Asociaciones Público-Privadas en México: Implicaciones para la Gobernanza en Salud Pública

Asociaciones Público-Privadas en México: Implicaciones para la Gobernanza en Salud Pública

de Nutrición

Acerca de la WPHNA

La Asociación Mundial de Nutrición en Salud Pública (WPHNA, por sus siglas en inglés) es una organización de miembros individuales. La afiliación está abierta a cualquier persona que apoye y se comprometa con los objetivos y propósitos de la Asociación. La Asociación también ofrece una vía de certificación profesional para los miembros que trabajan en nutrición en la salud pública.

Nuestros miembros, procedentes de más de 65 países, forman una red mundial y han creado un foro dinámico de intercambio de opiniones para apoyarnos mutuamente en nuestro trabajo. Acogemos a miembros en todas las etapas de sus carreras y procedentes de todo el mundo.

Entre las acciones clave de la Asociación figuran:

• Defensa local, nacional e internacional para promover nuestro propósito.

• Liderazgo y erudición para reforzar la base empírica de una actuación eficaz.

• Reforzar la capacidad de actuación colaborando con los socios para construir un sistema y estructura en los que pueda operar una mano de obra bien formada.

Agradecimientos

Queremos agradecer a nuestra Presidenta, Margaret Miller, y a nuestro Secretario de Asuntos Exteriores, Claudio Schuftan, por su apoyo editorial. También queremos dar las gracias a nuestros colegas, Melissa Mialon y Eric Crosbie, por su contribución a la investigación que sustenta nuestra publicación y su minuciosa revisión de este informe.

Cómo citar el informe:

Carriedo A., Ojeda E., Crosbie, E. Mialon, M. Asociaciones Público-Privadas en México: Implicaciones para la Gobernanza en Salud Pública de Nutrición. Asociación Mundial de Salud Pública y Nutrición (WPHNA). 2023.

Resumen ejecutivo

Introducción

La obesidad y diabetes en México y los enfoques de política pública

La cuestión: La normalización del sector privado como parte de “la solución”

Las Asociaciones Público-Privadas para la salud pública como fenómeno global y su surgimiento en México

Objectivos

Métodos

Resultados

Objetivos, alcance e impacto de los programas realizados en el marco de las APP

Discrepancia de objetivos

Indicadores para supervisar y evaluar los programas

Aplicación y evaluación

Impacto y eficacia de los programas

Estudio de la gobernanza de la APP estudiada

Rendición de cuentas, transparencia y credibilidad

Ética, integridad, participación, equidad y rectoría

Conflictos de interés, ética y equidad

Dinámica de poder

Riesgos y ventajas de las APP

El socio privado enmarca el problema y la solución

Las APP promueven marcas, tienen resultados poco claros y una responsabilidad limitada

Cambios en la elaboración de políticas alimentarias dentro de las APP

Concienciación pública sobre los conflictos de interés y la interferencia de la industria en la política alimentaria

Recomendaciones

Acciones para el Gobierno

Acciones para la sociedad civil

Acciones para la academia

Acciones para socios privados

Acrónimos

ACRONYMS

ANSA

CONADE

CONAGUA

CONDEBA

CONEVAL

CSR

DIF

ENPCSOD

F&BI

FEMEXFUT

FEMSA

FOI

FOPL

GISAMAC

IDB

INIFED

MOVISA ENT NFL

OGP

PRODI APP SEP

SSA

SSBs TNCs

UNU OMS

ENGLISH

Acuerdo Nacional por la Salud Alimentaria

Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte

Comisión Nacional del Agua

Consejo Nacional para el Desarrollo de la Educación Física y el Deporte en la Educación Básica

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

Responsabilidad Social Corporativa

Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia

Estrategia Nacional para la Prevención y el Control del Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes

Industria Trasnacional de Alimentos y Bebidas

Federación Mexicana de Fútbol

Fomento Económico Mexicano, S.A.B. de C.V.

Acceso a la Información (por sus siglas en inglés)

Etiquetado frontal

Grupo Intersecretarial de Salud, Alimentación, Medio Ambiente y Competitividad

Banco Interamericano de Desarrollo

Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa

Movimiento por una Vida Saludable

Enfermedades no transmisibles

Liga Nacional de Futbol Americano (por sus siglas en inglés)

Alianza para el Gobierno Abierto

Programa para el Desarrollo Integral de los Organismos

Operadores de Agua y Saneamiento

Asociación Público-Privada

Secretaría de Educación Pública

Secretaría de Salud

Bebidas azucaradas (por sus siglas en inglés)

Corporaciones Transnacionales (por sus siglas en inglés)

Organización de las Naciones Unidas

Organización Mundial de la Salud

Resumen ejecutivo

El objetivo de este estudio cualitativo es examinar críticamente los riesgos y beneficios de las asociaciones públicoprivadas (APP) y su papel en la agenda de la política de nutrición. Estudiamos cuatro APP dedicadas a la prevención y el control de la obesidad, el aumento de los niveles de actividad física y la ampliación del acceso al agua potable y el saneamiento en México.

La evolución de las enfermedades no transmisibles (ENT) es motivo de grave preocupación en todo el mundo. Una estrategia promovida a escala mundial para prevenirlos y controlarlos es la colaboración público-privada. Las pruebas sugieren que los programas realizados en el marco de las APP no sólo suelen ser ineficaces para mejorar la salud pública, sino que se utilizan como estrategia empresarial para interferir en las políticas de salud pública y proteger y fomentar los intereses económicos de las empresas patrocinadoras, neutralizando los posibles esfuerzos gubernamentales por mejorar la política de salud. Durante la administración anterior (2012-2018), el gobierno mexicano adoptó políticas de salud pública para hacer frente a las ENT, en particular la epidemia de obesidad y las crecientes tasas de diabetes, impulsadas en gran medida por hábitos alimenticios poco saludables. Simultáneamente, se formaron APP entre el gobierno y las Industrias Trasnacionales de Alimentos y Bebidas (de aquí en adelante referido como ITAyB) con el objetivo de reducir la carga de estas enfermedades sobre el sistema de salud.

Este informe resume los resultados de un estudio cualitativo realizado en México en 2020, basado en entrevistas con actores clave, documentos disponibles públicamente y solicitudes de acceso a la información pública (AIP) sobre cuatro APP en México. El objetivo era determinar si este tipo de asociaciones constituyen formas eficaces de diseñar, aplicar, evaluar y organizar programas nutricionales de salud pública destinados a prevenir y controlar la obesidad y mejorar el acceso al agua potable y el saneamiento en México, así como explorar sus principales retos, riesgos y beneficios en materia de gobernanza. Tratamos cuestiones clave para la colaboración públicoprivada, que los socios privados enmarcan como acciones de responsabilidad social corporativa (RSC) y como herramienta clave para que las instituciones públicas apliquen sus políticas. Asimismo, analizamos cómo los grupos de interés público han avanzado en el escrutinio de la influencia de la ITAyB en la agenda de las políticas públicas de nutrición a lo largo de dos administraciones presidenciales diferentes.

Los resultados del estudio muestran que la información pública disponible sobre la duración, el impacto y los modelos de gobernanza de las cuatro APP examinadas era mínima. Además, los programas llevados a cabo en el marco de estas asociaciones tienen objetivos bastante claros, pero su éxito no era mensurable, lo que dificultaba la precisión y la eficacia de cualquier evaluación existente o posible del proceso. La gobernanza en torno a estas APP resultó ser débil en relación con los principios de buena gobernanza definidos en la bibliografía existente. No se establecen ni se siguen transversalmente principios claros entre los socios, como la responsabilidad, la transparencia, la equidad, la participación, la integridad y la credibilidad, entre otros. Algunos actores perciben el “apoyo” de la ITAyB como una importante ayuda económica al gobierno, mientras que otros lo perciben como un riesgo para la agenda de salud pública o ven las APP como un mecanismo que está diluyendo las acciones de salud pública o moldeando la agenda al servicio de intereses comerciales. Enmarcar los problemas y las soluciones de los programas de salud pública en cuanto a nutrición de forma que se presente a la industria como un socio orientado a las soluciones forma parte de una estrategia que pretende perpetuar el uso de las asociaciones público-privadas. El gobierno (federal o local) depende del apoyo del sector privado para lograr sus objetivos. Este estudio confirma que las APP han producido beneficios mínimos para la salud pública, a la vez que han aumentado la credibilidad de la ITAyB. La participación en asociaciones público-privadas con agentes de la industria alimentaria debe evaluarse

cuidadosamente, sobre todo si tales asociaciones carecen de principios claros de gobernanza y de medios para garantizar la transparencia y la rendición pública de cuentas.

Las principales recomendaciones y cambios necesarios para mejorar los programas realizados en el marco de las APP incluyen i) evitar las asociaciones a cualquier nivel de gobierno con empresas nacionales o transnacionales, especialmente cuando se lleven a cabo intervenciones de salud pública, alimentación y nutrición; ii) desarrollar herramientas para proteger las políticas públicas de los conflictos de interés y la captura corporativa de la implementación de políticas; iii) garantizar la gobernanza y la transparencia financiera en las intervenciones de salud pública; iv ) aumentar la participación de los grupos de la sociedad civil que apoyan el derecho humano a una alimentación adecuada y al agua; v) permitir que evaluadores externos, sin conflictos, evalúen el diseño, la implementación y la evaluación de los programas; vi) distinguir entre la retórica prometedora y la acción; y vii) buscar la rendición de cuentas tanto de los socios privados como de los públicos.

Estas recomendaciones son importantes a la hora de llevar a cabo intervenciones en materia de salud o nutrición, independientemente de la participación de la sociedad civil, especialmente cuando se trata de apoyar el derecho humano a una alimentación y un acceso al agua adecuados, así como los derechos de los niños. La participación de la sociedad civil permitirá a los evaluadores externos valorar el diseño, la ejecución y la evaluación de los programas sin conflictos de intereses y distinguir entre compromisos retóricos y acciones concretas. En el contexto de una APP, esto ayudará en última instancia a responsabilizar tanto a los socios privados como a los públicos. La colaboración público-privada entre la ITAyB y el gobierno presenta riesgos. El mayor riesgo identificado en las asociaciones estudiadas es el uso por parte de la ITAyB de su influencia para neutralizar posibles acciones gubernamentales que refuercen las políticas sanitarias contrarias a los intereses corporativos y a sus esfuerzos por orientar a su favor el diseño y la aplicación de las políticas de salud pública.

Resumen de hallazgos

Los objetivos, el alcance y la repercusión de los programas realizados en el marco de las APP son:

• Aunque pueden existir evaluaciones de terceros sobre el impacto y los logros de las APP, en general el seguimiento y la evaluación de todos los aspectos de las APP son inadecuados.

• Ninguno de los programas proporciona información sobre el impacto conseguido en relación con sus objetivos declarados, por lo que no hay medios para evaluar su eficacia.

• Existen diversas deficiencias y problemas en la ejecución del programa, como la falta de coordinación de esfuerzos y la toma de decisiones arbitrarias a nivel local (por parte de las escuelas, los directores o los municipios), sin tener en cuenta ninguna directriz nacional.

• La información pública disponible sobre la mayoría de los programas de las APP deja sin aclarar la mayor parte de la información, los indicadores y los resultados relevantes necesarios para evaluar el impacto de los programas.

• A pesar de la obligación del Estado de informar sobre los programas públicos, la información que los socios gubernamentales ponen a disposición del público, incluida la información financiera, es escasa. El principal administrador de los datos y de los recursos financieros es el socio privado.

• En las descripciones de las APP, se entiende que los beneficiarios participan activamente en los programas y procesos llevados a cabo en el marco de las APP. Sin embargo, los beneficiarios carecen de capacidad de acción. No participan activa y continuamente en la toma de decisiones y en el funcionamiento del programa ni en ninguna fase concreta del mismo.

Las cuestiones clave en relación la buena gobernanza identificadas en las APP son:

• Se presentan incongruencias y violaciones de los principios de responsabilidad, transparencia y ética en los informes y en la contabilidad de sus programas y entre el público y los socios privados implicados.

• La transparencia y la rendición de cuentas son problemas para la mayoría de las APP. Unos pocos cuentan con evaluadores externos, pero casi ninguno dispone de información pública completa sobre cómo se llevaron a cabo o cuál fue su eficacia. Nos encontramos con contradicciones y retrasos y se nos negó el acceso a la información pública.

• Aunque algunas APP están sujetas a un mayor escrutinio por parte de la sociedad civil, otras no tienen ningún incentivo para cambiar el statu quo, especialmente si el financiamiento empresarial no está supeditado a ninguna rendición de cuentas por parte del socio público.

• En la mayoría de los programas realizados en el marco de acuerdos de colaboración públicoprivada, los resultados relacionados con la salud no son mensurables; por lo tanto, la integridad de estas colaboraciones es cuestionable. Sus prácticas son incongruentes con sus objetivos declarados y con lo que se comprometen a conseguir.

• No se consideró problemático el riesgo para la salud pública de que la ITAyB diseñara, ejecutara o evaluara los programas de las APP.

• Los beneficios para la salud pública y la autonomía de los programas realizados en el marco de las APP estudiadas no resultan evidentes a partir de la información pública disponible, por lo que cabe cuestionar su adhesión a las normas éticas.

Riesgos y beneficios de las APP estudiadas:

• Las APP aquí estudiadas proporcionaron beneficios a los socios privados y aliviaron la carga financiera neta de los programas públicos, sin que ello repercutiera claramente en los beneficiarios de los programas.

• Una estrategia comúnmente utilizada para perpetuar las APP consiste en enmarcar los problemas y las soluciones a los problemas de nutrición en la salud pública en términos que se alineen con la narrativa del sector privado, independientemente de la naturaleza de la afiliación de los actores.

• Algunos actores perciben el “apoyo” de la ITAyB como una importante ayuda económica al gobierno, mientras que otros lo ven como un riesgo para la agenda de salud pública. Estos últimos critican la colaboración público-privada por diluir las acciones de salud pública y servir a intereses comerciales en lugar del interés público.

• El poder de decisión y el control de la agenda en las APP, especialmente en aquellas relacionadas con las escuelas, están fuertemente controladas por la ITAyB, lo que limita la dirección y el control de las instituciones gubernamentales sobre sus programas.

• La promoción de la marca de la entidad privada participante se produjo directa o indirectamente, sin ser percibida como una práctica negativa por la mayoría de los ejecutores o beneficiarios.

• Aunque una asociación pueda parecer loable, existen muy pocas pruebas de que las asociaciones estudiadas hayan logrado los objetivos que los responsables políticos esperaban alcanzar con sus programas.

• Los esfuerzos de las APP por abordar los problemas públicos de obesidad o de agua potable y saneamiento no muestran un impacto positivo en los hábitos de consumo de agua, los niveles de actividad física o el acceso al agua potable, ni muestran (según la información disponible) un impacto mensurable en la obesidad.

Introducción

Las APP constituyen una forma híbrida de gobernanza, en la que agentes no estatales gobiernan en conjunto con agentes estatales para proporcionar bienes colectivos y, al hacerlo, adoptan funciones de gobernanza que históricamente han sido competencia exclusiva de los Estados soberanos.1 Esta transición de lo público a lo privado en la regulación y la aplicación de las políticas suscita nuevas e importantes preocupaciones teóricas y políticas en cuanto a legitimidad2 y pone en tela de juicio las concepciones existentes de la regulación.3, 4 Estas cuestiones de gobernanza también han surgido en contextos nacionales y subnacionales, y con programas y políticas locales, como en los casos que describimos en este informe.

Sin embargo, también se reconoce cada vez más en la bibliografía existente que la agenda de salud es demasiado compleja para que un solo sector u organización pueda abordarla por sí solo.5, 6 Mientras que algunos estudios han señalado las limitaciones de la gobernanza híbrida, otros sostienen que ningún sector puede superar sus desafíos por sí solo y que los problemas emergentes en materia de salud exigen una serie de respuestas que

superan la capacidad de los sectores público o privado trabajando de forma independiente, por lo que es necesario establecer relaciones entre ambos.31

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) han instado a sus Estados miembro a crear coaliciones sólidas como medio clave para combatir las ENT mediante cambios en las políticas.7-9 Este mandato forma parte del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) nº 17, y también se menciona en el Decenio de Acción de las Naciones Unidas sobre Nutrición.10 Aunque se ha hecho gran hincapié en la promoción de las APP para impulsar el desarrollo y mejorar la salud, algunos riesgos potenciales se derivan de este enfoque. En el ámbito de la salud pública nutricional, las alianzas para lograr una mejor nutrición para todos, incluido el derecho a una alimentación adecuada (DAA), se han visto vulneradas por los poderosos intereses económicos de la ITAyB que se interponen en el camino para lograr una alimentación mejor, más sana y suficiente para todos.11 Las corporaciones, a través de múltiples prácticas, han obstruido los esfuerzos de salud pública en países de todo el mundo.12 La experiencia del control del tabaco sirve de advertencia a quienes desarrollan políticas de nutrición, y en particular políticas destinadas a prevenir y controlar la obesidad y la diabetes, sobre la necesidad de tener en cuenta y proteger tales esfuerzos de la interferencia de la ITAyB. Una de las muchas tácticas que aplica la ITAyB para retrasar, desviar u obstruir las políticas consiste en participar en el proceso de elaboración de las mismas.13 Participar en debates públicos y ejercer presión es un medio clave para configurar el diseño de las políticas e influir en el establecimiento de la agenda, pero una forma más sutil de influir es durante la aplicación y evaluación de las políticas. En ocasiones, la ITAyB actúa como participante legítimo en comités o consejos consultivos, y en otras como socio de buena fe en intervenciones dirigidas a mejorar la salud de la comunidad y el acceso a los alimentos o al agua, o a promover cambios de comportamiento.14 Este informe se centra en este último caso: las APP entre varias empresas de la ITAyB y el gobierno. Examinamos cuatro estudios de caso en los que este tipo de acuerdos han influido en programas dirigidos a la prevención y el control de la obesidad y a la mejora del saneamiento del agua en México. Tratamos cuestiones clave en torno a la colaboración público-privada, a veces enmarcada como una acción de RSC por parte de los socios privados y como un método clave para que las instituciones públicas apliquen políticas públicas.

La obesidad y diabetes en México y los enfoques de política pública

La obesidad y la diabetes fueron declaradas emergencia de salud pública en México en 2016. Más de 200.000 personas mueren cada año por causas relacionadas con enfermedades no transmisibles, entre ellas la obesidad y la diabetes.15 De acuerdo con la última Encuesta Mexicana de Salud y Nutrición, la prevalencia combinada de sobrepeso y obesidad fue de 75%, y la prevalencia de diabetes previamente diagnosticada fue de 10%.16 Asimismo, la encuesta nacional de nutrición mostró que más del 35% de los niños entre 5 y 11 años de edad y el 38% de los niños entre 12 y 19 años tenían sobrepeso y/u obesidad.9 Además, el 80% de la población, independientemente de su edad, es consumidora

habitual de bebidas azucaradas. Además, el 64.6% de los niños de entre 5 y 11 años y el 35.4% de los adultos consumen bocadillos y postres todos los días. Las pruebas han confirmado cómo las crecientes tasas de obesidad y enfermedades relacionadas con la dieta están vinculadas al elevado consumo de bebidas azucaradas y alimentos ultraprocesados.17

En un esfuerzo por reducir la alta carga de obesidad y diabetes en México, la Estrategia Nacional para la Prevención y el Control del Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes (ENPCSOD) se lanzó en 2013 a los pocos meses de que el nuevo gobierno asumiera el poder.18 Incluía una estrategia de etiquetado frontal basada en

una propuesta de la industria, un impuesto especial sobre las bebidas azucaradas y los alimentos con alto contenido de grasa, azúcar y sal o “comida chatarra”, y algunas restricciones a la comercialización de alimentos y bebidas.12 Se ha realizado una amplia investigación sobre la participación de la industria alimentaria en el proceso político en México, incluida la ENPCSOD, que subraya lo estrechamente que la ITAyB ha trabajado con los responsables políticos en la elaboración de la agenda y en la búsqueda de soluciones a las epidemias actuales de obesidad y diabetes en México que sirvan a los intereses privados.19-22

Exponer y debatir la influencia de la ITAyB sobre la agenda política de salud pública en la literatura académica ha respaldado los esfuerzos de los defensores de la salud por llamar la atención sobre este tema y

alejar los patrones de actuación de dicha influencia corporativa. Sin embargo, esta influencia persiste a través de diferentes medios y acciones.21 Algunos métodos de influencia han sido ampliamente descritos en la bibliografía y son comparables con las prácticas de las industrias del tabaco y el alcohol.23, 24 Una de las muchas estrategias que utiliza la ITAyB transnacional es participar en las APP como parte de políticas y programas gubernamentales, a menudo en temas relacionados con la alimentación, la nutrición y la salud. Producir productos poco saludables, cuyo consumo contribuye al desarrollo de ENT, es intrínsecamente incompatible con los objetivos de salud pública, pero dado que estas APP se han enmarcado en acciones de RSC, a menudo no se perciben como una amenaza para la salud pública o para una agenda basada en los derechos

La cuestión: La normalización del sector privado como parte de “la solución”

La evidencia han demostrado el gran impacto negativo de las empresas alimentarias transnacionales y sus alimentos ultraprocesados en la epidemia de obesidad y en nuestros actuales sistemas alimentarios insostenibles.12, 25 Han puesto en peligro la salud, la tierra, los ecosistemas y la soberanía alimentaria.21 Las revisiones sistemáticas han demostrado que las colaboraciones con la ITAyB han fracasado, principalmente porque los socios privados no atienden las peticiones de los socios públicos cuando se trata de modificar productos o prácticas, en particular para promover alimentos más saludables.26-28

La ITAyB, especialmente en la industria de los refrescos, han ejercido su poder para desafiar numerosos intentos de regular y aplicar políticas para reducir el consumo de alimentos ultraprocesados con el fin de disminuir las tasas de obesidad, diabetes y otras enfermedades no transmisibles relacionadas con la dieta.29-31 Este ha sido el caso en muchos países y durante muchos años. En México, por ejemplo, justo después de que entrara en vigor el impuesto nacional sobre los refrescos en 2014, se concedió la exención de impuestos a algunas bebidas. Las negociaciones a puerta cerrada con el gobierno impidieron que el impuesto sobre los refrescos fuera progresivo, los defensores de la política de salud fueron amenazados mediante el uso de software de espionaje, y los productores de refrescos y el gobierno federal negociaron iniciativas público-privadas.19, 32 Los ataques con software de espionaje a los defensores mexicanos estaban motivados por intereses comerciales.33 Muchos funcionarios públicos tenían estrechos vínculos con la industria de los refrescos, lo que dio al gobierno un posible incentivo para comprar y utilizar programas espía contra los defensores del impuesto a los refrescos.33

En el pasado, la participación del sector privado en las políticas de salud pública, en particular por parte de las ITAyB (tanto empresas nacionales como transnacionales), fue bien percibida y recibida, en particular en el marco del Acuerdo Nacional Para la Salud Alimentaria (ANSA) lanzado por el ex presidente Felipe Calderón en 2010.34 En el ANSA, el gobierno federal asignó acciones estratégicas específicas de prevención de la obesidad directamente al sector privado, como en el caso de la reformulación de productos, que se adoptó como directiva clave pero

no como mandato legal. No obstante, la percepción del valor positivo neto de la participación empresarial en la política pública ha cambiado. En México, las primeras controversias sobre la injerencia de la industria en la agenda política alimentaria surgieron con la colaboración entre la Secretaría de la Función Pública y PepsiCo para la Cruzada Nacional contra el Hambre en 2013. Esto fue seguido por la clara influencia que la industria alimentaria ejerció en el diseño de la estrategia de etiquetado frontal de alimentos y bebidas (FOPL, por sus siglas en inglés) de 2014 esbozada en la estrategia contra la obesidad del ex presidente Peña Nieto, donde la ITAyB participó en el diseño de políticas, lo que dio lugar a la adopción de un sistema FOPL propuesto por la industria utilizando las Guideline Daily Amounts (GDA- por sus siglas en inglés) Cantidades Diarias Orientativas (CDO).35-37 Desde entonces, la sociedad civil y el mundo académico han trabajado para generar conciencia sobre dicha influencia y sobre su impacto en el proceso de elaboración de políticas y en la disponibilidad y la promoción de los alimentos ultraprocesados.21, 38

Las Asociaciones Público-Privadas para la salud pública como fenómeno global y su surgimiento en México

Cada vez hay más pruebas de cómo las APP y las colaboraciones pueden adoptar cualquiera de las formas que hemos descrito, enmarcándose como iniciativas de RSC, APP o plataformas de múltiples interesados (MSP, por sus siglas en inglés). Son una estrategia que la ITAyB utiliza para proteger y hacer avanzar sus intereses económicos neutralizando posibles acciones gubernamentales para mejorar las políticas sanitarias.39-41 No obstante, algunos ejemplos mundiales han demostrado cómo el poder de los socios privados supera al de los demás implicados y favorece sus intereses al impregnar los esfuerzos reguladores en los ámbitos de la salud pública y la política sanitaria, tanto a escala local como mundial.

La industria de los refrescos ha participado en los programas sociales y de lucha contra la pobreza de varios países.42, 43 A menudo su involucramiento adopta la forma de una APP y se enmarca bajo la bandera de las acciones de RSC.43, 44 Las APP y las iniciativas de RSC plantean cuestiones sobre la dinámica de poder entre los actores públicos y las empresas transnacionales (ETN), que se debaten ampliamente en la bibliografía sobre la salud global.45

En México, algunas APP con la ITAyB surgieron en el ámbito de la nutrición tras el lanzamiento de la

ENPCSOD de México en 2013, y principalmente coincidieron con la introducción del impuesto a los refrescos en 2014. Algunas de éstas han existido y evolucionado desde hace mucho tiempo, pero han cambiado de nombre y sufrido pequeñas modificaciones a lo largo del tiempo, a menudo en respuesta a cambios en la administración pública. Los cambios en la agenda política del país en materia de obesidad han hecho que las APP entre la ITAyB (o el socio privado) y distintos organismos gubernamentales hayan evolucionado con el tiempo. La ITAyB se ha mantenido profundamente implicada en la política de nutrición del país, desde las complejas sinergias (que se explican más adelante) para financiar programas de política social hasta la ejecución de programas relacionados con el acceso al agua y las intervenciones para cambiar el comportamiento alimentario. Esto no sólo ha dado forma a la agenda política, sino que también ha contribuido a enmarcar las acciones de RSC en las intervenciones de salud pública y viceversa.

En este estudio nos proponemos examinar cuatro APP diferentes y analizarlas, para responder a las siguientes preguntas: ¿Cómo están funcionando en la consecución de sus objetivos las APP entre la ITAyB y el gobierno mexicano que pretenden prevenir y controlar la obesidad o mejorar el saneamiento del agua en México? ¿Cuáles son los principales retos para su gobernanza y cuáles son algunos de los riesgos y beneficios de este tipo de asociaciones?

Objectivos

Exploramos el contexto sociopolítico en el que han surgido estas APP con la ITAyB en México y las examinamos críticamente desde una perspectiva de salud pública. Exploramos los riesgos y los beneficios percibidos de tales asociaciones para quienes las conforman, para los programas y las poblaciones locales, así como el impacto que tienen en la agenda de la política nutricional. Asimismo, presentamos algunas recomendaciones basadas en nuestros hallazgos.

Evaluar de manera crítica los objetivos, el alcance y los impactos de los programas de salud pública en materia de nutrición llevados a cabo bajo convenios de asociación público-privada (APP) en México.

• Explorar las cuestiones clave en torno a la gobernanza de estas APP, incluido su papel en la agenda política de nutrición, la participación pública y el impacto de los programas.

• Explorar los riesgos y los beneficios de algunas APP de salud pública en materia de nutrición según la percepción de los actores y expertos en APP, Incluyendo a la industria, el gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y el personal operativo.

• Ofrecer recomendaciones para la comunidad de salud pública, la sociedad civil y los responsables políticos con base en nuestros hallazgos.

Métodos

Se trata de un estudio exploratorio que utiliza una metodología cualitativa. Utilizamos una combinación de teorías y marcos para comprender mejor el fenómeno mediante el “enfoque complementario” del análisis de políticas definido por Cairney (2012), que utiliza múltiples conceptos o teorías para producir una serie de perspectivas con las cuales explicar los resultados empíricos. 46 Los enfoques teóricos para estudiar las APP se han centrado en su estructura (las personas e instituciones implicadas), los mecanismos de participación, las cuestiones de transparencia y rendición de cuentas, y otras acciones de responsabilidad social emprendidas por el sector privado. 47-53 Utilizamos varios enfoques teóricos para construir nuestro marco analítico, así como los principios de buena gobernanza54, 55 identificados en la bibliografía. Los principios de buena gobernanza son útiles para comprender el propósito o las normas que guían las asociaciones en el contexto de las iniciativas de salud pública, 56-58 y que se definen en el recuadro 1. Como en cualquier acción en la que interviene una institución gubernamental, se espera que se redacten y cumplan algunas normas y/o leyes. Asimismo, y de acuerdo con la bibliografía, las APP deben contar con reglas, planes de acción e indicadores.50 Partimos del supuesto de que el objetivo declarado de todas las APP aquí estudiadas es prestar un servicio público como medio para mejorar la nutrición y la salud. En consecuencia, consideramos que los principios de buena gobernanza son puntos clave a tratar en nuestro análisis.

RECUADRO 1. Definiciones utilizadas para el análisis de la buena gobernanza

Eficiencia y eficacia: Los procesos y las instituciones deben producir resultados que satisfagan las necesidades de la población e influyan en los resultados sanitarios, haciendo al mismo tiempo el mejor uso posible de los recursos.55

Rendición de cuentas: Los responsables de la toma de decisiones en el gobierno, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil están al servicio del público, así como con las partes interesadas institucionales, especialmente cuando intervienen en asuntos de salud pública. Esta responsabilidad difiere en función de la organización y de si la decisión es interna o externa a dicha organización.55

Transparencia: La transparencia se basa en el libre flujo de la información. Los procesos, las instituciones y la información deben ser directamente accesibles a los interesados, y debe proporcionarse información suficiente para comprender y supervisar los asuntos de interés público, incluida la salud.55

Equidad: Se caracteriza por la proporcionalidad, el respeto, la justicia y la administración de los bienes compartidos, tanto entre las personas como en sus relaciones con otros seres vivos.

Participación: Todos los hombres y mujeres deben tener voz en las decisiones que afectan a sus medios de vida y bienestar, en ámbitos como la salud, ya sea directamente o a través de instituciones intermedias legítimas que representen sus intereses.Esta amplia participación se basa en la libertad de asociación y de expresión, así como en la capacidad de participar constructivamente. La buena gobernanza del sistema de salud media entre intereses divergentes para alcanzar un amplio consenso sobre lo que más conviene al grupo y, en la medida de lo posible, sobre las políticas y los procedimientos sanitarios.55

Integridad: La integridad existe cuando hay congruencia “entre lo que una institución hace, lo que dice que hace y lo que está obligada a hacer”.52 La congruencia es necesaria entre las prácticas de una institución, su misión y su propósito.

Credibilidad: La credibilidad incluye la confianza y la fiabilidad. La fiabilidad depende de la institución y de la percepción que el público tiene de ella.52

Rectoría: La corresponsabilidad se define como la función del gobierno responsable del bienestar de la población y preocupada por la confianza en sus actividades y la legitimidad de las mismas, así como por la forma en que la ciudadanía las percibe.56-58

Ética: Los principios comúnmente aceptados de las APP incluyen la beneficencia (debe conducir a beneficios para la salud pública); la no maleficencia (no debe conducir a la mala salud); la autonomía (no debe socavar la autonomía de cada socio); y la equidad (los beneficios deben distribuirse entre quienes más lo necesitan). 4

Seleccionamos cuatro APP de manera deliberada. Las APP seleccionadas debían incluir un socio gubernamental (a nivel federal o regional), ya fuera la Secretaría de Salud o de Educación, por ser los organismos que han participado directamente en la agenda de las políticas sobre la obesidad. Además, debían tener como objetivo prestar un servicio a poblaciones vulnerables, como niños o comunidades que viven en la pobreza. Las APP seleccionadas y los criterios que utilizamos se enumeran en la Figura 1 y se definieron tras realizar una revisión de la bibliografía. Seleccionamos específicamente socios privados transnacionales, ya que han celebrado acuerdos similares, tanto a nivel mundial como regional, que pueden ser comparables con nuestro estudio de caso. Realizamos una búsqueda sistemática, selección y análisis de 199 documentos relacionados con las APP seleccionadas y el contexto mexicano de la época. Estos documentos incluían literatura académica revisada por expertos y literatura gris, incluidos comunicados de prensa y documentos gubernamentales e industriales. Para obtenerlos, se realizó una búsqueda sistemática inicial en Google Scholar y Google Search utilizando términos clave. Se realizó una búsqueda de bola de nieve y se remitió a los documentos identificados. Estos documentos incluyen informes de organizaciones, comunicados de prensa e informes financieros. Se consideraron datos secundarios adicionales, en la medida en que estuvieran disponibles y fueran necesarios, incluidos periódicos, columnas de opinión y redes sociales (Twitter, Facebook). Además, para recabar información adicional sobre las APP seleccionadas, se presentaron solicitudes de información a organismos públicos a través de la plataforma de transparencia. En total, presentamos 50 solicitudes de información. De ellas, 48 recibieron respuesta (29 sin información, 19 con información adjunta) y 2 quedaron sin r esponder.

a) Criterios de inclusión

a) Participación de un socio privado que sea una empresa transnacional de alimentos o bebidas con sede en México.

b) Un objetivo explícito de proporcionar o mejorar un servicio de nutrición y salud (prevención de la obesidad, actividad física, educación nutricional, saneamiento del agua) a poblaciones vulnerables como niños y/o comunidades que viven en la pobreza.

c) Establecidos u operando desde hace cuando menos 6 años, habiendo surgido durante o después del lanzamiento de la ENPCSOD (2013), en un momento en que la industria quería mostrarse cada vez más como parte de la solución a la epidemia de obesidad, y cuando la

agenda de la administración de Peña Nieto incluía un plan para combatir la epidemia de obesidad y diabetes.

d) Existencia de documentación suficiente (consensuada por cuatro investigadores) para permitir un análisis exhaustivo desde la perspectiva de los socios privados y públicos.

e) Con un número considerable de beneficiarios y amplitud de alcance. Esto se define como > 5,000 beneficiarios por programa en el marco temporal seleccionado para el análisis (de 2 a 5 años - véase la Figura 2).

FIGURA 1. Criterios de inclusión de las APP seleccionadas para el análisis

b) APP seleccionadas

a) “Centros de Hidratación”, programa dirigido por Escuelas Sustentables A.C., ONG patrocinada a nivel nacional por Coca-Cola y en colaboración con la Secretaría de Educación Pública, principalmente a través del INIFED.

b) “Agua Saneamiento y Salud”, un proyecto promovido en todo el país por PepsiCo, el BID y el organismo mexicano del agua CONAGUA.

c) “Ponte al 100”, lanzado por Coca-Cola con la Secretaría de Salud y la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte.

d) “Nestlé por niños saludables”, (antes “Nutrir”) y las secretarías locales de educación y salud.

También realizamos 26 entrevistas con informadores clave. Ocho eran expertos en el tema de las APP, 5 eran personal operativo y 13 estaban implicados de algún modo en las APP objeto de estudio, ya fuera desde la sociedad civil (o desde grupos de fachada del sector privado), el sector privado o socios públicos.

Los documentos y entrevistas seleccionados se transcribieron literalmente y se importaron al programa informático de análisis cualitativo NVivo. Seguimos un marco de codificación inicial basado en los marcos teóricos elegidos y debatidos por el equipo (AC, EO, MM, EC) y realizamos un análisis temático. Los temas emergentes se incorporaron al marco de codificación y se debatieron entre los miembros del equipo. Dos investigadores (AC y EO) codificaron la información y las solicitudes de acceso a la información y un tercer investigador comprobó el 10% para garantizar la calidad.

La triangulación de la información proporcionada por el socio privado se llevó a cabo solicitando información pública al socio público correspondiente siempre que no estuviera disponible públicamente en su página web, mediante la aplicación de las leyes de transparencia y acceso a la información pública. Las entidades públicas respondieron a 48 de las 50 solicitudes formuladas. De sus respuestas, 19 incluían la información solicitada y 29 no, declarando que la entidad no es responsable de esa información o indicando que la información solicitada no existe. La falta de respuesta a nuestras peticiones se atribuyó o bien a la ampliación del plazo debido a la pandemia de Covid, o bien no se dio ninguna respuesta. Varias APP eran de ámbito estatal o municipal, por lo que no todos los agentes conocían dichas APP. Cuando la respuesta fue incompleta o no hubo respuesta ni medida reglamentaria que ampliara el plazo de respuesta, se pre sentaron denuncias (seis en total).

Comparamos los informes disponibles redactados por entidades públicas y privadas para detectar discrepancias y concordancias entre las partes. Se llevó a cabo una contextualización de cada uno de los programas establecidos por las APP mediante una narración histórica y un mapeo de todos los actores implicados en las APP. Se pueden solicitar mayores detalles sobre este ejercicio.

Resultados

Objetivos, alcance e impacto de los programas realizados en el marco de las APP

En esta sección se describen los principales tipos y/o estilos de acuerdos detectados y se ofrecen algunas ideas sobre los objetivos, los indicadores, el seguimiento y la evaluación de los programas, y su impacto. Al tratarse de programas realizados en el marco de convenios de colaboración público-privada, identificamos cómo los presentan ambos socios. Los objetivos, socios y beneficiarios implicados en cada uno de los programas conducidos por APP estudiados se presentan en la Figura 2.

FIGURA 2. Las APP estudiadas, los agentes privados y públicos implicados, los programas relacionados y los objetivos y el alcance de sus programas

Centros de Hidratación/ Programa Nacional de Bebederos Escolares (2011-2018)

Socios Arca Continental

Coca-Cola México

Coca-Cola FEMSA

Escuelas Sustentables A.C.

Fundación Bepensa

Fundación Coca-Cola

Institutos estatales de la infraestructura física educativa (autoridades locales del INIFED)

Secretaría de Educación Pública (autoridades locales de la SEP)

Zonas geográficas

Objetivos

Beneficiarios e impacto

Several states throughout the country including: Mexico City, Coahuila, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nuevo Leon, and Quintana Roo

Programa Centros de Hidratación

Proporcionar agua potable y segura a las escuelas mediante la instalación de bebederos en centros de educación preescolar, primaria y secundaria, principalmente en comunidades rurales e indígenas, contribuyendo a mejorar la salud de alumnos, profesores y miembros de la comunidad. El programa se ha centrado prioritariamente en las zonas más pobres del país.

Programa Nacional de Bebederos SEP/ INIFED

(Parte de la Reforma Educativa, antes de 2016 como parte de “Escuelas Dignas” y después de 2016 como “Escuelas al CIEN”, ejecutado y evaluado por INIFED). Uno de los objetivos específicos de la Reforma Educativa nacional es instalar y mantener sistemas de bebederos escolares que proporcionen un suministro continuo de agua potable en las escuelas, de acuerdo con los lineamientos emitidos por el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED).

El Programa Centros de Hidratación ha instalado 1,711 bebederos (sitio web de Escuelas Sustentables). Según el INIFED instalaron 13,326 sistemas de fuentes de agua, 2,000 de los cuales fueron proporcionados por “fuentes alternativas de financiamiento” (Informe de rendición de cuentas del INIFED 2012-2018)

Evaluación Sólo se dispone de algunos informes del INIFED. Se proporcionan algunas cifras.

Socios

Agua Saneamiento y Salud ( 2012 - 2023 )

Zona geográfica

Objetivos

Beneficiarios e impacto

Evaluación

CONAGUA IDB

PepsiCo

Proyecto piloto: Inicialmente el programa identificó comunidades rurales en 4 municipios del Estado de México, Michoacán, San Luis Potosí y Veracruz. No hemos encontrado información sobre otros estados.

Programa de Desarrollo Integral para Organismos Operadores de Agua Potable y Saneamiento (PRODI) transnacional CONAGUA/BID.

El objetivo es buscar planes de desarrollo destinados a suministrar agua potable a poblaciones dispersas.

USD 5 millones de PepsiCo para 850,000 beneficiarios (en total hasta 2025), inicialmente. 2011-2016 - 7 millones de dólares para 772,181 beneficiarios.

Sí, los informes semestrales están disponibles en el sitio web del BID; sin embargo, un informe sobre el impacto del programa no está disponible ni en el portal del BID ni se proporciona en respuesta a una solicitud de acceso a la información presentada ante CONAGUA.

Ponte al 100 (2013-2020)

Socios

CONADE

CONDEBA

Secretaría de Salud

Secretaría de Educación Pública (nivel nacional y subnacional)

Industria Mexicana de Coca-Cola

Fundación Coca-Cola

Fundación Movimiento es Salud A.C.

Federación Mexicana de Medicina del Deporte

Fundación Azteca

Fundación Carlos Slim

Instituto Mexicano del Seguro Social

Instituto de Salud Pública de la Universidad Anáhuac

Instituto Politécnico Nacional

Movimiento por una Vida Saludable (MOVISA)

Policía Federal

Tecnológico Nacional de México

The Aspen Institute

Zona geográfica

Objetivo Beneficiarios e impacto

El Estado de México durante los 3 primeros años con 105 escuelas, y muchos otros estados posteriormente. Funcionamiento en 29 estados en 2014 (Informe de Progreso de la SEP, 1 de septiembre de 2015) reduciendo su alcance a 22 estados en 2018.

El objetivo de Ponte al 100 es orientar a la población general en tres áreas principales: medir el estado del cuerpo (diagnósticos), evaluar la forma física de una persona y prescribir ejercicio y dieta de forma individual para modificar los hábitos.

Según Coca-Cola, se han realizado más de 4 millones de diagnósticos a más de 2.6 millones de personas.

Según Coca-Cola, 900,000 alumnos de 4,700 escuelas han sido atendidos a través del programa.

Según la página web de la Fundación Movimiento es Salud A.C., han evaluado a 2,569,393 niños y 2,601,032 niñas.

Evaluación

Socios

Zona geográfica

Objectivos

Beneficiarios e impacto

Sí, se realizó una evaluación de desempeño por parte de CONEVAL y una evaluación de proceso por parte de consultores para CONADE sobre el “Programa de Cultura Física”. Asimismo, la CONADE y la Dirección General de Evaluación de Políticas de la SEP realizaron un informe diagnóstico del “Programa S269 de Cultura Física y Deporte”.

Nestlé por niños saludables (antes Nutrir)/ Nestlé (2006-2020)

DIF (autoridades locales)

Nestlé

Secretaría de Educación Pública (autoridades locales)

Secretaría de Salud

Estado de México, Guanajuato, Ciudad de México y Veracruz

Nestlé por Niños Saludables busca promover la adopción de hábitos de vida saludables en niños de 0 a 12 años mediante programas y herramientas. (Informe Nestlé 2016-2018)

Cada año forman a 650,000 niños, 6,000 escuelas y 1 millón de padres.

Según Nestlé, han llegado a 5 millones de niños, 60 mil padres y 10 mil maestros en 6 mil escuelas. (Sitio web de Nestlé https://www.nestle.com.mx/csv/iniciativas_globales/nxns consultado el 11 de febrero de 2020).

Evaluación

Estudio cualitativo del socio privado que evalúa el cambio de conocimientos tras la intervención. No se ha facilitado información a través de solicitudes de acceso a la información en los estados en los que opera el programa.

Discrepancia de objetivos

Encontramos discrepancias en la forma de presentar los objetivos por parte de los socios públicos y privados de la mayoría de las APP analizadas. Establecer una meta con objetivos claros es esencial para que cualquier programa tenga un impacto adecuado en sus objetivos de salud pública.48, 59 Tal y como sugieren los ODS de la ONU, es necesario establecer una distinción entre objetivos vinculantes y no vinculantes, así como señalar si alguno de los casos estudiados tenía o no objetivos vinculantes. El recuadro 2 ofrece algunos ejemplos de las diferencias en la forma en que los agentes públicos y privados de las APP estudiadas presentan sus objetivos, acciones e indicadores.

Identificamos dos formas de definir y presentar los objetivos de las APP en los documentos analizados. La primera es cuando el gobierno tiene un plan de acción y el sector privado se une a ese plan de acción para una fase o componente específico. La segunda es cuando el sector privado presenta un proyecto o una idea en sus propios términos y gestiona la ejecución conjuntamente con el sector público, teniendo este último una participación mínima en los detalles (diseño) de la propuesta, pero con libertad de acción (ejecución).

Por ejemplo, el programa Ponte al 100 fue diseñado y presentado al gobierno por la Fundación Movimiento es Salud, una organización patrocinada por varias ITAyB, incluida la Fundación Coca-Cola (véase el anexo 1), en apoyo al programa nacional de promoción de la actividad física. 60 El objetivo del programa era medir el “índice de capacidad funcional” del cuerpo (como se menciona en los documentos), refiriéndose a la capacidad de una persona para realizar actividad física y a su nivel de aptitud física. El gobierno, a través de la CONADE, tuvo que implementarlo y administrarlo en las escuelas o centros de medición y coordinar las sesiones de

evaluación con los beneficiarios. Los objetivos no estaban claros en cuanto a cuál sería exactamente el impacto de dicha intervención. Algunos informantes señalaron que, aunque se esperaba que aumentaran los niveles de actividad física entre los niños o mejoraran las tasas de obesidad, no se informó de tales resultados. Asimismo, se captaron discrepancias entre los objetivos escritos (véase el recuadro 2) y los informantes en relación con los objetivos del programa. Contrariamente a los objetivos descritos en el recuadro 2 para Ponte al 100, un informante afirmó:

“Cambiamos el objetivo y lo convertimos en un programa de actividad física, destinado a que la gente esté más sana. Buscamos autorización de [la Secretaría de Salud] Mercedes Juan, pero [el Subsecretario de Salud] Pablo Kuri habló con nosotros y no le gustó el programa, porque no éramos un programa de prevención [de la obesidad] como está estrictamente definido en la NOM-008 para la prevención de la obesidad”. (Entrevistado de OSC-GF).

En las asociaciones de Agua Saneamiento y Salud y Nestlé por Niños Saludables, el sector privado fue el principal diseñador, ejecutor y responsable de la toma de decisiones. En el marco de estas asociaciones, el gobierno se convierte en un instrumento para poner en práctica los objetivos corporativos/privados. En el caso de Nestlé por Niños Saludables se encontraron discrepancias entre la información facilitada por los socios públicos y privados. Las zonas geográficas en las que realmente opera eran diferentes. La empresa informó de actividades en escuelas de todo el país, con especial atención al programa en 5 estados. Sólo se encontraron convenios o documentación que respaldaran tales afirmaciones en el caso de dos Estados. 61, 62

RECUADRO 2. Ejemplos de objetivos, acciones e indicadores presentados por el socio privado (o a través de grupos de fachada) y el socio público en los distintos estudios de caso.

Ejemplo de APP

Objectivos Ponte al 100

Socios privados

“Ponte al 100 evalúa el estado físico de las personas, lo analiza y prescribe un régimen adecuado de dieta y ejercicio”. (Página web de la Fundación Movimiento es Salud).

“Ponte al 100” es una iniciativa educativa para empoderar a niños, jóvenes, profesores y familias para que se responsabilicen de su salud física, estructurando la comunidad escolar como eje de actuación e incorporando el ejercicio físico, la nutrición y las infraestructuras escolares” (sitio web de Capacidad Funcional).

Agua, saneamiento y salud

Acciones Centros de Hidratación

“PepsiCo y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) unieron fuerzas para abordar el desequilibrio entre la oferta y la demanda de agua con el Centro de Apoyo Técnico Hydro-BID, un centro revolucionario para los recursos hídricos donde los administradores locales del agua en ciudades de toda América Latina pueden encontrar ayuda para administrar sus recursos hídricos”. (Informe de sostenibilidad de PepsiCo 2018).

“En colaboración con la organización sin fines de lucro Escuelas Sustentables, continuamos expandiendo el programa Centros de Hidratación con el objetivo de abastecer de agua potable a las comunidades y promover el uso responsable del agua entre los jóvenes” (Informe de Sustentabilidad de la Industria Mexicana de CocaCola, 2015 P. 21).

Socios públicos

“El objetivo del programa piloto Ponte al 100 fue contribuir a combatir el sedentarismo y disminuir los índices de sobrepeso y obesidad mediante la realización de actividad física y la adopción de recomendaciones nutricionales personalizadas puestas a disposición de la población con base en las Evaluaciones de Capacidad Funcional (Ponte al 100), así como fomentar que las personas desempeñen un papel activo en el mantenimiento de su salud.” (Respuesta de la CONADE a senadores, 6 de diciembre de 2017).

“El Proyecto Integral de Organismos Operadores de Agua Potable y Saneamiento (PRODI) tiene como objetivo coadyuvar con la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) a mejorar la calidad del servicio de agua potable y saneamiento en localidades, preferentemente de 50 a 900 mil habitantes” (Convenio de Préstamo No. 3591/OC-ME, 12 de mayo de 2016).

Principales diferencias

El socio privado está prescribiendo lo que los individuos deben hacer respecto a la obesidad para que se responsabilicen de ella.

El socio público pretende que la gente participe en actividades físicas y adopte recomendaciones.

El socio privado pretende ayudar a administrar los recursos hídricos.

El socio público pretende mejorar la calidad del agua en varias localidades.

“El artículo 11 de la Ley General de la Infraestructura Física Educativa señala que se garantizará la existencia de bebederos suficientes y 4 de 15 con suministro continuo de agua potable en cada inmueble de uso escolar conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de Salud en coordinación con la Secretaría de Educación Pública” (Lineamientos generales en materia de bebederos de agua potable, DOF 23/12/2015).

El objetivo del socio privado es suministrar agua potable a las comunidades y promover un uso responsable del agua.

Nestlé por niños saludables

“En colaboración con las autoridades locales de educación y salud, desarrollamos materiales, que incluyen kits escolares, libros de cocina, canciones sobre nutrición, cuentos en español y lenguas indígenas, etc., para niños de preescolar y primaria” (Informe Nestlé 2016-2018).

“Nutrir, Unidos por Niños Saludables promueve el conocimiento nutricional en niños en edad escolar a través de sesiones de orientación nutricional con opciones de juegos y actividades recreativas, que pueden implementarse en aulas, comedores, centros comunitarios o en el hogar de manera progresiva y flexible” (Boletín del Gobierno de Guanajuato, 10 de diciembre de 2017).

El socio público pretende garantizar que las escuelas dispongan de un suministro continuo de agua potable y la utilicen de acuerdo con las directrices de la SEP.

Indicadores utilizados

Centros de Hidratación

“Mediante asociaciones con ONGs y secretarías locales de educación, proporcionamos material didáctico para las escuelas y formamos a los profesores para que ofrezcan sesiones de orientación nutricional a los niños utilizando juegos y actividades recreativas” (Informe Nestlé 2016-2018).

Ponte al 100

Bebederos instalados (Fundación Escuelas Sustentables, A.C., y Reporte de Sustentabilidad de la Industria Mexicana de CocaCola, 2016 P. 22)

Número global de evaluaciones personales de “capacidad funcional” realizadas (Informe de Sustentabilidad de la Industria Mexicana de CocaCola, 2014 p. 19)

Número de escuelas con bebederos (independientemente de si funcionan o no) al final del periodo de evaluación (INIFED) y número de bebederos instalados. (Informe de rendición de cuentas del INIFED 20122018)

Igual que el ente privado, pero sin mencionar los objetivos educativos del programa. (Respuesta de la CONADE a senadores, 6 de diciembre de 2017).

El objetivo del socio privado es proporcionar material a las escuelas y los profesores, para que dirijan sesiones en la escuela sobre alimentación sana.

El socio público pretende fomentar (no está claro exactamente cómo) los conocimientos nutricionales en las escuelas mediante sesiones de orientación.

El indicador del socio privado es el número de bebederos instalados.

El indicador del socio público es el número de escuelas con bebederos.

El indicador del socio privado es el número de evaluaciones de “capacidad funcional” realizadas.

El indicador del socio público es el mismo, aunque el objetivo era ligeramente diferente.

Objetivos y/o impacto

Nestlé por niños saludables

Agua, saneameinto y salud

“Hemos impactado a 2.3 millones de niños y a más de 1,000 profesores en más de 6,000 escuelas de todo el país”. (Informe Nestlé 2016-2018)

“Durante 13 años, el programa “Nestlé por Niños Saludables” se ha implementado con éxito en diferentes partes del país, impactando a más de 4.5 millones de niños en más de 6,000 escuelas públicas y privadas en todo México, con especial enfoque en la Ciudad de México, el Estado de México, Guanajuato y Veracruz” (Comunicado de prensa de Nestlé, 14 de marzo de 2019).

“Como primer donante del sector privado en contribuir al fondo fiduciario del BID en 2011, la inversión de 7 millones de dólares de PepsiCo Foundation en el AquaFund (realizada entre 2011 y 2016) ayudó a catalizar 547 millones de dólares en fondos totales hasta abril de 2019 y proporcionó acceso nuevo o mejorado al agua potable y a servicios sanitarios para más de 765 mil personas” (Informe de sostenibilidad de PepsiCo 2018).

“El Programa ‘Nestlé por Niños Saludables’ beneficiará a 650 mil niños y jóvenes de 6 mil escuelas a nivel federal y estatal, desde preescolar hasta secundaria, y atenderá también a escuelas indígenas y de educación especial” (Boletín del Gobierno de Veracruz, 2 de marzo de 2019).

El socio privado dice que han influido en 2.3 millones de niños y maestros, y anteriormente en 4.5 millones de niños (no está claro cómo miden el impacto).

El socio público afirma que llegarán a 650,000 niños de 6,000 escuelas (no está claro cómo miden el impacto).

“El ‘Programa para la Sustentabilidad de los Servicios de Agua Potable y Tratamiento de Aguas en Comunidades Rurales IV’ fue financiado mediante un préstamo de 450 millones de dólares del BID al gobierno mexicano, que eventualmente beneficiará a 600 mil personas con nuevo acceso a agua potable, y alrededor de 390 mil personas con nuevo acceso al alcantarillado y al tratamiento básico de agua en zonas rurales de 31 estados de todo México”. (Comunicado de prensa del BID, 2014)

Indicadores para supervisar y evaluar los programas

El socio privado ha mejorado el acceso al agua potable y a series sanitarias para 765,000 personas.

El socio público afirma que beneficiará a 600,000 personas con el acceso al agua potable y a 390,000 con un nuevo acceso al alcantarillado.

Desde una perspectiva programática, la investigación indica que las intervenciones deben incluir indicadores para las acciones que deben realizarse o productos, los resultados de la intervención (por ejemplo, cambios en el comportamiento, utilización de los conocimientos, etc.) y el impacto general (por ejemplo, cambios en la obesidad)63,64

En las APP estudiadas, estos indicadores no estaban claros, ni en los documentos de los socios privados ni en los documentos públicos. Por ejemplo, en los Centros de Hidratación, aunque se dispone de indicadores muy sencillos para medir los progresos, como el número de bebederos instalados, no está claro cómo han cambiado las pautas de consumo de agua en los niños. Del mismo modo, Ponte al 100 proporciona información sobre cuántas evaluaciones se llevaron a cabo (resultados de la intervención), pero no indica si hubo personas que cambiaron sus patrones de actividad física o mejoraron su dieta o cuántas lo hicieron (resultado). Los otros dos programas tenían problemas

similares, y aunque el objetivo del programa estaba bien definido para Agua Saneamiento y Salud, los indicadores que el BID utilizó en su evaluación no muestran claramente cómo estaba funcionando el programa. Por ejemplo, Nestlé por niños saludables proporciona diferentes cifras sobre el número de personas a las que llegó en el mismo periodo de tiempo (Recuadro 2), pero no sabemos si esas intervenciones cambiaron realmente los comportamientos y el estado de salud de los niños.

Aplicación y evaluación

En cuanto a la implementación, se encontraron varios desafíos. Los problemas más importantes que señalaron nuestros entrevistados fueron la falta de coordinación de las actividades. Este problema se citó en todas las APP estudiadas. No estaba claro cómo y quién coordinaba la ejecución del programa. Por lo tanto, se desconocía la existencia de informes sistemáticos sobre acciones y prácticas en todos los programas. Las estrategias de seguimiento o evaluación eran inexistentes para uno o ambos socios implicados en la APP. Por ejemplo, un representante de la OSC mencionó que ellos eran los principales responsables de conservar y gestionar la información sobre el programa Centros de Hidratación: “Debido a los cambios en las administraciones, la información cambia, así que nosotros [la OSC] tenemos la información completa”. Estos hallazgos sugieren que las recomendaciones internacionales sobre cómo implementar programas para reducir la obesidad y mejorar la actividad física se logran parcialmente sólo gracias a la colaboración del sector privado y, en contra de las recomendaciones, con evaluaciones limitadas.65-67

Asimismo, respecto a Ponte al 100, en respuesta a una solicitud de acceso a la información, la CONADE indicó que: “Fundación Movimiento es Salud fue la responsable de toda la información” y que “una vez concluida la operación del programa, se llevaron toda la información”. Esta afirmación refleja cómo se gestionaron los datos y la coordinación. Resulta especialmente preocupante que la información personal de los alumnos no estuviera protegida por el la Secretaría de Educación Pública, y

que en cambio la entidad privada tuviera acceso a los mismos sin restricciones claras. (Entrevistado del SSA)

Al igual que en el ejemplo anterior, otros socios privados afirmaron disponer de registros y resultados, pero no están a disposición del público o no se compartieron con el equipo de investigación. En el caso de la entidad pública, existen reglas de operación de los programas públicos, pero algunas de ellas fueron redactadas a posteriori,68-71 no se siguieron adecuadamente (Informes del BID),72 o en algunos casos no existieron.

En términos de evaluación y resultados, a pesar de que algunos de los programas han sido evaluados por entidades externas como CONEVAL, o se han sometido a evaluaciones realizadas internamente por el BID o la SEP, existe una falta de congruencia en objetivos, indicadores, acciones y resultados, como se ejemplifica en el Recuadro 2. Por ejemplo, mientras que el sector privado informa sobre los logros (impacto), el sector público parece informar sobre los objetivos más que sobre el impacto de las intervenciones. Ninguna de las cuatro APP estudiadas parece haber garantizado un archivo o portal de acceso público con información completa sobre los programas y sus evaluaciones. Por ejemplo, se respondió a algunas solicitudes de acceso a la información afirmando que la información solicitada no existía o indicando que otra autoridad era responsable de ella. La entidad pública retrasó o denegó la respuesta. En algunos casos, señalaron que era responsabilidad del sector privado. El recuadro 3 ofrece un ejemplo.

RECUADRO 3. Ejemplos de las respuestas de solicitudes de acceso a la información para los Centros de Hidratación y los convenios con Fundación Coca-Cola

Texto de la solicitud de acceso a la información

La descripción de “Escuelas Sustentables” en los convenios dice: “Tiene un convenio con FUNDACIÓN COCA-COLA AC quien es el único patrocinador para la donación de los Centros de Hidratación Coca-Cola. El convenio tiene por objeto concertar la colaboración, participación y ejecución de la instalación de Centros de Hidratación Coca-Cola en planteles de educación pública” (Convenio para la donación e instalación de 26 Centros de Hidratación Coca-Cola, INIFED Coahuila, abril de 2014).

Retraso de la solicitud de acceso a la información

La información solicitada está en copia física, por lo que no está disponible en formato digital; 31 contratos celebrados en 2014, 2015 y 2016. La documentación se encuentra compilada en 38 carpetas con un volumen de más de 8,600 fojas. (Respuesta a FOI REQUESTS del INIFED Coahuila, mayo 2020).

Solicitud de acceso a la información denegada

De conformidad con lo establecido en el artículo 131 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se realizó una búsqueda en los archivos [...] y no se encuentra en poder de esta entidad, ni existe antecedente alguno del tema referenciado en el INIFED.

Por lo tanto, al tratarse de un asunto que compete exclusivamente a un particular, se sugiere someter el asunto a la consideración de las empresas involucradas. (Respuesta a solicitudes de acceso a la información del INIFED, Oct 2020).

Impacto y eficacia de los programas

Nuestros resultados muestran que el impacto o los resultados comunicados diferían en función del socio que generaba la información. Por ejemplo, mientras que el informe de Coca-Cola de 2015 señaló que “Ponte al 100” realizó diagnósticos personalizados de capacidad funcional 1.6 millones de mexicanos y más de 2.6 millones en 2016, la CONADE reportó un total de 1,364,891 diagnósticos personalizados de capacidad funcional realizados entre 2013 y 2015.73-75

La mayoría de las APP no muestran que sus programas sean sustancialmente eficaces, ya que ninguna de ellas proporciona información sobre su impacto en relación con los objetivos declarados. Esto pone de relieve los problemas que rodean la evaluación y el seguimiento de los programas gubernamentales, incluidos los ejecutados en el marco de convenios de colaboración público-privada, como se ejemplifica en el Recuadro 2. Otros ejemplos incluyen los bebederos (que el socio privado denomina “centros de hidratación”) proporcionados como parte del programa “Centros de Hidratación” como indicador del impacto del programa en la mejora del consumo de agua entre los niños. No se informó de este resultado, pero en cambio nuestros entrevistados compartieron algunas opiniones negativas del programa; por ejemplo, un beneficiario de una escuela declaró que “los niños no las usan [las fuentes de agua]; en su lugar, traen sus recipientes de agua de casa”. Tampoco hay información sobre cuántos de estos centros de hidratación funcionaban correctamente y seguían siendo usados al final del programa en ningún informe público.68-70 En “Ponte al 100”, sabemos cuántas medidas de “capacidad funcional” se aplicaron, pero no sabemos cómo han beneficiado a los alumnos o a las personas con obesidad, y si recibieron una sesión de asesoramiento o de consejería nutricional para abordarla. En el caso de “Agua Saneamiento y Salud”, no hay una descripción clara de los beneficiarios de la mejora del saneamiento del agua ni de cuántas personas han recibido

apoyo técnico del programa, ya que las cifras comunicadas por el socio privado y el público no coinciden. Mientras que PepsiCo reportó que sus donaciones al BID proporcionaron acceso nuevo o mejorado al agua potable y a servicios sanitarios para más de 765 mil personas (Informe de Sostenibilidad 2018 de PepsiCo), el BID proporcionó el “número de hogares con acceso mejorado al agua potable en localidades de 50 a 900 mil habitantes:” 4,000,000,000 de línea base y 4,400,000 en 2018. La entidad pública no facilitó ninguna información.

Estudio de la gobernanza de la APP estudiada

Rendición de cuentas, transparencia y credibilidad

Considerando las áreas de interacción, confrontación y sinergias entre actores públicos y privados, encontramos que las figuras públicas con ambiciones políticas, como los gobernadores, comunican abiertamente sus interacciones con empresas refresqueras o sus filiales. Asimismo, las empresas refresqueras destacan su cooperación con el Estado y la alineación de sus objetivos sociales con los del gobierno, como en uno de los informes de Coca-Cola: “La Fundación Coca–Cola unió esfuerzos con la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (CONADE) y la Secretaría de Educación Pública (SEP) para la implementación de “Ponte al 100”” (Informe de sustentabilidad, Industria Mexicana de Coca-Cola, 2014 p. 19).

Sin embargo, la cuestión de cómo han participado los socios privados en los programas y la información sobre los objetivos alcanzados no está clara y lo está aún menos en los informes corporativos más recientes.76-81 Éstos describen estas actividades como parte de sus acciones de RSC, pero en los últimos años, mientras que se centran en actividades relacionadas con el medio ambiente, la reconstrucción de comunidades y las artes, no han informado claramente sobre las actividades relacionadas con acciones y/o programas de promoción de una vida sana, la dieta o la actividad física, con sólo fragmentos de información en sus sitios web y de sus ramas caritativas.82 Mientras tanto, los organismos públicos se comportan de forma diferente, y en el ámbito federal sí existen informes, pero dejan muy poco clara la mayor parte de la información, los indicadores, los resultados y el impacto (véase el recuadro 2), lo que

pone en tela de juicio las cuestiones de transparencia, responsabilidad y la rectoría

En la historia de cada APP estudiada se observan algunas confrontaciones entre actores públicos y privados. Para la APP de Ponte al 100, el debate sobre la rendición de cuentas creó un claro conflicto para el programa y para la APP. En comparación con su lanzamiento, cuando fue aplaudido por muchos políticos (noticias del Senado), al final fue muy criticado por muchos académicos, políticos y agentes de salud pública debido a la implicación de agentes corporativos y a su falta de eficacia para reducir la obesidad infantil. Los claros conflictos de interés de las personas implicadas en la adopción de Ponte al 100 como política federal y su deficiente ejecución marcan un punto de inflexión en el tratamiento de estos programas por parte de las secretarías federales de salud y educación pública. La transparencia de las alianzas con el sector privado ya no es completamente pública y abierta, pero tales alianzas siguen existiendo. Por ejemplo, la asociación entre Nestlé y la SEP Veracruz para ejecutar el programa Nestlé por Niños Saludables en las escuelas está previsto que continúe hasta 2024. También, la Fundación Movimiento es Salud sigue operando Ponte al 100, pero como un programa llamado Prospectiva 2030, en 5000 escuelas. Y según un entrevistado, la FEMEXFUT y la NFL México han promovido iniciativas deportivas y de actividad física en escuelas de diferentes estados. Los relatos de los funcionarios públicos (representantes de OSC/ GF) sugieren una creencia genuina de que mantener relaciones con la industria refresquera puede influir en la

industria (por ejemplo, para que formulen productos más saludables), y se muestran menos inclinados a reconocer que las interacciones con la industria (o con sus grupos de fachada) podrían influir en las políticas y prácticas de sus propias instituciones.52, 53 Sin embargo, el flujo de financiamiento del socio privado al público hace más probable que la ITAyB o el socio privado influyan en el socio público a que ocurra lo contrario.52, 53

En el caso del programa Agua Saneamiento y Salud, el involucramiento de la industria refresquera no es evidente y no ha sido reconocido en ningún documento analizado como un problema fundamental ni se ha considerado que pudiera tener implicaciones para el derecho humano al agua. Los problemas de gobernanza,

Ética, integridad, participación, equidad y rectoría

evaluación e impacto de los programas llevados a cabo mediante APP en el tema del agua no han atraído la atención pública como lo han hecho los otros programas de APP estudiados, quizá porque la naturaleza de la gestión de los recursos a través de una organización bilateral como el BID también diluye la visibilidad de la participación del sector privado.

Las APP estudiadas no tenían claros sus fundamentos, políticas o acuerdos ni sus principios éticos, como el compromiso de no perjudicar a nadie implicado, dirigirse a grupos específicos y respetar la autonomía y la equidad. Aunque las organizaciones no gubernamentales financiadas por el sector privado y las empresas refresqueras declaran sus valores en sus páginas web, tales principios no están establecidos en los acuerdos disponibles ni son evidentes en su ejecución, según señalaron nuestros informantes

La integridad también está en juego en algunos casos, sobre todo si se considera que las prácticas de una institución son incongruentes con lo que dice hacer (misión) o con lo que está obligada a hacer (finalidad). Aunque las APP no tienen una misión per se, sí tienen una finalidad, que es prestar un servicio o mejorar un servicio existente. Si ni la misión ni el propósito se pueden medir y alcanzar, entonces se puede cuestionar la integridad del convenio.53 Un claro ejemplo de tales discrepancias se encontró a través de las solicitudes de acceso a la información relacionadas con el programa Nestlé por Niños Saludables en el Estado de México. La empresa tuvo acceso a miles de niños de las escuelas participantes, pero el Estado no aportó ninguna prueba de cómo organizó la asociación, ni especificó su misión o finalidad. Mientras que la entidad privada menciona:

“Durante 13 años, el programa “Nestlé por Niños Saludables” [antes llamado Nutrir] se ha implementado con éxito en diferentes partes del país, impactando a más de 4.5 millones de niños en más de 6,000 escuelas públicas y privadas en todo México, con especial enfoque en la Ciudad de México, el Estado de México, Guanajuato y Veracruz” (Comunicado de prensa de Nestlé, 14 de marzo de 2019). El programa ha demostrado que los niños han aumentado su consumo de verduras y frutas, además de incrementar su actividad física” (Comunicado de prensa de Nestlé, 14 de marzo de 2019).

La entidad pública respondió:

“Después de una minuciosa búsqueda en los archivos de esta Unidad Administrativa, me permito informarle que no se cuenta con los documentos consistentes en contratos y/o convenios de colaboración entre Nestlé y la Secretaría de Educación del Estado de México” (Respuesta de la Secretaría de Educación del Estado de México, 2020)

No sólo hay problemas de responsabilidad y transparencia, sino también de integridad.Tanto Nestlé por Niños Saludables como Ponte al 100 son programas a los que se ha concedido acceso a los expedientes de los niños (incluida la información personal de miles de niños y alumnos). El socio privado fue considerado responsable de los datos, lo que puso en peligro la información personal de miles de niños del país. La protección de datos ni siquiera se menciona en ninguno de los convenios revisados ni en ninguna de las entrevistas realizadas. Por ejemplo, incluso después de asistir a una reunión personal en la CONADE para obtener información completa sobre Ponte al 100, la única información proporcionada fue sobre el convenio celebrado entre la CONADE y la Fundación Movimiento es Salud

Los relatos o percepciones de los “beneficiarios” se ignoran en todas y cada una de las APP estudiadas. Aunque las APP elogian los programas como beneficiosos para la población vulnerable, los informes o relatos de los entrevistados no confirman beneficios concretos sustanciales para la población y, en cambio, revelan problemas de rectoría y participación.

Sin embargo, en relación con los principios de rectoría, equidad, transparencia y rendición de cuentas , encontramos que cada uno de estos programas ha sido objeto de críticas por parte del público, ya sea a través de representantes públicos en la legislatura, ya sea el Senado o la Cámara de Diputados, o a través de diversos medios de comunicación. El recuadro 4 ofrece algunos ejemplos.

RECUADRO 4. Dos ejemplos de afirmaciones de miembros del Poder Legislativo relacionadas con Centros de Hidratación y Ponte al 100

Centros de Hidratación: En septiembre de 2015, la diputada Claudia Corichi García exigió que tanto la SEP como la SSA hagan pública la información sobre los logros y resultados de la instalación de bebederos en las escuelas, como parte de la Estrategia Nacional contra el Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes (ENPCSOD). Fundamentó su exigencia en las reformas que modifican los artículos 7, 11 y 19 de la Ley General de Infraestructura Física Educativa, que estipulan que “Se garantizará la existencia de bebederos suficientes y con suministro continuo de agua potable en cada inmueble de uso escolar conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de Salud en coordinación con la Secretaría de Educación Pública”.

Según su afirmación, el objetivo era tener 40,000 bebederos instalados, pero con base en los informes disponibles sólo se instalaron 6.68 % de los bebederos, llegando a 1175 en 2014 y 1,500 en 2015” (Boletín nº 0098, 64ª Legislatura, 26 de septiembre de 2015).

Ponte al 100: En septiembre de 2016, la senadora Martha Tagle Martínez presentó una petición ante la CONADE solicitando información sobre los detalles del programa, incluyendo los nombres de todas las

organizaciones gubernamentales y no gubernamentales involucradas y la contribución de cada una al programa. Presentó el presupuesto asignado a este programa en 2013 y en 2014 (MXN$ 180,773,638 y MXN$ 202,122,147 respectivamente)*, afirmando que “no hay registro oficial del programa” y que éste “dejó daños financieros mientras Mena estuvo al frente de la CONADE” y que “algunos de los problemas que tuvo este programa se trataron en el Semanario Proceso”, que investigó las cuentas de los retrasos y la falta de transparencia”. Menciona las discrepancias en la participación de Coca-Cola aportando materiales y equipos para la ejecución del programa y los gastos gubernamentales realizados para tal fin en licitaciones abiertas, duplicando gastos y generando dudas sobre la corrupción en las finanzas del programa.83

*La CONADE reportó diferentes montos relacionados con el gasto anual: MXN $254,392,276 para 2013, $94,085,542 para 2014 y $267,600,699 para 2015.

Conflictos de interés, ética y equidad

Los conflictos de interés no forman parte de los principios de buena gobernanza tal y como se definen en la bibliografía existente, pero son una cuestión clave encontrada en nuestros ejemplos, en particular los conflictos de interés institucionales cuando se participa en dichos convenios. El statu quo en muchos estados y a nivel operativo es que la participación de la industria se considera normal en el funcionamiento de escuelas o programas públicos:

“Creo que todos estos programas son buenos porque aportan un beneficio sustancial a los escolares. A veces, los estratos socioeconómicos más bajos carecen de oportunidades, y entonces reciben estos programas que pueden tener un beneficio directo para ellos[...] independientemente de que [el socio privado] promocione una marca, está proporcionando un beneficio muy valioso” (equipo de implementación GF transnacional) .

Es lo que algunos académicos denominan conflictos de interés institucionales (CdI). Un CdI surge en circunstancias en las que existe la posibilidad de que un interés secundario (un interés generado sobre el resultado, de los programas en estos casos) influya indebidamente, o pueda percibirse que influye indebidamente, tanto en la independencia como en la objetividad del criterio profesional o de las acciones

relativas a un interés primario (en este caso el programa que se va a ejecutar).84 El conflicto de intereses en todas las APP es inminente, ya que las partes del sector privado (de la ITAyB) son empresas transnacionales de alimentación o de refrescos y tienen un interés concurrente en sus deberes fiduciarios, que prevalece sobre el objetivo primario de los programas: mejorar la salud y los índices de obesidad. Hemos comprobado que los empleados del socio público, tanto en el campo como a nivel de coordinación, desconocen en gran medida que los programas tienen un socio privado o que el sector público ha acordado compromisos de reciprocidad con el sector privado.52 Por ejemplo, en el caso de Centros de Hidratación, un entrevistado mencionó: “El único que sabía quién es el patrocinador era el director, y él decidía si se daba a conocer a los padres o no”.

Algunos de los entrevistados no consideraron que existiera un problema de conflicto de interés institucional por el hecho de tener a empresas de la ITAyB como diseñadores, ejecutores o evaluadores de los programas investigados, sobre todo de programas que empezaron hace mucho tiempo. Sin embargo, algunos de los convenios encontrados incluyen cláusulas que obligan al sector público a mencionar o reconocer a la parte privada o etiquetar el material del programa con sus marcas comerciales.85, 86 Por ejemplo, esto podría implicar nombrar a Coca-Cola en una placa plateada

junto a un bebedero o utilizar logotipos de Nestlé en el material suministrado, entre otros. Del mismo modo, los ejecutores señalaron en sus entrevistas que la promoción de marcas en los centros estaba presente de forma sutil (por ejemplo, los colores de la marca) o evidente (por ejemplo, los logotipos), pero ni los entrevistados ni los beneficiarios las consideraban pertinentes o inapropiadas (véase la cita del recuadro 5).

A algunos de los actores públicos entrevistados les resulta difícil entender y aceptar las colaboraciones con la industria, y mencionaron que han intentado cambiar el comportamiento de las autoridades locales en torno a los CdI, pero que a veces, más arriba en la cadena de poder de dichos actores, las relaciones con la ITAyB se imponen y son “intocables”.

Dinámica de poder

“Nos estamos resistiendo a la entrada de estas empresas [a las escuelas y programas], me ha costado al menos una serie de reprimendas y amenazas porque hay compromisos a niveles superiores al mío con estas empresas. En cierto modo nos hemos resistido, y por eso en este momento no involucramos a esas empresas” (Representante del sector público) .

Como se ha explicado en documentos e informes anteriores, los vínculos entre la ITAyB y las autoridades han sido muy estrechos durante muchos años. Aunque bajo la nueva administración presidencial se contemplan algunos esfuerzos para eliminarlas, siguen existiendo, sobre todo con los gobiernos locales.

En términos de poder, en todas las APP estudiadas el poder entre los socios está desigualmente repartido y ha cambiado con el tiempo. Esta asimetría de poder parte de que el actor público es quien “recibe del regalo”52 con respecto a la participación empresarial. Mientras que la importancia de una dádiva para el actor privado puede ser mínima, para el socio público puede “parecer lo único que mantiene a flote al receptor” 52 (Marks J, Cap. 4 p. 61).

“Las empresas que tienen capacidad financiera para apoyar [...] son las empresas que producen alimentos poco saludables [...] se dice a la gente que no consuma determinados productos, y las empresas que ayudan a pagar los salarios son las que los producen. Ojalá tuviéramos el 5% del dinero que tienen ellos, pero no lo tenemos”

(Representante del sector público)

El poder de decisión y control sobre la agenda política en el periodo inicial de las APP, en particular las relacionadas con las escuelas, está fuertemente controlado por la ITAyB. En algunos convenios, la industria se presenta como otorgante de una “donación”, mientras que el reconocimiento de la industria refresquera o alimentaria en los actos públicos del gobierno era un requisito estipulado. Este es un ejemplo inminente del ejercicio de una influencia corporativa indebida. Sin embargo, vemos que, en otros ámbitos, como cuando se ha exigido públicamente la rendición de cuentas (véase el recuadro 4), el poder recae en el demandante, y la entidad gubernamental implicada en la APP es la que responde, con o sin información o de manera vaga.

En otros casos, como la gestión del agua, vemos que tanto las empresas refresqueras como otras entidades, como los municipios, ejercen más poder que cualquier otro actor implicado. La CONAGUA, en este caso, se convierte en un instrumento para las corporaciones, ya que tiene mínimas facultades sobre las concesiones de agua. Las concesiones de agua ya están otorgadas, y es el titular de la concesión, por ejemplo, una empresa refresquera transnacional, quien tiene autoridad absoluta sobre el uso y el acceso al agua. 87 No existen mecanismos claros y precisos de rendición de cuentas sobre estas gestiones, y quedan en manos del sector privado y de los beneficiarios a nivel municipal.

Los esfuerzos por combatir el poder corporativo en la elaboración de políticas alimentarias han sido constantes en los últimos años, y más desde la llegada al poder de la actual administración, de tendencia izquierdista. El poder corporativo ha sido bloqueado a través de acciones y mecanismos muy específicos, en los que participan la sociedad civil y algunos académicos, como la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), una iniciativa que comenzó incluso antes de que la nueva administración asumiera el cargo, o la estrategia intergubernamental GISAMAC, recientemente establecida bajo la actual administración. 88 El poder para definir los problemas y dar forma a la agenda ha cambiado, dando mayor voz a los grupos de la sociedad civil que defienden las políticas públicas. La sociedad civil y los miembros de grupos vulnerables han tenido mayor influencia en la toma de decisiones y más voz en la gobernanza. Este cambio ha sido explicado y expuesto en documentos internos de GISAMAC, por varios entrevistados y en los informes de la AGA, pero no se ha documentado oficialmente en ningún portal gubernamental. Sin embargo, estas nuevas ayudas gubernamentales también han tenido problemas, ya que algunos de los derechos y condiciones exigidos han sido eludidos por los actores gubernamentales o privados.

Riesgos y ventajas de las APP

Los entrevistados mencionaron varios riesgos y ventajas, que también se identificaron en el análisis documental. Los describimos en esta sección.

El socio privado enmarca el problema y la solución

Descubrimos que enmarcar los problemas y las soluciones de los programas de salud pública en materia de nutrición de determinadas maneras se ha convertido en una estrategia para perpetuar las APP. Por ejemplo, al menos dos de las APP estudiadas apoyan enmarcar la obesidad como una cuestión de responsabilidad personal o la idea de que el consumo de agua y la actividad física son resultado de la toma de decisiones individuales. Este encuadre ha sido bien estudiado y ha sido utilizado sistemáticamente por los políticos y por los agentes del sector privado, especialmente por la industria de los refrescos, sobre todo para insistir en que la inactividad es la principal causa de la obesidad. El énfasis de este enfoque se denomina “nudging bias” (sesgo de estímulo) en la política de obesidad y trata de influir en la decisión y los comportamientos de los individuos. Este “empujón” ha llevado a dirigentes y responsables políticos a descuidar las intervenciones públicas dirigidas a cambiar el comportamiento de las empresas y a centrarse en cambio en los comportamientos individuales. 89 Por ejemplo, la página web de la Fundación Movimiento es Salud afirma que:

“Ponte al 100 es una iniciativa educativa sobre bienestar que empodera a la población para que se responsabilice de su salud física y cuente con las herramientas para adoptar hábitos de vida saludables y crear entornos escolares, laborales y comunitarios adecuados” (Sitio web: movimientoessalud.org.mx, consultado en octubre de 2019).

Además, el marco de apoyo por parte del socio privado se mantiene para que las APP continúen, y la percepción positiva de estos acuerdos también permanece entre los gobiernos locales y la población. Como en la manera en la que el gobierno local de Guanajuato enmarcó la colaboración con Nestlé:

“Al conjuntar esfuerzos entre empresa, sociedad y gobierno, todos fortalecemos la capacidad del estado para lograr mejores cosas, que lleguen a más lugares y en los mejores términos, dándonos un modelo de apoyo permanente en materia de nutrición” (Boletín del Gobierno de Guanajuato, 10 de diciembre de 2017).

Las asociaciones público-privadas estudiadas generaron beneficios para el socio privado y aligeraron con ello el coste neto de financiación de los programas públicos. La creencia de que el gobierno no está en condiciones financieras o carece del personal o la capacidad adecuados fue un tema recurrente entre varios entrevistados e informes. Por ejemplo, un entrevistado mencionó:

“Algunas alianzas con la industria podrían funcionar, pero no en las escuelas [...] Ahora estamos trabajando en un programa de diabetes [fuera de las escuelas] en asociación con una universidad privada y en alianza con la Fundación Bepensa. Patrocinan los glucómetros [...] No me entusiasma porque es un programa de salud. Es una alianza que les ayuda a aliviar su mala conciencia; nos ayuda a nosotros porque no tenemos recursos; son escenarios en los que valoramos trabajar con ellos” (Informante de la SSA).

Esta creencia podría utilizarse como argumento para perpetuar el statu quo de la participación del sector privado en dichas asociaciones. Y también podría influir en el socio público o receptor del donativo, ya que entonces podría tener una actitud comprometida y un deber de reciprocidad.

Algunos actores perciben el “apoyo” de la ITAyB como una importante ayuda económica al gobierno, mientras que otros lo ven como un riesgo para la agenda de salud pública o perciben las APP como un mecanismo que está diluyendo las acciones de salud pública y sirviendo en su lugar a objetivos comerciales. Las percepciones positivas y negativas de las asociaciones público-privadas se resumen en el recuadro 5. En cualquier caso, la percepción de que el gobierno está necesitado o incapacitado para ejecutar y alcanzar objetivos sanitarios por sí solo prevalece y sigue perpetuando la narrativa en torno a la ayuda corporativa.

RECUADRO 5. Percepciones de los entrevistados sobre las APP.

Positivo:

• La intervención del sector privado no siempre se considera negativa, por ejemplo, en el caso de la gobernanza del agua:

“En Monterrey, el trabajo de Fundación FEMSA en materia de agua se ve muy bien, porque son regiomontanos y es casi un orgullo, y tienen un buen sistema de agua[...]”. En cambio, Coca-Cola en San Cristóbal tuvo que negociar mucho, se les percibía como los malos” (Informante del BID).

• Las APP se perciben como un acuerdo positivo porque el Estado carece de capacidad (financiera) para prestar los servicios necesarios y las organizaciones de la sociedad civil que prestan los servicios llenan el vacío.

• Para algunos actores de la sociedad civil, lo relevante es que los “patrocinadores” (el sector privado) sepan exactamente lo que están haciendo sobre el terreno, pero no se considera apropiado revelar la relación con el socio privado a la población en general ni a los beneficiarios.

• Otra percepción es que “el Gobierno no aprovecha los servicios o el apoyo que le prestan las ONG” (representante de OSC/GF) y consideran que la financiación del sector privado es útil para prestar servicios que el Gobierno no prestaría de otro modo.

Negativo:

• Para algunas personas entrevistadas, la participación de la ITAyB o de ONGs financiadas por la ITAyB se percibía como un conflicto, porque los programas están relacionados con la salud.

“Coca-Cola lo promocionaba [Ponte al 100] [...] Era una estrategia muy complicada, con unos costos muy altos, aunque decían que tenía un enfoque integral, estaba cargado hacia la parte de actividad física; para sanear su imagen, aprovecharon y todo lo pintaron de rojo” (Informante de la SSA).

“Consiguen el objetivo específico de atraer a consumidores potenciales de determinadas poblaciones... ya que [las empresas] realmente consideran o creen que hay beneficios para la escuela. La desventaja radica en las formas estratégicas en que la industria se asegura de que los consumidores estén expuestos a productos considerados saludables y se vean impulsados a consumirlos. Se aprovechan de su poder económico y de la vulnerabilidad en la que nos encontramos” (Experto).

“En la gobernanza multisectorial o en las plataformas de colaboración, parece estupendo involucrar a la sociedad civil; el problema es qué tipo de sociedad civil participa, porque si te fijas bien, son ONG patrocinadas por la ITAyB. Sin embargo, como se presentan como sociedad civil, siempre tienen esa imagen de organización independiente, y la realidad es que no lo son” (Experto).

• Otras opiniones negativas sobre las APP están relacionadas con su origen y funcionamiento y con las circunstancias en las que el socio privado se beneficia de la colaboración. Por ejemplo: “Ellos [el socio privado] crean sus fundaciones altruistas para generar una estructura de deducciones fiscales” (Experto).

“En el momento en que [el programa] se entrega al sector privado, dejan de ser recursos meramente públicos [y] surge un problema de rendición de cuentas. [El socio privado] no tiene que rendir cuentas, por ejemplo, de si los niños mejoraron o no” (Experto).

Las APP promueven marcas, tienen resultados poco claros y una responsabilidad limitada

La promoción de la entidad privada y sus marcas se produce en todos los casos, directa o indirectamente, sin mucha percepción negativa, porque se considera una práctica habitual. Un entrevistado explicó esta situación en las escuelas: “La industria de las bebidas azucaradas, y principalmente Coca-Cola, instala bebederos o campos de fútbol, obviamente con un letrero, y cuando hablas con los profesores y los directores de los colegios, no tienen ningún problema” (Miembro de una organización internacional).

Las actividades de marca y promoción que se realizan a la par que se lleva a cabo un programa destinado a promover la salud interfieren con su objetivo. Se trata de un conflicto de interés, ya que el interés secundario de influir indebidamente en los participantes como consumidores potenciales de esas marcas interfiere con el objetivo principal del programa: mejorar los hábitos alimentarios y los índices de obesidad infantil.

Aunque una asociación pueda parecer loable, hay pocas pruebas de que las asociaciones hayan conseguido lo que esperaban los responsables políticos. Los esfuerzos para abordar la obesidad o las enfermedades crónicas asociadas con las APP estudiadas no lograron mostrar un impacto en los hábitos de consumo de agua, los niveles de actividad física o el acceso al agua, ni tener un impacto mensurable en la obesidad. Por ejemplo, Ponte al 100 se implementó en todo el país, como una intervención para ayudar a reducir el sedentarismo y los índices de sobrepeso y obesidad, pero los resultados mostraron una “disminución de la grasa de 1% a 2%, por lo que no fue posible dar crédito a los programas de Cultura Física por ayudar a promover una cultura de salud y contribuir a la solución del problema público de la falta de actividad física”. 71

Este estudio o los participantes identificaron varios riesgos y algunas posibles soluciones o cambios en las relaciones público-privadas en torno a los programas de alimentación y nutrición. Por ejemplo, los nuevos enfoques de la formulación de políticas descritos por algunos de nuestros entrevistados están cuestionando creencias y narrativas arraigadas en torno al financiamiento y el encuadre. Están surgiendo nuevos enfoques para dirigir y producir políticas que cambien los entornos y aborden los determinantes comerciales de la pobreza y la nutrición (definidos como “estrategias y enfoques utilizados por el sector privado para promover productos y opciones perjudiciales para la salud”.12 Por ejemplo, GISAMAC, un programa lanzado por la nueva administración, está trabajando de forma transversal en objetivos armonizados para lograr una mejor alimentación para todos de forma sostenible (documento interno de Gisamac), como se comenta a continuación.

Cambios en la elaboración de políticas alimentarias dentro de las APP

Las APP con la ITAyB destinadas a ejecutar programas relacionados con la alimentación y la nutrición siguen siendo la norma en México, independientemente del ascenso del Presidente Manuel López Obrador y su ideología política de izquierda. Existen más ejemplos que las cuatro APP seleccionadas para este estudio. No obstante, se está produciendo un lento cambio en las percepciones en torno a ellos. En la siguiente sección se explican algunos de los cambios explorados en este estudio.

Cambios en la gobernanza alimentaria y nutricional en México

Como ya se ha mencionado, el apoyo de la sociedad civil a favor de políticas públicas que protejan el derecho a la salud se ha reforzado en los últimos años. Esto no ha sido un caso aislado, sino la reacción y el resultado de múltiples esfuerzos y denuncias ciudadanas sobre problemas de gobernabilidad, incluyendo el manejo del agua en la CONAGUA, la influencia empresarial en la política de obesidad del ex presidente Peña Nieto y los compromisos adquiridos para combatir la corrupción y la pobreza.90 Un caso excepcional que creó un precedente para la actual propuesta de GISAMAC y sirvió como caso de estudio sobre el abuso de poder y la unilateralidad de ciertas decisiones fue la experiencia de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA).91

El ejercicio de la AGA ha ocurrido tres veces en México, la última fue para el periodo de 2016 a 2018. El objetivo de la alianza es contar con un mecanismo horizontal de diálogo permanente entre el gobierno y la sociedad civil para mejorar la transparencia de las acciones del gobierno y garantizar la participación de la sociedad civil en la definición y relevancia de las acciones del gobierno, mejorando así la rendición de cuentas, la participación y la transparencia . En ella se debaten y elaboran las prioridades y compromisos de las políticas públicas. Entre los anteriores, figuran los problemas de salud y obesidad, servicios públicos y agua, lucha contra la corrupción, gobernanza de los recursos naturales, pobreza y desigualdad, derechos humanos e igualdad

de género. Según los informantes, la experiencia con el último ejercicio generó polémica y provocó la retirada de la sociedad civil debido a las múltiples violaciones de los acuerdos. Tras alcanzar un consenso, la redacción de los compromisos se modificó unilateralmente, reduciendo su alcance. Respecto a los compromisos de Obesidad:

“El compromiso de Salud y Obesidad presentó cambios significativos respecto a la propuesta original, que proponía atender deficiencias sustanciales en el combate al conflicto de interés y la redacción de cambios a las normas oficiales mexicanas para el control del sobrepeso [...] y la poderosa influencia de la industria de alimentos y bebidas en la política de obesidad”. 90

Esta experiencia, así como la implementación del etiquetado frontal de advertencia en 2019, han servido de motivación para una nueva propuesta de política pública basada en políticas transversales e interinstitucionales en las que se tracen objetivos, metas y acciones que protejan y mejoren el sistema alimentario actual y conduzcan a un sistema sustentable (a la fecha, de manera voluntaria, de acuerdo con nuestro informante):

“[Los miembros] de este grupo [GISAMAC] han logrado hasta ahora muchas acciones conjuntas como el etiquetado frontal, que se hace oficial a partir del 1 de octubre [de 2020]... Se logró porque este grupo se reunió y cuando hubo que participar y votar en los diferentes ámbitos, todos votaron juntos a favor de la norma y se promulgó” (Representante de la sociedad civil).

Aunque en el momento de nuestra investigación no existía ningún documento por el que se constituyera formalmente el GISAMAC, el grupo llevaba varios meses trabajando y, antes de la pandemia, se referían a él como

un esfuerzo de voluntades y como empresarios de la política pública: “Aquí hay buena voluntad para poner todo lo que se tiene a disposición de un objetivo común. “¿Cuál es ese objetivo? Cambiar el sistema agrícola mexicano” (Representante de la sociedad civil).

Otro hallazgo importante ha sido el llamado realizado por la Comisión de Derechos Humanos del país para proteger los derechos de los niños . Este llamamiento se hizo específicamente a los funcionarios públicos estatales para que dieran prioridad a los programas y políticas que protegen a los niños.92 Esto ha servido como argumento para proteger las políticas de la influencia indebida de la ITAyB. Sin embargo, a pesar de que esta es la retórica oficial y federal, en la práctica la participación de la industria se sigue viendo en varios estados de la República y bajo ciertas gubernaturas (caso Nestlé por Niños Saludables, caso Monterrey Conagua / Femsa, caso Ponte al 100 ).

Aún es demasiado pronto para concluir que se han producido cambios en la gobernanza que hayan repercutido en las APP a este nivel, pero la percepción es que se están produciendo cambios en los valores normativos de estas asociaciones en relación con la salud y la nutrición, especialmente con los niños.

Concienciación pública sobre los conflictos de interés y la interferencia de la industria en la política alimentaria

Varios informantes han vinculado la cuestión de las asociaciones público-privadas a los cambios actuales en la política alimentaria y a la creciente consolidación de una sociedad civil libre de influencias corporativas, y de la comunidad académica, para ejercer el derecho a la información y a la rendición de cuentas. Se ha generado una mayor toma de conciencia sobre los determinantes comerciales de la salud en el país y el tema ha sido recibido con

gran interés en la SSA bajo la nueva administración. Sin embargo, no está claro que haya tenido la misma acogida en otros organismos públicos. Las recientes propuestas para limitar la venta de comida chatarra en varios Estados y la estrategia nacional para el etiquetado frontal de los alimentos han sido protegidas y definidas por actores clave, con apoyo internacional.

En general, en relación con las políticas vinculadas a la lucha contra la obesidad infantil, la sociedad civil está dispuesta a denunciar y defender las políticas que excluyen la participación de la ITAyB

“[...] el cuarenta por ciento de mi tiempo, [lo dedicaba] a tratar conflictos de intereses. La cuestión [debería] situarse siempre en el centro de los debates políticos” (Miembro de una organización internacional).

Recomendaciones

De nuestros hallazgos se desprenden varias recomendaciones que deben tener en cuenta el gobierno, el mundo académico y las organizaciones de la sociedad civil, así como los socios privados. En general, son para cualquier persona comprometida con la coherencia y la ética en la agenda de las políticas públicas y preocupada por la necesidad de que el gobierno aborde los acuciantes problemas sociales y de salud en relación con la mejora de la nutrición y el acceso al agua potable y a los alimentos en México.

Acciones para el Gobierno

• Mejorar los recursos, el acceso y las herramientas para mejorar la rendición de cuentas en los programas públicos destinados a mejorar la salud.

• Las entidades públicas deberían explorar esquemas alternativos de financiación para los programas de salud pública destinados a controlar la obesidad, aumentar la actividad física y mejorar el acceso al agua y el saneamiento y otros programas relacionados con la salud, en lugar de participar en APP con corporaciones con intereses en conflicto.

• Los actores gubernamentales en general, y las comisiones legislativas (por ejemplo, salud, educación y derechos humanos) en particular, deberían debatir y proponer directrices y legislación para regular las APP. Éstas deberían incluir restricciones a la participación en asociaciones público-privadas con empresas transnacionales cuando se lleven a cabo programas públicos destinados a controlar la obesidad, mejorar la nutrición, aumentar los niveles de actividad física y mejorar el acceso al agua y al saneamiento.

• Debería formarse un panel o comisión de expertos para evaluar los conflictos de interés en torno a posibles APP y dictaminar a favor o en contra de la creación de dichas asociaciones, tras evaluar sus riesgos.

• Por lo que respecta a las APP existentes con la industria de los alimentos y bebidas, debería considerarse un rediseño básico para evitar intervenciones ineficaces supuestamente destinadas a paliar los problemas de salud pública en materia de nutrición. Por ejemplo:

Desarrollar herramientas para proteger las políticas y programas públicos de asociaciones con entidades del sector privado que presenten conflictos de intereses inherentes.

Garantizar la participación de grupos comunitarios y de la sociedad civil que apoyen el derecho humano a una alimentación adecuada y nutritiva, incluido el derecho al agua, como elemento clave de cualquier intervención que pretenda mejorar la nutrición y la salud y abordar la obesidad y las enfermedades crónicas relacionadas con la dieta.

Permitir que evaluadores externos (sin conflictos de interés) valoren el diseño, la ejecución y la evaluación de los programas realizados en el marco de acuerdos de colaboración público-privada.

En general, mejorar las normas y reglamentos nacionales sobre transparencia fiscal y sobre prácticas no promocionales al momento de participar en APP.

Acciones para la sociedad civil

• Apoyar a los ciudadanos y beneficiarios para que exijan responsabilidad a los socios privados y públicos cuando participen en programas de salud pública.

• Cuestionar el encuadre de los problemas y soluciones públicos cuando los socios privados implicados, como la industria de alimentos y bebidas nacional o transnacional, presenten conflictos de interés.

• Abogar por la participación de la comunidad y la sociedad civil en la elaboración de políticas y en todas las fases del desarrollo de programas de apoyo al derecho humano a una alimentación adecuada, a la nutrición y al agua.

• Exigir transparencia en los programas realizados en el marco de asociaciones público-privadas y sacar a la luz las posibles lagunas de financiación y ejecución que perpetúan el empleo por parte del gobierno de este tipo de asociaciones.

• Analizar los compromisos discursivos (en papel papel) frente a las acciones emprendidas en las APP existentes para exigirles responsabilidad.

• Garantizar que los derechos humanos a una alimentación adecuada y a la nutrición estén protegidos de cualquier interés comercial al momento de colaborar con socios privados.

Acciones para la academia

• Realizar y difundir estudios exploratorios para generar pruebas sobre las APP relacionadas con la alimentación, la nutrición y la salud a nivel nacional y subnacional.

• Cuestionar el encuadre de los problemas y las soluciones cuando la industria nacional o transnacional de la IAyB participa en programas o proyectos relacionados con la alimentación, la nutrición y la salud.

• Evaluar de forma independiente el diseño, la ejecución y la evaluación de los programas realizados en el marco de las APP.

• Las instituciones académicas deben seguir códigos éticos y directrices para proteger la ciencia de cualquier involucramiento con socios privados que pueda interferir en el rendimiento o el impacto de los principios de la investigación.

Acciones para los socios privados

• Mejorar la gestión de la información, el acceso público a la información y las herramientas de rendición de cuentas de los programas realizados en el marco de las APP.

• Garantizar que los recursos que aseguren la transparencia estén a disposición del público y coincidan con los registros públicos.

• Tener objetivos claramente definidos en beneficio del público.

• Declarar todos los intereses relacionados.

• Garantizar una comunicación continua y transparente entre los socios y con los beneficiarios.

Limitaciones

Aunque esta investigación se diseñó y llevó a cabo utilizando las mejores prácticas disponibles para abordar los objetivos del estudio, reconocemos las siguientes limitaciones:

Si se consideran las asociaciones individuales de forma aislada, se podría pasar por alto el efecto acumulativo y sinérgico de las APP, independientemente de que algunas de ellas sean éticamente problemáticas. Para identificar y debatir el impacto sistémico de las APP, es necesario mirar más lejos y examinar la red de influencia que la ITAyB ejerce sobre la formulación de políticas nacionales y mundiales.

Esta investigación se llevó a cabo antes y en medio de la pandemia de Covid-19, cuando los problemas y desafíos mundiales de salud pública no sólo se estaban produciendo y limitando constantemente la disponibilidad de informantes y respuestas por parte del gobierno, sino que estaban dando forma a la

acción local e internacional en respuesta a la pandemia. Esto podría haber afectado a algunas opiniones y respuestas de nuestros entrevistados.

Un desafío encontrado durante el proceso de investigación es que cada socio o actor proporciona información diferente en relación con el mismo programa u objetivo. Fue difícil hacer un seguimiento de las colaboraciones, ya que no hay coherencia a la hora de nombrar, informar, supervisar o hablar de estas APP. A efectos de este informe, utilizamos el título tal y como lo encontramos por primera vez en la bibliografía, aunque podría haber cambiado con el tiempo o para cuando se publique este informe.

Conclusiones

Un análisis detallado de las asociaciones existentes en el campo de la nutrición en la salud pública arroja luz sobre las sutiles dimensiones éticas y limitaciones de las APP que de otro modo podrían pasarse por alto. Esta investigación añade pruebas sobre los resultados negativos de las APP y las preocupaciones que las rodean (efectos de encuadre, influencia en la agenda, comunicación de resultados, etc.), concretamente en lo que respecta a la educación, la salud y el acceso al agua y su calidad. Aunque una asociación pueda parecer encomiable, hay pocas pruebas de que las asociaciones hayan logrado lo que los responsables políticos esperaban conseguir y lo que las poblaciones locales más necesitaban. Los esfuerzos para abordar la obesidad o las enfermedades asociadas, o el acceso al agua, a través de programas adaptados gestionados por los acuerdos de colaboración público-privada aquí estudiados no han logrado mostrar un impacto en la salud de la población, principalmente porque no se dispone de indicadores claros ni de evaluaciones de impacto.

Aunque desde hace muchos años existe preocupación por las APP entre académicos, funcionarios públicos y activistas, 50, 93 no se han dado directrices claras sobre cómo gestionar los conflictos de interés y los problemas de gobernanza en este tipo de convenios, aparte de las publicadas en colaboración con representantes de la industria alimentaria o las orientaciones generales para cualquier tipo de compromiso con las industrias alimentaria y de bebidas y con la industria tabacalera. 84, 94-96 Los países de renta baja y media se encuentran en una situación más vulnerable que los países de renta alta debido a su conocida falta de recursos en los organismos públicos y a la mala gestión de los mismos, como en el caso de las APP estudiadas. Además, los avances en el cambio de la percepción pública de los problemas que crean las APP en la salud pública nutricional son lentos. Estos convenios son permanentes en muchos contextos, pero con formas de gobernanza más complejas en países con pocos recursos, no respetan la autonomía ni la participación activa de los beneficiarios o las poblaciones atendidas y pueden dar lugar a posibles violaciones de los derechos humanos.

Las APP son endémicas y, en algunos casos, pueden seguir siendo una buena forma de financiar iniciativas de salud pública; no obstante, hay que plantearse un rediseño básico de los participantes y la gobernanza para que no acaben haciendo más mal que bien. Las APP podrían permitir la participación de industrias distintas de las de F&BI, cuyos productos o prácticas no contribuyen a los problemas de salud pública, para evitar los principios poco éticos de las APP estudiadas. Sin embargo, esto no bastará para cambiar los problemas que presentan estas APP para enmarcar los problemas y las soluciones y para configurar la agenda política. Como muestran nuestros resultados, la falta de confianza en las instituciones públicas aumenta cuando la ITAyB participa en APP para programas relacionados con la salud. Por lo tanto, para que las instituciones públicas mantengan su independencia, integridad y credibilidad deben aislarse de la influencia de la industria. Como se muestra en

este estudio, el sector privado utiliza el sector público como vehículo para llegar a la población deseada y así establecer su propia agenda.

El uso de principios y prácticas fundamentales es una forma necesaria de avanzar, incluidos aquellos principios relativos a la toma de decisiones éticas y la buena gobernanza. En México están surgiendo esfuerzos para lograr este tipo de interacciones positivas debido a los llamados sin precedentes hechos por la Comisión de Derechos Humanos para proteger a los niños, o la iniciativa GISAMAC adoptada por la actual administración con el objetivo de reducir la interferencia de la industria en la elaboración de políticas alimentarias.

Sin embargo, hay que ver si estos convenios avanzan dado el poder normativo que las empresas refresqueras han ejercido en México durante años. Incluso con el potente mandato del nuevo gobierno de evitar las relaciones con la ITAyB (cuando menos a nivel federal conforme a la SSA), el financiamiento y las redes de influencia son factores poderosos que pueden socavar la firme intención del mandato actual, lo que hace esencial el establecimiento y la adopción de directrices sobre las APP por parte de los organismos gubernamentales y la vigilancia por parte de la comunidad académica y los defensores de la salud pública.

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