Ciudadania y politicas Publicas by Elige Red

Ciudadanía y Políticas Públicas. Programas públicos para jóvenes chilenos en la década del 90

Vicente Espinoza Investigador Instituto de Estudios Avanzados Universidad de Santiago de Chile

FONO: 236-0136 FAX: 235-8089 vespinoz@lauca.usach.cl

PRESENTACIÓN ............................................................................................................................. 0 POLÍTICAS PÚBLICAS Y CIUDADANÍA JUVENIL ............................................................................... 4 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA JÓVENES ......................................................................... 8 CAPACITACIÓN LABORAL CHILE-JOVEN ...................................................................................... 10 PROGRAMA LOCAL DE DESARROLLO JUVENIL (FOSIS-PLDJ)................................................... 13 MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN MEDIA ...................................................... 16 LA DEMANDA DE LOS JÓVENES ............................................................................................ 21 LA CIUDADANÍA EN EL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PARA JÓVENES ............................................... 25 LA CIUDADANÍA COMO ENCUENTRO DE LA DIVERSIDAD .......................................... 28

REFERENCIAS .............................................................................................................................. 34

Ciudadanía y Políticas Públicas. Programas públicos para jóvenes chilenos en la década del 901

Vicente Espinoza* *

Presentación

Las políticas sociales del sector público enfrentan alguna vez la situación paradójica de que su propio éxito a la vez que exige su reformulación impide que ésta pueda llevarse a cabo. Los argumentos que aboguen por la modificación de una política exitosa no sólo aparecen extemporáneos, sino que enfrentan una fuerte resistencia de los gestores de las políticas; éstos exhiben abundantes resultados e indicadores que se resumen en una verdad a todas luces evidente: "si ha operado tan bien hasta aquí ¿para qué cambiarla?". En realidad, los únicos signos que preocuparían al gestor de políticas sociales son que no se encuentre la población objetivo (errores de focalización) o que la política no cumpla con sus objetivos (según lo indiquen evaluaciones de resultado o impacto). Sin embargo, hay otras señales de desajuste entre la oferta y la demanda que los gestores de política difícilmente pueden percibir, inmersos en un diseño de política que se justifica desde el cumplimiento de los objetivos.

La investigación que sirve de base a este artículo contó con el apoyo del Segundo Concurso 1999 del Fondo para el Estudio de las Políticas Públicas del Magister en Políticas Públicas del Departamento de Ingeniería Industrial de la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile. * * Investigador Instituto de Estudios Avanzados Universidad de Santiago de Chile. Román Díaz 89, Providencia. Santiago de Chile. Fono: 236-0136 Fax 235-8089 vespinoz@lauca.usach.cl

La propia dinámica de una política social exitosa tiende a producir un desajuste entre la oferta de la política o programa y la demanda que busca satisfacer. Tal desajuste genera una demanda insatisfecha, muchas veces sin formulación explícita. El descalce no debiera extrañar pues, en la medida que los programas alcanzan los objetivos que se proponen, naturalmente tienen que desactualizarse con respecto a la demanda, creando nuevas condiciones para su aplicación. Lo contrario es suponer una situación estática en la cual los programas no tienen efecto alguno sobre la condición de su población objetivo.

El análisis que realiza este artículo identifica y caracteriza el desfase de las políticas con su demanda, a la vez que elabora sobre consecuencias que ello tiene para su diseño. Los elementos de información para abordar el problema propuesto provienen de los efectos que siguen a la intervención de los programas– lo que en algunos contextos se denomina efecto ulterior o efectividad (Sulbrandt 1993). De hecho, toda política genera efectos vinculados con su objetivo de interés, los cuales no se incorporan explícitamente al diseño ya sea porque no han sido previstos, porque se consideran intrascendentes o porque se estima que se producirán de todas formas (Mohr 1995, Richards 1985)

Las políticas para jóvenes que se analizan en este artículo conciben la ciudadanía como un elemento implícito de su diseño, sin que constituya su objetivo de interés. Las características que toma relación establecida entre los jóvenes y el sector público constituye la base para detectar tanto la definición de ciudadanía implícita en las políticas públicas como la demanda insatisfecha de los jóvenes.

Puede criticarse, quizás, como exageradamente riguroso o simplemente arbitrario tratar las políticas públicas desde el punto de vista de sus efectos ulteriores, lo cual haría resaltar sus

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insuficiencias sin destacar debidamente sus méritos. Arbitrario, entonces, porque las analizaría desde un punto de vista que no constituye su objetivo explícito. Entendamos bien: los programas operan sobre un contexto que no siempre controlan y con una estrategia de intervención necesariamente simplificada. Tomar en cuenta los efectos ulteriores de una política o programa revestiría arbitrariedad sólo si se buscara evaluar sus resultados desde este punto de vista.

Las condiciones creadas por la aplicación de una política al margen o más allá de su objetivo de interés son antecedentes que los gestores no pueden visualizar adecuadamente debido a que sus evaluaciones, incluso las de impacto, se ajustan a los objetivos propuestos por el programa o política (González 2000). En consecuencia analizar las políticas desde el punto de vista de los efectos ulteriores sobre sus usuarios, no reviste arbitrariedad alguna; por el contrario, es un reconocimiento a su capacidad de modificar la demanda en el curso de su aplicación. Reconocer estos cambios de demanda no es, ni puede concebirse como una evaluación de la política, sino como una contribución dinámica a su ajuste por medio de la revisión de los supuestos de su diseño.

La propuesta de este artículo es que las políticas sociales públicas deben incorporar el logro de ciudadanía como una finalidad explícita en su diseño, antes que como un resultado deseable pero innecesario de promover directamente. ¿Por qué debieran hacerlo? La mayor parte de las demandas o críticas de las políticas públicas que recoge nuestra investigación se refieren a un campo de relaciones que puede denominarse “ciudadanía social”, porque corresponde a las responsabilidades sociales del estado1. La demanda insatisfecha, la brecha entre los objetivos de una política y las expectativas de los beneficiarios, puede entenderse como demanda por

Esta formulación recupera la tipología de Marshall (1965); no obstante, mi análisis no hace equivalente la responsabilidad social del estado en el logro de equidad con las obligaciones del estado social del siglo XX. También se aparta de aquellas definiciones en las cuales la ciudadanía no se diferencia de la integración social (Durston 1996)

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ciudadanía, pues queda definida por los usuarios como el correlato público para un esfuerzo individual limitado por la desigualdad de las relaciones sociales. Vale decir, la población objetivo de la política reclama una responsabilidad estatal sobre la equidad social.

El carácter que tome la relación entre el estado y los ciudadanos a través de las políticas públicas tampoco es indiferente de la estabilidad a largo plazo del sistema democrático. Las políticas públicas reflejan la aplicación práctica que el estado hace de los derechos reconocidos a los miembros de una comunidad. La política pública es la "señal" que los ciudadanos reciben respecto de cómo el estado atiende sus derechos, vale decir donde comienza la integración o dónde termina la exclusión. Si la ciudadanía puede definirse como ejercicio de los derechos reconocidos en una sociedad, entonces la preocupación de este artículo es en qué medida las políticas sociales definen derechos de una forma que contribuya a un proceso de democratización.

Por cierto la ciudadanía es un concepto que refiere a una situación límite hacia la cual tiende una sociedad, pero sin realizarla plenamente; por lo anterior, esta discusión perdería especificidad si se realizara fuera del contexto histórico en el cual aparece. La pertinencia del análisis propuesto se asienta sobre lo que, en su momento, el PNUD diagnosticó como “déficit de la participación ciudadana” (PNUD 2000). De acuerdo con este análisis, buena parte de la responsabilidad de tal déficit radica en políticas públicas que, guiadas por un afán de eficiencia, derivan en un juego instrumental mutuo entre el sector público y los ciudadanos.

La observancia de estrictos criterios técnicos para su aplicación, no exime a la política pública de sus implicancias políticas estrictas. La excelencia técnica es una condición necesaria para que los derechos de los ciudadanos sean efectivamente atendidos y la política pueda sustentarse. No

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obstante, la relación entre el sector público y la población objetivo es más que el sucedáneo de una relación entre clientes y proveedores, ya que define prácticamente las características que asume la ciudadanía. Por lo anterior, como respuesta al déficit de participación surgen orientaciones, aún poco legitimadas dentro del sector público, a la búsqueda de nuevas formas de ciudadanía.

“Nuevas formas de ciudadanía” es una expresión deliberadamente ambigua, pero apropiada para referirse a iniciativas de crítica innovadora, donde confluyen el sector público y la sociedad civil (De la Maza 2001). Apropiada porque la ciudadanía no requiere tomar una forma u otra para favorecer la legitimidad de las instituciones públicas. La noción de ciudadanía que aparece tanto entre los gestores de políticas públicas como quienes tienen acceso a ellas remiten a un campo que se concibe como más amplio que el simple ejercicio de los derechos políticos. Los gestores de políticas sociales reconocen espacios de participación que denominan ciudadanía local, mientras que los participantes tematizan su inclusión en términos de derechos. Ambas formulaciones conciben la inclusión en términos que se alejan la focalización, y buscan hacerse coherentes con las orientaciones de la “nueva estrategia social” planteada a comienzos de los años 90 (Raczynski 1994).

Políticas Públicas y Ciudadanía Juvenil

El análisis de políticas sociales orientadas a los jóvenes en la década del noventa plantea de modo nítido un problema común a otras políticas, como es el desfase entre integración funcional y participación ciudadana. Si bien los jóvenes han mejorado sus niveles de integración funcional, tales procesos no van acompañados de mayor o mejor interlocución con el Estado; al contrario,

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esta relación parece deteriorarse progresivamente. Los datos disponibles muestran que los jóvenes han disminuido sus niveles de participación cívica, a la vez que se ha incrementado su desafección respecto del sistema político (INJUV 1999, Garretón 2000). Sin embargo, este desapego juvenil no se produce en un contexto de aguda exclusión social y política sino que, por el contrario, es concomitante a procesos de democratización, mejoramiento de los niveles de escolaridad, reducción de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida2.

Los jóvenes de los 90, cuando se los compara con generaciones anteriores, exhiben un déficit de participación en la vida pública3. Su vida social se desenvuelve en los espacios cotidianos de la vida privada, sin otra mediación aparente hacia los grandes procesos sociales que la iglesia católica, con su juicio moral sobre la sociedad y los medios de comunicación, con sus ofertas de fútbol, espectáculos o música a la medida de la industria cultural. Su menor presencia en la vida pública, sin embargo, no es resultado de características de su personalidad, sino que una consecuencia de la distancia estructural que los separa de los grandes procesos sociales. Sólo en escasa medida la menor participación puede considerarse una crítica a las reglas del juego político, porque si bien toman distancia, su percepción es que se trata de una situación inmutable.

La creciente distancia entre jóvenes y política se aprecia en su acuerdo casi unánime frente a una afirmación como “los políticos no representan los intereses de los jóvenes” (INJUV 1999). La unanimidad refleja un hecho cuya lógica corresponde a la de un círculo vicioso. Sólo 15% de los menores de 25 años estaban inscritos en los registros electorales a fines del 2000 y, de acuerdo con la ley chilena, no participan en las votaciones. En tales condiciones, la oferta y logros de los políticos se concentran, en efecto, en los intereses de votantes de mayor edad, lo cual otorga De hecho, no hay indicaciones de que el mayor desempleo y menor crecimiento económico que se observa desde 1998 hayan tenido un efecto especial sobre la participación política de los jóvenes. 2

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respaldo empírico al juicio de los jóvenes. Si bien los jóvenes fuera de los registros electorales representan prácticamente un millón de electores, ninguno de los bloques políticos muestra serio interés en su inscripción, ya que el actual padrón ofrece posibilidades de triunfo a ambos bandos, porque cuenta con una buena proporción de “votantes blandos”.

La menor inscripción en los registros electorales es un dato claro, pero de ninguna forma el único indicador de la menor participación de los jóvenes en la vida pública. La actual cultura juvenil se representa menos que las anteriores generaciones en el sistema político (Garretón 2000). Los jóvenes se reconocen más en los temas de la sociedad que en los de la participación política y partidaria. A la vez, un mayor individualismo es la expresión de la percepción que todo progreso social depende sólo de su propio esfuerzo, lo cual relega la participación en la vida pública al sitio de virtudes tan deseables como inútiles.

La desafección de los jóvenes se expresa en un mayor individualismo que generaciones anteriores, pero también una marginalidad cultural “autosuficiente” visible en vestimentas, gustos musicales y pensamiento. Esta (micro)cultura autogestionada parece corresponder a una "subjetividad expandida" donde los jóvenes afirman su autonomía y responsabilidad lo cual daría origen a formas ni políticas ni ideológicas de constituirse como actor social (Garretón 2000). Sus imágenes de colectivo, la representación de sus derechos, pasan más por la cultura cotidiana o la búsqueda de oportunidades individuales que por una presencia pública traducible en participación en los procesos políticos nacionales.

La participación ciudadana de los jóvenes constituye un problema más allá de vanidades o reconvenciones generacionales porque plantea preguntas respecto de la legitimidad futura de las instituciones públicas. El problema tiene muchos aspectos, pero aquí nos concentraremos en 3

Reconozco y asumo el centrismo generacional de esta formulación, en la buena compañía de Garretón (2000). VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS

dos que nos parecen fundamentales: ¿Qué responsabilidad le cabe al sector público en la generación de ciudadanía? ¿Qué esperan los jóvenes de las instituciones públicas? Las respuestas son variadas, y en gran medida, apuntan a una redefinición de los cánones actuales de la ciudadanía, ya sea porque las demandas de los jóvenes cubren nuevas áreas o porque los agentes públicos quieren establecer un tipo de relación que no existía previamente.

Los programas públicos en los cuales participan los jóvenes, partiendo por el sistema escolar, para continuar con la capacitación o la atención de los jóvenes más vulnerables, no contribuyen a reducir su distancia de las prácticas ciudadanas. La desafección de los jóvenes por la vida pública no surge debido a programas públicos que dejan de cumplir sus objetivos, sino que aparece a pesar de que estos se cumplen. No obstante, los programas públicos analizados hacen una contribución limitada a la ciudadanía de la manera en que los usuarios de los programas la entienden. Lo anterior redunda en una deslegitimación no solo de la política o programa, sino del sector público y del sistema institucional en general. Esto es precisamente lo que hace más interesante el análisis, porque es la relación que el programa establece entre los jóvenes y el sector público la que resulta ser problemática y no el programa mismo.

Los tres programas públicos que se analizan fueron formulados durante los años 90 no sólo buscando el contraste con las líneas de acción del anterior régimen autoritario, sino que cumpliendo con los requisitos de una función pública más especializada y autónoma. Por esta razón, deben entenderse como intentos parciales de definir bajo nuevos términos, las relaciones entre los ciudadanos y el estado. De allí que, una vez puestos en el tema, sus gestores pueden formular de modo relativamente sistemático el concepto de ciudadanía hacia el cual tenderían los programas4. En los tres programas sus gestores establecen una distancia clara y consciente

Poner a los gestores en el tema requirió superar su rechazo inicial a preguntas que los hacían sentirse injustamente responsabilizados de la desafección política de los jóvenes.

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con respecto a una visión de la ciudadanía que la define como participación en espacios políticos nacionales. La cuestión de la ciudadanía la perciben entonces, como un potencial de actividades locales sobre el cual se asienta una eventual futura participación cívica y política.

Los problemas de legitimidad que afectan a los programas públicos analizados pueden clasificarse en tres tipos. En primer lugar, hay problemas de actualización de la política, situación que corresponde más claramente a Chile Joven. Hay también problemas de control sobre los resultados de la intervención, como ocurre principalmente con el PLDJ. Finalmente, hay dificultades para establecer el contenido de las intervenciones, como lo muestra el MECE-Media. A continuación se revisan los programas por separado, señalando no solo sus limitaciones, sino también aportando sugerencias.

Las Políticas Públicas para Jóvenes

En Chile existen programas públicos diseñados para jóvenes y programas que afectan a la población juvenil sin tener un diseño sustentado por criterios generacionales. Debido a lo anterior resulta difícil determinar con certeza el número de programas juveniles existentes en el país. Tampoco es fácil establecer el monto de los recursos involucrados ya que las partidas del presupuesto institucional pueden no corresponder con los programas que involucran directamente a los jóvenes. De acuerdo con la definición de programa social y el tramo de edad que comprenda el segmento juvenil, es posible reconocer entre 26 y 244 programas destinados a jóvenes. Los programas operan en variados ámbitos temáticos persiguen objetivos distintos, muestran distintos modos de gestión e intervienen en ellos agentes diversos.

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De acuerdo con la clasificación más documentada, pueden identificarse unos 67 programas nacionales, incluyendo programas diseñados para jóvenes y aquellos que los tienen como su población objetivo (Santiago Consultores 1999). De acuerdo con su contenido podemos distinguir cinco tipos de programas juveniles, que comprenden áreas variadas de la vida juvenil; desde el deporte y la recreación hasta la rehabilitación conductual. Las iniciativas se mueven entre instancias formales como el sistema escolar o la capacitación laboral, hasta otras más informales como la formación de grupos locales de teatro o rock.

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Los programas públicos analizados en el artículo comprenden tres áreas de integración social, relacionadas con dimensiones de la ciudadanía. La inserción en el mercado laboral, abordada a través del Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes Chile Joven del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. La presencia de una capacidad reflexiva respecto de su propia situación, a través de los Programas Locales de Desarrollo Juvenil del Fondo de Solidaridad e Inversión Social FOSIS. El desarrollo de un sistema valórico y cultural, analizado a través del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Media MECE-Media del Ministerio de Educación.

Los tres ámbitos considerados constituyen, en realidad, visiones competitivas de la sociedad y en gran medida divergentes entre ellas (Dubet/Martucelli 2000). Los jóvenes requieren recursos para movilizarse en estos tres ámbitos, de forma que su integración social se construye como una experiencia. El componente ciudadano de la integración aparece desde el momento que el sector público actúa para proveer de recursos a los jóvenes, que constituyen el correlato público de la experiencia individual de integración. Desde este punto de vista, los tres programas del

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sector público que se analizan resultan emblemáticos, en términos de su ajuste a las nuevas realidades de los jóvenes y su efecto sobre la creación de ciudadanía juvenil:

Los datos que se presentan en este artículo provienen de un estudio cualitativo que usa técnicas no obstructivas5. Desde el punto de vista de la oferta, las fuentes de información han sido estudios llevados a cabo por el INJUV, así como los estudios de evaluación de metas, gestión o impacto realizados en el marco de los programas estudiados. Complementariamente se realizaron 19 entrevistas a ejecutivos actuales y anteriores de los programas, académicos e informantes externos. El punto de vista de los jóvenes fue generado a través de siete grupos de discusión. Los grupos reunieron hombres y mujeres de 20 a 24 años, de diversa condición socioeconómica e inserción social. Los jóvenes no eran necesariamente usuarios de los programas públicos analizados, ya que la investigación se había planteado revisar el ajuste de los programas a su población objetivo, sin hacer un estudio de satisfacción o impacto.

Capacitación Laboral Chile-Joven

Chile Joven es un programa de capacitación para el trabajo de gran escala en el cual, de acuerdo con la información disponible, habían participado 128.106 jóvenes a lo largo del país entre 1991 y 1995, comprometiendo recursos cercanos a los 88 millones de dólares, con aportes del BID (Milos 2000, MINTRA 1997). Los jóvenes asisten a un curso de entre seis y ocho meses que incluye componentes teóricos y prácticos. El programa se propuso ofrecer 100.000 vacantes en sus primeros cuatro años apuntando a unos 200.000 jóvenes de entre 15 y 24 años, que constituían su población objetivo. La duración original del programa era de cuatro años pero su

Una descripción completa de la metodología utilizada se encuentra en Espinoza 2000. VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS

aplicación se extendió hasta el presente y desde 1996 es financiado con recursos públicos (MINTRA 1997). Las líneas de acción del programa, sin embargo, no se modificaron mayormente.

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El programa de Capacitación Laboral Chile Joven ilustra perfectamente la limitación de políticas públicas que operan con un modelo de intervención que corresponde a una situación que ha perdido vigencia. El Chile Joven surge a principios de los 90 para acoger jóvenes que habían enfrentado un desempleo prolongado (Raczynski 1994)6. En parte como resultado de su intervención, pero en mucha mayor medida por el crecimiento económico de la década, el desempleo juvenil perdió las características dramáticas que tenía al inicio del programa. A pesar de sucesivos estudios que indicaban los cambios en la condición de la población objetivo, el programa se mantuvo prácticamente inalterado. Más aún, desde 1995 pasó, en la práctica, a formar parte de los programas públicos regulares.

Los problemas de legitimación del programa, con el descrédito que transmite hacia las políticas públicas son fácilmente comprensibles. Un programa definido para abordar una situación de emergencia se mantiene sin mayores ajustes, a pesar de los signos de que la emergencia ya ha pasado. No se trata que las demandas de los jóvenes sean desmedidas –y algunas ciertamente lo son– sino que pasa de ser un programa de emergencia a una solución de parche. Con ello, el programa queda atrapado en un círculo vicioso que establece su propia formulación como sala de espera en la demanda por empleo.

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El programa, por lo demás, no está diseñado para abordar los problemas estructurales asociados con el desempleo juvenil, por lo que no puede absolver las demandas de su población objetivo en relación con el mercado de trabajo. A medida que avanzaba la década era cada vez menos claro que el programa agregara algún valor a la inserción laboral de sus participantes (Milos 2000). De hecho, el objetivo de integración social no se lograba, porque si bien los jóvenes conseguían empleos, no mejoraban sus condiciones de trabajo. Más aún, como programa de capacitación resultaba también insuficiente al no estar acreditado dentro de un sistema de calificaciones formales. Su enfoque tampoco resulta adecuado para facilitar la inserción laboral de jóvenes en el contexto de menor crecimiento económico que experimenta Chile desde 1998.

El Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes supone que la inserción laboral favorece una integración social más plena. Podría uno agregar que también debiera contribuir al desarrollo de la ciudadanía. No obstante, la relación que establece el sector público con los jóvenes integrados al mercado de trabajo deja en estos la percepción de que el Estado no tiene mayor interés en ellos. Así pues, la inserción laboral depende más que nada de sus recursos individuales. Los jóvenes han aprendido que no pueden esperar de las políticas públicas apoyo o protección.

En tales condiciones, el programa requiere ajustes mayores, que tomen en cuenta los cambios en las condiciones del mercado de trabajo y la moratoria juvenil. Al menos, los programas de capacitación laboral que ofrece el sector público debieran adquirir un status académico regular, articulado y comparable con otras instancias de capacitación. Un programa relacionado con el mercado de trabajo debe asumir también una posición activa en la vinculación laboral para los Si algo influyen los medios de comunicación en la creación de expectativas, éste es el caso. El programa contó con una publicidad masiva, cuya estética lo vinculaba inequívocamente con la coalición gobernante, con un mensaje

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jóvenes ofreciendo, idealmente, acceso a nuevos contactos de empleo o, al menos, los rudimentos de la movilización intencionada de contactos sociales.

Programa Local de Desarrollo Juvenil (FOSIS-PLDJ)

El Programa Local de Desarrollo Juvenil (PLDJ) forma parte de un conjunto de programas que el FOSIS7 dirige hacia los jóvenes, consecuente con su misión de financiar iniciativas de desarrollo social destinadas a superar la pobreza y la marginación. El PLDJ se formula como un proceso pedagógico vitalizante y esperanzador para jóvenes pobres, que busca generar capacidades personales y organizativas para superar sus condiciones de pobreza. El programa considera los elementos materiales que sirven de base a este desarrollo, pero pone su énfasis en aspectos como: nuevas actitudes, experiencias sociales significativas, empatía y cercanía con el mundo juvenil.

El PLDJ promueve el desarrollo personal de los jóvenes, abriéndoles perspectivas de participación en ámbitos culturales, recreativos y sociales. Su objetivo general es "estimular la participación de los jóvenes en la transformación progresiva de sus condiciones de vida, así como generar oportunidades para su integración más plena en la sociedad" (FOSIS 1994). En principio, se propone "fortalecer la asociatividad juvenil y estimular la capacidad de emprender y la creatividad, dar una oportunidad de expresión a las necesidades creativas y afectivas de los jóvenes y estimular la aceptación de la diversidad juvenil por parte de las instituciones locales y la comunidad" (FOSIS 1994).

central que formulaba la demanda juvenil como búsqueda de una “oportunidad”. 7 FOSIS, Fondo de Solidaridad e Inversión Social del Gobierno de Chile, creado en 1991. Sobre su origen y consolidación ver Raczynski 1994. VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS

El Programa Local de Desarrollo Juvenil (PLDJ) se separó tempranamente de los diagnósticos de riesgo social y vulnerabilidad aplicados a los jóvenes pobres. A partir de su propia experiencia de intervención pudo detectar los cambios que ocurrían en las condiciones de vida y subjetividad de los jóvenes. Gran parte del problema consistía en que la mejoría de la situación económica del país permitía a los jóvenes pobres mantenerse al margen o con una inserción intermitente en el mercado de trabajo. No obstante, unas veces los recursos económicos y otras la motivación, eran insuficientes para permitir su avance en el sistema escolar. En tales condiciones el PLDJ se plantea una intervención cultural destinada a apoyar actividades que alimenten procesos de desarrollo personal y organizacional entre los jóvenes fuera del sistema escolar y sin inserción laboral estable.

La sensibilidad de los PLDJ es precursora de las iniciativas de promoción del capital social o de la asociatividad que se popularizarían hacia finales de la década del 90. El PLDJ se formula responsablemente desde el aparato público, sin confundir a los funcionarios públicos con dirigentes de un movimiento juvenil o mediadores de demandas hacia el aparato público. Los gestores del programa tenían claro que sus orientaciones apuntaban hacia "otras formas de ciudadanía", aunque no era del todo clara la forma que éstas iban a tomar. Seguramente, este tipo de relación con los jóvenes hace más por la legitimidad del aparato público que otras iniciativas con mayores recursos, pero inadecuadas a su población objetivo.

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La sensibilidad que se aprecia en la formulación de los PLDJ no siempre se transmite de modo adecuado a las actividades que promueve; de hecho los propios gestores han clasificado las experiencias de intervención en términos positivos y negativos. La explicación de la diferencia en los logros tiene que ver con la extrema dependencia del programa respecto de la calidad del ejecutor. No da lo mismo quien sea el encargado de implementar estos programas. La mayor parte de las actividades que promueven los PLDJ son concebidas como medios para lograr fines difíciles de definir en términos operacionales. Como generalmente sólo existen indicadores de logro para las actividades, puede ocurrir que los ejecutores cumplan formalmente con los objetivos del programa, sin lograr realmente ayudar en el proceso al crecimiento personal y organizativo de los jóvenes. La instrumentalización mutua entre el sector público y los ejecutores de sus políticas es una situación más que frecuente en estos casos.

Quizás el aspecto más débil en el diseño de los PLDJ sea su extrema concentración en localidades pobres, lo cual le lleva a concebir los procesos de vinculación social exclusivamente al interior de esas comunidades. El problema mayor está en la tendencia a reforzar la condición de exclusión social de los jóvenes (Espinoza 1995). De acuerdo con la representación del mundo que hacen los jóvenes marginales, hacia los cuales se orienta el FOSIS, este tipo de foco puede llegar a ser contraproducente.

El supuesto del PLDJ acerca de que los jóvenes marginales poseen una cultura propia, pero mal apreciada por los adultos, y que ésta debe encontrar canales para su expresión, no encuentra sustento en la descripción que hacen los jóvenes de su experiencia de moratoria y exclusión. El impulso natural de la sociabilidad de los jóvenes más pobres es hacia formas que ellos definen como "un mal camino" y que ejercen con culpabilidad. Desde su punto de vista, lo único legítimo para presentar frente a los adultos –sus padres– es ser buenos, mostrar que están lejos del

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"carrete", de la droga y el alcohol, y por tanto de la delincuencia. Las actividades e iniciativas que plantean los PLDJ pueden reforzar en los jóvenes la ambigüedad de sentir que sus formas naturales de sociabilidad los están alejando de su posibilidad de integración social. Los PLDJ no les ayudan a construir un proyecto de vida, sino que los exponen públicamente sin proyecto.

La sensibilidad comunitaria del PLDJ debe enriquecerse con un diseño que conecte las actividades con los objetivos de intervención cultural que el programa se ha propuesto. En este caso, un accionar más activo del gestor hacia los ejecutores puede ser de una gran ayuda. En realidad, este programa debiera definir un objetivo de interés claro, en lugar de abundar en actividades que cuya conexión con los objetivos de identidad, protagonismo o subjetivación, a los que se supone contribuirán, no están definidas de manera precisa.

De todas formas, el problema mayor del PLDJ es la dispersión de su población objetivo: el proverbial "grupo de esquina". La ampliación de la matrícula de enseñanza media hasta lograr una cobertura prácticamente universal puso a los jóvenes que debieron participar de este programa dentro de las instituciones educacionales; Lo anterior ha reproducido dentro de los liceos dinámicas de desintegración y conflicto que antes tenían lugar en las calles. En estas condiciones, el campo de acción más propicio para iniciativas como las que promueve el PLDJ, debían encontrarse en los establecimientos educacionales o los centros de acogida comunitaria.

Mejoramiento de la Calidad de la Educación Media

El acceso a la educación es en si mismo un componente de la ciudadanía, en la medida que es reconocido como un derecho social universal, respecto del cual la sociedad chilena muestra un

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consenso indiscutido. Las políticas en este terreno apuntan a elevar la cobertura y mejorar la calidad de ésta, de modo de compensar a los sectores de menores ingreso, que poseen limitado acceso al sistema escolar, así como deficiencias en la calidad de la enseñanza recibida. Las políticas de mejoramiento de la calidad de la educación son uno de los componentes básicos de la política ministerial en este aspecto (MINEDUC 1994)

Para los jóvenes que participaron en este estudio el sistema escolar ha sido una fuente de alta frustración8. Los jóvenes más pobres llegan a descalificarla de plano, porque no ven ninguna conexión entre cursar la enseñanza media y su situación laboral. Los jóvenes trabajadores viven la decepción de no continuar en un ciclo de educación superior, lo cual les hace ver su educación media como insuficiente para sus aspiraciones. Por su parte, los jóvenes universitarios critican la limitada variedad cultural que exhibe su enseñanza, debido a la profunda desconexión con las orientaciones de la vida moderna.

Uno de los desafíos de la política educacional a partir de los años 90, ha sido elevar la calidad de los aprendizajes que ofrecen las diferentes instituciones educacionales. La Reforma Educacional, que se puso en marcha en 1996, acompañada de un significativo aumento de la inversión en éste sector fue un resultado directo de esta prioridad (Mineduc 1994). El programa MECE-Media surge en el marco de la Reforma Educacional, en relación directa con los aspectos pedagógicos, es decir, las actividades, relaciones y recursos que forman parte del contexto de aprendizaje de los alumnos. El Programa MECE-Media se diseñó en 1994, año en que se implementó una fase piloto; formalmente el Programa entró en funcionamiento el mes de Junio de 1995. El Programa MECE-Media tiene una cobertura nacional de aproximadamente 1.208

Entre los entrevistados no hubo estudiantes que cursaran enseñanza media al momento del estudio, por lo que su experiencia es anterior a la implementación completa del Programa Mece-Media (Espinoza 2000). 8

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liceos hasta 1997 y esperaba atender 1600 liceos hacia 1998. Los recursos involucrados superan los 200 millones de dólares (Bellei 1998).

En su operación el MECE-Media comprende siete subprogramas, destinados a los docentes, el establecimiento y los estudiantes. Las Alternativas Curriculares de Libre Elección (ACLE) son el subprograma destinado específicamente a los estudiantes (Mineduc 1997). Por el foco de nuestro estudio, el ACLE constituye el programa que concentra la atención. El ACLE se propone integrar la cultura juvenil al ámbito del liceo, tanto en sus aspectos expresivos como asociativos. De una parte, se plantea apoyar el proceso de identificación de los jóvenes con su liceo, asegurando que los talleres y acciones que se promuevan nazcan de sus necesidades e intereses. De la otra, busca favorecer el proceso de organización estudiantil y estimular el desarrollo de iniciativas juveniles tanto al interior de la unidad educativa como entre los liceos, e integrando a la comunidad.

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Cerca del 80% de los jóvenes menores de 20 años se encuentran en el sistema escolar, lo cual convierte a la educación media en un campo privilegiado para el desarrollo de la personalidad colectiva de los jóvenes. El componente ACLE del Programa MECE-Media opera en un contexto de mejoramiento de la calidad de la educación, abriendo canales para la incorporación de los intereses de los jóvenes en el ámbito escolar. Las orientaciones generales del MECE-Media y la reforma educacional son muy consistentes con las demandas que hacen los jóvenes por mejorar la calidad de la educación, especialmente los pobres y los trabajadores. La coincidencia en las orientaciones contribuye sin duda a establecer un correlato público con la experiencia personal.

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Hay alta congruencia entre la demanda de los jóvenes y la política de mejoramiento de la calidad de la educación. Los términos en los que se formulan la política de educación y la demanda de los jóvenes son prácticamente idénticos. Los jóvenes demandan educación como personas, formación valórica, desarrollo de habilidades y destrezas para su desempeño como sujetos sociales. Estas demandas superan el marco convencional de educación escolar, lo cual es un aspecto incorporado en el fundamento de las ACLE, que busca hacer participar la cultura juvenil en el proceso educativo, renovando así la relación pedagógica.

Si bien las actividades ACLE que realiza son muy similares a las que proponen los PLDJ, hay razones para esperar mejores resultados en este caso que en el de los jóvenes marginales. En primer lugar porque para los estudiantes establecer un proyecto de vida puede aparecer menos apremiante, de modo que las actividades no se distorsionan como la prolongación de una etapa que los jóvenes en realidad quieren cerrar. En segundo lugar, porque son actividades que se realizan en el marco de los liceos, cuya legitimidad proviene de su carácter de condición necesaria de la integración social futura.

El MECE-Media, de forma similar al PLDJ, es un programa cuyo concepto de ciudadanía pone alto énfasis en el desarrollo de vínculos sociales. Actividades como las ACLE o las JOCAS9 ponen en contacto a los estudiantes entre sí, con los profesores, con sus padres y, en algunos casos, con otros miembros de la comunidad. Es una orientación de ciudadanía consistente con la redefinición de la posición de los ciudadanos que involucra la especialización y mayor autonomía de la función pública.

La sigla JOCAS significa Jornadas de Conversación en Afectividad y Sexualidad; corresponde a un programa de educación de la sexualidad juvenil promovido por el Ministerio de Educación e implementado principalmente en establecimientos municipalizados. La JOCAS se desarrolla durante tres días con el objetivo de motivar conversaciones sobre sexualidad y afectividad no realizadas en la comunidad escolar (Espinoza/Aguirre 2000).

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Al igual que en el caso de los PLDJ los liceos operan en un contexto de homogeneidad social y económica. Si la ciudadanía es una práctica de vinculación entre sectores sociales diversos para construir instituciones, ello no se puede alcanzar cuando esta diversidad no está presente. El apoyo público a los liceos con mayores dificultades socioeconómicas es una señal objetiva de acompañamiento. No obstante, un grupo social que carece de modelos de integración social tiene pocas posibilidades de desarrollarla de manera adecuada. De igual forma, un grupo social que desconoce las experiencias de exclusión puede desarrollar ventajas prácticas a partir del cierre del grupo.

El problema más complejo para el MECE-Media consiste en cómo incorporar una dimensión reflexiva a la construcción de ciudadanía entre los jóvenes. Establecer un vínculo reflexivo involucra tener confianza en la estabilidad de una relación ya sea porque quienes participan lo hacen por una similar motivación o porque tienen garantizada una compensación. Esto discrepa de los vínculos comunitarios, donde la confianza se expresa en el sentimiento de pertenecer a un todo, sin que tengan mayor cabida la negociación o el cálculo. Sin duda que los vínculos tradicionales se asocian más con este segundo tipo de confianza, mientras que los modernos se asocian más con la primera.

Una vinculación reflexiva entre los ciudadanos y el estado requiere que los primeros puedan tomar distancia, estableciendo una relación donde sus intereses puedan calcularse y negociarse frente a otros. El paso siguiente de la definición del rol de los ciudadanos que se deriva del proceso de modernización del estado supone mayor autonomía para que los ciudadanos formulen sus iniciativas y las impulsen con los recursos disponibles. El MECE-Media no ha puesto su énfasis en el segundo componente a través de la formulación y gestión de proyectos

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por los jóvenes, lo cual involucra una ciudadanía carente de contenidos10. Los gestores del programa no reconocen este problema, y prefieren destacar las virtudes de la descentralización de estas iniciativas hacia los establecimientos.

En la práctica, los contenidos de la ciudadanía quedan librados a "la realidad de cada escuela o liceo" y reserva para el ministerio las orientaciones de la innovación pedagógica (GarcíaHuidobro 1999). Sin embargo, los ciudadanos no pueden construir vínculos reflexivos si no han estado expuestos, precisamente, a esta reflexión. En último análisis, plantear que "cada uno saque sus propias conclusiones" es claramente insuficiente desde el punto de vista de la construcción reflexiva de ciudadanía.

La Demanda de los Jóvenes

Las tres políticas sociales revisadas responden a las orientaciones de un estado que busca otorgar mayores oportunidades de integración social a sus destinatarios. Cada una de ellas ha sido resultado de una decisión meditada, que incorpora tanto las restricciones provenientes de la política económica como las exigencias de una función pública moderna. A lo largo de los años 90 ellas hicieron su contribución y enfrentaron las limitaciones de su diseño, tal como se ha mostrado en los análisis de cada caso. Corresponde ahora tomar alguna distancia de los casos para examinar el ajuste de su propuesta de integración con la demanda que formula su población objetivo.

Algunos entrevistados criticaron la educación cívica en general, para luego pasar a descartarla por su carácter doctrinario y formal, como si en este terreno no fuera posible la creatividad metodológica que se reclama en otras áreas.

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Los jóvenes tuvieron escasa participación en la formulación de las políticas analizadas, siempre mediada a través de la sensibilidad de los agentes públicos encargados de su diseño. La congruencia entre oferta y demanda es alta al momento de definir del problema; por ejemplo, las críticas de los jóvenes al sistema escolar tienen respuesta casi punto por punto en la reforma educacional. Los jóvenes tampoco participan limitadamente en su implementación y su principal vínculo con estas políticas es su calidad de usuarios. No hay duda que los jóvenes perciben estas políticas como resultado de la acción del estado y las leen por lo tanto desde su representación de los asuntos públicos. El punto de vista de los jóvenes muestra cómo conciben la responsabilidad del sector público y cómo definen su propia ciudadanía.

La visión que los jóvenes tienen de si mismos y de su posición social responde en gran medida a las características de una sociedad donde el mercado ocupa una posición preeminente; por eso, estos aparecen más individualistas y competitivos que los jóvenes de generaciones anteriores. La mayor parte de ellos se han visto favorecidos por el crecimiento económico de la última década, lo cual favorece el énfasis que otorgan a los aspectos individuales. Y por lo mismo aparecen alejados de la política porque, más que una concepción de derechos, en los jóvenes opera la idea de que su inserción social depende de sus recursos y capacidades individuales.

La vida de los jóvenes no se orienta hacia la integración por la vía política, pero tampoco apunta hacia la ruptura del orden social. Su visión, que puede retratarse como de autonomía social, no corresponde a un modelo de acción colectiva, porque tal autonomía es el resultado de una redefinición hecha desde una esfera ajena a su experiencia cotidiana. Así, la mayor parte de ellos aparece preocupado de mejorar sus condiciones de vida a través de medios individuales legítimos de integración. Entonces, la movilidad social no ocurre colectivamente, como fue la movilización del sindicalismo por políticas sociales redistributivas. Actualmente, la representación

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de la movilidad social se acerca más a una versión simplificada del ascenso de la clase media, fuertemente dependiente de la calificación educacional. Simplificación, claro está, porque la escolarización actual carece de los soportes a la movilidad de la clase media chilena durante la primera mitad del siglo XX: expansión del empleo administrativo en el sector público, Cajas de Previsión, medicina para empleados, programas de vivienda, liceos de excelencia, universidades baratas, etc.

La oferta de políticas, queda corta respecto de las representaciones que los jóvenes se hacen de la responsabilidad del sector público. Como ejemplo de esto, los más pobres, hacia los cuales se "focalizan" la mayor parte de las políticas sociales, carecen de los recursos individuales y sociales para sacar algún provecho del apoyo que reciben. Su demanda es mucho más básica: "ser tratados como personas." Y es esta una demanda sin mediaciones, que no puede ser satisfecha con ningún programa específico, pues sólo da cuenta de una desmedrada condición vital y carencias en la socialización primaria. Por ello, su “preocupación” por temas públicos aparece a través de temas "proto-políticos" con un fuerte componente moral. En estas condiciones no hay espacio posible para la ciudadanía, la cual cede su lugar a la sumisión al autoritarismo o a la seducción de un populismo superficial. Si alguno de los programas va a tener un impacto, este tiene como condición estructurar la experiencia vital de los jóvenes de modo que ésta cobre un sentido social.

Los jóvenes que completaron su enseñanza media y tienen un empleo estable con contrato, pueden utilizar la palabra oportunidad al igual que cualquier otro joven, aunque para ellos tiene un significado específico: ellos esperan protección desde el estado. Quieren acceso a formación de tercer ciclo. Son jóvenes que esperan –por ejemplo del Chile Joven- una capacitación formal equivalente a una formación técnica regular, y también esperan del sector público la regulación

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de sus condiciones de trabajo. Son los que explican con mayor claridad la suma cero de su vida: pueden votar para obtener leyes que los favorezcan, pero si quieren hacerlas efectivas terminan despedidos de su trabajo; por eso prefieren no votar. Es el predominio de lo social sobre lo político, la ciudadanía es la ausencia de protección frente a un futuro inmutable, ya sea de junior, recepcionista, o tripulante pesquero.

Finalmente, los jóvenes con formación universitaria o técnica superior representan un mundo donde las decisiones están organizadas en torno a su voluntad de movilidad social. En cierta forma dan la impresión de estar más allá de lo que ellos mismos esperaban; no se olvidan de sus días de pobreza y estrechez económica, por lejos que estén hoy de esa experiencia. Son los que han aprovechado mejor las ventajas de la integración funcional en la década y por ello mismo reclaman mayor igualdad. Su visión de las políticas públicas tampoco converge con su diseño, porque critican la insuficiente formación recibida, especialmente en lo relativo a las nuevas tecnologías. Su reflexión va más allá, evidenciando una crítica al conservadurismo cultural de la sociedad chilena que está más presente aquí que en ningún otro grupo examinado: la censura de prensa y televisión, las prohibiciones que impone la iglesia católica a las relaciones premaritales, y la ausencia de divorcio aparecen como los temas a discutir.

El discurso de los jóvenes plantea temas respecto de los cuales las políticas públicas mantienen una cautelosa distancia: la recuperación de la integridad personal en el caso de los más pobres, la protección del estado frente a la dominación en sus relaciones sociales en el trabajo, la libertad en los valores que requiere una juventud escolarizada y en proceso de movilidad social. Las críticas que plantean los jóvenes dejan al descubierto un vacío perceptible en el diseño de las políticas y que es la ausencia de un correlato público y nacional para su experiencia social. Este vacío apunta hacia un aspecto clave: la necesidad de cambiar los objetivos de impacto y

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discutir la pertinencia de considerar la ciudadanía como un objetivo de interés para las políticas públicas. Esto cambia el foco de la discusión desde el impacto al diseño de las políticas. Los futuros diseñadores de políticas sociales deberán tomar en cuenta esta subjetividad al momento de establecer sus modelos de intervención.

Pertinencia de la ciudadanía en el diseño de las políticas sociales

La política pública no participa como un correlato macro-social de la experiencia individual de los jóvenes. Ello no es el resultado de una búsqueda deliberada por excluir a los jóvenes o reducir su movilización, por las razones que sea. Cuando el estado acompaña a los jóvenes pobres renuncia con total certeza a construir un vínculo de servicio o mediación entre ellos y el sector público, alentando su propia expresividad para evitar el paternalismo o clientelismo. Y cuando acoge la cultura juvenil en un establecimiento de educación que no está abierto a otros contextos de interacción, aparentemente le condena a su reclusión.

Hay varias razones por las cuales sería conveniente actualizar las orientaciones del sector público respecto de los jóvenes. Algunas de ellas surgen de la propia dinámica del período juvenil. La etapa juvenil, en especial para los adolescentes resulta clave desde el punto de vista de las orientaciones que rigen el proyecto de vida; muchas de las conductas y creencias se asientan en este período, en donde la mayor demanda de los jóvenes es por apoyo para formular un proyecto realista de integración social: para decidir qué hacer con su vida. En segundo lugar, la etapa juvenil es vulnerable desde el punto de vista de su integración socioeconómica. Muchas familias pobres afrontan su fase de formación, encabezadas por hombres y mujeres jóvenes, carentes de empleo estable, vivienda adecuada o cobertura de

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salud. Y muchos de los jóvenes que terminan su enseñanza media viven la frustración de no contar con acceso a la educación universitaria. Pero la realidad social de los jóvenes hoy es más que un problema de exclusión socioeconómica. Los jóvenes de clase media reclaman un país que los integre a una vida moderna, abierta a nuevas ideas e innovaciones socio-culturales.

Las demandas establecidas por los jóvenes cuestionan la idea de habilitación como eje para el diseño de políticas y criterio para demarcar las responsabilidades del sector público y el sector privado. La demanda de los jóvenes hace ver el diseño de las políticas públicas desde un punto totalmente diferente. Para ellos las políticas públicas no representan la respuesta a las deficiencias del mercado en la asignación de recursos. Sus problemas sociales son la discriminación, la movilidad social bloqueada o una cultura restrictiva para sus estilos de vida. Lo que los jóvenes demandan a las políticas públicas es más que un apoyo puntual frente a situaciones de grave carencia; los jóvenes demandan acompañamiento para reducir las situaciones de dominación a las que se ven enfrentados en su vida diaria.

El problema que plantean estos jóvenes es aquel de la carencia de un espacio público que medie entre su espacio social más inmediato y aquel de los grandes procesos y de las instituciones establecidas. Solo de este modo, este espacio público puede concebirse como el tránsito hacia la modernidad. Unos, los más pobres, no identifican mediación alguna y sólo ven salida por vías populistas; debido a esto la ciudadanía moderna está demasiado lejos de su experiencia cotidiana de discriminación y desprecio. Sin embargo, los jóvenes trabajadores buscan una mediación que transforme el trato en contrato, que racionalice sus relaciones laborales; aquí la modernidad es concebida al estilo socialdemócrata, como una regulación pública de la propiedad privada y la explotación. Finalmente, los jóvenes de clase media, quienes han aprovechado mejor el crecimiento económico se instalan directamente en la cultura y los

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valores; la modernidad que conciben es aquella del cambio en una cultura restrictiva para sus estilos de vida.

Los derechos culturales de la juventud, sin embargo, no son una base suficientemente sólida como para afincar el diseño de políticas sociales juveniles. La idea de una cultura juvenil autónoma no encuentra asidero en nuestra investigación, como tampoco en la evidencia cuantitativa recogida en otros estudios (INJUV 1999, Parker 2002). La cultura de los jóvenes no es diferente a la cultura prevaleciente en la sociedad chilena. No representan valores alternativos, tienen modelos tradicionales de familia, están orientados hacia la integración y aceptan los medios y los fines propuestos. Más aún, no cuentan con una experiencia diferente de integración. Seguramente muchos adultos se sienten igualmente identificados con sus quejas y demandas. Cuando los jóvenes trabajadores, por ejemplo, reclaman por el desempleo y sus malas condiciones de trabajo, no hay nada que diferencie este reclamo con el que pueden realizar trabajadores de mayor edad.

¿Qué ciudadanía hay en las demandas de los jóvenes? La novedad de su demanda es que no se realiza desde el imaginario de un sujeto colectivo –los pobres, la clase obrera o el movimiento estudiantil -- sino que desde la igualdad jurídica concebida en términos individuales. Por cierto, los jóvenes de mayor escolaridad realizan una crítica profunda de las orientaciones culturales predominantes. Critican –por ejemplo- el excesivo peso de la religión católica en la cultura y la educación. No obstante, conciben el problema en términos de una ética de la justicia, antes que como un dilema moral entre el bien y el mal. De manera similar, los reclamos de los jóvenes trabajadores son parientes del enfoque de derechos laborales, donde una posición desventajosa en las relaciones sociales requiere compensación en el plano jurídico. Para todos ellos, el sistema judicial sintetiza para ellos los vicios de una ciudadanía que no termina de constituirse,

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porque allí pesan más las diferencias de poder en la sociedad que las consideraciones de igualdad jurídica. Y su propia representación de la ciudadanía refleja las orientaciones de una sociedad donde los derechos sociales han cedido su lugar a los derechos civiles.

La demanda de ciudadanía de los jóvenes no se encuentra asociada con un sujeto particular, sino que forma parte de derechos generales a la población. Por lo anterior, esta juventud no es el sujeto de un proyecto político contestatario. La abstención política de los jóvenes no parece tener raíces en una crítica radical a la estructura del sistema político, sino que es el "filo," la retirada desde una situación que perciben sin salida. La crisis de legitimidad de las instituciones públicas surge en gran medida de la frustración de quien encuentra una respuesta insatisfactoria a sus demandas de protección y cambio. Esta retirada los lleva hacia espacios privados donde el énfasis está puesto en la calificación individual y la competencia. Por eso la integración social no puede hacerse sinónimo con la ciudadanía, porque a los jóvenes les parece que sus logros sociales y económicos han sido el resultado de su propio esfuerzo, sin necesidad de mediación pública. En tales condiciones, los movimientos contestatarios no son los referentes políticos de estos jóvenes, sino que más bien lo son las propuestas de acción política sin mediación institucional, la movilización puntual, el happening, el populismo, el autoritarismo, la concepción de la política como management.

El espacio ciudadano

A comienzos de los años 90, las políticas sociales cambiaron su orientación desde el subsidio a los excluidos por el mercado, hacia otra que ponía su énfasis en la integración al desarrollo (Raczynski 1994). Las políticas sociales de la recién recobrada democracia marcaron su VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS

diferencia con el enfoque autoritario estableciendo una nueva estrategia social que buscaba mejorar la calidad de los servicios, establecer condiciones de equidad, invertir en capital humano e incorporar la participación de los beneficiarios (Raczynski 1994). La integración social lograda por estas políticas ha resultado, al menos en el caso de los jóvenes, adecuada en el plano funcional, pero menos satisfactoria en cuanto a su capacidad de integración cultural. No está demás recordar que la conditio sine qua non del diseño de integración es no sólo el desarrollo sino el crecimiento económico acelerado, lo cual no puede darse por supuesto. Cuando ya se camina en el siglo 21, parece llegado el momento de dar un nuevo giro a esta estrategia, incorporando la ciudadanía como un objetivo explícito de las políticas sociales.

Conscientes de esta limitación, los gestores de políticas juveniles plantean la "ciudadanía local" como caracterización del espacio público sobre el que le correspondería actual a las políticas. Debe considerarse, no obstante, la distancia que separa las redes comunitarias de los derechos ciudadanos. La baja legitimidad del sistema de representación no surge de la carencia de espíritu cívico, sino precisamente de la falta de espacio para ejercer el civismo. Toda vez que se abren los espacios de participación surge la ciudadanía. Mientras la participación quede reducida a programas focalizados y a transacciones de mercado, el sistema político enfrentará crecientes problemas de deslegitimación, porque no habrá señal de cambio en las condiciones de vida. Sólo en la medida que se resuelvan estos problemas la constitución de espacios locales de participación ciudadana puede ser una orientación adecuada para una nueva fase de las políticas sociales.

Cuando se la mira desde el punto de vista de los jóvenes, la ciudadanía generada en espacios microsociales les lleva a percibir las políticas públicas como caminos interrumpidos hacia un objetivo de integración que nunca queda bien establecido. No se trata de que los jóvenes sean naturalmente desconfiados o escépticos, sino que su experiencia con la política pública no les

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ofrece canales de salida desde un espacio microsocial carente de diversidad y, por lo tanto, de oportunidades. La búsqueda de una ocupación, las condiciones desmedradas en el trabajo, la necesidad de cuidado para los niños, la frustración con la calidad de la educación, la discriminación social, las dificultades para lograr atención en salud, entre otras, son experiencias reducidas a su vida privada. Entonces, el sector público aparece como un agente poco activo, que interviene excepcionalmente a nivel microsocial, reforzando el efecto de privatización de los asuntos públicos.

El requisito es ir más allá de la desconcentración de funciones hacia la democratización de los espacios locales. El sector público va en camino de superar su carácter de proveedor residual, por la vía de políticas focalizadas. Durante la última década se ha convertido progresivamente en un agente del bienestar de la población, pero este rol ha quedado limitado a los elementos, ciertamente necesarios, de la integración funcional. Convertir al sector público en un agente de la integración social requiere dotar a las políticas públicas de la capacidad de actualizar permanentemente su procesamiento de la demanda social. Esta es la razón por la cual la participación social es relevante para la formación de las políticas y no sólo para su implementación. En último término, sólo en la medida que la población tome responsabilidad sobre los bienes públicos se podrá hablar de una reorganización de las políticas sociales.

Las políticas públicas deben recuperar la noción de derecho como fundamento de sus formulaciones. Conviene, entonces, rescatar de Marshall (1965) la identificación de la responsabilidad del estado en el logro de equidad social como un componente de la ciudadanía. La generalidad de estas políticas en la actualidad difícilmente será aquella de las políticas universales, sino que es la de la intervención pública sobre la base de derechos que son generales a la población. Como bien señala Garretón (2000) no es una política pública a la medida de los jóvenes lo que hará cambiar su subjetividad. Ello involucraría reproducir el modelo

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de la focalización bajo una forma clientelista o corporativa. La cuestión más general es que el estado debe actuar para reducir el peso de las desigualdades sociales en las instituciones que expresan la ciudadanía. Esto involucra recuperar, en las condiciones actuales, los derechos sociales como componente de ella.

El problema puede plantearse en términos de que las nuevas políticas sociales hacia el sector juvenil deben abrir espacios de participación ciudadana concordantes con el desarrollo social y político del país. El concepto de servicio juvenil puede ser en este sentido un gran aporte, por cuanto abre espacios públicos locales en los cuales opera una diversidad de agentes y establece la participación social en un marco diferente al del conflicto. La experiencia del Servicio País que constituye un referente de la máxima importancia para futuras iniciativas de política juvenil. El concepto de servicio juvenil, tal como lo presenta el Servicio País puede involucrar una contribución a la definición práctica de la relación entre los jóvenes y el estado. El mayor mérito de este programa es que facilita la participación de los jóvenes en espacios experienciales culturalmente diversos; y a la vez, contribuye a la diversidad cultural de las comunidades.

Cabe la pregunta acerca de si es posible incorporar jóvenes no profesionales a este tipo de programas. El Servicio País ha sentado las bases para hacer posible esta realidad; ya que la participación social de jóvenes profesionales universitarios ha cumplido una función de legitimación del programa y a la vez un cambio en la imagen de los jóvenes. El joven del Servicio País, profesional y comprometido con los pobres, compite con el estereotipo del joven urbano marginal, apático y destructivo. La incorporación de jóvenes de otras características en estos programas requiere hacer los ajustes pertinentes sobre la base de lo que ha ganado el programa.

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La implementación del Servicio País establece un modelo de gestión que puede resultar adecuado para la implementación de programas de servicio con jóvenes no profesionales. De hecho, es posible pensarlo en tanto iniciativa de capacitación laboral de nivel técnico. Los jóvenes pueden participar para adquirir oficios, o ejercer oficios adquiridos, de manera semejante a la cual lo hacen los jóvenes profesionales. Igualmente pueden impulsarse iniciativas de servicio público desde las escuelas como parte de las orientaciones de la reforma educacional. Programas como el PLDJ se beneficiarían de contar con una orientación general que le permita sobrepasar el marco de la pobreza local. En algunos contextos puede llegar a ser una iniciativa obligatoria; por ejemplo, como componente de programas escolares, como alternativa al servicio militar, como parte de programas de prevención, protección o rehabilitación de jóvenes en situación de riesgo.

La conclusión principal que deja la revisión anterior es que los problemas de estas políticas juveniles no se ubican en su gestión, sino que en su diseño. Las políticas cumplen con sus objetivos y metas; su problema es que no incorporan explícitamente la dimensión de ciudadanía en su formulación. En la medida que lo hagan, podrán contrarrestar la crisis de legitimidad de las instituciones públicas y fortalecer el civismo. Esto no significa asumir directamente las demandas de los jóvenes o de cualquier otro sector social; hay que entender a la ciudadanía como una relación orientada a establecer instituciones públicas. Por ello la clave está en que el sector público emita señales en que acoge y considera seriamente estas demandas.

Como se señalara al comienzo de este artículo, la relevancia de las políticas para jóvenes es que ponen en evidencia un problema que es común a otras políticas sociales. Los jóvenes aparecen como un grupo en el cual los derechos consagrados a toda la población operan solo limitadamente, lo cual demanda una intervención especial del sector público. En la medida que el

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sector público otorgue cabida a esos derechos, que no son ni más ni menos que los del resto de la población, podrá decirse que las políticas públicas cumplen su papel de ofrecer un mejor futuro a los habitantes del país.

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Referencias

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Esquema 1: Secuencia de Actividades y Logros del Chile Joven Actividades Logros Esperados Nivel de Logro Información Motivación Información insuficiente y distorsionada Inscripción Focalización Medianamente Distribución en Cursos Pertinencia No se ajusta con demanda laboral. Beneficiarios no valoran el perfil ocupacional asociado. Cuidado de niños Facilidades de asistencia 22% lo solicita, 16% obtiene solución Fase Lectiva Acogida, trato Ambiente instruccional depende de organismo capacitador Asistencia a cursos Desarrollo Cognitivo Logros importantes pero los beneficiarios prefieren Enseñanza Técnica Profesional regular, con mejores equipos y mayor duración. Habilidades sociales Autoestima, formación de Muy valorado. Déficit metas personales. relacional. No hay definiciones comunes del logro. Fase práctica Consolidar destrezas y Negativas, no consolida habilidades destrezas. Desajustada respecto demanda Supervisión práctica Acompañar y monitorear Supervisión deficiente Explotación de los jóvenes en el trabajo. Egreso Seguridad en sus habilidades Intolerantes. Escasa valoración Motivados de la formación técnica por los jóvenes. Certificación de curso Más competitivos No se reconoce entre los empresarios. No vale como "cartón" entre jóvenes. Objetivo de Interés Inserción laboral Más probable que sus pares Finalidades Satisfacción laboral Expectativas muy elevadas. Capacitadores piden " mejor orientación". Integración social Mejor "carácter", hábitos que favorecen integración laboral. Solicitud de continuar la capacitación Fuente: Espinoza 2000

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Esquema 2: Secuencia de Actividades y Logros del PLDJ Actividades Logro Esperado Nivel de Logro Localidad Prioritaria Favorecer jóvenes más Focalización adecuada pobres Selección de Propuesta Ejecutor Idóneo, Proyecto Equipos de 4-8 miembros, pertinente variadas especialidades, predominancia masculina. Difusión PLDJ cara a cara Motivación a jóvenes y Supone que el ejecutor está organizaciones implantado en la localidad, lo que facilita difusión masiva Contacto Alcanzar jóvenes con mayores Jóvenes y organizaciones niveles de exclusión en la asisten a locales del ejecutor. localidad Posibilidad de crear clientela y lazos dependientes Diagnóstico Participativo en Recoger exhaustivamente Contenidos varían según terreno y consulta con los demandas juveniles reales y jóvenes que participan en jóvenes sentidas organizaciones o no. Plan de Actividades Priorizar demandas juveniles Depende del estilo de en líneas de trabajo factibles intervención Vinculación Comunitaria Contribuir al desarrollo local Variada en fase de inserción, especializada durante la implementación Convocatoria a Iniciativas Jóvenes y organizaciones Posible sesgo hacia jóvenes Juveniles presentan iniciativas organizados. Jurado Local selecciona Legitimación de la demanda Infraestructura, equipamiento, iniciativas juvenil y criterios selección. educación, arte, comunicación Aporte Monetario a Jóvenes Reconocimiento Satisfactorio responsabilidad de jóvenes Implementación de la Joven expresa su Talleres de jóvenes Iniciativa potencialidad Registro de la Iniciativa Ficha de Iniciativa Juvenil Administración FOSIS Cierre de Proceso Reducir el sentimiento de Reclamos por falta de abandono continuidad. Desarrollo de asociatividad. Fuente: Espinoza 2000

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Esquema 3: Secuencia de Actividades y Logros del MECE-Media(*) Actividades Logro Esperado Nivel de Logro Programa Mejoramiento Calidad de la Educación Media (MECEMedia) Establecimiento con infraestructura adecuada, dispositivos y materiales didácticos

Mejor calidad de la educación En marcha favorece integración social y legitima el sistema escolar Mejoramiento e innovación del Programa se implementa contexto y condiciones de aprendizaje de los alumnos/as Jóvenes descubren su vocación

Diversidad metodológica

Sistema escolar es útil dentro del proyecto vital de los jóvenes Eleva credibilidad del sistema escolar Descentralización: Liceo asume cultura juvenil se incorpora en responsabilidad en actividades prácticas pedagógicas cotidianas Talleres e iniciativas en la unidad Identificación de los jóvenes con educativa que parten de su liceo necesidades e intereses de los jóvenes Mejorar relaciones en la comunidad escolar. Elevar retención escolar

Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos Sin datos

Valorado por jóvenes

Retiene jóvenes desmotivados, pero no es eficaz con otras causas de deserción. Animación sociocultural Jóvenes utilizan su tiempo libre Jóvenes participan en unos 8000 Talleres de uso de tiempo libre de forma creativa y positiva talleres (1997) especialmente gestionados por jóvenes deportivos y artísticos Reducción de conductas Sin datos sistemáticos. anómicas y trasgresoras Talleres autogestionados Introducción de prácticas y Sin datos habilidades asociativas la organización Programa de liderazgo estudiantil Capacitación en asociatividad y Favorecer suspendido desde 1998. estudiantil liderazgo juvenil Parlamento juvenil clausurado en 2002 Actividades juveniles entre los Exposición a la diversidad Esporádica liceos Actividades juveniles con la Compromiso público Esporádica comunidad Fuente: Espinoza 2000 (*) El esquema aparece incompleto debido a la reciente implementación de este programa

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Cuadro 1: Clasificaciรณn de Programas Juveniles Vigentes en Chile 1999 Educaciรณn 15 Capacitaciรณn o Apoyo Laboral 12 Condiciones de Vida 15 Justicia y Control Social 18 Deporte y recreaciรณn 7 TOTAL 67 Fuente: Santiago Consultores 1999

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