Acqua Focus 2/2016
TRE SCENARI E UN’AZIONE
Per una moderna industria dell’idrico in Italia Raffaele Di Stefano
L’autore Raffaele Di Stefano, avvocato, partner di Energia Media e senior advisor di NE Nomisma Energia per il settore Water.
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©Energia Media - febbraio 2016
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Tre scenari, un’azione
Per una moderna industria dell’idrico in Italia Raffaele Di Stefano
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Nota introduttiva Il 19 gennaio scorso Energia Media ha aperto il ciclo di incontri per l’anno 2016 dedicato all’industria idrica, denominato - come nei tre anni precedenti - Acqua 2.0. La scelta di tenere l’incontro iniziale presso la sede ANIE è significativa della prospettiva industriale con la quale Energia Media ha inteso approcciare al dibattito sul Sistema Idrico Integrato. L’industria idrica ha una filiera lunga, dalla manifattura all’ICT, che parte dalla ricerca, passa per la produzione e arriva alla gestione del servizio. Ma attualmente, sui tavoli di discussione, vengono identificate e riconosciute come industrie idriche esclusivamente le società di gestione; ciò è accettabile solo in senso lato, con rifermento alla missione di queste aziende di generare servizi per l’utenza; l’industria in senso proprio ha invece altre caratteristiche tecnico-organizzative, un diverso modello di business, e coinvolge una comunità assai più larga di imprese e di uomini impegnati a progettare e produrre soluzioni innovative.
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Tre scenari, un’azione Identificare l’industria idrica con le sole società di gestione del SII è limitativo e ha causato effetti distorsivi sul mercato, primo tra tutti la focalizzazione del dibattito sugli aspetti finanziari trascurando le modalità di gestione del servizio idrico stesso. L’arretratezza tecnologica e l’inefficienza complessiva del sistema sono la manifestazione plastica di tale approccio “ragioneristico”. Non si intende sottovalutare l’aspetto finanziario della gestione del SII, che ha una sua indubbia rilevanza. Si intende piuttosto ricondurlo all’interno di un corretto contesto volto alla migliore gestione del servizio; si intende restituirgli la funzione propria di generatore di investimenti prodotti da una visione capace di sostenere programmi e progetti industriali adeguati alle urgenze di ammodernamento del settore. Per altro verso si deve rilevare come l’industria idrica, quella in senso proprio, non abbia manifestato ancora un convinto interesse a partecipare alle politiche industriali di settore. Sulla scorta di tali considerazioni, e convinti della necessità di dover affrontare la questione della politica industriale del settore idrico, Energia Media ha proposto per il 2016 tre scenari di discussione.
Primo scenario. L’industria nel suo complesso deve partecipare alla definizione delle politiche industriali e della governance del sistema idrico È il settore più antico tra i servizi pubblici, e ha visto sedimentarsi nel corso degli anni un sistema di norme e di regole a tutela della sua “specialità” organizzativa e gestionale. E pertanto, il sistema normativo e industriale di riferimento è stato caratterizzato da una certa rigidità, sia delle norme che dell’interpretazione che di quel-
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le norme si è voluta dare; ciò ha prodotto una sorta di “cristallizzazione tecnologica” e di “autorefenzialità” da parte delle società di gestione. Il referendum abrogativo del 2011 ha segnato un punto di rottura del sistema, con l’apertura del settore alla regolazione indipendente. L’Aeegsi ha fatto molto, ma una nuova governance del settore non è stata ancora completamente assestata; è stato appena approvato il nuovo metodo tariffario 2016-2019 e altri provvedimenti sono in discussione; è stata approvata dal Parlamento la legge delega per il recepimento della direttiva europea sulle procedure d’appalto nel settore idrico ma debbono essere emanati dal Governo i decreti legislativi; è in corso una riorganizzazione per aggregazione dei gestori del SII: e altri provvedimenti regolatori sono in fase di discussione. Per il settore industriale idrico, in senso proprio, è ora il momento di intervenire e scegliere il contesto normativo, economico e imprenditoriale che vuole praticare. È il momento di dialogare: • con il Governo, per richiedere che la normativa speciale per gli appalti idrici, in corso di approvazione, garantisca la più ampia adesione ai principi europei di apertura del mercato alla concorrenza e di orientamento all’innovazione tecnologica; • con l’Aeegsi perché i sistemi tariffari e contrattuali sostengano e anzi stimolino tali indirizzi di apertura e di innovazione del mercato delle tecnologie; • con le altre agenzie nazionali, AGCM e ANAC, per stimolare un processo di crescita rivolto alla concorrenza. È il momento per l’industria: • di confrontarsi con le società di gestione del servizio idrico per verificare l’efficienza delle soluzioni tecnologiche da queste adottate e lo stato delle BAT (Best Available Technologies) disponibili; • di informare adeguatamente i consumatori sui benefici diretti che l’innovazione tecnologica garantisce e sui costi della mancata innovazione; • di partecipare attivamente alla definizione delle scelte di politica industriale del servizio idrico.
Secondo scenario. L’Innovazione tecnologica Affrontare il tema dell’innovazione significa affrontare il tema della strategia industriale nel settore idrico; perché la tecnologia adottata è la naturale conseguenza della strategia scelta. Con la tecnologia si possono massimizzare i risultati con i mezzi infrastrutturali disponibili; ovvero si possono raggiungere gli obiettivi con l’impiego delle risorse minime necessarie. Non è possibile escludere la tecnologia dal dibattito sulla politica industriale del SII.
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E non è accettabile affrontare il tema degli investimenti senza collegarlo al tema dell’innovazione tecnologica. Anche perché non basta investire, bisogna saper utilizzare i soldi e anche la risorsa idrica: saranno mai sufficienti gli ampliamenti delle condotte idriche, dei collettori fognari, dei depuratori se non ci sarà una politica industriale ed ambientale attenta all’utilizzo (ed al riutilizzo) della risorsa stessa? Dalla leggi Merloni ter si inseguono gli investimenti pubblici e privati nel settore idrico; ma non si riesce ancora a colmare il gap esistente fra il ritardo, l’inadeguatezza infrastrutturale e gli investimenti effettuati. Sicuramente c’è un problema di quantità di investimenti; ma altrettanto sicuramente esiste un problema di qualità degli investimenti effettuati: ci sono investimenti inadeguati come costo, investimenti ridondanti, e investimenti che tengono conto piuttosto della necessità dell’investitore o della società di gestione che della razionale ed efficiente allocazione delle risorse. Occorre porre la questione dell’integrazione dei sistemi e delle infrastrutture esistenti. Anche il dichiarato obiettivo dell’Aeegsi di raggiungere uniformità di servizio idrico per tutta l’Italia, sia sotto il profilo regolatorio che di qualità del servizio e di costo, deve misurarsi con la questione della tecnologica. Larga parte delle voci economiche e finanziarie che compongono la tariffa idrica derivano delle scelte strategiche e tecnologiche delle società di gestione. E l’inefficienza può essere meno costosa per l’azienda che l’introdurre innovazione tecnologica; ma tale scelta che comporta minori esborsi finanziari per l’azienda ha costi economici enormi per la collettività. Per questo occorre spingere sulla cultura dell’innovazione, oltre che sui benefici diretti o indiretti che questa comporta, con l’obiettivo di rendere conveniente economicamente ciò che ancora non è obbligatorio. Per altro verso l’opzione tecnologica rende praticabile l’obiettivo di valutare le gestioni idriche in base a un benchmark nazionale, indispensabile una volta portati a compimento i processi di aggregazione in corso tra i gestori.
Terzo scenario. La depurazione civile ed industriale Esiste una convergenza sempre più stringente tra le politiche idriche e le politiche di tutela ambientale della risorsa acqua. A causa della carenza di una politica industriale per il settore idrico l’Italia è stata sanzionata dall’Unione Europea per l’inadeguata depurazione dei reflui civili. I risultati delle gestioni in materia di depurazione, in troppe zone del Paese, non sono neppure sufficienti. Guardare principalmente (quando non addirittura esclusivamente)
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al problema della depurazione in termini economici-finanziari, riducendo tutto a una questione di volume di investimenti urgenti e necessari è un errore; c’è un grande lavoro da svolgere per migliorare la qualità e l’efficienza delle gestioni, c’è un grande lavoro di razionalizzazione e di risparmi di spesa e un altrettanto grande lavoro di progettazione. Su tali presupposti l’urgenza della depurazione non deve trasformarsi in fretta di spendere ma occasione di ammodernamento infrastrutturale. Ma il problema della depurazione non riguarda solo i reflui civili o misti (civili-industriali) ma coinvolge pienamente anche i reflui industriali. Gli interventi per la depurazione industriale non possono limitarsi oltre alla politica delle deroghe alle tabelle di scarico. Occorre predisporre piani adeguati sia per la gestione dei reflui sia per il monitoraggio ambientale, collegando politiche di sostegno all’innovazione e incentivi onde innescare anche per il trattamento dei reflui industriali il necessario processo di ammodernamento.
La proposta di azione Per i motivi dedotti, e anche per gli altri non richiamati, il sistema idrico non può rimanere nello stato in cui si trova; deve migliorare, deve modernizzarsi e avvicinarsi in termini di performances di servizio alle utilities del settore elettrico e del gas. L’industria idrica, quella in senso stretto, quella manifatturiera e delle ICT, si deve inserire in questo processo di modernizzazione, di elevatissimo valore economico, per coglierne le grandi opportunità. Il primo passo è prendere consapevolezza: per il ruolo e la funzione ricoperti, l’industria è naturale comprimario (e non già fornitore subalterno alle società di gestione) nella complessa filiera industriale del sistema idrico integrato. Il secondo passo è occupare lo spazio di rappresentanza: il comparto industriale produce un grande valore economico (ed etico) in termini di ricerca, di innovazione, di investimento, di soluzioni offerte; questo valore deve essere conosciuto e riconosciuto dalla politica, dalle istituzioni, dalle società di gestione e dai cittadini-utenti. I Tavoli di Energia Media - Acqua 2.0 2016 - si propongono di trasformare queste idee in azioni pragmatiche volte al riconoscimento degli interessi dell’industria, volte alla realizzazione di un sistema di alleanze e collaborazione con il mondo delle istituzioni, anche al fine di promuovere politiche incentivanti e di sostegno, di cui finora hanno goduto solo le società di gestione. Verranno esplicitamente affrontati i temi relativi al coinvolgimento di investitori per il sostegno finanziario e degli organi per una regolazione che tenga conto delle prospettive industriali
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Appalti e nuova normativa Il Governo è impegnato a emanare il Decreto Legislativo per l’attuazione della Direttiva e 2014/25/UE a oggetto le procedure di appalto per enti erogatori di servizi pubblici nei settori acqua, energia, trasporti e servizi postali entro il 26 febbraio 2016. C’è grande attesa per questo provvedimento Sinora lo scenario normativo e industriale di riferimento era stato caratterizzato da una certa rigidità che ha prodotto una “cristallizzazione tecnologica” e autorefenzialità contrattuale da parte delle società di gestione del SII. L'evoluzione della regolazione del settore, con l'attribuzione all’Aeegsi delle relative competenze, e ora il riordino della normativa di cui all’atteso Decreto Legislativo permettono di aprire una nuova dialettica imprenditoriale tra le imprese della filiera industriale e le società di gestione del servizio idrico. Il principio della non derogabilità della gara, dell'articolazione in lotti, della trasparenza e della contendibilità dell’appalto, iI richiamo all'innovazione tecnologica e industriale sono tutte occasioni per l’industria di delineare strategie per migliorare la comprensione delle esigenze del settore idrico e partecipare alla proposizione di soluzioni innovative. È importante richiamare inoltre. che il settore idrico è stretto da normative europee sulla qualità delle
acque e da normative nazionali di adeguamento infrastrutturale e igienico-sanitario; gravato dall’obbligo in capo al concessionario di rispettare l’impegno al miglioramento delle infrastrutture idriche in gestione a fronte del fatto che il settore stesso è in grado di generare sufficienti risorse economiche per far fronte agli impegni conseguenti agli interventi. Il nuovo percorso normativo non è ultimato: debbono essere emanati i decreti legislativi; le agenzie nazionali, Aeegsi, AGCM e ANAC, stanno per affrontare l’impatto possibile della nuova normative innanzitutto dal punto di vista contrattuale e regolamentare; le società di gestione del SII da tempo presidiano i processi decisionali per tutelare i propri interessi; la filiera industriale deve intervenire adesso per difendere la concorrenza e sostenere l’apertura del mercato idrico.
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FOCUS 2/2016 - ACQUA
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