benefícios no transporte público
Vale-transporte: um instrumento da política tarifária nos transportes urbanos1
AN P
Maurício Cadaval
Assessor da Secretaria de Transportes do Estado de São Paulo e superintendente de Planejamento da EMTU|SP Este artigo se baseia em ideias lançadas no estudo “A política tarifária dos transportes coletivos: permanência do sistema existente ou proposta de um novo sistema”, de autoria de Adauto S. Moreira, Elaine C. Roso, Luiz A. M. Arcuri e Lydia Curi. O relatório, de circulação restrita, foi elaborado como exigência do Ciclo de Formação em Administração Pública, promovido pela Fundap em março de 1980. Publicado originalmente na Revista dos Transportes Públicos n° 9, de setembro de 1980.
A tese da Comissão de Economia de Transportes apresentada ao II Congresso da ANTP, em Porto Alegre, já qualificava de “inequívoco o crescimento da participação dos gastos com transporte coletivo no orçamento das famílias com rendimentos médios mensais de até oito mínimos”. Esse fenômeno, segundo os dados analisados pela Comissão, seria o efeito combinado da queda dos salários reais e do aumento dos custos do transporte refletido na elevação das tarifas. Ao menos do lado dos custos do transporte público, nenhuma reversão de tendência deve ser esperada para os próximos anos. Os sucessivos aumentos no preço do óleo diesel – sem perspectivas de substituição a curto prazo – somam-se à tendência de elevação no custo da mão-de-obra e às perdas na eficiência operacional dos ônibus, decorrentes da sobrecarga do sistema viário. A essa altura, a gravidade da situação, insistentemente constatada, já deveria ter levado o problema às agendas governamentais e estimulado soluções práticas – mesmo que paliativas – para uma questão de tão amplo alcance social. Mas isto não está acontecendo. As soluções aventadas até o momento resultam quase sempre na concessão de subsídio governamental direto às empresas operadoras, a exemplo da experiência malsucedida realizada no Rio de Janeiro. Essa tese vem sendo sistematicamente rejeitada pelo governo que apresenta como alternativas seja os investimentos na infraestrutura viária visando reduzir os custos operacionais, seja vantagens de natu9
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reza fiscal e creditícia às empresas operadoras orientadas para o mesmo objetivo. A alegação principal é a de que o subsídio direto às operadoras privadas (principais responsáveis pela prestação de serviços de transporte), além de exigir um alto volume de recursos não disponíveis, provocaria redução na produtividade do setor pelas dificuldades de controlar a aplicação dos recursos transferidos. Os argumentos são ponderáveis, mas não resolvem o problema. Quanto ao subsídio indireto, através de investimentos na melhoria das condições de operação e isenções tributárias, seus resultados dificilmente serão repassados ao usuário mediante redução das tarifas; os controles necessários para que isso ocorra são tão complicados quanto os que seriam exigidos por uma política de subsídio direto. Como sair do impasse? A resposta parece depender de quatro desafios: • identificar uma fonte socialmente adequada e externa ao sistema de transporte que possa ser mobilizada para transferir recursos ao setor; • estabelecer um mecanismo simples que permita canalizar os recursos diretamente para o usuário sob a forma de redução de tarifa e, por seu intermédio, à empresa transportadora; • remunerar adequadamente o operador pelo custo dos serviços prestados em cada linha concedida (sem depender do mecanismo pouco eficiente do subsídio cruzado entre linhas de diferentes rentabilidades exploradas pela mesma empresa); e • assegurar o controle governamental sobre o uso adequado dos recursos transferidos e sobre os preços dos serviços prestados pelas operadoras. EXEMPLO DO VALE-REFEIÇÃO O vale-refeição, adotado para reduzir a incidência dos gastos com alimentação fora de casa no orçamento dos funcionários, oferece uma excelente pista para enfrentar os desafios semelhantes do setor de transportes urbanos. O mecanismo se apoia na Lei Federal nº 6.321 de 14/04/1976, regulamentada pelo Decreto nº 78.676 de 08/11/1976. De acordo com essa legislação, as pessoas jurídicas podem deduzir de seu lucro tributável, para fins do Imposto de Renda (até o máximo de 5%), o dobro das despesas comprovadamente realizadas em programas de alimentação do trabalhador. Para se beneficiar do incentivo fiscal, as empresas podem fornecer diretamente a refeição aos trabalhadores ou fazê-lo através de terceiros, utilizando o mecanismo do vale-refeição. Esse mecanismo funciona da seguinte maneira: firmas especializadas emitem vales no valor aproximado de uma refeição média, os quais são aceitos por determinados restaurantes que aderem ao sistema; esses vales são vendidos às empresas, que os revendem aos seus funcionários com 10
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descontos que variam na proporção inversa do salário (descontos maiores para salários mais baixos), sendo que os descontos concedidos são abatidos em dobro no Imposto de Renda das empresas; em média, os descontos não podem ser inferiores a 80%. Os funcionários usam os vales para pagar suas refeições nos restaurantes do sistema e o pagamento em dinheiro, se o valor dos serviços superar o valor do vale. Os restaurantes, por sua vez, descontam os vales com a firma promotora especializada. No sistema de vale-refeição, os descontos concedidos aos funcionários ficam a critério das empresas (respeitada a média de 80%) e os preços cobrados nos restaurantes não estão sujeitos a controle. Na medida em que sobe o preço da refeição-base, o valor dos vales é reajustado, dado um mínimo estabelecido pelo Ministério do Trabalho. Por outro lado, o número de vales distribuídos mensalmente a cada funcionário é limitado ao número de dias úteis do mês. A firma promotora do vale-refeição é normalmente remunerada pelos seus serviços através de comissão cobrada das empresas. O sistema de vale-refeição oferece vantagens: • para o funcionário, que paga menos pela refeição e não precisa gastar em transporte para almoçar em casa; • para as empresas, que conseguem maior produtividade e pontualidade de seus funcionários, além de apresentarem o vale como vantagem salarial; e • para os restaurantes, que têm a sua demanda ampliada. Em última análise, o subsídio concedido aos funcionários é pago pelo governo através das importâncias devidas ao Imposto de Renda e abatidas pelas empresas. Devido à falta de controle sobre os preços, e quando estão operando em um nível suficientemente alto de capacidade, os restaurantes tendem, na prática, a elevar seus preços muito acima dos custos reais, sabendo que a demanda de refeições pelos funcionários será pouco sensível ao aumento “extra” pelo efeito do subsídio. Esse é, sem dúvida, um componente inflacionário do subsídio refeição. Os funcionários de empresas que não aderem ao sistema sentem diretamente esse efeito, pagando os serviços por um custo irreal. Voltemos ao problema dos transportes urbanos, tentando utilizar a experiência do vale-refeição, para responder aos desafios apontados. EMPRESA COMO FONTE DE RECURSOS Em média, no Brasil, 80% dos deslocamentos diários de pessoas nas áreas urbanas têm como motivo trabalho ou negócios. Isso significa que as empresas, da mesma forma que os trabalhadores, têm os seus interesses vinculados à maneira como funcione o sistema de transporte urbano. Em contrapartida, têm também uma corresponsabilidade social em relação a esse sistema. 11
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O interesse das empresas se prende ao fato de que sua produção e sua produtividade dependem muito das condições de acesso de que disponham os seus trabalhadores. No início do processo de industrialização em São Paulo esse interesse era reconhecido pelas empresas mais dinâmicas, através da internalização dos custos de moradia dos empregados, vale dizer, muitas indústrias construíam residências próximas às fábricas e as cediam gratuitamente aos seus empregados com a finalidade de minimizar os problemas de acesso e, desta forma, melhor se posicionarem para a competição pela mão-de-obra (sobretudo a especializada). Com o tempo, tais custos de acessibilidade foram transferidos para o trabalhador e para o Estado. Atualmente, o reconhecimento de que as condições de acesso do empregado constituem um interesse da empresa se dá, em muitos casos, pelo fornecimento de serviços de transporte através de ônibus fretados, a preços fortemente subsidiados. Quase um terço da frota de ônibus existente na Região Metropolitana de São Paulo é utilizado para esse tipo de serviço. A responsabilidade social da empresa face ao sistema de transporte urbano decorre, além dos aspectos já mencionados, de sua opção locacional. Ao decidir-se pela instalação em determinada área, a empresa gera necessidades de transporte nem sempre compatibilizadas com a oferta desse serviço público, existente ou projetada. Nessas condições, é natural que a empresa participe, junto com o usuário e o poder público, da cobertura dos custos incorridos pelo sistema. Tais considerações permitem concluir, a exemplo do que se verifica no sistema de alimentação, que a empresa é uma fonte socialmente adequada para ser utilizada no custeio do sistema de transporte. Por outro lado, a legislação brasileira permite que as verbas destinadas ao transporte dos trabalhadores sejam abatidas no cálculo do Imposto de Renda1 devido ao final de cada exercício. Subsídio direto ao usuário Em princípio, os recursos que viessem a ser captados das empresas poderiam ser alocados no sistema de transporte através das operadoras ou através dos usuários, em ambos os casos com ou sem a intermediação do poder público. A experiência do subsídio governamental direto às empresas operadoras demonstra que esse mecanismo não produz qualquer efeito de redução das tarifas para o usuário. E note-se, de passagem, que esse tipo de subsídio somente é concedido no Brasil às empresas operadoras públicas sobre as quais o governo tem, teoricamente, total controle. As empresas subsidiadas argumentam que os recursos transferidos pelo governo se justificam pelo melhor nível de serviço que prestam 1. O abatimento é feito a título de despesa operacional; não se trata de um incentivo fiscal como no caso do subsídio alimentação.
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aos usuários e pelo fato de cumprirem estritamente as suas obrigações trabalhistas para com seus empregados, os quais seriam também melhor remunerados do que nas empresas não subsidiadas. Mas, estarão os usuários interessados em pagar, via tributação, por esse “melhor nível de serviço” – se é que ele realmente existe? Na falta de um sistema eficiente para avaliar a produtividade das empresas operadoras e as conveniências dos usuários, a melhor administração do subsídio é feita quando o mesmo é concedido diretamente ao usuário. Ao menos teoricamente ele pode escolher a operadora de transporte que apresente o melhor desempenho e transferir-lhe o subsídio sob a forma de tarifa. Um sistema de vale-transporte, similar ao do vale-refeição, é adequado à forma de subsídio direto das empresas ao usuário do transporte público, permitindo reduzir os encargos do trabalhador com esse tipo de serviço. Entretanto, algumas adaptações seriam necessárias no vale para adequá-lo aos serviços de transporte: • a especificação, nos vales, das linhas para as quais eles teriam validade, embora aumente a complexidade do sistema, é importante devido à forma de remunerar as empresas transportadoras, aspecto que será discutido mais adiante; • é conveniente que o agente promotor do sistema (ou seja, a organização que emite e desconta os vales) seja um órgão público, dada a conveniência de controle de todo o processo pelo poder público; • não havendo complementação em dinheiro do preço da viagem por parte do usuário (como há no caso do vale-refeição), o valor único do vale-transporte deveria ser calculado de forma a cobrir o custo total das viagens pagas com os mesmos e a ressarcir o agente público promotor, das despesas que teria com a emissão, venda e desconto de vales; • assim como na alimentação, a adoção do vale-transporte seria opcional para as empresas, mas implica num compromisso de aceitação unânime por parte dos operadores de transporte (ao menos a nível de um subsistema de transporte bem definido); • além das empresas, poderiam ser aceitos como repassadores dos vales-transporte os sindicatos e organizações de classe, a fim de incorporar categorias de trabalhadores autônomos; e • finalmente, é importante que o mecanismo de compensação dos vales seja bastante ágil para não causar problemas de capital de giro para as empresas transportadoras. O subsidio das empresas, administrado através do vale-transporte,
dificilmente se estenderá a todas as categorias de pessoas que se utilizam do transporte público.
Em princípio, somente se beneficiarão desse mecanismo os empregados de empresas sujeitos ao pagamento do Imposto de Renda, consi13
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derados os abatimentos, deduções e incentivos legais já permitidos. O funcionalismo público e os profissionais autônomos, por exemplo, só teriam acesso ao subsídio por liberalidade das organizações onde trabalham, ou dos sindicatos a que estão filiados. Quanto aos familiares dos empregados em empresas privadas, a legislação a ser criada poderia incluí-los no sistema de subsidio dentro de determinadas condições. De qualquer forma, o vale-transporte poderia atingir uma parcela expressiva dos usuários do transporte público, mas não elimina a necessidade de pagamento das tarifas normais em dinheiro. REMUNERAÇÃO DO OPERADOR O fato de o vale-transporte ter um único valor para todas as linhas em uma mesma cidade poderia dar a entender que ele seria equivalente à implantação de um sistema de tarifa única. Isto é verdade do ponto de vista do usuário e das empresas empregadoras, mas não necessariamente para os operadores de transporte público. A remuneração ao operador pode ser feita, por exemplo, com base na tarifa quilométrica ou outro sistema qualquer e, dessa maneira, variar de linha para linha mantendo estreita relação com os custos reais do serviço. Daí a importância, já mencionada, de que os vales-transporte sejam especificados para as linhas ou grupos de linhas (segundo a extensão) em que poderiam ser utilizados. Assim, quando um operador levasse a desconto um vale, ele receberia não pelo valor nominal único, mas pelo valor da tarifa aprovada para a linha sob sua concessão. Evidentemente, esse aspecto deve ser considerado pelo agente promotor ao calcular o valor do vale, para que não haja insuficiência de recursos destinados à cobertura total de todos os descontos. Nas áreas onde já vigora a tarifa única e que desejassem permanecer com esse sistema, o vale-transporte poderia ter exatamente o valor da tarifa única, sem necessidade de ser especificado por linha. CONTROLE GOVERNAMENTAL Ao contrário dos preços de restaurantes, as tarifas do transporte já são controladas pelo Conselho Interministerial de Preços. Mesmo assim, é conveniente que o sistema de organização governamental seja o seu promotor único em cada cidade ou região metropolitana. Desta forma, o poder público poderá fazer, através dos vales descontados, uma avaliação precisa dos passageiros transportados, fator da maior importância para a fixação das tarifas (base para remuneração dos operadores) e do valor dos vales (base para sua venda a empresas e trabalhadores). Outro motivo importante para que o setor público assuma a administração unificada do sistema de vale-transporte liga-se ao problema do subsídio governamental. De fato, o vale-transporte pode ser um excelente instrumento para que o governo venha, eventualmente, a subsi14
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diar a operação do transporte urbano de forma controlada. Para isso, bastaria abater, do valor de mercado do vale-transporte, o subsídio concedido, e transferir ao agente promotor os recursos correspondentes para complementar a cobertura dos vales. Desta forma, o poder público poderia estar seguro de que, à parcela de subsídio concedida corresponde uma unidade de serviço de transporte prestado. Nas condições atuais, essa garantia é impraticável. MECANISMO impositivo Um grande número de empresas poderia ser estimulado a aderir ao sistema do vale-transporte simplesmente pela possibilidade de deduzir as importâncias pagas do seu Imposto de Renda devido, embora esse incentivo ainda precise ser autorizado por lei, no caso do transporte do trabalhador. Entretanto, um mecanismo de coerção pode ser adicionado ao sistema a fim de respaldar uma adesão bastante ampla e assegurar a extensão do benefício a um número substancial de trabalhadores. Entre as várias alternativas – e ainda nos apoiando sobre precedentes abertos na legislação de proteção ao trabalhador – existe a possibilidade de se baixarem dispositivos legais a nível federal, obrigando as empresas que se enquadrassem dentro de determinadas condições, a fornecer serviço de transporte a seus funcionários através, por exemplo, de ônibus fretados.2 Nessas condições, o vale-transporte seria uma alternativa aceita para o cumprimento ao estatuto legal. Obrigações semelhantes poderiam ser criadas dentro dos programas assistenciais de sindicatos e associações de classe, embora, nesse caso, seja necessário analisar cuidadosamente a viabilidade financeira da medida. Conforme foi mencionado, a extensão do sistema de valetransporte às organizações sindicais facilitaria a ampliação do benefício a um grande número de trabalhadores não assalariados que, de outra forma, seriam compelidos a pagar o transporte pelos seus custos reais. Integração O sistema de vale-transporte pode se aplicar também aos casos em que é conveniente a integração tarifária entre duas linhas de transporte, embora incorrendo nas mesmas possibilidades de fraude verificadas, por exemplo, no sistema integrado ônibus-metrô de São Paulo. Para linhas integradas pode ser emitido um vale com duas partes destacáveis, cada uma delas com a indicação da linha para a qual possui validade. O valor do vale-transporte integração seria único e calculado de forma a cobrir os custos reais de todas as linhas integra2. Mesmo melhorando a acessibilidade para grupos específicos, o ônibus fretado tem o inconveniente de desestimular os serviços regulares de transporte público e, desta forma, prejudicar as condições de acessibilidade para a população em geral.
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das, deduzindo-se o estímulo tarifário pela integração. Esse estímulo tarifário, ou seja, a diferença entre a soma das tarifas reais médias das linhas e o valor do vale-transporte integrado, seria pago pelo governo, a título de subsídio. Um exemplo torna mais clara a compreensão. Digamos que o vale-transporte simples tenha o valor nominal de Cr$ 10,00. Sem a integracão tarifária, o passageiro, para se utilizar de duas linhas, deveria pagar dois vales-transporte ou Cr$ 20,00. Para que haja integração tarifária, o vale-integração deveria ser inferior a Cr$ 20,00, por exemplo Cr$ 15,00, importância que evidentemente não seria suficiente para cobrir o custo das linhas integradas (desde que elas venham a ser remuneradas pelo seu custo real). Assim, a diferença de Cr$ 5,00, ou seja, Cr$ 2,50 para cada parte do vale-transporte integrado, precisaria ser coberta através de subsídios governamentais. Em outros termos, a decisão de integrar duas linhas de transporte seria do governo que, ao fazê-lo, estaria assumindo automaticamente o compromisso de pagar pelo estímulo tarifário, parte indissociável do mecanismo de integração de tarifas. Se a integração implicar em redução dos custos operacionais de uma ou ambas as linhas envolvidas, e desde que os operadores concordem em reduzir as tarifas reais (pelas quais são remunerados), o subsídio governamental pode ser reduzido ou eliminado. Entretanto, isso nem sempre ocorre, pois mesmo que haja diminuição do percurso, a forte incidência dos custos fixos no custo operacional de uma linha de transporte tende a limitar as economias no custo operacional total. Conclusões Em síntese, o vale-transporte pode ser um instrumento prático para a implementação de uma política tarifária que vise reduzir a incidência de gastos com transporte coletivo no orçamento das famílias de baixa renda, sem prejuízo para a economia das empresas operadoras. Por seu intermédio é possível estabelecer um fluxo monetário direto das empresas em geral para o setor de transportes, proporcionando redução real das tarifas para os usuários do transporte coletivo e os efeitos inflacionários do subsídio. A implantação do vale-transporte exige, em primeira instância, a aprovação de lei federal que institua o sistema e autorize o incentivo fiscal – mola mestra do mecanismo proposto – além das medidas de coerção complementares. O detalhamento e a adaptação do sistema para cada centro urbano é tarefa que exigirá método e criatividade, atributos que não faltam aos técnicos nacionais no setor dos transportes urbanos.
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