Sommario
premessa
di Ermenegildo Scipioni
parte prima: Quadro storico politico delle leggi di riforma della scuola italiana dal 1924 al 2015
Capitolo primo 1922-1924 – La Riforma Gentile per una Scuola centralistica, gerarchica e selettiva. Il primato dell’istruzione classica Capitolo secondo 1948-1951 – L’educazione alla cittadinanza democratica Capitolo terzo 1952-1972 – L’istruzione obbligatoria e gratuita per tutti per almeno otto anni Capitolo quarto 1973-1993 – La gestione collegiale della scuola come comunità educativa Capitolo quinto 1994-1995 – Abolizione degli esami di riparazione Capitolo sesto 1996-2000 – La scuola dell’autonomia e della dirigenza scolastica Capitolo settimo 2001-2007 – Il decentramento scolastico-legislativo dopo la modifica del titolo V della Costituzione Capitolo ottavo 2008-2011 – Per una Scuola delle competenze e del merito
Capitolo nono 2011-2014 – Verso la Scuola dell’era digitale e della globalizzazione Capitolo decimo 2014-2015 – La Riforma della Buona Scuola parte seconda: parte terza:
Norme ministeriali del periodo 1926-2004
Massimario di giurisprudenza
indice cronologico generale indice analitico
(1924-2015)
Premessa
Ermenegildo Scipioni
Il Nuovo Codice delle Leggi sulla Pubblica Istruzione in formato ebook si propone di rispondere innanzitutto all’esigenza di dirigenti scolastici, di docenti e di quanti operano quotidianamente nel mondo della scuola di un nuovo Testo unico dell’Istruzione che raccolga in modo sistematico e coordinato in un Ipertesto legislativo facilmente consultabile, tra le oltre 10.000 norme della Pubblica istruzione, soltanto quelle che effettivamente interessano a tuttoggi il funzionamento delle scuole di ogni ordine e grado, attraverso un chiaro quadro storico-politico della legislazione scolastica italiana vigente. In tale ottica il suddetto Compendio legislativo, informatizzato e aggiornato al 2015 con l’inserimento della recente legge di riforma n. 107/2015 – La Buona Scuola e della legge n. 124/2015 – Riforma della Pubblica, rappresenta il nuovo VADEMECUM legislativo per il dirigente scolastico nella gestione della nuova Scuola in fase di attuazione. Costituisce un valido Ipertesto di aggiornamento professionale per tutti i docenti delle scuole di ogni ordine e grado in materia di Legislazione scolastica e in quanto tale risulta spesa autorizzata di acquisto di “libro in formato digitale per autoformazione” nell’ambito del bonus di euro 500 ai sensi del D.M. 23/09/2015, art. 4, comma 1, lettera a). Risulta inoltre un inedito Testo di preparazione indispensabile per le prove di esame del concorso a dirigente scolastico 2015 e del concorso a cattedre 2016. L’opera è così composta: •
Quadro storico delle leggi di riforma della scuola italiana dal 1924 al 2015 con testi di consultazione in versione integrale
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parte seconda:
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parte terza:
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Indice cronologico generale
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Indice analitico
parte prima:
Norme applicative Miur (1926-2004)
Massimario di giurisprudenza sul contenzioso scolastico
Analizzando il Quadro storico politico delle riforme dell’istruzione pubblica riportate nel paragrafo 1. dell’Ipertesto unico emerge chiaramente come i vari Governi delle XVII Legislature repubblicane succedutesi, in particolare nel periodo storico dal 1948 a oggi, hanno realizzato di volta in volta un modello di Scuola attraverso leggi di riforma, certamente espressione dell’identità culturale e politica del Governo di turno, ma non sempre rispondenti alle reali esigenze educative, sociali e occupazionali dell’Italia contemporanea, come appare da una lettura attenta di alcune importanti riforme della scuola italiana, quali la Legge n. 1859/1962 (Istituzione e ordinamento della scuola media statale), la legge n. 477/1973 (Delega al Governo per l’emanazione dei noti decreti delegati), la legge n. 62/2000 (Parità scolastica) e da ultimo la legge n. 107/2015 (La Buona Scuola). Le Norme ministeriali del periodo 1926-2004 sono consultabili nel presente Ipertesto, mentre per le altre Norme emanate successivamente si rinvia alla consultazione della ormai nota NORMATIVA del sito ministeriale www. istruzione.it Il Massimario di giurisprudenza pone in evidenza alcune significative sentenze tratte dagli archivi del Consiglio di Stato, della Corte Costituzionale, dei vari Tribunali amministrativi regionali e dall’Archivio dell’Ufficio studi, documentazione e massimario del Consiglio di Stato (Roma), inerenti al contenzioso scolastico maggiormente ricorrente. L’Indice cronologico generale raccoglie in modo sistematico e coordinato le leggi di riforma emanate dal 1924 al 2015 e consente di consultare facilmente i relativi testi legislativi riportati in versione integrale nel rispetto della certezza giuridica delle fonti al 100%. Da notare che nell’esposizione del Quadro storico politico sopra delineato è stato riservato un adeguato spazio ad alcune importanti leggi di riforma che, a nostro avviso, hanno cambiato la scuola italiana, a partire dalla legge delega n. 53/2003 e successivi decreti attuativi dell’allora Ministro della Pubblica Istruzione Letizia Moratti, la quale aveva iniziato un radicale processo di riforma della scuola italiana, attraverso nuove norme sul diritto-dovere all’istruzione e alla formazione per almeno dodici anni, nonché specifiche disposizioni relative all’alternanza scuola-lavoro per il conseguimento di una qualifica di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno di età. Si era ottemperato in tal modo sia all’obbligo scolastico, di cui all’articolo 34 della Costituzione, sia all’obbligo formativo, introdotto dall’articolo 68 della legge 17 maggio 1999, n. 144 e successive modificazioni. Le innovazioni legislative introdotte successivamente dal Ministro Fioroni con il Governo Prodi II, interpretate da molti come controriforme (politiche) nei confronti del precedente Governo, hanno di fatto bloccato l’applicazione dei vari decreti attuativi della legge n. 53/2003, confermando un modello di scuola sicuramente espressione culturale e politica del Governo di turno, ma
non rispondente, a nostro parere, alle reali esigenze di istruzione e formazione dell’attuale società italiana. Con il Governo Berlusconi (2008-2011) la riforma dei licei e degli istituti tecnici e professionali del Ministro Gelmini, approvata dal Consiglio dei Ministri del 4 febbraio 2010, rappresenta certamente, dopo oltre 80 anni dal lontano 1923 della Riforma Gentile, una riforma epocale, poiché segna di fatto un passo fondamentale verso la modernizzazione del sistema scolastico italiano. Con questa riforma sono stati posti, infatti, in chiara evidenza dal legislatore alcuni importanti obiettivi di politica scolastica da conseguire a partire già dall’a.s. 2010-2011, tra i quali figurano in primo piano i seguenti: • fornire maggiore sistematicità e rigore nei curricoli scolastici, coniugando tradizione e innovazione culturale; • privilegiare nei piani di studio la qualità e l’approfondimento delle materie; • caratterizzare accuratamente ciascun percorso liceale e articolare il primo biennio in alcune discipline comuni, anche al fine di facilitare l’adempimento dell’obbligo di istruzione e il passaggio tra i vari percorsi; • riconoscere ampio spazio all’autonomia delle istituzioni scolastiche; • consentire una più ampia personalizzazione, grazie ai quadri orari ridotti che danno allo studente la possibilità di approfondire e recuperare le carenze; • eliminare la giungla delle precedenti sperimentazioni didattiche, non sottoposte la maggior parte delle volte a una oggettiva verifica dei risultati e dei livelli di apprendimento raggiunti dagli alunni interessati. In tale nuovo sistema dei licei viene inoltre favorita la concorrenza didattica fra i vari istituti in base all’offerta formativa, alla capacità organizzativa scolastica dei dirigenti scolastici, nonché alla validità professionale dei docenti e all’utilizzo o meno da parte loro di metodologie didattiche innovative multimediali e di recupero anche in itinere. Altra riforma significativa si è avuta con l’entrata in vigore del D.Lgs. 3 agosto 2009, n. 106 con Disposizioni integrative e correttive del D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, il quale ha creato numerosi problemi interpretativi e operativi per i datori di lavoro, tra i quali in particolare i dirigenti scolastici. A tale scopo, a fronte anche dell’inasprimento delle nuove sanzioni previste nei casi di inadempienza, nonché della complessità di gestione di numerose istituzioni scolastiche, abbiamo ritenuto opportuno inserire nell’Indice cronologico generale la versione integrale del Testo Unico sulla Sicurezza del D.Lgs. 3 agosto 2009, n. 106 coordinato con il D.Lgs. n. 81/2008 a opera del Dipartimento Prevenzione Sicurezza Ambienti di Lavoro della Regione Piemonte e segnalato dall’INAIL sul proprio sito web. Infine non meno importante è stata anche per la scuola la Riforma della Pubblica Amministrazione introdotta con l’ex-decreto legislativo 150/2009 in attuazione della legge n. 15/2009.
Uno dei temi principali contenuti nel suddetto decreto legislativo è stato senz’altro la riforma della dirigenza pubblica e in particolare la valutazione dei dirigenti con il nuovo sistema di premialità, ma anche di sanzioni nel caso di inadempienze o di scarso rendimento. Il citato decreto sancisce, infatti, nell’art. 40 e seguenti un sistema più rigoroso di responsabilità dei dirigenti pubblici, tra i quali i dirigenti scolastici, definendo e ampliando il loro potere di organizzazione e di gestione delle risorse umane. I dirigenti diventano finalmente i veri responsabili dell’attribuzione dei trattamenti economici accessori, in quanto a essi compete la valutazione della performance individuale di ciascun dipendente, secondo criteri certificati dall’apposito sistema di misurazione e di valutazione, secondo gli obiettivi prefissati dall’amministrazione di appartenenza. La recente Riforma della Pubblica Amministrazione, Legge n.124/2015 con il Ministro Marianna Madia introduce in particolare con l’art. 11 (Dirigenza pubblica) importanti innovazioni inerenti il reclutamento, la valutazione, nonché la mobilità dei dirigenti pubblici, ribadendo sostanzialmente alcune finalità legislative dell’art. 40 della così detta Riforma Brunetta ex-legge 150/2009 sopra citata. Ampio risalto, infine, è stato dato alla Riforma della Buona Scuola – Legge n. 107/2015 del Governo Renzi, definita più volte dallo stesso Presidente del Consiglio una Riforma epocale. Nella suddetta legge n. 107/2015 mancano, tuttavia, alcuni tasselli legislativi determinanti per una reale riforma (epocale) del sistema scolastico italiano in grado di competere nella classifica internazionale annuale dell’OCSE sui sistemi nazionali di istruzione. Tali tasselli legislativi riguardano principalmente, a nostro avviso, le Nuove competenze del dirigente scolastico, di cui ai commi da 78 a 85 e al comma 93 – Istituzione di un apposito nucleo di nomina ministeriale per la valutazione dei dirigenti scolastici. In merito alle attribuzioni del dirigente scolastico, di cui al comma 78 e sgt. sopra citati, ci auguriamo che in occasione dell’emanazione dei decreti attuativi della legge 107/2015, di cui al comma 180 – Delega al Governo in materia di sistema nazionale, la presidenza del Consiglio di Istituto sia attribuita nell’ambito di un apposito ddl sulla “Nuova Governance della scuola” non a un genitore, bensì al dirigente scolastico, il quale soltanto in tal modo potrà realmente esercitare le sue funzioni di autonomia e responsabilità dirigenziale con relativa valutazione dei risultati conseguiti senza più essere condizionato nel suo operato dirigenziale dal vetusto D.P.R. 416/1974, introdotto dal Governo Rumor (DC – PSI – PSDI – PRI) con l’allora Ministro della P.I, Franco Maria Malfatti (1973-1974). In virtù dell’applicazione del suddetto decreto è stato imposto a docenti e dirigenti scolastici per oltre 40 anni, come denunciato già a suo tempo dall’ex-
Ministro della P.I. Salvatore Valitutti (PLI 1979-1980) una tale gestione collegiale della Scuola intesa (a nostro parere solo in teoria) come comunità educativa, che ha determinato, invece, di fatto a partire dal 1974, una gestione politicizzata e assembleare della scuola, impedendo la piena attuazione dell’istituto della dirigenza scolastica, in conclamato conflitto giurisprudenziale con quanto previsto dal decreto legislativo n. 165/2001, art. 25, dall’ex- decreto legislativo n. 150/2009, Capo II, art. 37 e seguenti, nonché dalla legge 107/2015, commi 78-85 e dalla recente legge n. 124/2015, art.11 sulla Dirigenza pubblica. Altri aspetti innovativi della legge di riforma della Buona Scuola sono senz’altro i seguenti: • Istituzione dell’organico dell’autonomia funzionale alle esigenze didattiche, organizzative e progettuali delle istituzioni scolastiche – comma 5. • Curriculum e identità digitale dello studente – comma 28. • Formazione dei docenti per l’innovazione didattica e sviluppo della cultura digitale per l’insegnamento, l’apprendimento e la formazione delle competenze lavorative, cognitive e sociali degli studenti – comma 58. • Carta elettronica per l’aggiornamento e la formazione del docente – comma 121. • Formazione in servizio dei docenti di ruolo obbligatoria, permanente e strutturale, in coerenza con il piano triennale dell’offerta formativa – comma 124. In conclusione per una scuola competitiva e di qualità secondo gli standard internazionali dell’OCSE, oltre alle riforme finora realizzate, occorre che il Governo Renzi e il Ministro della P.I. Stefania Giannini, nonché i parlamentari della Commissione Cultura e Istruzione di Camera e Senato, proprio in occasione dell’emanazione dei decreti attuativi della legge n. 107/2015, mettano mano quanto prima alla soluzione dei seguenti annosi problemi della scuola italiana non più rinviabili: • Introdurre una Nuova Governance della Scuola per realizzare un’autentica autonomia delle istituzioni scolastiche in una visione non più assembleare e politicizzata della scuola1. • Completare la legge n. 62/2000 sulla parità scolastica, attraverso l’introduzione graduale del “bonus scuola” o del credito d’imposta, come già sperimentato con successo nella Regione Lombardia. 1
v. ex-ddl A.S. n. 933 del 9 luglio 2013, Norme per una nuova governance delle istituzioni scolastiche autonome, prima firmataria Stefania Giannini, Andrea Olivero, Pier Ferdinando Casini e altri…, che MinervaIstruzione.it ha proposto recentemente al Presidente del Consiglio Matteo Renzi e allo stesso Ministro della P.I. Giannini di ripresentare (“mutatis mutandis”) come ddl governativo in Consiglio dei Ministri in occasione dell’emanazione dei prossimi decreti attuativi della legge n. 107/2015.
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Abrogare il valore legale del titolo di studio e favorire un maggiore pluralismo educativo in una convivenza competitiva tra scuole statali e istituti paritari. Ridurre il numero di alunni per classe per realizzare un processo di insegnamento e apprendimento altamente individualizzato, inteso non più come mero nozionismo, bensì come atteggiamento partecipativo e creativo che ogni docente dovrebbe saper suscitare nell’alunno, affinché questi sappia trasferire altrove (transfert) tutto ciò che ha appreso a scuola in termini di specifiche competenze linguistiche, relazionali, geografiche, tecnologiche, informatiche… Perfezionare il meccanismo di verifica periodica obiettiva dei livelli di apprendimento degli alunni, con riferimento agli indicatori dell’istruzione dell’OCSE del rapporto annuale PISA, introducendo penalità certe nei confronti delle scuole risultanti non in linea con gli obiettivi e gli standard nazionali ministeriali in materia di formazione e istruzione. Stanziare adeguati finanziamenti strutturali per contrastare la perdurante diffusione della droga e del bullismo nelle scuole, nonché per prevenire in modo drastico nei vari livelli di istruzione la dispersione scolastica, in conseguenza della quale il 33% degli studenti abbandona la scuola prima di ottenere un diploma e il 70% di coloro che si iscrivono all’università non arriva alla laurea, in base ai dati statistici ministeriali. Roma, gennaio 2016
QUADRO STORICO POLITICO DELLE LEGGI DI RIFORMA DELLA SCUOLA ITALIANA DAL 1924 AL 2015 Selezione di testi coordinati in versione integrale delle leggi di riforma tuttora vigenti inerenti il funzionamento della Scuola di ogni ordine e grado
Capitolo primo 1922-1924 ‒ La Riforma Gentile per una Scuola centralistica, gerarchica e selettiva. Il primato dell’istruzione classica Ministro P.I. Giovanni Gentile (1922-1924) – Governo Mussolini · Regio decreto 29 giugno 1924, n. 1239 Orari e programmi di esame per i Regi licei artistici e le accademie di belle arti