Revista ENMP 3 by Escuela Nacional del Ministerio Público

Investigación y Análisis

MINISTERIO

PÚBLICO Escuela Nacional del Ministerio Público

ISSN 2221-6812

Año 2 [•] Número 3

enero-junio 2012

NÚMERO 3 • enero-junio 2012

LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO

ENMP Investigación y Análisis

ARTÍCULOS

APORTES DE LA LEY 133-11: LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO Wilson M. Camacho Peralta NOVEDADES DE LA LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DOMINICANA Jesús Fernández Vélez PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD Y PODER DE ACUSAR: APARENTE ANTINOMIA DEL MINISTERIO PÚBLICO Raúl Reyes Vásquez LA CARRERA DEL MINISTERIO PÚBLICO: GARANTÍA DE OBJETIVIDAD E INDEPENDENCIA EN LA INVESTIGACIÓN Arístides José Trejo Liranzo REFLEXIONES EN TORNO AL RÉGIMEN DE CARRERA DEL MINISTERIO PÚ BLICO Juan Carlos Bircann Sánchez LA COOPERACIÓN JURÍDICA INTERNACIONAL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Danissa A. Cruz Taveras LA RESPONSABILIDAD CIVIL POR LAS ACTUACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Edward Veras Vargas MINISTERIO PÚBLICO Y CUERPO TÉCNICO DE INVESTIGACIÓN: ANÁLISIS PARA EL CASO DOMINICANO Orlidy Inoa Lazala NOTAS INSTITUCIONALES

ISSN 2221-6812

MINISTERIO

PÚBLICO Escuela Nacional del Ministerio Público

ENTREVISTA A DON JORGE CHAVARRÍA GUZMÁN Fiscal General de Costa Rica

In Memoriam: Dra. Carmen Amarilis Cruz Félix Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público

Santo Domingo, República Dominicana

3 EDITORIAL 5

APORTES DE LA LEY 133-11: LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO WILSON M. CAMACHO PERALTA

NOVEDADES DE LA LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DOMINICANA JESÚS FERNÁNDEZ VÉLEZ

PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD Y PODER DE ACUSAR: APARENTE ANTINOMIA DEL MINISTERIO PÚBLICO. RAÚL REYES VÁSQUEZ

LA CARRERA DEL MINISTERIO PÚBLICO: GARANTÍA DE OBJETIVIDAD E INDEPENDENCIA EN LA INVESTIGACIÓN ARÍSTIDES JOSÉ TREJO LIRANZO

REFLEXIONES EN TORNO AL RÉGIMEN DE CARRERA DEL MINISTERIO PúBLICO JUAN CARLOS BIRCANn SÁNCHEZ

LA COOPERACIÓN JURÍDICA INTERNACIONAL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA DANISSA A. CRUZ TAVERAS

LA RESPONSABILIDAD CIVIL POR LAS ACTUACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO EDWARD VERAS VARGAS

MINISTERIO PÚBLICO Y CUERPO TÉCNICO DE INVESTIGACIÓN: ANÁLISIS PARA EL CASO DOMINICANO ORLIDY INOA Lazala

NOTAS INSTITUCIONALES

ENTREVISTA A DON JORGE CHAVARRÍA GUZMÁN FISCAL GENERAL DE COSTA RICA

Consejo ACADÉMICO Dr. Radhamés Jiménez Peña Procurador General de la República Dr. Jesús María Fernández Vélez Procurador General Titular de la Corte de Apelación del Departamento Judicial de San Cristóbal Dr. Pedro Mateo Ibert Procurador Fiscal del Distrito Judicial de San Juan de la Maguana Dr. José Fernando Pérez Vólquez Presidente del Colegio de Abogados de la República Dominicana (CARD) Dr. Antonio Medina Calcagno Decano Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) Pedro Domínguez Brito Jurista Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán Vicepresidente Ejecutivo Fundanción Institucionalidad y Justicia (FINJUS) Ramón Emilio Núñez N. Director General

Wilson Manuel Camacho Peralta Gerente de Capacitación María Olivares Paulino Gerente de Comunicaciones e Imagen Institucional Orlidy Inoa Lazala Gerente de Políticas Públicas, Investigación y Análisis Rosa Ma. Cruz Bejarán Gerente de Información y Atención al Usuario Francia Manolita Sosa Coordinadora Gestión de la Capacitación Wendy Yocasta Hiciano Coordinadora de Información y Atención al Usuario Raquel Martínez López de Vivigo Coordinadora Biblioteca Piedad Antonia Cabral Flores Coodinadora de Administración y Finanzas Vanessa Mariela Cobo Echenique Coordinadora de Políticas Públicas, Investigación y Análisis Ilena Carolina Rosario Rodríguez Coordinadora de Políticas Públicas, Investigación y Análisis Taurys Vanessa Guzmán Soto Asistente de la Dirección

ENMP. Investigación & Análisis

Comité Editorial Ramón Emilio Núñez N. Director Orlidy Inoa Lazala Editora Wilson Manuel Camacho Peralta Ilena Carolina Rosario Rodríguez Félix Tena de Sosa Evelyn Ma. Colón Arias Claudia Rocío Encarnación Díaz Danissa A. Cruz Taveras Miembros

Consejo Consultivo Alberto Binder Instituto Latinoamericano sobre Seguridad y Democracia (ILSED). Argentina Rafael Blanco Suárez Universidad Alberto Hurtado. Chile Samuel Vuelta-Simon Escuela Nacional de la Magistratura. Francia Manuel Miranda Estrampes Fiscal del Tribunal Constitucional. España Luis Ramírez Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales. Guatemala Paula Ramírez Barbosa Procuraduría General de la Nación. Colombia Semíramis Olivo de Pichardo Ex-Procuradora General de la República. República Dominicana Aura Celeste Fernández Rodríguez Ex-Directora de la Escuela Nacional del Ministerio Público. República Dominicana

Asistentes de Departamentos Xiomara de la Rosa María Leticia de León Jesse James Ventura Francis Peralta Osmel Ventura Hansel Miguel Linares Nikolái Urraca Recepción

MINISTERIO

PÚBLICO Escuela Nacional del Ministerio Público

Presidencia Red de Capacitación del Ministerio Público Iberoamericano (RECAMPI)

Permitida la reproducción para fines no comerciales, a la condición de citar la fuente. Las opiniones emitidas en el presente documento, son responsabilidad excusiva del autor o autora del mismo

In Memoriam Dra. Carmen Amarilis Cruz Félix (1963-2009)

La Escuela Nacional del Ministerio Público dedica este número de su Revista ENMP, Investigación y Análisis, sobre la Ley Orgánica del Ministerio Público, a la memoria de la Dra. Carmen Amarilis Cruz Félix, quien fue una destacada representante del Ministerio Público, profesora de la Universidad Autónoma de Santo Domingo y la más entusiasta precursora de la Escuela Nacional del Ministerio Público desde la antigua Unidad de Capacitación de la Procuraduría General de la República.

EDITORIAL

La Escuela Nacional del Ministerio Público aborda en este tercer número de su revista ENMP. Investigación y Análisis uno de los temas más importantes para el Ministerio Público en este momento, su Ley Orgánica, la cual ha venido a fortalecer las grandes conquistas que ha alcanzado tras ser configurado en la Constitución de la República. Esta nueva Ley establece un novedoso sistema de Carrera, y le otorga a los fiscales una mayor independencia y empoderamiento en el desempeño de sus funciones, cada vez más estelares dentro del sistema de justicia que conforma un Estado Social y Democrático de Derecho. Tal cual se señala en unos de los escritos, este cuerpo normativo es uno de los más completos de todos los que anteriormente han regulado el Ministerio Público dominicano, pues en su articulado se diseña una institución con estabilidad, independencia, altamente transparente, dinámica, y capaz de enfrentar la criminalidad con eficiencia. Así también, se desarrolla un título del órgano de gobierno del Ministerio Público, el Consejo Superior del Ministerio Público, el cual ha sido uno de los mayores logros a nivel institucional, puesto que descentraliza la toma de decisiones para la correcta gestión de las cuestiones que la ley le confiere. Es menester enfatizar la creación de un cuerpo técnico de investigación de la Policía Nacional, bajo la dependencia funcional del Ministerio Público, lo que sin lugar a dudas contribuirá a mejorar las labores de investigación y persecución de los delitos, promoviendo una verdadera dirección funcional por parte de los fiscales. Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012 [5]

Respecto de la independencia en las actuaciones de los fiscales, la ley fija ciertos aspectos que fortalecen este importante pilar de todo sistema de justicia penal efectivo, como lo es el Principio de Autonomía frente al Poder Político, estableciéndose que no se podrá optar por ningún cargo electivo público ni participar en actividad político-partidista. Dicho mandato busca que aún los miembros de libre escogencia de esta institución deban abstenerse de participar en actividad política, de cualquier índole, durante el periodo en que ocupen esas funciones so pena de ser destituidos. De esta manera, la clase política solo podrá exigirles a los miembros del Ministerio Público aquellas conductas que sean compatibles con los principios rectores de su actuación recogidos y desarrollados en la propia ley. Como vemos, el análisis profundo de las implicaciones que tiene esta nueva ley de cara a la institución, devenía en una prioridad para nosotros, de ahí la necesidad de recurrir al talento e ingenio de destacados juristas y miembros del Ministerio Público para que expresaran su visión de tan trascendentes cambios. Queremos agradecerles, finalmente, a estos colaboradores: Wilson Camacho, Jesús María Fernández Vélez, Edward Veras, Raúl Reyes Vásquez, Juan Carlos Bircann, Arístides Trejo, y Danissa Cruz. Disfruten de este tercero número y su valioso contenido.

Ramón Emilio Núñez N. Director

[6]

Orlidy Inoa Lazala Editora

Aportes de la Ley 133-11. Ley Orgánica del Ministerio Público Wilson M. Camacho Peralta RESUMEN

abstract

El Ministerio Público Dominicano goza hoy día de la mayor estabilidad con la que ha contado en toda su historia. Su carrera se encuentra protegida por la Constitución de la República, siendo además completada por una ley que la configura magistralmente. La ley 133-11, Ley Orgánica del Ministerio Público, se erige como el cuerpo normativo más completo de los que han regulado el Ministerio Público Dominicano; sus 114 artículos diseñan una institución con estabilidad, independencia, altamente transparente, dinámica, capaz de enfrentar la criminalidad, contribuir a la seguridad ciudadana y fortalecer el Estado de Derecho en el país.

Dominican Public Prosecutors now enjoy the greater stability that has ever had in its entire history. His career is protected by the Constitution of the Republic, besides being completed by a law. The Bill 133-11, stands as the most complete regulatory body of those who have governed this institution. Its 114 articles design a stable institution, independent, highly transparent, dynamic, capable of dealing with crime, contribute to public safety and strengthen the rule of law in the country.

PALABRAS CLAVE Organización, rendición de cuentas, independencia, transparencia, capacidad de respuestas, Principios Rectores, instrucciones, estándar de control, planificación, investigación científica, reducción de la impunidad.

I. Introducción El texto constitucional aprobado por el constituyente de enero del 2010, dio por primera vez fisonomía constitucional al Ministerio Público1, indicando el constituyente que la ley regularía la designación de los miembros a excepción del Procurador General de la República y la mitad de los adjuntos de este2, la representación3, su sistema de carrera, escuela de formación, 1

Ver Art. 169

Ver Art. 171

Ver Art. 172 párrafo I.

El autor es Abogado y Psicólogo, Procurador Fiscal de la Provincia Espaillat, docente de la Escuela Nacional del Ministerio Público, donde actualmente funge como Gerente de Capacitación. Miembro del Comité Editorial de la Revista: ENMP Investigación y Análisis, con una Especialidad en Derecho Penal y Procesal Penal de la Universidad APEC, Diplomado en Litigación Penal en Juicios Orales de la Universidad Alberto Hurtado, Chile, y maestrante de la Universidad Autónoma de Santo Domingo en el Programa de Maestría, Derechos y Relaciones Internacionales.

datoS del autor

«Aportes de del la Ley 133-11.Público, Ley Orgánica del Ministerio Público» [7] Revista de la Escuela Nacional Ministerio No. 3, enero-junio 2012, pp. 7-23

inamovilidad, régimen disciplinario, preceptos que rigen su actuación, sus órganos de gobierno 4, así como las funciones del Consejo Superior del Ministerio Público no indicadas en la Constitución5.

El Congreso Nacional cumpliendo con el mandato constitucional aprobó la Ley 133-11, Ley Orgánica del Ministerio Público la cual fue promulgada por el Poder Ejecutivo en fecha 7 de junio del citado año. Con esta producción legislativa se dota al Ministerio Público Dominicano de un marco regulatorio autosuficiente, moderno, acorde con los nuevos tiempos, propio de la realidad dominicana y a tono con las exigencias que en este sentido, había demandado la institución en sentido particular y la sociedad en sentido general, el cual permite a este órgano del sistema de justicia dominicano, desempeñar de forma más efectiva su función. Esta ley constituye un paso más en la profesionalización de los operadores del sistema de justicia y permite al Ministerio Público, operador de primer orden, jugar un rol acorde con las exigencias sociales, y en consecuencia, dar respuestas a las mismas, enfrentar de manera más eficaz la criminalidad, contribuir a mejorar los niveles de seguridad ciudadana, al tiempo que le permite colaborar en mayor medida en la construcción de un Estado de Derecho en la República Dominicana.

II. Aportes de la Ley Orgánica del Ministerio Público Son varios y significativos los aportes que esta legislación hace a la organización del Ministerio Público, y en consecuencia, al ordenamiento jurídico dominicano, en el presente artículo destacamos los siguientes: 1. Otorga al Ministerio Público una estructura organizativa propia. 2. Propicia la rendición de cuentas. 3. Modifica la estructura interna. 4. Redefine los órganos operativos. 5. Obliga a la transparencia en las instrucciones que se pueden impartir. 6. Responsabiliza al Ministerio Público sobre el manejo de la información en la investigación de los procesos penales. 7. Sanciona penalmente al funcionario que se negare a prestar colaboración al Ministerio Público. 8. Incorpora nuevos Principios Rectores de la actuación del Ministerio Público. 9. Permite crear procuradurías regionales y especializadas. 10. Crea el escalafón del Ministerio Público. 11. Plantea una Dirección General de Persecución. 12. Plantea una Dirección General

Ver Art. 173

Ver Art. 175

[8] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

de Carrera. 13. Crea la Dirección General Administrativa. 14. Permite a la Escuela Nacional del Ministerio Público convertirse en Instituto de Educación Superior. 15. Crea la Inspectoría General. 16. Crea el Cuerpo Técnico de Investigación de la Policía Nacional. 17. Crea el Cuerpo de Investigadores Técnicos Especializados. 18. Crea el Fondo de Retiro del Ministerio Público.

1. Estructura Organizativa Propia La Ley Orgánica del Ministerio Público otorga al mismo una estructura organizativa propia, concretizando de esta forma la posibilidad que en este sentido permite la Constitución y abandonando la antigua formación refleja al Poder Judicial. El Ministerio Público desde su origen en el Continente Europeo durante el siglo XIX, se ha organizado en forma similar al Poder Judicial. Esta organización fue replicada en América Latina, y en consecuencia, República Dominicana fue parte de la misma. La organización refleja es contraria a la lógica del Ministerio Público, dificulta a esta institución la creación de un perfil propio, así como el uso de los recursos humanos, entre otros. Esta organización es disfuncional en un sistema acusatorio, ya que en este, el Ministerio Público adquiere protagonismo, recibe nuevos roles y se convierte en el motor del Sistema de Justicia Penal. La organización tradicional plantea al Ministerio Público en base a la existencia de tribunales y no sobre la incidencia de la criminalidad en una determinada demarcación territorial, lo que implica una organización rígida y poco operativa, además que dificulta las posibilidades de dar respuesta en tiempo oportuno a las demandas de seguridad por parte de la ciudadanía. El Ministerio Público dominicano hoy día cuenta con una organización propia, superando en consecuencia las disfuncionalidades legislativas antes mencionadas, lo que le permitirá, tal como lo establece el legislador en el tercer considerando de la citada ley, cumplir de forma eficiente, ágil y transparente con sus atribuciones constitucionales. Esta innovación abre las puertas a la creación de procuradurías regionales o especializadas, temas que abordaremos más adelante.

2. Rendición de Cuentas La forma como normalmente se ha organizado el Ministerio Público no contempla mecanismos que obliguen a la institución a rendir cuenta de sus actuaciones. El Centro de Estudio de Justicia de las Américas sobre este particular indica “Un segundo aspecto en que el diseño del Ministerio Público ha sido defectuoso, es la ca«Aportes de la Ley 133-11. Ley Orgánica del Ministerio Público» [9]

rencia de mecanismos institucionales que aseguren una clara vocación por rendir cuenta pública de su gestión”6. Este defecto organizacional también ha sido superado en la República Dominicana con la entrada en vigencia de la ley 133-11, la que en su artículo 3 manda al Procurador General de la República a elaborar anualmente las memorias de gestión de la institución que dirige y someter las mismas a la aprobación del Consejo Superior del Ministerio Público. El referido artículo indica que el Procurador General de la República debe además rendir cuenta en audiencia pública de su gestión, explicando la utilización de los recursos públicos otorgados, las dificultades presentadas, entre otros. Esta norma propicia la transparencia en el manejo de fondos públicos, posibilita el escrutinio social y por consiguiente permite a la ciudadanía valorar la forma como se gestiona esta importante institución del sistema de justicia dominicano. Este canon legal no establece sanción por el incumplimiento de su mandato, lo que hace necesario que el Consejo Superior del Ministerio Público supla reglamentariamente esta circunstancia, facultad que le otorga la ley de marras en su artículo 47 numeral 25 a fin de dotar de contenido material el citado artículo 3. No obstante lo anterior, es necesario adoptar prácticas estandarizadas que permitan el acceso a la información sobre la gestión del Ministerio Público, siempre dentro del marco de la Constitución y las leyes. Las instituciones públicas están llamadas a generar una cultura institucional tendente a rendir cuenta de sus actuaciones, lo cual ha sido trabajado por la Procuraduría General de la República en los últimos años, llegando a ser reconocida en más de una ocasión como la institución más transparente del sector público. 3. Estructura Interna El artículo 4 de la ley de marras establece: “Estructura interna. El Ministerio Público está integrado por el Procurador General de la República, quien lo dirige, los procuradores adjuntos del Procurador General de la República, los procuradores Generales de Corte de Apelación, los procuradores fiscales y los fiscalizadores”. Como se puede advertir, esta norma elimina los cargos de Fiscales Adjuntos y Procuradores Generales de Cortes de Apelación Adjuntos. La ley 133-11 modifica la estructura interna del Ministerio Público y reserva la posición de adjunto, solo, 6

Centro de Estudio de Justicia de las Américas, CEJA: Desafío del Ministerio Público en América Latina, Chile, 2005, p. 42.

[10] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

a los Procuradores Generales Adjuntos, es decir, a los adjuntos del Procurador General de la República y aumenta el número de los mismos de 9 existentes en la ley 78-03 a 14. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, las Fiscalías estarán conformadas por Fiscalizadores, Procuradores Fiscales y un Procurador Fiscal Titular, el cual será designado por un periodo de 4 años, pudiendo ser reconfirmado para un segundo y único periodo consecutivo. Las Procuradurías Regionales, por su parte, y siguiendo este modelo, estarán conformadas por Procuradores Generales de Corte u otros miembros del Ministerio Público y por un Procurador General de Corte Titular, el cual será designado por cuatro años y podrá optar igualmente por un segundo y único periodo consecutivo. Los Adjuntos del Procurador General de la República, por su parte, serán seleccionados en un cincuenta por ciento por el Presidente de la República y el restante cincuenta por ciento dentro de los Ministerios Públicos de carrera que ostenten la posición de Procuradores Generales de Cortes de Apelación, siempre que cumplan con los requisitos constitucionalmente establecidos. Estos procuradores ostentaran la condición de adjuntos por el tiempo que permanezca el Procurador General de la República que los seleccionó, pudiendo luego ser reconfirmados por el Procurador entrante, ser reubicados u optar por el retiro. La titularidad rotativa alrededor de las Fiscalías, de las Procuradurías Regionales, así como en la posición de Adjunto del Procurador General de la República, dinamiza la carrera del Ministerio Público, permite la renovación del liderazgo interno de la institución, democratiza la organización y se constituye en un aporte de gran valía para el fortalecimiento y el éxito de la misma. Debo aprovechar este apartado para señalar que la Ley Orgánica del Ministerio Público al igual que la Constitución de la República, no hace referencia a la existencia de una Procuraduría General de la República, lo que implica que la institución se denomina Ministerio Público y es dirigida por un Procurador General de la República. 4. Órganos del Ministerio Público La ley 78-03 establecía como órganos del Ministerio Público los siguientes: “Consejo General de Procuradores, Consejo Superior Disciplinario y el Consejo Disciplinario Departamental”7. La 133-11 reitera la estructura interna y el órgano de gobierno del Ministerio Público que ya había establecido la ley 30-11 de corta duración, y establece además los órganos operativos. Hoy día, conforme el artículo 4

Estatuto del Ministerio Público, ley 78-03 del año 2003, artículo 25, p. 31.

«Aportes de la Ley 133-11. Ley Orgánica del Ministerio Público» [11]

de la ley 133-11: “…Su órgano de gobierno es el Consejo Superior del Ministerio Público”. En cuanto a los órganos operativos el citado artículo establece: “…Sus órganos operativos son la Dirección General de Persecución del Ministerio Público, la Dirección General de Carrera del Ministerio Público, la Dirección General Administrativa del Ministerio Público y la Escuela Nacional del Ministerio Público”.

5. Instrucciones Esta legislación divide en dos las instrucciones a impartir al Ministerio Público, a saber: Instrucciones Generales y Particulares. Las Instrucciones Generales solo las puede impartir el Procurador General de la República y la ley limita a tres los puntos sobre los que puede versar. Estos puntos son: dirección de la investigación de los hechos punibles, el ejercicio de la acción penal y su oportunidad o la protección de víctimas, testigos u otros sujetos. La ley establece en su artículo 8 que el Director General de Persecución del Ministerio Público y los Procuradores Generales de Cortes de Apelación podrán solicitar su reconsideración cuando sean contrarios a las disposiciones de la Constitución de la República, los tratados internacionales adoptados por el Estado, la legislación nacional, los precedentes jurisdiccionales vinculantes y los reglamentos y políticas adoptados por el Consejo Superior del Ministerio Público. El Procurador General de la República podrá ratificarlas, modificarlas o revocarlas según lo estime procedente. La solicitud de reconsideración no exime al Ministerio Público del cumplimiento obligatorio de las Instrucciones Generales. Como se puede ver las Instrucciones Generales deben ser cumplidas naturalmente por todo el Ministerio Público; y estarán a cargo de vigilar el cumplimiento de las mismas el Director General de Persecución y los Procuradores Fiscales Titulares. La ley manda a los Procuradores Generales de Corte de Apelación Titulares a fomentar y a los Procuradores Fiscales Titulares, por sí mismos o por intermedio de los miembros del Ministerio Público a su cargo, a gestionar, la resolución alternativa de disputas, conforme a las políticas de persecución y las Instrucciones Generales, a la luz de los artículos 38 numeral 7 y 42 numeral 4 respectivamente. El incumplimiento de las Instrucciones Generales no presenta sanción de forma expresa en la ley, a diferencia de la particulares en las que si lo hace, debe inferirse que las razones para esto es el propio carácter general de las referidas instrucciones, no obstante, puede colegirse tácitamente de la lectura de los artículos 78 numeral 4 y 91 numeral 1 que el incumplimiento reiterado de las mismas constituye falta grave. El Consejo Superior del Ministerio Público puede transparentar la situación mediante reglamentación disciplinara como lo prevé el anteriormente citado artículo 47 en su numeral 25. [12] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

Las Instrucciones Particulares, conforme el artículo 9 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, objeto de análisis, pueden ser impartidas por el Procurador General de la República, el Director General de Persecución del Ministerio Público o el superior jerárquico inmediato. A este particular hacen referencia además los artículos 30 numeral 9; 42 numeral 9 y 52 numeral 5. En caso de que se advierta negligencia manifiesta en la gestión de los casos, el Procurador General de Corte de Apelación Titular podrá impartir Instrucciones Particulares a los Procuradores Fiscales Titulares. Los encargados de las Procuradurías Especializadas pueden, por intermedio del Director General de Persecución, dictar Instrucciones Particulares a los Procuradores Fiscales Titulares cuando se corresponda con sus ámbitos especializados y el interés público lo haga necesario. Estas instrucciones deben ser impartidas por escrito motivado y permite que el funcionario que las recibe, en caso de encontrarlas ilegales, arbitrarias, inconvenientes o se fundamenten en consideraciones político partidarias, pueda impugnarlas, de igual forma mediante escrito motivado. En caso de que exista peligro en la demora, el funcionario objetante debe cumplirlas, con exoneración de responsabilidad como consecuencia del acatamiento. Estará a cargo del Director General de Persecución tramitar las Instrucciones Particulares que le sean requeridas por el Procurador General de la República y las Procuradurías Especializadas. Las Instrucciones Particulares deben ser acatadas por todo el Ministerio Público cuando son realizadas por el Procurador General de la República directamente o a través del Director General de Persecución del Ministerio Público, y deberán versar siempre sobre la dirección de la investigación de los hechos punibles, el ejercicio de la acción penal y su oportunidad o la protección de sujetos protegidos o cuando el interés público comprometido lo hicieren necesario. La ley 133-11 reduce considerablemente el ámbito de acción de los Procuradores Generales de Cortes de Apelación ya que solo los Titulares podrán dictar Instrucciones Particulares y deberán siempre dirigirlas a los Procuradores Fiscales Titulares, no pudiendo hacerlo de manera directa con el resto de los componentes de las Fiscalías, los cuales recibirán instrucciones directas del Procurador Fiscal Titular respectivo, además de los funcionarios señalados en el párrafo anterior. El incumplimiento de las Instrucciones Particulares dictadas de conformidad con la ley constituye falta grave a la luz del artículo 91 numeral 3, sancionable con suspensión por hasta noventa (90) días sin disfrute de sueldo. Esta legislación trae una innovación en la sanción por falta disciplinaria, aumentando la posibilidad de suspensión de 30 días que contemplaba la ley 78-03 hasta los 90 días ya indicados. «Aportes de la Ley 133-11. Ley Orgánica del Ministerio Público» [13]

La forma como la ley 133-11 regula las instrucciones que pueden ser impartidas al Ministerio Público asegura la transparencia de las mismas, ya que como hemos referido deben ser impartidas solo por aquellos funcionarios a los que la ley otorga dicha facultad, quienes deben impartirlas por escrito, conteniendo las motivaciones que la sustentan y respetando la Constitución, los tratados internacionales, las leyes adjetivas y los precedentes jurisdiccionales vinculantes. Esta regulación asegura además la independencia de los representantes del Ministerio Público, los cuales solo deben obediencia absoluta al contenido normativo establecido en el artículo 13 de la citada ley, que define el Principio de Legalidad, lo que debe eliminar en los hechos las injerencias indebidas en la gestión de los procesos puestos a cargo de este funcionario del sistema de justicia dominicano. La ley 133-11 cierra el círculo, blindando al Ministerio Público de las injerencias externas y asegura que a lo interno solo se realicen dentro del marco de la ley, fomentando la cultura democrática de la institución y posibilitando la erradicación del autoritarismo. 6. Manejo de la información en la investigación de los procesos penales La Constitución de la República expresa en su artículo 44 numeral 4 “El manejo, uso o tratamiento de datos e informaciones de carácter oficial que recaben las autoridades encargadas de la prevención, persecución y castigo del crimen, sólo podrán ser tratados o comunicados a los registros públicos, a partir de que haya intervenido una apertura a juicio, de conformidad con la ley”. El Código Procesal Penal en su artículo 93 numeral 1, refiriéndose a la dirección de la investigación de los hechos punibles por el Ministerio Público y sus alcances, indica: “El cumplimiento obligatorio por parte de los funcionarios y agentes policiales de todas las órdenes relativas a la investigación de los hechos punibles emitidas por el Ministerio Público o los jueces. La autoridad administrativa policial no debe revocar o modificar la orden emitida ni retardar su cumplimiento”. El artículo 10 de la ley 133-11 hace referencia a la dirección funcional de las investigaciones que realice la policía o cualquier otra agencia ejecutiva de seguridad o de gobierno que cumpla tareas auxiliares de investigación con fines judiciales, señalando que la misma está a cargo del Ministerio Público. Este artículo señala además lo siguiente: “El Ministerio Público es el responsable del manejo de la información sobre las investigaciones de conformidad con la ley”.8

Ver artículo 290 del Código Procesal Penal.

[14] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

La anterior comparación normativa nos permite ver como la ley 133-11 viene a definir quién, de los que participan en la investigación de hechos penales, es el funcionario con la responsabilidad de manejar la información surgida de los mismos. Esto implica que en los hechos, el Ministerio Público debe asumir cómo, cuándo, dónde y qué hechos de la investigación pueden hacerse públicos y debe en consecuencia impedir que la policía lo haga, como ha ocurrido tradicionalmente en el país. La divulgación indebida de las informaciones surgidas en un proceso de investigación puede comprometer la responsabilidad penal, civil y disciplinaria de la o las personas que lo hicieren y definitivamente causa perjuicios a la investigación, a las partes envueltas en el proceso y al conglomerado social. La sociedad no solo necesita ser informada, sino que además necesita la reducción de la impunidad de las infracciones a las leyes y esto se puede afectar cuando tergiversando los intereses sociales, un elemento se coloca por encima del otro. El manejo inadecuado de la información relativa a la investigación de hechos punibles se traduce en un obstáculo al normal funcionamiento de la administración de justicia. 7. Colaboración con el Ministerio Público La Ley 133-11 indica en su artículo 12 que el Ministerio Público podrá requerir colaboración de cualquier funcionario o autoridad de la República para el cumplimiento de sus funciones. Este artículo expresa que el funcionario que se negare a prestar colaboración incurrirá en Obstrucción de Justicia, creando por primera vez este tipo penal en República Dominicana y establece como sanción la establecida en el artículo 188 del Código Penal el cual prevé pena de reclusión menor, es decir, en una posible condena de 2 a 5 años. El tipo penal Obstrucción a la Justicia ha existido históricamente en otras legislaciones, como es el caso de la legislación española y la de Estados Unidos, entre otras, con el fin de eliminar posibles obstáculos al normal funcionamiento de la administración de justicia, por parte de un funcionario público, en nuestro caso particular o de cualquier ciudadano en sentido general. El referido tipo penal tiene un alcance restrictivo en nuestro caso, ya que es visto como un delito especial propio, por lo que solo un funcionario lo puede cometer, no obstante el mismo debería ser parte de nuestra legislación penal con una dimensión mayor según nuestro criterio particular. La existencia de este tipo penal facilitará sin lugar a dudas la colaboración para con el Ministerio Público y en consecuencia el mismo podrá aumentar su capacidad de respuesta al tiempo que contribuye a la reducción de la impunidad. «Aportes de la Ley 133-11. Ley Orgánica del Ministerio Público» [15]

8. Nuevos Principios Rectores La ley 78-03, enmarcaba la actuación del Ministerio Público en nueve principios, a saber: Legalidad, Unidad de Actuaciones, Indivisibilidad, Jerarquía, Objetividad, Responsabilidad, Independencia, Probidad y Oportunidad. Por su lado la Constitución del 2010 enmarca la actuación del fiscal en la geografía de seis principios, como son: legalidad, objetividad, unidad de actuaciones, jerarquía, indivisibilidad y responsabilidad. El constituyente obvió, al no referirse de manera directa, los principios de independencia, probidad y oportunidad. La Constitución indica en su artículo 173 que la ley regulará los preceptos de la actuación del Ministerio Público no contenidos en esta. La ley 133-11 trae como Principios Rectores del Ministerio Público, los siguientes: Legalidad, Oportunidad, Objetividad, Respeto a las Víctimas, Independencia, Inamovilidad, Probidad, Responsabilidad, Exclusividad, Indivisibilidad, Unidad de Actuaciones, Jerarquía, y Apoliticidad. Esta legislación aumenta a 13 los principios que rigen la actuación del Ministerio Público, elevando el estándar de control en la actuación del referido funcionario. Los principios subrayados constituyen las innovaciones de la referida ley con la incorporación de los mismos. El principio de legalidad, repetido en todas y cada una de las leyes referentes a la organización del Ministerio Público, presenta en esta ocasión innovaciones en su configuración geográfica. Su contenido ha sido ampliado con la incorporación de la obligación del Ministerio Público de someter su actuación a los precedentes jurisdiccionales vinculantes lo que en consecuencia amplia el marco dispositivo al que el Ministerio Público debe sujetar su accionar. Otro elemento novedoso en el contenido del citado principio lo constituye la referencia a que en caso de oscuridad o insuficiencia de las normas jurídicas, el Ministerio Público deberá tomar en cuenta los principios fundamentales que inspiran el ordenamiento jurídico dominicano en el sentido más favorable a la persona, incorporando el Principio Pro Homine como parte del cuadro regulatorio de la actuación del Ministerio Público. 9. Procuradurías Regionales y Especializadas Como hemos dicho anteriormente en este artículo, el Ministerio Público posee hoy día una organización propia que le permite crear procuradurías regionales o especializadas independientemente de la existencia o no de tribunales en la demarcación de que se trate. Esto es posible debido a que la labor del Ministerio Público va más allá del mero trámite de expedientes propio de la cultura [16] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

inquisitiva. El Ministerio Público por mandato de la Constitución tiene hoy día la responsabilidad de formular e implementar la política del Estado contra la criminalidad y dentro de esta gestión debe prevenir, controlar y perseguir los hechos punibles, lo que lo obliga a organizarse de forma que pueda alcanzar esos objetivos. El Consejo Superior del Ministerio Público puede crear Procuradurías Regionales, las cuales deberán estar a cargo de un Procurador General de Corte de Apelación y para ello solo debe atender a criterios de extensión territorial, carga de trabajo, facilidad de comunicación y eficiencia en el uso de los recursos. Del mismo modo este órgano podrá crear Procuradurías Especializadas, las cuales se constituirían en órganos complementarios de la Dirección General de Persecución, sujetas a su director y a cargo de un Procurador General de Corte de Apelación. Estas Procuradurías tendrían alcance nacional o regional y para la creación de las misma debe tomarse en cuenta la complejidad de los casos, la vulnerabilidad de las víctimas, el interés público comprometido o las prioridades institucionales. 10. Escalafón del Ministerio Público Un escalafón se define como una lista de individuos pertenecientes a una institución clasificados según su grado, tomando en cuenta los meritos, la antigüedad, entre otros. Cada grado puede estar compuesto por varios niveles dependiendo del modelo organizacional que elija cada institución dentro del diseño de un sistema de carrera. Un sistema de carrera consiste en un conjunto de reglas técnicas que permiten gestionar el talento humano con el fin de mejorar la eficiencia de la institución, promover el desarrollo y profesionalización equitativo del personal que ha ingresado a ella por méritos, honestidad e idoneidad y establecer igualdad de oportunidades de acceso a la misma. Dentro de la carrera del Ministerio Público debe perseguirse la competencia de sus miembros, el ascenso estratégico, equilibrado, transparente, ordenado y escalonado de los mismos, al tiempo que capta del medio jurídico lo mejor de los que tienen interés en ingresar a la carrera. El escalafón del Ministerio Público es una herramienta útil para este propósito. La construcción del escalafón del Ministerio Público amerita de un proceso profundo de planificación que permita una organización estratégica, visionaria, capaz de contribuir a la construcción de una institución flexible, dinámica, eficiente y «Aportes de la Ley 133-11. Ley Orgánica del Ministerio Público» [17]

eficaz, en condiciones óptimas de responder a las demandas tanto externas como internas. El escalafón debe construirse sobre la base de criterios claros, objetivos, equitativos y vinculados a temas como la capacitación, evaluación de desempeño, vista esta cualitativa y cuantitativamente, así como el tiempo de permanencia en cada grado del mismo. El escalafón debe ser parte de un plan de carrera, el cual debe reglamentarse y ser aprobado por el Consejo Superior del Ministerio Público, a la luz del referido artículo 47 numeral 25 de la ley 133-11. Es nuestro deseo, como parte de esta carrera, que esta reglamentación permita construir un Ministerio Público cada día más fuerte, con mayor capacidad de respuesta a las demandas sociales y unido a los mejores intereses de la nación. 11. Dirección General de Persecución y Dirección General de Carrera La Dirección General de Persecución y Dirección General de Carrera son creadas por la ley 30 del 2011, no obstante queremos referirnos a ellas y hacerlo conforme la legislación vigente que es la Ley 133-11, tomando en cuenta que son aspectos novedosos dentro del Ministerio Público, además de que esta última incluye algunos elementos nuevos. Sobre la Dirección General de Persecución la ley 133-11 indica que la misma estará a cargo de un Director General, el cual será seleccionado por el Procurador General de la República entre los Procuradores Generales Adjuntos, con mandato establecido por un periodo de cuatro años, renovable por un único periodo consecutivo. El Director General de Persecución deberá ser un Ministerio Público de carrera, aunque la norma no lo indica de forma expresa, a la luz de lo establecido en el articulo 30 numeral 14, el cual indica que el Procurador General de la República designará a este funcionario dentro de los Procuradores Generales de Corte de Apelación que cumplan con los requisitos para ser sus adjuntos y esto a su vez son funcionarios de carrera. Entre sus funciones se destacan: formular políticas de propuesta de persecución, coordinar el sistema de protección de víctimas, testigos y sujetos en riesgo, gestionar las Procuradurías Especializadas, dirigir los cuerpos de investigadores técnicos del Ministerio Público, entre otras. En cuanto a la Dirección General de Carrera, establece la referida ley, que la misma estará a cargo de un Director General que será designado por el Consejo Superior del Ministerio Público, previo concurso de expedientes divulgado en al menos dos medios de circulación nacional. Su mandato durará cuatro años y podrá [18] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

serle renovado por un segundo y único período consecutivo. Entre sus funciones se acentúan las siguientes: ejercer la dirección funcional de la carrera del Ministerio Público, planificar la gestión de la carrera, gestionar y mantener actualizado el escalafón, crear y mantener actualizado el registro del Ministerio Público, recomendar al Consejo Superior del Ministerio Público, por intermedio del Procurador General de la República, la convocatoria de concursos públicos para aspirantes a Fiscalizador o concursos internos para ascensos cuando en el escalafón existan dos o más integrantes en condiciones de optar o cuando se trate de una posición directiva, ejecutar los concursos internos cuando corresponda, gestionar el sistema de evaluación de desempeño, formular las escalas salariales y programas de compensación, entre otros. 12. Dirección General Administrativa La Dirección General Administrativa es una creación de la ley 133-11, la que sobre el particular señala que la misma estará a cargo de un Director General que será designado por el Procurador General de la República y ratificado por el Consejo Superior del Ministerio Público. Dentro de sus funciones se destacan: Ejercer la dirección administrativa, financiera, presupuestaria, de planificación, de personal y de los servicios generales del Ministerio Público, diseñar y actualizar un sistema de indicadores sobre la información financiera, formular las escalas salariales y los programas de compensación del personal técnico y administrativo, entre otras. 13. Escuela Nacional del Ministerio Público El artículo 61 de la ley 133-11 define la Escuela Nacional del Ministerio Público como el órgano responsable de la capacitación de los miembros del Ministerio Público, los aspirantes a Fiscalizador y su personal técnico y administrativo. Establece además, que la misma tiene categoría de Instituto de Educación Superior y que una vez obtenida la acreditación oficial correspondiente, estará autorizada a expedir títulos y certificados con el mismo alcance, fuerza y validez que tienen los expedidos por las instituciones de educación superior. Indica la norma que la referida escuela, podrá formular recomendaciones sobre los planes de estudio de las carreras de derecho y otras relacionadas con su ejercicio a través del Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología. En iguales términos la concibió previamente la ley 30-11. Los programas de capacitación establecidos en la ley 133-11 son los siguientes: Programa de Capacitación Inicial, el cual se contempló por primera vez en la ley «Aportes de la Ley 133-11. Ley Orgánica del Ministerio Público» [19]

78-03 como Programa Inicial de Formación (PIF), derivando por consiguiente, en una modificación al nombre del referido programa y ajustándolo a la realidad de la escuela, la cual constituye en esencia un centro de capacitación. El cambio de nombre traerá un consecuente cambio en las siglas de PIF a PCI; Programa Ordinario y Especializado de Capacitación, los cuales contienen, en sentido estricto, la capacitación continua y se traducen en una innovación de cara al viejo Programa de Perfeccionamiento contenido en la ley 78-03; Programa de Capacitación conjunta para Ministerio Público y Policías y Programas de Adiestramiento para el personal técnico y administrativo. La Escuela Nacional del Ministerio Público (ENMP) cuenta con un Consejo Académico, establecido en la ley 30 al igual que en la 133, la ley 78-03 hacía referencia a un Consejo Directivo. La ley 133-11 indica que la ENMP estará a cargo de un Director General diferenciándose de la ley 78-03 que ponía la escuela a cargo de un Director y un Subdirector. Se establece como uno de los requisitos para ser Director General de la Escuela Nacional del Ministerio Público, tener doce años de ejercicio profesional, con experiencia docente asumiendo, en este sentido, la concepción de la ley 78-03 en este aspecto y apartándose de la ley 30 que sobre este particular establecía una experiencia de siete años. 14. Inspectoría General La ley 133-11 crea la Inspectoría General del Ministerio Público definiéndola como un órgano permanente encargado de investigar, de oficio o por denuncia, las faltas atribuidas a los miembros del Ministerio Público y presentar las acusaciones cuando corresponda. Establece la referida ley que estará a cargo de un Adjunto del Procurador General que provenga de la carrera, quien fungirá como Inspector General designado por el Consejo Superior del Ministerio Público, a propuesta del Procurador General de la República y que su mandato durará dos años, pudiendo serle renovado por un segundo y único período consecutivo. Este organismo tendrá a su cargo las investigaciones disciplinarias sobre cualquier irregularidad que se atribuya a un Ministerio Público en el ejercicio de sus funciones, lo que permitirá asegurar el comportamiento del Ministerio Público conforme los mandatos de la Constitución, las leyes y los precedentes jurisdiccionales vinculantes. 15. Cuerpo Técnico de Investigación de la Policía Nacional Uno de los aportes más significativos, sin lugar a dudas, lo constituye la crea[20] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

ción mediante esta ley del Cuerpo Técnico de Investigación de la Policía Nacional, el cual tendrá a su cargo, con carácter exclusivo, todas las actividades policiales de investigación y persecución del delito bajo la dirección legal del Ministerio Público, no pudiendo sus miembros participar en actividades policiales diferentes de las que les asigne el Ministerio Público en el marco de sus atribuciones. Este cuerpo técnico policial fortalecerá significativamente la efectividad de las labores de investigación de los delitos, lo cual ha sido un requerimiento del Ministerio Público a partir de la reforma procesal penal y fortalecerá además las acciones de este órgano de persecución frente al crimen. El Ministerio Público deberá acompañar a la Policía Nacional en este histórico proceso de dotar al país de un cuerpo técnico de investigación profesional, eficiente, con rigor científico, tal como lo ha concebido el legislador y lo ha reclamado la sociedad dominicana. Esta creación se traducirá sin lugar a dudas en una herramienta vital para dar respuesta contundente al crimen y aumentar los niveles de seguridad ciudadana. 16. Cuerpo de Investigadores Técnicos Especializados La ley 133-11 faculta al Procurador General de la República para proponer al Presidente de la República, por sí mismo o a requerimiento del Consejo Superior del Ministerio Público, la formación de cuerpos de investigadores técnicos especializados subordinados directamente al Ministerio Público. Los integrantes de los cuerpos de investigadores técnicos especializados estarán bajo la dirección del Director General de Persecución del Ministerio y brindarán soporte a las procuradurías y unidades especializadas del Ministerio Público. 17. Fondo de Retiro del Ministerio Público La ley 133-11 crea un Fondo de Retiro del Ministerio Público como incentivo para promover la permanencia en el cargo y el retiro en condiciones de dignidad. La administración del fondo, así como las condiciones y el procedimiento para otorgar este beneficio serán regulados en el reglamento que al efecto adopte el Consejo Superior del Ministerio Público.

Retos del Ministerio Público. Algunas Reflexiones a modo de Conclusión El Ministerio Público tiene el reto de lograr que el marco regulatorio constitui«Aportes de la Ley 133-11. Ley Orgánica del Ministerio Público» [21]

do por su Ley Orgánica sea aplicado en la forma que fue concebido por el legislador, debe evitar a toda costa que sea desvirtuado en la práctica. Es necesario que esta ley no agote solamente su contenido formal y sea en los hechos dotada de contenido material. El Consejo Superior del Ministerio Público tiene como reto erigirse en el guardián de la institucionalidad del Ministerio Público, debe convertirse en un celoso vigilante de la legalidad, procurando siempre cumplir con los fines para los que fue creado, es decir, desconcentrar la toma de decisiones administrativas del Procurador General de la República, reducir los niveles de verticalidad en la toma de decisiones, completando así el proceso de democratización e independencia interna del Ministerio Público. Debe además asegurar la transparencia y constituirse en un contrapeso ante los intereses políticos que puedan amenazarla misma. El Consejo Superior del Ministerio Público debe asegurar además que en la gestión de esta importante institución del sistema de justicia dominicano, lo urgente no sustituya a lo importante, lo conveniente a lo necesario y la confianza institucional no sea pagada con apatía; debe procurar el aumento de la confianza institucional, la cual se fortalece cuando, entre otras cosas, éstas satisfacen las demandas de sus usuarios internos y externos. El Ministerio Público debe asumir el reto que constituye la rendición de cuentas de sus actuaciones y de este modo granjearse mayores niveles de confianza de la población. Otro de sus grandes retos lo constituye asegurar que en los hechos las instrucciones se dicten en la forma que establece la ley y con los niveles de transparencia que concibió el legislador. Sin lugar a dudas un elemento espinoso lo constituye la elaboración del escalafón del Ministerio Público, para el cual la institución debe hacer un reflexivo ejercicio introspectivo y asegurar que se configure en base a criterio claros, compartidos, donde reine la meritocracia, estrictamente apegado a los ideales de justicia en su contenido más puro y se tomen en cuenta los más nobles intereses de la institución. Dentro de los retos del Ministerio Público a la luz de la ley 133-11 el de mayor impacto será hacer realidad el ideal del legislador de que la institución cuente con un Cuerpo Técnico de Investigación, integrado por personas que se seleccionen por sus competencias, libres de cualquier nivel de contaminación, comprometidos con los mejores intereses de la nación y prestos a colaborar con la realización de investigaciones penales científicas y, en consecuencia, contribuir con la reducción de la impunidad en cualquier manifestación del delito. [22] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

Este nuevo marco jurídico definitivamente revoluciona la regulación del Ministerio Público, incorporando instituciones inexistentes anteriormente en nuestro ordenamiento jurídico en sentido general y en relación con este órgano del sistema de justicia dominicano en sentido particular. Enhorabuena!

«Aportes de la Ley 133-11. Ley Orgánica del Ministerio Público» [23]

Novedades de la Ley Orgánica del Ministerio Público de la República Dominicana Jesús Fernández Vélez RESUMEN

abstract

Con la promulgación de la Ley número 133-11, en fecha 9 de julio del 2011, el Ministerio Público obtiene un importante avance en su fortalecimiento como institución rectora de la investigación, persecución y tramitación hacia los tribunales de justicia penal encargados de la aplicación de la normativa penal de la acción penal; así como en el afianzamiento de su autonomía funcional, administrativa y financiera, y en la consolidación de su Sistema de Carrera. La Reforma Constitucional proclamada el 26 de enero de 2010 consagra definitivamente la ubicación institucional del Ministerio Público dentro del sistema de justicia de la República Dominicana, elevando al nivel sustantivo sus fines y atribuciones como representante de la sociedad en la delicada misión de promover el enjuiciamiento de las violaciones a las leyes penales.

With the enactment of Law No. 133-11, dated July 9, 2011, prosecutors obtained an important step in the strengthening of the institution as rector of the investigation, prosecution and handling to the criminal courts of the criminal action as well as in the strengthening of operational autonomy and consolidation of its Career System. The Constitutional Reform proclaimed on January 26 of 2010 establishes definitely the institutional location of the Public Prosecutor within the justice system, bringing to substantive level its purposes and powers as the representative of society in the delicate task of prosecuting violations of criminal laws.

PALABRAS CLAVE

Constitución de la República, Ministerio Público, Leyes Orgánicas, Procurador General de la República, Consejo Superior, Sistema de Justicia, Investigación, Política Criminal, Principios, Autonomía, Carrera.

Introducción El Ministerio Público de la República Dominicana, de procedencia francesa, en la época de la monarquía, ha tenido una muy lenta evolución en nuestro país, pues su accionar y existencia tradicionalmente se tornaron intrascendentes y a expensas de los mandantes que se sucedían en el solio gubernativo. De ser tenida como una especie de comodín a través de largos años, es en la primera década del siglo XXI, a partir del año 2004, lo cual era un mandato de su Ley, número 78-03 del 15 de abril de 2003, de-

Graduado de Doctor en Derecho, 1989, en la Universidad Autónoma de Santo Domingo. Tiene un Postgrado en Argumentación Jurídica de la Universidad de Alicante, España. Ha realizado varias especialidades, diplomados y cursos en las áreas de derecho penal, procesal penal y constitucional. Impartió docencia durante catorce años de varias asignaturas de las ciencias jurídicas en dos universidades dominicanas. Actualmente es Procurador General de la Corte de Apelación del Departamento Judicial de San Cristóbal.

datoS del autor

[24] Revista la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio Revista de la de Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012,2012 pp. 24-36

nominada Estatuto del Ministerio Público, que en su artículo 117 se expresaba: “Los miembros del Ministerio Público que se encuentran en funciones a la entrada en vigencia del presente Estatuto permanecerán en sus cargos hasta el término del presente período presidencial, salvo que incurran en algunas de las faltas disciplinarias previstas anteriormente que conlleven su destitución”. El texto constitucional del 26 de enero 2010 coloca al Ministerio Público en una perspectiva de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria, lo cual viene a consumarse en su Ley Orgánica, marcada con el número 133-11 del 9 de junio del año 2011. La nueva ley contiene innumerables figuras o aspectos novedosos que merecen ser publicitados, a los fines de conocer más ampliamente la riqueza institucional contemplada para este órgano especializado, responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad y director de la investigación y de la acción penal pública en representación de la sociedad. En este análisis presentamos una visión sucinta de las diversas legislaciones que en el tiempo han tratado de organizar y normar la vida del Ministerio Público de la República Dominicana, con énfasis en la Reforma Constitucional del 26 de enero de 2010 y en su Ley Orgánica número 133-11.

I. Normativas Concernientes al Ministerio Público Desde la formación de la República Dominicana como Nación políticamente organizada el 6 de noviembre de 1844, con la Constitución de San Cristóbal, y en las treinta y ocho reformas que ha tenido el Pacto Fundamental, ha sido preocupación del legislador el encuadrar institucionalmente al Ministerio Público como órgano de persecución de las conductas que la sociedad ha erigido en ilícitos o tipos penales cuya inobservancia implica la pena privativa de libertad, entre otras sanciones, puesto que en la Constitución y sus numerosas modificaciones el Ministerio Público ha sido contemplado, no obstante, con diversas denominaciones. En el año del 1844 se le designó como agente del Ministerio Público ante la Suprema Corte de Justicia, nombrado por el Poder Ejecutivo. En la segunda reforma de la Constitución, del año 1854, pasó a nombrarse agente del Poder Ejecutivo. Más tarde se le llamó Ministro Fiscal; y en la revisión constitucional del 7 de mayo de 1877 aparece por primera vez el nombre de Procurador General para designar al máximo representante de este organismo, hasta la actualidad, que conocemos como Procurador General de la República.

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Al margen de los ámbitos de la Ley Suprema, la primera ley adjetiva u ordinaria que pretende una especie de organización del Ministerio Público es la marcada con el número 1822, del 16 de octubre del año de 1948, publicada en la Gaceta Oficial número 6847, denominada “Ley Sobre Sustitución de Miembros del Ministerio Público”. La misma establece la sustitución del Procurador General de la República, de los Procuradores Generales de las Cortes de Apelación y de los Procuradores Fiscales a través de sus respectivos Abogados Ayudantes. La sustitución recaía en orden a la antigüedad en el nombramiento, cuando los funcionarios a sustituir tuvieren designados a dos o más Abogados Ayudantes. Contemplaba, de igual modo, la exigencia de reunir las mismas condiciones de aptitud requeridas a los funcionarios titulares; y al ejercer de pleno derecho sus funciones tendrían los mismos deberes y responsabilidades que los titulares que reemplazan. Mediante la Ley número 473, del 22 de septiembre de 1969, Gaceta Oficial número 9157, se modificó el artículo 5 de la Ley 1822, en el sentido de que cuando los Abogados Ayudantes de los Procuradores Generales de las Cortes de Apelación y de los Procuradores Fiscales estuvieren imposibilitados para actuar como sustitutos del titular, por causa de enfermedad, licencia o cualquier otro impedimento, o cuando alguno de dichos funcionarios no tuviera Abogado Ayudante, actuaría como sustituto el Abogado de Oficio de dicho Tribunal, y a falta de éste podía ser designado por el Procurador General de la República o el Procurador General de la Corte de Apelación correspondiente, según el caso, un abogado de los Tribunales de la República que reuniera la capacidad requerida por la Constitución. Por último, en el artículo 6 de dicha Ley 1822 se establece que el Poder Ejecutivo podía, no obstante las previsiones de esta Ley, designar en cualquier momento como sustituto temporal del Procurador General de la República o del Procurador General de una Corte de Apelación o de los Procuradores Fiscales, a cualquier persona que reuniera las condiciones de aptitud exigidas por la ley. El Ministerio Público dominicano también ha sido vislumbrado, aunque de manera no sistematizada, en el Código de Procedimiento Criminal de 1808, reformado en 1832 por la monarquía restaurada en Francia, y adoptado en nuestro país por medio del Decreto número 2250, de fecha 27 de junio de 1884. En el mismo tenor, por los códigos Penal y de Procedimiento Civil, de la misma época e igual procedencia francesa. Por las leyes 821 del 21 de noviembre de 1927, de Organización Judicial y 659 del 17 de julio del 1944, sobre Actos del Estado Civil. En el Código Procesal Penal, instituido por la Ley número 76-02, de fecha 19 de julio de 2002, recibe un tratamiento de motor del proceso penal, al pautar las funciones, unidad y jerarquía de sus funcionarios, y la inhibición y recusación de sus [26] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

miembros, así como la relación de éste con los órganos auxiliares de investigación. También, en la Ley 136-03 que constituye el Código para la Protección y los Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes; en la Ley 164-00, que crea la Procuraduría General Adjunta para la Defensa del Medio Ambiente y los Recursos Naturales; en la Ley General de Electricidad número 125-01, que establece la Procuraduría General Adjunta para el Sistema Eléctrico de la República Dominicana; y en un sinnúmero de leyes más que contienen infracciones penales.

II. El Ministerio Público y su Sistema de Carrera La Institución adquiere perfiles propios al promulgarse su ley conocida como Estatuto del Ministerio Público, sancionada con el número 78-03, promulgada el 15 de abril del año 2003. Tenía por objeto garantizar la idoneidad, estabilidad e independencia de sus miembros en el ejercicio de sus respectivas funciones1. De igual manera, consagra un sistema de Carrera Especial, instituyendo los diversos cargos como de Carrera del Ministerio Público, previo cursar estudios y evaluaciones organizados por su naciente escuela2. Esta Ley da origen a que el Ministerio Público sea establecido como un órgano del sistema de justicia, garante del estado de derecho y funcionalmente independiente en sus actuaciones, correspondiéndole la dirección de la investigación de los hechos punibles en representación de la sociedad, la puesta en movimiento, y ejercicio, de la acción pública, y la protección de víctimas y testigos en el ámbito de las actuaciones que realice3. Contenía nueve Principios Rectores que normaban sus actividades, los cuales son: Legalidad, Unidad de Actuaciones, Indivisibilidad, Jerarquía, Objetividad, Responsabilidad, Independencia, Probidad y Oportunidad. Este Estatuto es el inicio de los momentos estelares de sus reformas, ya que crea, además de la definición institucional y sus principios de actuación, el Consejo General de Procuradores, el Consejo Superior Disciplinario, los Consejos Disciplinarios Departamentales, la Escuela Nacional del Ministerio Público, la Carrera del Ministerio Público, evaluaciones de desempeño y la designación o ingreso de fiscalizadores por concurso público.

1 Artículo 1 de la Ley 78-03 del 15 de abril de 2003, que crea el Estatuto del Ministerio Público. 2

Art. 3 de la Ley 78-03.

3 Art. 6 de la Ley 78-03.

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Un aspecto estelar en el avance de la Carrera Fiscal en el país es la promulgación del Decreto número 873-04 del 17 de agosto del año 2004 por parte del Presidente de la República, en el que dispone que los miembros del Ministerio Público designados a la fecha y los que fueren designados, hasta tanto se haya concluido la evaluación que más adelante se indica, tendrán carácter de provisionales y podrán ser sustituidos por el Presidente de la República en cualquier momento, sin necesidad de justificación alguna. En su artículo 2, “dispone que la Escuela Nacional del Ministerio Público proceda a la evaluación de los actuales integrantes del Ministerio Público y de los profesionales que aspiren a ser designados en el mismo, a los fines de que puedan ser recomendados para su designación definitiva, conforme al artículo 44 de la Ley 78-03”. En su tercer artículo, se instruye a la Procuraduría General de la República para que, en coordinación con la Escuela, proceda a la evaluación a que se refiere el artículo precedente, debiendo establecer un calendario para ello y las reglamentaciones que fueren de lugar. En consecuencia, el Consejo Directivo de la Escuela Nacional del Ministerio Público aprobó en fecha 8 de diciembre de 2005 el Reglamento de Carrera del Ministerio Público para el ingreso de los miembros en funciones, y posteriormente refrendado por el Poder Ejecutivo mediante Decreto número 04-06, de fecha 05 de enero de 2006. Este Reglamento de la Carrera establece el ingreso al Ministerio Público mediante tres mecanismos: 1. Por Concurso Público de Oposición para aspirantes a ingresar al Ministerio Público en el rango de Fiscalizador. 2. Por el procedimiento especial en los distintos rangos del Ministerio Público, con una antigüedad acreditada de al menos ocho años en la función de Ministerio Público u otra equivalente. Y, 3. Por las evaluaciones para el ingreso a la Carrera de los miembros del Ministerio Público en funciones, en los distintos rangos de la institución, al momento de la entrada en vigencia del Reglamento de Carrera y que fueron evaluados en las jornadas de selección.

III. El Ministerio Público en la Constitución del 26 de Enero de 2010 La Constitución de la República promulgada el 26 de enero del año 2010 es una Carta Singular en la historia del constitucionalismo dominicano, llamada por su principal promotor, el Presidente de la República Dr. Leonel Fernández, como “la Constitución del siglo XXI”, la que apuntala con precisión al Ministerio Público, en siete de sus artículos, del 169 al 175, en el ámbito del sistema de justicia. Lo define como “el órgano de justicia responsable de la formulación e implementación de la [28] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

política del Estado contra criminalidad, dirige la investigación penal y ejerce la acción pública en representación de la sociedad”4. También, garantizará los derechos fundamentales que asisten a ciudadanos y ciudadanas, promoverá la resolución alternativa de disputas, dispondrá la protección de víctimas y testigos y defenderá el interés público tutelado por la Ley. Incluye, a su vez, al Procurador General de la República como uno de los miembros integrantes del Consejo Nacional de la Magistratura. Esta reforma le garantiza el goce de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria. Para las actuaciones o el ejercicio de sus funciones contiene los principios de: legalidad, objetividad, unidad de actuaciones, jerarquía, indivisibilidad y responsabilidad. Para la designación, contempla que el Presidente de la República nombra al Procurador General y la mitad de sus procuradores adjuntos. El nombramiento de los demás integrantes está normado por el sistema de carrera, organizado conforme a la ley que regula su inamovilidad, régimen disciplinario y aquellos preceptos que rigen su actuación, su escuela de formación y órganos de gobierno, garantizando la permanencia de sus miembros de carrera hasta la edad de setenta y cinco años5. Finalmente, crea el órgano de dirección, llamado Consejo Superior del Ministerio Público. Determina quienes son sus integrantes, la forma de su elección y las funciones que ha de desempeñar como mecanismo de gobierno interno del Ministerio Público.

IV. La Primera Ley Orgánica del Ministerio Público Dominicano El texto constitucional de enero de 2010 establece que la ley regulará el funcionamiento y accionar del Ministerio Público, que por el contenido del cuerpo que pauta se trata pues de una Ley Orgánica. En efecto, la primera ley orgánica tendente a normar al órgano persecutor de los ilícitos penales en la República Dominicana es la número 30-11, del 20 de enero de 2011. Tuvo por objeto esencial regular el funcionamiento del Consejo Superior del Ministerio Público, estableciendo las reglas para su integración y el ejercicio de sus facultades administrativas y disciplinarias, a los fines de “asegurar un proceso transparente y objetivo de

4 Arts. 169 y 170 de la Constitución del 26 de enero de 2010. 5 Art. 171 de la Constitución del 26 de enero de 2010.

«Novedades de la Ley Orgánica del Ministerio Público de la República...» [29]

designación, ascenso y jerarquización de los representantes del Ministerio Público conforme a los principios de la Carrera…”6. Esta disposición congresional aún cuando crea diversos mecanismos y figuras institucionales respecto de los representantes de la sociedad en la persecución de los hechos relevantes para la justicia penal, su énfasis esencial está en la organización y composición del Consejo Superior, pues es lo que se desprende del Considerando Segundo, cuando expresa “Que con la creación de este órgano se plantea una profunda reforma de esta institución, desconcentrando la toma de decisiones administrativas de la figura del Procurador General de la República y reduciendo los niveles de verticalidad en la toma de decisiones, completando así el proceso de democratización e independencia interna del Ministerio Público”. También auspicia el nacimiento de varios órganos operativos de apoyo al Consejo Superior, como son la Dirección General de Persecución del Ministerio Público, la Dirección General de Carrera, la Escuela Nacional, dirigida por un Consejo Académico, en lugar de Consejo Directivo, la Contraloría General, la Dirección General Administrativa y la Secretaría General del Ministerio Público; así también, el régimen disciplinario del Ministerio Público, y el reconocimiento de derechos adquiridos de sus miembros incorporados a la Carrera al momento de su entrada en vigencia. La Ley 30-11 tuvo una corta vigencia en el tiempo, puesto que fue derogada por la Ley marcada con el número 133-11 de fecha 9 de junio del año 2011, que es la actual Ley Orgánica del Ministerio Público de la República Dominicana.

V. Novedades de la Actual Ley Orgánica del Ministerio Público La promulgación de la disposición número 133-11 como Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP) constituye un hecho sin precedentes en el proceso de su modernización, luego que sus funciones hayan sido reguladas por la Constitución de la República. Los aspectos novedosos a destacarse en esta legislación tienen su nacimiento, como se ha expresado, en la Reforma Constitucional del mes de enero de 2010. Al igual que esa reforma, esta ley lo define como el órgano del sistema de justicia responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad, dirige la investigación penal, ejerce la acción penal pública

6 Art. 1 de la Ley 30-11 del 20 de enero de 2011.

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en representación de la sociedad y promueve la resolución alternativa de disputas y la protección a las víctimas y testigos. Así mismo, disfruta de autonomía funcional, presupuestaria y administrativa. Le impone la rendición de cuentas, en el sentido de que el Procurador General de la República con la asistencia de los Directores Generales del Ministerio Público, elaborará anualmente las memorias de gestión y las someterá a la aprobación del Consejo Superior a principios de noviembre. También las remitirá al Poder Ejecutivo a más tardar el 15 de diciembre. El Procurador General rendirá cuentas en audiencia pública en el mes de marzo, en las que expondrá los resultados obtenidos por el Ministerio Público durante la gestión del año anterior7. En su estructuración interna, indica que el Ministerio Público está integrado por el Procurador General de la República, quien lo dirige, los Procuradores Adjuntos del Procurador General, los Procuradores Generales de Corte de Apelación, los Procuradores Fiscales y los Fiscalizadores. Su órgano de gobierno interno es el Consejo Superior del Ministerio Público. Sus integrantes, por esa sola condición – expresa– no ostentarán ninguna superioridad jerárquica sobre las actuaciones que realicen los miembros del Ministerio Público en ejercicio de sus funciones. Está compuesto por el Procurador General de la República, quien lo presidirá; un Procurador Adjunto del Procurador General elegido por sus pares; un Procurador General de Corte de Apelación o su equivalente elegido por sus pares; un Procurador Fiscal o su equivalente elegido por sus pares; y un Fiscalizador elegido por sus pares. Serán electos por tres años, y no podrán ser reelectos para el período subsiguiente, excepto el Procurador General de la República, que permanecerá mientras dure su mandato. A este órgano de control se le atribuyen amplias funciones. Entre ellas destacan las de dirigir y administrar el sistema de carrera, la supervisión y control de la administración financiera y presupuestaria, el control disciplinario sobre sus representantes, funcionarios y empleados del Ministerio Público, con excepción del Procurador General de la República; la evaluación del desempeño del Ministerio Público y del personal administrativo. Asimismo, el traslado provisional o definitivamente de miembros del Ministerio Público de una jurisdicción a otra, a solicitud del propio interesado, o por otros motivos. El Consejo Superior tiene facultades para disponer el ascenso de los Miembros de la Carrera del Ministerio Público conforme al escalafón y los concursos inter-

7 Art. 3 de la Ley 133-11, del 9 de junio de 2011.

«Novedades de la Ley Orgánica del Ministerio Público de la República...» [31]

nos, cuando corresponda; de regulación y custodia de los bienes secuestrados o incautados y la designación de los directores generales de los órganos operativos, entre otras prerrogativas. Se crean los órganos operativos del Consejo Superior, los cuales son la Dirección General de Persecución, la Dirección General de Carrera, la Dirección General Administrativa, el Contralor del Ministerio Público y su Escuela Nacional. Los directores serán elegidos por el Consejo, previo concurso público, por un período de cuatro años, y podrá renovarse por un segundo y único período consecutivo. La Ley contiene innovaciones en relación con la integración del Consejo Directivo de la Escuela Nacional del Ministerio Público, ahora denominado Consejo Académico, ya que además del Procurador General de la República, quien lo presidirá, pudiendo delegar sus funciones en el primer o en el segundo sustituto, se agrega además un Procurador General de Corte de Apelación, con experiencia o capacitación en educación superior, elegido por sus pares por un período de dos años; el Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Autónoma de Santo Domingo; el Presidente del Colegio de Abogados de la República Dominicana; y un jurista de reconocida capacidad y solvencia moral, con experiencia docente, elegido por el Consejo Superior, por un período de dos años; un Procurador Fiscal, con experiencia o capacitación en educación superior, elegido entre sus pares por un período de dos años; un representante de una organización no gubernamental vinculada al sector Justicia, seleccionado por el Consejo cada dos años, y al Director General de la Escuela, con voz, pero sin voto, y con funciones de secretario del Consejo. La LOMP otorga facultades al Procurador General de la República para que en el marco de la política criminal del Estado, dirigida a prevenir, controlar, gestionar y perseguir los hechos punibles, pueda impartir instrucciones generales sobre la dirección de la investigación, el ejercicio de la acción penal y su oportunidad, y la protección de víctimas, testigos u otros sujetos. El Director General de Persecución del Ministerio Público y los Procuradores Generales de Cortes de Apelación podrán solicitarle su reconsideración cuando colidan con disposiciones de la Constitución de la República, la legislación nacional, el bloque de constitucionalidad y los reglamentos y políticas adoptados por el Consejo Superior del Ministerio Público, el cual podrá ratificarlas, modificarlas o revocarlas según lo estime procedente. La solicitud de reconsideración –añade la Ley– no exime al Ministerio Público del cumplimiento de las instrucciones generales8.

8 Art. 8 de la Ley 133-11.

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De igual manera, el Procurador General de la República, el Director General de Persecución del Ministerio Público o el superior jerárquico inmediato pueden emitir instrucciones particulares. Estas últimas deben impartirse por escrito. El texto señala que el funcionario que las recibe podrá impugnarlas, mediante escrito motivado, cuando las considere manifiestamente ilegales, arbitrarias o inconvenientes. Plantea además que la solicitud de reconsideración no exime al funcionario instruido de la obligación de cumplimiento cuando exista peligro en la demora. Pero lo exonera de las responsabilidades que se originen de su acatamiento9. La dirección funcional de las investigaciones penales que realicen la policía o cualquier otra agencia ejecutiva, de seguridad o de gobierno que cumpla tareas auxiliares de investigación con fines judiciales está a cargo del Ministerio Público, cuyos miembros pueden impartirles órdenes e instrucciones, y éstos deben cumplirlas sin poder calificar su fundamento, oportunidad o legalidad, y supervisarán la legalidad de sus actuaciones. Se establece, por igual, que el incumplimiento injustificado de estas órdenes da lugar a responsabilidad penal y disciplinaria. El Ministerio Público es el responsable del manejo de la información sobre las investigaciones10. Este aspecto rompe con una cultura enraizada por décadas en la policía y otras agencias auxiliares de seguridad, en relación con el manejo y difusión de informaciones relativas a casos en proceso o en fase preparatoria. En relación con los principios rectores del Ministerio Público, su Ley Orgánica contiene cuatro nuevos, esto es, no contemplados en la Reforma Constitucional del año 2010 ni en las derogadas leyes números 78-03 y 30-11, que son: respeto a las víctimas, inmovilidad, exclusividad y apoliticidad, y se unen a los ya existentes de: legalidad, oportunidad, objetividad, probidad, responsabilidad, independencia, indivisibilidad, unidad de actuaciones y jerarquía. Otras atribuciones son contar con un cuerpo técnico de investigación de la Policía Nacional, y con otros órganos propios de investigación técnica; también la ley 133-11 le encarga nuevas funciones, entre ellas, custodiar y conservar todos los objetos, instrumentos y evidencias vinculados al hecho punible o que hayan sido incautados o secuestrados como consecuencia de la investigación. Exceptuando la custodia, análisis y disposición de las drogas y sustancias controladas, que pone a cargo el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF).

9 Art. 9 de la Ley 133-11. 10 Art. 10 de la Ley 133-11.

«Novedades de la Ley Orgánica del Ministerio Público de la República...» [33]

Asimismo, administrar el registro de antecedentes penales y emitir las certificaciones correspondientes; atender las solicitudes de las víctimas y procurar que sean informadas acerca de sus derechos; disponer las medidas para proteger la vida e integridad física de las víctimas y testigos, de sus familiares y demás intervinientes en el proceso penal, cuando fuere necesario; vigilar todos los lugares de arrestos y de encierro de personas en el país, a los fines de garantizar el respeto a los derechos fundamentales; y canalizar la ejecución de las sentencias y decisiones judiciales mediante el auxilio de la fuerza pública11. El texto suprime las categorías de procuradores adjuntos de Corte de Apelación y de fiscales adjuntos, convirtiendo a éstos en procuradores generales ante las Cortes y en procuradores fiscales; ambas instancias encabezadas por Procuradores Titulares, elegidos cada cuatro años por el Consejo Superior del Ministerio Público. La única denominación de adjunto lo es para los Procuradores Adjuntos del Procurador General de la República. Dispone, además, la creación de Procuradurías Regionales y Especializadas, distribuidas en el territorio nacional, a cargo de Procuradores Generales de Corte de Apelación, en atención a criterios de extensión territorial, carga de trabajo, facilidad de comunicaciones y eficiencia en el uso de los recursos. La actual legislación orgánica del Ministerio Público rompe con el esquema tradicional de la distribución geográfica del Fiscalizador, quien estaba asignado a un municipio o circunscripción de un Juzgado de Paz, ya que lo concibe como el nivel jerárquico básico del organismo, para operar en la demarcación territorial de una Fiscalía, bajo la supervisión directa del Procurador Fiscal Titular. Ciertas innovaciones aparecen en relación con los derechos de sus miembros, pues además de las ya conocidas, se plantea que deben ser protegidos contra las amenazas y ataques personales o contra sus familiares, de cualquier naturaleza, en ocasión del ejercicio de sus funciones. El de exigir a la institución que los defienda y que se persiga la responsabilidad penal y civil de quienes atenten contra su libertad, su vida, su integridad física o síquica, su honra o su patrimonio con motivo del desempeño de sus funciones. En el mismo orden, gozan de la garantía de inamovilidad en el cargo, pudiendo accionar en justicia ante la jurisdicción contenciosa administrativa para la tutela de sus derechos. El régimen de sanciones ha sido incrementado, al agregar varias obligaciones, prohibiciones, inhabilitaciones, incapacidades e incompatibilidades, enumerán-

11 Art. 26 de la Ley 133-11, del 9 de junio de 2011.

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dose la abstención de participar en actividades político partidarias, la prohibición de los hábitos de juegos de azar o de frecuentar lugares donde se realicen actividades que afecten la dignidad o el decoro propios de la función de Ministerio Público; la prohibición de dedicarse tanto en el servicio como en la vida privada a actividades que puedan afectar la confianza del público en su condición de fiscal; y la abstención a contraer deudas u otras obligaciones con personas naturales o jurídicas contra las que haya puesto en movimiento la acción pública. En relación con el régimen disciplinario, han sido incrementadas las faltas y sanciones. Las faltas están tipificadas como leves, graves y muy graves. Las faltas leves dan lugar a amonestación verbal o escrita. Las faltas graves dan cobertura a la suspensión sin disfrute sueldo de hasta noventa días, en vez de treinta días de la ley anterior; y las faltas muy graves dan lugar a la destitución. La normativa establece la Inspectoría General y el Consejo Disciplinario, de primera instancia. En segundo grado o apelación el juzgamiento disciplinario corresponde al Consejo Superior del Ministerio Público.

Conclusiones La reforma procesal del año 2002, con la aprobación del Código Procesal Penal, hace revolucionar todo el accionar del Ministerio Público en la República Dominicana, ya que le asigna de manera específica la exclusividad de la dirección de la investigación, persecución y acusación en justicia de los hechos penales. Sus responsabilidades han sido elevadas a niveles considerables al constitucionalizarse sus funciones en el marco de la Reforma de la Constitución. El signo de los tiempos acarrea innumerables tareas en cuanto al desempeño y la indagación de los tipos penales de reciente aparición en el mundo globalizado, puesto que el crimen organizado, expresión de la mundialización, representa serios retos para el combate de la criminalidad de nuevo cuño, con manifestaciones que se advierten en el narcotráfico, el sicariato, testaferrato, el lavado de activos o blanqueo de capitales, el terrorismo, entre otras graves modalidades. La hora presente demanda que el Ministerio Público se embarque en el estudio, prevención y persecución de tipos penales de esta época, tales como la ciberdelincuencia, los delitos de alta tecnología y los que pudieren cometerse a través de las “redes sociales”, la interceptación de datos o señales, los sabotajes y robos electrónicos y tecnológicos, la clonación de sistemas informáticos, el comercio ilícito de bienes y servicios por internet, el robo de identidades, el tráfico ilícito de personas, la trata de migrantes y la extinción de derecho de dominio de bienes y cauda«Novedades de la Ley Orgánica del Ministerio Público de la República...» [35]

les provenientes de actividades delincuenciales. Confío en que este nuevo marco legal permitirá un mejor despliegue de las acciones de investigación y persecución de los crímenes actuales que la sociedad demanda resolver de forma efectiva.

[36] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

Principio de objetividad y poder de acusar: Aparente antinomia del Ministerio Público Raúl Reyes Vásquez RESUMEN

abstract

Los Principios Rectores han ido surgiendo paulatinamente como plataforma ideológica del Ministerio Público, para dar mayor cobertura a los originados en los primeros tiempos de la institución, presentada ahora con nuevo rostro y otros perfiles para el cumplimiento de su alta misión de tutelar la defensa de los derechos fundamentales de todos los miembros de la sociedad.

The guiding principles have emerged gradually as an ideological platform of Public Prosecutors to give greater coverage to those originated in the first time of the institution, now presented with new faces and other shapes to fulfill its lofty mission for safeguarding the fundamental rights of all members of society.

PALABRAS CLAVE Ministerio Público, principios rectores, principio de objetividad, psicología, discrecionalidad, poder de acusar.

Introducción Las atribuciones del Ministerio Público están definidas por la Constitución en los artículos 169 y 170; la Ley Orgánica 13311, en el artículo 1; el Código Procesal Penal, en su artículo 88. Esos textos invisten a sus representantes con amplias potestades para investigar los hechos reputados violatorios a la ley penal, pero exigiéndoles la observancia de reglas precisas tendentes a consolidar la legalidad de sus actuaciones, como muro de contención para prevenir que sucumban y se vuelvan ilusorias las garantías de los derechos fundamentales.

Doctor (UASD). Magíster en Derecho Procesal Penal (PUCMM). Antiguo profesor de Derecho Penal y Derecho Procesal Penal en la UNPHU. Ha sido Adjunto del Procurador General de la República y Presidente de la Cámara de Cuentas. Ha participado en varios seminarios sobre temas jurídicos en el país y en el extranjero. Autor de la obra: “El Divorcio, Teoría y Práctica”. Ha escrito varios artículos de índole jurídica.

datos del autor

Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, 3, enero-junio 2012, pp. 37-45 «Principio de objetividad y poder de No. acusar: Aparente antinomia...» [37]

Tras la conquista de derechos para las personas y las colectividades, los órganos de expresión del sistema de justicia - en nuestro caso el Ministerio Público -, se ven compelidos a intervenir en esferas que hace tiempo desbordaron sus facultades primigenias, ahora afianzadas por las normas constitucionales y los instrumentos sobre derechos humanos adoptados por nuestro derecho interno, así como por su Ley Orgánica, condensados en los llamados “Principios Rectores del Ministerio Público”, cuya amplitud no permite abordarlos en conjunto. Por consiguiente, el presente comentario estará circunscrito al PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD. Su ponderación será proyectada primeramente en el plano legal. Luego como factor psicológico. En tercer lugar intentaremos relacionarloo con el poder de acusar y, finalmente, se hará un ensayo de conclusión. Ante todo presentaremos un esquema del nacimiento de esta singular institución. Sinopsis histórica.- El origen de la institución del Ministerio Público ha sido catalogado como “antiguo y modesto”1. En sus inicios, en el siglo XIV, sus miembros estaban ubicados cerca del poder absoluto, con la misión primordial de velar por la percepción de los haberes reales, privativos del monarca, no coincidentes, por cierto, con los intereses generales de la comunidad. De ahí su calificativo de “procuradores del rey” y “abogados del rey”. Huelga decir que su origen es francés. Con el discurrir del tiempo estos voceros particulares se fueron convirtiendo en representantes del poder público ante los tribunales, hasta llegar al lugar que ocupan en el presente, incorporados al sistema de justicia, con rango constitucional, a cuyo cargo está la responsabilidad de formular e implantar la política del Estado contra la criminalidad, bastión de la lucha contra las crecientes modalidades de las acciones delictivas.

I. La objetividad del Ministerio Público considerada en el plano legal El Ministerio Público estuvo marginado en nuestro país por tiempo inmemorial. En la última década ha venido conformando su verdadera fisonomía y el rol de primer orden llamado a cumplir. Los juristas, las instituciones privadas preocupadas por la buena marcha de la justicia, los organismos internacionales y los propios gobiernos se han dedicado a hacer una revaluación de este estamento básico 1

F. Goyet: Le Ministère Public. Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1953, Pág. 1.

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del sistema judicial. Estas inquietudes fueron acogidas por la Constitución del 26 de enero de 2010, y por primera vez en la historia dominicana quedó consagrado en el más alto nivel institucional, adaptado a los tiempos modernos. Sus perfiles están hoy definidos. Sus competencias, poderes y atribuciones, están acordes con los fines perseguidos por los sistemas penales implantados en gran parte de la comunicad internacional. La evolución de sus roles ha sido incesante; se observa la tendencia de hacer a los representantes de la institución “garantes de los derechos fundamentales que asisten a las personas, defensores del interés público tutelado por la ley, promotores de la resolución alternativa de conflictos y protectores de las víctimas y testigos”2. La Carta Sustantiva del Estado3; la “Ley Orgánica del Ministerio Público”4; y el Código Procesal Penal5, ubican el principio entre las normas supremas del Ministerio Público. Su enunciación encierra un deseo, anhelo o aspiración; viene a superar la concepción prevaleciente durante siglos, que signaba a sus integrantes como personeros de persecución y arbitrariedad, generadores de abusos sin nombre, atributos negativos hoy ampliamente superados. El nuevo rostro exhibido ahora por El Ministerio Público en el seno de la sociedad, sustentada sobre la plataforma de valores constitucionales, jurídicos, éticos y sociales, denominados “Principios Rectores”6.

El PRINCIPIO DE OBJETIVIDAD tiende a decolorar el estigma de persecutor y arbitrario recaído sobre los integrantes de esta corporación durante centurias. El concepto-referido a la investigación penal-, está repleto de sutilezas; de ahí nacen situaciones embarazosas para la institución, pues, en principio, los hechos deben ser visualizados entre una víctima en busca de protección y un sindicado en demanda de garantías. Para no caer en vaguedades estos funcionarios deben hacer acopio de una serie de elementos conducentes a su aplicación en exacta dimensión y en la temporalidad adecuada. En cuanto a la dimensión conceptual de la objetividad como principio de ac2

Artículo 1 de la ley 133-11 de fecha 7 de junio de 2011.

Artículo 70.

Artículo 15.

Artículo 260.

Estos principios han ido ensanchándose en el transcurso del tiempo, en correspondencia con el nivel de respeto a los derechos humanos alcanzado por la sociedad. La Ley Orgánica del Ministerio Público recientemente aprobada, consagra los principios de legalidad, oportunidad, objetividad, respeto a las víctimas, independencia, inamovilidad, probidad, responsabilidad, exclusividad, indivisibilidad, unidad de actuaciones, jerarquía, apoliticidad.

«Principio de objetividad y poder de acusar: Aparente antinomia...» [39]

tuación del Ministerio Público, los textos legales la ubican en todo el campo de ejercicio de sus funciones, que comprende:

• Dirigir la investigación penal. • Ejercer la acción penal pública en representación de la sociedad. Es este plano dual el Ministerio Público interactúa con los sujetos procesales con objetividad, al recibir la noticia criminis. En este supuesto existe una imputación recaída sobre alguien. Pero la imputación, según Pérez Sarmiento, puede ser entendida en un sentido estático y en un sentido dinámico. En el primero, no pasa de ser la “mera atribución de un hecho punible”7. En el segundo allana el camino para llegar a “atribuirle la comisión de un delito concreto a una persona”8. En su nivel estático, según dicho autor, la imputación no se agota con el aspecto considerado, sino que comporta tres elementos: • Calificación jurídica del hecho imputado. • Calificación de las circunstancias que inciden sobre la responsabilidad penal. • La pretensión punitiva. En el sentido dinámico la imputación requiere llevar a cabo un conjunto de diligencias resumidas en la investigación9. Lo anterior nos lleva a apreciar cómo debe ser el comportamiento valorativo del Ministerio Público respecto de la característica de la imputación de cara al principio de objetividad impuesta por la Constitución y la ley. Esto nos lleva a analizar el aspecto psicológico comprendido en el caso.

II. L a objetividad en el plano psicológico Determinar como se comporta el Ministerio Público en las situaciones enunciadas, cuyos factores integrantes lo llevan, de una parte, a asumir juicios de valor concretados en una postura o toma de decisión, mientras por otro lado le exige manifestarse objetivamente. Momento reflexivo adecuado para establecer un vín-

Pérez Sarmiento, Eric Lorenzo: Fundamentos del Sistema Acusatorio de Enjuiciamiento Penal. Editorial Temis, Bogotá, 2005.

Loc. Cit.

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culo de causalidad entre factores preponderantes; están involucrados la conducta voluntaria o involuntaria, el resultado derivado de tal conducta, el nexo de causalidad objetiva y la imputación de que se trate10. La objetividad está íntimamente vinculada con la legalidad, pues ambas requieren ajustar las actuaciones al marco de las garantías protectoras para todo individuo vinculado a un hecho de naturaleza penal. En esta tesitura el Ministerio Público se encuentra colocado en una disyuntiva: tiene el deber de proteger a la víctima de un ilícito penal; a la vez debe actuar con neutralidad en esta etapa frente a la persona sindicada, a fin de respetar sus derechos fundamentales. El principio de objetividad envuelve un elemento psicológico como guía para adecuar el objeto dado con la realidad a investigar, a fin de situarse en una perspectiva adecuada para permitir la formulación de hipótesis de admisión o de desestimación, bien sea de una querella o de una denuncia presentada a su examen. Esta búsqueda está respaldada por una percepción sensible, constituida por el hecho mismo. Para extraer su esencia y precisar su sentido será necesario buscar grados de coincidencias desde distintos niveles de observación, a partir de los cuales sea factible emitir juicios sobre el hecho y sus circunstancias de tiempo, lugar y modo. Esto se explica porque la objetividad, considerándola como método de investigación científica, no se agota con las coincidencias intersubjetivas; se extiende a la verificabilidad desde estratos distintos. Pero el Ministerio Público no puede actuar con criterios subjetivos; él no asume la defensa de derechos que le son propios, actúa a nombre de la sociedad. No debe conformarse con la existencia de un parecer coincidente; debe meditar si el juicio forjado en su mente –hipotético, por demás-, posee tal grado de verificabilidad trascendente de su personal apreciación. Al proceder de esta forma, según nuestra particular apreciación, estaría siendo objetivo frente a los sujetos procesales envueltos en la controversia o enfrentados en el conflicto. Como puede apreciarse, la objetividad no es un simple vocablo. Es un estado de la mente libre de interferencias, producto del examen sereno y responsable de quien en un momento dado puede asumir decisiones orientadas a consolidar la institución o a debilitarla en cuanto a su credibilidad. Como además está llamado a actuar con independencia, esta cualidad, a través de la objetividad, le suministra elementos para evaluar e interpretar los hechos a los fines de adoptar una posición respecto al sujeto sobre quien recae sospecha de autoría o de complicidad.

10 De Jesús, Damásio E.: Imputación Objetiva. Editorial B de F, 3ra. Edición, Buenos Aires, Argentina, 2006. Pág. 48..

«Principio de objetividad y poder de acusar: Aparente antinomia...» [41]

La tarea no es sencilla. Talvez sea preferible, como señala un autor “sustituir el concepto de objetividad por el de concordancia, que ofrece la ventaja de poseer un equivalente numérico, capaz de indicar el grado de objetividad”11. El principio de objetividad se concreta en la obligación de extender la investigación a las circunstancias de cargo y también a las que sirven para el descargo del imputado, según dispone el artículo 260 del Código Procesal Penal, coincidente con el artículo 15 de la ley 133-11, aunque esta última resulta más específica todavía.

III. La objetividad y el poder de acusar El manejo durante de más de un lustro de los Principios Rectores del Ministerio Público, varios de los cuales estaban reconocidos antes de la entrada en vigencia de la ley 133-11, no obsta para confundir la objetividad con la imparcialidad. Uno se pregunta ¿cuál es el fundamento del principio de objetividad? Es un concepto complicado; encierra la valoración de la antijuridicidad del hecho y la tipicidad de la conducta. Algunos han pretendido definirlo como pauta de investigación motivada en el pragmatismo y en eventuales economías procesales12. Las anteriores reflexiones nos llevan a confrontar la objetividad con el poder de acusar que tiene este funcionario. El Ministerio Público tiene a su disposición varias alternativas para procurar la solución de los conflictos generados por la comisión de ilícitos penales, sobre todo cuando se encuentra en el procedimiento preparatorio, etapa en la cual tiene plena vigencia el principio fundamental que cataloga el juicio como última ratio del proceso penal. Pero el ejercicio de esta facultad, no está erigida en derecho absoluto por ninguna disposición legal; no puede ser enteramente discrecional, pues de lo contrario no sería posible que “el derecho sea puesto al servicio de las personas, sus intereses y sus libertades fundamentales”13. Decimos esto porque la objetividad, al igual que el principio de oportunidad y el de legalidad, “son expresiones ambiguas provistas de una pesada carga valorativa”14.

11 Traxel, citado por Friedrich Dars, en “Diccionario de Psicología”. Editorial Herder, S. A., Barcelona, España. 1994. Págs. 527-28. 12 Cruz Castro, Fernando: El Ministerio Público en el Nuevo Código Procesal Penal Costarricense. Trabajo incluido en el volumen denominado Reflexiones sobre el Nuevo Proceso Penal; publicado por el Fondo Editorial del Colegio de Abogados. San José, Costa Rica, 1997. 13 Roy Medina, Dr. Eduardo, loc. cit., pág. 3. 14 Diez-Picazo, Luis María: El poder de acusar. Editorial Ariel, S. A., Barcelona. 2000. Pág. 13.

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En efecto, en el cumplimiento de sus deberes en cuanto al ejercicio de la acción penal, el Ministerio Público está obligado a adoptar decisiones de variados contenidos y de consecuencias a veces no previstas. Su accionar está circuido por mandatos superiores de la Carta Sustantiva del Estado, para morigerar las variadas posibilidades permitidas por los vastos poderes que le confieren “márgenes inelimitables de discrecionalidad” 15.

El principio considerado abre al Ministerio Público un amplio horizonte decisorio, en cuyos contornos existe la posibilidad de influencias provenientes de agentes externos, sean políticos, económicos, sociales o de otra índole. Para aquilatar que esas taras están ausentes, hay varias pautas que permiten catalogar la objetividad como tal: • Mantener la investigación en el círculo del relato proporcionado por la parte interesada. • Eliminar los factores extrajurídicos; no asumir decisiones de carácter discrecional, con tintes arbitrarios, ante cuya presencia colapsan por “efecto dominó” los otros principios de la institución, pues no serían eficaces. • Evitar la manipulación del material fáctico por parte de los sujetos procesales, o personas con autoridad o simples particulares. En definitiva, la objetividad se aprecia por medio de un análisis de los hechos, ajeno a las sugerencias e influencias ajenas, sin elementos contaminantes de parcialidad, fuera de perturbaciones distorsionantes. En el ejercicio de la acción penal el Ministerio Público excita el deber de responderle a la sociedad, mediante actuaciones protectoras de los derechos de todos. Si se decide por aplicar el principio de objetividad, el fiel de la balanza de su decisión debe quedar en el justo medio. Como expresa Díez-Picazo: “Cada hecho delictivo y cada delincuente pueden presentar rasgos propios, cuya complejidad psíquica y social exige una valoración que no puede hacerse mediante mera interpretación y aplicación de las correspondientes normas jurídicas”16. De la aplicación del principio de objetividad se derivan varias consecuencias, unas positivas, otras negativas. Son positivas cuando:

15 Ib., contratapa. 16 Ob. Cit., pág. 18.

«Principio de objetividad y poder de acusar: Aparente antinomia...» [43]

• Consolidan la independencia funcional del Ministerio Público. • Afianzan el respeto de los derechos fundamentales. • Resalta la necesidad de precisar los cargos. • Evitan el desgaste jurisdiccional, no llevando adelante una investigación desprovista de base de sustentación17. Devienen negativas cuando: • Confunden la objetividad con la discrecionalidad, vía de escape para la arbitrariedad. • Aplican criterios subjetivos. • Accionan en forma vacilante, traducida en vaivenes conceptuales, que permiten afirmar, por aplicación de la fórmula Giuliani, que: “…no ejerció la acción porque hubo presiones indebidas; ejerció la acción penal fue porque hubo ánimo persecutorio”18. ¿Puede el Ministerio Público actuar con objetividad en el desempeño de sus funciones? Depende de muchos factores. Debe enfrentar las gravitaciones de las energías ancestrales inoculadas en la institución. Todo está sujeto a sus concepciones personales y jurídicas, como también a la reciedumbre de su carácter y la definición de su personalidad. ¿Hasta dónde se entiende la objetividad? Algunos, como Beling, consideran que la objetividad debe ser completa, porque si bien es cierto que el Ministerio Público representa el interés del Estado, no es menos verdad que ese interés busca que el culpable sea castigado y el no culpable absuelto. En nuestro sistema penal, ¿hasta dónde llega la objetividad del Ministerio Público? El artículo 260 del Código Procesal Penal establece el criterio en cuanto al alcance de la investigación. No podemos pretender ir más allá. Tampoco es admisible postular la “justicia de la apariencia”, a que se refiere Díez-Picazo. La objetividad como principio tiene un radio de influencia de mucho menor

17 Chaia, Rubén Alberto: La Investigación Penal. Delta Editora, Entre Ríos, Argentina, 2006. Pág. 39. 18 Cfr. Dìez-Picazo: Ob. Cit., pág. 103.

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alcance que otras de las normas de actuación de estos funcionarios de nuestro sistema de justicia.

CONCLUSIONES Lo expuesto pone de relieve la trascendencia del proceso de reforma iniciado con la trasformación del sistema penal. La adopción y puesta en práctica de nuevos Principios Rectores del rol del Ministerio Público frente a la diversidad de situaciones planteadas en el seno de la sociedad, representada por el Ministerio Público, en el devenir de cambios constantes, en cuya dinámica no es posible soslayar la necesidad imperativa de vinculación con las corrientes renovadoras que están impulsando diversos países de América Latina, ante las cuales el Ministerio Público no puede permanecer indiferente. Como toda institución, el Ministerio Público ha evolucionado para adaptar su función a las demandas cada vez más exigentes de las personas, cuyos requerimientos se amplían de manera incesante y a la par y se multiplican sus derechos. De manera correlativa esta institución, en su rol de representante de los derechos más elevados de la sociedad, está en el deber de elaborar mecanismos adecuados para dilucidar con criterios objetivos, cuestiones que de otra manera se volverían arbitrarias por su propia naturaleza.

«Principio de objetividad y poder de acusar: Aparente antinomia...» [45]

La carrera del Ministerio Público: Garantía de objetividad e independencia en la investigación Arístides José Trejo Liranzo RESUMEN

abstract

El Ministerio Público concebido en la Constitución Política del 26 de enero del año 2010 está provisto de unas garantías de inamovilidad, estatuto de carrera, capacitación permanente, acceso a concursos para su ingreso y promoción a lo interno de la institución, derecho de impugnar las direcciones ordenadas por sus superiores jerárquicos cuando no estén acorde a la legalidad de sus actuaciones así como de un procedimiento disciplinario respetuoso de las garantías mínimas del debido proceso administrativo sancionador, todas ellos derechos y garantías que propician el ejercicio de una investigación penal objetiva e independiente.

The Prosecution intended by the Constitution of January 2010 is provided with guarantees of tenure, career status, ongoing training, access to competitions for entry and promotion within the institution, right to challenge the guidelines ordered by their superiors when they are not consistent with the legality of their actions and disciplinary proceedings respectful of the minimum guarantees of due process of administrative law, all these rights and guarantees that encourage the pursuit of an objective and independent criminal investigation.

PALABRAS CLAVE Objetividad, independencia, Carrera, autonomía de actuación, inamovilidad, traslado, concurso, capacitación, derecho formal y sustancial, proceso disciplinario.

El Ministerio Público fue hasta la Constitución política del 26 de enero del año 2010 una institución pública de difusa ubicación en las Constituciones anteriores. La más reciente de ellas, votada y proclamada por la Asamblea Nacional el 25 de julio del año 2002, mantuvo la denominación del Ministerio Público y de los funcionarios que lo componen como un efecto reflejo de la organización del Poder Judicial. Su primera aparición en dicha Constitución se encuentra en el art.66

Abogado. Socio fundador de la Firma de Abogados Núñez Trejo Díaz, docente de la ENMP, y especialista en Control Tributario por la Universidad de Castilla La Mancha, España.

datoS del autor

Revista [46] Revista de la de Escuela la Escuela Nacional Nacional del Ministerio del Ministerio Público, Público, No. 3, No. enero-junio 3, enero-junio 2012,2012 pp. 46-56

que establecía lo siguiente: “Art.66.- El Ministerio Público ante la Suprema Corte de Justicia estará representado por el Procurador General de la República, personalmente o por medio de los sustitutos que la ley pueda crearle…”.1 De esa forma tan precaria el Constituyente se referirá a cada uno de los funcionarios de este órgano en los diferentes niveles del sistema de justicia dominicano sin establecer una definición propia del Ministerio público, sus funciones y competencias. La Constitución Dominicana del 26 de enero del año 2010 rompió de una vez y por todas con esa anquilosada tradición de restarle importancia a esta institución del Estado que juega un rol determinante en la vida en democracia de las naciones. Como respuesta a la sentida necesidad de diferentes sectores académicos, profesionales, actores del sistema de justicia, políticos y ciudadanos en sentido general, de que el Ministerio publico tuviera una definición precisa en la Carta magna de la nación la asamblea nacional revisora decidió dedicarle a la Institución del Ministerio Público todo el capítulo quinto contenido en el Título quinto dedicado al Poder Judicial en la recién promulgada Constitución política de enero del año 2010. La reforma no solo se limitó a definirlo y a establecer sus funciones sino que abordó los temas relacionados a su integración e incompatibilidades de sus miembros, al sistema de carrera y a la creación de su órgano de gobierno interno. Precisamente el objetivo de este artículo es dimensionar el salto cualitativo que ha producido la sociedad dominicana al rediseñar la institución del Ministerio Público en su ordenamiento interno sometiendo a sus miembros al beneficio de un sistema de carrera. En efecto la Constitución en el artículo 173, al referirse a la carrera del Ministerio Público establece: “Artículo 173.- Sistema de carrera. El Ministerio Público se organiza conforme a la ley, que regula su inamovilidad, régimen disciplinario y los demás preceptos que rigen su actuación, su escuela de formación y sus órganos de gobierno, garantizando la permanencia de sus miembros de carrera hasta los setenta y cinco años.”2 En la actualidad esa reserva de ley que hizo el asambleísta revisor ha sido llenada por la Ley Orgánica del Ministerio Público no. 133-11 del nueve de junio del año 2011, que destina los títulos tercero, quinto y sexto al órgano de gobierno interno del Ministerio Público, a su régimen estatuario y su régimen disciplinario, respectivamente . Son estos tres títulos de la Ley Orgánica del

Senado de la República. Constitución de la República Dominicana. Artículo 66. Parte inicial.

2 Asamblea Nacional Revisora. Constitución de la República Dominicana. Santo Domingo: Editora Judicial, enero, 2010. Art.173.

«La carrera del Ministerio Público: Garantía de objetividad e independencia...» [47]

Ministerio Público los que de forma más directa garantizan la inamovilidad y estabilidad en el cargo de los miembros de esta importante institución publica. A partir de la nueva configuración del régimen estatutario del Ministerio público quedará en el pasado la clásica aseveración de que este órgano no era más que el brazo político y represor al servicio del Poder Ejecutivo. Esto así porque una vez que sus miembros son incorporados a la carrera cuentan con un conjunto de derechos y garantías así como de deberes y obligaciones que los hacen por un lado menos vulnerables a los caprichos de los políticos partidistas y de los sectores interesados en que se le reconozcan ventajas ilegales en la investigación de algún ilícito y por el otro lado sus actuaciones están sometidas a los principios de legalidad y objetividad y restringidas por un catálogo de prohibiciones, inhabilitaciones, incapacidades e incompatibilidades cuya inobservancias conllevan sanciones disciplinarias que van desde la amonestación verbal hasta la destitución del cargo. A fin de sustentar con la misma Ley Orgánica no.133-11 la afirmación de que el régimen de carrera es una garantía de objetividad e independencia en la investigación penal desarrollaremos a continuación algunos aspectos de esta ley que fortalecen la independencia del miembro de carrera del Ministerio Público ante los perniciosos y tradicionales hábitos de manipulación de las actuaciones de estos funcionarios públicos en su quehacer diario que fueron heredados desde el régimen dictatorial de Rafael Leonidas Trujillo en esta democracia imperfecta de nuestra nación. 1. Autonomía de actuación del Ministerio Público frente al Poder Político. Por mandato del párrafo segundo del artículo 172 de nuestra Constitución los representantes del Ministerio Público no podrán optar por ningún cargo electivo público ni participar en actividad político partidistas. Para que no quedara dudas sobre esa incompatibilidad, el régimen estatutario del Ministerio publico establece que todos los miembros de esta institución publica, ya sean de carrera o no, deben de abstenerse de participar en actividad político partidista3 así como de integrar asociaciones, fundaciones o entidades que le generen conflictos de intereses o que tengan carácter político partidario.4 Esta obligación y a la vez prohibición legal hace que aún los miembros de libre escogencia de esta institución por el Presidente de la República tales como el Procurador 3

Art.78 numeral 11 de la Ley Orgánica del Ministerio Público no.133-11.

Art.79 numeral 5 de la Ley Orgánica del Ministerio Público no.133-11.

[48] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

General de la República y el 50 % de los Procuradores Adjuntos de éste, una vez nombrados en sus cargos deban abstenerse de participar en ninguna actividad político partidista durante el periodo en que ocupen esas funciones so pena de ser sancionados disciplinariamente pues la inobservancia de dicha prohibición constituye una falta muy grave que da lugar a la destitución.5 Aunque el Procurador General de la República no está sometido al régimen disciplinario establecido en la Ley Orgánica así como tampoco al juicio político previsto en los artículos 80 y 83 de nuestra Constitución Política, lo cierto es que una conducta mostrada por este en contravención de dicha prohibición expresa generaría una crisis de legitimidad de sus actuaciones que producirían ingobernabilidad a lo interno del Ministerio Público así como falta de credibilidad hacia la comunidad en sentido general, lo cual pudiera generar un proceso de interpelación ante cualquiera de las Cámaras legislativas que diera al traste con la recomendación de destitución de este importante funcionario público.6 De manera que la clase política solo podrá exigirles a los miembros de esta institución aquellas conductas que sean compatibles con los Principios Rectores de su actuación recogidos y desarrollados en el capítulo II del título I de la Ley Orgánica dentro de los que aparece por cierto el principio de apoliticidad. Conforme este principio, los miembros del Ministerio Público pueden objetar las Instrucciones Particulares que les dicten sus superiores cuando se fundamenten en consideraciones político partidarias.7 Como se puede apreciar no existe ninguna justificación para que un funcionario del Ministerio Público oriente sus actuaciones de investigación por factores de interés político partidista y eso definitivamente es un extraordinario avance institucional que deberá madurar en la psique de los que ostentan el privilegio de formar parte de esta Institución del Estado y en los que conforman sus órganos de gobierno interno y gremiales. 2. Objetabilidad de las instrucciones impartidas por los superiores jerárquicos cuando estas sean ilegales, arbitrarias o inconvenientes. Algunos funcionarios del Ministerio publico pueden verse tentados a traficar con el poder que le otorga la ley tratando de emitirles a los

Ver art.92 numeral 5 de la Ley Orgánica del Ministerio Público no.133-11.

Ver art. 95 de la Constitución Política Dominicana.

Ver art.25 de la Ley Orgánica del Ministerio Público no.133-11.

«La carrera del Ministerio Público: Garantía de objetividad e independencia...» [49]

funcionarios de nivel inferior Instrucciones Particulares que, antes de favorecer la investigación en curso, vayan dirigidas a alejarla de alguna persona, lesionarle derechos constitucionales a otra o simplemente vayan dirigidas a estancar o detener el avance de la misma para favorecer un sector o a una persona determinada. Con anterioridad a la ley 78-03 del Estatuto del Ministerio Público y de la actual ley no. 133-11 que derogó la anteriormente indicada, el funcionario sometido a este tipo de presiones no tenía ningún mecanismo institucionalizado mediante el cual este pudiera revelarse contra estas instrucciones a todas luces ilegales y arbitrarias y cuando asumía una postura digna y honesta negándose a aceptar las mismas terminaba siendo trasladado a otra posición o simplemente destituido del cargo. En la actualidad la Ley Orgánica, aunque reconoce como uno de los Principios Rectores del Ministerio Público el principio de jerarquía a través del cual se le reconoce al Procurador General de la República, al Director General de Persecución del Ministerio Público o al superior jerárquico inmediato la posibilidad de emitir Instrucciones Particulares a sus subordinados, también le da la posibilidad a estos últimos de impugnar u objetar mediante escrito motivado dichas instrucciones cuando las consideren manifiestamente ilegales, arbitrarias o inconvenientes. El mecanismo creado en el artículo 9 de la referida ley, al exigir que tanto la impugnación del subalterno así como la ratificación, modificación o revocación de dichas instrucciones se produzca de manera motivada y por escrito, obliga a ambas partes a ser muy reflexivas en sus posturas pues la posición que adopten quedará registrada y dará la oportunidad a los órganos de gobierno del Ministerio Público a examinar sus respectivas conductas lo cual va en beneficio de la transparencia de sus actuaciones en un Estado social y democrático de derecho. De manera que ya no resulta tan fácil manipular una investigación para favorecer intereses espurios pues los fiscales poseen mecanismos institucionales que los protegen de ese tipo de actividad corrupta, lo cual procura una investigación mucho más objetiva e independiente. 3. Sometimiento de los miembros del Ministerio Público a un estricto sistema de obligaciones, prohibiciones, inhabilitaciones, incapacidades e incompatibilidades que, unido a un régimen disciplinario, garantizan un adecuado sistema de consecuencias para los funcionarios que se divorcien de un comportamiento ético en su accionar. El fenómeno de la corrupción es consustancial al ser humano. Mientras exista actividad humana la posibilidad de que esta sea minada [50] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

por la corrupción siempre estará latente. Esas posibilidades se exacerban en la medida en que dicha actividad tenga por objetivo ejercer algún nivel de poder sobre otros seres humanos. El rol del Ministerio Público es uno de los más expuestos a esta tara social pues es este funcionario quien tiene la posibilidad de perseguir a los infractores de la ley, solicitarles condenas, medidas cautelares que recaen sobre la persona y el patrimonio de la gente. En fin se trata de un funcionario público con mucho poder sobre sus conciudadanos y por lo tanto debe ser sometido a un estricto sistema de control a fin de evitar el ejercicio abusivo de dicho poder. Es por esta razón que la Ley Orgánica 133-11organiza un catálogo de obligaciones, prohibiciones e inhabilitaciones8 que procuran que los miembros del Ministerio Público se abstengan de realizar conductas o actividades que socaven la imagen pública de honestidad, integridad, credibilidad y moralidad del Ministerio Público o que cuestionen su independencia respecto de los demás órganos públicos o de las demás partes del proceso. Resultan de particular interés a fin de preservar la objetividad en la investigación de los hechos delictivos, las inhabilitaciones contenidas en el art.80 de la referida ley. Mediante este catálogo de inhabilitaciones deberán abstenerse de participar en una investigación aquellos representantes del Ministerio Público que tengan un interés personal o sean parte de una investigación, que tengan vínculos de consanguinidad, afinidad o tutor o curador con las partes o sus representantes legales en los grados dispuestos por dicho artículo, tener una litis pendiente o una enemistad capital con alguna de las partes, una relación de negocios o laboral con los involucrados en una investigación, entre otras inhabilitaciones.9 El párrafo del art. 80 hace aplicable su contenido a los miembros de la policía u otras agencias de investigación o seguridad y a cualquier auxiliar del Ministerio Público en una investigación. A fin de que dichas disposiciones no constituyan letra muerta la inobservancia de las mismas conlleva sanciones disciplinarias que pueden ser interpuestas por los órganos disciplinarios correspondientes ante la denuncia fundamentada de cualquier usuario del sistema de justicia. Como se puede apreciar el régimen estatutario del Ministerio Público pone al servicio de los ciudadanos y ciudadanas las herramientas que facilitan la fiscalización de la conducta pública y privada de los representantes del Ministerio público a fin de 8

Ver arts. 78,79 y 80 de la Ley Orgánica del Ministerio Público no.133-11.

Ver contenido del art.80 de la Ley Orgánica del Ministerio Público no.133-11.

«La carrera del Ministerio Público: Garantía de objetividad e independencia...» [51]

garantizar que sean los individuos más idóneos los que ocupen una función pública de tanta responsabilidad social y que sean sus hechos y no las coyunturas políticas las que forjen el destino de su carrera dentro de la institución. 4. Derecho de recibir capacitación periódica y especializada en condiciones de igualdad. No puede existir objetividad e independencia en la investigación si el funcionario público que la dirige no tiene una capacitación adecuada y oportuna pues sus acciones estarían dirigidas por su ignorancia y subjetividades. El acceso a una institución especializada en la formación de fiscales como lo es la Escuela Nacional del Ministerio público que está permanentemente pensando en las necesidades de capacitación de estos funcionarios, hace la diferencia en el desempeño profesional de este funcionario. La especialización de los conocimientos en atención a los ámbitos de investigación de los fiscales y fiscalizadores ha generado en estos actores mayores capacidades de evaluación, fiscalización y direccionamiento de las actividades de investigación ordenadas a los miembros encargados de la investigación de la Policía Nacional y de las agencias especializadas de persecución. Este proceso de enseñanza/ aprendizaje ha generado mejores resultados en las estadísticas relacionadas con la persecución y condena de los infractores lo cual se convierte en un elemento disuasivo de la actividad criminal. 5. Garantía de inamovilidad y permanencia en la función pública así como el derecho de promoción en la carrera en atención a los méritos acumulados de los representantes del Ministerio Público. La conquista cualitativamente más significativa de la sociedad dominicana relacionada con la institución del Ministerio Público es sin lugar a dudas la garantía de inmovilidad de sus miembros hasta su edad de retiro salvo la ocurrencia de cualquiera de las otras causas de cesación en el servicio previstas en el art.83 de la Ley Orgánica. Ninguna investigación podrá estar presidida por el principio de objetividad si quien la lleva a cabo se siente amenazado por una eventual destitución por recomendación de quienes son sujetos de dicha investigación o de sus relacionados. Tampoco tendría sentido agotar un riguroso programa de capacitación permanente de los miembros del Ministerio Público si la estabilidad en la función de quienes se sometan al mismo estaría sujeta a los vaivenes de la política o de los intereses económicos de turno en los órganos de poder político. La real independencia del Ministerio Público se logra cuando todos sus actores están sometidos a un régimen estatuario garantizado [52] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

constitucionalmente pues se sanciona con la inconstitucionalidad e ilegalidad la destitución arbitraria que no respete el debido proceso disciplinario y administrativo y obliga a la restitución en el cargo del funcionario así desvinculado de la carrera.10 Las garantías mínimas de legalidad, única persecución, separación de funciones y debido proceso en el procedimiento disciplinario hacen que el único mecanismo legal existente para desvincular de la carrera a uno de los miembros del Ministerio público responda a criterios objetivos y legítimos que garantizan la imparcialidad de la decisión rendida. En adición a estas garantías, la conformación pluralista tanto del Consejo Superior del Ministerio Público así como de los Consejos Disciplinarios dificultan que las decisiones rendidas por este sean manipuladas por los miembros de libre elección por el Presidente de la República. Como contrapartida del establecimiento de un régimen disciplinario estricto está el sistema de promoción en la carrera en atención de los méritos acumulados, evaluación de desempeño, capacitación y tiempo en el servicio. La Ley Orgánica crea una Dirección General de la Carrera en el art.55, la cual tendrá la responsabilidad a través de un Director elegido por concurso público de oposición, de administrar dicha carrera, ejecutando las políticas que cree el Consejo Superior del Ministerio Público en esta área pero sobre todo cumpliendo las funciones que le confiere la ley en el art.57, dentro de las que se encuentran la recomendación a dicho Consejo de la convocatoria de concursos públicos para aspirantes a fiscalizador o concursos internos para ascensos así como la ejecución de dichos concursos internos cuando corresponda11. De esta manera no solo se erradica el tráfico de influencia para producir la destitución de un miembro de este órgano público sino que el ingreso y futura promoción dentro del mismo debe responder a criterios técnicos, académicos y relacionados con la propia trayectoria del ciudadano que elija como vocación de vida servirle al Estado como representante de la sociedad en la persecución de la criminalidad en el sistema de justicia dominicano. Los que acabamos de desarrollar son solo algunos de los aspectos formales de la ley que sientan las bases para construir con la voluntad de políticos, funcionarios públicos y ciudadanos, el Ministerio Público objetivo e indepen-

10 Ver art.74 numeral 5 de la Ley Orgánica del Ministerio Público no.133-11. 11 Ver art.57 numerales 9 y 10 de la Ley Orgánica del Ministerio Público no.133-11.

«La carrera del Ministerio Público: Garantía de objetividad e independencia...» [53]

diente que ordena y manda la Constitución de la República y la Ley Orgánica no.133-11. Sin embargo, dado el poco tiempo que ha transcurrido desde la promulgación de esta norma, están pendientes de ejecutarse en la realidad sus aspectos sustanciales que se verifican en la vida cotidiana de dicha institución. Su verificación en la realidad dependerá de la voluntad política de los órganos del gobierno interno del Ministerio Público, de la actitud que asuman los miembros de la estructura inferior de ese órgano, sus asociaciones y la comunidad en general. Hasta que nuestra clase política no madure, la concepción de la separación de poderes, la garantía contra el uso abusivo del poder a través de los mecanismos de pesos y contrapesos creados por la Constitución de una sociedad democrática, siempre existirá la tentación de manipular a esta institución del Estado. La sociedad toda debe velar porque aquellos miembros del Ministerio Público que cumplan con más eficacia con los valores y principios recogidos en su régimen estatutario sean los que ocupen las posiciones directivas de mayor relevancia a lo interno de este órgano. Exigir de esta el mantenimiento de la transparencia en la ejecución de los concursos de oposición que celebre tanto a lo interno como a lo externo. Velar porque no se disfrace el castigo a un fiscal objetivo, responsable e independiente con la figura del traslado a otra jurisdicción “por ser necesario y útil al servicio12”. Es importante señalar que el mecanismo de los traslados arbitrarios puede ser el mecanismo al que acudan con mayor frecuencia quienes deseen desesperar y sancionar a un fiscal eficiente dada la fórmula genérica que utilizó el legislador al usar la frase “por ser necesario y útil al servicio”. Sin embargo, es importante que quienes piensen así no se llamen a engaño pues, por muy abierta que esa fórmula legal sea, la misma está sujeta a control a través de la razonabilidad del acto administrativo y su armonía con otros derechos constitucionales de los que son acreedores los miembros de esa institución. Ya la jurisprudencia de la jurisdicción administrativa comparada se ha pronunciado en ese sentido como lo muestra la Sentencia no. 126503 del 25 de marzo del año 2010 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado Colombiano que trató precisamente del traslado de un empleado de la Fiscalía General de la Nación Colombiana y estableció en su decisión que “Los traslados, como forma de provisión de cargos públicos, bien se trate de empleados de carrera, de libre nombramiento y remoción o en provi-

12 Ver art.47 numeral 5 de la Ley Orgánica del Ministerio Público no.133-11.

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sionalidad, no pueden implicar condiciones menos favorables, vistas no sólo desde una perspectiva objetiva (salarios, prestaciones, nivel del cargo, funciones, etc.) sino en el contexto subjetivo (costo de vida, relaciones familiares, etc). De tal suerte, que si se produce una disgregación del núcleo familiar, como en este caso, es indudable que ello se traduce en una desmejora de las condiciones del servidor público trasladado. No hay que olvidar que la familia es una institución de rango constitucional, a la que la Carta Magna le asigna el doble carácter de “núcleo esencial” e “institución básica” de la sociedad, por este motivo merece amparo especial por parte de esta y del Estado. Al reconocerle el constituyente esta calidad en el artículo 5º de la Carta, perteneciente al Título Primero, estableció que la protección aludida a la familia es además un principio fundamental del Estado Social de Derecho Colombiano. El marco de protección a esta institución cobija aspectos tales como el patrimonio familiar, la paternidad y maternidad responsable, la honra y las relaciones familiares; por ello, no se compadece con la lógica que el Estado como protector y garante de derechos fundamentales, desconozca uno de los más importantes cuando juega el papel de empleador, cual es el tener una familia y no ser separado de ella. Verificado entonces que la administración con los actos acusados infringió las normas en que debió fundarse, toda vez que el traslado del actor violó sus derechos fundamentales en cuanto implicó unas condiciones menos favorables, la Sala despachará favorablemente las pretensiones principales de la demanda.”13 Sobre el traslado en razón de la necesidad del servicio el Tribunal Constitucional colombiano en la Sentencia T-532/98 se ha pronunciado en el sentido siguiente: “Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, conviene señalar que la facultad de los nominadores para trasladar funcionarios para atender a las razones del servicio administrativo se considera, en principio, ajustada a las normas constitucionales y legales, sin que por la expedición de los correspondientes actos pueda predicarse arbitrariedad o abuso del poder y menos aún violación de los derechos de las personas; con mayor razón, en cuanto se considera que la adecuada y eficiente prestación del servicio público es piedra angular sobre la cual se erigen la organización y funcionamiento del Estado. La facultad de trasladar funcionarios debe obedecer a razones ciertas, objetivas y fundadas de buen servicio administrativo, cuando se trata de funcionarios de

13 Enlace: http://www.actualicese.com/normatividad/etiqueta/servidores-publicos/. Retirado en fecha: 14 febrero 2012. El resaltado en negro es del autor del artículo.

«La carrera del Ministerio Público: Garantía de objetividad e independencia...» [55]

carrera administrativa. En los casos de los empleados de libre remoción existe una mayor discrecionalidad, lo cual no implica que la administración pueda actuar arbitrariamente, invocando razones abstractas de buen servicio. Una medida de esta índole, debe obedecer a una justificación mínima en cuanto a la necesidad de atender a la oportuna, eficaz y eficiente prestación del servicio. En razón de la naturaleza de las funciones que cumple el servidor público, se justifica que en ciertos casos en que se comprometen servicios esenciales o básicos del Estado, la administración goce de un grado mayor de discrecionalidad.14 Como se puede verificar en las decisiones antes expuestas la decisión de trasladar a un funcionario público perteneciente al Ministerio Público no está abandonada a la libre discreción del superior jerárquico sino que debe ser debidamente motivada y responder a reales necesidades del servicio que no puedan ser enfrentadas por otra medida que no sea el traslado de ese funcionario. Además del tema de los traslados arbitrarios también deberá evitarse que se utilice el régimen disciplinario para premiar por complicidad de los órganos, las inconductas de los infractores de la ley o como mecanismo de persecución y sanción injusta de aquellos miembros que por mantener una posición responsable se decide eliminarlos “Institucionalmente” de este órgano de persecución. Esas y otras amenazas gravitarán permanentemente sobre los miembros que conformen esta institución. Sólo si los miembros de esa institución hacen suyas esas conquistas y la defienden, tanto en la toma de decisiones de los plurales órganos de Dirección que creó la Ley Orgánica así como en la gestión de la más humilde Fiscalía, podremos ver convertidas esas garantías formales de la ley en garantías sustanciales que hagan de la investigación de los ilícitos en la República Dominicana una actividad dirigida por los principios de legalidad, objetividad, independencia y probidad.

14 Enlace: http://www.notinet.com.co/serverfiles/servicios/archivos/constitucionales/T-532-98.HTM#_ ftn4. Retirado en fecha: 14 febrero 2012. El subrayado y el resaltado en negro es del autor del artículo.

[56] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

Reflexiones en torno al régimen de carrera del Ministerio Público Juan Carlos Bircann Sánchez RESUMEN

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Lo primero que resultaba indispensable modificar para permitir al Ministerio Público cumplir sus nuevas funciones eran las disposiciones constitucionales y su Ley Orgánica que definieran su estructura y funcionamiento. Dicha reforma se ha realizado de manera paralela a la del Código Procesal Penal, culminando en la Ley No. 133-11 que recoge las recomendaciones y reclamos de amplios sectores respecto a la necesidad de que el MP sea una institución autónoma y que se instituya sobre la base de un sistema de carrera a fin de garantizar la independencia de sus actuaciones y una óptima calidad de las mismas en base a la continuidad de esfuerzos y formación permanente.

The first thing necessary to modified to allow Public Prosecutors to fulfill their new roles were the constitutional provisions and its organic law to define their structure and function. This reform was carried out in parallel with the Criminal Procedure Code, culminating with Law 13311 which reflects the recommendations and demands of large sectors regarding the needs of autonomy and a career system to ensure the independence of their functions and optimal quality based on the continuity and permanent training.

PALABRAS CLAVE Carrera, derechos adquiridos, inamovilidad, independencia, Ministerio Público, reforma constitucional.

La necesidad de transformación y adecuación de múltiples leyes, aspiración muy sentida de la sociedad dominicana, ha tenido su punto culminante en lo que hemos denominado una explosión cámbrica legislativa, que ha visto en el Código Procesal Penal (Ley No. 76-02) y el Estatuto del Ministerio Público (Ley No. 78-03) a dos de sus mejores exponentes. Igual que en esta fase inferior de la Era Paleozoica, en que se produjo una brusca transición en el registro fósil, una explo-

Licenciado en Derecho, egresado de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), 1994. Miembro del cuerpo docente de la Escuela Nacional del Ministerio Público. Autor de la obra Estudios sobre Criminología y Derecho Penal (Colección ENMP, Vol. III). Actualmente se desempeña como Procurador General de la Corte de Apelación del Departamento Judicial de Santiago.

datoS del autor

Revista de la Escuela Nacional del Público, 3, enero-junio 2012, pp. 57-63 «Reflexiones en Ministerio torno al régimen deNo. carrera del Ministerio Público» [57]

sión de vida, nuestro sistema jurídico ha recibido el soplo vivificante de novedosas corrientes doctrinales que ha tocado la sensibilidad hacia el cambio en las comunidades profesional y académica. Este boom legislativo no se limita a los ámbitos del Derecho Penal y Procesal Penal, sino que invade positivamente otras esferas como la legislación inmobiliaria y el régimen de las sociedades comerciales. Actualmente se debaten en el Congreso los proyectos de reforma a los códigos Civil y Procesal Civil. El Ministerio Público, como órgano del sistema de justicia, ha salido fortalecido institucionalmente a raíz de estas importantes reformas, que culminan en la Ley Orgánica del Ministerio Público (Ley No. 133-11. G. O. No. 10621, del 9 de junio de 2011). Anteriormente, a la luz de lo dispuesto por el Art. 3 de la Ley No. 78-03, que consagraba el Estatuto del Ministerio Público, a partir de la fecha de su publicación los miembros del Ministerio Público quedaban incorporados a la Carrera; pero este mismo texto condicionaba de manera expresa su ingreso a que cursaran “los estudios que se establecerán en virtud del reglamento que se dictará para el funcionamiento de la Escuela Nacional del Ministerio Público”. Esta misma ley fue que instituyó el Consejo General de Procuradores, que, entre otras funciones, debía presentar al Ejecutivo el listado para la designación de los miembros del Ministerio Público, con excepción del Procurador General de la República y sus Adjuntos, conforme al Art. 24, de entre los que hayan sido evaluados por la Escuela Nacional del Ministerio Público, “a partir de su entrada en funcionamiento”. Conviene precisar que la Escuela Nacional del Ministerio Público (ENMP) inició sus funciones en lo que respecta a la reglamentación y aplicación de los procedimientos de evaluación el 10 de abril de 2005. De ahí que a los nombramientos contenidos en decretos anteriores a esa fecha se les haya dado el carácter de provisionales, con la salvedad de que los así designados debían ser evaluados y, si fuere de lugar, recomendados para su designación definitiva conforme al Art. 44 del Estatuto. Con la reforma constitucional del 26 de enero de 2010 se obtiene un importante avance en el fortalecimiento institucional del Ministerio Público, sobre todo al consolidar su régimen de Carrera y tornar protagónico su rol en la implementación de la política criminal del Estado y la dirección funcional de la investigación. Precisamente, ese era el reclamo hecho por el Magistrado Procurador General de la República, Dr. Radhamés Jiménez Peña, en la Conferencia Nacional del Mi[58] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

nisterio Público. En su discurso, pronunciado en fecha 25 de enero de 2007 en el Aula Magna de la Universidad Autónoma de Santo Domingo, entre otras cosas, el Magistrado Procurador expresó: “Una de las debilidades históricas del Ministerio Público ha sido la carencia de un sistema de carrera. Esto ha creado tres problemas fundamentales. Primero, ha impedido que estos funcionarios actúen con independencia en el cumplimiento de sus funciones. La segunda dificultad es que la designación libre de fiscales ha llevado en ocasiones a que ocuparan cargos dentro de la institución personas sin la preparación o vocación mínimas necesarias para ellas… Tercero, la falta de carrera implicaba que no existiera continuidad de esfuerzos ni de formación”.1 En el marco de esa misma tesitura se pronunció el Vicepresidente Ejecutivo de la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán. En sus palabras de apertura a su acostumbrada Mesa Redonda sobre Transparencia y Gobernabilidad, con el tema La Transparencia del Sistema de Carrera del Ministerio Público: Ingreso y Evaluación, expresó: “La justicia penal, quiérase o no, requiere de un Ministerio Público profesional y estable con la misma intensidad que requiere jueces independientes” (2). Ahora bien, si hacemos un ejercicio mental extrapolando a lo social la Tercera Ley de Newton (Principio de Acción y Reacción), según la cual toda fuerza que actúa sobre un cuerpo recibe de éste una fuerza igual, pero en sentido contrario, vemos que muchos de estos cambios generan fuerzas adversas. En Psicología Social se le llama Resistencia al Cambio y es una forma de canalizar la ansiedad que produce enfrentarse a una realidad nueva, a una dimensión desconocida. En ese contexto es que surgen personas o grupos que promueven la contra-reforma, levantando como bandera el populismo penal. Debo admitir que se precisa gran esfuerzo para que, después de muchos años de repetir rutinariamente procedimientos, completar formularios, actas y estudiar “expedientes”, tengamos que romper los viejos esquemas y asumir los nuevos paradigmas dentro del proceso penal. Ese sentimiento de angustia lo experimenté cuando, con la nueva legislación en mis manos, veía en los estantes de mi oficina las obras de Stefani, Levasseur & Bouloc, Bouzat & Pinatel, las cátedras de Hipólito Herrera Billini, el Derecho Procesal Penal de Del Castillo, Pellerano & Herrera y los enjundiosos tomos de Dalloz, a los que recurríamos como un oráculo para sustentar nuestras defensas. Así las cosas, no resulta extraño que aparezca gente que vea con recelo la Carrera del Ministerio Público, como pasó en su oportunidad con la Carrera

Constitución y Sistema de Justicia, UASD, 2007.

«Reflexiones en torno al régimen de carrera del Ministerio Público» [59]

Judicial. Los jueces, cuando eran designados regularmente por el Senado, recibían presiones de políticos inescrupulosos, situación que desapareció con la designación de jueces de carrera. Lo mismo vale para el Ministerio Público, que, por la naturaleza propia de sus funciones, siempre está sujeto a este tipo de situaciones conflictivas. A partir de la reforma a la Constitución en 2010 la Carrera del Ministerio Público tiene rango constitucional, lo que está expresamente consagrado en el Capítulo V, Sección II, Art. 173, que reza: “Sistema de carrera. El Ministerio Público se organiza conforme a la ley, que regula su inamovilidad, régimen disciplinario y los demás preceptos que rigen su actuación, su escuela de formación y sus órganos de gobierno, garantizando la permanencia de sus miembros de carrera hasta los setenta y cinco años”.

Como puede apreciarse de la lectura del Capítulo V de la Constitución, en los Arts. 169 a 175, la misma define de forma genérica al Ministerio Público y cuáles son sus funciones, precisando que institucionalmente goza de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria. Respecto a su designación e integración vemos que la Carta Magna solamente se refiere al Procurador General de la República, quien es designado, igual que la mitad de sus Adjuntos, por el Presidente de la República (Art. 171) y quien representa al Ministerio Público ante la Suprema Corte de Justicia. Respecto a los demás miembros, en lo tocante a su designación y funciones, el Constituyente lo deja a la ley. La parte in fine del Art. 171 prescribe que “la ley dispondrá la forma de designación de los demás integrantes del Ministerio Público”. El Art. 172 (Integración e incompatibilidades) se refiere únicamente al Procurador General de la República; los demás miembros del Ministerio Público son referidos simplemente como “las y los demás representantes establecidos por la ley”. El Párrafo I del mismo texto sólo menciona al PGR y sus adjuntos; en cuanto a los demás miembros del MP establece que “Su representación ante las demás instancias judiciales será dispuesta por ley”. Del análisis de estos textos de la Constitución se desprende que la Carrera del Ministerio Público está definida a nivel macro en la Carta Sustantiva, pero sus detalles se dejaron al legislador. De ahí es que surge la necesidad de discutir y aprobar el marco normativo que regirá las actuaciones del Ministerio Público y sus diferentes organismos y funciones. Eso es lo que ha hecho la Ley No. 13311 o Ley Orgánica del Ministerio Público. [60] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

Un aspecto que merece destacarse es que, aparte de la consagración de su autonomía funcional en la Constitución (Art. 170), la misma ha sido concebida de forma refleja a la del Poder Judicial. Por ejemplo, en el Art. 169 leemos que el Ministerio Público “es el órgano del sistema de justicia…”. En el Art. 171 hallamos que para ser Procurador General de la República o uno de sus adjuntos se precisan “los mismos requisitos que para ser juez de la Suprema Corte de Justicia”. Finalmente el Art. 172 establece que el PGR es quien representa al Ministerio Público ante la Suprema Corte de Justicia y que su representación “ante las demás instancias judiciales” será determinada por ley. Dentro de los dos modelos de organización del Ministerio Público en América Latina, a saber, como órgano extrapoder, situado fuera de los poderes tradicionales del Estado, opción seguida por la mayoría de los países de la región (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Perú y Venezuela), o como institución insertada dentro del Poder Judicial pero con estatuto de autonomía funcional, la República Dominicana se inclinó hacia este último. En el documento Desafíos del Ministerio Público Fiscal en América Latina2 encontramos que “en forma paralela a la reforma de los códigos procesales penales, buena parte de los países de la región han avanzado en modificaciones a los estatutos legales que regían sus Ministerios Públicos”.3 En la Ley No. 133-11 el régimen de Carrera lo encontramos descrito en el Art. 71, que reza así: “Miembros del Ministerio Público. La carrera del Ministerio Público es autónoma y se rige exclusivamente por la Constitución, la presente ley y los reglamentos adoptados por el Consejo Superior del Ministerio Público. El ingreso a la carrera del Ministerio Público se realizará a través del cargo de Fiscalizador tras haber aprobado un concurso público de oposición y el programa de capacitación desarrollado por la Escuela Nacional del Ministerio Público. Los cargos de Procurador General de la República y sus procuradores adjuntos no forman parte de la carrera del Ministerio Público, aunque la mitad de estos últimos se integra con miembros de la carrera”. Como nadie resulta ajeno al contexto social en que vive y las instituciones se constituyen con hombres y mujeres de carne y hueso, reales, existentes en una realidad determinada, es menester tener en cuenta el universo social y político

UNIBE, 5 de junio de 2008.

Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA). Alfabeta Artes Gráficas; Santiago, Chile, 2006.

«Reflexiones en torno al régimen de carrera del Ministerio Público» [61]

en que se desarrollan y realizan sus funciones. Como la reforma procesal penal ha transferido una cuota importante de poder al Ministerio Público, sobre todo en lo tocante a la persecución penal, muchas de las presiones que antes se dirigían al sistema judicial ahora se enfocan en el Ministerio Público, con la agravante de que esto coincide con el proceso de transición y fortalecimiento de dicha institución. Como consecuencia de ello, vemos frecuentes intentos de intervención de personajes de la política, funcionarios de orden y jerarquía diversos y hasta asociaciones profesionales en la determinación de su línea de acción y en algunos casos en la tentativa de conducción de casos específicos. Por otro lado, la lucha de poder, natural en toda sociedad organizada, lleva a cada cual a defender su espacio, lo que considera ha ganado o mantenido en el tiempo, conservar el statu quo. En ese contexto es que debemos ver aquellas discrepancias en torno a la creación de la Policía Técnica Judicial. Para exorcizar los malignos demonios del intervencionismo, fundamentado en la relación de patronazgo, y consolidar un sistema basado en los méritos, es necesario fortalecer el sistema de Carrera del Ministerio Público. Por esta razón, desde el año 2005, con alto criterio de transparencia y profesionalismo, la Escuela Nacional del Ministerio Público, que tiene categoría de Instituto de Educación Superior, y por tanto, facultada para expedir certificaciones y títulos con el mismo alcance, fuerza y validez que los expedidos por otras instituciones de educación superior (Art. 61 Ley 133-11. También así lo consignaba el Art. 104 Ley 78-03), previa aprobación de su Consejo Académico, ha desarrollado los programas Inicial y Extraordinario de Formación, en los que han participado como docentes prestigiosos académicos nacionales y extranjeros. Aparte de estos programas debemos mencionar la oferta académica completiva y permanente, especialmente en las áreas de investigación, litigación y recursos. Pero no nos llamemos a engaño, cuando referí la resistencia al cambio como una especie de ley del alma humana que ve con desconfianza toda innovación, en cualquier orden, de aquellos que asisten a sus primeras tentativas, lo circunscribí al pensamiento conservador, pero legítimo, y también necesario para la selección de las ideas, de los juristas que crearon fama en la praxis penal al amparo del viejo Código de Procedimiento Criminal. Los grandes Maestros, que, en su momento, fueron precursores de cambios, pero que hoy, en una sociedad que se ha transformado considerablemente, no podemos permanecer indiferentes ante su extraña ilusión de pretender impedir toda aspiración de progreso. Sin embargo, las más serias amenazas a la Carrera del Ministerio Público no provienen de ese litoral, sino de sectores que aspiran a que la institución se mantenga genuflexa ante otros poderes del Estado, resucitando el [62] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

clientelismo y la corrupción, fuente de impunidad y de la toma de decisiones injustas y arbitrarias. Por esta razón, aparte del blindaje constitucional, el legislador, en el Art. 110 de la Ley No. 133-11, estableció de manera clara lo siguiente: Art. 110.- Derechos adquiridos. En la implementación de la presente ley se asegurarán los derechos adquiridos de los funcionarios del Ministerio Público que fueron incorporados como miembros de carrera al amparo de la Ley No. 78-03 y la reglamentación respectiva. ¿Y cuáles son esos derechos? Los que están enumerados en los Arts. 73 y 74 de la Ley No. 133-11, que se definen como generales y especiales, respectivamente. Entre estos últimos está la garantía de inamovilidad en el cargo, salvo que se incurra en alguna causal de destitución prevista en la misma ley. Huelga decir que en el anterior Estatuto la inamovilidad en el cargo estaba prevista en el Art. 75-A. Como puede verse, aquellas propuestas hechas por el Magistrado Procurador General de la República en el Aula Magna de la UASD fueron incorporadas a la Constitución y posteriormente desarrolladas con amplitud en la Ley Orgánica del Ministerio Público. Así las cosas, al momento de presentar dicha ley, en un breve mensaje el Magistrado expresó: “El mayor logro institucional lo constituye el establecimiento de un Sistema de Carrera para garantizar la permanencia de sus integrantes hasta los 75 años de edad, y promover sus ascensos, separando así la función de las actividades políticas partidarias”.4

Op. Cit. P. 23.

«Reflexiones en torno al régimen de carrera del Ministerio Público» [63]

La Cooperación Jurídica Internacional en la República Dominicana Danissa A. Cruz Taveras RESUMEN

abstract

El crimen organizado en sus diversas modalidades es una realidad que traspasa nuestras fronteras. Este flagelo constituye uno de los factores principales del atraso y subdesarrollo de nuestros países, sin embargo, ha evolucionado conjuntamente como avanzan las sociedades desarrolladas. En ese sentido, la cooperación jurídica internacional es el instrumento más eficaz con que cuentan los Estados a la hora de combatir eficientemente la Delincuencia Organizada Transnacional.

Organized crime in its various forms is a reality that transcends our borders. This scourge is one of the main factors of backwardness and underdevelopment of our countries, however, it has evolved together as developed societies advance. In this sense, international legal cooperation is the most effective tool for States in combating transnational organized crime effectively.

PALABRAS CLAVE Crimen organizado, extradición, cooperación jurídica, investigación, Europol.

Introducción Somos conscientes que el crimen organizado en sus diversas modalidades es una realidad que traspasa nuestras fronteras. Este flagelo constituye uno de los factores principales del atraso y subdesarrollo de nuestros países, sin embargo, ha evolucionado conjuntamente como avanzan las sociedades desarrolladas. Es por esto, que hoy en día, no podemos dejar de hablar del tema de la cooperación internacional. Esta ha dejado

Abogada, egresada de la Universidad Iberoamericana. Especialista en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante. Actualmente se desempeña como Procuradora Fiscal del Distrito Nacional, con asiento en el Despacho del Procurador General de la República, asistente para asuntos internacionales.

datoS de la autora

Revista [64] Revista de la de Escuela la Escuela Nacional Nacional del Ministerio del Ministerio Público, Público, No. 3, No. enero-junio 3, enero-junio 2012,2012 pp. 64-77

de ser una cuestión burocrática para convertirse en una de las herramientas esenciales para el combate de esta realidad. Debido a las características de estos fenómenos delincuenciales, donde los impetrantes se caracterizan por las facilidades de insertarse en las esferas legales e ilegales, dentro de las actividades políticas y económicas de los Estados, muchas veces teniendo consecuencias nefastas para nuestro sistema democrático, debemos estar alertas ante esta realidad y, según el rol que nos toca desempeñar, poner todo nuestro esfuerzo para combatir estas acciones delictivas que tanto daño hacen a nuestra sociedad. Cada día, el crimen organizado, con sus fuertes niveles de corrupción, deviene en más sofisticado y complejo. El tráfico de armas y municiones, trafico de drogas, trata de personas, tráfico ilícito de migrantes, corrupción, lavado de activos, cyber crime o delitos cibernéticos, terrorismo, etc., son actividades bastantes prolíferas, con una estructura orgánica bastante compleja y con tentáculos o ramificaciones bastante fuertes, tanto a lo interno como a lo externo; es por esto, que son denominadas industrias del crimen. Ahora bien, combatir estos fenómenos de forma aislada no es una tarea fácil, es por esto que debemos verlos como un circuito o un todo, donde se hace necesario el esfuerzo aunado de los países cuyos intereses han sido lesionados y su seguridad jurídica vulnerada. Para esto, se hace menester contar con mecanismos ágiles y eficientes de cooperación, con el conocimiento claro de que el crimen organizado no respeta fronteras. Luego de esta breve contextualización de las tendencias actuales de la criminalidad, quiero pasar a esbozarles de una manera conceptual en que consiste entonces la Cooperación Internacional y dentro de esta, hacer referencia a una de sus modalidades: La Extradición.

I. La Cooperación Jurídica Internacional Las relaciones entre los Estados se enmarcan dentro de una esfera de igualdad, equidad, reciprocidad, cooperación, autodeterminación y sobretodo de respeto a la soberanía de los pueblos. La cooperación internacional en materia penal se rige a partir de los acuerdos bilaterales o multilaterales suscritos y ratificados por los países, y en su ausencia por los principios generales de derecho internacional de voluntariedad y reciprocidad. «La Cooperación Jurídica Internacional en la República Dominicana» [65]

En virtud de lo establecido en nuestra Carta Magna del 26 de enero de 2010, específicamente en el Art. 261, las autoridades judiciales están obligadas a interpretar dentro de las normas del proceso penal, a partir del llamado Bloque de Constitucionalidad, las disposiciones no solo contenidas en la Constitución Dominicana, sino además en los Tratados Internacionales ratificados por el Congreso Dominicano. I.1. Marco Jurídico de la Cooperación Jurídica Internacional en Materia Penal en República Dominicana La ley procesal penal de la República Dominicana consagra los parámetros que rigen la cooperación judicial en materia penal. La República Dominicana hace referencia en su Constitución al Bloque de Constitucionalidad y hace parte de varios acuerdos bilaterales y multilaterales en materia de asistencia jurídica internacional y sobre extradiciones. La legislación vigente en esta materia es la siguiente: a) En el derecho interno: 1. Constitución de la República Dominicana: Artículo 26, 74 numeral 3, 93 letra 1, 128 numeral 1, letra d y 3b; 185 numeral 2. En estos textos se consagran en la norma constitucional, el Bloque de Constitucionalidad y la posición 1

Artículo 26.- Relaciones internacionales y derecho internacional. La República Dominicana es un Estado miembro de la comunidad internacional, abierto a la cooperación y apegado a las normas del derecho internacional, en consecuencia: 1) Reconoce y aplica las normas del derecho internacional, general y americano, en la medida en que sus poderes públicos las hayan adoptado; 2) Las normas vigentes de convenios internacionales ratificados regirán en el ámbito interno, una vez publicados de manera oficial; 3) Las relaciones internacionales de la República Dominicana se fundamentan y rigen por la afirmación y promoción de sus valores e intereses nacionales, el respeto a los derechos humanos y al derecho internacional; 4) En igualdad de condiciones con otros Estados, la República Dominicana acepta un ordenamiento jurídico internacional que garantice el respeto de los derechos fundamentales, la paz, la justicia, y el desarrollo político, social, económico y cultural de las naciones. Se compromete a actuar en el plano internacional, regional y nacional de modo compatible con los intereses nacionales, la convivencia pacífica entre los pueblos y los deberes de solidaridad con todas las naciones; 5) La República Dominicana promoverá y favorecerá la integración con las naciones de América, a fin de fortalecer una comunidad de naciones que defienda los intereses de la región. El Estado podrá suscribir tratados internacionales para promover el desarrollo común de las naciones, que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes, y para atribuir a organizaciones supranacionales las competencias requeridas para participar en procesos de integración; 6) Se pronuncia en favor de la solidaridad económica entre los países de América y apoya toda iniciativa en defensa de sus productos básicos, materias primas y biodiversidad.

[66] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

del Estado Dominicano en cuanto a los acuerdos internacionales y la obligación de reconocerlos como parte de su derecho interno. 2. Leyes adjetivas: Como miembro del Ministerio Público, debo destacar en primer orden lo estipulado en la Ley Orgánica del Ministerio Público, 133-11 de fecha 9 de Junio de 2011, donde se consagra, dentro de las funciones del Procurador General de la República, específicamente en el Art. 30 numerales 23, 24 y 25, las de coordinar la cooperación judicial internacional, representar al Ministerio Público en los organismos internacionales y la firma de convenios internacionales con entidades extranjeras. Esta disposición de la Ley del Ministerio Público, amplía el campo de acción del Procurador General de la República, como autoridad central de la mayoría de los convenios internacionales en materia de Cooperación Jurídica Internacional, por lo que deviene en ser una pieza clave en la Lucha contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Otras leyes adjetivas que complementan la normativa jurídica de la República Dominicana en materia de Cooperación Jurídica Internacional:

• El Código Procesal Penal Dominicano Arts. 155 al 165 • Ley 72-02 de fecha 07/06/2002 contra Lavado de Activos provenientes del Tráfico Ilícito de Drogas y Sustancias Controladas y otras infracciones graves.

• Ley 137-03 de fecha agosto de 2003 sobre Tráfico Ilícito de Migrantes y Trata de Personas

• La Ley 267-08 de Antiterrorismo, • Ley 53-07, sobre Delitos de Alta Tecnología. Y, en la actualidad, se discuten en el Congreso Nacional un proyecto de ley que sanciona y castiga la Corrupción, una ley que tipifica el tráfico ilícito de armas, una ley para la protección de víctimas y testigos y la modificación al Código Penal en el cual se encuentra tipificado el delito de Sicariato. «La Cooperación Jurídica Internacional en la República Dominicana» [67]

b) Derecho Internacional: 1. Instrumentos Jurídicos Internacionales: Bilaterales y Multilaterales Los instrumentos internacionales jurídicamente vinculantes entre la República Dominicana y otros Estados, en materia de Cooperación Jurídica Internacional lo podemos dividir, para un mejor estudio en Bilaterales y Multilaterales. -Bilaterales:

• Tratado de Extradición con los Estados Unidos de América y República Dominicana de fecha 19/06/1909 (aprobado mediante Resolución no. 4960 del 11 de junio del 1910, G.O. no. 2124 de fecha 2 de agosto del 1910).

• Tratado de Extradición y Asistencia Judicial en Materia Penal entre España y República Dominicana, Madrid, de fecha 04/05/1981 (aprobado mediante Resolución no. 189 del 14 de diciembre del 1983).

• Convenio sobre Asistencia Judicial Mutua en Materia Penal entre la República Francesa y República Dominicana, suscrito el día 14 de enero de 1999 (aprobado mediante Resolución no. 99-99 del 5 de noviembre del 1999).

• Tratado de Extradición entre la República Francesa y República Dominicana (aprobado mediante Resolución no. 136-01 de fecha 9 de agosto del 2001).

• Tratado de Extradición entre Brasil y República Dominicana (aprobado mediante Resolución no. 488-06 de diciembre del 2006).

• Y sobre aquellos que se han convertido en los verdaderos instrumentos para la lucha contra la delincuencia organizada, en un mundo globalizado como en el que nos ha tocado vivir, podemos mencionar los siguientes Acuerdos Multilaterales de los cuales República Dominicana es parte: -Multilaterales:

• Convención de Derecho Internacional Privado (La Habana 20/02/1928), Código de Derecho Internacional Privado (Código de Bustamante). Art. 388 (Exhorto o Comisiones Rogatorias) y Art. 344 (Extradición). Publicada en la Gaceta Oficial no. 4042 del 2 de enero de 1929, depósito correspondiente en fecha 12 de marzo del 1929). [68] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

• Convención sobre Extradición suscrita en Montevideo, Uruguay, adoptada en la 7ma Conferencia Internacional Americana de fecha 26 de diciembre de 1933 ( publicada en Gaceta Oficial no. 426 de fecha 17 de octubre de 1934, depósito correspondiente en fecha 26 de diciembre de 1934).

• Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los Tratados de fecha 23 de mayo de 1969 (ejecución provisional). Adhesión el 1 de abril de 2010.

• Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas (suscrita en Viena, en fecha 20 de diciembre de 1988). Art. 7 (Asistencia Internacional), Art. 6 (Extradición)). Adhesión 21 de Septiembre de 1993.

• Convención Interamericana contra la Corrupción Adoptada en Caracas, Venezuela, en fecha 29/03/1996. Articulo 14 (Asistencia Internacional) y Articulo 13 (Extradición). Depósito del Instrumento de Ratificación 8 de junio de 1999.

• Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional de fecha 15 de noviembre del 2000. Art. 18 (Asistencia Internacional) y Art. 16 (Extradición), ratificada el 26 de Octubre de 2006.

• Convenio sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de Menores, firmado en la Haya el 25 de octubre de 1980 (Resolución del Congreso Nacional 177-04, promulgada por el Poder Ejecutivo 24/05/2004, depósito del instrumento de adhesión 11/08/2004).

• Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de Niños, la prostitución infantil y pornografía infantil. (Resolución del Congreso Nacional no. 362-06, promulgada por el Poder Ejecutivo 03/10/2006, depósito del instrumento de adhesión 06/12/2006).

• Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la Trata de personas, especialmente mujeres y niños que complementa la Convención de las Naciones Unidas sobre la Delincuencia Organizada Transnacional de fecha 15 de noviembre de 2000 ( Resolución del Congreso Nacional no. 492-06, promulgada por el Poder ejecutivo el 22/12/2006, depósito del instrumento de Adhesión 05/02/2008). Otros convenios que no puedo dejar de mencionar en la materia que nos ocupa son: la Convención de Mérida contra la Corrupción del 2003 ( Aprobada en octubre de 2006), la Convención contra la Financiación del Terrorismo de «La Cooperación Jurídica Internacional en la República Dominicana» [69]

1999 y la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Trafico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros materiales relacionados (CIFTA), entre otras, ya que facilitan la cooperación internacional y nos permiten, ante los casos de criminalidad compleja, obtener pruebas esenciales para los procesos judiciales que hayan podido recolectarse en un país extranjero. I.2. Mecanismos de Cooperación Judicial En la mayoría de los países, son aceptados como mecanismos de cooperación judicial para que los jueces y fiscales puedan solicitar asistencia jurídica internacional los siguientes: A. Cartas o Comisiones Rogatorias: Son las solicitudes de asistencia judicial que se dirigen a las autoridades judiciales extranjeras para la obtención de información o pruebas o para la práctica de diligencias. Las cartas rogatorias que se dirigen a las autoridades extranjeras se formulan de manera ordenada, breve, clara y concisa y deben contener los siguientes parámetros generales mínimos:

• • • •

Nombre de la autoridad judicial encargada de la investigación. Autoridad judicial a la cual se dirige la solicitud. Descripción completa de las pruebas e informaciones que se soliciten Relación sucinta de los hechos, objeto de investigación, con indicación del o de los procesados (nombre, nacionalidad, cedula, fecha de nacimiento etc.).

• El tipo penal objeto de la investigación. • Importancia de la prueba requerida. • Solicitud de que se certifique que las pruebas fueron practicadas válidamente, de conformidad con la ley procesal del Estado Requerido.

• La suscripción de la solicitud por parte del funcionario judicial de conocimiento.

• La certificación de firma y ejercicio del cargo. Todas las solicitudes serán practicadas de conformidad con el derecho interno del Estado requerido y siempre que sea posible, de conformidad con lo peticionado en la rogatoria. [70] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

B. Exhortos: Son las comisiones que libran las autoridades judiciales a un agente diplomático o consular para que adelante determinadas diligencias, las cuales serán aportadas a un proceso o investigación. Entre las más frecuentes se encuentran: notificación personal de decisiones judiciales, interrogatorios de partes, entrevistas, recepción de elementos materiales probatorios, testimonios, presentaciones personales, videoconferencias, entre otros.

• En el diligenciamiento de una comisión rogatoria se debe tener en cuenta que el agente diplomático o consular:

• No tiene poder coercitivo ni conminatorio. • No puede ejercer coacción sobre las personas o bienes para la práctica de la diligencia.

• No puede hacer uso de la fuerza pública para la ejecución de la comisión. • Este tipo de comisión opera generalmente cuando se trata de diligencias relacionadas con ciudadanos del país requirente en el exterior.

• En algunos países existe una legislación restrictiva que exige que las diligencias judiciales relacionadas con sus nacionales necesariamente tienen que surtirse a través de sus propias autoridades (carta rogatoria: Italia, Argentina, Alemania, Medio Oriente etc.).

• No es viable solicitar a un cónsul la obtención de información que esta amparada por reserva, como es el caso de la información bancaria, financiera o comercial.

• Si se trata de pruebas que deban ser practicadas, se especificaran los requisitos especiales para su recepción y se darán las informaciones adicionales que se consideran útiles para el adecuado cumplimiento de la comisión.

• Para la recepción de los testimonios, se especificarán los hechos concretos sobre los cuales debe versar el interrogatorio y se deberá acompañar el cuestionario respectivo. C. Notas Suplicatorias: Son las solicitudes de asistencia judicial elevadas a las representaciones diplomáticas acreditadas ante los gobiernos. Se tienen que hacer vía diplomática, esto es, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores (Cancillería). Su fina«La Cooperación Jurídica Internacional en la República Dominicana» [71]

lidad principal radica en la obtención de información o elementos probatorios como en el caso del otorgamiento de visas a ciudadanos, recepción de testimonios de un Ministro o funcionario diplomático de nación extranjera acreditado en el país.etc. Las notas suplicatorias se elaboran siguiendo los parámetros de una carta rogatoria, se encabeza la solicitud al Señor Embajador de la República o nación extranjera, se explica el objeto de la Nota Suplicatoria, se resumen los hechos del caso, entre otras cosas Es necesario precisar que en el caso dominicano se puede prestar asistencia judicial penal, incluso si la conducta por la cual se solicita la misma no se encuentra tipificada en el derecho interno, salvo que resulte contraria a los principios consagrados en la Constitución nuestra, por lo que estos instrumentos pueden ser utilizados por los funcionarios judiciales para casos de asistencia jurídica internacional. D. Las Solicitudes de Extradición: -Concepto: La Extradición es el procedimiento por el cual una persona acusada o condenada por un delito conforme a la ley de un Estado es detenida en otro y devuelta para ser enjuiciada o que cumpla la pena ya impuesta. Si bien existe una cooperación internacional muy activa para la represión de los delitos, continua existiendo la regla de que un Estado no está obligado a conceder la extradición de un delincuente extranjero, solamente si existe Tratado Internacional con el Estado que requiere la extradición. Cuando no hay tratado, el Estado requerido está facultado para acordar la extradición, pero no está obligado a concederla. En el caso de la Republica Dominicana, la jurisprudencia emanada de la SCJ, establece que debe existir un tratado de extradición entre los países para poder conceder la extradición. -Requisitos: En la mayoría de los Tratados de Extradición se requiere que el Estado requirente demuestre la existencia de causa para enjuiciar o castigar al requerido; que el delito imputado se haya tipificado como tal en la legislación penal del Estado requerido como en la del Estado requirente (Principio de doble incriminación). [72] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

Se establece la extradición con respecto a las personas procesadas o condenadas por las autoridades de un Estado y que se encuentre en el territorio de otra. Para ello se requiere que la condena o proceso en el otro Estado sea de cierta gravedad: una condena superior a un año, un proceso por un juicio del que pueda resultar sanción superior a dos años. Se solicita además que el Estado requirente tenga jurisdicción para conocer y fallar el delito. No se extraditará hacia los Estados que tengan pena de muerte y en caso de que el mismo delito por el que se requiere a un individuo ya haya sido juzgado en el Estado requerido (principio del non bis in idem). -Clasificación:

• Activa: Acto de petición del país requirente al país donde se encuentra el individuo (Estado requerido)

• Pasiva: Es el que recae en el Estado requerido (captor o poseedor) de la persona requerida (Estado requirente) A modo de observación, debo resaltar que la extradición en la mayoría de los tratados en vigor experimenta ciertas limitaciones. Una de las más relevantes es la de la nacionalidad de la persona requerida. Por regla general, la mayoría de los Estados niegan la extradición de sus propios nacionales. Solo existen seis Estados que se han mostrado dispuestos a entregar a sus propios nacionales, estos son: Reino Unido, Estados Unidos, Argentina, República Dominicana, Uruguay y Colombia. Los demás países niegan la extradición de sus nacionales e incluso esta previsto en su Constitución. En cuanto al derecho internacional se establece la obligación de extraditar, sin embargo cuando se trata de nacionales del Estado requerido la entrega es facultativa, pero, en caso de denegación queda la obligación subsidiaria de que se juzgue al delincuente y comunicar el fallo al Estado requirente. -Procedimiento en la República Dominicana: La extradición pasiva en la República Dominicana, antes de la entrada en vigencia del Código Procesal Penal, se trataba de un proceso meramente administrativo que se tramitaba directamente de la entonces Secretaria de Estado de Relaciones Exteriores a la Procuraduría General de la República y en esta dependencia, el funcionario a cargo, estimaba si era pertinente o no la entrega del peticionado. Así las cosas, se enviaba el dic«La Cooperación Jurídica Internacional en la República Dominicana» [73]

tamen al Poder ejecutivo y este emitía el decreto otorgando o denegando la extradición. Con la entrada en vigencia del Código Procesal Penal, el trámite de cooperación judicial de extradición se ha judicializado, esto es, el Estado requirente envía por la vía diplomática (Cancillería) a la Procuraduría General de la República, la cual, si entiende pertinente, apodera al Juez Presidente y a los demás miembros de la Cámara Penal de la Suprema Corte de Justicia a los fines de que conozcan los méritos de la Solicitud de Extradición que realiza un determinado Gobierno, emita la orden de arresto a fines de extradición y solicite la incautación de los bienes que guarden relación con la infracción que da a lugar a la solicitud de extradición. La pertinencia o no de esta solicitud se realiza en audiencia pública, donde se le da la oportunidad al impetrante para que se defienda sobre la solicitud que pesa en su contra. Así mismo, y a los fines de igualdad del proceso, se encuentra representado el Estado requirente. A Grosso modo, podemos decir que la Suprema Corte de Justicia, regularmente, verifica los requisitos de forma de la solicitud, no es su competencia conocer los hechos de fondo ni declarar culpable o no al imputado. La sentencia de Extradición que encuentra o que no encuentra méritos para la Extradición es notificada a la Procuraduría General de la República y esta la envía al Poder Ejecutivo y, como una decisión política que es, tiene la facultad de otorgar o no el decreto que ordene la extradición. Hasta el momento, el Poder Ejecutivo ha sido consecuente con las decisiones que ha tomado el Poder Judicial. Existe otro sistema, y es la entrega voluntaria del impetrante, esta se realiza con un trámite simplificado, ante notario público, que le permite ir voluntariamente hacia el Estado requirente a fines de enfrentar los cargos por los que se le acusa, sin necesidad de presentarse en audiencia pública en la Suprema Corte de Justicia. A la mayoría de los solicitados en extradición, se les recomienda el uso de este sistema ya que presentan una actitud conciliatoria que en la mayoría de los casos el Estado requerido promueve la negociación de la pena. Sin embargo, en cuanto a la extradición activa, el Código Procesal Penal en su artículo 161, establece que cuando se tiene noticias de que un imputado respecto del cual se ha presentado la acusación y se ha dictado una medida de coerción privativa de libertad, se halla en país extranjero, el juez o tribunal [74] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

competente tiene la facultad de ordenar el trámite de su extradición, a petición del Ministerio Público o de las partes. Nuestra experiencia ha sido muy pobre, ya que de los Estados Unidos de Norteamérica solo hemos logrado extraditar a un solo norteamericano de ascendencia dominicana que cometió un crimen en Santiago de los Caballeros, trámite de extradición que duró aproximadamente 5 años. I.3. Técnicas Especiales de Investigación Aplicadas a la Cooperación Jurídica Internacional Son operaciones especializadas que se desarrollan a través de una infraestructura compleja, dotada de medios suficientes destinados a intervenir y obtener información y elementos útiles de una organización criminal. Estas actuaciones se amparan en lo establecido en los diferentes instrumentos internacionales adoptados por nuestros Estados, a saber: A. Infiltración de Organización Criminal: Técnica de penetrar una organización criminal con el fin de obtener información útil en el marco de una indagación o investigación, previo estudio, valoración, decisión, y autorización de la autoridad judicial competente. B. Agente Encubierto: Es el funcionario de policía, o investigador que infiltra una organización, previa autorización judicial, con el objeto de establecer las características de la organización, sus miembros, funciones de los mismos, modus operandi y toda información que permita desvertebrar la organización. C. Entrega Vigilada: Técnica de investigación consistente en dejar que una mercancía ilegal se transporte en el territorio nacional, entre o salga de él, bajo la vigilancia de una red de agentes de policía judicial previo a la obtención de las autorizaciones y ritualidades exigidas por el Código de Procesal Penal. D. Operación Internacional: Se entenderá por operación internacional, el procedimiento de investigación que involucre las técnicas de investigación establecidas en la Ley Procesal Dominicana y en los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por la República Dominicana, que se realicen conjuntamente con autoridades judiciales y de policía judicial extranjeras. Conclusiones y recomendaciones «La Cooperación Jurídica Internacional en la República Dominicana» [75]

En cuanto al tema de cooperación internacional y para el desenvolvimiento de las delicadas actuaciones en este campo, es importante fomentar la capacitación y asistencia técnica. También debemos enfatizar sobre la vías para fortalecer la cooperación jurídica internacional, si se toma en cuenta que las relaciones entre los Estados han de enmarcarse dentro de un plano de igualdad y reciprocidad, que constituye el terreno ideal para que se desarrolle la cooperación, siendo la forma más viable y efectiva la asistencia judicial mutua. Es por esto, que los esfuerzos de cooperación deben ir dirigidos hacia el fortalecimiento de la capacidad de respuesta de cada uno de los Estados, tanto a nivel interno como a nivel internacional, para lo cual es esencial el establecimiento de mecanismos adecuados para ello. No podemos dejar de reconocer que en muchos países tenemos deficiencias a nivel investigativo, no solo en cuanto a recursos, sino a técnicas que permitan actuar de manera eficiente. Lo ideal sería que tomemos las experiencias de otros modelos de cooperación, como por ejemplo, el Sistema de Información Schengen, el cual es una compleja base de datos que permite que las fuerzas de seguridad y las autoridades judiciales puedan intercambiar información acerca de personas sobre las que pesan órdenes de captura o de extradición, así como la creación del Europol, uno de los principales avances registrados en los últimos años en materia de cooperación entre las fuerzas del orden, órgano perteneciente a la Unión Europea e integrado por agentes policiales y aduaneros, y el Eurojust, estructura central de coordinación cuya finalidad es permitir que funcionarios de la Policía Judicial y fiscales puedan colaborar en la investigación de delitos que afecten países de la región, el cual ha implementado con éxito lo que es la Orden de Detención Europea, en vigor desde enero de 2004, con el objetivo de poner fin a los lentos procesos de extradición, a través de un mecanismo de solicitud directa. Otro tema que no podemos dejar pasar en este artículo, y que es pieza fundamental en materia de cooperación, es la asistencia y protección a las víctimas y testigos dentro del proceso penal, de tal forma que su colaboración facilite, sin mayores traumas, la obtención de las informaciones sobre los hechos delictivos, por lo que la conformación de equipos de investigación en ese sentido con entidades policiales y judiciales es una herramienta importante en materia de cooperación internacional. Queremos que todos tomen en consideración que a través de la cooperación judicial y la asistencia penal mutua entre los países, garantizamos un mayor fortalecimiento de la democracia de nuestros países y un sistema de justicia [76] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

menos corruptible, y por tanto, la consolidación de la anhelada institucionalidad. Desde el rol que nos toca jugar en el proceso penal, entendemos que debemos reafirmar el compromiso de mejorar el sistema investigativo en materia criminal, fomentar el trabajo interdisciplinario mediante equipos especializados de investigación y sobre todo el intercambio de experiencias con otras Fiscalías para generar conocimientos de la actividad criminal organizada, si en verdad queremos luchar y obtener resultados eficaces en la lucha contra el Crimen Organizado.

«La Cooperación Jurídica Internacional en la República Dominicana» [77]

La responsabilidad civil por las actuaciones del Ministerio Público Edward Veras Vargas RESUMEN

abstract

La Ley Orgánica del Ministerio Público ha adoptado en su artículo 20, como parte del Principio de Responsabilidad que gobierna sus actuaciones, un régimen de responsabilidad civil de sus miembros y del Estado, por las faltas en el desempeño de la función, que no tiene ningún precedente en la República Dominicana. La pieza le brinda una única acción al perjudicado, y la misma debe dirigirse a la jurisdicción contencioso administrativa, tanto contra el Estado como en contra del “funcionario”. Al estudiar los precedentes en Francia, y al analizar más cuidadosamente el texto, el autor sugiere que tal vez fue un error adoptar este régimen en el país, por ser más acorde a los funcionarios del Poder Ejecutivo, entre los cuales no están los miembros del Ministerio Público.

The Public Prosecutors Organic Law has adopted Article 20, as part of the Principle of Responsibility that governs its actions, a civil liability regime of its members and the State, for the faults in the performance of the function, which has no precedent in the Dominican Republic. The piece provides a single action to the injured and the same should be directed to the administrative court against both the State and against the servant. By studying the precedents in France, and analyzing more carefully the text, the author suggests that perhaps was a mistake to adopt this system in the country, being more in accordance to executive branch public servants, in wich are not included prosecutors.

PALABRAS CLAVE

Ministerio Público, principio de responsabilidad, responsabilidad civil, funcionario, falta civil, falta administrativa, falta penal, tribunal contencioso administrativo, Constitución, Poder Judicial, Poder Ejecutivo, administración pública.

La Ley Orgánica del Ministerio Público (en lo adelante “LOMP”)1, reemplaza y deroga la Ley núm. 78-03 sobre el Estatuto del Ministerio Público. La “LOMP” es un cuerpo normativo amplio y detallado, que pierde de vista escasos pormenores a la hora de regular la vida institucional del Ministerio Público, adecuándola al texto constitucional en vigencia desde el 26 de enero de 2010.

Abogado en ejercicio y profesor universitario.

datos del autor 1

Ley núm. 133-11, promulgada el 7 de junio de 2011.

[78] Revista la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio Revista de la de Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012,2012 pp. 78-84

Uno de los puntos más llamativos para quien escribe, al revisar el texto de la “LOMP”, fue precisamente el peculiar régimen de responsabilidad civil por las actuaciones de estos depositarios del poder público, que se aparta de todo precedente en la República Dominicana y en Francia. Si bien se trata de un régimen establecido en un solo artículo, ya veremos la contundencia de los cambios que este implica. El artículo de la “LOMP” que da lugar a nuestro análisis, en lo que sigue de este trabajo, es el que a continuación se copia: “Artículo 20.- Principio de responsabilidad. Los integrantes del Ministerio Público serán sujetos de responsabilidad penal, civil y disciplinaria, de conformidad con las normas legales correspondientes. El Estado será responsable solidariamente por las conductas antijurídicas o arbitrarias del Ministerio Público. La acción para perseguir esta responsabilidad patrimonial en la jurisdicción contencioso administrativa prescribirá en un año, contados desde la ocurrencia de la actuación dañina. Cuando haya mediado dolo o culpa grave del funcionario, el Estado podrá repetir las sumas pagadas realizando el cobro respectivo a quien causó el daño”2. Contrario a lo que ocurre con la responsabilidad disciplinaria de los miembros del Ministerio Público, que fue objeto de una extensa regulación en el Título VI de la “LOMP” (Ver artículos 84 al 100), este texto escueto parece que dará mucho de qué hablar, dadas las líneas grises que demarcan, precariamente, las implicaciones de su inminente aplicación. En la jurisprudencia francesa, siempre ha sido claro que el derecho civil sobre la responsabilidad por el hecho del otro, y entre ella la de los comitentes por el hecho de sus mandatarios o preposés, no es adecuado para cimentar la responsabilidad del Estado por el hecho de sus funcionarios (Cfr. Civ. 7 juill. 1953, D., 1953, 644). Esta verdad de Perogrullo se ha sustentado en múltiples hechos incontestables, entre ellos la diferencia ostensible que existe entre el simple contrato de mandato (regulado por los Arts. 1984 y siguientes del Código Civil), y el hecho de estar investido con las facultades constitucionales para el ejercicio de un cargo público, sea o no electivo (Colmar, 13 oct. 1924, D.P. 1925, 2, 59, note Devaux). A partir de este principio, los franceses extrajeron las siguientes conclusiones: i) cuando el órgano de la administración actúa como poder público, realizando actos de gobierno, entonces no compromete su

Este artículo difiere sustancialmente de su equivalente en el viejo Estatuto del Ministerio Público, que leía: “Los representantes del Ministerio Público serán sujetos de responsabilidad penal, civil y disciplinaria de conformidad con las normas legales correspondientes”.

«La responsabilidad civil por las actuaciones del Ministerio Público» [79]

responsabilidad; ii) la incompetencia de los tribunales civiles para conocer de las acciones en responsabilidad por los actos de la administración; iii) una concepción de la falta en el servicio administrativo diferente a la falta en el sentido que se ha aplicado la ley civil; iv) responsabilidad del Estado sin falta probada o presumida; v) admisión o no de responsabilidad según el carácter necesario del servicio, conciliándolo con los poderes y derechos de la administración; y vi) irresponsabilidad personal de los funcionarios, de tal suerte que la administración no tiene en contra de ellos la acción en repetición que a la postre tendría el comitente condenado (contra su mandatario o preposé) en el derecho de la responsabilidad civil ordinario (Cfr. Lalou, Henry; “Traité Pratique de la Responsabilité Civile”, 5eme. Edition, Dalloz, Paris, 1955, p. 855). A simple vista, es notorio que las “reglas de oro” francesas sobre la responsabilidad civil de la administración y de sus funcionarios, han sido tomadas en cuenta por la “LOMP”, aunque con importantes variaciones. Por ejemplo, en ambos casos las acciones en responsabilidad contra el Estado parecen ser de la competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso administrativa. Pero mientras en Francia la administración sería, en principio, la única responsable, sin contar con una acción en repetición en contra del funcionario que haya cometido el acto que comprometa la responsabilidad del órgano administrativo, la “LOMP” se esmera en dejar claro que “en caso de dolo o culpa grave del funcionario”, habrá una acción en repetición del Estado en contra del funcionario. Igualmente, mientras en Francia es responsable la administración sin que ello arrastre al funcionario, en la “LOMP” dominicana es el Estado que, sin importar el carácter leve de la falta del funcionario, deviene en civilmente responsable, de manera solidaria, por la actuación del representante del Ministerio Público que haya incurrido en la falta. Ante la realidad que se devela ante nuestros ojos, cabe preguntarse si era o no conveniente, o al menos ortodoxo, introducir los cambios que trajo la “LOMP” en esta materia, estableciendo el mismo régimen tanto para la acción en responsabilidad en contra del Estado como para la acción en responsabilidad en contra de los funcionarios3. No estoy convencido de que la respuesta afirmativa sea la correcta a esta última interrogante… La mayoría de los autores que he consultado sobre el tema establecen distinción entre responsabilidad del funcionario y responsabilidad del Estado (o

Usamos el término “funcionario” en algunos casos, para usar la terminología de la “LOMP”, aunque no creemos que sea correcto para designar los miembros del Ministerio Público.

[80] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

de la Administración), por un lado, y de otro lado tratan de fijar criterios de distinción entre las faltas personales de los funcionarios y las faltas en la prestación de los servicios públicos que comprometen la responsabilidad de la administración. Siguiendo la jurisprudencia francesa citada más arriba, solo las faltas administrativas deberían generar la responsabilidad civil del Estado en ese país, en cuyo caso la competencia sería arrastrada al tribunal contencioso administrativo. En cambio, siempre hablando de la situación en el país galo, cuando la falta fuera personal del funcionario, es claro que la acción en responsabilidad sería llevada, en dicha nación, ante los tribunales civiles ordinarios. Esa distinción parece muy lógica, pues las relaciones de la administración con un particular, en ocasión de la prestación de un servicio público, son un tema de la evidente competencia del derecho administrativo, y no así la comisión de una falta extraña a la prestación misma del servicio, aunque sea cometida por el propio funcionario llamado a prestarlo. También hay que tener en cuenta que la distinción que nos ocupa parece estar orientada, en Francia, a respetar la separación de los Poderes del Estado, de modo que una decisión de la autoridad judicial no pueda interferir con las decisiones de otro Poder del Estado, en este caso con el Poder Ejecutivo, y dificultar la buena marcha de las oficinas públicas con persecuciones bochornosas contra los funcionarios. Si la falta fuera cometida en ocasión de la prestación del servicio público, el afectado debería conformarse entonces, en Francia, con la indemnización del Estado, sin que el funcionario pueda ser demandado personalmente ni por el afectado ni por el propio Estado (Cfr. Trib. Confl. 24 févr. 1906, D. P. 1907, 3, 102; Trib. Confl. 8 juin 1907, D.P. 1909, 3, 18; Civ. 16 nov. 1908, D.P. 1910, 1, 423; civ. 12 juin 1923, D.P. 1926, 1, 232; Colmar, 13 oct. 1924, D.P. 1925, 2, 59, note Devaux; Paris, 30 juill. 1942, Gaz. Pal. 13 oct. 1942). Las reglas francesas anteriormente expuestas, que sin dudas ofrecen una solución más conveniente para el Estado, fueron dejadas de lado por el legislador nacional al redactar el Art. 20 de la “LOMP”, en la que tampoco se establecieron criterios para distinguir entre las faltas personales de los representantes del Ministerio Público y aquellas faltas o deficiencias en la prestación del servicio público a su cargo. De aquí se deduce que el Estado Dominicano podría ser condenado como solidariamente responsable de indemnizar a personas afectadas por faltas que no necesariamente estarían vinculadas directamente con la prestación de un servicio público, aunque fueran cometidas por algún representante del Ministerio Público desde su despacho oficial, defraudando la «La responsabilidad civil por las actuaciones del Ministerio Público» [81]

confianza de quienes lo invistieron con los poderes inherentes a una función pública de la cual éste abuse. El criterio usado por la jurisprudencia francesa, para determinar que el Estado no es responsable por la actuación personal de un funcionario, es totalmente opuesto al seguido por la “LOMP”: si el agente se ha servido de su función para satisfacer sus propios intereses, ambiciones o pasiones (es decir, si comete faltas graves), entonces en Francia comete una falta personal, de la cual no es responsable el Estado (Cfr. Civ. 5 janv. 1921, D.P. 1921, 1, 17); en cambio, en República Dominicana, la comisión de ese tipo de faltas por los miembros del Ministerio Público, convierte al Estado en “solidariamente responsable” de tales faltas. Podría argumentarse, en beneficio de la disposición legal dominicana bajo escrutinio, que el Estado tiene la solvencia que no tiene ninguno de sus servidores, y que la norma tiende a proteger a los administrados. Sin embargo, esos nobles fines pueden garantizarse instituyendo una póliza de seguros obligatoria para cubrir la responsabilidad por las actuaciones de los representantes del Ministerio Público, a cargo de cada uno de ellos, lo cual podría incluso generalizarse para todas las profesiones jurídicas y para todos los servidores y auxiliares de la justicia. No obstante lo anterior, existen situaciones en las cuales una misma falta puede ser considerada al mismo tiempo como una falta penal y como una falta administrativa, cuando el acto delictivo esté estrechamente ligado al cumplimiento de la función, de la cual no se distingue ni podría ser separado el delito (Douai, 4 mars 1935, D.P., 1936, 2, 51). Sólo se ha admitido una solución contraria, en Francia, cuando el funcionario culpable de una infracción a la ley penal se haya alejado o separado del ejercicio de sus funciones (Nancy, 22 févr. 1940, D.H., 1940, 139). Continuando con el análisis sobre la pertinencia o no de haberse inspirado en la responsabilidad por los hechos de los funcionarios de la administración pública, al votar la “LOMP”, cabe destacar que el tantas veces citado artículo 20 de esta ley se refiere a los miembros del Ministerio Público como “funcionarios”. Desde nuestra humilde óptica, ese término suele utilizarse para designar a los miembros de cierta jerarquía dentro de la administración pública, dirigida por la rama ejecutiva del Estado. Por ese motivo no luce castiza ni ortodoxa su utilización en el caso de los miembros del Ministerio Público, además de ser contrario a nuestro diseño constitucional. No es casual entonces que cuando la Constitución, dentro de su Título IV dedicado al Poder Ejecutivo, específica[82] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

mente en el Capítulo III relativo a la Administración Pública, use permanentemente la palabra “funcionario” (o su plural) para referirse a los miembros de la administración pública. Por demás, si bien el Procurador General de la República y la mitad de sus adjuntos seguirán siendo designados por el Presidente de la República (Artículos 171 de la Constitución; 28 y 31 de la “LOMP”), es particularmente relevante para esta explicación que las disposiciones constitucionales relativas al Ministerio Público están ubicadas en el Título V, Capítulo V, de la Constitución, dedicada al Poder Judicial, y no en el Título IV, que ya vimos está dedicado al Poder Ejecutivo. Coherente con ese criterio, el constituyente no habla jamás de “funcionarios” dentro del apartado dedicado al Ministerio Público, sino que se refiere a “integrantes del Ministerio Público” (Art. 171 de la Constitución), a que el “Ministerio Público estará integrado por…” (Art. 172 de la Constitución), a “representantes” (Art. 172 de la Constitución), evitando en todos los casos utilizar el término que criticamos. Ante tantas situaciones jurídicas contrarias a la posición asumida por la “LOMP” sobre este aspecto, cabe preguntarse entonces cuál ha sido en Francia el régimen adoptado para poder perseguir la responsabilidad civil de los integrantes del Ministerio Público. Los artículos 505 y siguientes del Código de Procedimiento Civil establecen un procedimiento para las acciones en responsabilidad civil en contra de los jueces, el cual, además de ser prácticamente letra muerta, es de la competencia de la Suprema Corte de Justicia (Ver Art. 509 del Código de Procedimiento Civil Dominicano, idéntico al del Código de Procedimiento Civil Napoleónico – Ancien Code-). Es evidente que una interpretación literal del texto mencionado (Art. 509 del Código de Procedimiento Civil) conduce a rechazar su aplicación a las demandas en responsabilidad civil en contra de los representantes del Ministerio Público, por una razón muy contundente: los fiscales no son jueces. No obstante, la jurisprudencia francesa ha optado por aplicar este procedimiento a todas las acciones en responsabilidad civil en contra de servidores judiciales, incluidos los representantes del Ministerio Público (Trib. Civ. Caen, 12 juin 1849, D.P. 1850, 3, 30; Bençanson, 23 juin 1873, D.P. 1874, 2, 145)4.

La jurisprudencia en ese sentido no es firme. Existen en Francia tantas decisiones a favor como en contra de esta postura, en un constante vaivén.

«La responsabilidad civil por las actuaciones del Ministerio Público» [83]

La información contenida en el párrafo anterior es muy trascendente, pues denota que si bien es cierto que, mucho antes de que en Francia se estableciera un régimen especial de responsabilidad civil por los hechos de la administración, ya la responsabilidad civil de los miembros del Ministerio Público había sido objeto de una regulación por vía pretoriana, mucho más conveniente a los afectados que aquella contenida en el Art. 20 de la “LOMP”, y más respetuosa de la real posición del Ministerio Público dentro del aparato Estatal. A modo de conclusión, me permito tomar prestada la frase “a veces, menos es más”. Por tanto, al dársele una redacción tan ambiciosa al artículo 20 de la “LOMP”, se incurrió en la poco elegante situación de adjudicarle a las acciones en responsabilidad civil por los hechos del Ministerio Público un régimen totalmente ajeno e inadecuado para dicha institución, que no forma parte de la administración pública ni es una dependencia del Poder Ejecutivo. Estoy convencido de que una mejor salida habría sido que la “LOMP” adoptara expresamente, para las acciones en responsabilidad contra los miembros del Ministerio Público, el procedimiento de los artículos 505 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, relativo a las demandas en responsabilidad civil en contra de los jueces. No obstante, una vez sean aprobados todos los reglamentos necesarios para que sea aplicada la “LOMP”, momento hasta el cual su aplicación queda suspendida, quedando vigente de manera provisional el expresamente derogado Estatuto del Ministerio Público (¡!)5, tendremos ocasión de ver cómo funcionan en la práctica las acciones en responsabilidad civil por las actuaciones de los miembros del Ministerio Público.

Ver Arts. 108 y 109 de la “LOMP”.

[84] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

Ministerio Público y Cuerpo Técnico de Investigación. Análisis para el caso dominicano Orlidy Inoa Lazala RESUMEN

abstract

El Ministerio Público, a raíz de la promulgación del Código Procesal Penal vigente, adquiere una nueva dimensión dentro del proceso penal, ahora convirtiéndose en el Director de la Investigación. Esto necesariamente ha llevado a la necesidad de contar con la colaboración de un cuerpo técnico de investigación que le dé apoyo en la labor de investigación y persecución del delito. En el presente trabajo se hace un análisis del marco jurídico dominicano, además de un breve análisis comparado.

The Prosecution, following the enactment of the Criminal Procedure Code, acquires a new dimension in criminal procedure, becoming the Director of Criminal Investigation. This necessarily led to the need for the assistance of a technical investigation team to provide support in the investigation and prosecution of crimes. In this paper we analyze the dominican legal framework, and a brief comparative analysis.

PALABRAS CLAVE Ley Orgánica del Ministerio Público, Código Procesal Penal, policía técnico-judicial, cuerpo de investigaciones.

I. Introducción. Contexto jurídico Con la promulgación del Código Procesal Penal (CPP), Ley 76-02, se estableció un nuevo paradigma en el procesamiento, persecución e investigación de los crímenes y delitos. La figura del Ministerio Público adquirió funciones estelares dentro del proceso, dejando de ser un mero tramitador del juez para convertirse en el verdadero motor de la acción penal y de la resolución de los conflictos, en el director de la investigación penal.

Abogada, especialista en Derecho Procesal Penal. Gerente de Políticas Públicas, Investigación y Análisis de la ENMP, donde también ha sido docente.

datoS de la autora

Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. Técnico 3, enero-junio 2012, pp. 85-91 «Ministerio Público y Cuerpo de Investigación...» [85]

En tal sentido, el propio artículo 92 del CPP fija las responsabilidades de dirección de investigación que tienen los fiscales al señalar que los agentes de policía, cuando se trata de realizar las diligencias orientadas a la investigación de los crímenes y delitos, deben practicar las diligencias orientadas a la individualización física e identificación de los autores y cómplices del hecho punible y llevar a cabo las actuaciones que el Ministerio Público les ordene, previa autorización judicial si es necesaria. Como vemos, se establece claramente que estos agentes policiales, en el marco de estas actuaciones, están subordinados en todo momento a las órdenes del Ministerio Público. Dicha dirección presenta, a su vez, los siguientes alcances (art. 93): El cumplimiento obligatorio por parte de los funcionarios y agentes policiales de todas las órdenes relativas a la investigación de los hechos punibles emitidas por el Ministerio Público o los jueces. La autoridad administrativa policial no debe revocar o modificar la orden emitida ni retardar su cumplimiento. A requerimiento del Ministerio Público, la asignación obligatoria de funcionarios y agentes policiales para la investigación del hecho punible. Asignados los funcionarios y agentes, la autoridad administrativa policial no puede apartarlos de la investigación ni encomendarles otras funciones que les impidan el ejercicio de su comisión especial, sin autorización del Ministerio Público. La separación de la investigación del funcionario y agente policial asignado, con noticia a la autoridad policial, cuando no cumpla una orden judicial o del Ministerio Público, actúe negligentemente o no sea eficiente en el desempeño de sus funciones. El numeral dos deja bien claro que la ley procesal no crea un cuerpo técnico especializado, sino que asume que estas funciones de investigación bien las puede realizar la policía ordinaria bajo las órdenes del Ministerio Público. En otros países, como veremos más adelante, se ha optado por la creación de cuerpos técnicos especializados adscritos, incluso, al Ministerio Público, para la investigación de los crímenes y delitos. Recientemente, con la promulgación de la Ley 133-11, Orgánica del Ministerio Público, se opta por la creación de un cuerpo de investigación, pero todavía adscrito a la Policía Nacional. El art. 101 de dicha ley señala: Se crea el Cuerpo Técnico de Investigación de la Policía Nacional, que tendrá a su cargo, con carácter exclusivo, todas las actividades policiales de investigación y persecución del delito bajo la dirección legal del Ministerio Público. Sus miembros no podrán partici[86] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

par en actividades policiales diferentes de las que les asigne el Ministerio Público en el marco de sus atribuciones. En todo caso, los miembros de este Cuerpo Técnico de Investigación dependerán funcionalmente del Ministerio Público, y la autoridad administrativa policial no podrá darle órdenes ni instrucciones de ningún tipo. Dentro de sus funciones, se señalan (art. 104): Investigar los hechos punibles de acción pública. Individualizar a los autores y cómplices del hecho punible. Reunir los elementos de prueba útiles para determinar la verdad sobre la ocurrencia de los hechos. Ejercer las demás tareas que le asigne la ley. Independientemente de la solución jurídica, o administrativa, que se provea para la realización de estas funciones, lo que sí es cierto es que en la medida en la que se adopte un modelo menos centralizado en la policía ordinaria y más inclinado hacia el Ministerio Público, mayores posibilidades de éxito tendrá esa dirección funcional de la investigación de los crímenes por parte de los fiscales. Es importante señalar que la Ley 133-11 no cierra la posibilidad de que el Ministerio Público pueda contar con cuerpos de investigadores especialidades propios. En ese sentido, el art. 105 establece: El Procurador General de la República podrá proponer al Presidente de la República, por sí mismo o a requerimiento del Consejo Superior del Ministerio Público, la formación de cuerpos de investigadores técnicos especializados subordinados directamente al Ministerio Público.

II. Breve análisis comparado a. Chile Chile cuenta con la Policía de Investigaciones, cuerpo cuya estructura administrativa fue tomada de la policía francesa (inspector, comisario, prefecto). A partir del Decreto Supremo No. 5.115, del 26 de diciembre de 1932, se separó de los Carabineros la Sección de Seguridad de la Policía de Investigaciones y se la declaró en reorganización. Posteriormente, la Ley No. 5.180, del 19 de junio de 1933, consagró la autonomía administrativa del servicio, establecien«Ministerio Público y Cuerpo Técnico de Investigación...» [87]

do que los Servicios de Investigaciones, Identificación y Pasaportes eran una sola repartición de carácter civil, dependiente del Ministerio del Interior. Esta decisión de dar autonomía a los Servicios de Investigaciones, reconociendo su identidad profesional en el sistema policial, dio paso a una nueva etapa en la historia de la policía chilena, sentando las bases de su estructura administrativa y marco legal. En septiembre de 1974 la institución pasó a depender del Ministerio de Defensa, como queda hoy día en la actualidad. Un dato interesante es que para 1896 se incorporan las primeras mujeres a la función policial, cuya misión estuvo orientada a la investigación de delitos de connotación sexual. b. Colombia En Colombia la ley establece como órganos de Policía Judicial, los de carácter permanente, supletorio y transitorio. Dentro de los órganos que ejercen funciones de Policía Judicial con carácter permanente, se cuentan los servidores investidos de esta función que hacen parte (CPP, art. 201), del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI), adscrito a la Fiscalía General de la Nación, de la Policía Judicial de la Policía Nacional (Dec. 1512 de 2000, art. 38) y del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). Adicionalmente, ejercen funciones permanentes de Policía Judicial de manera especial dentro de su competencia, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, las Autoridades de Tránsito, los Directores de los establecimientos de reclusión y el personal de custodia y vigilancia, conforme con lo señalado en el Código Penitenciario y Carcelario, los Alcaldes municipales y los Inspectores de Policía (CPP, art. 202). Ejercen transitoriamente funciones de Policía Judicial, los entes públicos que por resolución del Fiscal General de la Nación hayan sido autorizados para ello. Estos deberán actuar conforme con las autorizaciones otorgadas. De manera supletoria, la Policía Nacional ejerce funciones de Policía Judicial en los lugares del territorio nacional donde no existe un cuerpo investido de la referida función de manera permanente. En Colombia se sigue el modelo dominicano, pues existe una Dirección de Investigación Criminal adscrita a la Policía Nacional, []que ejerce las funciones de Policía Judicial, llevando a cabo la investigación penal por iniciativa propia [88] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

o por orden impartida por la Fiscalía General de la Nación. Esta dirección tiene competencia territorial. A su vez, la Fiscalía General cuenta con un Cuerpo Técnico de Investigación que asume las funciones más técnicas como los servicios forenses, de genética y de administración de la información técnica y judicial que sirve de base para las investigaciones penales. En nuestro caso esto sería el INACIF. c. España La Policía Judicial en España es un órgano auxiliar de los órganos jurisdiccionales, es decir, del Poder Judicial y del Ministerio Fiscal, que tiene por objeto investigar los delitos públicos que se cometan en el territorio, practicar las diligencias necesarias para comprobarlos, descubrir a los delincuentes, recoger todos los efectos, instrumentos o pruebas del delito, y entregarlos a la autoridad judicial y/o fiscal en su caso. De acuerdo a su configuración, organización y principios de actuación y funciones, la Policía Judicial se puede abordar en dos aspectos: En el proceso penal deben respetar y hacer cumplir la Constitución española, velando al mismo tiempo por los derechos fundamentales de las y los ciudadanos y por la mejor eficacia posible de la investigación criminal. Su función es de carácter auxiliar, pues ni son el órgano acusador, ni tampoco el decisor, aunque su actuación tiene gran importancia en la instrucción de la causa. Por eso la Policía Judicial es una clase de personal no jurisdiccional auxiliar. En España, como aquí, ni el juez ni el Ministerio Fiscal pueden investigar por sí los delitos, pues ni tienen las posibilidades, ni conocimientos técnicos, ni están capacitados para ello, con lo cual la Policía Judicial se convierte en el principal auxiliar en la administración de justicia. La actuación de la PJ comienza inmediatamente sean requeridos para ello, aunque todavía no se haya incoado formalmente ningún acto procesal, teniendo la obligación de participar a la autoridad judicial la comisión de un delito público, así como de consignar las pruebas que puedan desaparecer, recoger y poner en custodia cuando conduzca a su comprobación y a la identificación del delincuente y detener en su caso a los sospechosos. De acuerdo al artículo 126 de la Constitución española, la Policía Judicial de España depende de los jueces, de los tribunales y del Ministerio Fiscal en «Ministerio Público y Cuerpo Técnico de Investigación...» [89]

sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, en los términos que la ley establezca. El comienzo de la tarea de la policía judicial puede provenir de una de estas tres fuentes: Por propia iniciativa al llegar a su conocimiento el delito público. A excitación del órgano jurisdiccional, que puede provenir bien por denuncia en el juzgado de guardia de un delito público, bien por la presentación de la querella en los delitos privados; o Por orden del Ministerio Fiscal. Es bueno señalar que tanto el Cuerpo Nacional de Policía como la Guardia Civil poseen en sus estructuras unidades orgánicas de Policía Judicial, así como unidades adscritas a juzgados y tribunales. Las policías autonómicas que tienen competencias para ello, también tienen estas unidades orgánicas dentro de sus estructuras. Por otra parte, aunque en la Ley Orgánica 2/86 de fuerzas y cuerpos de seguridad se otorga como competencia exclusiva las materias de policía judicial a los cuerpos estatales (Cuerpo Nacional de Policía y Guardia Civil), en los últimos años algunos cuerpos de policía local también desempeñan funciones de policía judicial. Respecto a la ubicación orgánica de la Policía Judicial en España, hoy día todos los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad, tanto si dependen del gobierno central, como de las comunidades autónomas, o de las sedes locales, son miembros de la misma Policía Judicial. Sus funciones corresponden a todos los que conforman las fuerzas y cuerpos de seguridad, cualquiera que sea su naturaleza y dependencia. Sin embargo, la dependencia orgánica de la Policía Judicial se incardina en el Ministerio del Interior.

conclusiones Aprovechando el nuevo marco normativo que establece la ley 133-11, se recomienda que el Ministerio Público, con el apoyo de la Policía Nacional, realice un levantamiento de aquellos oficiales que mejor se ajusten a un perfil definido de investigador judicial, por la experiencia y la capacitación, y que, una vez identificados, sean entonces debidamente evaluados y distraídos a este nuevo [90] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

cuerpo con funciones específicas de investigación de los crímenes y delitos bajo la dirección funcional del Ministerio Público. Para el caso de reclutamientos futuros, se recomienda realizar concursos públicos, vía la Escuela Nacional del Ministerio Público, cuyo enfoque deben ser jóvenes, preferentemente, con grado de licenciatura, que presenten aptitud para estas funciones. Tomando como base la brecha que la propia ley abre a que se creen cuerpos de investigadores técnicos adscritos al Ministerio Público, se recomienda analizar primero el marco constitucional vigente, pues le otorga con carácter de exclusividad a la Policía Nacional las funciones de investigación y persecución del crimen.

Referencia bibliográfica Gómez, J.L. (2008). La Policía Judicial en España: Aspectos Orgánicos y Procesales Penales. Instituto Colombiano de Derecho Procesal, () 85-113 Policía Nacional de Colombia (2008). Política Estratégica, Operacional y del Servicio de Policía. Bogotá, Colombia Escuela de Estudios e Investigaciones Criminalísticas y Ciencias Forenses (2008). Policía Judicial en la Práctica. Bogotá, Colombia: Daza, A. Código Procesal Penal Dominicano, Ley 76-02 Ley Orgánica del Ministerio Público, Ley 133-11

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NOTAS INSTITUCIONALES

Entrevista a don Jorge Chavarría Guzmán Fiscal General de Costa Rica1

(TRANSCRIPCIÓN) Orlidy Inoa (entrevistadora): Nos encontramos aquí con el señor Jorge Chavarría, consultor internacional que nos está visitando en el marco de un proyecto con la USAID, para desarrollar una serie de talleres con fiscales dominicanos y docentes de la ENMP. Hoy vamos a tener un breve conversatorio sobre temas importantes para la figura del Ministerio Público, pero antes de entrar en materia yo quisiera preguntarle primero cómo ha sido su experiencia de trabajo aquí en la escuela y que nos hable un poco sobre el trabajo que ha venido desarrollando hasta el día de hoy. Chavarría: En la escuela hemos tenido unas largas jordanas de trabajo con el modelo de gestión de la escuela, sobre la investigación penal, y también trabajamos un poco con un plan de capacitación con la anterior directora; ahora pues tengo la felicidad, la dicha, de estar nuevamente con ustedes. Ahora estamos tratando de trabajar con un grupo de capacitadores para iniciar la implementación del modelo de gestión.

Esta entrevista tuvo lugar antes de que don Jorge Chavarría ocupara la función de Fiscal General de Costa Rica, en ocasión de su participación como docente de la ENMP.

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Orlidy: Hablando de los planes de capacitación tomando en cuenta su vasta experiencia en la materia, cuál usted considera que son esas cuestiones preponderantes y más importantes, desde el punto de vista de la capacitación integral de un fiscal, que nosotros como centro de capacitación especializada debemos de poner más énfasis, es decir, ¿cuáles son esas cuestiones en las que debemos insistir más? Chavarría: La capacitación de fiscales es un tema bastante complejo porque el fiscal es un profesional que se saca de los esquemas tradicionales en los cuales trabajan las sociedades, o sea, un fiscal no es un abogado, un fiscal es mucho más que un abogado, él tiene que dominar la doctrina jurídica pero además tiene que manejar criminalística, tiene que saber medicina legal, tiene que tener posiciones de liderazgo para dirigir a la policía, debe saber de planificación, dirección de despacho y además debe tener una visión de análisis del entorno social en el cual está encontrado, entonces estamos hablando de un profesional muy completo y de un perfil muy complejo que en las universidades no hay; las respuestas de los ministerios públicos o los primeros problemas que enfrentan los ministerios públicos es el problema universitario, o sea, las universidades por lo general no todas dan una persona que comuna el derecho penal y el derecho procesal penal, esto va a depender mucho del trabajo de las unidades de capacitación y las escuelas de capacitación: de cuál es el producto que están generando las universidades locales, porque a veces las escuelas de capacitación tienen que suplir las deficiencias de la universidad, un derecho procesal penal con temas como teoría del delito, por ejemplo. Lo que quiero decir que además de tratar áreas como la dirección de la policía, aspectos gerenciales, criminalística, planificación, estructuración de la investigación, aspectos específicos como el conocer los fenómenos de la criminalidad compleja internacional, trata de personas, tráfico de personas, narcotráfico, lavado de dinero, etc., la escuela de capacitación tiene que entrar a suplir la necesidad en materia de derecho procesal penal y derecho penal, dogmática penal. Para mi es fundamental la labor de la escuela… Orlidy: Sobre todo con toda esta formación tan teórica… Chavarría: Para eso están las universidades de post grado, no se trata de desarrollar académicos, se trata de desarrollar personas que manejan diestramente la experiencia jurídica y una investigación para presentar un caso adecuadamente «Notas institucionales» [93]

ante los tribunales y conseguir una sentencia condenatoria, pero además las escuelas de capacitación o unidades de capacitación de los ministerios públicos deben estar muy vinculadas a la Fiscalías general o al procurador general, dependiendo del esquema que tenga el Ministerio Público de cada país, muy vinculadas porque la capacitación es el punto, como bien señalaste; es la educación en el detalle, nosotros vamos a escuchar ampliamente los criterios de cualquier pensador del mundo, con una libertad de cátedra que entonces permite cualquier tipo de pensamiento, más en una escuela de capacitación es distinto porque no se trata de discutir el pensamiento de manera libre como hacemos en la universidad sino más bien de influir en la forma que los fiscales hacen los casos para darle satisfacción a los intereses del usuario. Entonces la capacitación tiene un norte distinto a la educación universitaria, y eso muchas escuelas no lo entienden y entonces se dedican mucho a la parte teórica. La capacitación tiene que tener efectos directos en la forma en que el fiscal hace las cosas para producir un cambio. Orlidy: Bajo el nuevo paradigma en que se instaura el modelo procesal acusatorio, el fiscal se ha convertido en una de las figuras más relevantes dentro del proceso porque viene a ser el director funcional de la investigación, entonces en este aspecto qué implica estas nuevas facultades que tiene el fiscal en términos de su interrelación con los demás actores dentro del sistema y específicamente con la policía. ¿Cómo debe darse ahora esta relación y qué es lo que implica en la práctica esta nueva facultad que tiene ahora el fiscal? Chavarría: Ese es uno de los grandes logros de la reforma procesal y de la reforma del sistema de justicia en general, porque de lo que se trata es que se separó al Juez de la investigación para garantizar un enjuiciamiento imparcial, porque el Juez cuando participaba de la investigación se prejuiciada de alguna manera con relación al imputado, era juez y parte, por supuesto, como juez no iba a cuestionar la investigación que él mismo había hecho; en este sistema, se separa la función de juzgar y entonces el fiscal adquiere un rol, este rol importantísimo de dirigir la investigación. La dirección de la investigación implica un gran profesionalismo tanto del Ministerio Público como de la policía, o sea una policía con una baja autoestima se va revelar contra el fiscal, y ¿porqué hay una policía con una baja autoestima? bueno porque no entiende que su rol es al servicio del ciudadano y no para pelearle cuotas de poder al fiscal, o sea, si pelea cuotas de poder es porque se siente inferior al fiscal, cosa que no tiene razón de ser. Este [94] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

es uno de los problemas a veces más serios en la relación de fiscales – policías, no de toda la institución de la policía sino de algunos policías con autoestima muy baja y que tienen reacciones muy negativas. Entonces eso plantea un gran reto para los cuerpos policiales. Lo cierto del caso es que tampoco debemos verlo como una amistad, o sea, como una relación de amigos, sino que es un trabajo en equipo pero regido por reglas muy claras. La policía debe de obedecer al fiscal y punto, no hay vuelta de hoja, la ley lo establece. Si el fiscal no puede tener una policía adecuada no puede hacer bien su trabajo, es imposible, me explico: el que está llamado a recolectar la prueba, a darle el tratamiento con el procesamiento técnico adecuado, es la policía y ese es uno de los principales problemas que actualmente se presenta en varios países. Orlidy: Hablando sobre eso, cuál es su opinión respecto de la creación de un cuerpo policial o de una policía técnico judicial como existen en otras países que pertenezca al Ministerio Público y que trabaje en la investigación para el Ministerio Público, no una policía aislada que haga labores preventivas y también labores de investigación, ¿es usted partícipe de la creación de un cuerpo aparte que se dedique a labores de investigación? Chavarría: Yo creo que uno de los principales problemas de América Latina es que en muchos países no hay policías, me explico; no hay policías en el sentido de que las legislaciones procesales no la contemplan. Lo que hay son gendarmerías, la gendarmería del siglo XIX que anda en la calle con su ---------. Pero eso no es ser policía judicial; un policía es un hombre capacitado, un hombre que tiene primero un nivel básico de educación, que sabe escribir bien, que sabe redactar un informe que tiene que ir ante un juez y un tribunal y tiene que tener cierta educación para desempeñarse delante del juez, fundamental, ya sea bachillerato o algunos grados académicos intermedios y además debe tener todo un proceso de capacitación en el área específica de su trabajo, porque tampoco hay un policía multifacético que siempre dé para todo. Hay policías de narcotráfico que necesitan un perfil especifico, pero el que trabaja drogas no es igual al que trabaja el lavado, cada uno requiere ser o manejar un área de conocimiento distinta, igual en delitos sexuales que requieren otro tipo de perfil y entonces ese es uno de los principales problemas con la policía. A muchos agentes capacitados los meten en una patrulla y los mandan a vigilar cualquier cosa en la calle y de esa forma los están desperdiciando, pero ¿por qué se desperdicia, por qué ocurre esto? porque no hay una policía con sentido de institución, por eso yo estoy «Notas institucionales» [95]

de acuerdo en que se separe esta función, o sea debe haber una gendarmería que se encargue del mantenimiento del orden público, que se encargan de la atención a los delitos de flagrancia, pero debe ser un servicio serio, profesional que confía en sí mismo, que sea auxiliar de la justicia, ni siquiera auxiliar del Ministerio Público, auxiliar de la JUSTICIA, que es quien va a hacer posible que la prueba se extraiga y se traduzca adecuadamente, permitiendo así la emisión de una sentencia condenatoria. Es decir, es imposible que logremos efectos en la criminalidad si trabajamos con una silla a la que le falta una pata. Orlidy: Sobre todo porque es un trabajo muy técnico, que necesita personas especializas, que sepan lo que están haciendo, que sepan manejar una prueba, que sepan manejar una evidencia, si no es así es casi imposible el trabajo para el fiscal. Y ya hablando sobre todos estos avances de la reforma, qué usted me puede decir con relación al impacto que ha tenido la ola de reforma en los diferentes sistemas procesales de nuestros países, o sea, ¿cómo se ha reflejado en la sociedad, cómo esta reforma ha ayudado a avanzar el sistema de justicia, es este caso, penal? Chavarría: Yo creo que realmente el paso que dio América Latina en los países que han adoptado la reforma ha sido un paso importantísimo, y eso es fundamental para que cualitativamente se dé un salto en relación a la calidad de los servicios de justicia a los que tenemos que recurrir los ciudadanos; ahora, ese salto por sí mismo no lograra nada, si no está acompañado de un desarrollo institucional y ese desarrollo institucional implica una policía profesional, especializada y una policía que tiene que tener un pensamiento de vanguardia; el policía que está pensado dentro de la reforma, que es un policía que piensa como Walter West o el fiscal, tiene una formación jurídica, entonces esto ha provocado como señalábamos anteriormente bastantes problemas a nivel de la región, y es un reclamo ciudadano que no sea así, el cual parece muy justo, porque la criminalidad que hay en nuestros países se ha incrementado indudablemente, pero no se ha incrementado por causa de la reforma, o sea, ninguna ley va a hacer que una persona deje de tomar una decisión de cometer un delito. Orlidy: Claro y a eso iba, que imagino que es una situación que se da en otras latitudes: la gente siempre le echa la culpa al código o la misma reforma, dicen “es un código muy garantista, entonces la criminalidad ha aumentado, tenemos que aumentar las penas” o sea, esa cultura autoritaria, ese populismo penal como le llaman, pero sabe[96] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

mos que en realidad no es así, toda reforma debe ir acompaña de un cambio cultural de los actores, ninguna reforma per se va a cambiar las cosas de la noche a la mañana. Chavarría: Sí por supuesto, hay un pensamiento muy simplista, muy populista, de gente que realmente no tiene respuestas y como no tienen respuestas frente a la criminalidad, porque la criminalidad obedece a otros factores, como es la pobreza o como es la falta de alternativas de desarrollo de los jóvenes o como es la extensión del problema del tráfico de drogas, etcétera, porque hay comunidades donde la policía se pasea pero para cobrarle al traficante no para combatirlo, entonces todo esto se confabula y el Ministerio Público recibe un ataque muy injusto, porque no se le da en primer lugar un cuerpo adecuado de investigación para llevar adelante su caso. El discurso me parece que es un discurso hipócrita, un discurso muy interesado, pero sobre todo un discurso que está basado en faltas de proposiciones serias de alternativas para prevenir el delito; hay una gran responsabilidad en la prevención del delito, nosotros somos como el médico, ya nos llega el paciente quebrado a emergencias y tenemos que ver qué hacemos con la víctima, cómo le ayudamos y luego realizar el diagnóstico, etcétera, para darles la atención y el respaldo, y segundo, llevar su caso para que el paciente se pueda mejorar, pero ya es una fase donde en nada se afecta la tasa de criminalidad. La prevención es función de otros órganos muy de políticas públicas no de políticas de persecución criminal o de políticas criminales, políticas públicas que tienen que ver más con desarrollo económico, donde se involucran todas las instituciones del Estado. Orlidy: Y haciendo énfasis en esa persecución eficaz de los delitos, hablando específicamente sobre la persecución penal estratégica de los delitos, que es un término novedoso que muchos sistemas están intentando implementar como mecanismo eficaz en la investigación y persecución de los delitos, ¿usted entiende que los fiscales de nuestra región están hoy día verdaderamente preparados para implementar políticas de este tipo, me refiero en términos de recursos, de capacitación, o si usted conoce alguna experiencia exitosa que nos pueda comentar? Chavarría: Bueno en este momento la gran actividad de los Ministerio Públicos de la región es desarrollar políticas de persecución, lo cual es fundamental, o sea, la «Notas institucionales» [97]

política de persecución penal lo que hace es que le da un norte al Ministerio Público, señalándole a los fiscales cuáles son las áreas prioritarias a las que deben dárseles atención, puesto que los recursos son limitados y entonces se requieren definir algunas prioridades, con el fin de satisfacer al usuario en áreas que en ese momento son sensibles. En ese sentido, las políticas de persecución indudablemente son fundamentales para llevar adelante en este momento un Ministerio Público exitoso. En el pasado, se funcionaba como órganos descabezados sin ninguna sistematización, digamos una provincia funciona de una manera otra provincia funciona de otra, un pueblito por allá funciona como quería, entonces la política de persecución lo que hace es señalar un norte y el resultado, por tanto, es mayor eficiencia. Se están señalando áreas de prioridad, criterios que deben seguirse para darle coherencia a las acciones que tengan repercusiones sociales. No es solo llevar el caso a juicio, sino también es darle un abordaje estratégico a la criminalidad, lo que se logra solo trabajando de cerca con la policía para desarrollar una estrategia de abordaje integral. Orlidy: Muy bien. Pensando en ese usuario que muchas veces toca la puerta de la justicia y no recibe respuesta, ¿cómo cree usted que influye esta percepción subjetiva que tiene la ciudadanía de la seguridad y el desempeño del fiscal en el propio trabajo y la propia imagen del Ministerio Público? Chavarría: Sí, yo creo que es fundamental y acá la importancia de la política de persecución, porque normalmente el fiscal es como el médico: el médico puede estar pensando exclusivamente en la atención al paciente, qué tratamiento debe darle, en hacer un buen diagnostico y darle seguimiento para ver si el tratamiento que le está dando tiene resultados o no con relación al paciente en concreto, pero si tiene una epidemia ya no puede pensar igual, cuando hay una epidemia tiene que pensar qué es lo que está causando la epidemia, tiene que pensar estratégicamente, entonces al fiscal hay que sacarlo un poco de esa manera de trabajar exclusivamente en el caso, que lo viene haciendo así porque no hay una política. Decirle: compañero, además de atender el caso y el resultado, preste atención a que se trata de una epidemia…un ejemplo sencillo, o sea, usted no puede investigar los robos que se comenten solo como simples robos, incluso puede tomarse la persona que lo cometió, pero resulta que detrás de esos robos hay una organización, hay un grupo que trabaja organizadamente que tiene respaldos y si uno no detecta el grupo seguirá investigando robos y entonces seguirán robando. Es mejor si se orienta la policía y se dice bueno lo que vamos [98] Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Público, No. 3, enero-junio 2012

a hacer acá es trabajar de forma distinta porque por lo visto están trabajando con un plan preestablecido, con coautores, entonces vamos a enfrentarlo diferente, con mayor inteligencia. Orlidy: Claro, es una visión estratégica e integral del delito que se debe conducir para obtener verdaderos resultados. Chavarría: Exactamente, y la criminalidad hoy día ya es muy cambiante. Orlidy: Y ya para finalizar don Jorge, en sentido general, ¿como usted estima el nuevo modelo de gestión implementado por el Ministerio Público aquí en el país, sus consideraciones, y hacia dónde usted cree que nosotros ahora debemos de dirigir los esfuerzos? Chavarría: Bueno yo creo que el Modelo de Gestión de Fiscalías de República Dominicana es una de las experiencias más avanzadas de América Latina, que incluso he escuchado diferentes comentarios muy positivos de funcionarios de otras países que han estado acá en contacto con el modelo. Realmente merece una felicitación la Procuraduría General de la República y los compañeros fiscales. Algo muy importante para llevar adelante este modelo de gestión, que va a ser el futuro del Ministerio Público, es la carrera fiscal; con fiscales sin permanencia es imposible llevar a cabo una institucionalización adecuada del Ministerio Público. Sé que la implementación de la carrera se ha llevado a cabo aquí en Dominicana con éxito, uno ve las mismas caras con el transcurso de los años, lo cual implica que hay una carrera que está funcionando, que hay una estabilidad y el futuro es un reto. Ahorita, por ejemplo, hay un espacio de reflexión para ver cuáles son los vacíos que hay en la investigación y en eso estamos trabajando, junto a fiscales profesionales y técnicos que están haciendo aportes muy importantes, lo cual indica que el Ministerio Público y la Escuela Nacional del Ministerio Público han venido trabajando en el camino indicado y están ya desarrollando su propia manera de pensar y actuar. Orlidy: El reto entonces sería seguir consolidando todos esos avances. Chavarría: «Notas institucionales» [99]

Sí, deben ser consolidados. La Escuela debe trabajar muy de cerca de los diagnósticos que se hagan en relación a esto de la estrategia, o sea, la Escuela debe hacer preguntas de índole estratégica en el sentido digamos de nutrirse y capacitarse primero para luego producir el conocimiento en relación a áreas nuevas de criminalidad y ajustar su oferta de capacitación a las necesidades que se van presentando; pero yo lo veo muy bien, yo soy muy optimista con República Dominicana, pues ha demostrado que viene siguiendo un camino muy claro y que ha tomado decisiones muy importantes y avanza firmemente en esa decisión. Orlidy: Es muy gratificante ver que las cosas están avanzando y que los demás lo perciben así. Don Jorge, en nombre de la Escuela Nacional del Ministerio Público, le doy las gracias por esta entrevista, y sobre todo por haber aceptado esta invitación de venir a pasarse con nosotros esta semana aquí, que yo sé será de muchísimo provecho para la institución. Muchas Gracias.-

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