Organismos de control de los medios audiovisuales en Bélgica: CSA y VRM
Blai Fajardo Montañés DERECHO DE LA INFORMACIÓN COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL 2009-2010 UNIVERSITAT DE VALÈNCIA
Índice Algunos datos sobre Bélgica y su consumo audiovisual.....................1 Un país, dos organismos de control........................................................3 El Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (CSA)..............................................4 Historia y significado.....................................................................4 Organigrama...................................................................................6 Funciones y procedimientos sancionadores...............................7 El Vlaamse Regulator voor de Media (VRM)...............................................9 Origen y características generales................................................9 Fundamentos legales......................................................................10 Misión y principales funciones.....................................................10 Organización interna......................................................................10 Mecanismos de investigación en las distintas áreas..................12 Procedimientos sancionadores.....................................................13 Concesión de licencias a cadenas privadas.................................14 Bibliografía y recursos...............................................................................16
Organismos de control de los medios audiovisuales en Bélgica: CSA y VRM Algunos datos sobre Bélgica y su consumo audiovisual El Reino de Bélgica es uno de los países fundadores de la Unión Europea, situado al noroeste del continente y con una población de aproximadamente 10.7 millones de habitantes. Su organización territorial es relativamente peculiar si la comparamos con el resto de países pertenecientes a la comunidad del continente europeo: Bélgica se divide internamente en tres regiones y tres comunidades. Las regiones, Flandes, Valonia y la que corresponde a la capital del Reino, Bruselas, no tienen
exactamente
la
misma
distribución que las comunidades lingüísticas (flamenca, francófona y germanófona), que será, por mayor reconocimiento popular, el criterio territorial por el que nos regiremos en este análisis. De
Comunidades y Regiones de Bélgica
hecho, y para mayor claridad, obviaremos la pequeña fracción del territorio belga correspondiente a la comunidad germanófona (en el que habita un 0.73% de la población del país) y de esta manera la podremos integrar en la mucho mayor zona francófona sin perjuicio de las competencias que sobre la primera tengan los organismos de los que hablaremos a continuación. Siguiendo con el somero repaso a las estadísticas que nos van a ser de utilidad, cabe citar algunas cifras que muestran el estado de la atención prestada por la 1
población belga a las emisiones audiovisuales: el porcentaje de hogares que poseen al menos un aparato de televisión ha permanecido estable desde 2004 en un 98-99%, aun sin sufrir grandes cambios ya desde el inicio de la década anterior (85.3% en 1990). La recepción a través de la tecnología de cable es casi omnipresente, con un 94% del total. La última medición disponible hablaba de 4.700.000 receptores de televisión en el país, pero ésta se remonta a 1997, por lo que podemos extrapolar a la actualidad un número sensiblemente mayor atendiendo a las demás estadísticas. Las emisiones televisivas regulares en Bélgica comenzaron en 1953 desde las cadenas públicas VRT (Vlaamse Radio- en Televisieomroep, Radio y Televisión Flamenca) y RTBF (Radio Télévision Belge de la Communauté Française, Radio y Televisión Belga de la Comunidad Francesa), aunque ambas fueron fundadas en 1930 con un objetivo enfocado a la emisión radiofónica pública. Anteriormente a estos organismos, la potestad en la gestión de todo lo relativo al espacio radioeléctrico, emisiones, contenidos, etc. corría a cargo de un gran ente de radiodifusión estatal, el INR (Institut National de Radiodiffusion), un antecesor más directo de lo que sería la RTB(F) en 1960 que de la VRT, constituida independientemente. Es muy importante nombrar, antes de entrar en materia, cuáles son las fuentes del derecho que se verán referidas y concretadas en los organismos de control de los medios. Recordemos que cada Comunidad es administrativa y legislativamente independiente, con solamente un Tribunal de arbitraje dedicado a resolver los conflictos de este tipo y el Gobierno Federal, jerárquicamente superior a todos ellos pero con mayor orientación hacia los asuntos exteriores, la defensa, la gestión de la economía, los transportes, la energía... con lo que cada Comunidad puede y debe establecer su propio abanico normativo en las competencias que se ha asignado a sí misma. En consecuencia, ya que nuestro interés se dirige a la regulación de los
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medios, encontramos por y para la Comunidad Francófona el Decreto Coordinado de los Servicios de Medios Audiovisuales1, con fecha de 26 de Marzo de 2009; y por y para la Comunidad Flamenca, el conocido como Mediadecreet (cuyo nombre completo en flamenco es Decreet betreffende radio-omroep en televisie, Decreto referente a la radio y la televisión2), con fecha de 27 de Marzo de 2009 y modificado en 18 de Diciembre de 2009, para ser publicada su versión final en el Boletín Oficial Belga el 18 de Enero de 2010.
Un país, dos organismos de control Debido a la separación geolingüística del país belga y, también, a la voluntad de ambas partes de crear y preservar sus propias herramientas de control administrativo y legislativo, se da la existencia de dos organismos que actúan paralelamente, con funciones semejantes, en la regulación de las actividades de los medios audiovisuales del país. Son, para la Comunidad Francófona y la Comunidad Flamenca respectivamente, el CSA (Conseil Supérieur de l'Audiovisuel, Consejo Superior del Audiovisual) y el VRM (Vlaamse Regulator voor de Media, Regulador Flamenco de los Medios). Ambos dependen parcialmente de las regulaciones del Gobierno Central, pero la autonomía y la justificación de su razón de ser se refuerza con la existencia de dos redes de radiodifusión separadas incluso en dos organismos de televisión y radio públicas, uno para cada zona lingüística. De la misma forma, las empresas privadas de radiodifusión tampoco son comunes al norte y sur del país, sino que se han especializado en la lengua y la cultura de cada región como parte de su objetivo (obtener beneficios), lo que aporta una razón más para la existencia de dos regulaciones separadas pero en convivencia.
1 http://bit.ly/9dBoIj → Décret coordonné sur les services de médias audiovisuels 2 http://bit.ly/aY5vnU → “Mediadecreet” [en neerlandés] http://bit.ly/9Nq08U → versión traducida
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1.
El Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (CSA)
• Historia y significado Este organismo, fundado en 1987 como órgano consultivo para la comunidad francesa y declarado autoridad administrativa en 1997 mediante decreto3. El decreto del 27 de febrero 2003 de radiodifusión4 ratificaba esta decisión y precisaba que el CSA es un "órgano administrativo independiente que goza de una personalidad jurídica propia y es responsable de regular el sector de la radiodifusión en los países francófonos de la Comunidad" (artículo 130). Todas las palabras son importantes en esta definición:
➢ Autoridad: El CSA es una institución, no un agente, que posee habilidades y poderes propios de decisión; ➢ Administración: Es un organismo dependiente del ámbito administrativo y no del ámbito judicial; ➢ Independiente: Entidad independiente del poder político y económico. Su grado de independencia se mide por diferentes factores relacionados con su composición, sus medios y su funcionamiento; ➢ Personalidad jurídica: Tiene capacidad de demandar en su propio nombre, esta capacidad complementa a su facultad de imponer sanciones y la posibilidad de apelar contra las decisiones (administrativas) de control; ➢ Control: la recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa (20 de diciembre de 2000) sobre la independencia y funciones de las autoridades de reglamentación para el sector de la radiodifusión proporciona una definición de la regulación y proporciona las razones de su adopción en estos 3 http://bit.ly/clPmCC → Décret du 24 juillet 1997 relatif au CSA et aux services privés de radiodiffusion sonore 4 http://bit.ly/afz8i9 → Décret du 27 février 2003 sur la radiodiffusion
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términos: “El reglamento se refiere principalmente a un sector de la suave, la radiodifusión justa y pluralista, respetando la libertad y la independencia editorial de los radiodifusores. Más de una autoridad policial, las autoridades de radiodifusión son las primeras con la intención de garantizar el buen funcionamiento del sector de la radiodifusión a través de un espíritu de diálogo, apertura y confianza con los organismos de radiodifusión. Se les supone a los reguladores su acción en favor del interés público”; ➢ Difusión: los avances tecnológicos y, en particular, la convergencia de las redes e infraestructuras hacen de la radiodifusión un tema de interés general. El CSA se refiere a este respecto a la diferenciación realizada por el Tribunal Constitucional de Bélgica.
Vistas las características que definen en una frase al CSA, es ahora primordial conocer su composición interna, la delimitación de su campo de acción, las motivaciones que llevan a su existencia y las potestades de gestión, recomendación, denuncia y sanción de las que dispone. •
Composición: El CSA está integrado por una Junta y dos Colegios. ◦ La Junta (Bureau) tiene el poder de llevar a cabo, de forma independiente, todos los actos necesarios o apropiados para el adecuado ejercicio del CSA y su administración (la representación legal, personal, coordinación y organización de los trabajos del CSA, revisión de la legislación interna y europea o internacional...) ◦ El Colegio de Autorización y Control (Collège d'autorisation et de contrôle), que gestiona y autoriza a los proveedores de servicios de televisión -excepto a los canales públicos- y de radiodifusión; se encarga de intermediar en la relación entre el Gobierno de la Comunidad Francesa de 5
Bélgica y dichos proveedores de servicios; realizar exámenes periódicos del estado de las gestiones en la radiotelevisión pública francófona (RTBF) y en las emisoras privadas; formular recomendaciones; advertir violaciones de los tratados de radiodifusión y, finalmente, imponer las sanciones administrativas, que van desde la amonestación hasta la retirada de la licencia de emisión al infractor. ◦ El Colegio de Asesoramiento (Collège d'avis), cuya misión principal es asesorar, bajo iniciativa propia o petición directa, al Gobierno o Parlamento de la Comunidad Francesa sobre temas relacionados con el audiovisual, incluida la explotación comercial, siempre y cuando haciendo esto no se entre en conflicto con las competencias del Colegio de Autorización y Control descrito anteriormente. Este Colegio de Asesoramiento también redacta los reglamentos sobre comunicación publicitaria, protección de los derechos humanos y de los menores, accesibilidad a personas con discapacidad, etc. El organigrama (no jerárquico) del CSA es el siguiente:
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• Funciones y procedimientos sancionadores Del mismo gráfico ilustrativo de la página anterior pueden extraerse los aspectos de la emisión televisiva en los que el CSA hace mayor hincapié para su control efectivo: •
Protección de los menores y la dignidad humana
•
Derecho a la información en periodo electoral ◦ El Reglamento en la radio y la televisión durante las campañas electorales 5 dicta las siguientes directrices, entre otras: ▪ La prohibición de la publicidad de los partidos políticos ▪ La exigencia de objetividad y el pluralismo en el procesamiento de información para garantizar un conjunto equilibrado y representativo de las diferentes tendencias ▪ La prohibición de acceso a partes del debate que inciten al odio y la discriminación.
•
Control de la publicidad, product placement y protección del consumidor ◦ Artículo 11 del Decreto Coordinado de los Servicios de Medios Audiovisuales: Las empresas de comunicación no pueden, ya sean los servicios de radiodifusión en lineales y no lineales, y en términos de contenidos : ▪ Socavar el respeto a la dignidad humana; ▪ Contener o promover la discriminación por motivos de raza, etnia, género, orientación sexual, nacionalidad, discapacidad o edad; ▪ Atentar contra las creencias religiosas, filosóficas o políticas; ▪ Fomentar comportamientos nocivos para la salud o la seguridad, incluyendo el desarrollo de comportamientos violentos;
5 http://bit.ly/aoXGA9 → Règlement relatif aux programmes de radio et de télévision en période électorale (2009-2010)
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▪ Fomentar conductas gravemente perjudiciales para la protección del medio ambiente; ▪ Contravenir las normas relativas a obras literarias, artísticas y los derechos industriales y humanos a su imagen; ▪ Contener referencias a una persona o institución determinada, las declaraciones o declaraciones juradas de ellos sin su autorización o la de sus dependientes. ◦ Tampoco se permite, según el artículo 20 §1 que el tiempo destinado a la publicidad sobrepase el 20% de cada hora, esto es, existe un máximo legal de 12 minutos. ◦ Product placement: “Un espectador puede quejarse a la CSA si cree que un programa que involucra la colocación de producto no cumple con las condiciones del Decreto o si se constata que el producto ha sido colocado en un programa informativo o dirigido al público infantil. El Colegio de Autorización y Control examinará si el hecho denunciado es legal según las normas, decretos y directrices de interpretación que ha establecido el CSA a este respecto6 y podrá imponer una sanción. •
Cuotas de creación de contenidos audiovisuales para la integración cultural y pluralismo Estas cuotas o porcentajes del contenido del medio, en Bélgica, se aplican según el artículo 43 del vigente Decreto Coordinado de los Servicios de Medios Audiovisuales. Además, dice el CSA de sí mismo que La preservación del pluralismo en los medios de comunicación audiovisuales en la Comunidad francesa es una de sus misiones. Se define concretamente en el Capítulo IV de la Ordenanza para el pluralismo
6 http://bit.ly/9WLbOM → Recommandation du placement produit, publicación propia del CSA, 2001.
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de los medios de comunicación (artículos 6 y 7) 7. “Por los fundamentos mismos de una sociedad democrática, los medios de comunicación plurales permiten a los ciudadanos para formar sus propias opiniones libremente, sobre la base de una amplia gama de información de diversas fuentes.” El artículo 6 del Decreto Coordinado de los Servicios de Medios Audiovisuales y la Ordenanza sobre la transparencia de los editores 8 pueden llevar al CSA a tomar posiciones en este asunto. El CSA se ve obligado entonces a realizar una evaluación de la diversidad de la oferta. Si, tras la evaluación, el CSA ha observado una violación de la libertad de acceso del público a una oferta plural, notificará sus objeciones a los editores o distribuidores implicados y fomentará un diálogo con ellos para acordar medidas que respeten la diversidad de la oferta. Si las consultas no permiten concluir un memorando de acuerdo en el plazo de seis meses o si el protocolo no se respeta, el CSA puede imponer una sanción.
2. El Vlaamse Regulator voor de Media (VRM) • Origen y características generales El
organismo
de
control
de
los
medios
audiovisuales de la Comunidad Flamenca posee ciertos matices que lo diferencian de su homólogo del territorio del sur, aun siendo su razón de ser y sus objetivos comunes a ambos. Principalmente, por su composición organizativa apreciamos que se trata de un organismo con menos ramificaciones y dispuesto más en forma de bloque administrativo, con solamente dos departamentos de control, denominados “salas”, de los que hablaremos a continuación. 7 http://bit.ly/dwxtNc → Pluralisme des medias, publicación propia del CSA, 2001. 8 http://bit.ly/dni2Dv → Transparence des éditeurs de services de radiodiffusion, pub. Propia del CSA, 2001.
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• Fundamentos legales Como ya hemos adelantado en la introducción, este organismo establecido en Flandes se nutre legislativamente del ya citado Mediadecreet o Decreet betreffende radioomroep en televisie, Decreto referente a la radio y la televisión, de redacción propia del Gobierno de la Comunidad como sus estatutos demandan.
• Misión y principales funciones El VRM nació con el objetivo de supervisar la aplicación de los reglamentos de los medios de comunicación en la Comunidad flamenca, la resolución de litigios relativos a la regulación de los medios y la concesión de autorizaciones y licencias de emisión. Otras tareas encomendadas a este regulador son: • Trazar mapas estadísticos y analíticos de las concentraciones en el sector de medios de comunicación locales; • La aplicación de la gestión de la cadena pública en la Comunidad flamenca. • Redactar informes-resumen de la gestión y movimientos del sector de cara al Gobierno flamenco; • Realización de las tareas especiales que pudiera encomendar el Gobierno de Flandes.
• Organización interna del VRM En orden jerárquico, el órgano más alto en el Regulador Flamenco de los Medios (después de la Junta Directiva y la Administración, sin competencias directas en cuanto a contenidos de los medios) es el Consejo General, integrado por cinco miembros: Presidente, juez y tres profesionales de los medios. Las funciones más importantes del Consejo General son: •
Vigilar el cumplimiento y sancionar las infracciones de la ley
•
Modificar, suspender y revocar las licencias de radiodifusión cuando se
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infrinja la ley •
Conceder, suspender o revocar licencias para la prestación de una red de difusión terrestre
•
Recibir y atender los diferentes tipos de notificaciones dirigidas al VRM, tal como se especifica en el Mediadecreet
•
Definir los mercados de referencia y el alcance geográfico de los productos y servicios en el ámbito de las redes de comunicaciones electrónicas y el análisis de los mercados para determinar si la configuración actual es realmente competitiva
•
Identificar a las empresas con poder significativo en el mercado y, en caso necesario, imponerles una o más obligaciones
•
Asignar las concentraciones en el sector de medios de comunicación locales
•
Vigilar el cumplimiento del acuerdo de gestión con la comunidad flamenca de la cadena pública, y redactar el informe anual a presentar ante el Gobierno de Flandes
•
La ejecución de órdenes especiales procedentes del Gobierno de Flandes y dirigidas al consejo de administración
En un nivel inferior, y ya dentro de las funciones más concretas de actuación del VRM para el control de contenidos, etc. encontramos la Sala de imparcialidad y protección de menores ◦ El espacio para la imparcialidad y la protección de los menores se pronunciará sobre las controversias que surjan después de la emisión de programas que puedan afectar al desarrollo físico, moral o mental de los menores de edad; que inciten al odio por motivos de raza, sexo, religión o nacionalidad o programas en los que la discriminación se produce entre las
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diferentes tendencias ideológicas y filosóficas. ◦ Este departamento está integrado por nueve miembros, cuatro de ellos periodistas profesionales.
• Mecanismos de investigación en las distintas áreas El VRM, cumpliendo con la Ley que lo rige y configura, puede iniciar acciones de tres maneras distintas, según el suborganismo que gestione el caso: •
Junta General ◦ Denuncia La Junta General se pronunciará en respuesta a una queja por escrito sobre los motivos de la denuncia se ha completado por el fiscal. La denuncia podrá referirse a las comunicaciones comerciales y anuncios de servicio público. ◦ Actuación de oficio La unidad de investigación del Regulador realiza correctamente las muestras de ambos y privadas de televisión y emisoras de radio públicas. Si la unidad de investigación determina una posible violación se remite a la Junta General del regulador. Se puede optar por iniciar un proceso que conduzca a una decisión sobre la posible infracción. ◦ Solicitud del Gobierno de Flandes A petición del Gobierno, el Regulador podrá iniciar procedimientos.
•
La Sala de imparcialidad y protección de menores: ◦ Denuncia El espacio para la imparcialidad y la protección de los menores se pronunciará en respuesta a una queja presentada por cualquier persona que manifieste un interés o una desventaja. 12
◦ Actuación de oficio El espacio para la imparcialidad y la protección de los menores también pueden automáticamente iniciar una investigación con respecto al artículo 42 y artículo 176, 1° del Mediadecreet. ◦ Solicitud del Gobierno de Flandes Al igual que la Junta General, el VRM podrá iniciar procedimientos a petición del Gobierno flamenco.
• Procedimientos sancionadores •
La Junta General del VRM puede imponer a los organismos de radiodifusión, los distribuidores y redes de servicios las siguientes sanciones: ◦ Una advertencia con el fin de detener el delito; ◦ Una multa administrativa de hasta 125.000 euros. La cuantía de la multa no la recauda finalmente el VRM, sino que se añade a los ingresos públicos del gobierno flamenco. ◦ Ordenar la publicación de la decisión tomada en diarios y/o revistas a costa del infractor ◦ Suspender o revocar la licencia de emisión ◦ Suspender o retener la emisión del programa en cuestión
•
La
Sala de imparcialidad y protección de menores puede imponer las
mismas sanciones que la Junta General (esto es, advertencia o multa de hasta 125.000), pero puede además: ◦ Ordenar la publicación de la decisión tomada en diarios y/o revistas a costa del infractor ◦ En caso de encontrarse ante una o varias violaciones graves de cualquier ley, proponer la suspensión de la emisión de un programa en particular. 13
Quedan por analizar las condiciones que el Gobierno flamenco establece para la emisión de spots publicitarios en la parrilla televisiva, su porcentaje máximo de presencia, la duración de los bloques, etc. A este respecto, el VRM sigue ateniéndose al Mediadecreet que, al igual que estableciera el Decreto Coordinado de los Servicios de Medios Audiovisuales de la Comunidad Francófona, limita a 12 los minutos por hora que pueden ser emitidos. Los canales de televisión, eso sí, pueden decidir con qué frecuencia interrumpirán sus programas para insertar los bloques publicitarios dentro de unos límites como el de no dañar la fluidez del discurso del programa o tener en cuenta su naturaleza y tipología. En el caso de las películas y los programas informativos, la interrupción solo podrá darse como mínimo cada 30 minutos. Las cadenas de televisión pertenecientes al ente público (VRT en la Comunidad flamenca) no podrán exhibir publicidad de ningún tipo exceptuando la autopromoción, los patrocinadores (en formato de breve mención) y los anuncios de servicio público. Finalmente, durante los programas infantiles no están permitidas las interrupciones para paso a publicidad, solo puede ser emitida antes y después de estos espacios.
• Concesión de licencias a cadenas privadas El VRM distingue entre los siguientes tipos de organismos privados de radiodifusión: •
Organismos de radiodifusión nacional ◦ Ejemplos: FM JOE - Q-Music
•
Organismos de radiodifusión regional ◦ Ejemplos: Nostalgia - Be One
•
Emisoras locales 14
◦ Ejemplos: City Music - VBRO Aalter •
Otros organismos de radiodifusión. ◦ Ejemplo: Be One Kabel (radio)
Para obtener la licencia de emisión, las cadenas privadas deben ser reconocidas como tales por el Gobierno de Flandes. Únicamente podrán optar a una licencia si se ha publicado una convocatoria en el Boletín Oficial Belga que incluirá la ubicación y enumerará las coordenadas geográficas necesarias. Mientras no se publique dicha convocatoria en el Boletín Oficial, las candidaturas estarán cerradas y no será posible la obtención de licencias. Además del reconocimiento, las emisoras privadas también necesitan una licencia de radiodifusión, otorgada por el VRM. La licencia contiene una serie de parámetros técnicos tales como el tipo de equipo de transmisión, la altura de la antena, la potencia máxima de transmisión, la longitud del cable y la ubicación exacta del desarrollo de redes e infraestructuras de comunicación.
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BibliografĂa y recursos
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