Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitali seaduse regulatsioon

2.11.2008

Sihtasutus Eesti Õiguskeskus

Otsi | Uus kasutaja | Logi sisse | Kes on sees | Abiinfo | Kasutajad

EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALI SEADUSE REGULATSIOON RAPORT Käesolev raport on koostatud Sihtasutuse Eesti Õiguskeskus poolt lähtuvalt Sihtasutuse Eesti Õiguskeskus, Sihtasutuse Avatud Eesti Fond ja Eesti Mittetulundusühenduste Ümarlaua Sihtasutuse vahel 14. juunil 2004. a sõlmitud lepingule.

Käesolevas raportis analüüsitakse Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõud ning võrreldakse seda Eesti Kultuurkapitali seadusega. Uuritakse probleeme Eesti Kultuurkapitalist rahastamisega ning analüüsitakse nimetatu valguses Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõud.

<< Avaleht

Kohtunike koolitus Riigiametnike koolitus Õigusinfo Digesta Tööpakkumised Konverentsimaja Õiguskeskus

SISUKORD 1.

HASARTMÄNGUMAKSUST SAADUD TULU KASUTAMISEST KEHTIVA ÕIGUSE ALUSEL JA PEAMISED PROBLEEMID 2. ÜLEVAADE EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALI SEADUSE REGULATSIOONIST 3.

EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALI VARA NING RAHASTAMINE 3.1. SIHTKAPITALI RAHASTAMINE. 3.2. SIHTKAPITALI VARA PAIGUTAMINE. 3.3. PÄDEVUSE JA VASTUTUSE PIIRITLEMINE. 3.4. MÕNINGATEST EBATÄPSUSTEST EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALI SEADUSE EELNÕU JA EESTI KULTUURKAPITALI SEADUSE 2. PEATÜKIS. 4.

PROJEKTIDE FINANTSEERIMINE SIHTKAPITALIST. 4.1. OTSUSTUSKRITEERIUMID. 4.1.1. Toetuste taotlemise kord ja formaalsed otsustuskriteeriumid.

4.1.2. Sihtkapitali sisulised otsustuskriteeriumid.

4.2. FINANTSEERIMISE OTSUSTUSPROTSESS. KOKKUVÕTE. KASUTATUD ALLIKATE LOETELU. KASUTATUD NORMATIIVMATERJALI LOETELU.

|Reklaam|

1.

HASARTMÄNGUMAKSUST SAADUD TULU KASUTAMISEST KEHTIVA ÕIGUSE ALUSEL JA PEAMISED PROBLEEMID Hasartmängumaksust saadudu tulu kasutamine toimub hasartmängumaksu seaduse § 7 alusel. Nimetatud tulust jaotatakse järgnevalt: 46 protsenti Eesti Kultuurkapitalile 3,9 protsenti Eesti Punasele Ristile 12,7 protsenti eraldatakse laste, noorte, perede, vanurite ja puuetega inimestega seotud regionaalprogrammide investeeringute toetamiseks [1] ning 37,4 protsenti eraldatakse spordi-, teadus-, haridus-, kultuuri-, laste-, noorte-, pere-, meditsiini- hoolekandeprojektide ja vanurite ning puuetega inimeste projektide toetamiseks[2].

Seega praegu jaotavad hasartmängumaksust laekuvat raha 4 institutsiooni. Kuivõrd Eesti kodanikuühiskonna sihtkapital selle seadustamise korral liituks nende institutsioonide

http://www.lc.ee/foorum/lc/themis/si…

1/9

2.11.2008

Sihtasutus Eesti Õiguskeskus

ringiga, siis kindlasti oleks vajalik Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali loomisel vältida praeguste institutsioonide puuduseid, millest peamised on alljärgnevad: Hasartmängumaksu Nõukogule on ette heidetud, et raha jaotamise suhtes seatud prioriteedid on liialt üldsõnalised, mistõttu proovivad toetust taotleda paljud, saavad rahapuuduse tõttu aga vähesed; taotluste rahuldamist või rahuldamata jätmist, samuti taotletust väiksema toetussumma määramist Hasartmängumaksu Nõukogu eraldi ei põhjenda; [3] Hasartmängumaksu Nõukogul puuduvad alakapitalid mistõttu taotluste üle otsustatakse tsentraalsel tasemel ning otsustajateks on tihtipeale vastavat valdkonda mittetundvad isikud; Eesti Kultuurkapitali puuduseks on peetud seda, et Kultuurkapitali sihtkapitalide nõukogude liikmed määrab kultuuriminister, seega need liikmed võidakse määrata poliitilistest kaalutlustest lähtuvalt.

2. ÜLEVAADE EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALI SEADUSE REGULATSIOONIST Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu kohaselt on eelnõu eesmärgiks seadustada Eesti kodanikeühiskonna üldine ja mittetulundussektori tegevuse toetamine hasartmängumaksust laekuvatest vahenditest. Eelnõus reguleeritakse muuhulgas sihtkapitali vara (2. peatükk) ning sihtkapitali struktuuri ja juhtimist (3. peatükk). Kuivõrd eelnõu on suuresti üles ehitatud Eesti Kultuurkapitali mudelile, siis tuleb eelnõud analüüsides kindlasti tähelepanu pöörata Eesti Kultuurkapitali seaduse regulatsiooni nõrkadele ja tugevatele külgedele ning leida vastus küsimusele, kas Eesti Kultuurkapitali mudel on üldse sobiv kodanikuühiskonna tegevuste rahastamiseks. Eelnevast lähtuvalt on peamised küsimused, mis peavad Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduses lahenduse leidma, järgmised: milliste projektide ja tegevuste rahastamiseks sihtkapital mõeldud on; kuidas toimub sihtkapitali rahastamine; kuidas toimub sihtkapitalist projektide ja muude tegevuste rahastamine?

Seejuures on eelnevast lähtudes etteruttavalt öeldes peamised valupunktid, mis vajavad eelnõus lahendamist, järgmised: täpsemalt on vaja piiritleda sihtkapitali pädevus (seega tuleks leida selline lahendus, mille korral sihtkapitalist toetatavad valdkonnad ei kattuks Hasartmängumaksu Nõukogu, Eesti Kultuurkapitali, Eesti Punase Risti ega Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse Regionaalarengu Agentuuri poolt rahastatavate valdkondadega; praeguses eelnõus on see probleem suuresti veel lahendamata; tõenäoliselt kõige mõistlikum lahendus oleks eelnõus piiritleda Eesti kodanikuühiskonna ja mittetulundussektori tegevus ning vajadusel muuta Eesti Kultuurkapitali seadust ning hasartmängumaksu seadust vastavalt, et nimetatud valdkonnad ei kattuks)[4]; kuidas toimub hasartmängumaksu jaotamine (vastavalt eelnimetatud valdkondade jagamisele on kindlasti vaja muuta hasartmängumaksu seaduse §-i 7 “Hasartmängumaksu laekumine ja kasutamine”, kuna kehtiv hasartmängumaksu seaduse redaktsioon ei arvesta loodava Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitaliga).

Kuna Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitali loomisel ja selle rahastamisel hasartmängumaksust tuleb arvestada iga-aastaselt laekuva hasartmängumaksuga, tekib probleem, millise praegu hasartmängumaksust laekuvat tulu jaotava institutsiooni laekumine peaks loodava sihtkapitali tõttu vähenema. Näiteks peaks 2004. a riigieelarve kohaselt 2004. aastal hasartmängumaksu laekuma 190.000.000 Eesti krooni – seega juhul, kui Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitalile laekuks sellest 10%, saaks aastas loodavast sihtkapitalist kolmandat sektorit toetada 19.000.000 Eesti krooniga. Kuna hasartmängumaksust rahastatava sihtkapitali loomisega tuleb hasartmängumaksust laekuvat raha kui piiratud ressurssi ümber jaotada, siis võiks kaaluda ka hasartmängumaksu määrade muutmist või loodava sihtkapitali rahastamist mõnedest muudest vahenditest.

Raporti autorid nõustuvad, et kõige efektiivsem viis sihtkapitali rahastamiseks teatud tulust (nagu riigieelarvesse laekuvast hasartmängumaksust) on protsentuaalselt väljendatud osa määramine Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali käsutusse. Selline lahendus tagaks Kodanikuühiskonna Sihtkapitalile suhteliselt prognoositavad iga-aastased tulud ning muudaks sihtkapitali finantsiliselt võimalikult puutumatuks päevapoliitilistest muudatustest – ei oleks iga-aastast muret, et riigieelarve koostamise käigus jäetaks

http://www.lc.ee/foorum/lc/themis/si…

2/9

2.11.2008

Sihtasutus Eesti Õiguskeskus

sihtkapital nö vaeslapse ossa. Samas võiks loodava sihtkapitali finantseerimise siduda ka mõne teise riikliku tuluga. Välja on pakutud kindlaksmääratud protsendi (1%) eraldamist tulumaksust kodanikuühendustele nii, et maksumaksja saaks maksudeklaratsiooni täites ise valida, kas ja millisele kodanikuühendusele ta enda maksustatavalt tulult kinnipeetavalt maksult protsendi annab.[5] Arvestades tulumaksuseaduse §-i 4 lg-t 1, mille kohaselt alates 01.01.2005.a iga järgneva aastaga tulumaksumäär väheneb, on kaheldav, kas riik saab endale lubada niigi väikselt maksumääralt maksumaksja poolt veel täiendava protsendi mujale suunamist.

3.

EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALI VARA NING RAHASTAMINE Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu aluseks on võetud 2003.a jõustunud muudatuste eelne Eesti Kultuurkapitali seaduse redaktsioon. 03.09.2002.a algatati Kultuurkapitali vara paigutamist, tehingute tegemise piiranguid ning vastutust puudutavad ulatuslikud muudatusettepanekud, mis jõustusid 13.03.2003.a ning olid suuresti seotud kitsaskohtadega, mida Riigikontroll oma kontrolliaruandes Kultuurkapitalile ette heitis[6].

Seega on Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seadus eelkõige sihtkapitali vara, selle paigutamist, riskide maandamist ja vastutust puudutavas osas väga pealiskaudne ning vajab veel ulatuslikku täiendamist.

Kavandatava kodanikuühiskonna sihtkapitali finatsilise efektiivsuse seisukohalt vajavad selgitamist ja läbimõtlemist järgmised küsimused: millised saavad olema sihtkapitali rahastamisallikad? kuidas sihtkapitali vara kasvatada?

3.1. SIHTKAPITALI RAHASTAMINE Kehtiva õiguse kohaselt suunatakse 100 % riigieelarvesse laekuvast hasartmängumaksust erinevate avalikele huvidele suunatud organisatsioonide ja programmide toetuseks.

Vastavalt hasartmängumaksu seaduse §-le 7 eraldatakse hasartmängumaksust riigieelarvesse laekuvast rahast 46% Eesti Kultuurkapitalile, 3,9% Eesti Punasele Ristile, 12,7% laste, noorte, perede, vanurite ja puuetega inimestega seotud regionaalprogrammide investeeringute toetamiseks ning 37,4% spordi-, teadus-, haridus-, kultuuri-, laste-, noorte-, pere-, meditsiini-, hoolekandeprojektide ja vanurite ning puuetega inimeste projektide toetamiseks.

Viimatinimetatud 37,4% jaotamisega tegeleb praegu Hasartmängumaksu Nõukogu.

Eraldiseisva avalik-õigusliku juriidilise isikuna Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali loomisel saab see rahastamisallikate piiratust arvestades astuda mõne teise praegu tegutseva organi asemele. Kuna hasartmängumaksu seaduse § 7 lg-s 4 nimetatud spordi-, teadus-, haridus-, kultuuri-, laste-, noorte-, pere-, meditsiini-, hoolekandeprojektid ja vanurite ning puuetega inimeste projektid on iseloomult just mittetulunduslikule tegevusele suunatud, oleks loomulik, et loodav Kodanikuühiskonna Sihtkapital saab endale hasartmängumaksust riigieelarvesse laekuva 37,4% ning asub ise ka seda jaotama. Ei oleks mõistlik luua Kodanikuühiskonna Sihtkapitali kõikide praeguste hasartmängumaksust laekuvat raha jagavate organisatsioonide kõrvale, kuna sel juhul hakatakse toetusvaldkondi dubleerima ning arusaadavalt saab ka raha, mida jaotada, vähem olema.

Seega oleks vastus eelpool püstitatud esimesele küsimusele - millised saavad olema sihtkapitali rahastamisallikad? – üldjoontes järgmine: Kodanikuühiskonna Sihtkapitali rahastamine toimub hasartmängumaksu seaduse § 7 lg-s 4 nimetatud 37,4% riigieelarvesse laekuva hasartmängumaksu eraldamisega sihtkapitalile, läbi mille astub sihtkapital praegu tegutseva Hasartmängumaksu Nõukogu asemele. Eelpool põgusalt puudutatud täiendav rahastamisallikas kodanikuühendustele tulumaksust protsendi eraldamise näol ei ole käesoleva raporti autorite arvates Eesti riigi maksupoliitikat arvestades siiski reaalselt rakendatav.

Lisaks hasartmängumaksust laekuvale rahale on Kodanikuühiskonna Sihtkapitali käsutuses ka teisi finantseerimisallikaid. Need on eelkõige nii Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõus kui Eesti Kultuurkapitali seaduses nimetatud varalised annetused ja pärandused ning tulud majandustegevusest. Rahalisi vahendeid on võimalik koguda ka põhikapitali intresside kasvatamise läbi.

Nii Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõus kui Eesti Kultuurkapitali seaduses on sees säte, et põhikapitali vähendada ei tohi. Selle piirangu absoluutsuse osas on olnud

http://www.lc.ee/foorum/lc/themis/si…

3/9

2.11.2008

Sihtasutus Eesti Õiguskeskus

ka eriarvamusi. Eesti Kultuurkapitali seaduse viimaste muudatuste (vastu võetud 29.01.2003.a) arutelul Riigikogu kultuurikomisjoni 21.01.2003.a istungil[7] oli Eesti Kultuurkapitali seaduse muutmise seaduse eelnõus sees võimalus vähendada põhikapitali kahjumi katteks. Komisjoni istungil vastav muudatusettepanek siiski toetust ei leidnud ning Kultuurkapitali põhikapitali vähendamine senini lubatud ei ole. Selline piirang Eesti Kultuurkapitali seaduses on igati mõistlik, kuna peab olema tagatud Kultuurkapitali stabiilsus. Põhikapitali vähendamise õigus oleks Kultuurkapitalis aastatel 1999-2002 toimunud rikkumiste ajal võinud viia veelgi ulatuslikumate kuritarvitusteni. Seega peaks ka Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu jääma nimetatud piirangu juurde.

3.2. SIHTKAPITALI VARA PAIGUTAMINE Nagu juba eespool mainitud, on Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu aluseks olnud Eesti Kultuurkapitali 2003.a alguses jõustunud ulatuslike muudatuste eelne redaktsioon. Kodanikuühiskonna Sihtkapitali majandustegevuse ulatuse ning vara paigutuse võimaluste kindlaksmääramisel tuleb kindlasti meeles pidada, et tegemist on avalik-õigusliku juriidilise isikuga, kes opereerib peamiselt riigi rahaga. Seetõttu ei saa lubada lünkliku ja sihtkapitali varaga ümberkäimisel minimaalseid piiranguid seadva regulatsiooni kehtestamist, nagu seda oli Eesti Kultuurkapitali 2003.a muudatuste eelne redaktsioon.

Avalik-õigusliku juriidilise isiku puhul on selge, et ta võib kasutada oma vara üksnes seaduses sätestatud eesmärgil. Nimetatud eesmärk on nii Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõus kui Eesti Kultuurkapitali seaduse eelnõus määratletud §-s 2. Üldjoontes võib öelda, et nii Sihtkapitali kui Kultuurkapitali eesmärk on teatud valdkondade toetamiseks rahaliste vahendite kogumine ning nende sihtotstarbeline jaotamine, samuti jaotusmehhanismide ja –põhimõtete kehtestamine.

Rahaliste vahendite kogumine võib toimuda riigi või eraõiguslike isikute poolsete rahaliste eraldiste kogumise ja majandustegevusest saadava tulu kogumise läbi. Toetuste jaotamiseks moodustatud organi puhul peaks prioriteediks olema esimesena nimetatu, seetõttu peaks ka otse vastavat juriidilist isikut reguleerivas seaduses olema sätestatud ranged ja täpsed piirangud majandustegevusele ja vara paigutamisele, et ei tekiks faktilist olukorda vaadates küsimust sihtkapitali eesmärgist.[8] Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõud ja Eesti Kultuurkapitali seadust võrreldes torkasid silma järgmised puudused: - Eelnõus ei ole erinevalt Eesti Kultuurkapitali seaduse § 6 lg-st 2 sätestatud sihtkapitali poolt laenu võtmise keeldu. Eelnõu ei sätesta ka, kuidas peaks toimuma sihtkapitali vara paigutamine ja kes on selleks õigustatud isik(ud). Võlakirjadesse, aktsiatesse, investeerimisfondidesse ja kinnisvarasse paigutatav sihtkapitali vara on vastavalt eelnõu § 6 lg-le 2 seotud küll protsentidega määratletud piirangutega, kuid need on piiranguteks liialt üldsõnalised. Näiteks pole kinnisvara puhul täpsustatud, kas protsent on seotud soetusmaksumusega. Täpsustatud ei ole riskide maandamise võimalusi – nt kui palju sihtkapitali varast võib moodustada ühte krediidiasutusse paigutatud hoius.

- On vaieldav, kas eelnõu §-is 7 sätestatud sihtkapitali tulu jaotamise skeemid on õigustatud. Sihtkapitali põhieesmärk on ikkagi tulude jaotamine, mitte põhikapitali kasvatamine või halduskulude produtseerimine. Hasartmängumaksu seaduse § 7 lg 2 p-s 4 on täpselt paika pandud, kui palju hasartmängumaksust riigieelarvesse laekuvast 37,4%-st peab konkreetse valdkonna jaoks eraldatama. Seega peaks olema täpsustatud, millisest tululiigist sihtkapital kuhugi midagi suunab (nt halduskulud). Kultuurkapitali seaduse § 4 lgs 3 on hasartmängumaksust laekuvad sihtotstarbelised summad teistest tululiikidest ja nende kasutamisest eristatud.

- Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõus pole sätestatud tehingute tegemise piirangut huvitatud isikutega. Kindlasti peaks seaduses olema nende isikute loetelu, keda loetakse huvitatud isikuteks. Võttes Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse koostamisel selles osas eeskujuks Eesti Kultuurkapitali seaduse, tuleb esmalt vaadata ega sealne huvitatud isikute loetelu liialt piirav ei ole. Riigikogu kultuurikomisjoni 21.01.2003.a istungil, kus arutati praegu § 62 lg-s 3 sätestatud nõukogu liikme võimatust taotleda Kultuurkapitalilt toetust ja stipendiumit, nägi toonane kultuuriminister Margus Allikmaa nimetatud sätte kehtestamises ohtu, et erinevate valdkondade eksperdid ei soostu enam olema sihtkapitalide nõukogude liikmed ning hakkavad ennast taandama. Vastav säte jäi aga siiski seadusesse sisse ning sihtkapitalide tööd see halvanud ei ole.

Kultuurkapitali kogemusest lähtuvalt tuleks Sihtkapitali vara paigutamise võimalused ja

http://www.lc.ee/foorum/lc/themis/si…

4/9

2.11.2008

Sihtasutus Eesti Õiguskeskus

riskide maandamine väga hoolikalt läbi mõelda. Rangemad piirangud minimeerivad Sihtkapitali raha jaotamise ja vara paigutamise üle otsustavate isikute poolseid kuritarvitusi, samuti aitavad konkreetsed keeldu ja piirangud teostada efektiivsemat kontrolli Sihtkapitali tulude liikumise üle.

3.3. PÄDEVUSE JA VASTUTUSE PIIRITLEMINE Riigikontroll on oma Kultuurkapitali majandustegevust uurivas kontrolliaruandes Kultuurkapitali tehinguid raha, väärtpaberite, kinnis- ja vallasvaraga analüüsinud lehekülgedel 18-27. Riigikontrolli aruandest selgub, et auditeerimisperioodil 01.01.199916.08.2002.a toimus Kultuurkapitali majandustehingute läbi palju seaduserikkumisi.

Rikkumised olid üsna selged ja tulenesid peamiselt nõukogu ja Kultuurkapitali tegevjuhi ülesannete ja pädevuse ebaproportsionaalsest vahekorrast, mis võimaldas kuritarvitusi tegevjuhi poolt ning jättis sisekontrolli ebapiisavaks. Riigikogu poolt 29. jaanuaril 2003 vastu võetud Eesti Kultuurkapitali seaduse muutmise seadus täpsustas senise olukorra parandamiseks muuhulgas Kultuurkapitali varade kasutamise ja paigutamise korda ning nendega seotud piiranguid. Samuti toodi muutmise seaduses välja piirangud tehingute tegemisele huvitatud isikutega, nõukogu liikmete ja esimehe vastutus ja pädevus ning sisekontrollisüsteemi ja siseauditit reguleerivad sätted.

Vara paigutamist ja riskantsemaid majandustehinguid tehes (nt väärtpaberitehingud) peab olema seaduses täpselt kindlaks määratud, kes on selliste tehingute tegemiseks õigustatud, samuti tuleb kindlaks määrata vastutus pädevuse ületamise ja kahju tekitamise eest. Eesti Kultuurkapitali seaduses oli ka enne 2003.a muudatusi nõukogu pädevus küll konkreetselt määratud, kuid sellest hoolimata lasi nõukogu aastatel 19992002 Kultuurkapitali tegevjuhil tegutseda tema pädevuse ja volituste piiridest väljaspool.

Riigikontrolli poolt fikseeritud rikkumised tingisid Eesti Kultuurkapitali seadusesse täpsemate nõukogu ja juhataja pädevust ja vastutust reguleerivate sätete sisseviimise. Sarnased sätted peaksid kindlasti sisalduma ka Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduses.

3.4. MÕNINGATEST EBATÄPSUSTEST EESTI KODANIKUÜHISKONNA SIHTKAPITALI SEADUSE EELNÕU JA EESTI KULTUURKAPITALI SEADUSE 2. PEATÜKIS Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu järgib §-s 4 sihtkapitali vara loetledes Eesti Kultuurkapitali seaduse eeskuju. Nii eelnõus kui seaduses on vara all mõeldud nö positiivset vara – likviidsed vahendid (raha), õigused, nõuded. Sihtkapitali seaduse eelnõu on võibolla mõneti konkreetsem ja korrektsemgi, sätestades § 4 lg-s 1 “Sihtkapitali tulud on”, Eesti Kultuurkapitali seaduse § 4 lg 1 ütleb aga “Kultuurkapitali vara moodustub”.

Vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seaduse §-s 66 antud definitsiooni järgi on vara isikule kuuluvate rahaliselt hinnatavate õiguste ja kohustuste kogum, kui seadusest ei tulene teisiti.[9] Kuna ka Eesti Kultuurkapitalil on kokkupuuteid tsiviilõiguse üldpõhimõtetega (nt juriidilise isiku juhtorgani liikme vastutus)[10], ei ole põhjendatud Eesti Kultuurkapitali seaduses või loodetavasti tulevikus valmivas Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduses vara mõiste erinev käsitlemine ja selle kitsendamine üksnes rahaliselt hinnatavatele asjadele ja õigustele.

Kavandatavas eelnõus Sihtkapitali majandustegevust reguleeriv § 6 on sõnastuselt ebakorrektne ning selle regulatsioon eelkõige majandustegevusele seatavate piirangute osas ebaefektiivne. Nt on § 6 lg 2 p-des 2, 3, 4 ja 5 sätestatud õigus osta ja müüa kas siis võlakirju, aktsiaid, investeerimisfondi osakuid või kinnisavara. Samas sätestab § 6 lg 2 p 6 vallasvara omandamise ja võõrandamise õiguse, mis oma sisult on märksa laiem, kui ost-müük. Omandamine ei pruugi toimuda pelgalt ostuga - võimalik on ka kinge, aga ka näiteks vahetus ja omandamine nõude sundtäitmisele pööramise kaudu. Normitehniliselt korrektne oleks kasutada seaduses läbivalt ühtset sõnastust.

Eelnõu § 6 lg 4 sõnastus “Sihtkapitalil ei ole lubatud asutada ettevõtteid” on eksitav.

Vastavalt äriseadustiku § 5 lg-le 1 on ettevõte majandusüksus, mille kaudu ettevõtja (FIE, eraõiguslik või avalik-õiguslik juriidiline isik) tegutseb. Äriseadustiku § 5 lg 1 küll täpsustab, et ettevõtte selline definitsioon kehtib eelkõige äriseadustiku tähenduses, kuid arvestades õiguskorra ühtsuse ja normitehnilise korrektsuse nõudeid ei ole mingit põhjust, miks ei peaks äriseadustikus sätestatud ettevõtte mõiste olema samane ka teiste seaduste raames. Sarnane eksitav säte oli vanasti ka Eesti Kultuurkapitali seaduses, kuid kehtiva Eesti Kultuurkapitali seaduse § 6 lg 2 kohaselt on vastav piirang juriidiliselt korrektne ning nimetatud sätte viimase lause kohaselt ei või Kultuurkapital asutada eraõiguslikke juriidilisi isikuid ega neis osaleda.

Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõud koostades tuleb seega jälgida, et õigusakti sõnastus oleks normitehniliselt ühtne ning et seaduses kasutatavad mõisted ei

http://www.lc.ee/foorum/lc/themis/si…

5/9

2.11.2008

Sihtasutus Eesti Õiguskeskus

erineks neile teistes vastava valdkonnaga seotud õigusaktides antud tähendustest.

4.

PROJEKTIDE FINANTSEERIMINE SIHTKAPITALIST 4.1. OTSUSTUSKRITEERIUMID 4.1.1. Toetuste taotlemise kord ja formaalsed otsustuskriteeriumid Praegu eelnõus lahendamata probleemiks on kindlasti sihtkapitalist toetuste taotlemise kord, mis vajab igal juhul reguleerimist. Sätestada tuleks nii tähtajad, mis ajaks taotlused tuleb esitada, kui ka taotluste ja nendele lisatavate dokumentide (nt projekti eelarve) vormid. Praegusel hetkel saab vastava korra väljatöötamisel aluseks võtta Vabariigi Valitsuse 30. Aprilli 2002.a määruses nr 140 “ Hasartmängumaksu laekumistest toetuste taotlemise ja andmise kord” sätestatud kriteeriumid, millele peavad toetuste taotlused vastama ning mille alusel toetuste andjad saavad toetuse vajalikkuse ja projektide otstarbekuse üle otsustada[11]. Nimetatud määrus on Vabariigi Valitsuse poolt vastu võetud hasartmängumaksu seaduse § 7 lg 3 alusel ning see reguleerib hasartmängumaksu seaduse § 7 lg 2 p-s 3 sätestatud tulude jaotamist Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse poolt.

Nimetatud määruses on reguleeritud taotluste esitamise kord (§ 2), nende läbivaatamise ja toetuste andmise otsustamine (§ 3), lepingu sõlmimine toetuse saajaga (§ 4) ning samuti järelvalve toetuse kasutamise üle (§ 5). Lisaks eelnevale on määrusega kehtestatud taotluse ankeet ja projekti eelarve kava (nn formaalsed taotluse esitamise tingimused). Selline taotlemis- ja otsustuskord on vajalik, kuna see kergendab taotluse esitamist (taotleja ei pea hakkama välja mõtlema, mismoodi ja missuguseid dokumente esitada on vaja) ja samas on ka olemas kindlad formaalsed kriteeriumid, mida sihtkapital peab otsustamisprotsessis järgima (nii on lihtsam teostada järelvalvet otsustusprotsessi üle).

4.1.2. Sihtkapitali sisulised otsustuskriteeriumid Kindlasti on vaja veel otsustada, kas ja kuidas tuleks täpsemalt reguleerida see, kuidas sihtkapital teatud ajavahemikus (nt aasta jooksul) toetusi erinevate kolmandat sektorit puudutavate valdkondade vahel jagab. Eelnõu § 11 lg 2 p 3 kohaselt määratakse kindlaks alakapitalide poolt jaotatavate aastatoetuste piirmäärad. Seega, kuivõrd alakapitalid peaks hakkama tegelema erinevate kolmanda sektori valdkondadega, jagab praegu raha erinevate valdkondade vahel sihtkapitali nõukogu. Selles osas on eelnõus järgitud Eesti Kultuurkapitali mudelit – Eesti Kultuurkapitali seaduse § 11 lg 2 p 5 kohaselt määrab Kultuurkapitali nõukogu kindlaks sihtkapitalide ja ekspertgruppide poolt jaotatavate toetuste piirmäärad aastas ja kvartalis. Tõenäoliselt oleks ka aastane ja kvartaalne valdkondade rahastamise otsustamine sihtkapitali nõukogu poolt igati asjakohane. Sellisel juhul on raha jagamine suuresti kolmanda sektori enda kontrolli all ja peamiseks otsustuskriteeriumiks on kolmanda sektori enda tahe.

Eelneva osas tuleb siiski märkida, et valdkondade rahastamise otsustamine sihtkapitali nõukogu poolt on kolmanda sektori tahtest lähtuvalt efektiivne ainult siis, kui sihtkapitali nõukogu liikmete määramine toimuks käesoleva raporti peatükis 4.2. toodud soovitusi järgides – kui sihtkapitali nõukogu liikmeid määraks kodanikuühenduste katusorganisatsioon.

4.2. FINANTSEERIMISE OTSUSTUSPROTSESS Eesti Kultuurkapitali seaduse § 11 lg 2 kohaselt on Kultuurkapitali organiks, mille pädevusse kuulub ka finantseerimise otsustamine, Eesti Kultuurkapitali nõukogu.

Tegelikkuses kuulub Kultuurkapitali nõukogu pädevusse küll peamiselt üldine rahastamise otsustamine – nn rahastamistrendi otsustamine (nt sihtkapitalide poolt jaotatavate toetuste piirmäärade kehtestamine). Kultuurkapitali struktuuri kuuluvad veel ka sihtkapitalid (arhitektuuri sihtkapital, audiovisuaalse kunsti sihtkapital, helikunsti sihtkapital, kehakultuuri- ja spordi sihtkapital, kirjanduse sihtkapital, kujutava ja rakenduskunsti sihtkapital, näitekunsti sihtkapital, rahvakultuuri sihtkapital), mis vastavalt Eesti Kultuurkapitali seaduse § 14 lg-le 3 jaotavad muuhulgas iga sihtkapitali käsutusse eraldatud raha. Seega on sisuliselt lõppinstantsis projektide rahastamise otsustamine sihtkapitalide pädevuses, kes jaotavad raha vastavalt iga sihtkapitali jaotuspõhimõtetele.

Eesti Kultuurkapitalist raha jaotamise otsustusprotsessi juures on oluline rõhutada, et kuna Kultuurkapitali nõukogu 11st liikmest 8 (seega enamus) valitakse Eesti Kultuurkapitali seaduse § 11 lg 1 p-ti 4 kohaselt sihtkapitalide nõukogude poolt, siis tegelikkuses on

http://www.lc.ee/foorum/lc/themis/si…

6/9

2.11.2008

Sihtasutus Eesti Õiguskeskus

finantseerimise otsustusprotsessis väga suur roll just sihtkapitalidel.

Sarnaselt on eelnõus projektide finantseerimist otsustavaks organiks loodava sihtkapitali nõukogu, mis eelnõu § 11 lg 2 p-ti 3 kohaselt määrab kindlaks alakapitalide poolt jaotatavate aastatoetuste piirmäärad[12]. Vastavalt eelnõu § 10 lg-le 1 on alakapitalid sihtkapitali koosseisu kuuluvad üksused, mis moodustatakse vastavalt sihtkapitali nõukogu otsusele. Eelnõu § 10 lg 2 kohaselt on alakapitalide ülesandeks Sihtkapitali nõukogu poolt konkreetsele mittetulundusvaldkonnale eraldatud raha jaotamine esitatud taotluste ja korraldatud konkursside alusel. Seega on eelnõus raha jaotamise otsustusprotsess põhimõtteliselt kaheastmeline – üldised finantseerimise suunad otsustab sihtkapitali nõukogu ning konkreetsete projektide rahastamise otsustab vastav alakapital. Eelnevat arvesse võttes tundub esmapilgul, et eelnõu kopeerib suuresti Eesti Kultuurkapitali rahastamise otsustusprotsessi.

Siiski tuleks tähelepanu pöörata mõningatele Eesti Kultuurkapitali ja Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali võimalikele erinevustele, mistõttu rahastamise otsustusprotsess ei peaks olema täiesti ühene. Kuna Eesti Kultuurkapitalist rahastatakse erinevate kultuurvaldkondade projekte, Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitalist aga projekte, mille eesmärk on kodanikuühiskonna üldine ja mittetulundussektori toetamine (eelnõu § 1 lg 1), siis on raporti autorid seisukohal, et kuna Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali rahastatav valdkond ei ole nii laialivalguv, ei ole vaja luua mitte niivõrd palju erinevaid alakapitale, kuivõrd mittetulundussektori juhtimine koondada ühe katusorganisatsiooni (nt Eesti Mittetulundusühenduste Ümarlaud) juhtimise alla. See võimaldaks muuta rahastamise otsustamise läbipaistvamaks ja ühtsemaks.

Eelnevast tulenevalt võiks eelnõu § 11 lg 1 p-s 4 nimetatud Sihtkapitali nõukogu liikmed (ühenduste poolt määratud liikmed) valida eelnevalt nimetatud katusorganisatsiooni poolt.

Sellise lahenduse positiivne tagajärg kolmanda sektori organisatsioonidele oleks ühinemine ühe katusorganisatsiooni alla, mis muudaks kolmanda sektori organisatsioonid ühtsemaks (mõnes mõttes oleks katusorganisatsiooniga ühinemine nö “pool-vabatahtlik”, sest see võimaldaks rohkem kaasa rääkida kodanikuühenduste rahastamise otsustamisel). Seega oleks Eesti Kodanikuühenduste Sihtkapitali seadusel kaks tagajärge – loodaks kindel mehhanism kolmanda sektori organisatsioonide rahastamiseks (mis kindlasti leevendaks nende organisatsioonide finantsprobleeme) ning seaduse tagajärjena moodustuks lühikese aja jooksul väga tugev kolmanda sektori organisatsioonide katusorganisatsioon, mis võimaldaks poliitilistes ringkondades rohkem enda seisukohti selgitada ja enda eesmärke teostada.

Väljapakutud lahendus oleks paljuski vastand Kultuurkapitali mudelile, kuna viimases on rahastamise otsustusprotsessis tugev positsioon erinevatel sihtkapitalidel (selline mudel ei soodustaks kolmanda sektori organisatsioonide ühinemist). Praegu valitakse Kultuurkapitali sihtkapitali liikmed konkursil, mille kinnitab kultuuriminister. Seega on sihtkapitali liikmete valimine seotud teatud määral ka Vabariigi Valitsusega, mis autorite arvates ei oleks hea – kolmanda sektori organisatsioonide esindajate valimine peaks olema ikka ainult kolmanda sektori organisatsioonide endi asi ja ei tohiks mingilgi määral olla seotud Vabariigi Valitsusega. Ka see on üks põhjus, miks Kultuurkapitali mudelit ei oleks kasulik rakendada.

Eelnevat kokku võttes oleks käesoleva raporti autorite arvates kolmanda sektori organisatsioonidele kasulik mitte järgida finantseerimise otsustusprotsessi reguleerimisel Eesti Kultuurkapitali mudelit, vaid sätestada eelnõus ühe kolmanda sektori organisatsiooni (nt Eesti Mittetulundusühenduste Ümarlaud) õigus määrata eelnõu § 11 lg 1 p-s 4 nimetatud nõukogu liikmed. Samuti peaks sellel katusorganisatsioonil olema õigus nimetada enda esindajad ka loodavate alakapitalide nõukogudesse. Seega võiks alakapitalide moodustamise regulatsioonis sätestada, et alakapitalide nõukogude (kes otsustavad konkreetsete projektide rahastamise) liikmetest teatud osa määrab katusorganisatsioon otse (või delegeerib selle mõnele enda allüksusele) ning teatud osa määrab sihtkapitali nõukogu.

Pakutud lahendus võimaldaks kolmanda sektori organisatsioonide rahastamisel suurt rolli mängida kolmanda sektori organisatsioonide katusorganisatsioonil, mis tagaks kolmanda sektori ühtse rahastamispoliitika kujundamise ning seoks kolmanda sektori organisatsioone ja annaks neile tugevama positsiooni poliitilistes ringkondades (nt erinevates läbirääkimistes Vabariigi Valitsusega). Pakutud lahendus minimeeriks kindlasti ka selliste situatsioonide võimalikkust, mille puhul kolmanda sektori organisatsioonide vähese ühtsuse tõttu suudavad avaliku sektori esindajad rahastamist suunata vastavalt enda soovidele.

Omaette probleemina võib veel välja tuua eelnõu § 11 lg 1 p-de 2 ja 3 sõnastuse, mille kohaselt kaks sihtkapitali nõukogu liiget määrab Riigikogu koalitsioon ja kaks opositsioon.

http://www.lc.ee/foorum/lc/themis/si…

7/9

2.11.2008

Sihtasutus Eesti Õiguskeskus

Mõte iseenesest on arusaadav, aga juriidiliselt tõenäoliselt ei ole teostatav. Tõenäoliselt tuleks sätestada, et Riigikogu määrab 4 nõukogu liiget, kellest kaks ei tohi kuuluda Vabariigi Valitsust moodustavatesse erakondadesse ja kellest kõik peaks olema erinevate erakondade liikmed. Selliselt oleks nende liikmete määramine Riigikogu pädevuses – praegusest sõnastusest seda välja lugeda ei saa.

5.

KOKKUVÕTE

Raportis tehtud peamised järeldused Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitali seaduse eelnõu kohta on: eelnõus tuleb piiritleda Eesti kodanikuühiskonna ja mittetulundussektori tegevus ning vajadusel muuta Eesti Kultuurkapitali seadust ning hasartmängumaksu seadust vastavalt, et nimetatud institutsioonidest ei rahastataks samade valdkondade projekte; eelnõus Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali vara paigutamist reguleerivate sätete koostamisel tuleb arvestada Sihtkapitali kui avalik-õigusliku juriidilise isiku eesmärki ning seada riskide maandamiseks konkreetsed piirangud Sihtkapitali majandustegevusele; eelnõus tuleb piiritleda Sihtkapitali nõukogu ja juhataja, samuti alakapitalide pädevus ja vastutus; reguleerimist vajab sihtkapitalist toetuste taotlemise kord ja formaalsed otsustuskriteeriumid; eelnõus oleks kolmandale sektorile kasulik mitte järgida Eesti Kultuurkapitali mudelit, vaid sätestada eelnõus ühe kolmanda sektori katusorganisatsiooni (nt Eesti Mittetulundusühenduste Ümarlaud) õigus määrata sihtkapitali nõukogu liikmeid; nimetatud katusorganisatsioon võiks saada ka sihtkapitali alakapitalide nõukogudesse osade liikmete määramise õiguse.

6.

KASUTATUD ALLIKATE LOETELU

Agu Laius. Protsent tulumaksust kodanikuühendustele. Artikkel 31.05.2002.a “Foorumis”.

Kättesaadav internetis: : http://www.emy.ee/raport/laius7.html (14.09.2004) Eesti Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse eelnõu Eesti Mittetulundusühenduste Ümarlaua (EMÜ) esinduskogu ettepanek. Kättesaadav internetis: http://www.emy.ee/sihtkap.html (12.09.2004).

Riigikogu kultuurikomisjoni 21.01.2003.a istungi protokoll nr 301. Kättesaadav internetis: http://web.riigikogu.ee/ems/saros-bin/mgetdoc? itemid=030360001&login=proov&password=&system=ems&server=ragne1 (12.09.2004) Riigikontrolli 07.05.2004.a valminud kontrolliaruanne nr 2-5/04/24 “Hasartmängumaksust makstavad toetused” Riigikontrolli 21.02.2003.a valminud kontrolliaruanne nr 2-5/03/8 “Eesti Kultuurkapitali majandustegevus”

7.

KASUTATUD NORMATIIVMATERJALI LOETELU

Eesti Kultuurkapitali seadus. 01.06.1994. – RT I 1994, 46, 772; 1996, 8, 166; 1997, 37/38, 571; 2002, 21, 117; 57, 357; 61, 375; 87, 506; 2003, 21, 123.

Hasartmängumaksu seadus. 13.03.2002. – RT I 2002, 28, 158; 90, 521; 2003, 88, 591; 2004, 52, 362.

Tsiviilseadustiku üldosa seadus. 27. 03. 2002. – RT I 2002, 35, 216; 2003, 13, 64; 78, 523.

Vabariigi Valitsuse 30. Aprilli 2002.a määrus nr 140 “ Hasartmängumaksu laekumistest toetuste taotlemise ja andmise kord”. - RT I 2002, 38, 239; 105, 626. Äriseadustik. 15.02.1995. – RT I 1995, 26-28, 355; 1996, 40, 773; 51, 967; 52-54, 993; 1997, 16, 258; 48, 774; 77, 1313; 1998, 2, 48; 23, 322; 30, 410; 36/37, 552; 59, 941; 91-93, 1500; 1999, 10, 155; 23, 355; 24, 360; 57, 596; 102, 907; 2000, 29, 172; 49, 303; 57, 373; 55, 365; 2001, 34, 185; 56, 332; 56, 336; 89, 532; 93, 565; 2002, 3, 6; 35, 214; 53, 336; 61, 375; 63, 387; 63, 388; 96, 564; 102, 600; 110, 657; 2003, 4, 19;

http://www.lc.ee/foorum/lc/themis/si…

8/9

2.11.2008

Sihtasutus Eesti Õiguskeskus

13, 64; 18, 100; 78, 523; 88, 591.

[1] Selle osa jaotamist teostab Siseministeeriumi juurde moodustatud toetuste andmise komisjon, mida teenindab Siseministeerium ja Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse Regionaalarengu Agentuur.

[2] Selle osa jaotamise ja kasutamise üle otsustab Riigikogu moodustatud nõukogu, millesse kuulub kuus Riigikogu liiget, üks Haridus- ja Teadusministeeriumi, üks Kultuuriministeeriumi ja üks Sotsiaalministeeriumi esindaja (nn Hasartmängumaksu Nõukogu).

[3] Riigikontrolli 07.05.2004.a valminud kontrolliaruanne nr 2-5/04/24 “Hasartmängumaksust makstavad toetused” lk 2.

[4] Kindlasti on halb selline olukord, kus toimub ühe ja sama valdkonna projektide rahastamine nt Eesti kodanikuühiskonna sihtkapitali ja Eesti Kultuurkapitali poolt – sellises olukorras oleks raske saada ülevaadet teatud valdkonna rahastamisest. Samuti võiks selline olukord luua pädevusvaidlusi võimalike rahastajate vahel.

[5] A. Laius. Protsent tulumaksust kodanikuühendustele. Artikkel 31. mai 2002.a Foorumis). Kättesaadav internetis: http://www.emy.ee/raport/laius7.html (14.09.2004).

[6] Riigikontrolli 21. veebruari 2003.a kontrolliaruanne nr 2-5/03/8 “Eesti Kultuurkapitali majandustegevus”. Kättesaadav internetis: http://www.riigikontroll.ee/ (12.09.2004).

[7] Riigikogu kultuurikomisjoni 21.01.2003.a istungi protokoll nr 301. Kättesaadav internetis: http://web.riigikogu.ee/ems/saros-bin/mgetdoc? itemid=030360001&login=proov&password=&system=ems&server=ragne1 (12.09.2004).

[8] Siinkohal juhiks tähelepanu Avo Viioli juhtumile Kultuurkapitaliga seoses. Tegemist oli küll Avo Viioli poolt Kultuurkapitali vara enda kasuks pööramisega, kuid seda tehti osalt küllaltki riskantsete majandustehingute katte all, mille vastu Kultuurkapitali Nõukogu Kultuurkapitali eesmärki silmas pidades igal juhul huvi oleks pidanud tundma. Vt ka Riigikontrolli aruanne Kultuurkapitali majandustegevuse kohta lk 18-27.

[9] Vara mõiste on erinev näiteks karistusõiguses, kus vara all mõeldakse isikule kuuluvaid asju ja õigusi, mitte aga kohustusi.

[10] Riigikontroll esitas oma 2003.a veebruaris valminud Kultuurkapitali majandustegevust puudutavas kontrolliaruandes muuhulgas kultuuriministrile ettepaneku, et kultuuriminister esitaks ettepaneku Eesti Kultuurkapitali seaduse täiendamiseks, “nähes seal ette nõukogu liikmete pädevuse täpsustamise ja vastutuse, täpsustamaks tsiviilseadustiku üldosa seaduses (§ 37 lg 1) ette nähtud juriidilise isiku juhtorgani liikme vastutust”. Lk 23.

[11] Kusjuures peaks eelnõus sisalduma ka viide vastavale määrusele, sest vastasel juhul ei oleks määrusel seaduslikku alust. Hasartmängumaksu seaduse § 7 lg 4 tuleb Kodanikuühiskonna Sihtkapitali seaduse kehtestamisel kehtetuks tunnistada, VV määruse andmine on hasartmängumaksu seaduses aga konkreetselt selle paragrahviga seotud.

[12] Loomulikult tuleks läbi mõelda see, kas alakapitalidel on üldse mõtet. See oleneb paljuski sellest, kui suured hakkavad olema loodava sihtkapitali rahalised võimalused.

Seega kui sihtkapitali finantsvõimalused on piisavalt väikesed selleks, et projektide rahastamist suudaks otsustada üksnes sihtkapitali nõukogu, puudub ka vajadus alakapitalide järele. Siinkohal tuleb siiski rõhutada, et tõenäoliselt on ikkagi mõttekas alakapitalid luua, kuna nende puudumist on ette heidetud nt Hasartmängumaksu Nõukogule.

Lehekülje kasutamine eeldab kasutamistingimuste aktsepteerimist © Sihtasutus Eesti Õiguskeskus 1996-2002 WWW: Veiko Laanjärv / Aare Vesi

http://www.lc.ee/foorum/lc/themis/si…

9/9