Energia Focus 4/2016
Sui meccanismi della regolazione.
O come non lasciare il bambino nell’acqua sporca (e non buttarlo nemmeno)
 Alberto Biancardi
L’autore Alberto Biancardi è Componente dell'Autorità per l'energia elettrica il gas ed il sistema idrico. Di formazione economista, ha operato soprattutto in ambito istituzionale presso l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, l'Autorità per l'energia elettrica il gas ed il sistema idrico, l'Acquirente Unico, il Ministero dell'Industria e la Presidenza del Consiglio dei Ministri. In quest'ultimo ambito, è stato coordinatore del NARS (il nucleo di consulenza che opera presso il CIPE sui temi regolatori dei servizi infrastrutturali a rete). Ha operato anche presso Eni ed Enel (come assistente del Presidente). Dal marzo 2007 e fino all'attuale incarico, è stato Direttore Generale della Cassa conguaglio per il settore elettrico; Professore a contratto presso l'Università degli Studi di Genova, nonché Responsabile dell'Area energia e infrastrutture di AREL.
Energia Media Energia Media è un’agenzia di comunicazione e relazioni che opera, principalmente, nei settori energy, utility e smart city. Sviluppa strategie comunicative, facilita le relazioni, elabora contenuti e informazione. Sostiene le aziende migliorandone il posizionamento e creando occasioni di business. Affianca associazioni e istituzioni in programmi di comunicazione pensati per aumentare la reputazione nei confronti dei propri stakeholder. Energia Media nasce nel 2013, a Milano, dall'esperienza maturata da un gruppo di persone in oltre vent’anni di lavoro nel campo dell’informazione, delle relazioni e della consulenza strategica nei settori energy e utility. Tutte le immagini e fotografia presenti in questo Paper sono state regolarmente acquistate su banche dati. Nel caso in cui l’autore ritenga che siano state violate le regole di copyright, è pregato di segnalarlo al seguente indirizzo: comunicazione@energiamedia.it
©Energia Media - febbraio 2016
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Sui meccanismi della regolazione. O come non lasciare il bambino nell’acqua sporca (e non buttarlo nemmeno)
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Premessa La regolazione economica è una modalità di governo, cioè, un modo per prendere decisioni in un contesto complesso, scegliendo fra differenti soluzioni alternative. Scrivere una regola, sotto molti aspetti, è attività che può essere ricondotta a una più ampia di scrittura di una norma giuridica e, ancora più in generale, di qualsiasi altro meccanismo che aiuti ad acquisire informazioni, organizzarle, interpretarle e selezionare decisioni, quale ad esempio un algoritmo o una procedura codificata. Tutto ciò nell’ipotesi, ovviamente, che regola, norma, algoritmo, ecc. abbiano come oggetto la stessa scelta, in questa sede tipicamente inerente il trasporto, la produzione, la vendita, il consumo di un servizio pubblico quale l’energia o l'acqua o, comunque, un’azione da effettuarsi in uno dei settori economici riconducibili ai servizi pubblici. Di seguito, dunque, per quanto possibile, i termini regola, norma, algoritmo e procedura verranno intesi come sinonimi. La regolazione economica presa a riferimento in questo scritto è quella propria di un’autorità amministrativa indipendente nata in attuazione della legge del 1995, n.481, anche se, da un punto di vista logico, gli stessi ragionamenti potrebbero essere applicati ad altri strumenti e istituzioni simili, nati precedentemente, quali Banca d’Italia o Consob, oppure attivi in ambito sovranazionale, quali la Banca centrale europea, così come a qualsiasi altra organizzazione che svolge analoghe funzioni, quale un Ministero, in un contesto in cui a quest'ultimo siano assegnate almeno parte delle funzioni di regolazione.
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Il problema in termini generali (scenario base) Innanzitutto, una scelta riguardante la produzione, la vendita, l’acquisto di un servizio pubblico, di un prodotto energetico, di un dispositivo che generi maggiore efficienza negli usi, ecc. può essere autonoma e nascere da un processo di decisione decentrato. Questa è la soluzione di puro mercato. Qualora quanto appena evidenziato non sia possibile, l’atto di produzione, vendita, ecc. deve essere indotto da una regola. Ovviamente, sempre che questo sia ritenuto opportuno. Ad esempio, la scelta di acquistare lampadine a basso consumo energetico, nell’ipotesi che queste siano disponibili sul mercato, per sostituirle a quelle di vecchia tecnologia può essere autonoma - il consumatore informato e consapevole decide di cambiare questo tipo di lampadina - oppure resa obbligatoria da un norma. Se si opta per la scrittura di una regola, questa deve essere preceduta da un’analisi di costo opportunità. Il costo della nuova lampadina deve essere inferiore al risparmio di energia elettrica consumata. L’analisi di costo opportunità deve essere basata, almeno implicitamente, sulla identificazione di un obiettivo e di uno strumento, cioè, seguendo l’esempio, rispettivamente dalla riduzione dei consumi di energia elettrica con i correlati benefici ambientali e, dall’acquisto delle nuove lampadine, con una relativa comparazione fra possibili strumenti alternativi (altri dispositivi che incrementino efficienza energetica). Come caso limite, in presenza di informazione perfetta e in assenza di incertezza, l’identificazione di obiettivo e strumento è equivalente. Nel senso che l’introduzione di una norma che obblighi gli
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utenti a ridurre i consumi di energia elettrica di un quantitativo predeterminato è equivalente all’introduzione di un obbligo alla sostituzione delle lampadine, nell’ipotesi che questa sia la soluzione più conveniente. Allontanandosi da questa situazione, diventa più incerto l’effetto della regola, in quanto l’applicazione dello strumento può non portare all’obiettivo atteso, almeno nella misura prevista.
Una prima complicazione L’esempio utilizzato come riferimento nel paragrafo precedente è volutamente semplice, in quanto, in particolare, tutte le informazioni sono disponibili e la decisione di acquistare le lampadine può essere presa individualmente senza importanti esternalità sul resto del sistema. Se non tutte le informazioni sono note a chi scrive la norma, è opportuno acquisirle e procedere alla elaborazione dei dati raccolti. Ovviamente, con il crescere delle asimmetrie informative e dell’incertezza, la duplice attività appena citata diventa più complessa e può richiedere una procedura di confronto con i vari portatori di interessi e l’effettuazione di calcoli, anche complessi, per la valutazione comparativa di diversi strumenti e dei conseguenti effetti derivanti dalla loro applicazione. Questa crescente complicazione può indurre a delegare un soggetto alla individuazione degli strumenti più adatti per il raggiungimento di un obiettivo prefissato. Un aspetto delicato e sotto certi aspetti paradossale che caratterizza questa delega consiste nel fatto che più il problema da risolvere sottostante alla scrittura della norma appare complesso, più appare, parimenti, ragionevole procedere alla delega stessa, anche se questa maggiore complessità - con tutta probabilità - implica l’esistenza di molte interazioni e circolarità fra le determinazioni dell’obiettivo e dello strumento. Nel senso che per determinare l’obiettivo – in maniera sostenibile – è necessario conoscere con sufficiente precisione l’effetto di ciascun strumento disponibile anche se, di norma, l’obiettivo è determinato prima dello strumento. Questo problema diventa ancora più difficile da risolvere in caso vi siano esternalità e decisioni che hanno effetti di medio e lungo periodo, caratteristiche proprie dei settori economici riconducibili ai servizi pubblici. Si pensi, fra i tanti esempi possibili, alla costruzione di una rete e al relativo problema di suddivisione dei costi di costruzione ed esercizio fra i vari utilizzatori, oppure a un investimento di elevata entità finanziaria i cui costi e i relativi benefici abbiano una estesa valenza temporale.
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Una seconda complicazione Il quadro può essere reso ancora più complesso da tre ulteriori ordini di motivi. Innanzitutto, può non essere possibile raggiungere l’obiettivo o definirlo in maniera adeguata. Tutto ciò per ragioni di semplice impossibilità tecnica, ma anche a causa della non praticabilità della composizione degli interessi e delle convenienze sottostanti (a meno di privilegiarne solo parte). Facendo riferimento, fra i tanti esempi possibili, alle politiche di incentivazione alle nuove tecnologie, l’incertezza e la scarsità di informazioni sull’evoluzione dei costi di ciascuna di esse rende pressoché impossibile definire in modo univoco l’incentivazione da assegnare a ciascuna di esse in modo da agevolare il raggiungimento della piena competitività rispetto alle tecnologie tradizionali. In questa circostanza, la stessa definizione dell’obiettivo si sostanzia in un vero e proprio mercato, in cui si confrontano da un lato l’erogatore dei fondi pubblici e dall’altro ciascuno dei possibili fruitori delle incentivazioni. Anche la definizione degli strumenti (ad esempio, il criterio di ripartizione dei fondi complessivamente stanziati) risente pesantemente dei rispettivi rapporti di forza. Inoltre, come ulteriore motivo di complicazione, in caso di convenienze divergenti e non componibili tramite uno scambio – o un accordo volto a comporre le divergenze medesime - la soluzione al duplice problema di identificazione di obiettivo e regola atta a raggiungerlo risulta di più difficile identificazione e di altrettanta ardua valutazione. Talvolta, può capitare che la regola sia semplicemente la cinghia di trasmissione per mettere in pratica una idea errata o iniqua, oppure che le modalità poco trasparenti con cui si identifica l’obiettivo inficino in modo decisivo la successiva attività di scrittura della regola. Altre volte ancora, l’assenza di una precisa definizione di un obiettivo fa sì che lo strumento svolga la funzione implicita di fissazione dell’obiettivo medesimo. Si pensi ai diversi interessi dei produttori di energia elettrica da fonti tradizionali e da rinnovabili, nonché fra questi e i consumatori. Questi effetti possono creare una situazione sotto molti aspetti paradossale. Infatti, essendo sovente difficile se non proprio impossibile valutare con certezza e trasparenza la bontà del sistema di obiettivi e regole - sia nel senso della sua equità che in quello della sua efficacia - la doppia decisione obiettivo-regola può creare un vero e proprio nuovo punto di riferimento verso cui le future decisioni convergeranno o, per meglio dire, saranno comunque costrette a convergere.
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Il punto di riferimento identificato può assumere maggior forza a causa della presenza di alcuni fenomeni studiati da tempo dal comportamentismo - quali gli effetti framing e wysiati (what you see is all there is) - in forza dei quali gli operatori sono indotti a sovrastimare l'importanza dei dati e delle informazioni - regole incluse - di cui dispongono. Riprendendo l’esempio di incentivazione di nuove tecnologie, è infatti possibile che un robusto flusso di finanziamenti verso una di esse la renda gradualmente più competitiva e in grado di spiazzare nel futuro le concorrenti. Tutto questo, si osservi, indipendentemente dalla possibile bontà di politiche alternative, cioè dal fatto che avendo inizialmente indirizzato gli stessi fondi verso altre tecnologie queste avrebbero mostrato una più consistente riduzione dei loro costi. Formulando un secondo esempio, nel caso della costruzione di una rete cosiddetta smart, la modalità di sviluppo adottata - cioè l’assegnazione o meno dell’esclusiva al distributore, il posizionamento degli impianti di produzione o di accumulo, ecc. - influenzerà con tutta probabilità in modo decisivo lo scenario futuro e le possibili convenienze di ciascun soggetto. Infine, vi è un altro motivo di complicazione: l’assegnazione della decisione inerente la produzione, vendita, acquisto, ecc. di un servizio pubblico tramite il mercato o, comunque, tramite una regola economica, potrebbe cambiare gli atteggiamenti dei singoli soggetti attivi nella medesima attività. Lo stesso modo di definire l’obiettivo e la regola potrebbe influenzare il sottostante insieme di conveniente e preferenze, inducendo a risultati differenti a seconda dell’opzione scelta. Almeno in questa circostanza, lo stesso linguaggio e le motivazioni utilizzate potrebbero essere per niente neutrali rispetto alle performance del doppio meccanismo di identificazione di obiettivo e regola.
Considerazioni I libri di testo di regolazione economica assumono, generalmente in modo implicito, almeno una fra le seguenti tre ipotesi: • al regolatore è assegnato un obiettivo; • l’obiettivo è comunque identificabile tramite un confronto dei vari scenari futuri, nonché una mutua composizione di interessi differenti fra loro, ma non incompatibili; • il regolatore, anche in caso, diciamo così, di auto-selezione del proprio obiettivo, esplica questa attività in modo preveggente. In tal modo, la differenza fra lo scenario base e la prima complicazione viene considerata molto sfumata e, all’atto pratico, quasi del tutto irrilevante. La tecnica è considerata in larga misu-
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ra condizione necessaria e sufficiente per identificare obiettivo e strumenti. Non a caso, la legge istitutiva delle autorità indipendenti settoriali usa il termine discrezionalità tecnica per circoscrivere e difendere l’ambito di attività dei regolatori medesimi. Seguendo questo approccio, lo stesso problema della delega fra parlamento e governo da una parte e regolatore dall’altra assume al massimo un valore di valutazione dei rispettivi rapporti di forza, dando in un certo qual modo per scontato - e desiderato - che la tecnica sia l’unico strumento utilizzato da deleganti e delegato. Inoltre, l’esistenza della seconda complicazione viene del tutto trascurata.
Sviluppi Una ripartizione corretta di ruoli fra mercato, regolazione e altre istituzioni dovrebbe essere, almeno idealmente, effettuata nel seguente modo: • il mercato, nel senso della decisione individuale decentrata senza vincoli, opera dove non è necessaria la determinazione né di obiettivi né di regole; • il regolatore opera dove la tecnica, nel senso di una procedura codificata o un algoritmo, è in grado di fornire risultati univoci; • le altre istituzioni, con l’eventuale supporto del regolatore, operano dove gli altri due ambiti da soli non sono in grado di fornire risultati adeguati. Soprattutto - ma non solo - con riferimento a quella che sopra è stata denominata seconda complicazione, quali contributi possono essere dati da altre discipline rispetto alla regolazione economica?
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