubblico. I consiglieri comunali hanno la facoltà di presentare proposte, interpellanze e di avviare dei dibattiti, come pure di condurre delle indagini. La città di Enschede è situata all’est dei Paesi Bassi, alla frontiera con la Germania. Ha una popolazione di circa 160.000 abitanti, e non presenta problemi importanti sotto il profilo della criminalità. In materia di sicurezza, sono state definite dal comune le seguenti priorità: trovare una soluzione ai reati e agli atti di inciviltà, le relazioni di buon vicinato, la sicurezza stradale, i disastri e la sicurezza industriale (dopo l’esplosione del locale stabilimento di produzione di fuochi di artificio). La strategia in materia di sicurezza urbana è definita congiuntamente dal sindaco, dal procuratore della Regina e dal Capo della polizia, che si incontrano settimanalmente. In tale occasione, procedono a uno scambio di informazioni e definiscono le priorità relative alla sicurezza della città. Attualmente, le

preoccupazioni essenziali riguardano le infrazioni legate alla tossicodipendenza, la violenza urbana e per strada, la criminalità giovanile e i problemi di recidiva. Il distretto comunale, incaricato, insieme alla polizia, delle questioni di sicurezza, è costituito da un comitato cui spetta individuare le priorità dell’area, da un consiglio per la sicurezza, con ruolo consultivo, e dalla Casa della giustizia e della sicurezza, che rappresenta l’insieme dei funzionari. - Il Regno Unito e l’esempio della città di Hackney Nel Regno Unito, dal marzo 1988, il programma denominato « Safer Cities» finanzia le attività per la prevenzione della criminalità a livello locale. Si tratta di un programma che ha permesso di finanziare la presenza di un coordinatore, del suo aggiunto e di un assistente a livello locale, affiancati da un comitato organizzatore43. La volontà nazionale di controllare gli enti locali, la preferenza accordata ad interventi circoscritti e sul breve periodo e il coinvolgimento del settore privato sono alcuni degli aspetti salienti del programma. Nel maggio 1988, il Ministero dell’Interno (Home Office) istituisce l’organizzazione « Crime Concern », con l’obiettivo di stimolare attività di prevenzione a livello locale44. Nel 1991, la « Relazione Morgan » individua una struttura di responsabilità a due livelli: coordinamento da parte del governo, un gruppo di strategia in materia di sicurezza basata sull’autorità locale. L’organizzazione e la gestione della polizia sono definite dalla Legge Police Act del 1996. Attualmente esistono 43 forze di polizia regionali, le cui dimensioni e copertura territoriale dipendono dalla popolazione e dalle sue caratteristiche45. Il Ministero dell’Interno stabilisce annualmente le priorità per le polizie locali e regionali. Vanno ad aggiungersi a queste forze di polizia il National Criminal Intelligence Service46 e la National Crime Squad47, indipendenti dal Governo centrale dall’aprile 1998 e responsabili dinanzi ad autorità amministrative indipendenti (Service Authorities). Un Comitato nazionale di prevenzione della criminalità, il Ministerial SubCommitte on the Criminal Justice System, è stato creato nel 2001. Tutte queste strutture e i vari testi ufficiali sottolineano il principio del partenariato come elemento fondamentale delle politiche di prevenzione. Il livello locale, pertanto, è invitato ad istituire dei dispositivi per dare vita ad attività svolte in partnership.

Si noti che, a causa dell’esiguità dei finanziamenti accordati, le « Safer Cities » hanno esercitato responsabilità con poteri limitati. 44 Esempio: sorveglianza di quartieri, creazione di commissioni di prevenzione della delinquenza. 45 Altre forme di dimensioni più ridotte hanno competenze nazionali specializzate: polizia ferroviaria, del Ministero della difesa,... 46 NCIS, creato nel 1997. 47 NSA, creato nel 1998.

A livello regionale, nove Unità per la riduzione della criminalità per l’Inghilterra e una per il Galles sono incaricate di gestire la prevenzione della criminalità, attuando delle partnership e coordinando gli attori regionali, per applicare le grandi linee guida nazionali. Con la legge Crime and Disorder Act (CDA, 1998), sono stati creati 376 partenariati locali, corrispondenti ai distretti48. E’ stato imposto un nuovo obbligo legale alle autorità locali per quanto riguarda lo sviluppo, il coordinamento e la promozione di un « partenariato locale della sicurezza dei quartieri». Spetta alle autorità locali il potere di mantenere l’ordine pubblico, con l’obbligo di concludere i suddetti partenariati con la polizia locale, in cooperazione con le varie agenzie ed organizzazioni attive a livello locale. Devono elaborare delle strategie di prevenzione, e la cooperazione dei vari soggetti è oggetto di valutazioni esterne regolari.49 Numerosi enti locali sono dotati di comitati per la prevenzione e la riduzione della criminalità, nel cui ambito i sindaci dispongono però di poche competenze50. Si noti inoltre che, in materia di prevenzione della criminalità, numerose ONG sono attive nel campo della sicurezza urbana, tra cui spiccano: Crime Concern e la NACRO (National Association for the Care and Ressettlement of Offenders). I partenariati Statutory Crime and Disorder Reduction Partnerships (CDRP's) sono stati creati per consentire lo sviluppo sistematico di enti di questo tipo nei settori locali. La legislazione ha fornito un’infrastruttura in base alla quale sono sorte oltre 350 associazioni locali. Il CDRP di Hackney, come pure gli altri partenariati CDRP inglesi, sono essenzialmente basati sull’attuazione di una strategia prioritaria finalizzata a sviluppare e fornire servizi più sicuri per la città. Forse l’elemento che lo contraddistingue, rispetto agli altri, consiste nel tipo di partnership e nell’importanza accordata alla consultazione. La città di Hackney ha deciso di eleggere direttamente il sindaco, che è il leader politico del consiglio comunale e controlla il bilancio e tutti i servizi del Consiglio. E’ stato eletto nel 2002, ed è uno degli undici sindaci eletti direttamente nel paese. Secondo quanto stabilito dalla commissione che ha effettuato un audit e ha presentato un rapporto nel dicembre 2003, il sindaco ha guidato il suo consiglio in modo trasparente e responsabile, permettendo di ottenere significativi 48

« Community Safety Partnership ». E’particolarmente incoraggiata la partecipazione dei cittadini e della comunità. Il sindaco di Londra definisce gli obiettivi e il bilancio per la polizia londinese, e designa 12 dei 23 membri della Metropolitan Police Authority. 49 50

miglioramenti a livello della stabilità finanziaria del consiglio e del funzionamento dei suoi servizi. Nel 2004, il governo centrale ha quindi riconosciuto a Hackney il merito di essere uno dei migliori consigli del paese51. b) Le autorità regionali viste come tramite tra il livello nazionale e quello locale Accanto ai rappresentanti dei comuni, il programma ha riunito, per numerosi paesi, dei rappresentati dei livelli locali intermedi. La loro partecipazione ha permesso di evidenziare il ruolo specifico svolto da tali livelli, che si affermano come luoghi in grado di dare impulso ai progetti e di sostenere le politiche attuate dalle città. - Il Lussemburgo e l’esempio di Syvicol Il Lussemburgo ha proceduto, nel 1999, a una riorganizzazione delle forze dell’ordine52 a livello locale, con la fusione della Gendarmerie Grand-Ducale e della Polizia in un unico corpo di polizia granducale, strutturato in tre livelli: direzione generale, servizi centrali e sei direzioni di circoscrizioni regionali. Sono stati realizzati numerosi piani nazionali a favore della prevenzione della criminalità. Per esempio, il Ministero della promozione femminile ha condotto nel 1999, in collaborazione con una trentina di associazioni, una campagna nazionale contro la violenza nei confronti delle donne53 e delle giovani. Tale campagna costituiva il seguito di quella avviata nel 1993, mirante essenzialmente a « rompere il silenzio » e ad affrontare la problematica delle donne e dei bambini vittime di violenze familiari. Per assistere le vittime della criminalità, è stato creato un servizio, in seno al Servizio centrale di assistenza sociale della Procura generale del Lussemburgo54. Si occupa delle persone che hanno subito danni fisici o psichici a seguito di una violenza. In Lussemburgo, la prevenzione della criminalità rientra soprattutto nella sfera di competenza del livello nazionale. I ministri dell’interno, della giustizia e della pubblica istruzione lavorano congiuntamente per prevenire la delinquenza, nell’ambito di un gruppo di lavoro comune55.

Una descrizione dettagliata del servizio di prevenzione della città di Hackney è contenuto nel capitolo 2 “amministratori locali e partner” 52 Legge del 31 maggio 1999. 53 Il cui slogan era: « Basta con i compromessi, contro la violenza nei confronti delle donne e delle giovani». 54 Conformemente alla legge del 7 luglio 1994 sull’esecuzione delle pene. 55 Ad eccezione delle sanzioni legali, questo gruppo di lavoro sostiene delle iniziative comuni, in particolare in materia di lotta contro la tossicodipendenza; degli agenti di polizia in civile tentano per

A livello locale, il mantenimento dell’ordine pubblico dipende dall’autorità civile, che ha facoltà, quando l’ordine è minacciato, di richiedere l’intervento della polizia. Nell’ottemperare a tale richesta, il responsabile della polizia informa l’autorità civile dei mezzi d’azione che intende applicare. La legge del 31 maggio 1999 prevede, all’articolo 64, la presenza di comitati di prevenzione comunali o intercomunali, destinati ad avviare o intensificare le relazioni con gli amministratori locali in ogni circoscrizione regionale della polizia. SYVICOL è il consorzio intercomunale delle città e dei comuni lussemburghesi, che raggruppa anche tutti gli altri consorzi intercomunali tematici esistenti nel paese. Suo scopo, oltre alla tutela degli interessi dei comuni, è anche quello di costituire l’interlocutore privilegiato del governo per l’elaborazione di tutte le normative e dei regolamenti riguardanti il livello locale. Si occupa inoltre di mettere in rete tutte le informazioni relative ai 118 comuni del paese, ai consorzi intercomunali, ai distretti e al Ministero dell’Interno. Syvicol fornisce informazioni ai comuni e li affianca per l’attuazione di attività specifiche. In tal modo, sebbene il Lussemburgo sia un paese poco colpito dalle problematiche della sicurezza, dopo la riforma degli organi di polizia, le città si sono trovate coinvolte e sono state invitate a sviluppare delle strategie in materia di prevenzione e di sicurezza. In pratica, si è assistito alla costituzione di comitati di prevenzione comunali (per i comuni con oltre 5000 abitanti), intercomunali (raggruppamenti di piccoli comuni) e di comitati di concertazione regionali (in ciascuna delle cinque circoscrizioni regionali di polizia). I comitati di prevenzione, sia comunali che intercomunali, mirano a coordinare le politiche di prevenzione della delinquenza e a preservare l’ordine pubblico, e a riunire tutti i soggetti che operano a livello locale. Il comitato, convocato almeno una volta alla settimana, è presieduto dal borgomastro, e comprende gli assessori o i consiglieri comunali designati dal borgomastro, il direttore della circoscrizione regionale della polizia granducale e il comandante del commissariato del quartiere. Possono essere invitati a parteciparvi dei rappresentanti dell’autorità giudiziaria e dell’amministrazione. - L’Italia e l’esempio della città di Fidenza, della provincia di Arezzo e della Regione Toscana L’Italia era rappresentata al seminario da tre partner di diverso livello: una città, una provincia e una regione, il che ha consentito interessanti scambi di vedute e confronti. esempio di dissuadere i giovani dal consumare la droga, e organizzano regolarmente delle manifestazioni anti-droga.

Le competenze delle regioni sono definite da un decreto del 1977,56 in virtù del quale certe funzioni amministrative dello Stato sono state decentrate ed affidate alle regioni e alle città. La funzione principale svolta dalle regioni è il coordinamento, tramite la conclusione di accordi con gli altri livelli57. Tali accordi sono generalmente siglati tra il presidente della regione, i sindaci delle principali città e il prefetto (che rappresenta lo Stato), allo scopo di ottenere iniziative innovative. Essi definiscono i soggetti che saranno incaricati di realizzare delle azioni in materia di prevenzione e di sicurezza. Anche le regioni possono avviare delle cooperazioni senza la presenza del prefetto, per delle azioni specifiche. Il modello prevede che la regione definisca il tipo di intervento, che verrà poi delegato al soggetto più adeguato per la sua attuazione. Tra le funzioni più importanti delle regioni, da citare la promozione dei progetti grazie ai finanziamenti accordati ai comuni e alle province, la creazione di osservatori della sicurezza e l’organizzazione di formazioni specifiche per le forze dell’ordine e i coordinatori locali per la sicurezza. Le regioni italiane hanno infine un potere legislativo che permette loro di promulgare leggi relative al loro territorio e con effetto immediato. Possono inoltre creare delle polizie regionali, ma fino ad oggi nessuna regione italiana si è avvalsa di tale potere. Il prefetto, é il rappresentnate dello Stato sul territorio delle province italiane. Dal 1981, lo Stato ha istituito dei « comitati provinciali per la pubblica sicurezza», presieduti dal prefetto, al quale partecipano numerosi attori locali (il presidente della provincia, i sindaci delle principali città, il questore58), allo scopo di organizzare la sicurezza e l’ordine sul territorio e migliorare la collaborazione tra i soggetti interessati. Le regioni e le province non prendono esse stesse delle iniziative in materia di prevenzione o di sicurezza. Svolgono un duplice ruolo, di stimolo e di sostegno alle città, grazie ad interventi quali gli osservatori regionali o provinciali, la formazione professionale, oppure i finanziamenti. A livello locale, le competenze in materia di prevenzione e di repressione sono definite essenzialmente da una legge del 199059. Il sindaco, esercita le attribuzioni di autorità locale di pubblica sicurezza, quale ufficila edi Governo, nei 56

Decreto legge del 1977. oggi aggiurnato dalla nuova costituzione (2005) . I Protocolli d’intesa e le intese istituzionali di programma. 58 Dal 1999 a seguito del decreto legislativo, i « comitati provinciali per la pubblica sicurezza » sono stati aperti ad altri attori. 59 Legge 8 giugno 1990 n.142. Modificata dal Decreto legislativo 267/2000 57

comuni ove non siano istituiti commissariati di polizia. In questo caso il coinvolgimento del sindaco nell’attività di polizia di sicurezza non avvienne in qualità di capo dell’amministrazione comunale, bensi’ viene fatto rientrare fra le funzioni attribuitegli in questo caso specifico60. Per quanto riguarda la polizia comunale, la sua gestione è di esclusiva competenza dell’amministrazione comunale. Dal 2000, la Regione Toscana ha realizzato una politica in materia di sicurezza urbana innovativa in Italia. E’ stata dettata dall’intento di promuovere delle politiche integrate, piuttosto che esclusivamente repressive. Tali politiche mirano ad affermare i principi della legalità, della solidarietà e dell’accoglienza, nonché della coesione sociale. Il progetto « Toscana sicura » poggia su una duplice impostazione: 1.

Il principio della sussidiarietà: il riconoscimento delle competenze proprie e specifiche degli enti locali;

La collaborazione con lo Stato per il coordinamento delle azioni in materia di sicurezza.

Sulla base di questi due principi, la Regione ha sviluppato numerose attività, quali l’assistenza alle vittime di reati, il rafforzamento delle politiche sociali (accoglienza, integrazione degli immigrati, inserimento nel mondo del lavoro …), le politiche abitative, la formazione e il sostegno alle polizie locali. L’insieme di tali interventi è stato realizzato in virtù di una legge regionale specifica per le questioni di sicurezza,61 che predispone il finanziamento agli enti locali per progetti relativi allo sviluppo della prevenzione sociale e territoriale, il controllo degli spazi pubblici, il rafforzamento della polizia locale, il sostegno alle vittime, gli atti di inciviltà e la mediazione sociale. I finanziamenti della Regione Toscana hanno riguardato 181 città e le sue dieci province, ossia circa il 90% della popolazione totale della Regione. Dal 2001, la Regione ha organizzato numerose formazioni per gli agenti della polizia locale e provinciale e ha concluso degli accordi di collaborazione con il Ministero dell’Interno e le Università di Firenze, Pisa e Siena. La collaborazione con il Ministero dell’Interno è formalizzata in un « protocollo62 » che riguarda i seguenti temi:

art. 38, L.142/1990 Legge regionale n. 38, 16/08/2001 “Interventi regionali a favore delle politiche locali per la sicurezza della comunita toscana”. 62 Stipulato il 5 novembre 2002 61

•

Lo scambio di dati sulla sicurezza;

• •

Il coordinamento dei lavori per la realizzazione di azioni sul territorio; La creazione e la formazione specializzata dei professionisti che lavorano nel campo della sicurezza;

Dal novembre/dicembre 2002, la collaborazione con le dieci Province è ugualmente definita nel quadro di protocolli. La Provincia di Arezzo fa parte delle province interessate da tali accordi. I finanziamenti accordati alla provincia da parte della Regione riguardano essenzialmente la raccolta dei dati per l’osservatorio regionale sulle politiche integrate e gli studi e le ricerche specifiche su tematiche di interesse locale. In considerazione del fatto che si tratta di un territorio in cui i problemi in materia di sicurezza non sono gravi, le politiche di sicurezza sono basate su una strategia tesa a sviluppare una cultura preventiva. Il che non ha impedito alla provincia di creare un servizio di sicurezza, sotto il diretto controllo del suo presidente. Il corpo di polizia provinciale, che esiste dal 1996, collabora direttamente con il presidente della provincia. Tutte le attività della Provincia sono basate sul principio di sussidiarietà applicato ai comuni, per l’attuazione di progetti integrati in materia di sicurezza. Le principali attività sviluppate dalla provincia sono le seguenti: Sviluppo della cultura della legalità e della sicurezza; Campagne di informazione e di sensibilizzazione, in particolare in collaborazione con gli istituti scolastici e i giovani sulle norme e le regole di comportamento. Pubblicazioni Nel quadro di queste attività, la provincia ha istituito la Commissione provinciale per la cultura della legalità e della sicurezza, che riunisce 39 comuni, la Camera di commercio, dell’industria e dell’artigianato, e l’ispettorato della pubblica istruzione. Dal 1996, i servizi provinciali incaricati delle politiche sociali, della gioventù e delle pari opportunità hanno creato un osservatorio provinciale, poi rafforzato grazie ai finanziamenti della regione. L’osservatorio lavora in base ai seguenti principi: Lavoro integrato, grazie alla creazione di una rete (formale ed informale) dei soggetti istituzionali e non istituzionali interessati dalla questione;

Scambio continuo di informazioni, con una riorganizzazione dei servizi amministrativi; Creazione di una banca dati e utilizzo di tecnologie avanzate.

In questi ultimi anni, la provincia ha particolarmente potenziato i finanziamenti destinati a promuovere il lavoro in partnership. Collabora sovente con l’ANCI (associazione nazionale comuni italiani) e con l’UPI (unione delle province italiane) e svolge essenzialmente un ruolo di coordinamento delle varie attività realizzate sul suo territorio. Le attività condotte nell’area provinciale, come pure nel resto della Toscana e nella Regione Emilia Romagna, si rivelano particolarmente efficaci ed incisive perché storicamente il tessuto sociale è sempre stato caratterizzato da una forte coesione sociale e da una presenza attenta dell’associazionismo e del volontariato. I principali finanziamenti provengono dalla regione Toscana, e vengono poi assegnati dalla provincia ai comuni. Gli altri finanziamenti vengono stanziati dalla provincia, che ha la facoltà di scegliere di finanziare questo o quel progetto. Per esempio, la provincia di Arezzo ha avviato dei progetti di assistenza per aiutare nella ricerca di un alloggio o per favorire l’integrazione delle popolazioni straniere. Per quanto il suo tasso di criminalità (2,5‰) sia estremamente basso rispetto alla media nazionale, la città di Fidenza ha concentrato i propri sforzi sullo sviluppo di politiche di sicurezza e sullo scambio di informazioni e di buone prassi con altri partner europei. Il compito principale in materia di sicurezza è svolto dalla polizia comunale, che lavora in stretto contatto con il comune. L’attività è essenzialmente indirizzata a ridurre i “disordini”, quali i degradi o gli atti di incivilità, a favorire una nuova politica di gestione del servizio di polizia comunale, tramite la creazione di vigili di quartiere (nel 2002) e a promuovere delle missioni temporanee di alcuni professionisti della polizia in altri paesi europei, soprattutto Spagna, Francia e Germania. La gestione della polizia comunale prevede la possibilità di un coordinamento con la polizia statale. La città di Fidenza ha inoltre sviluppato un servizio di video sorveglianza urbana, in particolare per il controllo delle piazze cittadine e di un comune limitrofo. Le telecamere sono utilizzate per sorvegliare i comportamenti incivili (controllo dei limiti di velocità, furti di biciclette). - La Germania e l’esempio del Land della Bassa Sassonia Tra i paesi dell’Europa occidentale, la Germania fa parte di quelli che hanno adottato più tardivamente l’impostazione della prevenzione mediante la conclusione di partnership. A lungo, il governo federale ha ritenuto che la

prevenzione rientrasse nella sfera di competenza degli stati federali. La creazione di un consiglio nazionale per la prevenzione (Deutsches Forum für Kriminalprävention) risale solo alla fine del 2001. D’altro canto, gli stati federali hanno diverse concezioni della prevenzione, non tutte necessariamente improntate all’idea del partenariato. Infine, si diffonde ancora lentamente l’idea che la prevenzione debba essere di competenza dei comuni63. La Bassa Sassonia è uno dei 16 Länder tedeschi; è situato a sud di Amburgo, in una posizione strategica al centro dell’Europa, che ne ha notevolmente condizionato lo sviluppo economico e culturale. Con 8 milioni di abitanti, conta all’incirca il 10% del totale della popolazione tedesca. Il centro di prevenzione della criminalità della Bassa Sassonia è un comitato indipendente che lavora in stretta collaborazione con il governo regionale. E’ costituito dai 155 centri locali di prevenzione delle 155 città membre. Altri suoi partner sono le fondazioni, le università e 16 ONG rappresentanti diversi settori: insegnamento, economia, industria. I partner si incontrano ogni due mesi per applicare ed adattare, a livello locale, le linee guida del governo e per decidere insieme gli orientamenti per l’anno successivo. Partecipano a tali incontri il primo ministro e quattro rappresentanti di altrettanti dicasteri: Giustizia, Affari interni, Pubblica istruzione e Affari sociali. Questo organismo promuove nuovi progetti e nuove iniziative in base alle esperienze locali, indice convegni europei allo scopo di allargare la cooperazione e proporre lo sviluppo di progetti specifici. La collaborazione con il governo del Land è garantita con la presenza di 5 rappresentanti delle città, che lavorano in costante contatto con il Ministero dell’Interno. Un’equipe tecnica, costituita da 10 esperti e basata ad Hannover, mette in atto le attività decise dal comitato. Il Centro di prevenzione della Bassa Sassonia mira a: - diffondere le iniziative locali; - fornire informazioni, consulenze e suggerimenti al Governo della Bassa Sassonia in materia di prevenzione e di sicurezza; - promuovere e realizzare progetti specifici; - lanciare ed organizzare la Giornata tedesca della prevenzione. Per migliorare il proprio lavoro, ha ricercato nuovi partner e avviato nuove collaborazioni. Contrariamente ad alcuni anni or sono, quando la polizia non collaborava con il centro di prevenzione, esiste ora una cooperazione regolare e bilaterale.

Fonte: rapporto tedesco per il comitato di esperti incaricato di preparare la raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa sui partenariati in materia di prevenzione.

c) La città e lo Stato: dei rapporti contrastati Nel corso dei seminari, gli scambi tra i vari partecipanti, oltre a permettere, tramite le presentazioni, di avere un quadro delle competenze e delle pratiche di ogni città o paese, hanno inoltre arricchito i dibattiti con altri elementi di riflessione riguardanti il tipo di rapporti che si sono instaurati tra le città e lo Stato in materia di politiche di sicurezza. La rilevanza del livello comunale è stata sottolineata a priori in modo unanime, in considerazione del fatto che, in tutti i paesi, è a tale livello che vengono attuate le politiche partenariali di prevenzione64. Il consenso su tale punto si rivela tuttavia in un certo qual modo meno unanime quanto si affronta la questione dei rapporti da istituire tra livello locale e livello nazionale. Al di là delle diversità istituzionali, emergono le differenze di cultura politica tra i paesi. In numerosi stati europei esiste, da più o meno anni, un’istanza partenariale nazionale organizzata, generalmente sotto forma di Consiglio per la prevenzione della delinquenza. Parallelamente, in tutti i paesi è considerata fondamentale l’impostazione locale. La vicinanza al territorio è infatti, insieme alla nozione di trasversalità, il secondo asse portante delle politiche europee di prevenzione. Generalmente, si assiste a una ripartizione dei ruoli tra il livello nazionale, da un lato, dove vengono definite le politiche generali, o viene almeno dato impulso alle iniziative locali, e dall’altro lato, il livello locale, in cui vengono attuate le politiche65. Anche in assenza di un’istanza partenariale nazionale, lo Stato può svolgere un ruolo più o meno di impulso, di stimolo, rispetto alle politiche attuate localmente. E’ in tale ottica che sono stati creati vari tipi di strumenti contrattuali, alcuni dei quali comportano, a differenza di altri, un finanziamento delle azioni locali da parte dello Stato. Inoltre, il ruolo svolto dal livello nazionale può evolvere nel corso degli anni. Il che provoca reazioni opposte. I dibattiti hanno quindi fatto emergere due situazioni contrastate66. Da un lato, i rappresentanti della Francia si rammaricavano dell’attuale diminuzione 64

« Gli enti locali occupano pertanto la posizione più idonea per condurre politiche o elaborare impostazioni che comprendano in modo globale il problema della prevenzione della delinquenza[…].Le amministrazioni comunali, per la loro vicinanza ai cittadini, appaiono, agli occhi del pubblico, come le istanze più accessibili e meglio informate sulle situazioni di crisi reali o potenziali », in La prévention de la criminalité urbaine. Un guide pour les pouvoirs locaux, edizioni del Consiglio d’Europa. 65 Cf. Wyvekens, A. « Quels partenaires pour quelle prévention ? », in Ekblom, P., Wyvekens A., Le partenariat dans la prévention de la délinquance, edizioni del Consiglio d’Europa, 2004, p. 65 e seguenti. 66 Le due situazioni non costituiscono le uniche possibilità di articolazione tra il livello locale e quello nazionale. Rappresentano piuttosto, per la loro opposizione, due estremi che consentono di alimentare una riflessione più approfondita.

dell’impegno statale nelle politiche di sicurezza. Dall’altro lato, i rappresentanti dei Paesi Bassi, constatando una maggiore volontà di intervento da parte delle istanze statali, deploravano questa situazione opposta. Come spiegare tali reazioni, che provengono, in entrambi i casi, da attori locali? La posizione francese, in sostanza, pone in rilievo una diminuzione degli interventi della polizia statale. L’abbandono della riforma a favore di una « polizia di quartiere » ha portato le forze di polizia a riconcentrarsi sulle loro missioni di lotta al crimine, sulle indagini, sull’aspetto giudiziario, disimpegnandosi da settori quali il controllo del traffico, la sorveglianza all’uscita dalle scuole, le domande di carte di identità. Ne deriva che le richieste più quotidiane degli abitanti in materia di sicurezza sono rivolte all’amministrazione comunale, che trova molto oneroso tale compito. Nello stesso ordine di idee, un partecipante ha raccontato il caso del sindaco di una città alla periferia di Parigi che rifiuta di adottare il contratto locale per la sicurezza, affermando che la sicurezza deve essere una competenza dello Stato. Nei Paesi Bassi, si assiste praticamente al fenomeno opposto. La sicurezza, che a lungo ha rappresentato una problematica tra tante altre, recentemente è diventata una sfida nazionale. Si possono trovare molteplici ragioni: attentati terroristici, l’assassinio di un leader d’estrema destra, o passaggio da un governo di sinistra a un governo di destra. Qualunque siano le profonde motivazioni, lo Stato olandese vuole affermare la propria presenza in questo campo, e opera in particolare mediante contratti conclusi con le città e la polizia, che subordinano i finanziamenti al conseguimento di un certo numero specifico di risultati (arresti, contravvenzioni stradali…). Gli attori locali ritengono controproducente tale ingerenza dello Stato: a loro avviso, gli obiettivi stabiliti non rendono più sicure le città. Che si tratti di obiettivi semplicemente burocratici, o definiti in funzione di priorità nazionali, ritengono che non abbiano un rapporto diretto con le necessità che le città constatano sul loro territorio, e che da tempo si sforzano di fronteggiare in un modo che si è dimostrato valido. Pur non contestando l’esistenza e il carattere irrinunciabile di una competenza locale, i rappresentanti francesi ritengono che il ruolo incitativo (finanziario e eventualmente normativo) dello Stato sia ancora necessario. Permette di ridurre gli effetti di una personalizzazione talvolta eccessiva delle iniziative: « Il procuratore se ne va, quindi il dispositivo che aveva istituito non durerà». I dibattiti hanno mostrato una situazione totalmente diversa nei Paesi Bassi. I funzionari delle grandi istituzioni vengono raramente trasferiti e gli amministratori locali hanno una funzione che dura nel tempo. Inoltre, il mandato non elettivo del sindaco, la cui funzione è improntata a una maggiore « professionalità », gli evita di subire le pressioni dell’incertezza della rielezione. Soprattutto, però, « sono i rappresentanti dello Stato che si adattano a quanto viene costruito localmente », e non è mai il contrario. Una visita di studio ha permesso di esaminare un esempio di questo tipo

di partenariato, il community center di Enschede, dove gli abitanti possono rivolgersi per sporgere denuncia per piccoli reati non di natura penale. La polizia, come abbiamo potuto constatarlo, è presentata più con un ruolo ‘al servizio’ degli abitanti, che di ‘ protezione’, ed è sempre presente e attiva quando sopravviene una difficoltà in un quartiere, non limitandosi a svolgere il proprio lavoro negli uffici. Quale è la situazione negli altri paesi? I dibattiti hanno permesso di evidenziare certi elementi, ma tale esame meriterebbe un maggiore approfondimento. In Lussemburgo, sono stati resi obbligatori dei comitati di prevenzione comunali (presieduti dal borgomastro) e regionali (presieduti dal prefetto), il che in un primo tempo ha fatto temere ai borgomastri una riduzione delle loro prerogative in materia di sicurezza. Sono state espresse inquietudini analoghe al momento della creazione di una polizia statale, che ha sostituito le polizie comunali67. Secondo il direttore di Syvicol, « a livello dei comuni, si è manifestata all’inizio una certa preoccupazione, con la comparsa di una polizia statale: i borgomastri temevano di non potere più esercitare una delle loro missioni essenziali (derivata dai decreti della Rivoluzione francese), ossia quella di ricercare soluzioni a tutti i problemi legati alla sicurezza e alla circolazione, al mantenimento dell’ordine o di risolvere episodi di disturbo dell’ordine pubblico». Si noti che non esiste un’istanza nazionale di prevenzione: il ministro teme di essere sottoposto alla pressione degli amministratori locali. Gli attori locali si aspettano dal livello nazionale più uno stimolo politico, che dei mezzi finanziari. Nel 2004, la sicurezza è passata dalla competenza del Ministero dell’interno a quella del Ministero della giustizia. Le preoccupazioni che tale mutamento ha potuto suscitare sono state calmate....con l’annuncio, da parte del Ministro della giustizia, di un aumento del bilancio per la sicurezza nel 200568. Nel Regno Unito, la situazione è completamente diversa: viene imposto un approccio partenariale, e il livello nazionale finanzia ampiamente quello locale (il 70 % dei finanziamenti delle politiche locali di sicurezza proviene dallo Stato), per cui le amministrazioni locali sono sottoposte a un forte rapporto di dipendenza nei confronti dell’Home Office.

Legge del 31 maggjo 1999. 15/11/2004 Conferenza del Syvicol e del Forum lussemburghese per la sicurezza e la prevenzione urbana. . « Le diagnostic local de sécurité », Lussemburgo 68

Capitolo 2

AMMINISTRATORI LOCALI E PARTNER

AMMINISTRATORI LOCALI E PARTNER In tutti i paesi europei, il livello locale ha sviluppato dei dispositivi di partenariato nel campo della sicurezza. Una breve panoramica delle varie forme di strutture di partnership, degli attori coinvolti, delle competenze mobilitate fornisce alcune indicazioni sul ruolo che può essere svolto dal sindaco, elemento centrale di questa partnership. a) Le strutture partenariali I dispositivi del partenariato, che riunisce tutti i soggetti interessati dai problemi della sicurezza al fine di stimolare un lavoro comune, sono basati su alcuni principi essenziali: La costruzione del consenso; La promozione di strategie locali; Il coordinamento delle attività; Il rafforzamento dell’entità locale sul territorio. - Al menù o “à la carte” In materia di sicurezza urbana, le leggi nazionali e/o regionali definiscono le norme di funzionamento dei dispositivi di partenariato a livello locale. Sono possibili varie «formule ». 1.

Obbligo legale. Nel Regno Unito, la legge « Crime and Disorder Act » del 1998 ha reso obbligatoria l’istituzione a livello locale di un dispositivo di partnership chiamato Crime and Disorder Reduction Partnership, nel cui ambito l’autorità locale e la polizia sono i partner principali per l’attuazione di una strategia di prevenzione della criminalità sul territorio locale. In cambio di un finanziamento per la realizzazione di attività di prevenzione, l’autorità locale ha l’obbligo di intervenire nei settori definiti prioritari dal governo nazionale. Tale partnership, nel cui ambito lo Stato non è unicamente il finanziatore e il decisore, ma anche l’attore principale, favorisce lo sviluppo di una collaborazione tra i soggetti pubblici locali, quelli privati e il volontariato.

Ripartizione delle competenze definite dalla legge. Nei Paesi Bassi, la legge prevede l’esistenza di una struttura, « triangolare » composta dal sindaco, dal capo della polizia locale e dal procuratore della Regina, che definisce la politica locale di sicurezza urbana. Queste tre figure professionali si incontrano regolarmente, per scambiarsi informazioni e prendere decisioni concertate. La presenza del Procuratore della Regina garantisce la coerenza delle iniziative locali con la politica nazionale. In

caso di conflitto, la decisione finale spetta al sindaco o al procuratore (il capo della polizia ha un ruolo di secondo piano rispetto agli altri due partner). Inoltre, la struttura triangolare garantisce il processo decisionale, poiché esclude l’ipotesi della parità dei voti. 3.

Incoraggiamento del lavoro in partnership attraverso forme contrattuali che consentono l’accesso a finanziamenti nazionali o regionali. I Contrats Locaux de Prévention et Sécurité (Contratti locali Prevenzione e Sicurezza), in Belgio, prevedono la concessione di finanziamenti da parte del governo a favore del livello locale, a condizione che vengano rispettati gli impegni stipulati nel contratto. Il dispositivo prevede un controllo e una valutazione delle attività realizzate sul territorio grazie ai finanziamenti statali.

Incentivi per il lavoro in partnership. In Francia, i Contratti locali per la sicurezza (Contrats Locaux de Sécurité), istituiti dal 1997, hanno voluto stabilire delle partnership allargate, intorno al sindaco, al prefetto, al procuratore e al provveditore agli studi. Il dispositivo non prevede finanziamenti, ma le città che decidono di adottarlo hanno la possibilità di ottenere che vengano distaccati presso di loro dei funzionari per la sicurezza e degli operatori locali per la mediazione sociale.

Forma specifica di partnership, dovuta all’iniziativa particolare di un soggetto. In Italia, a parte i Contratti di sicurezza che prevedono una collaborazione tra il prefetto e il sindaco, non esiste una norma nazionale volta ad incoraggiare o ad obbligare l’istituzione dei dispositivi contrattuali o di partnerhip in materia di sicurezza urbana. Generalmente è il livello regionale che si incarica di definire per il suo territorio le linee guida per la creazione di una partnership locale.

- Due modelli Si hanno quindi due tipi principali di approccio in materia di partenariato. Il primo, rappresentato dai paesi del nord, come il Regno Unito e i Paesi Bassi, ha un carattere più contrattuale e formale, teso a garantire che le politiche nazionali in materia di sicurezza vengano riprese e realizzate a livello locale. Il secondo modello, invece, rappresentato dall’esempio italiano, o spagnolo, è basato più sulle specificità territoriali, che sulle direttive nazionali, e cerca di adattarsi alle esigenze culturali e socio-economiche del livello regionale.

La Regione Toscana ha in tal modo sviluppato vari protocolli69 miranti a creare una partnership tra soggetti con identiche motivazioni. Tali protocolli definiscono le attività della regione, che vengono concretizzate mediante finanziamenti, leggi che stabiliscono le linee guida per le province70 e leggi specifiche che rientrano direttamente nel quadro della cooperazione tra varie istituzioni. A titolo di esempio, possiamo citare il protocollo siglato tra la regione e gli altri livelli locali (province e comuni) sulle « regole della concertazione regionale71 » per le province e i comuni, destinato a sviluppare, in comune, una strategia e una collaborazione coerente. Il documento prevede l’organizzazione regolare di « incontri di concertazione » tra le autorità locali, il settore pubblico, quello privato e l’associazionismo. In base a tale protocollo, la regione ha finanziato e sostenuto varie attività realizzate dalle province e dalle città. Nel Regno Unito, il lavoro in partenariato è strutturato diversamente rispetto agli altri paesi europei. La principale differenza consiste nel fatto che non rappresenta una volontà politica locale, bensì l’applicazione di direttive nazionali. Il finanziamento da parte dello Stato comporta l’obbligo, per la città, di creare questo tipo di dispositivi. Occorre aggiungere che la città di Hackney e la sua strategia di partnership rappresentano uno degli esempi più completi e complessi in Europa. Il Safer Communities partnership del Borough di Hackney ha sviluppato, in stretta collaborazione con gli abitanti, una strategia di prevenzione e di riduzione della criminalità per gli anni 2002-2005. Le sue attività sono organizzate in funzione delle altre strategie della città. Hackney ha messo a punto una strategia integrata tra il servizio di prevenzione delle tossicodipendenze, l’assistenza alle vittime di violenza domestica e i reati di connotazione razzistica, nonché il servizio di video sorveglianza e delle emergenze72. La tabella qui sotto indica il modo di funzionamento della partership. L’organizzazione comporta un gruppo tecnico esecutivo, che si riunisce mensilmente con la polizia comunale e l’amministrazione per definire insieme la strategia, le azioni prioritarie e la gestione della partnership. Il lavoro in partenariato consiste quindi nell’elaborare insieme le stesse priorità e gli stessi obiettivi, per cercare di ridurre il tasso di criminalità. Tutti i soggetti, amministratori, tecnici, settore associativo,... partecipano alla definizione di una strategia comune e all’attuazione delle iniziative previste. 69

Protocolli d’intesa. Leggi direttive 71 « Le regole della concertazione regionale” sottoscritto il 5.1.2001 e il “Protocollo d’intesa Giunta Regionale-Enti locali” sottoscritto l’11.9.2002. 72 Drug Action Support Team, the Community Safety team, The Domestic Violence and Racial Harassement Team et CCTV and Emergency Planning Team. 70

Crime and disorder reduction strategy 2003-2005, Hackney LOCAL STRATEGY PARTNERSHIP

HACKNEY SAFER COMMUNITY PARTNERSHIP Police, local authority, Health Authority Crown prosecution Service and Probation service ,

DRUG ACTION TEAM

HACKNEY SAFER COMMUNITY SERVICE

Borough-wide projects and programmes

Neighbourhood projects and programmes

Metropolitan police service

Voluntary organisations

YOUTH OFFENDING TEAM

CRIME AND DISORDER REDUCTION STRATEGY

Hackney council service

Resident traders groups

Statutory organisations

b) Gli attori del partenariato A livello locale, l’amministrazione, rappresentata dal sindaco, si trova di fronte a partner istituzionali - polizia, giustizia, (regionali o nazionali) - e del mondo associativo. - I partner istituzionali La polizia Tra i partner istituzionali coinvolti nelle politiche per la prevenzione della criminalità, la polizia è indubbiamente considerata quello prioritario. Buona parte dei dibattiti, nel corso del primo seminario, sono stati dedicati ad esaminare le relazioni tra l’amministratore locale e la polizia, al punto che è stata più volte ripetuta questa osservazione da parte di tecnici e amministratori: « C’è un’eccessiva tendenza a parlare unicamente della polizia quando si affrontano le politiche locali in materia di sicurezza ». In tutti i paesi partner, si è osservato che le relazioni tra l’amministratore locale e la polizia trovano la loro piena concretezza nella collaborazione bilaterale. Tale rapporto è in certi casi facilitato, come per esempio in Belgio, dal fatto che il sindaco è ugualmente il capo della polizia; in altri casi, come in Slovenia, è basato soprattutto sulla necessità di condividere le informazioni, oppure, come avviene nel Regno Unito, è reso obbligatorio per legge73. Il ruolo principale della polizia nei confronti degli amministratori rimane quello di individuare le tipologie di criminalità sul territorio e di fornire statistiche e analisi dei dati, nonché di garantire la pubblica sicurezza e il mantenimento dell’ordine pubblico. In numerosi paesi, il suo ruolo e i suoi rapporti con gli amministratori locali suscitano vasti dibattiti non ancora pienamente risolti. In Spagna, per esempio, vista la configurazione fortemente decentrata del paese, il modello di struttura della polizia è molto complesso, dal momento che esistono 4 polizie, ciascuna delle quali dispone della propria organizzazione, e delle proprie norme, e operanti spesso in un clima di profonda compartimentazione, se non addirittura di reciproca diffidenza. Il sindaci catalani (che sono anche a capo della polizia locale) stanno discutendo la possibilità di scegliere tra due opzioni: conferire alla polizia locale un ruolo più incisivo in materia di sicurezza, comprese le funzioni di polizia giudiziaria, oppure limitare l’attività della polizia locale a compiti di prevenzione, di sorveglianza e di esecuzione delle competenze comunali. La legislazione in vigore sembra tendere verso la seconda opzione. 73

Leggi: Crime Disorder Act 1998 e Police Reform Act 2002.

La Generalitat de Catalunya, in virtù delle sue competenze in materia di coordinamento delle polizie comunali, e in considerazione della necessità di coordinare le Mossos d'Esquadra (polizia della Catalogna) con le polizie comunali, ha sviluppato vari dispositivi di collaborazione e di coordinamento tra i comuni e le polizie. Il Comune di L’Hospitalet, dal canto suo, per stimolare una partnership efficace con la polizia e poter ottenere un coordinamento delle informazioni e della comunicazione, ha sviluppato un sistema operativo che comprende: la creazione di team di lavoro tra i due corpi di polizia presenti sul territorio; La creazione di un’unica banca dati degli incidenti La creazione di una rete di comunicazione unica Un trattamento in comune dell’informazione Un comando coordinato delle operazioni Una mobilitazione delle risorse Tale strategia mira a: Rivedere la legge sui corpi e le forze di sicurezza; Ridefinire una procedura di intervento congiunta tra i corpi di polizia; Creare, nelle grandi città, la figura di coordinatore della sicurezza urbana, con funzioni definite per legge, che dovrà essere designato direttamente dal sindaco, tra i professionisti della polizia La giustizia Contrariamente alla polizia, la giustizia è stata, ad eccezione del caso delle città di Enschede e di Saint Denis, il grande assente nelle attività di partenariato locale, e occorre aggiungere che la sua presenza si limita a collaborazioni specifiche su casi precisi. Da notare che nessuno tra i partner presenti ha saputo o voluto rispondere alla domanda relativa alle ragioni di tale assenza.… E’ certo che una collaborazione più solida è auspicata dall’insieme dei partner. Per esempio, la città di L’Hospitalet vorrebbe avere la possibilità di integrare la giustizia nei piani per la sicurezza locale, più precisamente in seno al Consiglio per la partecipazione alla sicurezza e all’Assemblea locale di sicurezza. L’esempio della città di Saint Denis e della Casa della giustizia e del diritto. Le prime Case della giustizia e del diritto (maisons de la justice et du droit -MJD) sono nate in Francia agli inizi degli anni ’90, con lo scopo di ravvicinare la giustizia ai cittadini, di renderla più rapida ed accessibile, di consentire ai cittadini l’accesso alle informazioni relative ai loro diritti e obblighi. Sono il frutto di

un’iniziativa congiunta del tribunale locale e del comune in cui sono state create. La città di Saint Denis ha istituito la propria Maison de la Justice et du Droit nel 2003, nel quadro del Contratto locale per la sicurezza, sottoscritto nel 2000. La Maison de la Justice et du Droit è una struttura che dipende dall’autorità congiunta del Presidente del Tribunale di grande istanza di Bobigny e del Procuratore della Repubblica. E’ fortemente basata sul partenariato, poiché mette in rete, oltre ai rappresentanti della città e della giustizia, diverse associazioni che operano per facilitare alle vittime l’accesso ai diritti e all’assistenza, e degli operatori istituzionali di giustizia, che intervengono in materia di diritto penale. L’accesso ai diritti viene agevolato tramite centri aperti al pubblico, per fornire consulenze in materia di alloggio, piccole controversie e aiuto alle vittime. Oltre all’accesso al diritto, la Casa della giustizia e del diritto è un luogo dedicato alla giustizia di prossimità, che svolge varie missioni, di prevenzione e di reinserimento, di mediazione penale, di conciliazione ..... E’ inoltre il luogo in cui vengono adottate, in tempi brevi, delle misure alternative alle azioni penali, per trovare soluzioni ai problemi della piccola delinquenza, con l’obiettivo di far riparare il danno dal suo autore. La città e la giustizia si dividono i compiti e gli oneri del funzionamento. La giustizia fornisce il personale, e la città fornisce i locali e mette a disposizione un « corrispondente città-giustizia » incaricato di garantire le relazioni tra i due partner. La Casa della giustizia e del diritto rappresenta quindi il frutto della collaborazione tra i vari partner, ma soprattutto di una forte volontà politica del comune. La città di Mons ha istituito, nell’ambito del suo servizio di prevenzione, un servizio delle Misure giudiziarie alternative (Service Mesures Judiciaires alternatives - SMJA), basato su una collaborazione tra la città e il Ministero della Giustizia. Ha per missione principale la gestione e l’organizzazione delle misure giudiziarie alternative (in particolare i lavori di pubblico interesse). Nel 1998, il servizio di prevenzione ha inoltre istituito un servizio di assistenza giuridica gratuita per tutti i residenti. - Gli altri partner Il settore associativo L’integrazione del settore associativo nel partenariato locale è essenziale, poiché consente agli amministratori locali di:

Avere accesso a informazioni precise e conoscere meglio il loro territorio. Il settore associativo, tramite il suo lavoro sul terreno, dispone di conoscenze dettagliate;

Entrare in contatto con i gruppi di popolazione più difficili. Il carattere non istituzionale del settore associativo gli consente infatti di intrattenere migliori contatti con queste popolazioni, che spesso diffidano delle istituzioni e dell’aiuto che potrebbero ottenere;

Trovarsi di fronte a metodologie di lavoro diverse. Le attività del settore associativo si concentrano spesso su singoli casi e si avvalgono di mezzi di lavoro diversi da quelli di cui dispone un’amministrazione comunale.

Intervenire su problematiche specifiche in modo puntuale. Le associazioni, in considerazione dei loro vincoli finanziari e del personale di cui dispongono, spesso conducono azioni mirate su una parte specifica del territorio della città (quartiere, circondario, strada).

Coordinare le attività puntuali sul territorio, nel quadro di una strategia comune.

L’esempio della città di Lubiana è emblematico per comprendere la rilevanza del lavoro del settore associativo. La città ha stabilito una collaborazione permanente con il settore associativo per questioni riguardanti la gioventù, la prevenzione delle tossicodipendenze, la violenza verso i gruppi a rischio (donne, bambini...), delegando alle associazioni la realizzazione delle attività. Per esempio, in materia di tossicodipendenza, il comune mette a punto una strategia e un piano d’azione dopo aver consultato i professionisti della sanità, i servizi sociali, la polizia, i rappresentanti della giustizia e le ONG. Dopo aver definito la strategia, e in funzione delle disponibilità finanziarie iscritte in bilancio, il comune prepara dei bandi di gara e indica le norme da seguire per aver accesso ai finanziamenti nel corso dell’anno. Pur disponendo del personale in grado di seguire tali tematiche, il comune ha preferito rivolgersi ad altri partner, per avere una competenza tecnica più approfondita. Il ruolo del comune resta importante, poiché è suo compito decidere l’impostazione da adottare per risolvere il problema e selezionare le organizzazioni che riceveranno il finanziamento per realizzare il progetto. Il comune, più volte, ha sostenuto delle associazioni che hanno proposto di sviluppare degli approcci innovativi. Ciascuno dei partner trova un vantaggio nell’operazione: il comune allarga il numero degli attori capaci di aiutarlo a condurre una politica adeguata. Le

associazioni, dal canto loro, non solo ottengono dei finanziamenti, ma partecipano alla definizione delle politiche. Il settore privato Il settore privato costituisce un altro partner fondamentale. I paesi dell’Europa del Nord hanno sviluppato, più di quelli del sud, delle collaborazioni con partner privati che partecipano alle attività con un contributo finanziario. La città di Enschede, per esempio, nel quadro di un progetto di riabilitazione di un quartiere sensibile, ha concluso un accordo con partner « commerciali » (essenzialmente degli istituti bancari), che hanno permesso al comune di predisporre un progetto alquanto esteso territorialmente, senza che venga richiesto all’amministrazione un ulteriore sforzo finanziario. La suddetta operazione di riabilitazione ha procurato vantaggi ad entrambi i partner, poiché la riqualifica del quartiere ha visto uno sviluppo di negozi e di attività, affiancata da una diminuzione dei reati e di atti di vandalismo in questa parte della città. c) La competenza Come gli investimenti locali finalizzati al miglioramento della sicurezza, anche il lavoro in partnership costituisce una nuova impostazione, che richiede competenze tecniche. Si possono osservare varie forme di organizzazione della « competenza interna ». Inoltre, le città utilizzano, in certi casi, delle competenze esterne. - La competenza interna Al riguardo, vediamo in primo luogo il caso del Regno Unito, dove la partnership è obbligatoria. La legge stabilisce d’altronde un modello di organizzazione applicabile a tutti i comuni. La Legge sulla criminalità (Crime and Disorder Act) definisce le priorità per un triennio. In base a criteri economici e sociali e al tasso di criminalità, il governo nazionale decide l’ammontare della sovvenzione. Hackney, in considerazione dei suoi indici piuttosto negativi,74 è ritenuta una delle tre città inglesi che devono ricevere urgentemente dei finanziamenti per predisporre un piano di interventi per i problemi cittadini. La città ha creato un importante servizio di prevenzione, i cui funzionari lavorano sulla problematica della sicurezza nel suo insieme.

Dati forniti dalla città di Hackney. Crime and Disorder Reduction Strategy 2003-2005.

Negli altri paesi, in cui la partnership viene conclusa per iniziativa dell’ente locale, sono due le tendenze principali: la più frequente consiste nell’incaricare un funzionario o un’equipe ristretta, di coordinare le azioni e di fungere da tramite tra i vari partner; altre città, invece, preferiscono creare un servizio di prevenzione importante, nel quale lavorano insieme diversi servizi comunali più o meno strettamente correlati a tale problematica. A parte le forme di organizzazione, anche il tipo di ripartizione del lavoro tra l’amministratore e il tecnico o i tecnici varia in modo notevole. * I coordinatori75, « esperti locali in materia di sicurezza»76 Quando la partnership non è disciplinata da alcuna legge, non è raro che venga istituita, nei comuni, la funzione di tecnico incaricato di coordinare le attività in materia di sicurezza: condivisione delle informazioni, studio delle pratiche, contatti con i partner. E’ quanto si è verificato per le città di Enschede, Saint-Denis, l’Hospitalet, per la provincia di Arezzo e la regione Toscana. Il sindaco o l’assessore alla sicurezza delegano in parte al tecnico le relazioni con gli altri soggetti interessati e l’attuazione delle attività. Numerose riunioni settimanali tra l’amministratore e il coordinatore vengono organizzate per garantire un controllo regolare dei lavori. Il coordinatore, perno del partenariato, cercherà di proporre riflessioni e concetti che potranno arricchire e sviluppare l’aspetto politico, per dare vita agli orientamenti espressi dagli amministratori eletti. Dovrà disporre in particolare della capacità di interpretare le statistiche della polizia, del settore giudiziario, per fornire le informazioni necessarie all’assessore alla sicurezza. Data la sua competente funzione trasversale, il coordinatore dovrà accertarsi che le politiche di prevenzione e di sicurezza definite dagli amministratori siano coerenti con gli altri orientamenti comunali e con le necessità sociali. In numerosissimi casi, il ruolo del tecnico prevede anche una funzione di rappresentanza. Spesso, per esempio, come avviene in Toscana, il tecnico deve parlare a nome dell’assessore e della sua politica. In tal caso sono ovviamente essenziali la fiducia e i rapporto devono essere improntati alla massima trasparenza.

Forum francese per la sicurezza urbana, Le coordonnateur des politiques locales de sécurité, febbraio 1999 76 Cf. J. Faget, F. Bailleau, Les experts locaux de la sécurité, ricerca per l’INHES, 2004.

Data la relazione interattiva tra l’amministratore locale e il coordinatore, quest’ultimo, lungi dall’essere un semplice esecutore della politica già predisposta, diventa un attivo protagonista della sua elaborazione. *Un servizio di prevenzione La città di Mons fa eccezione a tale modello: ha scelto di riunire in un importante servizio i vari responsabili comunali che operano in modo più o meno stretto in materia di prevenzione. Tale servizio di prevenzione, istituito nel 1994 per iniziativa del sindaco, e grazie all’attivo coinvolgimento del tecnico comunale, ha avviato i propri lavori con un progetto pilota animato da alcuni assistenti sociali. Oggi il servizio conta 107 persone. Le prime attività erano finalizzate a migliorare la conoscenza dell’area urbana e a incontrare le associazioni e le istituzioni locali, in particolare i comitati di quartiere, in modo da elaborare progetti adeguati alle necessità dei cittadini. Fin dalle sue origini, il lavoro del servizio di sicurezza è stato organizzato tra il borgomastro, il suo capo gabinetto e il capo progetto. Oggi si è conservata la stessa metodologia, e l’attuale capo gabinetto e il capo progetto del servizio di prevenzione si incontrano una volta alla settimana per definire in comune le attività e le priorità. - Il ricorso puntuale alla competenza esterna Per migliorare e ampliare le loro conoscenze in materia di sicurezza, gli amministratori locali (sindaci, presidenti), possono ricorrere a competenze esterne, o più esattamente possono partecipare a scambi di esperienze, nell’ambito di strutture nazionali e internazionali. In tal modo, per esempio, le città di Saint Denis, Mons, Fidenza, la Regione Toscana e la Provincia di Arezzo sono membre rispettivamente del Forum francese, del Forum belga e del Forum italiano per la sicurezza urbana. Syvicol ha fondato nel 2003 il Forum lussemburghese per la sicurezza, al fine di scambiare esperienze e di promuovere le migliori pratiche a livello locale. Per citare un altro esempio, il tecnico per la sicurezza urbana della Regione Toscana, incaricato dal suo Presidente delle relazioni con le istituzioni europee, collabora con il Forum europeo per la sicurezza urbana nel quadro della sua sede a Bruxelles. d) L’amministratore locale, animatore del partenariato Come si posiziona l’amministratore locale in questo processo? A priori occupa un posto centrale. Ma quale è la situazione in realtà? Ci sono parecchi interrogativi e molteplici risposte possibili.

Le aspettative nei confronti dell’eletto locale sono considerevoli: spesso viene descritto come la persona che, nella sua posizione centrale, grazie alla sua legittimità di eletto, permette di sviluppare progressivamente un linguaggio comune, al di là delle culture e delle riflessioni professionali specifiche e di organizzare delle attività concertate, se si verifica una determinata situazione problematica per la quale viene chiesto in primo luogo il suo intervento. Il termine “eletto” è qui utilizzato in senso lato: si tratta talvolta del sindaco, talvolta dell’assessore alla sicurezza. Il coinvolgimento personale più o meno profondo dell’amministratore locale avrà un’incidenza sull’importanza del ruolo svolto dal coordinatore. A parte i vari posizionamenti personali, anche il contesto giuridico-politico svolge un ruolo di un certo rilievo. Per esempio, nel Regno Unito, dove è obbligatorio concludere una partnership, organizzata quindi in modo uniforme, il sindaco occupa probabilmente di conseguenza un posto meno “cruciale”. Sarebbe inoltre interessante approfondire le eventuali incidenze rappresentate dal fatto che il sindaco non è eletto nei Paesi Bassi. - L’amministratore locale visto come “ passeur”, come intermediario I partner hanno indicato all’unanimità che l’attuazione di attività preventive esige un coordinamento. Nel corso dei dibattiti, gli interventi hanno fatto emergere, più volte, le aspettative riposte negli amministratori eletti. Per un poliziotto olandese, per esempio, il sindaco è « colui che pone un freno alla tendenza spontanea di ogni organismo di concentrarsi sui propri compiti, perché obbliga gli uni e gli altri a cooperare ». Per un altro oratore, l’amministratore « aiuta a incontrare altre culture professionali ». La questione della diffusione delle informazioni, elemento indispensabile per elaborare e realizzare una politica concertata in materia di sicurezza, ha sollevato molti dibattiti. Si è a lungo discusso sul rispetto del segreto professionale, sui limiti entro i quali tale segreto può essere « condiviso » con altri, e non è possibile riportare qui l’insieme dei dibattiti77. La condivisione del segreto professionale, spesso difficile tra professioni diverse, quali poliziotti e operatori sociali, si rivela una questione ugualmente molto delicata quando si tratta appunto dell’amministratore locale. Se questi svolge un ruolo di motore nelle politiche per la sicurezza/la prevenzione e ne garantisce il coordinamento, occorre che possa ricevere delle informazioni in materia di sicurezza e chiedere dei conti sull’operato degli altri. In Francia, un disegno di legge sulla prevenzione (oggetto attualmente di profondi rimaneggiamenti), che poneva il sindaco al centro della politica e in tale prospettiva imponeva degli obblighi in materia di informazione (da parte, per 77

Forum francese per la sicurezza urbana: Secrets, partage, informations, luglio 2002.

esempio, della pubblica istruzione sull’assenteismo scolastico) ha suscitato vive opposizioni. Tuttavia tale idea non è stata abbandonata. C’è stata la pubblicazione, sempre in Francia, di una « Guida di buone prassi per la diffusione dell’informazione tra i sindaci e il pubblico ministero » (2005). Il ruolo di “intermediario” dell’eletto può essere inoltre svolto tra il livello locale e quello nazionale, e in questo caso diventa piuttosto un “ intercessore” presso le istituzioni statali a favore del suo comune. Nell’esempio di Enschede, un intervento della città a livello nazionale, oltre a permettere il montaggio dell’operazione locale, ha anche ottenuto un esonero dalle tasse per l’aspetto immobiliare del progetto. - L’amministratore locale quale promotore delle operazioni di partenariato E’ stato sottolineato che l’eletto occupa una posizione di primo piano per ricevere le lagnanze degli abitanti, e che quindi, oltre ad un ruolo di intermediario, può ugualmente svolgere quello di sostenitore di un progetto. Succede per esempio quando l’amministratore locale vuole trovare soluzioni a un determinato problema particolarmente serio. Nei Paesi Bassi vengono anche costituite delle taskforce. L’operazione condotta nel quartiere di Enschede visitato nel corso del secondo seminario è frutto di un’iniziativa di questo tipo. Il quartiere viene descritto come un luogo i cui abitanti si sentivano trascurati, abbandonati dall’amministrazione. Per iniziativa della città, è stata avviata una vasta operazione, in vari campi (penale, sociale, immobiliare), che ha coinvolto numerosi partner (polizia, operatori sociali, istituti bancari, enti sociali finanziatori …).

Capitolo 3 Lâ&#x20AC;&#x2122;AMMINISTRATORE LOCALE E LA POPOLAZIONE

L’AMMINISTRATORE LOCALE E LA POPOLAZIONE Per analizzare il ruolo e le competenze degli amministratori locali, è indispensabile prendere in esame le loro relazioni con gli elettori, che hanno legittimato la loro azione, ossia i cittadini. I nostri partner sono stati unanimi nel sottolineare la necessità e la rilevanza del coinvolgimento dei cittadini nell’elaborazione di attività finalizzate alla prevenzione del crimine. Ci si può domandare perché tale coinvolgimento sia ritenuto, da parte degli amministratori, non solo indiscutibile, ma anche indispensabile. L’amministratore si preoccupa in primo luogo del benessere degli abitanti, poiché si trova in prima linea al verificarsi di un problema, e anche perché la sua rielezione dipende dalla soddisfazione degli abitanti. Occorre pertanto che dimostri di essere efficace e dia visibilità alle sue realizzazioni. D’altro canto, può anche ritenere che gli abitanti possano fornirgli certi elementi, essenzialmente delle informazioni, indicargli i problemi maggiori e dargli consigli su come risolverli; talvolta si aspetta forse anche un loro reale coinvolgimento. Prima di analizzare in modo più preciso la natura, assai variabile, di questa relazione, vorremmo passare in rassegna gli strumenti utilizzati dai vari partner del progetto per mettersi in contatto con gli abitanti. Due strumenti sono stati utilizzati in modo piuttosto generalizzato: - il questionario, - le riunioni dei cittadini. Il questionario si è rivelato lo strumento maggiormente apprezzato dai nostri partner. Non ha costi eccessivi, consente di raccogliere le informazioni e, soprattutto, di dimostrare che il comune è interessato a ricevere il parere della popolazione. Il questionario non viene veramente utilizzato per prendere le decisioni,78 ma piuttosto per fornire agli amministratori una banca dati utile per orientare le loro iniziative. Tutti i partner lo hanno utilizzato per questa o quella tematica particolare. Gli amministratori locali partner del progetto hanno inoltre l’abitudine di partecipare a delle riunioni di cittadini, destinate a presentare i programmi d’azione e a ricevere le osservazioni e le proposte degli abitanti, per meglio comprenderne le priorità e le esigenze. Il sindaco, oppure il presidente della provincia o della regione, vi partecipano in genere personalmente. La loro presenza stimola la partecipazione degli abitanti, che si sentono direttamente coinvolti, poiché viene richiesto il loro parere, e hanno la possibilità di indicare le loro necessità. 78

Non bisogna dimenticare che il tasso medio di risposta a un qualunque tipo di questionario è di circa il 20 % del campione delle persone interrogate.

Per esempio, i comitati locali per la prevenzione, in Lussemburgo, organizzano delle riunioni per informare la popolazione. Vengono affrontate, tra le altre, le questioni relative alla sicurezza, vi viene spiegato il funzionamento della polizia. La città di Hackney ha invece creato dei comitati trasversali di vicinato, delle consulte delle persone anziane e un nuovo Parlamento dei giovani, che vengono consultati non solo per ricevere informazioni, ma anche per presentare proposte ed idee. Il lavoro è coordinato dal Consiglio comunale e dai consiglieri.

a) Le richieste dei cittadini e la realtà dell’insicurezza Quali sono le aspettative dei cittadini poste in luce attraverso questi vari strumenti? Molto spesso79, gli abitanti esprimono richieste estremamente varie, che non riguardano sempre da vicino, nel senso stretto del termine, i problemi correlati alla sicurezza. A Saint-Denis, per esempio, gli abitanti si lamentano soprattutto degli atti di inciviltà, o perfino di semplici inconvenienti legati al vicinato (presenza di gruppi di giovani, schiamazzi, problemi di parcheggio, vecchie auto abbandonate per strada...), che vanno ad alimentare nei quartieri il senso di timore e di provocazione. Tale constatazione porta gli amministratori ad affrontare con due diverse visioni le questioni legate alla sicurezza. Per gli uni, la sicurezza è circoscritta ai problemi della delinquenza, e quindi cercano, a seconda dei casi, di risolverli essi stessi o di farli assumere più o meno completamente dalle autorità statali. Per gli altri, per esempio per la provincia di Arezzo, la sicurezza viene intesa in senso più lato: comprende la quiete pubblica, ed occuparsi di sicurezza significa quindi occuparsi della qualità della vita degli abitanti. A Mons, la città ha pubblicato una « carta del rispetto degli altri», con l’obiettivo di ridurre in modo sensibile i disturbi che provocano disagi nella vita quotidiana: depositi clandestini, degradi, eccessivi schiamazzi. Si ricollega un poco, in fondo, alla teoria della “broken window”, che accorda importanza agli atti di vandalismo, quali i vetri infranti in un edificio: il senso di insicurezza non è unicamente causato da gravi infrazioni. Piccoli incidenti, compreso il degrado, contribuiscono invece a trasformare più facilmente un quartiere in covo della delinquenza. A partire da questo ragionamento, diventa importante occuparsi tanto dei « piccoli incidenti » quanto della delinquenza più grave.

Verificato nel corso dei colloqui

D’altronde, si deve notare che il fatto che le autorità locali prendano in considerazione le vere preoccupazioni degli abitanti, per quanto possano sembrare di scarsa importanza, permette loro di chiedere in cambio alla popolazione di partecipare maggiormente a creare la sicurezza. Lo dimostra il modello “chicaghese” del community policing80: è proprio perché la polizia e la città, di comune accordo, cominciano a riparare i marciapiedi dissestati o i lampioni rotti che possono chiedere agli abitanti del quartiere di segnalare loro i problemi più importanti, e di aiutarli ad affrontarli.

b) Due modelli La relazione con gli abitanti prende forme diverse, pur essendo riconosciuta importante in modo unanime dagli amministratori locali. Per esaminarla, abbiamo deciso di riprendere, adattandola, la griglia di analisi utilizzata in un raffronto tra le politiche a favore della città condotte negli Stati Uniti e in Francia81. Si è affermato che sia l’amministratore locale eletto, sia gli abitanti (i suoi elettori) hanno un mutuo interesse a lavorare insieme. In cosa consiste la loro collaborazione? Si possono tracciare due modelli: nel primo, il rapporto eletto-popolazione è piuttosto verticale, nell’altro, è piuttosto orizzontale. Il primo sarà illustrato nel nostro testo dall’esempio francese, il secondo dall’esempio olandese. La comunicazione con gli abitanti: l’esempio della città di Saint-Denis Nel primo modello, i rapporti riguardano essenzialmente la comunicazione. L’autorità locale informa gli abitanti, indicando le strutture a loro disposizione e le politiche attuate, indica come risolve questo o quel problema generale o particolare; li informa altresì dei loro obblighi; raccoglie le loro richieste, ascolta le lamentele. Ciononostante, non li associa realmente alla decisione, né all’attuazione delle iniziative. Utilizza strumenti più o meno sofisticati. Oltre ai questionari e alle riunioni degli abitanti di cui si è già fatto cenno, la città di Saint-Denis ha istituito un sistema per facilitare l’accoglienza dei nuovi abitanti del comune, che vengono invitati dall’amministrazione comunale a trascorrere una giornata insieme agli amministratori locali e ai tecnici. Dopo il benvenuto del sindaco, l’assessore con 80

Donzelot, J., Wyvekens A., Community policing et restauration du lien social. Politiques locales de sécurité aux Etats-Unis et en France, Les Cahiers de la Sécurité intérieure, n°50, 4e trim. 2002, pp. 4371. 81 Donzelot, J., in collaborazione con Mevel C. e Wyvekens A., Faire société. La politique de la ville aux Etats-Unis et en France, Paris, Seuil, coll. La couleur des idées, 2003.

delega per le responsabilità di quiete pubblica o altri assessori, li accompagnano in un giro della città e presentano i tecnici e i servizi offerti dal comune. E’ un primo contatto diretto con gli amministratori e con il personale comunale, destinato a stabilire fin dall’inizio un clima di dialogo e di comunicazione e a creare un senso di appartenenza alla città. Si intende « mostrare che Saint Denis non è solo una città, ma è una comunità, in cui tutti sono responsabili della qualità della vita82 ». La responsabilizzazione degli abitanti: l’esempio della città di Enschede Il secondo modello83 crea tra gli eletti e la popolazione un rapporto più orizzontale e maggiormente egualitario. Traspare l’intento di responsabilizzare gli abitanti, strettamente correlato con l’impegno di rispondere dei propri atti, e non solo di informarli. La città di Enschede ha cominciato alcuni anni or sono un lavoro di collaborazione con gli abitanti, nell’ambito della riqualifica e dell’animazione di uno dei quartieri più sensibili della città. L’apertura di spirito degli abitanti e l’abitudine al lavoro partecipativo, tipici della cultura olandese, hanno evidentemente facilitato il compito. I cittadini hanno ricevuto dal comune la delega di prendere in mano e proseguire l’animazione di certi luoghi del quartiere. Il loro lavoro è finanziato dal comune, ma gli abitanti ne sono i diretti responsabili, ossia, in caso di degrado del materiale o del centro per l’infanzia, i cittadini sono direttamente responsabili e tenuti a riparare i danni. Nel corso della visita di studio nel quartiere di Velve-Lindenhof, si è potuto verificare, interrogando brevemente alcuni abitanti, il loro livello di coinvolgimento nel progetto. La forte responsabilizzazione dei cittadini da parte dell’autorità locale ha trasformato questo spazio pubblico in uno spazio quasi privato, al punto che i bambini di altri quartieri che vogliono partecipare alle iniziative del centro per l’infanzia devono chiedere l’autorizzazione degli abitanti del quartiere per utilizzarne le strutture. Un’altra forma di responsabilizzazione degli abitanti consiste nel dimostrare loro, quando protestano per una determinata situazione, che non è facile gestire i problemi e nel farli partecipare al coordinamento delle iniziative da loro sollecitate per risolvere la situazione.

82 Sig. Alain Lautte, Assessore con delega per le questioni di quiete pubblica di Saint Denis, seminario a Enschede il 28 e 29 ottobre 2004 83 Si deve ricordare che i modelli sono delle costruzioni destinate ad alimentare la riflessione e non « ricalcano » la realtà

c) La consultazione: esperienza occasionale o metodo di lavoro? Le modalità utilizzate dagli amministratori locali per rendere conto dei loro atti e fare partecipare gli abitanti alle attività rientrano in un metodo di lavoro, oppure sono esperienze puramente occasionali? Le campagne elettorali sono viste dagli amministratori locali come occasioni per stimolare le consultazioni e la trasmissione di informazioni? Le risposte dei nostri partner sono piuttosto varie e corrispondono tanto al modo in cui è strutturata la strategia locale, quanto al modo di elezione del sindaco e alla sua strategia politica. Le possiamo raggruppare in un certo numero di categorie La consultazione, parte integrante del dispositivo di prevenzione della criminalità Il Regno Unito ha un approccio distinto a livello degli abitanti, rivolto attentamente a certi gruppi di popolazione. Nel suo dispositivo di lavoro in partenariato, la città di Hackney prevede una commissione permanente di cittadini, incaricata di lavorare regolarmente con i responsabili del Hackney safer community service per l’attuazione della strategia di prevenzione. Il ruolo di tale commissione di cittadini non si limita a dibattere di certe questioni e a scambiare informazioni, ma è anche tecnico, e costituisce una forza propositiva. Per questo, riunisce soprattutto i tecnici e gli abitanti, e non gli amministratori locali. La consultazione degli abitanti rientra in una strategia di lavoro in comune più complessa, che esula dalla volontà politica dell’amministratore. Valutare e rendere conto del lavoro svolto fa parte integrante del metodo di lavoro nel Regno Unito. Gli amministratori locali e i servizi comunali sono tenuti a realizzare delle valutazioni interne nel corso del progetto (trimestrali, oppure annuali per i progetti che si prolungano nel tempo) e delle valutazioni finali messe a disposizione di tutti i partner e di tutti i cittadini. La consultazione per progetti specifici o eventi importanti A Mons, fa parte integrante della strategia del servizio di prevenzione e di sicurezza l’idea che occorra rendere conto e fare partecipare i cittadini, ma viene realizzata unicamente in occasione di attività specifiche, quali, per esempio, il progetto di « carta del rispetto degli altri84 ». Si tratta di un progetto presentato a una vasta consultazione pubblica, in particolare sul sito internet della città. Sono stati raccolti numerosi pareri (circa 700), integrati in seguito nella riflessione generale per la revisione del progetto. Nel novembre 2002, era stato presentato e 84

E’ disponibile la versione integrale sul sito internet della città www.mons.be

approvato dal Consiglio comunale un progetto preliminare finalizzato alla lotta contro gli atti di inciviltà. Era il rimaneggiamento del Regolamento generale della polizia e di vari regolamenti complementari, con nuovi capitoli relativi a tre temi: sicurezza, tranquillità e pulizia della città. Il Collegio del borgomastro e degli assessori (Echevins) ha organizzato cinque incontri con la popolazione, nell’ottobre 2003, per presentare il progetto e ottenere nuovi pareri, e l’approvazione del testo definitivo da parte del Consiglio comunale è intervenuta nel dicembre 2004. La Provincia di Arezzo, in occasione del festival di jazz annuale « Arezzo Wave », che richiama un folto pubblico, tanto da raddoppiare il numero degli abitanti nel corso di tutta la settimana, organizza ogni anno degli incontri con la popolazione, soprattutto gli esercenti, per definire insieme l’organizzazione della manifestazione e gli obiettivi comuni. Nel caso di eventi importanti85, dal momento che è essenziale il convolgimento degli abitanti, la consultazione diventa uno strumento strategico fondamentale per gli amministratori locali, che decidono di sottolineare il ruolo dei cittadini e li invitano a partecipare concretamente alla realizzazione dell’iniziativa. Lo stesso avviene quando si verificano situazioni particolari, o incidenti (come per esempio l’esplosione della fabbrica di fuochi di artificio a Enschede), per i quali il sindaco ha generalmente l’obbligo di dare un risposta tempestiva e chiara e di spiegare agli abitanti il modo in cui il comune ha deciso di intervenire. E’ una situazione in cui gli amministratori locali sono esposti al giudizio immediato degli abitanti, poiché questi ultimi, trovandosi in una situazione di insicurezza, chiedono delle risposte adeguate. La pressione esercitata dagli abitanti, e il timore di commettere degli errori, spinge spesso gli amministratori, in tali circostanze particolari, a organizzare rapidamente una consultazione. Le lettere inviate al sindaco A parte le differenze a livello delle motivazioni, la consultazione degli abitanti è una delle preoccupazioni principali degli amministratori locali. Oltre a strumenti specifici, quali le commissioni dei cittadini, o riunioni tematiche, il primo strumento che consente agli amministratori di conoscere le richieste dei concittadini resta ancora la lettera indirizzata al sindaco. I cittadini delle piccole o grandi città hanno come primo riflesso, per comunicare una richiesta all’amministrazione, di scrivere una lettera al sindaco, oggi anche via e-mail, oppure persino, nel caso delle cittadine di piccole dimensioni, di andare a vederlo personalmente. In materia di sicurezza, le domande sono inviate al sindaco, anche se esiste l’assessore alla sicurezza. Infatti, qualunque sia la ripartizione interna 85

Per la Regione Toscana, il G8 di Firenze nel 2002, per la città di Mons la celebrazione della « Ducasse »

delle competenze del consiglio comunale, agli occhi dei cittadini, il sindaco è considerato il responsabile del mantenimento dell’ordine pubblico e della soluzione dei problemi. Nel nostro panel di paesi, la Slovenia è l’unico paese, probabilmente a causa della sua storia e della sua cultura, in cui gli abitanti non riconoscano realmente tale ruolo al sindaco e vedano invece la polizia come l’organo capace di rispondere ai problemi di sicurezza. In ogni modo, tutti gli amministratori locali dei paesi presi in esame accordano una grande attenzione al miglioramento della comunicazione, in particolare mediante lo strumento classico, il giornale municipale, e attualmente sempre più via le nuove tecnologie, quali internet. I siti internet ufficiali delle città, delle province, delle regioni, o dei Länder riuniscono informazioni, spesso molto dettagliate, sull’organizzazione dell’amministrazione, sulle attività realizzate e future, e propongono interviste e calendari di attività e manifestazioni. La città di Hackney utilizza inoltre il suo sito internet per divulgare il suo rapporto di valutazione e la sua proposta di strategia per gli anni futuri, disponibile a richiesta in più lingue. Altre città, come Mons, hanno all’interno del loro servizio di prevenzione un dipartimento che si occupa esclusivamente dell’informazione e pubblica delle brochure per presentare le attività da esso realizzate. Infine, malgrado tutti gli sforzi compiuti per migliorare la comunicazione con gli abitanti e con gli altri servizi, sono ancora numerosi i partner che affermano che il punto debole della loro politica rimane appunto la comunicazione86.

Nel corso delle visite di studio nelle città, dei coordinatori della Regione Toscana e della città di Saint Denis hanno affermato: « malgrado gli sforzi notevoli di questi ultimi anni, la comunicazione è un settore ancora da sviluppare in futuro».

Capitolo 4 Lâ&#x20AC;&#x2122;AMMINISTRATORE LOCALE E LA POLITICA DI PREVENZIONE IN QUANTO POSTA IN GIOCO ELETTORALE

L’AMMINISTRATORE LOCALE E LA POLITICA DI PREVENZIONE IN QUANTO POSTA IN GIOCO ELETTORALE In momenti diversi, e con intensità variabili, la questione della sicurezza diventa, un po’ dappertutto in Europa, una posta in gioco elettorale, sia a livello nazionale, che locale. In Francia, per esempio, il fenomeno era emerso agli inizi degli anni ’80, e la politica di prevenzione, locale e partenariale, iniziata dalle commissioni dei sindaci, aveva l’obiettivo di riconciliare la destra e la sinistra, la repressione e la prevenzione87. Con moderato successo88. Più recentemente, al momento delle elezioni presidenziali nel 2002, si è visto come la sicurezza sia tornata al primo piano nel dibattito nazionale. In Italia, è a partire dagli anni ‘90 che i partiti politici utilizzano il tema della sicurezza nelle loro campagne elettorali89. A parte la classica opposizione tra la prevenzione, che verrebbe considerata « di sinistra », e la repressione, considerata « di destra », ritornata alla ribalta con le proposte della mediazione sociale, da un lato, e della video sorveglianza, dall’altro lato, la questione resta valida: esiste una politica di sicurezza urbana di sinistra e un’altra, che si potrebbe definire di destra? O, per esprimersi diversamente: il colore politico svolge un ruolo nella definizione e nell’attuazione delle politiche locali a favore della sicurezza? Nell’ambito del nostro programma, è quindi a livello locale che sono stati ricercati degli elementi di risposta90. Cosa si è riscontrato? Nella vita quotidiana, localmente, si constatano nel complesso due tentenze apparentemente contradditorie: da un lato, si mira a « spoliticizzare » la questione della sicurezza, vigilando perché sia semplicemente efficace; dall’altro lato, si osserva tanto un discorso con connotazioni politiche, quanto anche un « ritorno di tendenze politiche represse » che assume varie forme. Si pone una duplice sfida e non è sempre facile destreggiarsi tra « difendere le idee » e « gestire delle situazioni, essere vicino alla gente ».

Vedi. Rapporto Bonnemaison. Sfortunatamente, all’inizio del 1986, la pubblica sicurezza ha cominciato ad essere sfruttata politicamente e non è stata più presa in esame seriamente. I mezzi finanziari, all’epoca già derisori, vennero distribuiti a pioggia. I mezzi repressivi e carcerali vennero sviluppati confusamente,”come un pasticcio tra un’allodola e un cavallo”. Per cui, non si è esitato ad affermare che è stato il fallimento della prevenzione.… Gilbert Bonnemaison 20° anniversario del Rapporto : Face à la délinquance prévention répression solidarité. Forum francese per la sicurezza urbana 2003. 89 Claudo Martini « …A partire dagli anni ’90, le politiche di sicurezza sono state al centro delle campagne elettorali in Italia.» Conferenza « Ruolo e competenze delle autorità sovralocali nella sicurezza urbana ». Firenze (Italia), 22/23 febbraio 2004. 90 Sulla questione, si veda la ricerca in corso di D. Katane e A. Toulgoat. 88

a) Elogio del pragmatismo I partner che hanno partecipato al progetto hanno tutti sottolineato l’importanza, a livello locale, di lasciare da parte il dibattito politico, di spoliticizzare le politiche nel campo della sicurezza. Per loro, la sicurezza, in quanto priorità, dipende anzitutto dalla cura dimostrata per migliorare la qualità della vita dei loro concittadini. Tale constatazione può in primo luogo essere raffrontata, in certi paesi almeno, con un elemento di natura giuridica, ossia le competenze conferite al sindaco, che rientrano più nell’ambito delle funzioni della polizia amministrativa, della prevenzione, piuttosto che della « sicurezza » nel senso stretto del termine, che rimane spesso una prerogativa statale. In Italia e in Lussemburgo, in particolare, il sindaco ha una competenza diretta in materia di polizia comunale o amministrativa, ma non per l’ordine pubblico. E’ diverso dall’esempio belga, in cui il borgomastro è anche il capo della polizia. E’ soprattutto importante vedere quanto avviene in pratica. In tale ambito è il pragmatismo che domina. Si vuole essere efficaci. Per esempio, una città di sinistra, come Fidenza si sforza di « uscire da una cultura della carità, di stabilire delle sanzioni ». Pratica d’altronde, senza stati d’animo, la video sorveglianza per un problema molto preciso, ossia i furti di biciclette. La città comunista di SaintDenis riconosce di aver avuto « l’ingenuità di una città che ha portato avanti molte attività sociali, di prevenzione, di solidarietà, pensando che potesse bastare ». Anche Saint Denis pratica la video sorveglianza. Il capo della polizia la giustifica affermando che la città è attualmente in una fase di ricostruzione e di trasformazione e per tale ragione è importante provare vari dispositivi. Il centro città, che è "molto compatto", verrà ristrutturato in un’ottica di sicurezza delle situazioni (integrare le preoccupazioni in materia di sicurezza nelle riflessioni urbanistiche). Nonostante la provincia di Arezzo, che focalizzi la propria politica di sicurezza sulla coesione sociale, il Comune di Arezzo utilizza delle videocamere per impedire il degrado dei monumenti storici con atti di vandalismo. Nel Regno Unito, la video sorveglianza è una priorità nelle direttive dello Stato e viene semplicemente percepita come uno strumento tecnologico. Al riguardo, il funzionario comunale incaricato del settore svolge un ruolo essenziale: come è stato sottolineato da uno di loro, ha la possibilità, a differenza dell’amministratore locale, di non subire la pressione dei dati relativi alla delinquenza e può quindi agire, in modo più generale, in un settore in cui l’amministratore è tenuto ad allinearsi, in un certo senso, a una « linea di pensiero ».

b) Una questione di terminologia? Il contesto politico, in effetti, non è scomparso. Si può dire che trova rifugio nelle parole, nel modo di presentare le azioni, piuttosto che nella loro natura? Un certo numero di elementi vanno in questo senso, almeno nelle impostazioni francese e italiana, più di quelle olandesi, inglesi e tedesche, per esempio, che sembrano essere molto meno sensibili a questi aspetti ideologici. Si deve includere o meno la parola « sicurezza » nel nome del servizio? Certe città di sinistra esitano a farlo. La città di Saint Denis e la Provincia di Arezzo hanno preferito chiamare il loro servizio di sicurezza « servizio per la tranquillità pubblica», sottolineando quindi un’impostazione più vicina all’aspetto sociale, che a quello del mantenimento dell’ordine pubblico. Nello stesso ordine di idee, la città di Saint-Denis ammette di non avere adottato immediatamente il sistema dei contratti locali di sicurezza « per non sfruttare la sicurezza come un prodotto commerciale, per evitare di utilizzarla per esprimere idee politiche ». Il modo di presentare le attività condotte mostra ugualmente che il pragmatismo,– ossia il fatto di adottare un’attività a causa dell’efficacia che si suppone possa avere – ha alcuni limiti, e che talvolta il discorso non è così schietto, non sempre “si dice pane al pane, vino al vino”. A Saint-Denis, per esempio, non c’è una polizia comunale, ma piuttosto delle guardie urbane… Certe azioni largamente analoghe possono essere « espresse» con formulazioni molto diverse. Per dare un altro esempio, nel corso di uno scambio di opinioni durante il secondo seminario, un partner ha illustrato un progetto di quartiere, inserito nel programma di prevenzione della delinquenza, che mirava essenzialmente ad agire a livello delle politiche abitative, visto che certi edifici ospitavano delle attività illecite. L’amministratore di un’altra città ha fatto alcune domande sulla correlazione tra il tipo di popolazione e la delinquenza, e si è compreso, nel corso degli scambi, che venivano condotte nella sua città delle operazioni analoghe, ma erano attività di competenza del servizio degli « alloggi sociali » e non di quello della « prevenzione della delinquenza ». L’importanza dei termini utilizzati è forse più sensibile in certi paesi, come l’Italia o la Francia. Il sindaco, in un paese del sud dell’Europa ha forse un ruolo più politico, e sarebbe invece maggiormente un “manager” nei paesi del nord? Tali differenze hanno una reale incidenza sulle attività realizzate, o sono solo un problema di come vengono manifestate le idee politiche ? In tal caso, l’organizzazione della sicurezza dipende maggiormente dalla personalità del sindaco e dal suo iter, piuttosto che dal suo colore politico? A questo stadio dei dibattiti, le risposte a tali domande non possono ancora trovare un’unica direzione e meritano di essere ulteriormente approfondite e discusse.

CONCLUSIONI: INDIRIZZI COMUNI E DIBATTITI

CONCLUSIONI A conclusione del programma, i risultati del lavoro comune si valutano sotto due aspetti. Il primo riguarda quanto è stato ottenuto, il secondo le vie da percorrere per proseguire la riflessione. La problematica del ruolo degli amministratori locali nelle politiche in materia di sicurezza è stata un’ulteriore occasione di esaminare la missione del Forum in quanto spazio di scambi, nonché l’importanza degli scambi per l’elaborazione, a livello europeo, di una filosofia comune in materia di prevenzione della delinquenza. Infatti, per quanto al momento di concludere i lavori del gruppo l’insieme dei partecipanti sia stato concorde nel ritenere che non fosse ancora giunta l’ora di esprimere una raccomandazione comune, si riescono a percepire più chiaramente i motivi di tale affermazione e gli sforzi che si dovranno ancora compiere per continuare a progredire. Il confronto delle esperienze degli uni e degli altri, che è sempre un momento privilegiato in questo tipo di incontri, ha evidentemente consentito a ogni partecipante di presentare la propria situazione, di farla conoscere, di evidenziare la propria capacità di inventiva, i propri successi e anche di condividere certe preoccupazioni. Per i partner, è senza dubbio questo uno degli interessi fondamentali dell’iniziativa. La sua utilità non si limita tuttavia a questo aspetto. L’esperienza degli uni costituisce infatti in futuro un laboratorio di idee per gli altri. E’ quanto viene chiamato lo scambio di « buone prassi », altro punto di forza di questi seminari. Il risultato forse più decisivo, quantunque meno spettacolare, risiede nel fatto che gli incontri permettono di elaborare un linguaggio comune. Sebbene dei termini quali « locale » e « partenariato » vengano utilizzati da tutti, è particolarmente significativo constatare fino a che punto, all’inizio, le situazioni nazionali siano diverse le une dalle altre, e anche come siano scarsamente conosciute dai partecipanti, e quindi l’assoluta necessità, prima ancora di prevedere di elaborare delle raccomandazioni comuni, di costruire un linguaggio che, prendendo in considerazione tali differenze, possa dirsi realmente comune. Oltre allo scambio di buone prassi, si realizza un processo comparativo nel senso complesso del termine: avere la visione complessiva delle convergenze e delle divergenze, per trarne il vero significato e fare evolvere le prassi, rispettando l’ambito in cui vanno a collocarsi. E’ emerso un vasto consenso sull’importanza del livello locale per l’elaborazione delle politiche di prevenzione. Nella maggior parte dei paesi, è a tale livello che si sviluppa il partenariato. Al di là di tale constatazione, si è potuta fare un’altra constatazione, o piuttosto la si è potuta ribadire, -poiché già era nota-, quella cioè della diversa intensità e delle molteplici forme che assumono le relazioni tra i vari partner, tra i livelli istituzionali, in funzione delle culture politiche e delle strutture giuridiche. Una constatazione più nuova è quella relativa

al carattere ancora limitato – e anche in questo caso si notano molte diversità– del ruolo dell’amministratore locale in quanto tale. Quando si parla di livello comunale, si pensa innanzitutto ai servizi comunali, ai funzionari, alle competenze attribuite a tale livello. Un esame approfondito di quanto succede in tale ambito è difficilmente dissociabile da quello del ruolo del politico. Una parte importante della riflessione è quindi stata dedicata a questo punto. Quanto potremmo chiamare la tappa seguente, cioè passare a chiedersi qual è il posto che l’amministratore locale potrebbe, - o dovrebbe -occupare nel processo di elaborazione e di animazione delle politiche di sicurezza, per il momento, invece, è stata soltanto sfiorata. Visibilmente, tale posto non è spesso occupato in maniera incisiva, né istituzionalizzata – a parte le competenze classiche degli amministratori locali in materia di polizia amministrativa, più o meno comuni a tutti i paesi. Inoltre, malgrado il titolo del programma, soltanto una minoranza dei partecipanti erano dei rappresentanti eletti. Da questo punto di vista, gli insegnamenti che si possono trarre sono quindi relativamente limitati. Il posto apparentemente « naturale » degli amministratori locali al centro del partenariato in materia di sicurezza è ancora da occupare, e da definire. D’altro canto, forse dovrebbe essere anche relativizzato: basti pensare all’esempio dei Paesi Bassi, uno dei paesi in cui il « livello » locale è maggiormente attivo, e in cui il sindaco … non è eletto. Per approfondire la riflessione, ci sembra possibile seguire due vie. Entrambe sono, ciascuna a suo modo, un sistema per affrontare il punto focale della problematica, ossia la questione del contesto politico. La prima riflessione consiste nell’esame dei rapporti esistenti tra il rappresentante eletto e la persona o le persone che, nell’ambito dell’equipe municipale, sono incaricate di occuparsi delle questioni di sicurezza: « coordinatore della prevenzione/della sicurezza », « responsabile del servizio della pubblica quiete», o qualunque altra denominazione. L’esistenza stessa di questo tipo di funzione è significativa. Le differenze di posizionamento, di attività, aiutano a chiarire le particolarità del ruolo dell’amministratore locale. La seconda via consiste nell’esame dei rapporti esistenti tra il rappresentante eletto e la popolazione, ossia i suoi elettori, quelli che lo hanno portato alla funzione che occupa. Qual è il discorso che il rappresentante eletto tiene ai concittadini? Come li associa – oppure no – per produrre sicurezza? Quale tipo di relazioni intrattiene con loro – verticali ? orizzontali? Quale posto occupano le questioni riguardanti la sicurezza nell’ambito di tali relazioni? La questione resta quindi ancora ampiamente aperta...

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