Programa Intensivo de Actualización en Perspectiva de Género y Derechos Humanos -Material de Apoyo- by Pablo Mora

PROGRAMA DE IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES SDN 2013

PROGRAMA INTENSIVO DE ACTUALIZACIÓN EN

PERSPECTIVA DE GÉNERO Y DERECHOS HUMANOS — MATERIAL

UNAM CUAUTITLÁN

COORDINACIÓN

Extensión Universitaria F E S

C U A U T I T L Á N

APOYO —

PROGRAMA DE IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES SDN 2013

PROGRAMA INTENSIVO DE ACTUALIZACIÓN EN

PERSPECTIVA DE GÉNERO Y DERECHOS HUMANOS — MATERIAL DE APOYO —

PARA CAPACITAR AL PERSONAL DE LA RED DE GÉNERO DE LOS ORGANISMOS RESPONSABLES Y COORDINADORES/AS REGIONALES

PRESENTACIÓN La presente compilación reúne una colección de breves ensayos sobre diferentes subtemas en materia de igualdad entre mujeres y hombres, compilados con fines estrictamente didácticos. Su principal objetivo es servir como material de apoyo para el Programa Estratégico de Capacitación y Profesionalización de las y los Integrantes de los Organismos Responsables y Coordinadoras/es Regionales en materia de Género del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, durante el año 2013. El objetivo del Programa Estratégico es fortalecer el proceso de profesionalización de las y los integrantes de los organismos responsables y coordinadores/ as regionales de la SEDENA en materia de género, a través de la capacitación que les proporcionará herramientas conceptuales y metodológicas relativas a las teorías de género y derechos humanos. Al finalizar el Seminario Taller las y los participantes habrán examinado los avances y áreas de oportunidad de la SEDENA para lograr la institucionalización de la perspectiva de género; así como para el fortalecimiento de la cultura de igualdad entre mujeres y hombres, en un marco de respeto a los derechos humanos.

CONTENIDO P Presentación

Conceptos Básicos

1.1 Género y Perspectiva de Género

1.2 Perspectiva de Género

1.3 Las mujeres en las políticas del desarrollo

1.4 La Cumbre del Milenio

Bibliografía

Transversalidad e Institucionalización de la Perspectiva de Género

2.1 Las Políticas Públicas

2.2 La Desigualdad de Género como Problema Político/Público

2.3 Las Estrategias de Transversalidad en la Experiencia Mexicana

Bibliografía

Presupuestos Públicos con Perspectiva de Género

3.1 ¿Qué es el Presupuesto?

3.2 Etapas del Presupuesto

3.3 Presupuestos Públicos con Perspectiva de Género

3.4 Los Avances en México

3.5 Institucionalización en la Cámara de Diputados

3.6 Marco Normativo de los Presupuestos Públicos con Perspectiva de Género

Bibliografía

Cultura Institucional con Perspectiva de Género

4.1 Cultura Institucional y Cultura Organizacional de la Administración Pública

4.2 Políticas Públicas con Perspectiva de Género

4.3 Programa de Cultura Institucional (PCI)

Bibliografía

Los Desastres “Naturales”, el Enfoque de la Gestión Integral de Riesgos de Desastres y la Igualdad de Género

5.1 Enfoques para el Estudio de los Desastres

5.2 Enfoque “Alternativo”

5.3 La Gestión Integral de Riesgos de Desastres (GIRD)

5.4 La Perspectiva de Género en los Estudios de Desastres

Bibliografía

Acceso de las Mujeres a la Justicia

6.1 Justicia y Derechos Humanos

6.2 Las Falsas Dicotomías: Igualdad vs. Diferencia, Igualdad vs Equidad

6.3 Principales Documentos de Derechos Humanos 6.4 Discriminación y Justicia

70 71

6.5 Mujeres y Derechos Humanos en el Mundo

6.6 Mujeres y Derechos en México

6.7 Nueva Legislación

74`

Atención y Protección a Mujeres y Niñas Víctimas de Trata de Personas y Explotación Sexual

7.1 La Trata de Personas con Fines de Comercio Sexual

7.2 Factores que Pueden Incidir en el Fenómeno de la Trata de Personas con Fines de Comercio o Explotación Sexual

7.3 Diferencia entre Tráfico y Trata

7.4 Definición de Trata de Personas

7.5 La Trata de Personas con Fines de Explotación Sexual

7.6 Las Víctimas de la Trata de Personas con Fines de Explotación Sexual

7.7 La Protección a las Víctimas de Trata y Explotación Sexual Comercial

7.8 Marco Jurídico Nacional

Bibliografía

Anexo 1

Anexo 2

Violencia Social y Seguridad Ciudadana desde las Perspectivas de Género y Cohesión Social

8.1 Un Problema que Mueve Paradigmas

8.2 ¿Qué es la Seguridad?

8.3 La Inseguridad como Dato y la Inseguridad como Percepción

8.4 El Miedo como Indicador

8.5 Desafíos de la Seguridad

8.6 Una Nueva Variable para el Desarrollo

8.7 Enfoque de Cohesión Social para la Seguridad Ciudadana

8.8 Análisis desde la Perspectiva de la Cohesión Social

8.9 La Seguridad y la Perspectiva de Género

100

Bibliografía

102

Metodología del Marco Lógico

104

9.1 Gestión y Presupuesto Basado en Resultados

105

9.2 ¿Qué es un Proyecto?

106

9.3 Metodología del Marco Lógico

107

9.4 Análisis de las Partes Involucradas

108

9.5 Árbol de Problemas

111

9.6 Árbol de Objetivos

113

9.7 Análisis de Alternativas

115

9.8 Vínculo entre el Marco Lógico y el Árbol de Objetivos

115

9.9 Jerarquía de Objetivos (Lógica Vertical)

116

9.10 Supuestos

116

9.11 Lógica Horizontal (Indicadores y sus Medios de Verificación)

117

9.12 Perspectiva de Género

118

GÉNERO Y PERSPECTIVA DE GÉNERO

1.1 GÉNERO Y PERSPECTIVA DE GÉNERO 1.1.1 LA CATEGORÍA GÉNERO Género surge, como concepto, en la década de los sesenta del siglo veinte en el ámbito de los estudios de psicología médica, para destacar un acontecimiento que hasta entonces no se había tomado en cuenta, es decir al hecho de que existía algo más allá del sexo biológico que podía determinar la identidad y el comportamiento de las personas. El Dr. Robert Stoller, en 1964, estudiaba los trastornos de la identidad sexual en aquellas personas en las que la asignación del sexo falló debido a la confusión que los aspectos de sus genitales externos producían. Los casos estudiados llevaron a Stoller a suponer que el peso y la influencia de las asignaciones socioculturales a las mujeres y a los hombres, a través de los ritos, las costumbres y la experiencia personal tenían un peso fundamental, que no había sido tomado en cuenta hasta ese momento. Stoller y su colega John Money propusieron una distinción entre los conceptos sexo y género, en donde sexo se refiere a los aspectos biológicos y fisiológicos y género a la construcción social de las diferencias sexuales (Oakley, 1977).

Los “Estudios de las Mujeres” que surgen en los Estados Unidos en la siguiente década, desarrollan al género como una categoría central de análisis de la condición de las mujeres. Además del objetivo científico de obtener una mayor comprensión de la realidad social, el desarrollo de la categoría género también tenía un sentido reivindicativo, como afirma Marta Lamas: “… distinguir que las características humanas consideradas femeninas eran adquiridas por las mujeres mediante un complejo proceso cultural y constituían los factores que determinan la identidad y el comportamiento femenino o masculino y no el sexo biológico”. El descubrimiento de la importancia de la cultura y la socialización como elementos fundamentales en la adquisición de la identidad masculina o femenina, en contraposición al determinismo biológico, fue fundamental para ampliar la base argumentativa a favor de la igualdad entre los sexos.

1.1.2 SISTEMA SEXO-GÉNERO La antropología, y sus estudios de la cultura, también tuvieron una contribución importante en este debate. Gayle Rubin fue la primera en sistematizar el sistema sexo-género (en 1975). Esta antropóloga plantea que todas las relaciones sociales están generizadas y que son esas relaciones sociales —y no la biología— las que contribuyen a la opresión de las mujeres. El sistema sexo-género aborda las formas de relación establecidas entre mujeres y hombres al interior de una sociedad. Analiza las relaciones producidas en un sistema de poder que define condiciones sociales distintas para hombres y para mujeres en razón de los papeles y funciones que les han sido asignados por la sociedad y de su posición social como seres subordinados o bien, como seres con poder sobre los recursos.

Así el sistema sexo-género hace referencia a dos conceptos diferentes:

SEXO —

Se conforma por los componentes biológicos y anatómico-sexuales e implica diferencias fisiológicas, que definen a las mujeres y a los hombres.

GÉNERO —

Es la construcción social de la identidad masculina o femenina, agrupa los aspectos psicológicos, sociales y culturales que se le asignan a cada sexo.

El género determina lo que es esperado, permitido y valorado en una mujer o en un hombre, en un contexto particular. Las interpretaciones sobre lo masculino y lo femenino, así como la manera en que se relacionan, cambian según la época histórica o el contexto sociocultural, de esta forma, cada sociedad desarrolla su propio sistema sexo-género. Si bien la diferencia entre sexo y género es fundamental, son dos categorías estrechamente conectadas. La clave de esta distinción reside en asumir que no hay conductas exclusivas de un sexo, sino procesos sociales que asignan y dan sentido a las diferencias biológicas. A partir de la categoría género, se pueden explicar muchas situaciones de discriminación, basadas en las creencias sociales respecto al “deber ser” de mujeres y de hombres. Siguiendo estas ideas se puede decir que las relaciones de género:

• Dependen

del contexto, varían de

• Son

dinámicas incluso en las cultu-

un país a otro, de una región a otra

ras tradicionales, evolucionan con la

en el mismo país, y entre una familia

situación política, jurídica, económica,

y otra.

ambiental, etc.

• Interactúan

con otras relaciones

• Son

relaciones de poder. Las insti-

sociales. La clase social, la edad, la

tuciones sociales reflejan y perpetúan

religión, la pertenencia étnica, la prefe-

las relaciones de género. Por ello, toda

rencia sexual, las capacidades físicas y

tentativa de modificarlas en algunos

mentales influyen en las actividades y

casos se percibe como una amenaza a

responsabilidades de los hombres y

las tradiciones y la cultura.

las mujeres.

Dado que el género es una CONSTRUCCIÓN SOCIAL, las condiciones a través de las cuales dichos procesos se reproducen, pueden y deben cambiar hacia MAYORES EQUILIBRIOS en las relaciones entre MUJERES y HOMBRES.

1.1.3 ESTEREOTIPOS DE LA “FEMINIDAD” Y LA “MASCULINIDAD” Los estereotipos son ideas, atributos y comportamientos que la sociedad espera de las personas sin tomar en cuenta la diversidad de sus características, capacidades e intereses. Los estereotipos masculino y femenino definen el sistema de ideas sobre el que se construyen las identidades de mujeres y hombres. Son presupuestos fijados de antemano y se expresan como aquello que socialmente se espera que sean una mujer o un hombre. Los estereotipos de género predominantes establecen que:

La mujer debe ser:

El hombre debe ser:

Maternal, dulce, sensible, callada, abnegada, amorosa, tierna, bella, dócil, paciente, dependiente, protegida, etc.

Protector, fuerte, trabajador, líder, responsable, inteligente, agresivo, proveedor, atrevido, tosco, audaz, desordenado, etc.

Para las mujeres los estereotipos sobrevaloran las tareas reproductivas y la maternidad como actividades definitorias del “ser mujer”. Ligadas a estos atributos se aprecian otras cualidades como el altruismo, la intuición y la abnegación por el cuidado de las y los integrantes de la familia. De la misma manera, para los hombres permanecen mandatos sociales que giran en torno al trabajo productivo, a su rol como dirigentes de la política y agentes de la vida pública y las funciones de proveeduría económica en el hogar. Los hombres se benefician de su situación privilegiada en la mayoría de las sociedades. Diversas investigaciones han mostrado que a los hombres se les socializa en la represión de sus emociones y la solución violenta de conflictos, además de que se les expone a situaciones de mayor riesgo que a las mujeres. Estas asignaciones estereotipadas resumen y expresan la base sociocultural sobre la que se asienta la construcción de las diferencias sexuales y la desigualdad derivada de su representación. Distintos factores han contribuido al cambio de los estereotipos de género, principalmente durante la segunda mitad del siglo XX, entre ellos destacan los cambios demográficos, la reducción de la fecundidad y las transformaciones en el mercado laboral. Estos cambios han dado lugar a nuevos modelos de masculinidad y feminidad. En la actualidad encontramos a mujeres profesionistas que eligen combinar el trabajo con la maternidad o que deciden no ser madres. Así mismo, los hombres han empezado a reorientar la paternidad y su responsabilidad en el control de la natalidad y el cuidado de su sexualidad. Esta transición hacia nuevas formas de ser mujeres y ser hombres, lejos de ser un problema, constituye una oportunidad para respetar los derechos humanos así crear relaciones más democráticas en la pareja, en la familia y en la sociedad. Para que ello sea posible, se requiere de una ampliación de las oportunidades sociales y culturales de las mujeres en el corto plazo, para que éstas puedan superar su dependencia económica así como las restricciones a su desarrollo personal que los estereotipos de género les imponen.

1.1.4 DIVISIÓN SEXUAL DEL TRABAJO Y ROLES DE GÉNERO Entre las premisas teóricas más importantes del género se encuentra la dicotomía público/privado. De acuerdo con esta división, lo público se concibe como el espacio de la política, del interés general; mientras, lo privado se considera el espacio de la persona, de lo singular y lo particular. Con base en esta división, se estableció una diferencia en el status jurídico de las mujeres y los hombres. Los segundos fueron reconocidos como ciudadanos con plenos derechos para participar de las decisiones del Estado y en la vida pública, la cual incluye la economía y el mercado, en tanto que las mujeres fueron confinadas a la esfera privada y principalmente al ámbito doméstico, subordinadas a la autoridad masculina, ya fuesen maridos, padres o hermanos.

Roles de género (o sexuales) Los estereotipos inciden en la creación de los roles de género (o sexuales), es decir, éstos determinan las actividades que se espera desempeñe una persona de acuerdo a su sexo. Los roles de género se definen como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se generan como resultado de las expectativas y exigencias sociales de las actividades que se atribuyen a mujeres y hombres.

División sexual del trabajo Los llamados roles de género conforman la división sexual del trabajo, que tradicionalmente ha asignado a las mujeres las actividades en el ámbito privado, es decir, el trabajo reproductivo. En tanto, se considera que los hombres son responsables de las actividades en el ámbito público, también denominado, trabajo productivo.

Los roles productivo y reproductivo se desarrollan en dos espacios: • Rol productivo:

espacio de lo público.

• Rol reproductivo:

espacio de lo privado.

Trabajo productivo Es altamente valorado porque genera reconocimiento, poder, autoridad y status. Es considerado un rol masculino por excelencia aunque en la realidad las mujeres también realizan trabajos productivos, pero todavía se considera que no son del todo capaces y que invaden un espacio que no les corresponde.

Características principales de los roles reproductivos:

Características principales de los roles productivos:

• Compuesto de actividades y responsabilidades del espacio privado dirigidas al cuidado de la familia. • Al no ser generador de mercancía, no es valorado ni reconocido por la sociedad a pesar de su gran contribución a la economía local y nacional. Se considera una responsabilidad preponderantemente femenina. • Implica jornadas de trabajo de 10 a 14 horas diarias. • Sin remuneración económica, ni prestaciones laborales. • Es rutinario y no proporciona prestigio social.

• Producción de bienes, servicios y recursos para su sustento y el de la familia. • Genera independencia económica. • Establece un horario de trabajo. • Proporciona prestaciones laborales. • Otorga reconocimiento social.

Consecuencias de la división sexual del trabajo Esta división histórica ha provocado que se encasillen las actividades e identidades de mujeres y hombres; un acceso desigual a los medios de adquisición del conocimiento, las propiedades, los recursos económicos y los derechos mayormente desventajoso para las mujeres; así mismo esa división del trabajo permite que algunas habilidades se desarrollen y otras se limiten entre las mujeres y los hombres. Aún cuando muchas mujeres se han incorporado al mercado laboral, esta situación no se traduce en una distribución más equitativa de las tareas domésticas, por lo que éstas tienen que dividir su tiempo entre el papel productivo y reproductivo y de allí que se hable de la doble o triple jornada que las mujeres desarrollan cotidianamente.

Cómo se aprenden los roles de género El proceso de socialización primaria de los roles de género se lleva a cabo principalmente al interior de la familia: desde la infancia mujeres y hombres aprenden quién hace qué y quién tiene derecho a qué. En este proceso que empieza con el nacimiento y concluye con la muerte, las personas aprenden quiénes son y cuál es su papel en la sociedad. La socialización secundaria se desarrolla en la escuela, la iglesia, los grupos de pares, el Estado, el mercado y por influencia de los medios de comunicación. En ese proceso se refuerzan o modifican las asignaciones de género aprendidas en la familia. En conclusión, el problema es que los estereotipos, los roles y los espacios asignados a las mujeres son menos valorados que los asignados a los hombres, y esta diferencia se traduce en desigualdades que han pretendido explicarse como naturales, cuando en realidad son producto de la asignación de género.

1.2 PERSPECTIVA DE GÉNERO Cómo veíamos en líneas anteriores, tenemos que diferenciar entre la biología, propiamente dicha, y la construcción social que se hace sobre la base de esas características, para así evidenciar la desigualdad, cuestionar los roles que las perpetúan y trabajar para transformarlas.

La perspectiva de género es una visión científica y política sobre las relaciones entre las mujeres y los hombres, así como una herramienta de análisis metodológico imprescindible para comprender los procesos que producen y reproducen la desigualdad entre ambos géneros, la valoración asimétrica de la capacidad y de los comportamientos, y acceso desigual a los recursos y el poder, y diseñar acciones para eliminar estas desigualdades.

La perspectiva de género busca principalmente: • Comprender los procesos a través de los cuales las diferencias biológicas entre los sexos se convierten en desigualdades sociales, que limitan el acceso equitativo de mujeres y hombres a los recursos económicos, políticos y culturales. • Desnaturalizar las explicaciones sobre las diferencias entre mujeres y hombres, basadas en los aspectos biológicos y la negación de la influencia social.

• Identificar vías y alternativas para modificar la desigualdad de género y promover la igualdad jurídica y de oportunidades entre mujeres y hombres. • Visibilizar la experiencia de los hombres en su condición de género, contribuyendo a una mirada más integral e histórica de sus necesidades, intereses y contribuciones al cambio. Esto ayudaría a desplazar la creencia de que son “representantes de toda la humanidad” para considerarlos en su diversidad y especificidad histórica.

Desde la perspectiva de género, la igualdad implica otorgar a las mujeres condiciones iguales, sobre todo en los ámbitos en que históricamente han estado en desventaja. Desde esta perspectiva la igualdad significa iguales oportunidades, derechos y responsabilidades para hombres y mujeres. Lo anterior no significa que ambos deban ser tratados como idénticos, sino que las oportunidades, derechos y responsabilidades de unos y de otras no dependan de que sean hombres o mujeres, lo cual requiere que sus intereses, necesidades y prioridades sean tomados en consideración. La perspectiva de género no consiste en trabajar exclusivamente a favor de los Derechos Humanos de las mujeres, se trata de no discriminar, de tener tan presentes a las mujeres como a los hombres en todo lo que hacemos y superar la mirada que hace de lo masculino, lo general, y de lo femenino, lo particular.

1.3 LAS MUJERES EN LAS POLÍTICAS DEL DESARROLLO La inclusión de las mujeres en las políticas de desarrollo tiene una historia relativamente reciente, que puede ubicarse aproximadamente a mediados del siglo veinte. En este proceso han entrado en juego diversos factores entre los cuales sobresalen la existencia de comunidades académicas que se han abocado a la reflexión acerca del papel de las mujeres en el desarrollo de las naciones; el movimiento internacional de mujeres que a través de sus demandas ha colocado el tema del género y el desarrollo en los debates mundiales y el sistema de Naciones Unidas y otros organismos internacionales que a través de su quehacer y el apoyo a políticas específicas de desarrollo y lucha contra la pobreza han logrado que el discurso de género permee el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas. Sin embargo, dicha inclusión de las mujeres en los debates del desarrollo no han sido de ningún modo uniforme, existen traslapes entre los diferentes enfoques, cada uno de los cuales cuenta con ventajas y limitaciones específicas y sus resultados cuestionables según la óptica desde la cual se les evalúe.

1.3.1 DEL ENFOQUE “MUJERES EN EL DESARROLLO” AL ENFOQUE “GÉNERO EN EL DESARROLLO” Naila Kabeer (1998) ha señalado que una de las maneras de ubicar el surgimiento de las mujeres en el discurso del desarrollo es a través de la verificación de la importancia que éstas tienen en las declaraciones de políticas y estructuras institucionales de las principales agencias de desarrollo. Un claro ejemplo de esto son los cambios operados en el seno de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) que, de una total ausencia de referencias a las mujeres en la Primera Década del Desarrollo (1961-1970) ha pasado en los años noventa del siglo anterior y principios del presente siglo a considerar que el otorgamiento de poder a las mujeres en el desarrollo tendría altos rendimientos tanto en términos del incremento de la producción total, como en relación con una mayor equidad y progreso social. Asimismo, resulta interesante observar las modificaciones que se han operado en cuanto a la estructura del sistema de la ONU, las cuales han permitido la creación de organizaciones responsables de garantizar que las mujeres fueran integradas a los esfuerzos de desarrollo. Aunado a lo anterior, la preocupación por las necesidades de las mujeres de bajos ingresos ha coincidido históricamente con un reconocimiento de su importante papel en el desarrollo. De esta forma, desde los años 50 se han formulado muy diferentes intervenciones que reflejan los cambios de los enfoques de la política y macroeconomía respecto al desarrollo del Tercer Mundo así como también de la política estatal con respecto a la mujer. En este proceso, es necesario mencionar también el papel desempeñado por otros organismos internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), que permitieron que la conceptualización sobre las mujeres permeara las políticas instrumentadas en los países miembros. Así, basadas en una producción académica en ese entonces reciente y en transformación, pero sólida en sus fundamentos, aparece una gama de modelos o enfoques, que va desde las perspectivas tradicionales y las que se incluyen en el enfoque denominado Mujeres en el Desarrollo (MED), hasta la más reciente versión de Género en el Desarrollo (GED) (Barquet, 2002). De manera sintética, se puede afirmar que el enfoque MED tiene como objetivo integrar a las mujeres de una manera funcional a una estrategia de desarrollo dada, partiendo del supuesto de que la subordinación de las mujeres es consecuencia de su exclusión en el mercado. Este enfoque tiende a considerar a las mujeres de manera aislada, buscando soluciones parciales y señalando sus necesidades a través de intervenciones específicas o en proyectos con un componente de mujer. Las acciones derivadas de este modelo han estado mayoritariamente enmarcadas en enfoques tradicionales, reforzando sus roles de género sin cuestionar la división sexual del trabajo (De la Cruz, 1999).

Por su parte, el enfoque GED surge del debate sobre la importancia de las relaciones de poder, del conflicto y las relaciones de género para entender la subordinación de las mujeres. Este enfoque, retomando a De la Cruz (1999) se caracteriza por: • Partir del reconocimiento de la relación subordinada de las mujeres como consecuencia del análisis de las relaciones entre mujeres y hombres en situaciones determinadas y teniendo en cuenta otras posiciones vitales tales como la pertenencia a un grupo social, étnico, de edad, etc. • Promover la eficiencia y la identificación de las oportunidades para mejorar la redistribución de género y la equidad en las políticas, proyectos y programas de desarrollo. • Considerar a las necesidades de las mujeres como parte integrante de un análisis de las relaciones de género en los hogares, en la comunidad y en las instituciones y no de manera aislada.

• Buscar el empoderamiento de las mujeres y de los colectivos en desventaja, incluyendo la satisfacción de las necesidades prácticas de género para asegurar la alimentación, vivienda, agua y autosuficiencia económica. • Cuestionar el modelo de desarrollo dominante, reclamando un desarrollo humano, sostenible y equitativo. • Considerar que tanto las mujeres como los hombres deben participar en la identificación, diseño y ejecución de sus propios proyectos sociales.

Por otra parte, cabe señalar la importante aportación hecha por Tinker (1979), quien delimita los lineamientos de los temas que han sido los ejes del debate en las discusiones sobre la consideración de las mujeres en el amplio espectro de lo contemplado como desarrollo: • La importancia de la contribución de las mujeres y sus organizaciones para el desarrollo; • La propuesta de integrar a las mujeres en los programas públicos (transversalidad) frente a la tendencia de mantenerlas como objeto de políticas por separado; • La importancia de la participación de las propias mujeres en todas las etapas de la creación, ejecución y evaluación de programas, proyectos y políticas; • La consideración de las repercusiones diferenciales que sobre hombres y mujeres pueden tener los programas de desarrollo por el sustrato inequitativo del que parte; y • La pertinencia de poner un énfasis específico compensatorio en las mujeres por medio de lo que hoy se llaman acciones afirmativas o discriminación positiva.

Aspectos Fundamentales de los enfoques Mujeres en el Desarrollo (MED) y Género en el Desarrollo (GED) MUJERES EN EL DESARROLLO

GÉNERO EN EL DESARROLLO

ENFOQUE

Mujeres como centro del problema.

Desarrollo de mujeres y hombres.

TEMA CENTRAL

Mujeres (y niñas).

Relaciones entre hombres y mujeres.

La exclusión de las mujeres del proceso de desarrollo (siendo la mitad de los recursos humanos productivos).

Relaciones desiguales de poder (riqueza y pobreza, hombres y mujeres) que frenan un desarrollo igualitario y la plena participación de las mujeres.

OBJETIVO

Desarrollo más eficiente.

Desarrollo sostenible e igualitario con toma de decisiones compartidas entre mujeres y hombres.

SOLUCIÓN

Integración de las mujeres en el proceso de desarrollo existente.

“Empoderamiento” de las mujeres y personas desfavorecidas. Transformación de relaciones desiguales.

ESTRATEGIAS

Proyectos de mujeres. Componentes de mujeres. Proyectos integrados. Aumentar la productividad de las mujeres. Aumentar los ingresos de las mujeres. Aumentar las habilidades de las mujeres para cuidar el hogar.

Identificar y señalar las necesidades prácticas de mujeres y hombres para mejorar sus condiciones de vida. Al mismo tiempo, identificar y señalar los intereses estratégicos de las mujeres.

PROBLEMAS CONSECUENCIAS

Este enfoque ha aumentado a menudo la carga de trabajo de las mujeres sin lograr un mayor poder económico. Las mujeres no han sido consultadas sobre el tipo de desarrollo e integración que buscaban. Se da una “integración” en el mundo de los hombres sin cambio en las relaciones de poder.

Las intervenciones del proyecto se basan en roles, responsabilidades y poder de las mujeres y los hombres en la sociedad a la que pertenecen y las necesidades resultantes para cambiar su situación. Se puede entender GED como un proceso para mejorar la posición de las mujeres con relación a los hombres de manera que beneficie y transforme la sociedad en su totalidad.

PROBLEMA

A continuación vamos a presentar una tabla que resume las propuestas oficiales, académicas y de movimientos sociales para influir en el discurso político sobre el desarrollo. Es una clasificación de las distintas iniciativas políticas, programas y proyectos diseñados para atender a las mujeres de bajos ingresos de los países en desarrollo. Las diferentes intervenciones reflejan los cambios dados en las corrientes del desarrollo. Se trata de un cuadro de doble entrada donde quedan expuestos los cinco enfoques principales seguidos a la hora de abordar la problemática de las mujeres. Estas diferentes estrategias se exponen como modelos ideales lo cual quiere decir que aunque se siga un orden cronológico, en la realidad, muchas de ellas han aparecido de manera simultánea e incluso superpuesta. Leído de arriba abajo nos va explicando el período en el que el enfoque se hizo más popular, su origen, las causas de los problemas que dan lugar a su aparición, los objetivos que se persiguen y qué necesidades y servicios consideran prioritarios de cara a las mujeres.

1.3.1.1 Distintos enfoques de política de desarrollo hacia las mujeres de los países en vías de desarrollo

TEMAS

BIENESTAR

EQUIDAD

Orígenes

Enfoque Tradicional: Modelo residual del bienestar social de la administración colonial. Modernización/modelo de crecimiento económico acelerado.

Enfoque original de MED: Fracaso de la política de modernización. Influencia de Boserup y las feministas del primer mundo sobre la enmienda Percy. Declaración de la Década de la Mujer de ONU.

Periodo más popular

1950-70, pero aún es usado ampliamente.

1975-85 intentos de adoptarlo durante la Década de la Mujer.

Causas de los problemas

Circunstancias más allá del control.

Patriarcado, explotación, subordinación y opresión de las mujeres por los hombres.

Propósito

Llevar a la mujer al desarrollo como mejor madre: éste es considerado su rol más importante en el desarrollo.

Lograr mayor equidad para la mujer en el proceso de desarrollo. La mujer es vista como participante activa en el desarrollo.

Necesidades de la mujer satisfechas y roles reconocidos

Satisfacer las NPG en el rol reproductivo.

Lograr las NEG en términos del triple rol mediante la intervención directa de arriba hacia abajo por parte del Estado, dando autonomía política y económica mediante la reducción de la desigualdad con los hombres.

Programas y servicios

Programas de ayuda alimentaria. Planificación Familiar Nutrición (mejora de la salud de la familia especialmente menores a través del cuidado materno). Actividades para alcanzar NPG.

Organización para la reforma de estructuras. Conseguir NEG en términos del triple rol.

Tipo de Cambio

Cambio funcional (no amenazador).

Cambio estructural (desafiante, igualdad de derechos).

Tipo de Liderazgo

Gran confianza en la autoridad (patriarcal). Modelo residual de bienestar social con la ideología de la modernización basada en la colonización.

Participación para reformar las estructuras. Intervención del estado de arriba hacia abajo para reducir la desigualdad.

Tipo de Servicio

Se asume que las mujeres son beneficiarias pasivas del desarrollo.

Reformas, liberación. Mujeres consideradas como participantes activas del desarrollo.

Comentarios

La mujer es vista como beneficiaria pasiva del desarrollo, centrándose en su rol reproductivo; no es amenazante, por ello es ampliamente popular en especial entre los gobiernos y ONG tradicionales.

Identificar la posición de subordinación de la mujer en términos de su relación con el hombre; enfoque desafiante criticado como feminismo occidental, considerado como amenaza y no es popular entre los gobiernos.

NPG: Necesidades Prácticas de Género; NEG: Necesidades Estratégicas de Género. FUENTE: De la Cruz, Carmen (1999) Guía Metodológica para integrar la Perspectiva de Género en Proyectos y Programas de Desarrollo, Vitoria-Gasteiz: Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer.

ANTI-POBREZA

EFICIENCIA

EMPODERAMIENTO

Segundo enfoque MED: Moderación de la equidad debido a la crítica. Vinculado a la redistribución con crecimiento y necesidades básicas.

Tercer enfoque de MED y hoy predominante: Deterioro de la economía mundial. Políticas de ajuste y estabilización económica. Exige la participación de las mujeres (para reducir costos) en coyuntura de crisis económica.

Enfoque más reciente: Surgido del fracaso del enfoque de la equidad. Escritos feministas y organizaciones populares de mujeres del Tercer Mundo.

De 1970 en adelante, con popularidad limitada.

Después de los años 80; hoy el enfoque más popular.

De 1975 en adelante, con mayor fuerza en los 80, sigue teniendo una popularidad limitada.

Falta de recursos que causan bajos niveles de vida.

Fracaso de planificadores/as de desarrollo para reconocer el rol clave de las mujeres en la producción y la necesidad de implicarlas.

Subordinación de las mujeres no sólo por los hombres sino por aspectos de la opresión colonial y neocolonial.

Asegurar que las mujeres pobres incrementen su productividad. Integrar a las mujeres en el desarrollo. La pobreza de la mujer vista como un problema de subdesarrollo y no de subordinación.

Asegurar que el desarrollo sea más eficiente y más efectivo. Participación económica de la mujer asociada con la equidad.

Empoderar a la mujer mediante una mayor autosuficiencia. Construir nuevas estructuras económicas, políticas y sociales. Superar estructuras de explotación.

NPG de obtener un ingreso.

Lograr NPG en contextos en los que han decaído los servicios sociales producto de la crisis económica, apoyándose en los tres roles de las mujeres y la elasticidad de su tiempo.

Alcanzar las NEG en términos del triple rol de modo indirecto mediante una movilización de abajo hacia arriba en torno a las NPG como un medio de confrontar la opresión.

Formación de mujeres en habilidades técnicas. Actividades y proyectos generadores de ingresos a pequeña escala para cubrir las NPG.

Programas para alcanzar NEG.

Programas dirigidos a satisfacer las NEG en términos del triple rol de las mujeres a través de la movilización desde la base con relación a las NPG.

Cambio funcional (no amenazador).

Cambio estructural (desafiante).

Consultivo. Reproducción ideológica de valores que refuerzan el patriarcado y la subordinación de las mujeres.

Autoritario/consultivo. Se considera a las mujeres como un recurso.

Posibilitador, participativo, solidario, para superar el miedo (estructuras alternativas equilibradas de hombres y mujeres). De abajo hacia arriba.

Integración de las mujeres en el desarrollo. Aislamiento de mujeres pobres como categoría. Reconocimiento del rol reproductivo de las mujeres.

Políticas de estabilización y ajuste económico dependiente de la integración de las mujeres.

Transformación, liberación, mayoritariamente sin el apoyo del gobierno y agencias. Crecimiento gradual de organizaciones voluntarias poco financiadas.

La mujer pobre es aislada como una categoría aparte con la tendencia a reconocer sólo el rol productivo; la renuencia por parte de los gobiernos a dar ayuda limitada a la mujer implica popularidad aún a nivel de ONGs.

La mujer es vista enteramente en términos de su capacidad de embarazarse y su habilidad de extender el día de trabajo; es el enfoque más popular entre los gobiernos y los organismos multilaterales.

Desafío potencial con énfasis en el Tercer Mundo y la autosuficiencia de la mujer, generalmente no es apoyado por los gobiernos y organismos multilaterales; el evitamiento de la crítica feminista occidental implica un crecimiento lento y significativo de organizaciones voluntarias subfinanciadas.

1.4 LA CUMBRE DEL MILENIO La Cumbre del Milenio se llevó a cabo en la sede de las Naciones Unidas, en septiembre del 2000, con una participación de 147 Jefes de Estado y de Gobierno y un total de 189 naciones. Esta Cumbre está considerada como la mayor reunión de líderes mundiales de todos los tiempos y abordó un gran número de asuntos bajo el tema oficial: “Las Naciones Unidas en el Siglo XXI”. Fue propuesta por el Secretario General de la ONU en su informe “Renovando las Naciones Unidas: Un Programa para la Reforma” (1997); aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1998. La Declaración del Milenio compromete a los países ricos y pobres a hacer todo lo posible para erradicar la pobreza, promover la dignidad humana y la igualdad, y alcanzar la paz, la democracia y la sostenibilidad ambiental (PNUD, 2003). La Declaración del Milenio considera seis valores fundamentales que son esenciales para las relaciones internacionales del siglo XXI: la libertad, la igualdad, la solidaridad, la tolerancia, el respeto a la naturaleza y la responsabilidad común. Para plasmar en acciones estos valores comunes, la Declaración del Milenio formuló una serie de objetivos clave relacionados con: la paz, la seguridad y el desarme; el desarrollo y la erradicación de la pobreza; la protección de nuestro entorno común; derechos humanos, democracia y buen gobierno; la protección de las personas vulnerables; la atención a las necesidades especiales de África, y el fortalecimiento de las Naciones Unidas. La Declaración del Milenio estableció Ocho Objetivos de Desarrollo como se enumeran a continuación:

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre. 2. Lograr la enseñanza primaria universal. 3. Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer. 4. Reducir la mortalidad infantil.

5. Mejorar la salud materna. 6. Combatir el VIH/Sida, el paludismo, la tuberculosis y otras enfermedades. 7. Garantizar la sustentabilidad ambiental. 8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

A MANERA DE CONCLUSIÓN En las sociedades contemporáneas el género —como una categoría analítica y de estrategia política— ha sido el eje de la transformación de las relaciones de desigualdad entre mujeres y hombres con miras a establecer una sociedad más justa y con mayor respeto a los derechos humanos. La cooperación internacional que se dirige, principalmente, a los países en vías de desarrollo, ha evolucionado en su visión de cómo deben abordarse los programas dirigidos a aminorar la pobreza de hombres y mujeres, así como evitar a que las estrategias de dichos programas contribuyan a ahondar las desigualdades sociales que tienen su origen en la diferenciación sexual. Las metas del milenio fueron establecidas por el conjunto de las naciones unidas con la finalidad de eliminar los grandes flagelos que aún afectan a la población mundial tales como la pobreza y el hambre; la falta de educación; las grandes brechas de desigualdad entre mujeres y hombres; el deterioro ecológico y la alta morbilidad y mortalidad para toda la población (y primordialmente para las mujeres madres y las/os infantes).

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TRANSVERSALIDAD E INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO Por Florinda Riquer Fernández

23 El taller Transversalidad e Institucionalización de la Perspectiva de Género, tiene como objetivo de aprendizaje: Comprender el proceso de traducción del problema de la desigualdad de género en políticas públicas con la finalidad de profundizar en la complejidad de la relación entre fenómenos sociales y actuación política. Para lograr este objetivo la sesión se divide en dos grandes apartados: 1. Las políticas públicas. 2. La desigualdad de género como problema político/público.

2.1 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Nuestra comprensión de “lo público” es parte del legado de los antiguos romanos quienes diferenciaron entre res pública y res privada. Para los griegos los términos son: Koinion (lo público) e Idion (lo privado). Desde que fue pensable la sociedad humana en esferas o ámbitos diferenciables, el problema ha sido considerar esas esferas como claramente diferenciadas e incluso dicotómicas o en tensión. El problema es de la mayor relevancia, sobre todo para la reflexión e implementación de políticas públicas desde la perspectiva de género, en dos sentidos: 1. Respecto de la definición misma de “lo privado” que a lo largo del debate sobre “lo público y “lo privado” excluyó el ámbito al que la modernidad relegó a las mujeres (la casa, el hogar). Fenómeno que se expresa en la consigna feminista: “lo personal es político”.

2. Respecto de la manera de afrontar la tensión entre ambas esferas lo que implica debatir sobre los problemas “privados” que requieren intervención política.

2.1.1 ANTECEDENTES En el siglo XIX “lo privado” se identificó con los intereses (y las necesidades) de los individuos propietarios y más adelante también de los comerciantes. Lo público identificado con el Estado, tendría la función primordial de garantizar las condiciones para la realización del interés y la satisfacción de las necesidades (privadas ambas) bajo la premisa de que la libre elección y el ejercicio de las libertades individuales producirían el bien y el bienestar público. Hasta el siglo XIX la intervención estatal se limitaba a mecanismos impositivos y de seguridad, será en el siglo XX, cuando se produzca la primera gran formulación de políticas estatales encaminadas a satisfacer las demandas de determinados sectores sociales.

Tras la II Guerra Mundial se desarrollan y generalizan las intervenciones públicas prácticamente en paralelo al desarrollo del Estado de Bienestar. Hay que advertir que la noción de políticas públicas tiene un marcado carácter polisémico. El debate al respecto tiene más de cinco décadas, desde el trabajo de Harold Lasswell publicado en 1951. A lo largo de esos años, uno de los asuntos en discusión fue la misma definición de políticas públicas. Existe acuerdo respecto de que se trata de acciones y, para algunos autores y autoras, también de omisiones, comúnmente expresadas en planes, programas y proyectos gubernamentales que: • Parten o se formulan a partir de la construcción de algún hecho social como problema de interés estatal en diálogo y disputa con actoras y actores de la sociedad civil. • Implican un conjunto de decisiones. • Se generan, o cuando menos se procesan, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales.

Pero llegar a este consenso entre analistas de políticas pública pasó, como se acaba de señalar, por un debate de más de cinco décadas. Al respecto hay que considerar que se trata de una discusión académica que ocurrió en el siglo XX de manera predominante en el mundo anglosajón, el término proviene de public policy, traducido como política pública. En sus orígenes, los primeros analistas de políticas públicas se encontraban fuertemente influenciados por la corriente behaviorista. Los estudios hacían hincapié en las demandas (inputs) y en el resultado de las políticas ejecutadas (outputs), pasando por alto el impacto que las estructuras y los actores (burocracia, instituciones, partidos políticos, etc.), tenían sobre el resultado o producto. Hacia la década de los cincuenta se observa un dominio del pensamiento económico, explicación de las políticas públicas casi exclusivamente a partir de variables económicas, utilizando métodos empíricos que se destinaban a la ayuda en la adopción de decisiones más que a la construcción de teorías.

La pregunta: ¿hasta qué punto importa la política? daría paso a un prolijo debate centrado en averiguar los factores determinantes de las políticas públicas, calificado como la “guerra de los paradigmas” y caracterizado por los excesos de las distintas escuelas. En la siguiente década en Estados Unidos, es cuando las políticas públicas comienzan su desarrollo, como consecuencia de la convergencia de corrientes y para hacer frente a los nuevos desafíos de los poderes públicos, y de la dificultad de las teorías existentes para ofrecer instrumentos de análisis eficaces. Aunque el debate permanecerá vigente, en la década del setenta entrarán en juego teorías sobre el Estado. Las políticas públicas que habían nacido con un claro componente empirista y pragmático, como una ayuda a la acción gubernamental, pasarán a formar parte del debate paralelo que se produce en torno al mundo de las ideas y de la teoría del Estado. Pluralistas, neomarxistas y neocorporativistas verán en las políticas públicas una nueva aportación a la construcción de sus propias teorías. Las políticas públicas se considerarán como un variable dependiente de la ideología, de los partidos políticos, de los recursos, tanto en el caso de que los factores determinantes de éstas se consideren socio-económicos o políticos. A comienzos de la década de los ochenta, una nueva concepción rompió la idea de considerar las políticas públicas como un resultado del sis-

tema político. Esta visión considerará la política pública como un producto (output) y supondrá partir de la premisa de que son las políticas públicas las que definen la política, y de que éstas constituyen un medio para observar los cambios que se producen en el sistema. El enfoque permitió una nueva aproximación al estudio del Estado, de las instituciones y de los actores del sistema político, una saludable depuración de los apriorismos ideológicos y cierto grado de consenso entre las distintas corrientes. En la actualidad el concepto de política pública, puede definirse como un programa de acción de una autoridad dotada de poder político y de legitimidad gubernamental, que afecta a un sector de la sociedad o bien a un espacio geográfico determinado. Los programas y las acciones que éste implica constituyen el núcleo central del analista de políticas públicas, cuyo esfuerzo se caracteriza por la acumulación de observaciones. En síntesis: ¿qué son las políticas públicas? Producto del estado que se expresada formalmente en instrumentos legales, administrativos y técnicos. La responsabilidad de su sanción corresponde al Estado consignada en instrumentos autorizados: • Leyes, reglamentos de ley, decretos, ordenanzas. • Planes, programas. Proyectos, presupuestos.

2.1.2 FUENTES DE LAS POLÍTICAS Algunas preguntas centrales sobre las fuentes de las políticas son: qué y cómo algunos problemas pasan a ser una preocupación de los gobiernos; quién toma y por qué se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente a dichos problemas; cómo se produce la elaboración legislativa o de otro tipo que inicia la acción; cómo la Administración Pública pone en práctica las propuestas y, por último, cómo se puede evaluar la política en su aplicación. Una manera de responder a estas preguntas es separando analíticamente el proceso de la hechura de las políticas públicas, en cinco aspectos:

1. Identificación de un problema que requiera acción pública; 2. Formulación de posibles soluciones; 3. Adopción de decisiones por parte de la autoridad legitimada; 4. Ejecución de la política pública; y 5. Evaluación de los resultados.

Una vez que un problema o asunto público ha sido identificado, normalmente se requiere una posterior definición. Esto puede realizarse en términos subjetivos o con un análisis “objetivo”. Frecuentemente, lo que se define como “un problema” es en realidad una combinación de problemas que necesitan ser separados e identificados. Cuando es posible, los problemas deben ser medidos a la vez que identificados, ya que hay diversas ventajas en la cuantificación. De todas formas, la identificación de un problema no significa que el mismo existe, se debe intentar explicar cómo ha surgido y qué combinación de causas y efectos actúan. Una vez que un problema ha sido identificado y se considera que una decisión es necesaria, la cuestión que surge es cómo esa decisión debe ser tomada: ¿Debe ser dejada al proceso político y administrativo normal o debe realizarse un análisis específico? Esta etapa suele ser desatendida en los procesos de realización de políticas públicas, pero si la filtración de problemas se realiza, implica efectuar una elección consciente con criterios explícitos sobre los asuntos que deben ser tratados con la capacidad analítica disponible en la organización. El establecimiento explícito de objetivos es frecuentemente olvidado o eludido en el proceso de realización de políticas públicas. Un enfoque más analítico debe enfrentarse a dos cuestiones: qué es lo que está tratando de hacer y cómo será cuando se haya hecho. Debido a que generalmente existe una brecha entre el futuro deseado y el futuro esperado, es necesario identificar los factores limitantes más importantes. En las organizaciones o programas grandes y con múltiples propósitos puede ser necesario también examinar las prioridades relativas de varios objetivos que compitan por recursos limitados. De todas formas, la indefinición de objetivos en las políticas públicas no siempre tiene consecuencias negativas, ya que esa misma libertad de movimientos puede, a veces, resultar positiva desde el punto de vista de la obtención de resultados.

27 Generalmente existen varios caminos posibles para tratar de alcanzar un objetivo (o conjunto de objetivos). Las alternativas son las posibles líneas de acción que pueden contribuir a conseguir los objetivos y, de esta forma, a la resolución de un problema público. De las distintas líneas de actuación deben establecerse las consecuencias positivas y negativas, y los apoyos que se conseguirían para las mismas, además de información sobre las restricciones legales, políticas y económicas. Una crítica común es que sólo las opciones que tienen apoyos dentro de la organización son consideradas. Sin embargo, un análisis más independiente ayudaría a identificar un número más amplio de posibilidades. Cuando una opción surge de la fase anterior es generalmente necesario formular y comunicar la política pública resultante y diseñar con más detalle el programa. La implantación debe ser vista como una parte del proceso de políticas públicas, ya que la interacción entre la elaboración y la implantación de políticas es generalmente muy compleja. Para una implantación efectiva es esencial que los posibles problemas se consideren antes que la implantación, y que los procedimientos adecuados sean diseñados en el programa. Una vez que una política, y los programas relacionados con la misma, está en marcha, suelen existir intentos de realizar un seguimiento de su progreso para verificar si la ejecución real se ajusta a la prevista. En la práctica, el seguimiento puede ser inespecífico y sin estructuración, o puede ser riguroso y analítico. Un enfoque más analítico implica comparar los progresos reales con los planes diseñados en las etapas anteriores. Cuando el análisis demuestra que el programa no se está desarrollando de acuerdo al plan, pueden ser necesarias acciones para remediar esta situación.

La implementación es donde la burocracia desempeña la función más importante. La burocracia “ejecuta” las decisiones tomadas previamente por el nivel de decisión política, intentando hacer realidad los objetivos previamente fijados. En cierto punto puede realizarse una revisión de la política. Ésta puede implicar preguntarse si la política ha conseguido los efectos deseados. Un efecto es una consecuencia observada de la actuación pública, son los resultados de los productos. Las consecuencias de una actuación pública no son totalmente determinables o conocidas antes que se realice. Además, no todas las consecuencias de una actuación pública fueron intencionadas o anticipadas. La información sobre las consecuencias de una política pública se produce antes y después de que la misma haya sido llevada a cabo. La posibilidad de realizar una evaluación depende de la previa especificación de los efectos esperados y de haber diseñado el programa de tal manera que permita emplear una o varias técnicas de evaluación, sin ello será difícil o imposible determinar si el programa está funcionando como se deseaba. La evaluación debe considerar también si la política todavía merece ser ampliada o debe ser reducida, o incluso terminada. Generalmente es difícil terminar o reemplazar una política, incluso si se ha decidido hacerlo. Las posibilidades de un reemplazo o terminación de una política pública aumentan si esa posibilidad fue diseñada desde el comienzo. El cumplimiento de una política pública es el grado en el que los efectos de la misma contribuyen a la consecución de los objetivos. La información sobre el cumplimiento de una política pública puede ser utilizada para desarrollar nuevas alternativas de acción o para reestructurar los problemas públicos.

2.2 LA DESIGUALDAD DE GÉNERO COMO PROBLEMA POLÍTICO/PÚBLICO 2.2.1 ANTECEDENTES Los antecedentes de la traducción de la desigualdad de género como problema público que amerita acción gubernamental pueden ubicarse a finales de los sesenta, en el contexto de la crítica al desarrollo como destino “natural” de toda sociedad. En ese contexto se publicó el texto de Boserup: Women’s rol in economic development (1970), que marca un hito en la manera de plantear la relación mujer/desarrollo. Durante casi dos décadas se apostó a que la incorporación de las mujeres al desarrollo por medio de su inclusión en actividades productivas, resolvería su marginación en las sociedades modernas. Tal visión que muy pronto daría paso al debate, no consideraba la intervención gubernamental por medio de políticas públicas. Para mediados de los ochenta, en la Conferencia Internacional de la Mujer celebrada en Nairobi, mujeres de países del entonces llamado tercer mundo pusieron el dedo en la llaga al señalar que la “integración de la mujer al desarrollo” o su “promoción” a través de proyectos productivos, en algunos casos mejoraba su situación material o económica, sin afectar, necesariamente, la falta de poder económico y político de las mujeres. Por otra parte se señaló que los puntos de vista femi-

nistas seguían siendo marginados o marginales en el diseño de políticas públicas, programas y proyectos gubernamentales dirigidos a las mujeres. De entonces data la propuesta Género y desarrollo (GED) que ha puesto el énfasis en políticas y proyectos encaminados a modificar los roles y la asimetría de género. Una década después, en la Conferencia Internacional de la Mujer celebrada en Beijíng en 1995, se genera consenso en torno a la urgencia de que la desigualdad de género fuera enfrentada por medio de políticas públicas. Desde entonces hablamos de “ceguera de género” para expresar la dificultad que ha supuesto que se comprenda la desigualdad de género como una dimensión de la desigualdad social y la importancia de atenderla. Ello implica que ninguna política o programa de acción puede mostrarse indiferente a las condiciones y posiciones desiguales de mujeres y hombres. Lo neutral, a veces aparente, no existe y seguir insistiendo en ello conlleva a enmascarar determinados estereotipos que frenan cualquier avance hacia la igualdad y la equidad.

2.2.2 LA DESIGUALDAD DE GÉNERO COMO PROBLEMA El fundamento ético que da legitimidad al principio de igualdad es la equivalencia humana de todas las personas. Lo humano no admite calificaciones valorativas jerárquicas entre las personas. No hay personas que sean más o menos humanas que otras o que sean mejores o peores humanas o humanos. Este principio parece no ofrecer problema alguno, salvo en el caso de las posiciones abiertamente racistas, xenofóbicas y/o homofóbicas, hoy por hoy prácticamente todos lo aceptarían. El problema en el caso de las mujeres es la amplia legitimidad social que sigue teniendo la idea de que las diferencias no sólo anatomofisiológicas entre sexos, sino de roles y posiciones sociales, son naturales. Esta manera de pensar las diferencias sexo-género conocida como naturalización de las diferencias contribuye a la ceguera de género, esto es, a explicar y justificar los roles y posiciones de las mujeres no viendo la discriminación que entrañan. Así, el principio de igualdad se complementa con el principio de no discriminación. Hablamos de discriminación en todos aquellos casos en que una persona es tratada de forma diferente por su pertenencia a un grupo o conjunto de personas. Dentro de las prácticas discriminatorias se distingue entre discriminación directa e indirecta. La discriminación directa es la situación en la que una ley, un reglamento, una política o una práctica aparentemente neutrales, tienen un impacto desproporcionalmente adverso, en el caso que nos ocupa, sobre los miembros de uno y otro sexo. Consiste en tratar de forma desigual a una persona tomando como base uno de los motivos

prohibidos por el ordenamiento jurídico, como puede ser el sexo, y perjudicial para el colectivo que lo recibe. Se produce discriminación directa cuando, por ejemplo, no se contrata a mujeres o se reservan puestos sólo para hombres. La discriminación indirecta es la situación por la que se trata a una persona menos favorablemente en razón de su sexo. Consiste en establecer condiciones formalmente neutras respecto al sexo pero que resultan desfavorables para las mujeres u hombres y además carecen de una causa suficiente, objetiva, razonable y justificada. Establecer una condición o requisito que resulte de más difícil cumplimiento para las mujeres que para los hombres sería una discriminación indirecta. La comprensión del principio de igualdad admite la existencia de diferencias reales entre las personas, en términos de características que las sociedades pueden valorar jerárquicamente como significativas o no. Finalmente, la igualdad de derechos es una de las principales bases comprensivas del principio de igualdad y es punto de partida para su aplicabilidad, pero no basta; la igualdad debe concretarse en los hechos, para ser igualdad real, no sólo nominal. La equidad es un principio complementario de la igualdad y tiene respecto a ella un carácter instrumental, ya que contribuye a su logro. La equidad permite invalidar o anular las desventajas derivadas de las desigualdades creadas socialmente a partir de diferencias que la sociedad llega a valorar jerárquicamente.

2.2.3 ENFOQUES O MODELOS A lo largo del debate sobre la necesidad de intervención gubernamental para hacer frente a la desigualdad de género, la discusión feminista ha propuesto básicamente dos enfoques o modelos:

•

Políticas de igualdad

•

Políticas de equidad.

2.2.3.1 Políticas de igualdad En términos generales las políticas de igualdad tienen por objeto remover los obstáculos que limitan las oportunidades para las mujeres en el ámbito público. Estas se conocen como políticas de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres encaminadas a desaparecer toda barrera sexista para la participación económica, política y social de las mujeres. Dentro de las políticas de igualdad están también las encaminadas a eliminar la discriminación directa e indirecta por razones de sexo y se denominan políticas de igualdad de trato. Para el logro del objetivo de las políticas de igualdad, es preciso establecer medidas compensatorias o de acción positiva que permitan superar los obstáculos que limitan las oportunidades para las mujeres como las actitudes y estereotipos sociales existentes sobre ellas, con el fin de posicionarlas en una situación de verdadera igualdad en las condiciones de partida y en su desarrollo personal. Las acciones positivas han sido la medida privilegiada para ampliar las oportunidades a las mujeres. La acción positiva se concibe como una medida de carácter temporal; sólo será necesaria hasta que se consigan superar los desequilibrios en la situación de mujeres y hombres sea en la vida económica y/o política.

2.2.3.2 Políticas de equidad Este enfoque se plantea abordar la desigualdad de género, transformando el balance de poder en las relaciones de género de todos los ámbitos y transformar las estructuras. Buscan eliminar el estándar universal-masculino y establecer un nuevo estándar tanto para mujeres como para hombres. Aplican un enfoque integral incorporando el género a la corriente principal de la política de desarrollo y a los procesos de formulación y ejecución de políticas. No implican eliminar o sustituir a las intervenciones en la lógica de la igualdad de oportunidades, la igualdad de trato, u otras variantes de las políticas de igualdad, además de prever acciones dirigidas a los hombres para hacerlos intervenir y replantearse su ubicación en las relaciones de género.

2.2.4 ESTRATEGIAS

Además de los dos modelos o enfoques mencionados, la discusión feminista ha propuesto básicamente dos estrategias para el logro de la igualdad de género.

•

Estrategias de empoderamiento

•

Estrategias del mainstreaming o transversalidad

2.2.4.1 Empoderamiento

2.2.4.2 Mainstreaming o transversalidad

La no fácil traducción del término empowerment al español es, quizá, el menor de los problemas que ofrece la noción. Siguiendo a Naila Kabeer, el término alude al poder, pero es algo más que tenerlo o no. De fondo se refiere a la capacidad de elegir o de hacer elecciones, lo que supone saber o darse cuenta de que se tienen opciones. De ahí la importancia de que las mujeres se habiliten en el (re)conocimiento de sus opciones y elijan con miras a su empoderamiento.

El mainstreaming de género fue asumido explícitamente por la Plataforma para la Acción de la Cuarta Conferencia Mundial sobre Mujeres de Naciones Unidas que se celebró en Pekín en 1995. En la Plataforma se requiere a “los gobiernos y otros actores promocionar una política activa y visible del mainstreaming de género, en todas las políticas y programas, para que, antes de que se tomen las decisiones, se realice un análisis de los efectos producidos en mujeres y hombres, respectivamente”. La estrategia del mainstreaming pretende superar la noción de integración de las mujeres al desarrollo. Pretende alterar las estructuras que reproducen las desigualdades de género. Se trata de generar un proceso que modifique las estructuras de poder que reproducen la dominación masculina. La idea de mainstreaming refiere a situar la cuestión de la desigualdad de género en el centro de las decisiones políticas, de las estructuras institucionales y de la asignación de recursos para cumplir el propósito de la igualdad de género. La corriente principal del desarrollo, es el conjunto interrelacionado de ideas y principios centrales que guían políticas, programas, proyectos de las agencias internacionales y de los países. En el caso mexicano se expresan en los Programas de Desarrollo.

Gender mainstreaming se ha traducido al español como “transversalidad del género”, La definición del concepto se encuentra en un comunicado de la Comisión Europea de 1997, ahí se define como: “la reorganización, mejora, desarrollo y evaluación de procesos de decisión, con el objetivo de incorporar la perspectiva de las relaciones existentes entre los sexos en todas las áreas políticas y de trabajo de una organización, haciendo que todos los procesos de decisión sean útiles a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres”. Como señalan Incháustegui y Ugalde (2006), en algunos debates y para algunas autoras gender mainstreaming y transversalidad de la perspectiva de género son sinónimos, para otras no. En este caso la transversalidad no es equivalente al concepto de gender mainstreaming, ya que la noción convoca a la incorporación de la perspectiva de género, en todos los componentes de la acción gubernamental. El gender mainstreaming busca asegurar que tal perspectiva sea parte integral del corazón de la acción pública, sin que ello signifique necesariamente,

que esté incorporada en cada componente de dicha acción. Este debate es importante desde el punto de vista analítico. Pero para la hechura e implementación de políticas públicas para enfrentar la desigualdad de género, lo es aún más considerar que las políticas transversales requieren de la coordinación horizontal de instituciones gubernamentales. Idealmente, incluso se requeriría de la reorganización de los dominios tradicionales de las políticas sectoriales y de los enfoques con que la política pública ha enfrentado ciertas demandas sociales, específicamente las del ámbito social. Lo anterior es sólo uno de los retos que enfrentan las políticas transversales. En el caso de nuestro país también es un desafío la lógica sexenal que suele tirar por tierra políticas sin haber evaluado su efectividad. Esta lógica afecta la institucionalización de la perspectiva de género en la medida en que no contribuye a fortalecer las instancias y mecanismos gubernamentales para la igualdad de género.

2.3 LAS ESTRATEGIAS DE TRANSVERSALIDAD EN LA EXPERIENCIA MEXICANA La experiencia mexicana en torno a la transversalidad tiene escasamente una década, si consideramos que el primer programa de igualdad de oportunidades data del 2002. En la segunda mitad de los años noventa hubo una coyuntura favorable para que la problemática de la desigualdad de género empezara a cobrar una cierta relevancia en la agenda pública, al menos discursivamente. El reclamo de democratizar al país, junto con la formación de una pequeña elite política femenina, que asciende a cargos electorales entre los años ochenta y noventa jugó a favor de cambios legislativos muy importantes para esa agenda. A ello hay que agregar los compromisos adquiridos por el Estado Mexicano al signar diversos instrumentos internacionales comprometidos con la agenda de la equidad, como es el caso destacado de la Plataforma de Acción de Beijing, el Plan de Acción de la Conferencia del Cairo; la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, conocida como Convención de Belém do Pará, y las Metas de Desarrollo del Milenio, que implican directivas vinculantes de política ante las cuales el gobierno mexicano debe rendir cuentas e informar de los avances. Estos compromisos llevan a la creación del INMUJERES, a la formulación de planes de igualdad de oportunidades con sus correspondientes metas y acciones en diversos campos de las polí-

ticas públicas, y a la formación de pequeñas unidades de género en las instituciones encargadas de su ejecución. De acuerdo con la valoración de Incháustegui y Ugalde (2008: 14): Desde la perspectiva de las políticas, el proceso mexicano no difiere mucho de lo que ha ocurrido en la mayor parte del continente, donde las acciones a favor de la equidad de género se agregan como parte de los objetivos de los programas de políticas para el combate a la pobreza, en los campos de la salud, desarrollo social, la generación de ingresos, etc., donde la retórica rebasa con mucho los esfuerzos y logros realmente alcanzados. Se trata en general de lo que se ha llamado estrategias integracionistas en las que se da un uso instrumental de las políticas de equidad a favor de los objetivos de las políticas establecidas. El caso más destacado en este aspecto es el de la política de desarrollo social que ha sido un sector históricamente muy orientado a la atención de la población femenina, al menos desde su surgimiento en los años 60 y 70. Estas autoras llegan a la conclusión en torno a los alcances reales de la incorporación de la transversalidad del género en las políticas públicas del gobierno federal mexicano, es la gran distancia que media entre las palabras y los hechos. Más retórica que acciones o mejor más retórica que inacciones, que como se dijo antes, también es hacer política.

CONCLUSIÓN Concluyamos este breve resumen diciendo que en la actualidad el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 se estructura con cinco metas y tres estrategias transversales, una de ellas es la perspectiva de género. En el documento no se ofrece una definición de lo que se entenderá por perspectiva de género, lo que se plantea es “la necesidad de realizar acciones especiales orientadas a garantizar los derechos de las mujeres y evitar que las diferencias de género sean causa de desigualdad, exclusión o discriminación” (2013: 23). También se afirma que, “el Estado Mexicano hará tangibles los compromisos asumidos al ratificar la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), así como lo establecido en los artículos 2, 9 y 14 de la Ley de Planeación referentes a la incorporación de la perspectiva de género en la planeación nacional” (2013: 23). A lo largo del documento encontramos menciones a la desigualdad de género en casi todos los ámbitos. Desafortunadamente en una materia central como es la seguridad nacional sólo hay una mención a que 6 de cada 10 mujeres, de acuerdo con la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH) 2012, sufren violencia en su contra (2013: 33).

Por último a pesar de la importancia y gravedad de la violencia contra las mujeres, el indicador que se privilegia para medir los logros en materia de igualdad de género es el Índice de Desigualdad de Género, establecido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El índice refleja la desventaja de las mujeres en tres dimensiones: salud reproductiva, empoderamiento y mercado laboral y se integra con cinco indicadores:

1. Tasa de Mortalidad Materna. 2. Tasa de Fecundidad Adolescente. 3. Mujeres y hombres con al menos educación secundaria completa. 4. Participación de mujeres y hombres en escaños parlamentarios. 5. Tasa de participación de mujeres y hombres en la fuerza laboral.

Habrá un sexenio para ir monitoreando, evaluando y es de esperarse que corrigiendo las medidas concretas que se tomen derivadas del PND. No es, sin embargo, buen augurio reducir a estas mediciones la complejidad de la problemática de la desigualdad de género.

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PRESUPUESTOS PÚBLICOS CON PERSPECTIVA DE GÉNERO Por María de Lourdes García Acevedo

3.1 ¿QUÉ ES EL PRESUPUESTO?

El presupuesto es un instrumento de política económica de un gobierno, refleja sus prioridades económicas y sociales en términos monetarios. El presupuesto se compone de ingresos y egresos. El gobierno mexicano obtiene ingresos de diversas fuentes, tales como: Impuestos (ingresos tributarios); derechos (prestación de servicios públicos, multas, recargos); venta de bienes (recursos que provienen de pemex, Luz y Fuerza del Centro, Comisión Federal de Electricidad, Caminos y Puentes Federales, Lotería Nacional, imss, issste, etc.) y a través de financiamiento (deuda pública). Por lo que respecta a los egresos, el gobierno gasta en: Recursos para las instancias del gobierno federal, estados y municipios, órganos autónomos y desconcentrados; aportaciones a la seguridad social; pago de deuda y los adeudos de ejercicios fiscales anteriores (adefas).

3.2 ETAPAS DEL PRESUPUESTO El proceso de elaboración del presupuesto tiene varias etapas: Formulación, planeación, programación, presupuestación, integración, formulación, análisis, aprobación, promulgación, ejecución, evaluación y control. En la siguiente tabla veremos qué instancias intervienen en cada etapa y en qué períodos.

ETAPA

PERÍODO

INTERVIENE

Formulación.

Marzo - Agosto

Ejecutivo.

Planeación, programación, presupuestación, integración y formulación.

Septiembre – Diciembre

Ejecutivo.

Análisis y aprobación.

Del 8 de Septiembre al 15 de Noviembre

Legislativo.

Publicación.

1º de Enero

Ejecutivo.

Ejecución.

Enero - Diciembre

Ejecutivo.

Evaluación y control.

A más tardar 10 de Junio

Ejecutivo entrega la cuenta pública del año anterior a la Auditoría Superior de la Federación (ASF).

31 de Marzo

ASF entrega el informe de la revisión de la cuenta pública de 2 años atrás.

3.3 PRESUPUESTOS PÚBLICOS CON PERSPECTIVA DE GÉNERO Los presupuestos públicos no son neutrales al género. Todo gasto público tiene un impacto, el cual no necesariamente tiene que ser el mismo para los grupos de hombres y de mujeres. Ignorar tal impacto lleva a considerar que el presupuesto es “neutral” en cuanto a género pero en realidad es “ciego” al género ya que no reconoce que los gastos o recortes presupuestales se traducen en acciones de gobierno que tienen consecuencias sociales (que, en este caso, pueden ahondar la inequidad de género). El presupuesto público con enfoque de género se refiere no sólo a la asignación de recursos gubernamentales para programas o acciones que satisfagan las necesidades de las mujeres o para promover la equidad de género (llamado gasto etiquetado); sino a un presupuesto público que en conjunto esté diseñado, sea ejercido y evaluado para lograr el bienestar de mujeres y hombres, niñas y niños. Es decir, que con él se financien programas y acciones públicas que consideren la desigualdad de género y busquen combatirla; porque abatir tal desigualdad permite un mayor desarrollo social, económico y político para la sociedad en su conjunto. Los presupuestos con enfoque de género son aquellos que traducen los compromisos gubernamentales relativos a la igualdad de género en compromisos monetarios concretos. Este tipo de presupuestos no son neutros al género, aunque esto NO significa que sean presupuestos exclusivos para mujeres. A través de estos presupuestos se impulsa la inclusión transversal de la perspectiva de género en las políticas y programas estatales. Este enfoque debe ser incluido en cada una de las etapas del proceso presupuestario.

Noeleen Heyzer (2001), ex directora del Fondo de Desarrollo de Naciones Unidas para la mujer (UNIFEM) ha subrayado que los presupuestos públicos son un indicador del compromiso de los gobiernos con la igualdad entre mujeres y hombres: Los presupuestos son sumamente importantes porque determinan la forma en que los gobiernos movilizan y asignan los recursos públicos. Los presupuestos se utilizan para concretar políticas, establecer prioridades y proveer los medios para satisfacer las necesidades sociales y económicas de ciudadanas y ciudadanos. En este sentido, son un indicador del compromiso del gobierno con los objetivos de empoderamiento de la mujer y la equidad de género. Los recursos presupuestados en materia de igualdad de género, pueden ser:

•

Destinados específicamente a mujeres u hombres, niñas y niños;

•

Gasto presupuestario general o convencional que pone los bienes y servicios a disposición de la comunidad (‘productos’) y que necesita ser evaluado según su impacto de género (‘resultados’); y

•

Gastos de ‘igualdad de oportunidades de empleo’ por parte del gobierno para su personal, diseñados para cambiar el perfil de género y de las capacidades del personal del sector público.

39 Si lo vemos desde el punto de vista metodológico, tenemos que preguntarnos primeramente: 1. ¿Qué desea alcanzar el gobierno?

2. ¿Cómo alcanza el gobierno estos resultados?

RESULTADOS Cerrar las brechas de desigualdad, mejorar la calidad de vida, garantizar los derechos de las personas.

PRODUCTOS Determinar exactamente qué bienes y servicios produce el gobierno, y el impacto de las políticas, los programas, los proyectos y las acciones en los distintos grupos de población.

Es importante tener en cuenta los antecedentes históricos concernientes a los presupuestos públicos con perspectiva de género. Éstos surgen en la década de los ochenta a nivel internacional (la primera experiencia se llevó a cabo en Australia). Actualmente están documentadas más de un centenar de experiencias en el mundo. A partir del año 2000 los presupuestos públicos con perspectiva de género empiezan a difundirse en América Latina; en México, empezó a desarrollarse en 1999.

3.4 LOS AVANCES EN MÉXICO En nuestro país la herramienta más utilizada en el proceso de presupuestación del gasto público con enfoque de género ha sido el GASTO ETIQUETADO. Dicha herramienta ha permitido identificar las asignaciones presupuestales dirigidas a los programas para las mujeres o para promover la igualdad de género, hacerlos visibles, mostrar su insuficiencia y buscar incrementarlos.

Es importante mencionar también lo realizado por la Secretaría de Salud, el Instituto de Desarrollo Social (INDESOL) de la Secretaría de Desarrollo Social. Estas dependencias han elaborado metodologías para el diseño de presupuestos sensibles al género y materiales para capacitar a las y los funcionarios de distintos niveles de gobierno sobre la temática, entre otras acciones.

Los trabajos pioneros de evaluación del gasto gubernamental dirigido a las mujeres en México fueron las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y mujeres académicas. Las OSC desarrollaron un importante trabajo no sólo de estudio, sino de sensibilización y capacitación de funcionarios y funcionarias en los tres niveles de gobierno y los congresos federal y locales. La primer experiencia de monitoreo del presupuesto de egresos con perspectiva de género, en México, fue desarrollada por la Comisión Nacional de la Mujer (CONMUJER), en junio del 2000.

En el sexenio 2006-2012 el INMUJERES, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), así como la Comisión de Equidad de Género de la Cámara de Diputados hicieron un importante esfuerzo de etiquetación de más recursos y transversalización de la perspectiva de género en los presupuestos públicos. En lo que se refiere a las entidades federativas, en los ejecutivos estatales y congresos locales de Oaxaca, Morelos y Zacatecas entre otros se han tenido algunas experiencias en el tema.

3.5 INSTITUCIONALIZACIÓN EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS En la siguiente tabla vamos a describir el proceso de institucionalización de los presupuestos públicos con enfoque de género en el área legislativa. LEGISLATURA

AVANCES

LVII (Sept. 1997 – agst. 2000)

Interlocución de Organizaciones que trabajan en tema de presupuestos pro equidad de género con la Comisión de Equidad y Género, para la sensibilización de legisladoras/es sobre el tema. La Comisión de Equidad y Género, nombra una subcomisión de presupuesto.

LVIII (Sept. 2000 – agst. 2003)

Realización del Foro “Por la equidad y transparencia en los presupuestos públicos” el 14 de noviembre de 2001, en las instalaciones de la Cámara de Diputados. Se logra una mayor etiquetación de recursos para mujeres

LlX (Sept. 2003 – agst. 2006)

En la etapa de aprobación del presupuesto, las diputadas de la Comisión de Equidad y Género, intensifican la negociación entre sus fracciones parlamentarias y presidentes de las comisiones ordinarias de la Cámara, para incrementar los recursos a programas de mujeres. Para el presupuesto 2005 y 2006 las diputadas negociaron $1,000 millones de pesos adicionales para distribuir a programas del interés de la Comisión de Equidad y Género. En el Decreto de presupuesto, aparece un anexo de los Programas de Equidad y Género.

LX (Sept. 2006 – agst. 2009)

Instalación de una mesa interinstitucional Ejecutivo / Legislativo/ Sociedad civil. Realización del Foro nacional presupuestos para la igualdad de género. Negociación directa con SHCP PEF 2007 – $200 millones de pesos de ampliación PEF 2008 – $1,525 millones de pesos de ampliación (Anexo 9 A) PEF 2009 – $1,300 millones de pesos de ampliación

LXI (Sept. 2009 – agst. 2012)

Continuó el incremento de los recursos en el anexo específico para la igualdad de género.

3.6 MARCO NORMATIVO DE LOS PRESUPUESTOS PÚBLICOS CON PERSPECTIVA DE GÉNERO Al respecto de la situación jurídica, los presupuestos públicos con perspectiva de género están reglamentados en: La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. En las siguientes líneas se exponen los artículos relacionados con el tema.

Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres

Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (lgamvlv)

Artículo 12: C Corresponde al Gobierno Federal: VII. Incorporar en los Presupuestos de Egresos de la Federación la asignación de recursos para el cumplimiento de la Política Nacional en Materia de Igualdad.

Obliga al Ejecutivo Federal a proponer recursos en el Proyecto de Presupuesto para garantizar su cumplimiento.

Artículo 17: Señala que deben proveerse los recursos necesarios para llevar a cabo las acciones de la política nacional para la igualdad entre mujeres y hombres.

Señala que las dependencias deben disponer de los recursos presupuestales necesarios para prevenir, atender y sancionar todos los tipos de violencia contra las mujeres. Por tal motivo, el Ejecutivo Federal debe considerar en el Presupuesto de Egresos de la Federación: Artículo 23, fracción IV: Asignar los recursos presupuestales necesarios para hacer frente a la contingencia de alerta de violencia de género contra las mujeres; y Artículo 39: El Ejecutivo Federal propondrá en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación asignar una partida presupuestaria para garantizar el cumplimiento de los objetivos del Sistema [Nacional para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres] y del Programa previsto en la presente ley.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación 2008 a 2013

La ley reglamentaria del proceso de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales, señala que el cumplimiento del criterio de equidad de género es de obligatoria observancia en la administración de los recursos públicos federales:

Las disposiciones en materia de igualdad para las mujeres y hombres, ha formado parte del articulado del Decreto durante los dos últimos años, constituyen pasos incipientes hacia la incorporación de la perspectiva de género, a la vez que favorecen el seguimiento de los programas y acciones que forman parte del programa especial en la materia.

Artículo 1, segundo párrafo: Los sujetos obligados a cumplir las disposiciones de esta Ley deberán observar que la administración de los recursos públicos federales se realice con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género. Por último, es necesario tomar en cuenta también a los Decretos del Presupuesto de Egresos, los cuales tienen una vigencia anual. Se trata de un ordenamiento legal que formaliza la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y que también contiene disposiciones generales en la materia, que son de obligatorio cumplimiento en la administración de los recursos públicos federales.

En el artículo 25 del Decreto de Presupuesto 2008 y en 2013, en el artículo 24, se estableció una serie de normativas para que los programas federales incorporaran la perspectiva de género, generaran indicadores e hicieran evaluaciones bajo esta perspectiva. También se estipuló la elaboración de informes para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), uno de los logros de estas disposiciones fue estipular la obligatoriedad de desagregar la información, a fin de visibilizar a las y los beneficiarios de las acciones.

A MANERA DE CONCLUSIÓN Los presupuestos con perspectiva de género visibilizaron que hay un desequilibrio en la asignación de los recursos para mujeres y hombres. Los avances que se tienen en el país son importantes porque se logró la etiquetación de más recursos para las acciones que promueven la igualdad de género; sin embargo aún no se acaba de comprender que ello no es suficiente ya que se requiere que en todas las acciones se haga transversal la perspectiva de género, con o sin recursos; pero mejor con recursos, que se orienten a disminuir las brechas de desigualdad entre mujeres y hombres.

BIBLIOGRAFÍA • CEAMEG (2007), Foro Nacional de presupuestos para la igualdad entre mujeres y hombres. Memoria, 24 de octubre de 2007. Ciudad de México: Cámara de Diputados. • García, María de Lourdes (2009), “ Avances en la LX Legislatura de la Cámara de Diputados con relación al presupuesto público para la Igualdad de género”. En Revista Legislar para la Igualdad Número 9, CEAMEG, 2009, México. • PNUD (2010), Las mujeres y el presupuesto público en México. México: Programa de Naciones unidas para el Desarrollo. • Sharp, R. (2003), Presupuestos para el Equidad. Iniciativas de presupuesto de género en el marco de la presupuestación orientada al desempeño. Nueva York: UNIFEM. • UNIFEM. (2006). Presupuestos y Género, la experiencia de México, México: UNIFEM.

CULTURA INSTITUCIONAL CON PERSPECTIVA DE GÉNERO Por Guadalupe López García

4.1 CULTURA INSTITUCIONAL Y CULTURA ORGANIZACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Por cultura institucional entendemos un conjunto de valores, creencias, estructuras y normas compartidas —muchas de las cuales no están escritas— por cada una de las estructuras que integran la administración pública1 (AP) y que determinan qué hacer, cómo hacerlo, qué es lo aceptado en el funcionamiento de cada una y en el comportamiento de las personas que las conforman2. Cada dependencia3 interpreta y aplica una cultura institucional a una estructura —que en este caso sería la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA)— con normas y reglamentos con características propias, conformando su cultura organizacional4, la cual se expresa en acciones simbólicas (historia, celebraciones, etc.); conductuales (lenguaje, forma de vestir, cómo se deciden 1 Desde el punto de vista jurídico-formal, la AP es un órgano gubernamental del Estado ubicado dentro de la estructura del Poder Ejecutivo, que se integra por dependencias y entidades de diversa naturaleza (paraestatal, descentralizada, etc.). Las tareas de la AP son realizar actos administrativos, jurídicos y materiales; prestar servicios públicos y producir bienes para satisfacer necesidades colectivas (Moreno, 1980).

las contrataciones o los ascensos); estructurales (organigrama, jerarquías, salarios, etcétera) y materiales (instalaciones, mobiliario, recursos, etcétera)5. Dicho de otro modo: la cultura institucional es un conjunto de manifestaciones de poder y formas de relación entre las y los integrantes de una organización, con valores y creencias compartidas, que a lo largo del tiempo se convierten en hábitos y en parte de su personalidad o de su forma de ser. Esto determina las reglas no escritas de la institución, sus normas de cooperación y conflicto, y sus canales para ejercer influencia en el comportamiento de sus integrantes.

5 Idem.

2 INMUJERES, 2009. 3 Instituciones específicas, denominadas también entidades, organismos u “organización”. Este último concepto no se utilizará aquí para evitar confusiones con la acción organizar o con cultura organizacional. 4 INMUJERES, 2009.

5 Idem.

4.2 POLÍTICAS PÚBLICAS CON PERSPECTIVA DE GÉNERO A lo largo de más de 30 años, México ha generado una trama institucional en todos los niveles de gobierno —federal, estatal y municipal—, y en todos sus órdenes —ejecutivo, legislativo y judicial—, como parte de los convenios internacionales a los que se ha sumado y las disposiciones normativas para establecer una política nacional en materia de igualdad sustantiva entre mujeres y hombres en el ámbito económico, político, social y cultural6, así como para erradicar toda forma de violencia hacia las mujeres y promover el respeto a sus derechos humanos. Uno de los fines principales de esa dirección, plasmada en políticas públicas de género, es el de promover una cultura de equidad de género7,

en la que existan las mismas oportunidades de desarrollo para las personas, sin que se les discrimine por motivos de sexo, edad o etnia. La perspectiva de género8 (PEG), como una herramienta para construir indicadores, definir estrategias y diseñar acciones específicas9, garantiza el cumplimiento de esos objetivos si se utiliza en la planeación y aplicación de los presupuestos, preceptos legales y en las políticas sociales, económicas, culturales y de todos los ámbitos que involucre al aparato estatal, mediante el proceso denominado transversalización de la perspectiva de género.

6 LGIMH, Art. 17. 7 El concepto “género” alude a las ideas, creencias y conductas aprendidas a lo largo de la vida de mujeres y hombres, tomando como base la diferencia sexual; de ahí que se hable de género como una construcción social y cultural; en tanto que la “equidad de género” es considerada como la equivalencia en términos de derechos, beneficios, obligaciones, recursos y bienes para hombres y mujeres (Barrera, Massolo y Aguirre, 2004).

8 Método de análisis para explicar las desigualdades entre mujeres y hombres debido a esa construcción social y cultural, de qué forma les afecta en su desarrollo individual y colectivo y cómo se puede revertir esa situación. 9 La LIMHH, en su Artículo 6, establece medidas especiales, compensatorias y permanentes.

4.3 PROGRAMA DE CULTURA INSTITUCIONAL (PCI) La cultura institucional de cada una de las administraciones públicas puede facilitar u obstaculizar ese camino; de ahí la importancia de contar con una estrategia para —que en el mediano y largo plazo— se reviertan las prácticas de la cultura organizacional que afectan el cumplimiento de objetivos y las metas institucionales de las políticas de género. Esa estrategia se traduce en un Programa de Cultura Institucional (PCI) que parte del reconocimiento de las desventajas que las mujeres tienen cuando se incorporan al mercado laboral, resultado de la división social del trabajo que las identifica con el ámbito privado y caracterizado por el trabajo doméstico y la crianza de las y los hijos; en tanto que a los hombres se les relaciona con el ámbito público, que tiene que ver con el trabajo productivo, remunerado o con la política.

ro11, con el fin de asegurar que la política interna responda mejor a las necesidades diferenciadas de mujeres y hombres dentro de sus instituciones. Con un programa para la cultura institucional, se contribuye a generar cambios en las estructuras, procesos y valores que sustentan la cultura organizacional de la administración pública en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), en los tres poderes de la Unión (legislativo, judicial y ejecutivo), así como en las fuerzas armadas.

En ese plan de acción, al igual que las políticas públicas de género, se consideran las necesidades prácticas10 y los intereses estratégicos de géne-

El establecimiento de un PCI con esos rasgos distintivos, está sustentado en normatividades a nivel federal, estatal y en los acuerdos internacionales ratificados por México, como la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW). Del mismo, modo, está regulado por la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres; la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y su Reglamento, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y las disposición establecidas en las leyes y reglamentos militares.

10 Se orientan a cubrir carencias o insuficiencias de servicios o de bienes materiales básicos, con las que cumplen sus papeles tradicionales de madre, esposa o ama de casa (IHM, 2007).

11 Se orientan a mejorar la posición social, política o económica de las mujeres como sujetas de derechos, para su desarrollo y calidad de vida.

Componentes del Programa de Cultura Institucional (PCI) El PCI contiene estrategias, objetivos y líneas de acción en nueve ámbitos de la cultura organizacional de las instituciones. En este apartado se presentan los principales componentes y líneas de acción12.

Política nacional, estatal y municipal, y deberes institucionales Se refiere al conocimiento del marco normativo mexicano que regula la política de igualdad entre hombres y mujeres, y al establecimiento de mecanismos formales para el desarrollo del PCI, a través de: • Un área específica que dirija y dé seguimiento al proceso, como puede ser una Unidad de Género, o designar un equipo con integrantes de distintas áreas y de la Instancia Municipal de la Mujer (IMM) para que funja como enlace. • Un plan de acción con identificación de demandas, necesidades, áreas de oportunidad, objetivos, estrategias operativas, actividades, metas, indicadores, plazos, responsables, recursos y resultados esperados de todos los temas del PCI. En el caso de los Ayuntamientos entrantes, el PCI se puede retomar en los procesos de organización interna y en el Plan Municipal de Desarrollo. • Un Programa de Capacitación en PEG con los componentes del PCI, para establecer conocimientos comunes, generar compromisos de cambio e involucrar a las y los servidores(as) públicos(as) en todo el proceso, de acuerdo con sus atribuciones. • Un sistema de información con bancos de datos estadísticos e indicadores de acuerdo con las especificidades de cada parte del PCI, en cuanto a diagnósticos, avances y retos, y para uso interno y externo por medio del Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres13. • Un Código de ética institucional, en el que se incorpore los principios de igualdad, no discriminación, lenguaje incluyente. Si ya existe, hacer una revisión para incorporar esos principios.

Clima Laboral Son los elementos formales e informales que influyen en el desempeño de las y los servidores públicos. Los primeros se refieren a las condiciones de trabajo, niveles de mando, etc.; en tanto que en los segundos están la cooperación o la comunicación, entre otros. Se examinan los estilos gerenciales y de liderazgo (características y tipos de los procesos de comunicación, la forma de tomar decisiones, la manera de planear el trabajo, los objetivos y metas, las formas de resolución de conflictos). Lograr un clima laboral que permita mejorar los resultados de la AP, al interior y exterior, en beneficio de la ciudadanía, requiere de: • Voluntad política y compromiso que se manifieste en recursos técnicos, humanos y financieros para el PCI. • Definir y aplicar una política de liderazgo de acuerdo con la visión, misión y política institucional de la dependencia y/o entidad de la AP, incorporando los principios de igualdad y no discriminación. • Desarrollar competencias de liderazgo gerencial, destacando los temas de trabajo en equipo, negociación, orientación de resultados, visión estratégica, género y comunicación organizacional, entre otros.

12 Se sugiere retomar la Guía para el PCI (inmujeres, 2009ª) y el Programa de Cultura Institucional (inmujeres, 2009), en el que se desarrollan estos puntos de manera más amplia. 13 LGIMH, Art. 23-28.

Comunicación incluyente Comunicación y mensajes que transmite la organización dirigidos a las personas sin excluir ni reproducir roles tradicionales de género. Los factores para una comunicación incluyente son: • Incorporar la perspectiva de género y la promoción de la igualdad de género en la comunicación organizacional y la comunicación social, con la revisión y adecuación de los lineamientos, manuales y programas del área correspondiente, a efecto de difundir programas y servicios con contenidos e imágenes que eviten reforzar la construcción de género14. • Impulsar campañas en favor de la igualdad de mujeres y hombres, los derechos humanos de las mujeres; así como actividades abiertas para reflexionar sobre los programas y la información transmitida en los medios de comunicación. • Contar con un Manual con un sistema incluyente de valores organizacionales que promuevan la no discriminación y el uso de un lenguaje no sexista y no androcéntrico (predominio del masculino), de manera escrita, oral y visual.

Selección de personal Se refiere a la transparencia y eficiencia en la selección y promoción del personal, conforme al criterio de igualdad de oportunidades para mujeres y hombres y acciones en favor del personal, por medio de: • Equilibrar el número de mujeres y hombres en los equipos de trabajo, de acuerdo con sus perfiles y conocimientos del área, adoptando medidas especiales para seleccionar mayor personal femenino en plazos determinados hasta alcanzar la paridad. • Revisar la norma que regula los perfiles de cargos en la dependencia y establecer criterios de igualdad en la organización de procesos, perfiles, funciones administrativas y los horarios que correspondan al puesto y a la persona responsable, evitando que en la denominación de cargos se base en formas tradicionales que lo vinculan a personal de un solo sexo15. • Emisión de convocatorias y un sistema de selección de personal basado en la evaluación de currículos y de la experiencia laboral de las y los aspirantes, sin que se discrimine por motivos de sexo, edad o cualquier otro tipo de excluyentes. • Impulsar un estilo de gestión no discriminatorio de las y los servidores(as) púbicos(as) que tengan trato directo con la ciudadanía16. • Establecer políticas o acciones afirmativas orientadas a cerrar la brecha entre mujeres y hombres en el acceso a las vacantes existentes. 14 Generalmente, en el caso de las mujeres, en las comunidades se exaltan “valores” de sacrificio y protectora de la familia y el de los hombres como los principales proveedores. 15 Por ejemplo en el caso de intendencia, se contrata en su mayoría a mujeres. 16 En el caso de mujeres que viven violencia familiar y que solicitan “ayuda”, existen impartidores de justicia o servidores(as) públicos(as) que las culpabilizan o se niegan a dar un servicio de acuerdo con las normatividades establecidas, al citar a los agresores sin orden previa para “llegar a un arreglo” de “buena voluntad”.

Salarios y prestaciones Alude al nivel de equidad en la asignación de remuneraciones que recibe el personal por sueldos y salarios, así como otros derechos y prestaciones sociales y económicas de acuerdo con el tipo de contratación, por lo que se deberá: • Definir una política con acciones afirmativas para lograr una reestructuración de los niveles salariales que consideren estructura, funciones y prestaciones en igualdad de oportunidades, y se aparten de prácticas discrecionales. • Cerrar la brecha de ingresos entre mujeres y hombres de acuerdo con un diagnóstico, tomando en cuenta que a igual encargo y diferente sexo, igual remuneración. • Promover estímulos por productividad, orientación a resultados y méritos sin discriminación y en igualdad de oportunidades. • Otorgar prestaciones a mujeres y hombres con perspectiva de género, de conformidad con los lineamientos que establezca la institución, acordes a las necesidades de las y los servidores(as) públicos(as) y que incluyan facilidades para que mujeres y hombres se corresponsabilicen con el ámbito familiar. • Promover y facilitar el uso de guarderías infantiles para padre trabajadores y el otorgamiento de permisos de paternidad17.

Promoción vertical y horizontal Promociones al personal en igualdad de oportunidades sustentadas en méritos, sin distinción de sexos, que propicie el desarrollo de las capacidades de todas las personas que laboran en la APM. • Establecer estructuras organizacionales que promueva la promoción vertical y horizontal equitativa, a través de una descripción no discriminatoria de los puestos, para evitar que se estereotipe a las mujeres dentro de las áreas “suaves” y a los hombres dentro de las áreas “duras”18. • Eliminar imágenes y símbolos que impliquen un encasillamiento de las mujeres en las áreas laborales y que obstaculicen la movilidad horizontal y vertical equitativa.

Capacitación y formación profesional Acciones de capacitación atendiendo criterios con perspectiva de género en temas para el desarrollo profesional y de competencias técnicas. • Un programa permanente de capacitación y formación profesional que incorpore los principios de igualdad y de no discriminación, derivado de la detección de necesidades, y que considere, además, la importancia de ese mecanismo para mejorar la gestión pública. • Capacitar a tomadores de decisiones para contar con estilos de liderazgo no discriminatorios que promuevan un cambio organizacional en los procesos y funciones administrativas tendiente la equidad de género en la APM. • Desarrollar cursos y talleres en materia de igualdad de género con cobertura en todos los niveles y áreas de la institución, y contar con especialistas al interior de la APM, como facilitadores en distintos niveles y responsabilidades. • Garantizar y facilitar el acceso a ese proceso de manera equitativa, puesto que se considera un tiempo improductivo, las ausencias se justifican por cargas de trabajo o porque las y los responsables de área utilizan ese recurso para prohibir la asistencia. En otros casos, las y los participantes abandonan las sesiones, acuden a ellas de manera intermitente o lo desvinculan del quehacer laboral. 17 Es una acción afirmativa que ya se aplica en dependencias del gobierno federal y en algunas estatales, otorgada a hombres para que intervengan en la crianza de hijos e hijas en los primeros meses de vida. 18 Se refiere al tipo de trabajo a desempeñar, relacionado con la fuerza física, pero también con estereotipos de género, principalmente en el personal de protección civil, seguridad pública u obras.

Corresponsabilidad entre la vida laboral, institucional, familiar y personal Mide el balance entre las esferas pública (trabajo y quehacer institucional) y privada (familia y personal), sin que necesariamente una persona prefiera una en detrimento de la otra. Garantizar la corresponsabilidad en esos ámbitos requiere de: • Una política institucional que procure la corresponsabilidad entre la APM y las y los servidores(as) y funcionarios(as), mediante una distribución equitativa de cargas laborales, familiares y personales que no sean marcadas por el sexo de las personas. • Acciones afirmativas (licencia de paternidad, permisos o prestaciones) para involucrar la participación de los hombres en la crianza y educación de las y los hijos, o en la relación entre otros miembros de la familia, y en el trabajo doméstico. • Flexibilizar o escalonar horarios, por medio de las normatividades internas; sin que se justifique la permanencia o ausencia en la dependencia por motivos de género19. • En este último aspecto, considerar las responsabilidades en los ámbitos familiar, recreativo o personal —relacionado con el tiempo libre y crecimiento personal— para que procesos de capacitación o de otras actividades o reuniones se efectúen dentro de los horarios laborales y se reduzcan su frecuencia fuera de éstos y en días de descanso obligatorio. En caso contrario, establecer medidas compensatorias como parte de los estímulos y reconocimientos. • Buscar un esquema para otorgar horas-permiso por motivos de maternidad o paternidad en prácticas de lactancia o alimentación complementaria; así como para el cuidado de enfermos(as), adultos(as) mayores o personas con discapacidad o educación especial.

Hostigamiento y acoso sexual El hostigamiento sexual es el ejercicio del poder en una relación de subordinación real de la víctima frente al agresor en los ámbitos laboral y/o escolar y se expresa en conductas verbales, físicas o ambas relacionadas con la sexualidad de manera ofensiva; mientras que el acoso sexual es una forma de violencia en la que, si bien no existe la subordinación, hay un ejercicio abusivo de poder que conlleva a un estado de indefensión y de riesgo para la víctima, independientemente de que se realice en uno o varios eventos. El PCI debe considerar una política de prevención, atención y sanción al: • Contar con un marco normativo que regule la prevención, atención y sanción de esas prácticas con base en los ordenamientos correspondientes, y que propicie un ambiente laboral seguro y libre de discriminación, sexismo y violencia en contra de las mujeres. • Crear una instancia colegiada para dirimir los asuntos relacionados con el hostigamiento y el acoso sexual, y un protocolo20 para la prevención, atención y sanción de casos, que incluya orientación legal, psicológica, plazos, seguimiento y garantice la confidencialidad. • Promover una cultura de la denuncia con la eliminación de prácticas que la inhiban, tales como la intimidación, amenazas o crítica social y cultural que culpabilice a las personas víctimas de acoso u hostigamiento. • Tener un área o programa de orientación e información sobre los temas y los procedimientos en caso de ser víctima de acoso u hostigamiento en el ámbito laboral, así como la difusión para prevenir y atender con prontitud los casos que se presenten en los espacios públicos, en especial los que ofrecen servicios a la población.

19 A las personas solteras les piden permanecer más tiempo en oficinas con el argumento de que no tienen hijos o hijas, o a los hombres porque no los consideran responsables del cuidado de ellos(as); en tanto que las mujeres con hijos o hijas, tienen que buscar opciones para no dejar solos(as) a los(as) hijos(as) o pedir el apoyo de otras mujeres 20 Se puede retomar el Protocolo de Intervención para Casos de Hostigamiento y Acoso Sexual, del inmujeres, 2009. Disponible en archivo electrónico.

BIBLIOGRAFÍA • Barrera Bassols, Dalia, Alejandra Massolo e Irma Aguirre (2004), Guía para la equidad de género en el municipio, México, GIMTRAP, Indesol. • Instituto Hidalguense de las Mujeres (2007), Manual para institucionalizar la Perspectiva de Género en los municipios del Estado de Hidalgo, Pachuca. • (2009), Armonización Municipal y Técnica Legislativa con Perspectiva de Género en el Estado de Hidalgo, Pachuca. • Instituto Nacional de las Mujeres (inmujeres) (2004), Cultura Institucional y equidad de género en la Administración Pública, México. • (2009), Programa de Cultura Institucional, México. • (2009a), Guía para la ejecución del Programa de Cultura Institucional en la Administración Pública Federal, México. • Moreno Rodríguez, Rodrigo (1980), La administración pública federal en México, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie G. Estudios Doctrinales, Núm. 45. http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/714/6.pdf

LOS DESASTRES “NATURALES”, EL ENFOQUE DE LA GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGOS DE DESASTRES Y LA IGUALDAD DE GÉNERO Por Cecilia Castro García

5.1 ENFOQUES PARA EL ESTUDIO DE LOS DESASTRES El estudio de los desastres es un enfoque que tiene pocas décadas de desarrollo y permite entender la realidad y teorizar sobre ella, son estudios novedosos en construcción constante. El “enfoque dominante” de los estudios de los desastres inicialmente se desarrolló desde las ciencias físicas y las ingenierías, donde un determinismo físico de los fenómenos naturales y sus impactos es lo más relevante. Los elementos activos y dinámicos en un desastre se enfocan principalmente en los fenómenos naturales, todavía no hay una relación clara entre el medio ambiente y las actividades de la sociedad. Los desastres son llamados “desastres naturales” atribuyendo a los fenómenos de la naturaleza el origen de las pérdidas y los daños que tienen las comunidades afectadas. Se estudian las precipitaciones, las erupciones volcánicas, los terremotos, las inundaciones, pasando a la medición de su impacto, su intensidad

y magnitud. Se estudia la mejora de la resistencia de los materiales, las tecnologías y estructuras constructivas. Disciplinas desde las ciencias sociales se empiezan a interesar en los desastres, como la ecología humana y la psicología social, estudiando el comportamiento de los colectivos ante una crisis, desde el conductivismo y el análisis organizacional (con autores como Dynes, Quarantelli, Wenger, entre otros.) Otras disciplinas de las ciencias sociales entran en escena, y por ende otras formas de entender e interpretar a los desastres. Las amenazas por fenómenos naturales, se ven acompañadas ahora por las diversas vulnerabilidades organizativas, institucionales, culturales, entre otras, que pueden tener una comunidad y su territorio, vulnerabilidades construidas en forma previa a un posible impacto de un fenómeno natural, socio natural o antropogénico.

5.2 ENFOQUE “ALTERNATIVO” El llamado “enfoque alternativo” o enfoque de las vulnerabilidades considera que existen factores y causas humanas que potencializan el daño e impacto de las amenazas (fenómenos naturales y antropogénicos, así como posibles concatenaciones socio-naturales). Se integran disciplinas de los estudios culturales, antropológicos, sociológicos, psicológicos, de género, entre otros, que enriquecen en gran medida la interpretación de los riesgos y los desastres, otorgando una dimensión humana a la raíz de las causas y las consecuencias del impacto de los fenómenos naturales sobre entornos construidos cada vez más vulnerables. Desde la perspectiva social más crítica, las primeras interpretaciones se inclinan hacia un determinismo económico (autores como Maskrey, Wisner, Wilches-Chaux, Caputo, Hewitt, García, Oliver Smith). Algunos autores consideran que es la sobre explotación o depredación “imperialista” de los recursos naturales en los territorios de las sociedades “neocoloniales” la causa de muchos riesgos de desastres. Cuando los gobiernos siguen un modelo económico “neoliberal” que busca privatizar los bienes nacionales y de las comunidades, y se priorizan prácticas que destruyen bos-

ques y selvas, contaminan suelos, aires y aguas, persiguiendo un fin de lucro exclusivamente y sin considerar la conservación de los saberes o la riqueza cultural y territorial de los pueblos originarios locales. La teoría alternativa considera que un escenario de Riesgo de desastre, se compone de varios elementos, la exposición ante amenazas, la existencia de vulnerabilidades y el grado de desarrollo de las capacidades, entre otras posibles variables. Como no se pueden controlar muchas amenazas, sobre todo las naturales, lo que nos queda por hacer es disminuir el Riesgo de Desastre, en sus componentes que se vinculan con la organización social humana, esto significa, reducir las vulnerabilidades así como generar y fortalecer las capacidades de resiliencia en las mujeres y hombres de las unidades habitacionales, colonias, barrios, pueblos, ciudades, en fin en toda la población y en las instituciones, especialmente las vinculadas con el desarrollo local y con la protección civil, entre otras. La ley General de Protección Civil considera una serie de fenómenos naturales, fenómenos socio-

naturales concatenados y fenómenos antropogénicos, fenómenos que pueden ser amenazas, sin embargo, no es una lista acabada, sino son sólo los factores con los que hasta el momento Protección Civil trabaja. Existen una serie de elementos no considerados que podrían integrarse a dicha lista oficial (Ver Castro, 2010). El concepto de Desastre en el enfoque alternativo, es entendido como un proceso de construcción social de riesgos, no sólo desde la percepción del riesgo, sino desde las vulnerabilidades que componen el escenario de riesgo, donde los riesgos son resultado de las actividades humanas y del modelo de desarrollo que no prioriza la seguridad, la organización social, ni la calidad del territorio u entorno construido. El análisis del enfoque alternativo implica un enfoque complejo e integral tal como es la problemática que intenta comprender, es inter y multidisciplinaria porque requiere de varias disciplinas para su comprensión pues la problemática de los riesgos como potencial de daño y los desastres ya materializados deben ser vistos como transversales a la organización de una sociedad, es decir afectan y se vinculan con infinidad de aspectos de una sociedad y su territorio. Requieren un tratamiento intersectorial y también interinstitucional pues una sola institución no puede resolver la problemática compleja ni tiene los recursos materiales ni humanos para hacerlo, tiene que aliarse y compartir sus recursos para hacer una intervención más efectiva al tratar de reducir los riesgos y las vulnerabilidades; así como prevenir, preparar, atender las contingencias, rehabilitar y reconstruir, o bien reubicar a una comunidad en riesgo o en caso de desastre. El enfoque tiene que ser Histórico, hacer un diagnóstico del comportamiento de los distintos tipos de amenazas en el lugar para saber su frecuencia, su intensidad, su vinculación e impactos con aspectos políticos, económicos, sociales, entre

otros. Para prever y prevenir nuevos sucesos similares e imaginar otros posibles para hacer proyecciones y simulaciones. Las vulnerabilidades, otro componente en la fórmula del escenario de riesgos, son pre-existentes al impacto de una amenaza, a la existencia del fenómeno peligroso. El estudio o análisis de riesgos de desastres prioriza el diagnóstico de las vulnerabilidades para reducirlas desde la raíz. Las vulnerabilidades como ya mencionamos pueden ser de distintos orígenes: sociales, multiculturales, económicos, políticos, organizativos, físico estructurales, y se aúnan a las relaciones de inequidad de género en la sociedad o comunidad afectada. A partir de los años noventa del siglo pasado, los investigadores en los estudios de desastres del enfoque “alternativo” empiezan a valorar y a considerar las investigaciones y estudios de feministas en varias partes del mundo, estas mujeres investigadoras usan variables y enfoques que visibilizan las brechas de desigualdad y las relaciones de género, la exclusión de minorías, la discriminación de grupos indígenas, la desigualdad en las clases sociales, la diferencia de trato según los grupos etarios, la situación legal y migratoria de mujeres y hombres desplazados, las limitaciones si no se usa el lenguaje oficial, la discriminación y violencia hacia las preferencias sexuales no mayoritarias, entre otras. A pesar de que se han ido incorporando estos nuevos análisis, en México por ejemplo existe muy poca investigación y sistematización de análisis con estas perspectivas, por lo que es prioritario canalizar mayores recursos presupuestarios para realizar investigaciones y generar conciencia y voluntad política para incorporar estos avances en las políticas públicas preventivas y de reducción de riesgos, así como las de atención de contingencias y procesos de recuperación, reconstrucción y reubicación.

5.3 LA GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGOS DE DESASTRES (GIRD) La Gestión Integral de Riesgos de Desastres (GIRD) es una perspectiva de avanzada, que contempla un proceso amplio de organización de las actividades preventivas, formativas, de atención, recuperación; sin embargo, es necesario reconocer que en los hechos tampoco tiene incluida una perspectiva de género, en forma sistemática, y son las feministas quienes han iniciado este proceso de integración. Las fases de la GIRD consideran dos momentos, la etapa preventiva de riesgos o previa a la posible materialización de un desastre, y otra posterior a la manifestación del desastre. En el taller se abordan las distintas Fases de la GIRD y aspectos de género relevantes Fase previa al desastre • Identificación y análisis de riesgos. • Prevención, reducción y mitigación de riesgos. • Transferencia de riesgos (protección financiera). • Preparación y alertamiento temprano. Fase posterior al desastre • Respuesta a la emergencia. • Rehabilitación y recuperación temprana. • Reconstrucción. • Reubicación. Todas las fases señaladas de la GIRD se realizan en nuestro país, sin embargo, éstas funcionan en forma fragmentada en instituciones y sectores, y no se manejan desde un enfoque integral u holístico. Son las fases de preparación y alertamiento, así como la respuesta a emergencias, las de mayor

peso en la investigación, en la asignación de recursos presupuestarios, humanos y en la operación, en los hechos. En relación al marco normativo vigente sobre protección civil y el desarrollo en México, en éste apenas se menciona la GIRD: la Ley General de Protección Civil empieza a nombrar algunos aspectos de la GIRD y sobre la perspectiva de género, en el diagnóstico pero no los retoma en la acción operativa. De igual forma en el Programa Nacional de Protección Civil del sexenio pasado (Castro, 2010) de hecho se menciona una “gestión de riesgos” pero como recurso argumentativo, menos aún se menciona la inclusión de una perspectiva de género. A pesar de los avances teóricos de la gestión de riesgos, en la operación real lo que impera es el manejo de desastres, el enfoque sigue siendo reactivo y tiene mayor preponderancia que el enfoque preventivo de la GIRD-PEG. El enfoque reactivo sigue siendo lo que domina en la práctica y normativa del Sistema Nacional de Protección Civil. México ha ratificado Instrumentos Internacionales de la Estrategia Internacional de Reducción de Riesgos, como la Plataforma de Acción de Hyogo, Japón, la cual ha sido estipulada para el periodo de 2005-2015, en este instrumento se establece incluir a las mujeres (una perspectiva de género) en todas las acciones preventivas y de atención de desastres, especialmente en la educación y el alertamiento temprano, cuestión que en México requiere una evaluación para ver los avances al respecto.

5.4 LA PERSPECTIVA DE GÉNERO EN LOS ESTUDIOS DE DESASTRES A Mediados de 1990 se incrementan las investigaciones sobre mujeres, de género, riesgos y desastres, son estudios sobre Asia, África y Centroamérica, elaborados principalmente por investigadoras de lengua inglesa, que cuentan con financiamientos institucionales. Destacan el libro editado por Elaine Enarson y Betty Hearn Morrow (eds), The gendered terrain of disaster. Through women’s eyes (1998), que contiene 28 artículos de investigadoras académicas de varias partes del mundo, y el documento de una reunión patrocinada por la Organización de las Naciones Unidas: Reunión internacional: “La gestión ambiental y la mitigación de desastres naturales: Reporte de la Reunión del Grupo de Expertas en perspectiva de género”, Ankara, Turquía 2001. Unifem y EIRD. Sin embargo, ambos documentos están enmarcados en el enfoque dominante de la atención reactiva y no tienen la perspectiva del enfoque alternativo, que en nuestra región la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres

en América Latina (La Red) ha contribuido con importantes investigaciones y publicaciones. No obstante, la Red, tampoco ha incorporado una perspectiva de género en forma sistemática a sus estudios. A pesar de que en estos documentos de investigación se rescatan propuestas importantes sobre las relaciones de género en situaciones de crisis y recuperación, éstas no han sido incluidas en los marcos normativos internacionales actuales de reducción de riesgos. Ni siquiera en los documentos de la Estrategia Internacional de Reducción de Riesgos, que apenas las mencionan muy superficialmente. En México, son los sismos de 1985, con los que se inician los estudios sobre desastres y sobre las mujeres desde enfoques empíricos y cualitativos (destacan autoras como Arbeláez, De Barbieri y Guzmán, Massolo y Schteingart, Poniatowska, Rabell y Mier y Terán, entre otras).

Los estudios de desastres y de la gestión integral de riesgos de desastres desde un enfoque de género en México, inician en 2005 (Castro) y continúan a la fecha con autoras feministas como Castro y Reyes (2006, 2009), quienes realizan en 2006 una investigación en siete estados de la república mexicana entrevistando a funcionarios públicos vinculados con la protección civil, la salud, el desarrollo urbano y los institutos municipales y estatales para las mujeres, identificando una serie de prácticas y brechas de género que inhiben o fomentan la participación de las mujeres, así como los avances o limitaciones que tienen las y los funcionarios públicos para la transversalidad de una perspectiva de género y de la gestión integral de riesgos de desastres, especialmente en sus fases preventivas en su práctica cotidiana. Otros documentos los realizan Moya et al. y PNUD, con un enfoque desde la economía local). Los estudios sobre Género y Medio Ambiente, también se empiezan a desarrollar a partir de 1990, vinculados con los compromisos internacionales ambientales que México ratifica como la Cumbre de la Tierra (Río 1992), la Conferencia Mundial sobre Población y el Desarrollo (El Cairo 1994), la Cuarta Conferencia Mundial sobre las Mujeres (Beijing 1995), pero no vinculan directamente sus estudios sobre el medio ambiente con los riesgos ni los desastres. Justo cuando en Cancún, México se plantea realizar la COP 16 en el 2010, las y los ambientalistas inician un vínculo con aspectos del cambio climático (CC) y se realizan esfuerzos por vincular al CC con la perspectiva de género.

La perspectiva de género, permite visibilizar las diferencias y las inequidades existentes entre mujeres y hombres, entendiendo al género como una construcción social, una condición construida e impuesta social y culturalmente a través del tiempo, que establece una serie de representaciones sociales, roles, actitudes, valores, símbolos, destinos, oportunidades, actividades que conforman el deber ser de cada mujer y cada hombre basadas en la pertenencia al sexo biológico o genitalidad, en una sociedad específica y que provoca una inequidad y desventaja de las mujeres en relación con los hombres. Por tal razón, dentro de los estudios feministas, se busca entender los procesos que permitan una equidad de género, como una estrategia de medidas de justicia social para compensar las desventajas históricas y sociales que las mujeres hemos vivido en relación con los hombres. Así, la equidad de género significa un tratamiento para que mujeres y hombres de acuerdo a sus respectivas necesidades, tengan una equivalencia de derechos, beneficios, responsabilidades, obligaciones, acceso a los recursos, al poder y al reconocimiento o estatus. La equidad de género busca avanzar hacia la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres. Por igualdad de género entenderemos las acciones, procedimientos, leyes y cultura cotidiana que garantiza lograr que tanto las mujeres, como los hombres disfruten de condiciones y oportunidades iguales en forma duradera o permanente en el ejercicio pleno de sus derechos humanos. Así las

mujeres y hombres son libres para desplegar todo su potencial y desarrollar sus habilidades personales para contribuir en el desarrollo y en el disfrute de los beneficios de éste, sin limitación de estereotipos, prejuicios y roles rígidos de género. Sin embargo ante la equidad e igualdad de género, existen y se manifiestan los ejes de opresión de género, que propician y mantienen condiciones de inequidad para las mujeres que se traducen en vulnerabilidades, a continuación veremos cuatro ejes de opresión: • El control del cuerpo y de la sexualidad de las mujeres (criminalización por el derecho a decidir y detención legal del embarazo). • La división sexual del trabajo (mayoría de hombres en la PC, cargos de dirección y mejores salarios para hombres). • La violencia contra las mujeres, niñas y niños (violencia de género masculina). • La sobre-representación de los hombres sobre las mujeres (en medios masivos de información, libros educativos). Estos ejes de opresión son vulnerabilidades en sí para las mujeres, y los desastres profundizan estas vulnerabilidades pre-existentes en la sociedad para las mismas. En un momento de crisis, cuando se pierde la gobernabilidad y se manifiestan los valores socializados dominantes tanto como las carencias éticas y morales en una sociedad, (que en nuestro país es de machismo, discriminación y violencia, pero también de solidaridad y apoyo) las mujeres pueden vivir mayores situaciones vulnerables, con mayor subordinación, marginación, exclusión, discriminación, explotación de parte de sus familiares, pareja, y hasta de servidores públicos. Los hombres por su parte, también tienen un “deber ser” que puede colocarlos en situaciones de vulnerabilidad por su propio rol de género, que les pide ser los proveedores, valientes, arriesgados, y en situaciones de riesgos y de desastres, suelen ejercer su rol de valentía por ejemplo, al tratar de salvar en una inundación sin tener la preparación necesaria y hasta sin saber nadar, sobreexponiéndose al riesgo de ahogamiento, siendo las primeras víctimas del impacto de fenómenos peligrosos como las inundaciones.

También al no salir a tiempo preventivamente de sus comunidades, por no dejar sus pertenencias ante posible saqueo, exponiéndose a salir hasta el momento de crisis, cuando ya no hay caminos abiertos, ya todo está inundado, etc. Las mujeres por su parte, atienden y son responsables al salir con sus dependientes ante los alertamientos más que los hombres, sin embargo, muchas que no han desarrollado autonomía, esperan a sus parejas para que les den “permiso” de ponerse a salvo. Existen múltiples fenómenos naturales, otros de tipo antropogénico y los que son concatenados y comparten tanto elementos sociales como naturales (cambio climático, tsunamis, inundaciones y contaminación radiactiva o química, entre otros). Los desastres vinculados a fenómenos naturales pueden ser más tolerados por la sociedades ya que es más fácil culpar al huracán, a las fuertes lluvias, al temblor, a la erupción volcánica o a “dios” mismo, que los desastres antropogénicos que se derivan directamente por las actividades humanas, porque tienen responsables con nombre y apellido. De ahí que a los desastres por fenómenos naturales se les atribuya la culpa al fenómeno en sí, sin reconocer la parte humana en la construcción social de los riesgos y las vulnerabilidades específicas, pues es un proceso más complejo generado en colectivo, y que puede conllevar un desprestigio de funcionarios, líderes, políticos locales, nacionales así como grandes corporativos internacionales. De hecho, en muchos estudios sobre desastres desde el enfoque de las vulnerabilidades pre-existentes, se ha detectado que son los propios líderes locales, los servidores públicos, los políticos en campaña y en función quienes propician la ocupación de zonas de alto riesgo, sin una verdadera conciencia del daño que le hacen a las mujeres y hombres que son sus seguidores o clientela política, colocándolos en un verdadero riesgo, hasta por generaciones. Igualmente, las grandes empresas transnacionales, provocan graves daños ambientales y humanos cuando se instalan en países en desarrollo, sin atender las normativas locales de seguridad, provocando daños que inician procesos en ocasiones irreversibles de contaminación, de riesgos y de desastres.

Cuando resulta un desastre, la población puede quedar en aislamiento, y es este aislamiento el que puede provocar grandes angustias a la población, y la desatención o abandono de las comunidades por parte de los servidores públicos puede ser imperdonable, pudiendo provocar cambios políticos considerables. Es por ello que, desde la protección civil, se haga la petición de que los miembros mujeres y hombres en los hogares tengan alimentos de reserva y agua potable para aguantar al menos varios días o hasta semanas, igualmente son los mismos vecinos quienes tienen que estar capacitados para atender crisis y daños mientras llegan los cuerpos médicos y equipos de rescate a las zonas de daño. Después del impacto de un fenómeno natural o antropogénico sobre un entorno vulnerable se produce un desastre, y las principales situaciones que pueden llegar a exacerbarse, afectando a la población, pero fundamentalmente a las mujeres son: la pérdida de bienes muebles e inmuebles, la afectación del espacio doméstico y equipamientos sociales vitales. La intensificación de las tareas domésticas y cuidado de dependientes (hijos, ancianos, enfermos) en condiciones adversas, por ejemplo sin agua, sin energía eléctrica, sin gas, entre otros. La pérdida de fuentes de ingreso, por el aislamiento, pérdida de carreteras, anegación de caminos, provoca un incremento del desempleo y la pérdida de medios de vida, así como posibles hambrunas. El ambiente adverso, a su vez promueve la movilización y la migración masculina y, en menor medida, la femenina dando como resultado un incremento de jefaturas femeninas y poblados, mayoritariamente, femeninos, que

si bien les permiten empoderarse al asumir roles más flexibles y valorados, también las sobrecargan de responsabilidades anexas. La falta de equipamientos y servicios urbanos o regionales, tienen un impacto en la afectación de la salud sexual y reproductiva. La violencia preexistente crece así como los abusos, violaciones y hasta muertes feminicidas. Además, es muy común que cuando se manifiesta un desastre y mueren personas, aparecen otros cuerpos sin vida que no se vinculan con el desastre. Las personas y grupos que pueden ver agravada su situación ante un desastre son fundamentalmente aquellas que no han generado redes de apoyo social y familiar, que no poseen apoyo familiar, comunitario y/o institucional. Las mujeres embarazadas o lactantes con sus hijos pequeños recién nacidos, personas de edad avanzada, personas con alguna discapacidad, personas con VIH/Sida, o con enfermedades crónicas, aquellas que sufren discriminación a causa de su pertenencia a alguna etnia o por su filiación religiosa o política minoritaria, personas desplazadas, de reciente migración y/o con alguna ilegalidad que al no conocer el territorio o temer ser desplazados o retornados a sus zonas o países de origen, no solicitan apoyo gubernamental ni van a albergues de emergencia, personas que sufren discriminación por sus preferencias sexuales y eróticas, entre otras. Es por ello que reconocer la diversidad social en todas sus manifestaciones, es muy importante cuando se hacen diagnósticos, evaluaciones y proyecciones de ayuda para tener en consideración las especificidades de mujeres, hombres, niños, niñas, ancianos, ancianas, migrantes, entre otros.

Estas vulnerabilidades pueden contrarrestarse si se fortalecen, en forma preventiva, las capacidades personales, como la verbalización, la inteligencia emocional, el análisis participativo, personal y colectivo. Generar conciencia para el ejercicio de la ciudadanía de las mujeres y de sus comunidades locales, así como desarrollar y fortalecer la autonomía de decisión de las mujeres les permitirá una conciencia de sus habilidades y la necesidad de desarrollarlas más. El empoderamiento de las mujeres en sus hogares, en sus barrios, colonias, y comunidades, el reconocimiento de la existencia de los liderazgos locales reales de mujeres, la existencia de mujeres locales capaces y con experiencias para organizar y coordinar procesos incluyentes. El desarrollo y reconocimiento de que las mujeres tienen capacidades indudablemente permitirá avanzar en muchas agendas como en la prevención y la reducción de riesgos y de desastres, la protección y seguridad civil. Esto implica poder

participar en la revisión de la actuación de las instituciones, quiénes se benefician, quiénes se perjudican, quién resulta más afectada/o, quién requiere medidas positivas en el otorgamiento de apoyos y recursos. Por otro lado, un elemento fundamental es promover valores sobre el ejercicio pleno de los Derechos Humanos de las mujeres, retomando los avances propuestos en diversos instrumentos internacionales ratificados por México como la plataforma de acción de Beijing y otros para América Latina y el Caribe: Belem Do Pará: • • • • • • •

Libertad Dignidad No discriminación Igualdad social y de género Diversidad social y sexual Inclusión social y sexual Visibilización de los aspectos personales y colectivos desde lo integral y lo complejo.

De gran importancia es la transversalidad de la perspectiva de género, para las que destaco las siguientes acciones: •

•

A través de crear datos y estadísticas desagregadas por sexo y territorio en todos los diagnósticos que permitan detectar las brechas de desigualdad de género, las vulnerabilidades, para determinar el impacto diferenciado de las acciones, programas y políticas de protección civil, gestión de riesgos y desastres sobre las mujeres y los hombres. Visibilizar la representación de las mujeres, reconocer sus liderazgos locales, aumentar el número de mujeres en puestos de dirección, coordinación, toma de decisiones, tanto en las instituciones gubernamentales, como en el sector privado y en las comunidades, barrios, colonias.

•

Capacitar a toda persona que ejerza un cargo de representación y dirección para realizar análisis, planificación, destinar recursos y obtener resultados para avanzar en la igualdad social y de género.

• Difundir, aplicar y defender los avances existentes en igualdad de género, derechos humanos, gestión integral de riesgos de desastres, en los marcos normativos nacionales e internacionales, así como documentar y dar a conocer las buenas prácticas existentes en comunidades locales.

Sesión II La sesión segunda prioriza conocer aspectos relevantes en la construcción social de riesgos, la gestión ambiental y el cambio climático como un riesgo adicional de relevancia, pero no el más relevante o único, considerando las relaciones sociales y de género. El escenario ante el CC contempla un aumento de la temperatura de dos grados centígrados por encima de niveles actuales, lo que provocaría daños crecientes: elevación del nivel del mar y de los ríos, deshielo de glaciares, inundaciones costeras, sequías, heladas, que incrementarán las migraciones masivas por aspectos ambientales y por hambrunas e inseguridad alimentaria por las mermas en los rendimientos agropecuarios. Cuestiones que propiciarán un incremento de las vulnerabilidades sociales preexistentes como el desempleo, bajos salarios generalizados, pobreza, desigualdad, exclusión, baja capacidad de consumo, encarecimiento de alimentos y materias primas, pérdida de autonomía y procesos autogestionarios comunitarios, destrucción de colectivos (redes-cohesión social), despojo de haberes y de saberes de los pueblos, y desvalorización de la identidad indígena, exacerbación de la violencia social y de género. El actual modelo de desarrollo propicia así mismo aspectos como la masificación, homogeneización, reduccionismo. Masificación de las respuestas institucionales y de mercado (producción masiva de vivienda de poca habitabilidad) no adaptadas al entorno bioclimático local, mientras se oferta muy poco acceso a suelo sin riesgos, seguro, legal con equipamientos y servicios. Especulación del suelo apto y seguro para uso urbano por un lado y por otro negligencia e indolencia en el crecimiento y proliferación de asentamientos marginales degradados como una vulnerabilidad ambiental.

Se visibilizarán procesos de construcción social de riesgos de desastres y vulnerabilidades del hábitat (entorno construido y ambiental), así como algunas medidas de respuesta ante el CC, de mitigación y adaptación considerando elementos diferenciales entre el actuar de las mujeres a diferencia de los hombres, en el manejo de los recursos hídricos: cuerpos de agua costeros, humedales, lagunas, bahías, mar costero; así como en la conservación del hábitat de muchas especies y la diversidad genética. Otras medidas sociales como el fortalecimiento de la organización social y el trabajo de base territorial con las mujeres y hombres de comunidades para prevenir y responder emergencias, así como ejercer medidas de mitigación y adaptación al CC. También se valorará la normatividad en leyes y reglamentos de asentamientos humanos de desarrollo social, económico y territorial (ordenamiento territorial) aplicables a la adaptación al CC, a la GIRD y la equidad de género, que se pueden dar a conocer, difundir y hacer cumplir. Se habla de la Ley General de Cambio Climático en México. La ley implementa los tratados y protocolos de los que forma parte México, y armoniza la normatividad con los avances en las negociaciones y acuerdos internacionales sobre aspectos ambientales. Establece la concurrencia de los tres órdenes de gobierno a través del Sistema Nacional de Cambio Climático (SNCC). Se mencionan aspectos del Atlas nacional de riesgo 2013. Finalmente se presenta la Iniciativa de las Ciudades ante el CC Global (ONU, Oslo, 17 marzo 2009), con medidas para la adaptación al cambio climático que son las mismas que para la mitigación de riesgos de desastres, porque ambas tienen que ver con un desarrollo territorial seguro.

A MANERA DE CONCLUSIÓN Concluimos mencionando que las situaciones de vulnerabilidad se pueden modificar a través de la gestión local del riesgo, el empoderamiento de las mujeres y sus comunidades, la creación de una conciencia y ejercicio de la ciudadanía y procesos democratizadores, creando una mayor resiliencia desde lo personal, familiar, colectivo y por tanto un avance en la igualdad entre hombres y mujeres. Una efectiva reducción de riesgos de desastre y por el cambio climático debe incorporar objetivos y actividades tendientes a un desarrollo seguro, sostenible, con procesos democráticos y equitativos que integren a mujeres y hombres en toda la diversidad social.

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ACCESO DE LAS MUJERES A LA JUSTICIA Por Marta Torres Falc贸n

6.1 JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS La teoría de los derechos humanos se estructura y cohesiona en torno al principio de igualdad. Ese eje fundamental establece que en virtud de la pertenencia a la raza humana, toda persona tiene un conjunto de prerrogativas básicas. No se requiere nada más. El solo hecho de ser un ser humano es suficiente para detentar un mínimo de derechos. El planteamiento puede parecer circular, perogrullesco e incluso tautológico: los derechos humanos son comunes a todos los seres humanos precisamente porque derivan de la condición humana. Esa es la base de la universalidad y la igualdad como elementos nutrientes: todas las personas deben tener todos los derechos. En torno a los fundamentos de los derechos humanos, suele hablarse de tres aspectos distintos: la naturaleza, la vida en sociedad y la legislación. De acuerdo con el primero de ellos, los seres humanos tienen un conjunto de prerrogativas básicas que les están dados en un orden natural, es decir, anterior al pacto civil (contrato social) y la formación de instituciones. En contraste, la segunda postura sostiene que es precisamente la vida en sociedad lo que hace necesario establecer un conjunto de derechos básicos, que pueden verse amenazados como resultado de la interacción con otras personas; de acuerdo con este planteamiento, la libertad individual termina en donde empieza la libertad de la otra persona.

Finalmente, hay quienes sostienen que los derechos tienen que ser reconocidos en la legislación y que no hay prerrogativa alguna que pueda ubicarse más allá de la esfera normativa. En realidad, los tres planteamientos pueden ser complementarios. No es posible hablar de naturaleza más que como una abstracción. La solución teórica de un contrato social que permitió transitar del estado de naturaleza al estado civil, con la consecuente conformación de instituciones, implica la aceptación de un consenso —imaginario, abstracto— para la vida social. En el mundo contemporáneo, es impensable la vida fuera de la sociedad. Y son precisamente las instituciones sociales las que deben garantizar un mínimo de paz y armonía en la convivencia humana. Entre tales instituciones, la legislación ocupa un lugar preponderante. Los principios nutrientes de los derechos humanos son la igualdad y la universalidad. Este último tiene dos vertientes: moral y normativa. La dimensión moral remite al terreno de la ética; se considera que los derechos humanos son algo bueno per se. La universalidad normativa alude al conjunto de instrumentos de derechos humanos que tienen validez en todos los países que los hayan suscrito, es decir, no se restringen al ámbito nacional.

6.2 LAS FALSAS DICOTOMÍAS: IGUALDAD vs. DIFERENCIA, IGUALDAD vs. EQUIDAD Hablar de universalidad e igualdad necesariamente implica hablar de diferencias. Todas las personas son diferentes. Esto es una realidad. En cualquier grupo humano encontramos diferencias de edad, sexo, color de piel, estatura, peso, entre otras características físicas; encontramos también distintas costumbres, formas de pensar, ideologías, etc. Este mosaico inagotable, que se ha denominado diversidad humana, requiere la igualdad como principio, como valor, como construcción democrática. La diferencia es una descripción. La igualdad es una necesidad derivada de tales diferencias —múltiples, inagotables— para dar sustancia a la definición de los derechos humanos y para garantizar su ejercicio. Desde sus orígenes —a fines del siglo XVIII, término de la Revolución Francesa— el concepto de derechos humanos se refiere al hombre y al ciudadano. Esta visión excluye, de entrada, a esa mitad de la población conformada por las mujeres. Al hablar de los derechos del hombre, se pretende que esa declaración es universal. El hombre se considera sinónimo de humanidad, representante único y legítimo de la totalidad. Desde esa postura, define los contenidos y alcances de los dos principios fundamentales señalados en el inciso anterior: la igualdad y la universalidad. La formulación entonces sería que todos los hombres son iguales y todos los hombres deben tener todos los derechos. A partir de esto, pueden generarse falsas dicotomías: igualdad —diferencia, igualdad— equidad.

La diferencia es un hecho; la igualdad un derecho. La igualdad es un principio reconocido en el campo de los derechos humanos; la equidad es un matiz que invoca la equivalencia. La diferencia es un supuesto básico de la igualdad. La equidad es una estrategia para alcanzarla. Todos los seres humanos son diferentes y por ello se requiere la igualdad como un mecanismo que garantice el ejercicio de la ciudadanía. Este postulado, que suele darse por sentado en numerosos debates, parece trastocarse cuando se vincula con el género. Si las mujeres reclaman derechos fundamentales como el voto, la participación política, el trabajo, el matrimonio elegido e incluso libertades básicas como tránsito, expresión o reunión, de inmediato se esgrimen, en contra de tales prerrogativas, argumentos que aluden a la diferencia de una manera lisa y llana. Los debates parlamentarios en torno al sufragio femenino, el servicio exterior, la nacionalidad, el divorcio y, de manera destacada en este capítulo, las acciones afirmativas, constituyen un buen ejemplo de esa engañosa dicotomía. En la oposición diferencia–igualdad, hay algo más que la simple constatación de distintas conformaciones cromosómicas en mujeres (xx) y en hombres (xy). Si el hombre se considera paradigma de lo humano, eso significa que es representante de la totalidad; las mujeres, como son diferentes de lo humano, sólo pueden representar a las mujeres, a lo no masculino, lo no humano. Por eso se consideran irrelevantes sus necesidades e intereses y,

sobre todo, se considera innecesaria su presencia en los órganos de decisión. Si en un cuerpo legislativo los hombres ocupan el 94% de los asientos —es un ejemplo— eso no se considera discriminatorio porque se asume que son representantes de la totalidad del electorado, incluyendo desde luego a las mujeres; paralelamente, se piensa que la participación —¡y representación!— de las mujeres está limitada a sus intereses y necesidades de género. En esa misma lógica, si en algún momento el porcentaje de mujeres alcanza el 51% — otro ejemplo, este sí fantasioso—, ese solo hecho se considera discriminatorio para los varones. Al afirmar que las mujeres son diferentes a los hombres, se asume que su espacio debe ser otro (el privado) y que cualquier vinculación con lo público debe estar mediada por un varón: padre, hermano, marido. Siguiendo ese razonamiento en espiral, las mujeres en cargos de dirección o toma de decisiones son vistas como mujeres y no como individuos; se juzga su apariencia, se les pregunta sobre su vida privada (con énfasis en la maternidad), se les critica la expresión de emociones o sentimientos y se asume que su trabajo es parcial, ya que sólo representan a las mujeres. La dicotomía equidad–igualdad también es engañosa. La equidad está vinculada con una noción de justicia —al grado que llegan a utilizarse como sinónimos— e incluso con la impartición de justicia, es decir, la forma de resolver controversias específicas. Se refiere entonces a un criterio que puede llegar a situarse por encima de la generalidad de las leyes, precisamente para atender

cuestiones particulares. Es el prudente arbitrio de los jueces, una disposición de ánimo para dejarse guiar por la conciencia y dar a cada quien lo que le corresponde. Más allá de los parámetros tradicionales de igualdad numérica (partes iguales para todos), la equidad enfoca específicamente las diferencias para lograr un punto de equilibrio. El objetivo final es una decisión justa. El planteamiento puede resultar atractivo precisamente por su vinculación con la justicia. Hay que desmenuzar cuidadosamente sus implicaciones. ¿Qué significa hablar de equidad en las relaciones de género? ¿Qué diferencias deben ser tomadas en cuenta para lograr un punto de equilibrio? ¿Quién(es) decide(n) qué corresponde o debe corresponder, por ejemplo, a las mujeres? ¿Qué criterios deben utilizarse para esa determinación? Si finalmente es una cuestión de conciencia, ¿qué efectos tiene tomar la decisión equivocada? La equidad subraya las diferencias y toma cierta distancia de la igualdad. No es un hecho pero tampoco es un principio normativo. No es una descripción, pero tampoco es un valor. En esa lógica de intermediación, la equidad se define como una cuestión de conciencia, una herramienta que puede ser utilizada para conjurar la igualdad o para llegar a ella, para reforzar esquemas de discriminación o para eliminarlos, dependiendo del objetivo final. La dicotomía equidad– igualdad entraña algunos peligros derivados de la ambigüedad de los términos, la construcción de opuestos y la confusión de medios y fines.

6.3 PRINCIPALES DOCUMENTOS DE DERECHOS HUMANOS Las primeras declaraciones se producen a fines del siglo xviii, en el marco de dos importantes luchas por la libertad: la independencia de lo que hoy conocemos como Estados Unidos de América y la Revolución Francesa. En el siglo xx, con la conformación de organismos supranacionales cuya finalidad principal es mantener la paz en el mundo, se producen nuevos instrumentos.

1776

Independencia de las trece colonias. La Carta de derechos (Bill of Rights) se atribuye a Thomas Jefferson. El documento constituye toda una apología de la libertad y señala, entre los derechos fundamentales, la resistencia a la opresión.

1918

La naciente Liga de Naciones propone, a la comunidad internacional, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre. Conviene recordar que en muchos lugares del mundo apenas se acababa de abolir la esclavitud y que el colonialismo era legal, entre otras variantes de exclusión y desigualdad social.

1789

Revolución Francesa. Al término de este gran movimiento social, inspirado por las ideas de la Ilustración, se produce la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Aunque se considera un instrumento emancipador, el sujeto de los derechos resulta muy acotado: varón adulto, blanco, cristiano, letrado, propietario.

1948

La recién formada Organización de las Naciones Unidas (ONU) proclama la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Por primera vez se utiliza la palabra “humanos”, pero la gran mayoría de las mujeres del mundo —incluidas las mexicanas— aún no tenía siquiera el derecho formal al voto.

6.4 DISCRIMINACIÓN Y JUSTICIA Hablar de humanidad es hablar de una enorme diversidad: razas, idiomas, fenotipos, color piel o de ojos, religiones, culturas, formas de ver el mundo, etc. En un párrafo anterior se señaló que la diferencia, o más bien las múltiples diferencias, son inherentes a la humanidad. No es posible encontrar dos personas idénticas. Tales diferencias se dan en las características físicas o corporales, en la subjetividad individual, en las formas de pensar, las ideologías, las posturas políticas, entre otras variantes. La diversidad en sí no es un problema. Sin embargo, históricamente se ha utilizado para justificar trato discriminatorio a personas o grupos. Algunas variantes de discriminación son las siguientes: • • • • •

Raza u origen étnico Credo o religión Nacionalidad Ideología Preferencia u orientación sexual

En distintos contextos, aún en la actualidad, es posible observar esquemas de discriminación en contra de personas de raza negra, indígenas de distintos grupos (esto es algo bastante común en nuestro país), practicantes de una religión determinada, pertenecientes a una nación específica, etc. En todas estas variantes, el género ocupa un lugar central. Es un factor que redefine y potencia cualquier actitud discriminatoria. En otras palabras, las mujeres indígenas —por ejemplo— sufren discriminación por ser indígenas y también por ser mujeres, porque en el interior de sus propios grupos hay patrones de desigualdad y exclusión.

6.5 MUJERES Y DERECHOS HUMANOS EN EL MUNDO En muy distintos lugares del mundo, las mujeres han luchado por el reconocimiento de algunos derechos básicos. El primero de ellos, que en muchos contextos sigue siendo una meta por alcanzar, es precisamente el derecho a la educación. En 1405, por primera vez una mujer tomó la pluma para señalar —por escrito y para la posteridad— que las mujeres debían tener derecho a la educación. Se trata de Cristina de Pizán, autora de La ciudad de las damas. En 1791, al calor del triunfo de la Revolución Francesa y cuando esa nación europea estaba celebrando la caída de la monarquía y la instauración del nuevo régimen republicano, Olympe de Gouges escribió y promovió su famosa Declaración de los derechos de la mujer y la ciudadana, donde demandaba un trato igualitario para las mujeres, en aras del republicanismo. La visionaria escritora fue condenada a morir en la guillotina, después de un juicio sumario; hasta el último momento subrayó su inocencia. El siglo xix fue escenario de luchas sufragistas. Las primeras en obtener ese reconocimiento formal a la participación política fueron las neo-

zelandesas (1893). La mayoría de los países europeos otorgaron el voto en el primer tercio del siglo xx, con algunas excepciones, como el caso de Suiza (1971). Los países latinoamericanos dieron ese paso en el segundo tercio; en nuestro continente se vivió la euforia del medio siglo. Finalmente, hay que señalar que aún existen lugares donde las mujeres no votan, sea porque no tienen el reconocimiento legal de ciudadanas, porque existe el llamado voto censitario o porque la normatividad cultural se superpone sobre la legal. Una vez reconocido el sufragio universal —aun con sentidas excepciones—, las mujeres han luchado por derechos más específicos. Algunos de ellos son los siguientes: • • • • •

Libre disposición del cuerpo Participación política Igualdad de oportunidades Salud reproductiva Vida libre de violencia

El ejercicio real de los derechos y la posibilidad de hacerlos valer ante cualquier instancia es el núcleo del acceso de las mujeres a la justicia.

6.6 MUJERES Y DERECHOS EN MÉXICO

La lucha por la igualdad jurídica en nuestro país también tiene una larga trayectoria. Sin duda alguna, las mujeres participaron en la Revolución que se inició en 1910 y que puso punto final a la dictadura porfiriana, pero la Constitución política emanada de ese movimiento social no las reconoce como ciudadanas. Las grandes modificaciones legislativas, que cristalizaron en un nuevo proyecto de nación con base en profundas reformas sociales, tuvieron una clara ceguera de género.

1917

La Ley de relaciones familiares considera que las mujeres deben estar sujetas a distintas tutelas. Pasan de la del padre a la del marido, quien tiene poder total sobre la esposa. Un ejemplo ilustrativo es la regulación diferenciada del divorcio.

1953

Se reconoce el sufragio universal. A partir de entonces, las mujeres pueden participar en elecciones en los tres niveles de gobierno. Pueden votar y ser electas. Esa misma década, son electas las primeras alcaldesas y diputadas.

1932

El nuevo Código civil reconoce algunos derechos importantes. Las mujeres tienen la posibilidad de heredar y manejar sus propios bienes. Pueden rendir declaración judicial y, en general, gozar libertades civiles. En muchos estados del país, empieza a reconocerse el voto local.

1974

El 31 de diciembre, a unas horas de que iniciara el Año Internacional de la Mujer, se reforma el artículo 4º constitucional para establecer, entre otras cosas, la igualdad jurídica del varón y la mujer. Ese mismo artículo abre la puerta para la regulación de los derechos reproductivos.

El último cuarto del siglo xx fue escenario de un proceso de homologación de normas jurídicas. Las constituciones estatales y las leyes secundarias fueron sometidas a un proceso de revisión —lento, a veces contradictorio y en general lleno de altibajos— con el fin de derogar preceptos discriminatorios. Se ha logrado cierta coherencia en el marco jurídico nacional y estatal. Paralelamente, se han empezado a abordar necesidades específicas: derechos sexuales y reproductivos, acceso a una vida libre de violencia, licencias por paternidad, entre otros. Una gran tarea pendiente es la igualdad salarial y la erradicación de los techos de cristal.

6.7 NUEVA LEGISLACIÓN El nuevo siglo vio nacer dos leyes importantes, promulgadas específicamente para erradicar la desigualdad de género: la Ley general de igualdad entre mujeres y hombres y la Ley general de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia. La Ley general para la igualdad entró en vigor en 2006. Hasta el momento no ha logrado constituirse en una referencia concreta. En el cuerpo de este ordenamiento se habla de ‘proponer’, ‘procurar’, ‘fomentar’, ‘coordinar’ ‘impulsar’, ‘apoyar’, ‘coadyuvar’. Ciertamente, también se habla de ‘asegurar’ y ‘garantizar’; la palabra ‘igualdad’ aparece de manera reiterada, pero no tiene suficiente fuerza. Hay una suerte de poliedro: representación política, derechos sociales, vida civil, participación social. Todas estas facetas están unidas, sin duda, por el vocablo igualdad y sus diferentes calificativos (sustantiva, real, de acceso, de oportunidades), pero hace falta un vínculo de cohesión. No existe, por ejemplo, una tímida alusión a la coercitividad. ¿Qué sucede si no se acata en tiempo y forma? ¿Qué sanción puede aplicarse a los infractores? El artículo 22 atribuye, a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), la tarea de dar seguimiento, evaluar y monitorear la política de igualdad; el planteamiento está reforzado por el numeral 46, que añade la construcción de un sistema de información. La CNDH puede recibir quejas y formular recomendaciones, pero no tiene facultades para sancionar, porque no es esa su función. Los artículos 35 y 36 aluden a la “participación y representación política equilibrada”. Curiosamente, aquí no se habla de igualdad sino de equilibrio y se menciona “la participación equitativa de mujeres y hombres en la toma de decisiones”. El artículo 36 insiste en que debe ‘promoverse’ y ‘fomentarse’, pero no señala siquiera un tímido porcentaje.

En menos de siete años, esta ley se ha convertido en un elefante blanco y, para colmo, en miniatura. Sus hijas, las leyes estatales de igualdad, nacieron muy espaciadas y en la gran mayoría de los casos por presiones políticas, incluyendo el seguimiento y evaluación de la propia CNDH. Por otra parte, la Ley general de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia fue publicada en el Diario Oficial de la Federación en 2007. Durante años ha sido festejada, admirada y presumida, tanto en el país como en el extranjero. Curiosamente, se le conoce poco. Se trata de una ley marco; eso significa que no está destinada a atender casos concretos sino a proporcionar parámetros y directrices generales para leyes más específicas. No fue hecha para la aplicación sino para nutrir las políticas públicas cuyo objetivo sea prevenir, sancionar o erradicar la violencia contra las mujeres. Su columna vertebral es un derecho humano básico: la vida sin violencia. En el primer artículo se señalan la igualdad y la no discriminación como principios rectores. Ahí se aprecia un contenido democrático. ¿Qué democracia puede considerarse sana si una de cada tres mujeres sufre violencia física de manera (casi) sistemática? ¿Y quién puede participar activamente en las tareas comunitarias, docentes, laborales, políticas, si su bienestar más elemental es arrebatado por la violencia? Ambos ordenamientos son pilares básicos para el acceso de las mujeres a la justicia. Es necesario conocerlas y aplicarlas de acuerdo su estructura y finalidades.

A MODO DE CONCLUSIÓN El acceso de las mujeres a la justicia es un largo camino, muchas veces escarpado y contradictorio. Es necesario el reconocimiento formal de los derechos —en condiciones de igualdad— en la legislación vigente. Es necesario también derribar los prejuicios y mitos que impiden el disfrute y cabal ejercicio de tales derechos. Finalmente, hay que contrastar las normas legales con los casos concretos, para identificar obstáculos precisos en la procuración e impartición de justicia.

ATENCIÓN Y PROTECCIÓN A MUJERES Y NIÑAS VÍCTIMAS DE TRATA DE PERSONAS Y EXPLOTACIÓN SEXUAL Por Cynthia Galicia M.

7.1 LA TRATA DE PERSONAS CON FINES DE COMERCIO SEXUAL La trata de personas con fines de comercio sexual, se ha definido como una forma violenta de negar a las personas la libre disposición de su cuerpo e implica dominación, y ejercicio de poder sobre ellas, provocando alteraciones no sólo físicas, sino principalmente socio-psicológicas21.

21 Laura S, (2002) Derecho Género e Infancia. Mujeres niños, niñas y adolescentes en los Códigos Penales de América Latina y el Caribe Hispano

La violencia sexual, en sus diferentes manifestaciones, está determinada por las normas socioculturales prevalecientes que determinan los roles de género. La trata de personas con fines de explotación sexual es una violación sistemática de sus derechos humanos, que afecta principalmente a mujeres, niñas, niños y adolescentes22.

22 http://www.unfpa.org.mx/programa.php.

7.2 FACTORES QUE PUEDEN INCIDIR EN EL FENÓMENO DE LA TRATA DE PERSONAS CON FINES DE COMERCIO O EXPLOTACIÓN SEXUAL Son tres los principales factores para que una persona sea puesta en situación de trata de personas con fines de comercio o explotación sexual:

1. La desigualdad de género. 2. La feminización de la pobreza. 3. Los flujos migratorios.

En cuanto a las desigualdades de género, podemos señalar que miles de mujeres y niñas migran cada año, como víctimas de trata con fines de ex-

plotación sexual. La realidad social presenta un escenario en el que la mayoría de las personas prostituidas son mujeres y quienes mayoritariamente consumen la prostitución son varones. Según la Unión Europea esto se debe a que las mujeres “presentan mayor tendencia a convertirse en víctimas de la trata debido a la falta de educación y oportunidades profesionales”. Las desigualdades de género encuentran su origen en una relación histórica de dominación de los hombres sobre las mujeres, asentada sobre un sistema patriarcal. Estas desigualdades son las responsables de las conductas violentas de género, siendo la trata sexual una de las manifestaciones más agudas. La prevención de este fenómeno debe abordarse, por lo tanto, desde una educa-

ción basada en valores de igualdad, justicia y solidaridad. Promover el acceso igualitario a recursos y oportunidades entre mujeres y hombres es fundamental en la prevención de cualquier tipo de violencia contra las mujeres23. La Feminización de la pobreza, en virtud de que la mayor parte de las personas que viven con un dólar o menos al día son mujeres. La brecha de género continúa ampliándose, siendo las mujeres las más afectadas por la pobreza, es por esto que la pobreza es una de las causas estructurales de la Trata Sexual de Mujeres. Las desigualdades económicas Norte-Sur, unidas con las desigualdades de género registradas en todas las esferas de la sociedad tanto en el Norte como en el Sur, empuja a las mujeres de países del sur a emigrar

buscando resolver sus problemas económicos. Lo cual les sitúa en una situación vulnerable ante la captación de redes. En cuanto al flujo migratorio es una constante en la historia de la humanidad. Para abordar el fenómeno de la trata sexual es necesario comprender el contexto en el que suceden estas migraciones: altos niveles de pobreza, falta de empleo, conflictos armados, inestabilidad política, etc. El incremento de las restricciones de ingreso y permanencia impuestas por los países del Norte hacia el Sur, ha supuesto una emigración por conductas irregulares, incentivada por la demanda laboral e instrumentalizada por mafias que trafican con personas, lo cual, enlaza con la trata de mujeres con fines de explotación sexual.

23 APRAMN, La trata de personas con fines de explotación sexual, Asociación para la Prevención, Reinserción y Atención a la Mujer Prostituida, Disponible en Línea en: http://www.feministasconstitucional.org/sites/default/ files/Gu%C3%ADa%20sobre%20la%20trata%20de%20 pe rsonas%20con%20fines%20de%20explotacion%20 sexual.pdf

7.3 DIFERENCIA ENTRE TRÁFICO Y TRATA Una aclaración pertinente para entender el concepto de trata de personas, es la distinción entre ésta, y el tráfico de personas, ya que es habitual confundir los términos trata de personas y tráfico de inmigrantes por una incorrecta traducción del inglés al castellano, pero son conceptos diferentes:

•

La finalidad de la trata es la explotación de la persona tras su traslado de un punto a otro.

•

La finalidad del tráfico es el traslado de personas ilegalmente a través de fronteras nacionales.

En muchas ocasiones las víctimas de trata no son identificadas como tales sino como inmigrantes en situación administrativa irregular como se puede comprobar en el tratamiento mediático que se les da. Por este motivo es necesario tener clara la diferencia entre ambos fenómenos que aún siendo situaciones muchas veces complementarias, no siempre están relacionadas entre sí, es decir, el tráfico ilícito de inmigrantes no siempre desemboca en trata de personas.

7.4 DEFINICIÓN DE TRATA DE PERSONAS La trata de personas se ha definido como “la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de persona, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al encaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de

explotación. Esta explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos”24. 24 OIM (2007), Guía de intervención psicosocial para la asistencia directa con víctimas de trata. Oficina regional Centroamérica. México.

ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA TRATA DE PERSONAS

•

La acción, consiste en captar, transformar, trasladar, acoger o recibir.

•

Los medios son siempre coercitivos para cometer la acción (amenaza, uso de la fuerza, el rapto, el fraude, el engaño, el abuso de poder, etc.).

•

Los fines son de explotación e incluyen la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual.

Fines

TRATA DE PERSONAS

Acciones

Medios

7.5 LA TRATA DE PERSONAS CON FINES DE EXPLOTACIÓN SEXUAL Los patrones más comunes en este tipo de trata son el reclutamiento por medio de engaño o fraude en torno al tipo de trabajo que van a realizar. Una vez que las víctimas llegan al país destino se dan cuenta que han adquirido deudas millonarias con quienes las trasladaron y se les dice que deben pagar su trabajo por medio de la explotación sexual. Quienes se niegan son víctimas de violación y en algunos casos son asesinadas. La explotación sexual incluye las relaciones sexuales

remuneradas, la explotación sexual vinculada al turismo, la producción de pornografía y los espectáculos con contenido sexual. Inicialmente las víctimas son engañadas y forzadas y una vez en el lugar de explotación son encerrados(as), obligados(as) a ejercer estas actividades a cambio de comida, violentados(as) física y psicológicamente de manera permanente y en muchos casos son intercambiados(as) o trasladados(as) de lugar como mercancía.

DEFINICIÓN DE TRATA DE PERSONAS CON FINES DE EXPLOTACIÓN SEXUAL La trata de personas con fines de explotación sexual se da cuando en contra de su voluntad: a través del rapto, el secuestro u otra forma violenta de disponer de una persona, ésta es vendida, o puesta en el comercio sexual, como un objeto, por una persona o grupo de personas que se denominan tratantes, estas pueden ser integrantes de su propia familia. La trata de personas con fines de comercio sexual es considerada como una forma moderna de esclavitud y una violación a los derechos humanos. Cualquier persona puede ser víctima de trata, pero las personas más vulnerables son las mujeres, niñas, niños y adolescentes. La pobreza, la discriminación, la desigualdad de género, la falta de oportunidades económicas, el desconocimiento y la promesa de beneficios materiales son algunos de los elementos claves que inciden en la problemática de la trata.

La trata con fines de comercio sexual puede incluir: a. Explotación de la prostitución ajena; b. Pornografía; c. Espectáculos de carácter sexual; d. El turismo sexual.

Entre los mecanismos utilizados por los tratantes25, se pueden señalar el uso de la violencia ya sea física, psicológica y/o sexual; amenazas de ser enviadas a prisión o ser deportadas, amenazas de represalias directas a sus seres queridos, decomiso o retención de documentos de viaje o identi25 Por tratantes se entiende un grupo de personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material.

dad, presión o chantaje por deudas o supuestas deudas contraídas, aislamiento social y lingüístico, el suministro de alcohol o drogas, la exposición y estigmatización social26. La violación a los derechos de las personas en situación de trata con fines de explotación sexual, se normaliza en las sociedades, como una situación “estructural” o de que sólo “el machismo” es culpable. La ciudadanía se mantiene apática y utiliza como válvula de escape el pensamiento de la incapacidad ante la violencia ejercida contra 26 Ibid, OIM (2006).

las mujeres. Las redes de trata disfrazan el delito de modo que parece prostitución, pues esta actividad lejos de ser atendida mantiene desde hace mucho tiempo cargas sociales, opiniones y connotaciones negativas. El imaginario social censura la voz y existencia de las mujeres prostitutas, situación aprovechada por los proxenetas y tratantes para reiterar a las mujeres su carencia de dignidad y de reivindicación27. 27 Cero Trata, Comercio sexual y trata de mujeres. Disponible en Línea en: http://cerotrata.org.mx/pdf/comercio_sexual_trata.pdf.

7.6 LAS VÍCTIMAS DE LA TRATA DE PERSONAS CON FINES DE EXPLOTACIÓN SEXUAL VÍCTIMAS DE TRATA DE PERSONAS La mayoría de las víctimas detectadas en América eran mujeres. Los menores de edad representaron aproximadamente el 27% de las víctimas de trata detectadas en la región. El trabajo forzoso es común en América y representó el 44% de los casos de trata detectados. Poco más de la mitad de los casos detectados tenían que ver con fines de explotación sexual.28

28 UNCDOC, (2012), Informe Mundial sobre la trata de personas. Disponible en Línea en: http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/ glotip/Executive_Summary_Spanish.pdf.

Debido a que la trata de personas es usualmente un crimen “subterráneo”, puede ser difícil para el personal a cargo del cumplimiento de la ley, el público o los proveedores de servicios identificar rápidamente a una víctima de trata de personas y/o un escenario de trata de personas. Ha habido casos en los cuales las víctimas escaparon e informaron de la situación a la policía. Sin embargo, muchas víctimas son físicamente incapaces de dejar sus lugares de trabajo sin una escolta y no son libres para contactar a sus familias, amigos o miembros del público.

Lo importante es partir de que nadie se ofrece para convertirse en esclavo. Los tratantes frecuentemente reclutan víctimas a través de avisos fraudulentos que prometen empleos legítimos como anfitrionas, empleadas domésticas, o trabajos en la industria agrícola. Todo tipo de víctimas de la trata de personas provienen de ambientes rurales, suburbanos y urbanos.

Las víctimas de trata de personas son mantenidas en la esclavitud a través de una combinación de miedo, intimidación, abuso y controles psicológicos. Las víctimas de la trata de personas viven una vida marcada por el abuso, la traición de sus derechos humanos básicos y el control que sufren por parte de su tratante.

a) Factores para identificar a una Víctima de Trata con fines de explotación sexual29: • 29

Las víctimas a menudo se encuentran en las calles o trabajando en establecimientos que ofrecen actos sexuales comerciales, por ejemplo prostíbulos, clubes de desnudismo, casas de producción de pornografía.

•

Tales establecimientos pueden operar bajo la apariencia de: * * * * *

Salones de masajes; Servicios de escolta; Librerías para adultos; Estudios para modelos; y Bares/clubes de desnudismo.

b) Indicadores de establecimientos en donde hay personas que están siendo tratadas con fines de comercio sexual: •

Medidas extremas de seguridad en el establecimiento comercial incluyendo ventanas con barrotes, puertas aseguradas, ubicación aislada, vigilancia electrónica. Nunca se ve a mujeres abandonando las instalaciones a menos que estén escoltadas.

•

Las víctimas son mantenidas bajo vigilancia cuando son llevadas a un doctor, hospital o clínica para recibir tratamiento; el tratante puede actuar como traductor.

•

Las víctimas viven en las mismas instalaciones, como el prostíbulo o el lugar de trabajo o son transportadas entre sus viviendas y su “trabajo” por un guardia. En el caso de la trata de personas para trabajos forzados, a menudo las víctimas están prohibidas de dejar el lugar de trabajo, que desde el exterior puede tener la apariencia de un complejo vigilado.

•

Alto tráfico de peatones, especialmente alrededor de prostíbulos donde puede haber mujeres víctimas de trata de personas, hecho a menudo indicado por una gran cantidad de hombres que llegan y abandonan las instalaciones.

29 Oficina para la vigilancia y la lucha contra la trata de personas, de la Subsecretaría de Estado para asuntos mundiales, departamento de Estados Unidos de América. Washington D. C. 28 de julio de 2004. Disponible en línea en: photos.state.gov/libraries/honduras/23248/pol/pol_tip_trafficking4.pdf

1 2

Etapa previa al tránsito

8 7

Reclutamiento

3 4

Etapa de viaje y tránsito

Reintegración

EL FLUJO DE LA TRATA

Etapa de destino

Retorno

6 5

Detección, rescate o fuga

Reclutar: Su fin es seleccionar a posibles candidatas para migrar y realizar un trabajo determinado en el extranjero. Para esto se usa publicidad en la prensa, en los barrios, en las universidades, etc. Generalmente se hace a nombre de empresas de trabajo o reclutamiento para servicio doméstico, agencias matrimoniales, o agencias de modelaje. Una de las características de reclutamiento es hacerle creer a las mujeres que fueron seleccionadas30. En los países que están en guerra la palabra reclutar se asocia a convencer a personas para que hagan parte de sus ejércitos, pero cuando ese reclutamiento es a la fuerza o con amenazas a terceros, 30 Proyecto Mujer y Frontera (2012), Guía sobre la trata de mujeres, recomendaciones para víctimas de trata de Personas. Propuestas por las organizaciones que brindan ayuda a las víctimas. Recomendaciones realizadas por mujeres que fueron víctimas.

Explotación

consideramos que también es trata de personas ya que su fin es esclavizar. Es contactar y prometer trabajo en otro país. Generalmente se ofrece un préstamo para los trámites y el viaje. Es frecuente que los captores entren en contacto con las mujeres en lugares como aeropuertos, discotecas, escuelas o reinados de belleza, etcétera. El consentimiento es cuando la mujer permite o acepta lo que le propone el captor antes o durante la trata. Dicho consentimiento es falso pues es fruto del engaño, o es forzado por medio de amenazas, violencia o por uso de drogas.

7.7 LA PROTECCIÓN A LAS VÍCTIMAS DE TRATA Y EXPLOTACIÓN SEXUAL COMERCIAL Existen en el ámbito internacional varios instrumentos para la protección de los derechos de las personas víctimas de trata de personas31, se destaca que el Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena, establece la obligación de los Estados, de adoptar medidas para la rehabilitación y adaptación social de las víctimas, debiendo establecer diversos tipos de servicios, promulgar disposiciones reglamentarias que sean necesarias para proteger a los inmigrantes o emigrantes en particular a las mujeres y niñas tanto en el lugar de llegada o de partida como durante el viaje y adoptar medidas adecuadas para proporcionar ayuda y sostener a las víctimas indigentes de la trata internacional de personas para fines de prostitución mientras se tramita su repatriación32.

encargados de hacer cumplir la ley y establecer medidas de seguridad sobre los documentos de viaje de las personas. En su artículo 6º el Protocolo señala las medidas para proteger la identidad de las víctimas, informarlas sobre sus derechos, medidas para su recuperación física y psicológica e incluso oportunidades de empleo, alojamiento y acceso a la reparación del daño sufrido, y en los artículo 7º y 8º, establece medidas para la protección de las víctimas de manera que puedan permanecer legalmente en el Estado receptor; por otra parte, los estados a los que pertenezca una víctima están obligados a aceptar la repatriación de manera inmediata, expidiendo los documentos necesarios para estos efectos de la manera más rápida posible y garantizando ante todo la seguridad de las víctimas de Trata de Personas.

Además de a través del Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que Complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional33 conocido como “Protocolo de Palermo”, los Estados se comprometieron a establecer políticas, programas y otras medidas de carácter amplio para proteger a las víctimas de trata de personas especialmente, las mujeres, las niñas y niños y; con el fin de brindar mayor acceso a la justicia a las víctimas, se obligan a capacitar a las y los funcionarios

Entre las medidas establecidas en este Protocolo para la protección y asistencia que los Estados deben brindar se encuentran:

31 Lista de instrumentos internacionales incluida como ANEXO 1. 32 Artículo 19, Convenio, Adoptado en Lake Succes Estados Unidos de América, el 21 de marzo de 1950, entrada en vigor general el 21 de febrero de 1956, Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de junio de 1956. 33 Artículo 6, 7 y 8. Adoptado en Nueva York, Estados Unidos de América, el 15 de noviembre de 2000, Ratificado por México el 4 de marzo de 2003, entrada en vigor general y en México, 25 de diciembre de 2003. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de abril de 2003.

• Protección de la privacidad e identidad de la personas. • Ordenamiento jurídico o administrativo que contemple medidas para la información y la asistencia a personas víctimas. • Asistencia para la recuperación física, psicológica y social de las víctimas.

PRINCIPALES OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS EN MATERIA DE TRATA DE PERSONAS Prevenir y combatir la trata de personas, prestando especial atención a las mujeres y los niños/as.

Proteger y ayudar a las víctimas de dicha trata, respetando plenamente sus derechos humanos.

Cooperar: Promover la cooperación entre los Estados Parte para lograr esos objetivos.

7.8 MARCO JURÍDICO NACIONAL La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fue reformada con el fin de establecer primero la facultad del Congreso para legislar en materia de trata de personas y establecerlos como delitos y faltas a la Federación, así como para fijar los castigos que por este delito, deban imponerse, a través de la expedición de leyes generales en materia de secuestro, y trata de personas, que establezcan los tipos penales y sus sanciones así como las competencias en la materia34. La Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de Estos Delitos(lgpsedmtp)35. En esta legislación se establece la competencia y formas de coordinación para la prevención, investigación, persecución y sanción de los delitos en materia de trata de personas entre los Gobiernos Federal, Estatales, del Distrito Federal y Municipales; establece los tipos penales en materia de trata de personas y sus sanciones, determina los procedimientos penales aplicables a estos delitos; señala la distribución de competencias y formas de coordinación en materia de protección y asistencia a las víctimas de los delitos objeto de esta Ley; establece mecanismos efectivos para tutelar la vida, la dignidad, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas, así como el libre desarrollo de niñas, niños y adolescentes, cuando sean amenazados o lesionados por la comisión de los delitos objeto de esta Ley; y reparar el daño a las víctimas de trata de personas de manera integral, adecuada, eficaz y efectiva, proporcional a la gravedad del daño causado y a la afectación sufrida.

34 Disponible en línea en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. 35 Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2012, Disponible en línea en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf.

EL DELITO DE TRATA CON FINES DE EXPLOTACIÓN SEXUAL, LGPSEDMTP Según el artículo 10 de la Ley, el delito de trata se configura como toda acción u omisión dolosa de una o varias personas para captar, enganchar, transportar, transferir, retener, entregar, recibir o alojar a una o varias personas con fines de explotación. Se entenderá por explotación de una persona entre otras la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual. En términos del artículo 13 de la Ley, obtendrá una sanción de entre 15 y 30 años, quien se beneficia de la explotación de una o más personas a través de la prostitución, la pornografía, las exhibiciones públicas o privadas de orden sexual, el turismo sexual o cualquier otra actividad sexual remunerada mediante: el engaño; la violencia física o moral; el abuso de poder; el aprovechamiento de una situación de vulnerabilidad; daño grave o amenaza de daño grave; o la amenaza de denunciarle ante autoridades respecto a su situación migratoria en el país o cualquier otro abuso de la utilización de la ley o procedimientos legales, que provoque que el sujeto pasivo se someta a las exigencias del activo. Tratándose de personas menores de edad o personas que no tiene la capacidad de comprender el significado del hecho no se requerirá la comprobación de los medios. También se considera trata con fines de explotación sexual, cuando una persona someta a otra persona o se beneficie de someter a una persona para que realice actos pornográficos, o produzca o se beneficie de la producción de ma-

terial pornográfico, o engañe o participe en engañar a una persona para prestar servicios sexuales o realizar actos pornográficos. De la misma forma la obtención de un beneficio económico producto de la explotación de una persona mediante el comercio, distribución, exposición, circulación u oferta de libros, revistas, escritos, grabaciones, filmes, fotografías, anuncios impresos, imágenes u objetos, de carácter lascivo o sexual, reales o simulados, sea de manera física, o a través de cualquier medio. También al que procure, promueva, obligue, publicite, gestione, facilite o induzca, por cualquier medio, a una persona menor de dieciocho años de edad, o que no tenga la capacidad de compren-

der el significado del hecho, o no tenga capacidad de resistir la conducta, a realizar actos sexuales o de exhibicionismo corporal, con fines sexuales, reales o simulados, con el objeto de producir material a través de video grabarlas, audio grabarlas, fotografiarlas, filmarlos, exhibirlos o describirlos a través de anuncios impresos, sistemas de cómputo, electrónicos o sucedáneos, y se beneficie económicamente de la explotación de la persona. Se impondrán las mismas sanciones previstas en el primer párrafo del presente artículo, a quien financie, elabore, reproduzca, almacene, distribuya, comercialice, arriende, exponga, publicite, difunda, adquiera, intercambie o comparta, por cualquier medio, el material a que se refieren las conductas anteriores, así como a quien lo comercialice y distribuya.

BIBLIOGRAFÍA • APRAMN, La trata de personas con fines de explotación sexual, Asociación para la Prevención, Reinserción y Atención a la Mujer Prostituida, Disponible en Línea: http://www.feministasconstitucional.org/sites/default/files/Gu%C3%ADa%20sobre%20la%20 trata%20de%20personas%20con%20fines%20de%20explotacion%20sexual.pdf • Cero Trata, Comercio sexual y trata de mujeres. Disponible en Línea en: http://cerotrata.org.mx/pdf/comercio_sexual_trata.pdf • UNCDOC, (2012), Informe Mundial sobre la trata de personas. Disponible en Línea en: http://www.unodc.org/documents/data-and- analysis/glotip/Executive_Summary_Spanish.pdf • Laura S, (2002) Derecho Género e Infancia. Mujeres, niños, niñas y adolescentes en los Códigos Penales de América Latina y el Caribe Hispano. • OIM (2006), Estudio exploratorio sobre trata de personas con fines de explotación sexual en Argentina, Chile y Uruguay. • OIM (2007), Guía de intervención psicosocial para la asistencia directa con víctimas de trata. Oficina regional Centroamérica. México. • Oficina para la vigilancia y la lucha contra la trata de personas, de la Subsecretaría de Estado para asuntos mundiales, departamento de Estados Unidos de América. Washington D. C. 28 de julio de 2004. Disponible en línea en: photos.state.gov/libraries/honduras/23248/pol/pol_tip_trafficking4.pdf. • Proyecto Mujer y Frontera (2012), Guía sobre la trata de mujeres, recomendaciones para víctimas de trata de Personas. Propuestas por las organizaciones que brindan ayuda a las víctimas. Recomendaciones realizadas por mujeres que fueron víctimas.

LEGISLACIÓN • La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en línea en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. • Ley Para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de noviembre de 2007. • Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Victimas de Estos Delitos (lgpsedmtp). Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2012. Disponible en línea en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf. • Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que Complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional conocido como “Protocolo de Palermo” Adoptado en Nueva York, Estados Unidos de América, el 15 de noviembre de 2000, Ratificado por México el 4 de marzo de 2003, entrada en vigor general y en México, 25 de diciembre de 2003. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de abril de 2003.

ANEXO 1 INSTRUMENTOS INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRATA DE PERSONAS CON FINES DE EXPLOTACIÓN SEXUAL

FECHA DE APROBACIÓN

Convención Internacional para la Represión de la Trata de Mujeres y Menores

1921

Convención Relativa a la Esclavitud

1926

Convención Internacional Relativa a la Represión de la Trata de Mujeres Mayores de Edad

1933

Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena

1950

Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud

1956

Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”

1969

Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer

1979

Convención sobre los Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores.

1980

Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores.

1989

Convención sobre los Derechos del Niño

1989

Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares

1990

Convención Interamericana sobre Tráfico Internacional de Menores

1994

Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer o “Convención de Belém do Pará”

1994

Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional “Convención de Palermo”

2000

Convenio 182 sobre la Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil

1999

Protocolo que Modifica el Convenio para la Represión de la Trata de Mujeres y Menores, del 30 de septiembre de 1921 y el Convenio para la Represión de la Trata de Mujeres Mayores de Edad, del 11 de octubre de 1933

1947

Protocolo que Enmienda la Convención sobre la Esclavitud

1953

Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional

2001

Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño Relativo a la Venta de Niños, la Prostitución Infantil y la Utilización de Niños en la Pornografía

2002

ANEXO 2

RECOMENDACIONES HECHAS AL ESTADO MEXICANO EN MATERIA DE TRATA DE PERSONAS ORGANISMO INTERNACIONAL Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias (Comité Migrantes). Documento: Observaciones finales del Comité de protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, examen del informe inicial de México, 8 de diciembre de 2006, CMW/C/MÉXICO/CO/1.

RECOMENDACIONES a. Finalice la enmienda al Código Penal a fin de tipificar como delito penal la trata de personas; b. Intensifique sus esfuerzos para luchar contra el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas, especialmente mujeres y niños, incluso adoptando medidas adecuadas para detectar los movimientos ilegales o clandestinos de trabajadores migratorios y sus familiares y sancionar las personas y/o grupos que dirijan esos movimientos o presten asistencia a este efecto; c. Investigue apropiadamente las denuncias de involucramiento de funcionarios públicos en estos crímenes y adecuadamente persiga y sancione a los responsables. 2(…)

Comité sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Comit Mujer). Documento: Observaciones finales del Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial: México 20 de febrero — 10 de marzo de 2006 E/C. 12/MÉXICO/CO/4.

1. Estudiar el fenómeno del tráfico interno, incluyendo su alcance, causas, consecuencias y propósitos y compilar sistemáticamente información con el fin de formular una estrategia comprensiva que incluya medidas de prevención, fiscalización y penalización, así como medidas para rehabilitar a las víctimas y reintegrarlas a la sociedad. Conducir campañas de concientización a nivel nacional sobre los riesgos y consecuencias del tráfico, dirigidas a mujeres y niñas y capacitar a oficiales de procuración de justicia, migración y de la policía fronteriza sobre las causas, consecuencias e incidencia del tráfico en mujeres y niñas y las diferentes formas de explotación. Supervisar cuidadosamente el impacto de las medidas tomadas y proveer información sobre los resultados alcanzados. 2. Tomar las medidas apropiadas, incluyendo la adopción e implementación de un plan comprensivo para suprimir la explotación de la prostitución de mujeres y la prostitución infantil, a través, del fortalecimiento de medidas de prevención, desanimando la demanda de prostitución y tomando medidas para rehabilitar a las víctimas de explotación. CONTINÚA…

90 ORGANISMO INTERNACIONAL El Comité tomó en consideración el informe periódico conjunto séptimo y octavo de México (CEDAW/C/MEX/7-8) en sus reuniones 1051 y 1052 el 17 de julio de 2012 (véase CEDAW/C/ SR.1051 y 1052). La lista de cuestiones y preguntas del Comité está en CEDAW/C/MEX/Q/7-8 y las repuestas están en CEDAW/C/ MEX/Q/7-8/Add.1.

RECOMENDACIONES 1. Adoptar medidas más enérgicas y enfoques multidisciplinarios y multisectoriales para prevenir y combatir la trata de niños y la explotación sexual de niños y adolescentes. 2. Adoptar medidas, en particular con la sociedad civil, a fin de proteger a todos los niños de cualquier tipo de violencia física o mental, e impulsar la adopción de medidas concretas y con plazos, cuando proceda, a fin de prevenir ese tipo de violencia y malos tratos y responder a ellos. 3. Aplicar programas apropiados para prestar asistencia y reintegrar a los niños víctimas de explotación sexual y/o de trata, de conformidad con lo dispuesto en la Declaración y Programa de Acción y en el Compromiso Mundial, aprobados en los Congresos Mundiales contra la Explotación Sexual Comercial de los Niños en 1996 y 2001. 4. Intensificar los esfuerzos por abordar el problema de la violencia en el hogar y los malos tratos, en particular: a. Asegurando la elaboración y aplicación de medidas. preventivas, por ejemplo campañas de sensibilización; b. Asegurando que todas las víctimas de la violencia tengan acceso a servicios de asesoramiento y asistencia para su recuperación y reintegración, y que cuando sea apropiado reciban una indemnización; c. Asegurando que los autores de la violencia sean llevados ante la justicia y sean rehabilitados; d. Dispensando protección adecuada a los niños que son víctimas de malos tratos en sus hogares. 5. Realizar un estudio amplio para determinar las causas, naturaleza y magnitud de la trata de niños practicada con diversas finalidades, en particular la explotación sexual comercial. 6. Redoblar los esfuerzos para proporcionar asistencia a los niños de la calle, en particular servicios de atención de la salud; servicios de reintegración a los niños víctimas de malos tratos, abuso sexual y uso indebido de sustancias, y a los niños con problemas de salud mental; servicios para la reconciliación con las familias; enseñanza, en particular capacitación profesional y preparación para la vida. Adoptar medidas para prevenir la violencia contra los niños de la calle y proteger sus derechos. Cooperar y coordinar los esfuerzos con la sociedad civil y realizar periódicamente estudios comparativos sobre el carácter y la magnitud del problema. Estrechar la cooperación técnica con el UNICEF, entre otras organizaciones. 7. Velar porque los niños víctimas de la trata y los que han sido sometidos a explotación sexual y económica sean tratados como víctimas y se enjuicie a los autores. 8. Velar porque los proyectos legislativos que se están examinando tanto en el Senado como en el Congreso en relación con la trata y la explotación sexual ofrezcan una protección eficaz a los niños víctimas y niños en riesgo. 9. Velar porque su legislación y práctica sobre las adopciones nacionales e internacionales sean compatibles con la Convención y con el Convenio de La Haya sobre la Protección de los Niños y la Cooperación en materia de Adopción Internacional de 1993, que el Estado Parte ratificó en 1994.

VIOLENCIA SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA DESDE LAS PERSPECTIVAS DE GÉNERO Y COHESIÓN SOCIAL Por Amparo Murillo T.

8.1 UN PROBLEMA QUE MUEVE PARADIGMAS La violencia social —manifestada en forma de crimen organizado, delincuencia común, violencia doméstica y violencia de género— se ha colocado en un primer plano en el contexto social (así como en su análisis) en la última década. Los enfoques punitivos (de castigo) que priorizaban la represión del delito han tenido que moverse, hacia otros que abordan lo que ocurre en el espacio privado (la casa, la familia) y en interrelación con una multiplicidad de factores del entorno social. Las realidades sociales y culturales se transforman constantemente, y siempre se incorporan nuevas variables que es necesario tomar en cuenta para diseñar políticas de atención y bienestar que requieren de enfoques cada vez más particularizados sin perder de vista lo general. Las políticas públicas de seguridad deben tomar en cuenta una multiplicidad de factores que inciden en el fenómeno de la violencia y el delito: fragmentación social relacionada con la pobreza y la exclusión de amplios sectores de población; la influencia de las tecnologías de información; la masificación de la educación, por un lado y la de-

serción escolar, por el otro; la expansión de modelos de consumo que promueven estilos de vida inalcanzables para la mayoría de la población; la mayor disponibilidad de drogas entre los jóvenes que inician el consumo a edades más tempranas; la desconfianza interpersonal entre ciudadanos. Las teorías sociales de desarrollo económico y de organización política, así como las reflexiones sobre la democracia y los derechos humanos, han comenzado a cruzarse con el estudio acerca del impacto de problemáticas como el desempleo, la exclusión social y cualquier forma de marginalidad en el fenómeno de la violencia. Esto significa incorporar las variables subjetivas que inciden en el fenómeno de la violencia; aquello que tiene que ver con las condiciones en las que se gesta, su evolución, las distintas causas que tejen la telaraña de la problemática. Llegamos a un momento en el que es necesario conocer los motivos y las causas y no sólo los efectos.

8.2 ¿QUÉ ES LA SEGURIDAD? 1. Es un fundamento para el despliegue de las capacidades humanas, la libertad, la solidaridad, la multiculturalidad y la creatividad.

3. No es sólo un valor jurídico, normativo o político sino también social; es la base del bien común de las sociedades para su desarrollo equitativo y justo, para todos sus integrantes.

2. Es un derecho humano llamado de “cuarta generación”, tanto de los individuos como de las comunidades, para alcanzar una calidad de vida acorde a su dignidad de ciudadanos.

4. Es uno de los pilares del buen gobierno y está en la base de la libertad y la igualdad para el desarrollo pleno y equitativo de las personas36. 36 Vanderschuerren, Franz, et. al., Guía para la prevención local: hacia políticas de cohesión social y seguridad ciudadana, ONU-HABITAT/Universidad Alberto Hurtado de Chile, Chile, 2009, p.12.

8.3 LA INSEGURIDAD COMO DATO Y LA INSEGURIDAD COMO PERCEPCIÓN • En América Latina y el Caribe se ha triplicado la incidencia de homicidios por arma de fuego, concentrando más del 40% de los ocurridos en el mundo (la población de la región es de menos de una quinta parte de la población mundial). • En 1995, el porcentaje de personas que declaran haber sido víctimas de un delito fue de 29%; en el año 2007, ese porcentaje ascendió a 38%. • Según la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la tasa de muertes por accidentes de tránsito se eleva a 18.1 por cada 100 mil habitantes y la tasa de suicidios es de 5.6 por cada 100 mil habitantes37. 37 Vanderschuerren, Franz, et. al., Guía para la prevención local: hacia políticas de cohesión social y seguridad ciudadana, ONU-HABITAT/Universidad Alberto Hurtado de Chile, Chile, 2009, p.14.

• El número de hombres asesinados es cerca de 10 veces superior al de mujeres víctimas de homicidio. • Pero son las mujeres las que viven la inseguridad con mayor temor y en condiciones de mayor subordinación. • Los elevados índices de criminalidad inciden en el aumento de la preocupación social por la seguridad ciudadana. • La violencia y la inseguridad es calificada como el principal problema: en México, el 70% de la población aceptó preocuparse casi todo el tiempo de ser víctima de un delito con violencia (Latinobarómetro, 2007)38.

38 Ibidem

El aumento en la incidencia de delitos y formas de delito se refleja en la estadística, en los registros de las autoridades, en los porcentajes de espacio que ocupa la incidencia de eventos relacionados con la violencia y la criminalidad en los medios de comunicación. Este impacto real de la violencia y el delito en la vida institucional y en la convivencia social, tiene una resonancia en el nivel de lo simbólico: el miedo.

8.4 EL MIEDO COMO INDICADOR Los efectos de la violencia y la inseguridad se manifiestan en el miedo, el temor como freno a las potencialidades individuales y al desarrollo colectivo. El miedo introduce también dinámicas de desconfianza en las relaciones interpersonales que a su vez transforman la convivencia comunitaria; los espacios abiertos en los lazos entre familias, vecinos y entre colonias fragmentan el tejido social. En un clima de desconfianza generalizada germina una percepción de vulnerabilidad generalizada; las acciones cotidianas comienzan a responder a esa sensación de vulnerabilidad dando lugar a estrategias de sobrevivencia cada vez más desvinculadas de normas e instituciones.

La inseguridad tiene efectos reales y connotación simbólica

EFECTOS REALES

(daños a personas y/o a sus bienes)

El miedo afecta la vida ciudadana, es una connotación simbólica de la violencia. Las mujeres son más afectadas en este nivel, que es también el más difícil de comprender y combatir, el más invisibilizado porque es el que contiene la mayor cantidad de ingredientes subjetivos: en este plano se anteponen los argumentos racionales para la explicación de lo social que vuelven irracionales las expresiones subjetivas de la determinación del género en la experiencia de lo social. Lucía Dammert39 ha llamado la atención sobre un mayor estado de vulnerabilidad de las mujeres: Tras el temor al delito hay elementos que deben ser considerados, aunque tienden aún a ser invisibilizados. La vulnerabilidad frente a las agresiones sexuales, ante las cuales la probabilidad de las mujeres de ser víctimas es por lo menos diez veces mayor que la de los hombres, así como la vulnerabilidad frente a sus parejas, son dos elementos que deben ser tomados en cuenta a la hora de definir la percepción del riesgo de ser víctima de una agresión… La cuestión de la violencia y la seguridad es plural: no es sólo una violencia, sino varias violencias. Los contextos varían de país a país, de región a región, incluso de municipio a municipio. Pero la mejoría en la calidad de vida y la reducción de la violencia está directamente vinculada a la construcción de una cultura ciudadana más incluyente y equitativa.

Connotación simbólica:

MIEDO

El miedo asociado a una condición de vulnerabilidad

39 Dammert, Lucía. “Entre el temor difuso y la realidad de la victimización en América Latina” en Ciudades para convivir: sin violencia hacia las mujeres. Debates para la construcción de propuestas, Ana Falú y Olga Segovia (ed.), Ediciones Sur, Chile, 2007, p.

8.5 DESAFÍOS DE LA SEGURIDAD La Violencia de Género

Jóvenes

Minorías

Es uno de los más importantes y va más allá del ámbito doméstico, se experimenta en la vida pública y en la ciudad, atentando contra la ciudadanía de las mujeres y la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

Es la etapa de mayor riesgo específico; la falta de seguridad impone a los/las jóvenes desafíos para su propio desarrollo y para sus posibilidades de desarrollo actual y futuro.

(étnicas, religiosas, sexuales) Genera conflictos al poner en tela de juicio prácticas e intereses creados considerados válidos o naturales. Constituyen un indicador de la voluntad político-social para la inclusión y el respeto a los derechos humanos.

8.6 UNA NUEVA VARIABLE PARA EL DESARROLLO Durante décadas se ha abordado el desarrollo económico, social y comunitario desde perspectivas que vinculaban la economía con los derechos humanos y civiles. Todo esto sucede en marcos internacionales necesarios para homologar las políticas públicas, principalmente en los países llamados “en vías de desarrollo”. El principal organismo rector de las tendencias y mediciones es la ONU, por medio de sus múltiples agencias. Los resultados son presentados en reportes anuales que miden el nivel de desarrollo, los avances y/o los retrocesos de los países. El análisis internacional ha incorporado nuevas variables para evaluar las condiciones de desarrollo de los pueblos, de acuerdo a las transformaciones de los contextos sociales y culturales.

Así, el tema de la inseguridad se ha convertido en un tema central en las preocupaciones de los organismos de desarrollo y ha abierto la puerta a conceptos como justicia social, inclusión, responsabilidad social y participación ciudadana. Se enfatiza que reducir la inseguridad requiere de políticas urbanas enfocadas en la prevención y reducción de la vulnerabilidad, pero también la reducción del crimen y la violencia sin dañar el proceso democrático. Para reconstituir el tejido social, se requiere articular las políticas de seguridad local con la planeación local del desarrollo, con el mejoramiento y reforzamiento de la ciudadanía, con el ejercicio gubernamental y con la participación. Ante un escenario de riesgo y vulnerabilidad, nos trasladamos hacia un paradigma de acción local con un enfoque de bienestar y participación.

8.7 ENFOQUE DE COHESIÓN SOCIAL PARA LA SEGURIDAD CIUDADANA

La inseguridad ¿es un fenómeno urbano o rural? La violencia y la criminalidad son fenómenos esencialmente urbanos. Es en las ciudades donde se manifiestan más altos índices de criminalidad que en el ámbito rural, debido a la alta concentración de población.

CONCENTRACIÓN DE POBLACIÓN

VIOLENCIA

DELITO

8.8 ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DE LA COHESIÓN SOCIAL La violencia sucede en los ámbitos rural y urbano, pero es en las ciudades donde adquiere mayor intensidad. Hablar sobre violencia es ir más allá de las prácticas brutales, las estadísticas de homicidios, violaciones o secuestros; implica también considerar la construcción cotidiana de los miedos y la inseguridad en el imaginario de la población y su expresión en los distintos espacios de la vida de una persona: cómo se tejen las relaciones en el espacio íntimo, cómo se vive la inseguridad en ese espacio, así como en la calle, en la colonia y en la ciudad.

La forma que tienen las relaciones en la vida cotidiana dentro del hogar está conectada con la manera en que se construye la convivencia con el exterior, con la calle, la colonia y la ciudad. Desde la perspectiva de la cohesión social, el espacio privado es un componente de análisis esencial para comprender la inseguridad y el delito; desde esta perspectiva, la casa, la calle y la colonia dejan de ser únicamente el recipiente de impacto de la política pública pues no hay política pública que funcione si se le cierra la puerta de la casa. De la misma manera, es en la casa en donde se expresan y descargan las experiencias de la inequidad y el malestar experimentado en otros ámbitos de la vida pública.

98 ESPACIO ÍNTIMO (hogar, vivienda)

BARRIO (calle)

Así, la inseguridad y la violencia son vistas en una trayectoria de análisis que debe considerar la multicausalidad del fenómeno. La violencia y la criminalidad están influidas por una interconexión de factores que atraviesan tanto por los ámbitos de la vida privada como de la vida pública. La problemática involucra múltiples factores y niveles de influencia que requieren un análisis que considere sus aspectos objetivos (acción institucional, política pública) y subjetivos (percepciones, sentimientos, personas). La seguridad debe ser experimentada en todos los ámbitos, desde el más íntimo, pasando por el entorno de la vivienda, el barrio, la colonia y la ciudad en su conjunto. La seguridad debe ser una experiencia cotidiana; es un bien público ligado a otras dimensiones sociales.

COLONIA

La violencia afecta la calidad de vida y amenaza el bienestar. Se instala en escenarios de deterioro social. Estos escenarios están caracterizados por la falta de empleo, falta de oportunidades de educación, carencia o insuficiencia de controles sociales, débil estructura familiar, exclusión social y altos niveles de pobreza e indigencia, así como por la falta de acceso a la salud pública, educación, vivienda, justicia y seguridad.

Características de la inseguridad CIUDAD

SEGURIDAD

• Altos índices de delincuencia. • Elevados niveles de temor al delito en la sociedad. • Influencia relativa del narcotráfico, que se ha enraizado en ciudades y barrios. • Delitos relacionados con drogas, como robos y asaltos, son más frecuentes. • Percepción de violencia y victimización juvenil, acompañada de un contexto de exclusión social. • Avances y carencias en políticas orientadas a la violencia de género.

URBANOS

CULTURALES

FAMILIARES

INTERCONEXIÓN DE FACTORES

SOCIALES

INDIVIDUALES

100

8.9 LA SEGURIDAD Y LA PERSPECTIVA DE GÉNERO Explorar la violencia desde una perspectiva de género abre la puerta a nuevas interrogantes, enfoques y estrategias para el abordaje de la violencia en los espacios públicos y en los espacios privados. La política pública sobre criminalidad debe avanzar en la definición de una política contra el temor de la población, en especial de aquel que enfrentan las mujeres de forma cotidiana. Atraer a un primer plano de análisis el espacio privado y su relación/afectación con la seguridad y la violencia, significa poner la lente sobre el espacio en el que las mujeres han llevado a cabo su rol histórico. La experiencia de la relación entre violencia, inseguridad y pobreza, por ejemplo, al ser abordada con perspectiva de género abriría el análisis del efecto social macro de una de las causantes de la violencia social y familiar: la dependencia económica de las mujeres, el temor y la falta de oportunidades que hacen de la casa un ejemplo de convivencia inequitativa y conflictiva. Los enfoques centrados en la contención y/o represión del delito han dado lugar al desarrollo de tecnologías de vigilancia e inteligencia que, si bien son útiles y necesarias, han comenzado a ser insuficientes. Las metodologías de diagnósticos basadas en el mapeo de las zonas de peligro, sofisticación de los sistemas penitenciarios e incorporación de tecnología, así como inversiones mayores en formación de cuerpos de policía y de

seguridad en general, atendían los indicadores estadísticos. No obstante, la violencia y el delito se han ramificado y multiplicado obligando a voltear la mirada de analistas, tomadores de decisiones y académicos hacia los procesos de interconexión en los cuales se localizan los niveles más subjetivos de la inseguridad, tanto en lo que la origina como en quien le teme. Las mujeres hemos permanecido históricamente en los planos subjetivos e irracionales desde el punto de vista de la política pública; nunca como ahora se ha hecho tan evidente la importancia de destejer las inequidades para dar lugar a un tejido social más justo. Las mujeres, históricamente, hemos estado acostumbradas a temer en distintos niveles, en diferentes intensidades dependiendo de la clase social, del origen étnico, del acceso que hayamos tenido a la educación y a las oportunidades laborales. La perspectiva de la cohesión social demanda urgentemente invertir socialmente en el nivel de lo local para comenzar a ampliar márgenes de realización individual que son considerados condición indispensable para evolucionar hacia una sociedad más segura. Y esto ha significado evaluar la importancia de los núcleos familiares y el rol de la mujer tanto en la esfera de lo privado como en lo público en un momento en que las estadísticas anuncian que cada vez son más las mujeres que sostienen económicamente a sus hijos. Sin embargo, son las mujeres también las más amenazadas por la inseguridad y la violencia.

101 A MANERA DE CONCLUSIÓN En el tema de la seguridad no hay causas únicas ni unidireccionales, no hay fenómenos que respondan a una ecuación de causa y efecto. Pero sin duda, analizarlo con una perspectiva de género contribuirá a desenredar la más honda de todas las inequidades.

las oportunidades fuera de la casa sean cada vez mayores para las mujeres, en los hechos prevalecen condiciones de inseguridad que nos arrojan hacia los márgenes y limitan nuestros potenciales: tememos por nosotras y también por nuestros hijos.

Las manifestaciones del delito se han multiplicado, irrumpiendo en la realidad mexicana como un fenómeno que ha mermado la confianza en las instituciones y ha generado una espiral de temor. Pero al mismo tiempo, permanecen formas de relaciones sociales que deben ser removidas y reconstruidas; es momento de debatir las formas de convivencia en todos los niveles y la infiltración de los prejuicios, la injusticia y la inequidad, además de la distribución del bienestar social, del acceso a las oportunidades de desarrollo.

La introducción de la variable del temor como freno a las potencialidades individuales ha significado un gran avance para obtener una línea de análisis entre la condición de las mujeres y la experiencia de la inseguridad. Históricamente las mujeres hemos experimentado el miedo, estamos acostumbradas a temer en escenarios de múltiples vulnerabilidades que tienen que ver tanto con aspectos materiales como la falta de independencia económica, así como con la subjetividad del cuerpo (reproducción, violencia sexual). El temor es un factor de confinamiento al espacio de la casa, pero lo que ha resultado de ello es que la casa es con mucha frecuencia el primer lugar en el que se vive la violencia, haciéndolo el primer espacio inseguro para las mujeres y sus hijos.

La problemática exige voltear la mirada hacia realidades que hasta ahora no han sido suficientemente exploradas: la marginalidad es parte de la experiencia de vida individual que tiene consecuencias en la vida pública; se trata de comenzar a descorrer los velos para analizar el papel del Estado como promotor de acciones en la cohesión de un tejido social que se sustente en la equidad. Uno de los pendientes más notorios es el avance de las mujeres. Si bien las estadísticas reflejan una mayor participación en el trabajo remunerado y en el acceso a la educación, su papel reproductivo continúa siendo un tema sin resolver en relación con la estructura cultural e infraestructura material necesaria para hacerlo compatible con un desarrollo social armónico. Aunque en apariencia

Pensar la cohesión social y la inseguridad con perspectiva de género significa atender una escala a la que no se le ha dado suficiente peso en las políticas públicas: la violencia doméstica y su resonancia en la integridad de los individuos que pasando la puerta de sus casas se convierten en actores sociales en su calle, en su colonia, en su ciudad; es hablar de la trascendencia de las relaciones más estrechas y su influencia en fenómenos sociales como la violencia. Es comenzar a atender el gran tema pendiente de la Historia.

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BIBLIOGRAFÍA • Dammert, Lucía. “Entre el temor difuso y la realidad de la victimización en América Latina” en Ciudades para convivir: sin violencia hacia las mujeres. Debates para la construcción de propuestas, Ana Falú y Olga Segovia (ed.), Ediciones Sur, Chile, 2007, p. • Falú, Ana y Segovia, Olga, ed. Ciudades para convivir: sin violencias hacia las mujeres. Debates para la construcción de propuestas, Ediciones Sur, Chile, 2007, pp. 220. • Giddens, Anthony. Sociology, Polity Press, Londres, 1997, pp. 625. • Guía para la prevención local: hacia políticas de cohesión social y seguridad ciudadana, ONU-HABITAT/Universidad Alberto Hurtado de Chile, Chile, 2009, pp. 140. • Vanderschuerren, Franz, et. al., Guía para la prevención local: hacia políticas de cohesión social y seguridad ciudadana, ONU-HABITAT/Universidad Alberto Hurtado de Chile, Chile, 2009, p.12.

103

104

METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO Por Víctor Aramburu

9.1 GESTIÓN Y PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS La Nueva Gestión Pública es un fenómeno que, desde 1980, se ha constituido como el eje del cambio y la modernización de las administraciones públicas a nivel mundial. La propuesta de este modelo implica hacer un redimensionamiento del Estado, poniendo énfasis en la eficiencia, eficacia y productividad a través de la utilización de herramientas metodológicas propias de la gestión privada en el ámbito de las organizaciones públicas. Esto implica la racionalización de estructuras y procedimientos, el mejoramiento de los procesos de toma de decisiones e incrementar la productividad y la eficiencia de los servicios públicos que el Estado ofrece a los ciudadanos. La Gestión para Resultados se entiende como el modelo de cultura organizacional, directiva y de desempeño institucional, que pone el énfasis en los resultados (en vez de en los procedimientos). Aunque interesa cómo se hacen las cosas, cobra mayor relevancia qué se hace, qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar de la población; es decir, la creación de valor público. Por su parte, el Presupuesto basado en Resultados se constituye como el instrumento metodológico y el modelo de cultura organizacional cuyo objetivo es que los recursos públicos se asignen

prioritariamente a los programas que generan más beneficios a la población y que se corrija el diseño de aquéllos que no están funcionando correctamente. Un presupuesto con enfoque en el logro de resultados consiste en que los órganos públicos establezcan de manera puntual los objetivos que se alcanzarán con los recursos que se asignen a sus respectivos programas y que el grado de consecución de dichos objetivos pueda ser efectivamente confirmado mediante el Sistema de Evaluación del Desempeño. Éste último permite la valoración objetiva del desempeño de los programas y las políticas públicas a través del seguimiento y verificación del cumplimiento de metas y objetivos con base en indicadores estratégicos y de gestión para: • Conocer los resultados del ejercicio de los recursos y el impacto social de los programas; • Identificar la eficacia, eficiencia, economía y calidad del gasto; y • Procurar una mayor productividad de los procesos gubernamentales. Lo anterior, con el objeto de entregar mejores bienes y servicios públicos a la población, elevar la calidad del gasto público, y promover una adecuada rendición de cuentas.

105

106

9.2 ¿QUÉ ES UN PROYECTO? Un proyecto es una serie de actividades encaminadas a alcanzar objetivos claramente especificados con un presupuesto definido y en un periodo de tiempo determinado. Otra definición de proyecto es una organización temporal que se requiere para producir un resultado definido en un tiempo previo y que utiliza recursos predeterminados.

Características de un proyecto: • • • • •

• •

Un ciclo de vida definido y finito. Resultados definidos y medibles. Un conjunto de actividades para alcanzar esos resultados. Involucrados definidos. Una estructura organizacional con roles y responsabilidades para la administración, coordinación e implementación claramente definidos. Una cantidad de recursos definida. Un sistema de monitoreo y evaluación.

Por su naturaleza, un proyecto es temporal y puesto en marcha para alcanzar un propósito específico. Cuando se alcanzan los resultados esperados, se deshace. Por este motivo, los proyectos deben distinguirse de las estructuras organizacionales, procesos y operaciones que no tienen un ciclo de vida claro.

9.3 METODOLOGÍA DEL MARCO LÓGICO

107

El marco lógico es un proceso y una herramienta que se utiliza para fortalecer el análisis y diseño durante la formulación, implementación y evaluación de un proyecto. Implica la identificación de elementos estratégicos (actividades, productos, resultados e impactos) y sus relaciones causales, indicadores, evidencia para medir el desempeño, así como supuestos y riesgos que pueden determinar su éxito o fracaso.

La parte inferior izquierda de la matriz de marco lógico refleja el proyecto en sí, es decir, las actividades que el equipo de trabajo llevará a cabo, sus productos y las medidas de su grado de avance.

Por su parte, la matriz de marco lógico (MML) o matriz de indicadores de resultados (MIR) es una herramienta de planeación que en forma resumida, sencilla y armónica establece con claridad los objetivos de un programa, incorpora los indicadores que miden dichos objetivos y sus resultados esperados; identifica los medios para obtener y verificar la información de los indicadores e incluye las condiciones que tienen que presentarse en el medio ambiente para que tenga éxito el proyecto.

Tanto el proyecto como sus beneficios suceden en un contexto (económico, político, institucional, natural, social, etc.) que puede afectar su éxito o fracaso. Estos factores exógenos se resumen en la columna de supuestos.

Las filas de la matriz presentan información acerca de cuatro distintos niveles de objetivos llamados Fin, Propósito, Componentes y Actividades, mientras que las columnas registran la información sobre los objetivos del proyecto, los indicadores, las fuentes de información y los factores externos o supuestos cuya ocurrencia es importante para el logro de los objetivos.

La parte izquierda superior resume los beneficios que el proyecto busca alcanzar. El beneficio inmediato será el propósito o resultado y el efecto de mediano o largo plazo será el impacto o fin.

En México, de acuerdo con el Apartado noveno de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, las dependencias y entidades deben elaborar la matriz de indicadores de cada programa federal con base en la metodología de marco lógico que determinen, en el ámbito de su competencia, el CONEVAL, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública.

AD ULT

CADENA DE RESULTADOS

Impactos

Resultados

Efectos intermedios sobre los clientes

IÓN

AC NT

LE MP

Entregables

Dentro del control

Actividades

Insumos

Acciones llevadas a cabo para transformar los insumos entregables

Recursos humanos, materiales y financieros

Mejoras en el largo plazo

108

9.4 ANÁLISIS DE LAS PARTES INVOLUCRADAS Las partes involucradas son personas afectadas por el impacto de una actividad o personas que pueden influenciar el impacto de una actividad. Pueden ser individuos, grupos, comunidades o instituciones. Algunos de los más comunes son: • • • • • • •

Beneficiarios. Perjudicados. Grupos de interés. Ganadores y perdedores. Usuarios. Intermediarios. Personas involucradas o excluidas de los procesos de toma de decisiones.

Las partes involucradas primarias son las más vulnerables. Son la razón por la cual se planean los proyectos de desarrollo y se benefician o se ven afectados negativamente por dicha actividad. Generalmente viven en o cerca de los recursos que están en cuestión en el proyecto y frecuentemente tienen pocas opciones ante los cambios o dificultades para adaptarse. Las partes involucradas secundarias son todas las demás personas e instituciones con un interés o rol intermediario en los recursos o área que afecta el proyecto.

La participación de las partes involucradas puede resultar en incremento en: • Efectividad cuando se apropian de los procesos si perciben que el proyecto satisface sus necesidades. • Eficiencia derivado de la aplicación de conocimientos locales. • Sustentabilidad si se comprometen a sostener el proyecto una vez que la intervención externa haya cesado. • Rendición de cuentas y transparencia si participan en el proceso de toma de decisiones. • Equidad si sus necesidades, intereses y habilidades son tomadas en cuenta, Proceso para analizar a las partes involucradas: • Identificar quienes deben participar. • Identificar ganadores y perdedores, sus derechos, intereses, recursos y habilidades para participar o influenciar la iniciativa. • Reducir o, de ser posible, eliminar los impactos negativos en los grupos vulnerables. • Generar alianzas. • Identificar o reducir riesgos. • Reconocer el papel de las mujeres y los hombres. • Estimular la participación en los procesos de desarrollo.

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ACCIÓN COLECTIVA Acción por; están en control con pocos insumos de los demás

COOPERACIÓN Acción con, sociedad; trabajo con otros para fijar prioridades

Niv

ele

s in

cre

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les

rtic

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Decidido por ellos mismos

Decidido por alguien más

CONSULTA Acción con, son consultados, pero otros deciden el curso de acción

PERSONAS COMO SUJETOS

CUMPLIMIENTO Acción para, son informados; otros fijan la agenda y dirigen

COOPTACIÓN, COERCIÓN O CONSUMO Acción sobre, son manipulados o no tienen poder

PERSONAS COMO OBJETOS

110

PARTES INVOLUCRADAS EXPECTATIVAS E INTERESES

IMPACTO PROBABLE

Partes involucradas primarias

Partes involucradas secundarias

MATRIZ DE INFLUENCIA E IMPORTANCIA DE LAS PARTES INVOLUCRADAS

Importancia alta

Importancia baja

Influencia baja

Influencia alta

9.5 ÁRBOL DE PROBLEMAS

111

Un problema no es la ausencia de una solución, sino la existencia de un estado negativo. Los participantes deben primero debatir y acordar cuál es el problema focal, posteriormente buscarán sus causas (preguntando por qué) y las causas de las causas. Posteriormente, deberán identificar los efectos del problema focal. Finalmente, deberán trazar líneas que conecten las relaciones entre causas y efectos.

RELACIÓN CAUSAL ENTRE PROBLEMAS Efectos

EFECTOS

CAUSAS

Problema focal Causas próximas Causas subyacentes

EJEMPLO DE ÁRBOL DE PROBLEMAS

MIGRACIÓN Y DISPERSIÓN POBLACIONAL

Déficit de Capacidades (Pobreza humana: educación, salud e ingresos)

Déficit de Oportunidades (Desempleo, subempleo, bajos salarios, etc.)

Marginación rural

Problemas específicos

Causas próximas

112

EJEMPLO DE ÁRBOL DE PROBLEMAS

Marginación rural

Aislamiento e inaccesibilidad de las localidades

Estancamiento económico general

Escasa generación y desarrollo de capital humano

Viviendas en condiciones inadecuadas

Degradación del medio ambiente y los recursos naturales

Exclusión social e incivilidad de las comunidades

Escasa cobertura de telefonía pública

Bajas tasas de ahorro e inversión

Insuficiente cobertura y mala calidad de los servicios de salud

Insuficiente cobertura y mala calidad del servicio de agua potable

Incertidumbre en los derechos de la propiedad del patrimonio rural

Barreras culturales

Acceso a Internet limitado o inexistente

Escasas fuentes de financiamiento formal

Insuficiente cobertura y mala calidad del servicio educativo básico

Insuficiente cobertura y mala calidad del saneamiento (drenaje y letrinas)

Prácticas y tecnologías contaminantes o depredadoras en hogares y unidades productivas

Discriminación de género, raza y religión

Caminos en mal estado o intransitables

Concentración en actividades no rentables

Desabasto de productos básicos

Insuficiente cobertura y mala calidad del servicio eléctrico

Actividad agropecuaria extensiva y sobreexplotación de recursos

Cultura política autoritaria, paternalista y clientelar

Materiales de construcción inadecuados (piso, techos paredes)

Manejo y disposición inadecuados de aguas y basura

Limitada capacidad de acción colectiva

Altos niveles de hacinamiento

Crecimiento desordenado de las localidades

Cultura de la pobreza como destino y autoexclusión

Técnicas y tecnologías obsoletas e ineficientes

Cultura empresarial reactiva y seguidora

Acceso limitado a mercados

Carencia de infraestructura y servicios de producción

Escasa mano de obra calificada

Localización en zonas de riesgo

Intervención ineficaz, ineficiente y excluyente

9.6 ÁRBOL DE OBJETIVOS

113

Consiste en reformular los elementos del árbol de problemas en situaciones deseadas. El problema focal se convierte en el objetivo principal a alcanzar (propósito). Debajo de la situación deseada, habrá objetivos relacionados para atender el problema. Arriba, se esperará observar los cambios (efectos positivos).

RELACIÓN CAUSAL ENTRE OBJETIVOS Efectos

EFECTOS

CAUSAS

Objetivo general Objetivos específicos Objetivos específicos

EJEMPLO DE ÁRBOL DE OBJETIVOS

MIGRACIÓN Y DISPERSIÓN POBLACIONAL

Generación de Capacidades (Desarrollo humano: educación, salud e ingresos)

Generación de Oportunidades (Empleo suficiente y de calidad, salarios dignos, etc.)

Desarrollo rural

Impactos

Resultados

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EJEMPLO DE ÁRBOL DE PROBLEMAS

Desarrollo rural

Conectividad y accesibilidad de las localidades

Crecimiento económico general

Generación y desarrollo de capital humano

Viviendas en condiciones adecuadas

Desarrollo sustentable

Inclusión social y civilidad de las comunidades

Cobertura amplia de telefonía pública

Altas tasas de ahorro e inversión

Cobertura suficiente y buena calidad de los servicios de salud

Cobertura suficiente y buena calidad del servicio de agua potable

Certidumbre en los derechos de la propiedad del patrimonio rural

Apertura cultural

Acceso adecuado a Internet

Acceso a fuentes de financiamiento formal

Cobertura suficiente y buena calidad del servicio educativo básico

Cobertura suficiente y buena calidad del saneamiento (drenaje y letrinas)

Prácticas y tecnologías no contaminantes ni depredadoras en hogares y unidades productivas

Equidad de género, étnica y religiosa

Caminos en buen estado y transitables

Concentración en actividades rentables

Abasto adecuado de productos básicos

Cobertura suficiente y buena calidad del servicio eléctrico

Alternativas de producción diversas y sustentables

Cultura política democrática y responsable

Materiales de construcción adecuados (piso, techos paredes)

Manejo y disposición adecuados de aguas y basura

Capacidad de acción colectiva

Hogares sin hacinamiento

Crecimiento ordenado de las localidades

Cultura de la esperanza e individuos con expectativas

Técnicas y tecnologías modernas y eficientes

Cultura empresarial proactiva e innovadora

Acceso adecuado a mercados

Suficiencia de infraestructura y servicios para la producción

Disponibilidad de mano de obra calificada

Localización en zonas de bajo riesgo

Intervención eficaz, eficiente e incluyente

9.7 ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS

115

Para el análisis de las alternativas de intervención, se deberán considerar los siguientes factores: • Costo efectividad de las distintas intervenciones. • Experiencia de intervenciones similares nacionales e internacionales. • Mejores prácticas. • Riesgos y supuestos.

• Apropiación. • Capacidad institucional en diferentes niveles (autoridad de implementación, recursos, capital humano). • Financiamiento.

9.8 VÍNCULO ENTRE EL MARCO LÓGICO Y EL ÁRBOL DE OBJETIVOS El Impacto de un programa corresponde al nivel del primer efecto. El impacto es un objetivo de orden mayor que se alcanzará en el mediano o largo plazo y que implica un cambio benéfico al cual el objetivo contribuirá. Para redactar un impacto o fin, se debe comenzar con el verbo contribuir en infinitivo. Cierto progreso hacia el fin o impacto debe ser susceptible de medición durante el proyecto. Constituye el gran porqué de la intervención.

Por su parte, el Propósito corresponde al nivel del Problema focal u objetivo general. El propósito es el cambio inmediato en las condiciones de desarrollo cuando se han entregado los productos o servicios del proyecto. Consituye una justificación del por qué del proyecto. Se redacta como una situación alcanzada. Cada proyecto debe tener solamente un propósito. Si se piensa en más, es probable que se requieran varios proyectos y marcos lógicos para atenderlos.

MATRIZ DE MARCO LÓGICO DISEÑO JERARQUÍA DE OBJETIVOS

MONITOREO Y EVALUACIÓN INDICADORES

DISEÑO

FUENTES DE INFORMACIÓN

SUPUESTOS

Impacto Propósito Componentes Actividades 1

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9.9 JERARQUÍA DE OBJETIVOS (LÓGICA VERTICAL) El propósito debe expresar la implementación o aplicación de los productos del proyecto, por lo que no está totalmente dentro del control de los administradores del proyecto. “Se puede llevar un caballo al río, pero no se puede hacer que beba”. Cuando se redacte un propósito, se deben evitar frases como por, mediante, para, etc. porque pueden implicar que un propósito tiene más objetivos dentro de sí. Notas acerca del lenguaje: • Se busca contribuir a alcanzar el fin. • Se busca alcanzar el propósito. • Se entregan componentes o productos. • Se hacen actividades. Los Componentes corresponden al nivel de las Causas próximas. Existen distintos tipos de componentes, por ejemplo, capacidades, sistemas, información y conocimiento, infraestructura, materiales y concientización.

Finalmente, las Actividades corresponden al nivel de las Causas subyacentes. Para diseñar un proyecto se debe empezar por la parte de arriba, es decir, desde los grandes por qué y continuar hasta las actividades que se tienen que hacer para alcanzarlo. Los objetivos deben ser alcanzables, medibles, específicos, relevantes y restringidos a un marco temporal. Se debe evitar el lenguaje de acción (promover la seguridad alimentaria en Oaxaca) y utilizar en su lugar lenguaje de cambios (Niños oaxaqueños seguros alimentariamente). A la jerarquía de objetivos también se le llama resumen narrativo o resumen de diseño. Los objetivos deben ser necesarios y suficientes, es decir, se debe asegurar que se cumplan todas las actividades y se entreguen los productos estrictamente necesarios para alcanzar el proyecto, evitando omitir elementos y agregar otros innecesarios.

9.10 SUPUESTOS Cuando se construye la jerarquía de objetivos, se hacen supuestos de factores exógenos que tienen que cumplirse para que se cumpla la cadena de causalidad entre los objetivos. Es decir, la jerarquía de objetivos implica cierta incertidumbre. Los supuestos son las condiciones que tienen que cumplirse para alcanzar los objetivos. Algunas veces se les llama riesgos a los supuestos, pero esto es incorrecto. Un riesgo es evento con cierta probabilidad de ocurrencia que puede afectar el alcance de los objetivos. Por su parte,

un supuesto es una condición necesaria que tiene que cumplirse para lograr los objetivos de los distintos niveles. A cada nivel se deben identificar riesgos que puedan impedir alcanzar el éxito. Para cada riesgo, se debe evaluar su probabilidad de ocurrencia y su impacto e identificar algunas medidas que puedan mitigarlos, transferirlos o, incluso, en el caso en que produzcan rendimientos, asumirlos. Si el proyecto puede implementar dichas medidas, éstas se deben incluir como actividades o productos.

9.11 LÓGICA HORIZONTAL (INDICADORES Y SUS MEDIOS DE VERIFICACIÓN) Los indicadores son mediciones del progreso que se lleva en el proceso de alcanzar los objetivos. Los indicadores de impacto indican los cambios que sucederán cuando concluya el proyecto. Los indicadores de resultados o propósito señalarán el efecto inmediato que tuvo el proyecto al concluir. Se utilizan para las evaluaciones de impacto. Los indicadores de componentes o productos indican si éstos se entregaron a la población. Los indicadores de actividades señalan si éstas se cumplieron y en qué medida. Los indicadores deben ser relevantes, específicos, medibles, sensi-

bles, costo-efectivos, verificables, necesarios y suficientes. Las fuentes de información señalan de dónde se obtendrá la información para construir los indicadores. También se le llama medios de verificación o evidencia. No se deben confundir los indicadores con las metas: • Indicador: Tasa de eficiencia terminal de la educación superior alcanzada cada año. • Meta: incrementar la tasa de eficiencia terminal en un 15%.

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9.12 PERSPECTIVA DE GÉNERO Líneas de acción relacionadas con el enfoque transversal de género incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 en su eje México en paz. • Fomentar la participación y representación política equilibrada entre mujeres y hombres. • Establecer medidas especiales orientadas a la erradicación de la violencia de género en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, entidades federativas y municipios. • Garantizar el cumplimiento de los acuerdos generales emanados del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, mediante una coordinación eficaz entre los diversos órdenes de gobierno. • Fortalecer el Banco Nacional de Datos e Información sobre Violencia contra las Mujeres, con la participación de las entidades federativas. • Simplificar los procesos y mejorar la coordinación en los planos federal, estatal y municipal, para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer. • Acelerar la aplicación cabal de las órdenes de protección para las mujeres que se enfrentan a riesgos.

• Promover la armonización de protocolos de investigación policial de homicidios de mujeres. • Propiciar la tipificación del delito de trata de personas y su armonización con el marco legal vigente. • Llevar a cabo campañas nacionales de sensibilización sobre los riesgos y consecuencias de la trata de personas orientadas a mujeres, así como sobre la discriminación de género y los tipos y modalidades de violencias contra las mujeres. • Capacitar a los funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley de Migración y su Reglamento y demás disposiciones legales aplicables, sobre las causas, consecuencias e incidencia de la trata de mujeres y las diferentes formas de explotación, así como en la atención a las víctimas de estos delitos. • Promover el enfoque de género en las actuaciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. • Incorporar acciones específicas para garantizar la seguridad e integridad de las mujeres.

Líneas de acción relacionadas con el enfoque transversal de género incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 en su eje México incluyente. • Promover la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres para ejercer sus derechos, reduciendo la brecha en materia de acceso y permanencia laboral. • Desarrollar y fortalecer esquemas de apoyo y atención que ayuden a las mujeres a mejorar sus condiciones de acceso a la seguridad social y a mejorar su bienestar económico. • Fomentar políticas dirigidas a los hombres que favorezcan su participación en el trabajo doméstico y de cuidados, así como sus derechos en el ámbito familiar. • Prevenir y atender la violencia contra las mujeres con la coordinación de las diversas ins-

tituciones gubernamentales y sociales involucradas en esa materia. • Diseñar, aplicar y promover políticas y servicios de apoyo a la familia, incluyendo servicios asequibles, accesibles y de calidad para el cuidado de infantes y otros familiares que requieren cuidados. • Evaluar los esquemas de atención de los programas sociales para determinar los mecanismos más efectivos que reduzcan las brechas de género, logrando una política social equitativa entre mujeres y hombres.

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Líneas de acción relacionadas con el enfoque transversal de género incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 en su eje México con educación de calidad. • Impulsar en todos los niveles, particularmente en la educación media superior y superior, el acceso y permanencia de las mujeres en el sistema educativo, así como la conclusión oportuna de sus estudios. • Fomentar que los planes de estudio de todos los niveles incorporen una perspectiva de género para inculcar desde una temprana edad la igualdad entre mujeres y hombres. • Incentivar la participación de las mujeres en todas las áreas del conocimiento, en

particular en las relacionadas a las ciencias y la investigación. • Fortalecer los mecanismos de seguimiento para impulsar a través de la educación la participación de las mujeres en la fuerza laboral. • Robustecer la participación de las niñas y mujeres en actividades deportivas para mejorar su salud y su desarrollo humano. • Promover la participación equitativa de las mujeres en actividades culturales.

Líneas de acción relacionadas con el enfoque transversal de género incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 en su eje México próspero. • Promover la inclusión de mujeres en los sectores económicos a través del financiamiento para las iniciativas productivas. • Desarrollar productos financieros que consideren la perspectiva de género. • Fortalecer la educación financiera de las mujeres para una adecuada integración al sistema financiero. • Impulsar el empoderamiento económico de las mujeres a través de la remoción de obstáculos que impiden su plena participación en las actividades económicas remuneradas.

• Fomentar los esfuerzos de capacitación laboral que ayuden a las mujeres a integrarse efectivamente en los sectores con mayor potencial productivo. • Impulsar la participación de las mujeres en el sector emprendedor a través de la asistencia técnica. • Desarrollar mecanismos de evaluación sobre el uso efectivo de recursos públicos destinados a promover y hacer vigente la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

Líneas de acción relacionadas con el enfoque transversal de género incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 en su eje México con responsabilidad global. • Promover y dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de género. • Armonizar la normatividad vigente con los tratados internacionales en materia de derechos de las mujeres.

• Evaluar los efectos de las políticas migratorias sobre la población femenil en las comunidades expulsoras de migrantes. • Implementar una estrategia intersectorial dirigida a la atención y protección de las mujeres migrantes que son víctimas de tráfico, trata y secuestro.

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BIBLIOGRAFÍA • Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, México. • SHCP Cédula: Conceptos básicos del presupuesto basado en resultadosSistema de evaluación del desempeño (PbR-SED), México. • SHCP y Coneval (2011) Guía para el diseño de Indicadores Estratégicos, México. • SHCP, SFP y Coneval (2011) Guía para la construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados, México. • University of Wolverhampton (2006) Logical Framework Manual, Wolverhampton: University of Wolverhampton.

CRÉDITOS UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO Dr. José Narro Robles

Ing. Leopoldo Silva Gutiérrez

Dr. Eduardo Bárzana García

Lic. Luis Raúl González Pérez

RECTOR

SECRETARIO GENERAL

SECRETARIO ADMINISTRATIVO ABOGADO GENERAL

FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES CUAUTITLÁN Dra. Suemi Rodríguez Romo

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C.P. José Carmen Barajas Troncoso

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Dra. Margarita Flores Zepeda

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DIRECTORA

SECRETARIA GENERAL

SECRETARIO ADMINISTRATIVO

SECRETARIA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL Y ESTUDIOS PROFESIONALES

SECRETARIO DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN COORDINACIÓN DE DIFUSIÓN CULTURAL

COORDINADOR DE EXTENSIÓN UNIVERSITARIA JEFA DEL DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN CONTINUA

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SECRETARIO DE PLANEACIÓN

MATERIAL Dr. Víctor Manuel Castaño Meneses

Lic. María Elena López Gamiño

Lic. María Trinidad Gutiérrez Ramírez

Lic. Elizabeth Yanela Mota Rodríguez Lic. Juan Pablo Mora Alvarez

COORDINACIÓN DE PROYECTOS ESTRATÉGICOS COORDINADORA TÉCNICA DE PROYECTOS

Dra. María Soledad del Rocío Suárez López

COORDINADORA ACADÉMICA

DISEÑO INSTRUCCIONAL

DISEÑO GRÁFICO

122

TENEMOS EN LA MIRA UN OBJETIVO COMÚN: TRABAJAR POR LA IGUALDAD 1

Características de nuestro cuerpo que nos identifican como hombres y mujeres.

SEXO

GÉNERO Conductas, valores y actitudes que cada cultura relaciona con lo que se cree que debe hacer o espera de una mujer o un hombre.

ESTEREO‐ Conjunto de TIPOS creencias sobre las características que se consideran apropiadas para hombres y para mujeres.

ROLES DE GÉNERO

Forma de ser, de sentir y de comportarnos a partir de estereotipos. Pueden modificarse, los hemos aprendido y es lo que se espera que realice una persona por el sexo al que pertenece.

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CULTURA DE PAZ

Para evitar la violencia de género La violencia de derechos humanos afectan tanto a hombres como a mujeres, pero los afecta de manera distinta.

ACOSO SEXUAL

Expresión de violencia y discriminación Forma de violencia en la que no existe subordinación, pero se caracteriza por tener carácter sexual, por ser algo no deseado y porque quien lo recibe se siente indefenso y en riesgo.

HOSTIGAMIENTO SEXUAL Manifestación de poder mediante una imposición de contenido sexual; de un superior a alguien de menor rango. Requiere de 3 condiciones: - Que las acciones no sean recíprocas - Que exista la intención de causar un perjuicio o beneficio - Que exista una relación desigual

Las agresiones se caracterizan por la imposición, la amenaza y el dominio. Las personas más vulnerables son quienes carecen de poder o se encuentran en una situación de subordinación. MODALIDADES PARA DENUNCIAR

Un acto de hostigamiento y acoso sexual Por los conductos regulares de conformidad con nuestras leyes y reglamentos militares.

INTERNET observatorio.sedena.gob.mx

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