Guia de estudio unidad 3 by Escuela Virtual

PROGRAMA DE FORMACIÓN ORIENTADO A LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS Y AL DISEÑO DE INDICADORES CON PERSPECTIVA DE GÉNERO

UNIDAD 3 Planificación de Políticas, Programas y Proyectos con Enfoque de Género y Diseño de Indicadores

Silvia Fernández

NOVIMEBRE DE 2014

Material didáctico desarrollado por la Escuela Virtual del PNUD. Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no representan necesariamente las de Naciones Unidas, incluido el PNUD, o las de los estados miembros de la ONU

UNIDAD 3: Planificación de Políticas, Programas y Proyectos con Enfoque de Género y Diseño de Indicadores

ÍNDICE PRESENTACIÓN .................................................................................................................................. 31 INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................. 51 I. POLÍTICAS PÚBLICAS Y POLÍTICAS DE IGUALDAD DE GÉNERO: ASPECTOS TEÓRICOS Y HERRAMIENTAS PRÁCTICAS DE LA PLANIFICACIÓN DE POLÍTICAS DE IGUALDAD ......................... 9 1. Políticas públicas: conceptos y tipos ............................................................................................. 9 2. Políticas de igualdad de género .................................................................................................. 12 1.1. 2.1.Políticas de Igualdad de Oportunidades ............................................................................ 16 1.2. 2.2. La acción positiva............................................................................................................. 16 1.3. 2.3 Las políticas de igualdad de género o sensibles al género / género inclusivas: .................. 16 1.4. 2.4.Políticas de conciliación .................................................................................................... 18 3. Metodologías y herramientas para la integración de la igualdad de género en las políticas públicas .......................................................................................................................................... 20 2.1. 3.1 El análisis de género ......................................................................................................... 21 2.2. 3.2. El “mainstreaming de género” ........................................................................................ 22 3.3. II.

3.3.Integración de la igualdad de género en el ciclo de planificación de políticas públicas .. 26 ARTICULACIÓN AGENDA 2025 – PLAN NACIONAL DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES. .......... 34

III. ELEMENTOS PARA EL DISEÑO DE INDICADORES DE GÉNERO PARA POLÍTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS .................................................................................................................................... 37 1.

Tipos de indicadores ............................................................................................................... 38

Indicadores de género ............................................................................................................ 40

Categorías e Indicadores de inversión pública en igualdad de género ..................................... 43

IV. BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................... 45

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PRESENTACIÓN

La ineludible y breve referencia a la noción del Vivir Bien en las políticas públicas, inaugura la Unidad 3. Seguidamente realizamos un recorrido por los conceptos y tipos de políticas públicas, los enfoques y tipos de políticas de igualdad de género. El apartado siguiente corresponde a las metodologías y herramientas para la integración de la igualdad de género en las políticas públicas. Abordaremos además, el ciclo de planificación y evaluación de políticas, programas, y presupuestos. En el apartado referido a los indicadores de género trabajaremos desde los conceptos básicos y tipos de indicadores incluyendo además indicadores de género para la medición del gasto público. Así, la Unidad 3 se propone alcanzar los siguientes objetivos: 

Conocer y aplicar la transversalización del enfoque de género en políticas, programas y proyectos



Generar un ambiente favorable entre los y las participantes para el intercambio de experiencias en la transversalización de género, el análisis y evaluación de género en los planes y políticas públicas

Es en el terreno de lo concreto, imaginando sociedades más igualitarias, imaginando otra economía posible, otras formas de redistribución de la riqueza social que surgen diversas iniciativas, desde las distintas corrientes feministas, para abordar la eliminación de las desigualdades de género. Las políticas de igualdad de género, el mainstreaming y transversalización de la igualdad de género en planes, programas y políticas públicas, las iniciativas de presupuestos sensibles al género, las metodologías de análisis de género o con enfoque de género y los indicadores de género, son parte de esas propuestas teórico metodológicas para orientar el desempeño de las instituciones estatales y la sociedad hacia la eliminación de la desigualdad y la opresión de género. En atención a las reflexiones desarrolladas en las unidades anteriores en torno a las distintas corrientes feministas que ponen en el centro de sus preocupaciones la erradicación de las Página 3 de 50

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desigualdades y la opresión de género; considerando, además, que todos estos problemas no son solo un problema de políticas y modelos, sino características y efectos de un sistema, nos introduciremos a los conceptos, las metodologías y las herramientas desarrolladas para el análisis, evaluación y formulación de políticas, programas y proyectos con enfoque de género. En la presente Unidad, se espera contribuir a la ampliación de los conocimientos de las y los participantes en la aplicación de métodos de análisis, formulación (planificación) y evaluación de políticas, planes, programas y presupuestos públicos con enfoque de género, así como al conocimiento de indicadores de igualdad de género en la formulación y evaluación de planes, programas y políticas públicas. Con las herramientas transferidas realizaremos un trabajo grupal de evaluación de género en un programa o proyecto a elección.

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INTRODUCCIÓN: Políticas de igualdad de género con rumbo al Vivir Bien

En Bolivia, frente a las señales de agotamiento de los modelos económicos neoliberales, en los últimos años surge del movimiento indígena campesino, de los movimientos urbanos de sectores populares, de las distintas fracciones de la clase obrera y de los distintos movimientos o grupos de mujeres, un impulso emancipatorio que ha dado origen al establecimiento del Estado Plurinacional y al re-surgimiento de una alternativa al desarrollo: el Vivir Bien/Buen Vivir. La declaración o establecimiento del Vivir bien / Buen Vivir y el Estado Plurinacional como categoría constitucional no asegura que, en la práctica, ya exista el Estado Plurinacional o se avance en la construcción de éste y el Vivir Bien, ya que se requiere del desmontaje de las estructuras coloniales y patriarcales presentes en las instituciones de la sociedad y el Estado. La idea central que soporta el Vivir Bien es el cambio de paradigma, es la superación del paradigma moderno y del modelo capitalista y plantea, como nuevo paradigma, la Cultura de La Vida. Vivir Bien es una manera distinta de concebir el mundo (pasa del androcentrismo al cosmocentrismo), es crítica a la modernidad y crítica al capitalismo. Es, por ello, un paradigma que ve, desde otra faceta, la producción, la distribución y el consumo y lo que hace específicamente al Vivir Bien, la naturaleza como un hogar sagrado donde convivimos y reproducimos nuestras vidas y lo hacemos en redes de relaciones sociales; en suma, el Vivir Bien es la defensa de la vida (Prada, 2009). Varios autores y autoras1 coinciden – Gudinas, Acosta, Ceceña, Casas - en que la visión andina no es la única fuente de inspiración para impulsar el Buen Vivir; el concepto del Buen Vivir / Vivir Bien no solo tiene un anclaje histórico en el mundo indígena, se sustenta también en algunos principios filosóficos universales: marxistas, ecologistas, feministas, cooperativistas, humanistas. Además, señalan que desde los mismos círculos de la cultura occidental se levantan cada vez más voces que podrían estar de alguna manera en sintonía con esta cosmovisión indígena y viceversa (Acosta, 2011).

Ver: Lang Mirian (comp), Alternativas al Capitalismo del siglo XXI, Grupo Permanente de Trabajo sobre Alternativas al Desarrollo, Fundación Rosa Luxemburgo, Quito – Ecuador, 2013. Farah H Ivonne. / Vasapollo Luciano (Coordinadores), Vivir Bien: ¿Paradigma no capitalista?, Universidad Mayor de San Andrés (CIDES-UMSA) y Departamento de Economía de la Universidad de Roma La Sapienza, Bolivia 2011.

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Las equidades, la igualdad y libertad, así como la justicia social (productiva y distributiva) y también la ambiental están en la base del Vivir Bien. Desde esta perspectiva, no se propicia la redistribución por la redistribución simplemente, sino la transformación de la equidad socioeconómica en sostén del aparato productivo y en un revitalizador cultural de la sociedad. La redistribución no es tarea fácil. Quienes todo tienen, quieren más y no cederán fácilmente sus privilegios. Por tanto, se requiere una acción política sostenida y estratégica para construir tantos espacios de poder contra hegemónicos como sean necesarios. La conclusión es obvia, el Vivir Bien hay que construirlo desde todos los ámbitos estratégicos posibles, empezando por el nivel local, sin descuidar el global (Féliz M., 2011).

En una aproximación más acotada, David Choquehuanca, Canciller del Estado Plurinacional de Bolivia y, expresando el sentido último del Vivir bien, señala que: “El vivir bien no es una alternativa de desarrollo es una alternativa al desarrollo, es pensar la reproducción de la vida, de la vida armónica que no es solo la suma de derechos de los seres humanos y la naturaleza, es la comprensión de lo holístico, la comprensión del ser como parte del todo, del todo contenido en el ser; del ser humano, naturaleza, cosmos y cosmovisiones”2. Los criterios compartidos del Vivir bien hacen referencia a:

 Cultura de la vida  Reproducción de la vida (la vida como eje articulador e integrador)  Defensa de la vida en comunidad y en armonía con la naturaleza –bajo principios de reciprocidad, complementariedad, solidaridad, relacionalidad  Armonía con la Madre Tierra  Saber Vivir y Saber Convivir  Lógica primaria de relacionalidad (relación: mujer-hombre-comunidad-culturaespiritualidad-Madre Tierra)  Acceso y disfrute de los bienes materiales en armonía y equilibrio con la Madre Tierra e igualdad entre los seres humanos (hombre-mujer, chacha-warmi)  Realización afectiva, subjetiva, intelectual y espiritual  Vida en comunidad (no se puede Vivir Bien si otros viven mal)

Citado en, Colectivo Cabildeo, “Despatriarcalización, Descolonización, Políticas Públicas y Presupuestos Sensibles al género”, EGPP Colectivo Cabildeo, Bolivia 2011

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 Valores éticos de las comunidades andinas (no robar, no mentir, no ser flojo)  Economía social y comunitaria  Complementariedad, reciprocidad y solidaridad  Un sistema de vida en reciprocidad

El paradigma del Buen Vivir / Vivir Bien resulta convergente y se nutre de análisis y propuestas trabajadas desde hace décadas por la economía feminista, que pone en el centro de la economía la reproducción de la vida y la economía ecologista, que pone el acento en la sostenibilidad ambiental; ambas, además, han cuestionado las nociones de economía y riqueza en sus formas predominantes clásica y neoclásica y postulan la sostenibilidad ambiental y humana como centrales e indisociables. Pensar la reproducción de la vida como horizonte de futuro pero también como realización en el aquí y ahora en esa interacción armónica entre los seres vivos, es el elemento vinculante y coincidente entre la noción del Vivir Bien y la propuesta feminista, particularmente de la economía feminista. Desde esa perspectiva, Picchio (2001) plantea que la responsabilidad colectiva en la reproducción de las condiciones de vida favorece el redimensionamiento del trabajo, en la protección de la vida, considerando al trabajo doméstico y de cuidado de la familia como trabajo que genera valor no monetario para la vida, ampliando así la concepción de trabajo de solo producción de bienes y servicios hacia valor de reproducción de la vida y fuente de redistribución igualitaria. El trabajo de reproducción social (cuidado del mantenimiento de los espacios y bienes domésticos, el cuidado de los cuerpos, la educación, la formación, el mantenimiento de relaciones sociales y el apoyo psicológico a los miembros de la familia) es la base para la sostenibilidad de la vida. Por tanto, es la base también de cualquier sistema social y económico. El objetivo de este trabajo, a diferencia de la producción de mercancías, es reconstruir una relación entre producción y reproducción que tenga sentido para las personas, es el bienestar de las personas y éste debería ser el interés fundamental a conseguir, pero tratado como problema social y de responsabilidad de la sociedad en su conjunto y no cuestión privada de las mujeres (Picchio A., 2001). Si la perspectiva de desarrollo está impugnada y ha dado un giro radical desde el Vivir Bien, al cuestionar los tradicionales conceptos del llamado desarrollo, de las formas de producción, consumo, distribución e intercambio, convoca a construir estos nuevos sentidos de las relaciones Página 7 de 50

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sociales, la producción, el consumo, el trabajo, etc. poniendo como centro la reproducción de la vida y el sentido de comunidad. Al respecto, desde la corriente feminista, Carrasco (2001) señala que, plantear como tema la reproducción de las condiciones de vida de mujeres y hombres, “implica dar otro significado a términos como trabajo, productividad, eficiencia, etc., construir nuevos marcos teóricos que incluyan las distintas actividades que contribuyen al objetivo señalado – la reproducción de la vida-, recoger nuevas estadísticas, construir nuevos indicadores, discutir en otros términos las políticas económicas; en definitiva, cambiar la perspectiva de análisis reconociendo y dando valor al trabajo no remunerado realizado tradicionalmente por las mujeres cuyo objetivo directo es el cuidado de la vida humana”3. La mención a la redistribución del trabajo doméstico y de cuidado en el plano del horizonte emancipatorio del Vivir Bien es todavía débil; debilidad que tiene su origen en la vieja comprensión común a la mayoría de los intelectuales, que la superación de un tipo de opresión -la de clase y la de raza- traerá consigo automáticamente la superación de la opresión de género. Los límites están en pensar que la eliminación de la opresión de clase resolvería en sí misma la de orden patriarcal, la falta o debilidad de institucionalidad para desmontar las estructuras de desigualdad de género, de clase y étnicos, la debilidad del reconocimiento de la opresión de género y los límites que esta opresión impone para desarmar el orden de opresión capitalista.

Si bien el avance de esta vertiente de pensamiento se va consolidando y legitimando como alternativa propia y compartida en América Latina, es urgente seguir generando nuevas propuesta que contribuyan al proceso de transformación económica y social con igualdad social e igualdad de género en un contexto de diversidad étnica y cultural. Este proceso de transformación es también un llamado al planteamiento de nuevas metodológicas de aplicación de los principios y valores del Vivir Bien en el actuar de los actores sociales, de la ciudadanía boliviana, del Estado y todas sus instituciones. Construir nuevas metodologías bajo el paraguas del norte descolonizador y despatriarcalizador del Vivir bien supone acudir a otras fuentes de saberes y conocimientos, recuperar los saberes ancestrales de los pueblos originarios y de las mujeres en el cuidado,

Cristina Carrasco “La sostenibilidad de la vida humana: ¿un asunto de mujeres?”. Artículo publicado en la revista “Mientras Tanto”, Nº 82. Icaria Editorial. Barcelona, 2001.

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protección y reproducción de la vida y podría conducirnos al saber vivir, al saber vivir en comunidad.

I. Políticas Públicas y políticas de igualdad de género: Aspectos teóricos y herramientas prácticas de la planificación de políticas de igualdad Preguntas clave ¿Son las políticas públicas herramientas técnicas de gestión de los gobiernos? ¿Tienen éstas relación con la política y el poder? ¿Cómo incidir en la planificación, desarrollo y evaluación de las políticas públicas, programas y proyectos para integrar la igualdad de género? ¿Cómo medimos los avances en la igualdad de género respecto a políticas, programas y presupuestos públicos? ¿Cómo se realiza la articulación de la Agenda 2025 y el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades?

1. Políticas públicas: conceptos y tipos

En la actualidad, en el mundo entero, a casi 70 años de haberse acuñado el concepto de desarrollo4 hay más riqueza en el mundo, la renta global ha crecido 60 veces más, el crecimiento global de la economía mundial entre 2000 y 2012 es, en promedio, de 5,1 por ciento; sin embargo en solo un año, entre 2011 y 2012, el desempleo en los países industrializados o avanzados se incrementó en 1,8 millones de personas5; hay más pobreza y desigualdad y muchos más recursos. La asignación injusta de las riquezas y un consumismo desmedido, apropian cada vez en mayor proporción los beneficios en menos manos. Entonces, la cuestión central no es la existencia de 4

El término desarrollo proviene de las ciencias naturales y, más concretamente, de la biología, al hacer referencia a evolucionar, crecer, avanzar por etapas. En las ciencias sociales se adopta como una categoría para la explicación y el análisis de los procesos económicos y sociales. El concepto de desarrollo surge en 1949 como un heredero de la noción de progreso y se basa en los conceptos de “riqueza y crecimiento” de Adam Smith (1776) y John Stuart Mill (1848).,El concepto ortodoxo de desarrollo económico y social sostiene que la acumulación de capitales es el eje central del desarrollo y que éste se realiza gracias a la ampliación del sector moderno industrial de la sociedad. Bajo este enfoque, los países en desarrollo deben acelerar la industrialización y la modernización teniendo como meta alcanzar el nivel de industrialización y consumo de los países industrializados. Todas las corrientes y enfoques de desarrollo que surgen a partir de los años 60 tienen como elemento común de medición de logro, el crecimiento del PIB, el crecimiento de los ingresos y la reducción de la pobreza (no la eliminación). Amartya Sen, teórico del Desarrollo Humano, plantea que la igualdad debe ser medida en función de las capacidades básicas y no del ingreso. Las críticas del feminismo a las corrientes del desarrollo giran en torno a la instauración de los mercados capitalistas como epicentro de la sociedad; es decir, la producción y el consumo como fin último de la economía. El trabajo de reproducción de la vida no es entendido como trabajo sino que el mercado y la producción son comprendidas como actividades masculinas, por lo que la experiencia masculina es lo normal en la economía y la presencia, la experiencia de las mujeres, es la anormalidad. La división sexual del trabajo y la no consideración del trabajo de reproducción social o trabajo doméstico y de cuidado como hecho económico, también es parte de las críticas y reflexiones de las corrientes feministas. 5 Ministerio de Economía y finanzas públicas, Unidad de análisis y Estudios Fiscales. Dossier Memoria de la Economía Boliviana, 2012. Bolivia

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recursos económicos o el supuesto económico de escasez de productos para la satisfacción de necesidades, el tema central del “desarrollo” son las formas de redistribución de la riqueza, las decisiones o acciones que pueden ser tomadas por los Estados y los gobiernos para la redistribución equitativa de la riqueza. Las políticas públicas son, precisamente, ese conjunto de decisiones, acciones u omisiones que desarrollan los gobiernos en su relación de poder con la sociedad civil. En la extensa literatura especializada es posible encontrar diversos enfoques que tratan de explicar la interacción entre el proceso de las políticas y la práctica administrativa que las pone en marcha; esto es, la interacción entre la decisión y la acción: esta es, en gran medida, la preocupación de los distintos enfoques teóricos de los cuales emergen las nociones de política pública. Una de las definiciones más conocidas y citadas es la que proporciona Thomas Dye quien señala que una política pública es “aquello que el gobierno decide hacer o no hacer”, con lo cual la política pública puede significar acción o no acción deliberadas (citado en Evangelina García Prince, Proyecto Regional de PNUD “América Latina Genera”, El Salvador, 2008).

Política pública

“Las políticas públicas son un conjunto de acciones y decisiones encaminadas a solucionar problemas propios de las comunidades. En el diseño e implementación de las políticas públicas pueden intervenir conjuntamente la sociedad civil, las entidades privadas y las instancias gubernamentales en sus distintos niveles”. (PNUD, Políticas públicas para la inclusión de la población afro descendiente. Ciudad de Panamá: PNUD, 2011). Otras definiciones más explicativas: “Las políticas públicas son un factor común de la política y de las decisiones del gobierno y de la oposición. Una política pública de excelencia corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la Página 10 de 50

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participación de la comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados”. Lahera Eugenio (CEPAL 2004) Las políticas públicas son un fenómeno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la respuesta preponderantemente del mismo frente a los problemas públicos vividos por la sociedad civil. Cardozo Miryan (2006) El carácter público de las políticas está dado fundamentalmente por el hecho de que el problema que se pretende enfrentar es definido como colectivo o de interés general, así como por la diversidad de actores que pueden confluir para su atención o seguimiento. Una política adquiere un carácter público cuando es desarrollada por el gobierno para resolver asuntos públicos, cuando es un curso de acción estable definido por el gobierno. Otro elemento a tomar en cuenta es que este conjunto de decisiones y acciones son explícitas por lo cual, generalmente, se asientan en documentos formales que tienen el respaldo de alguna autoridad y que pueden configurarse en diversos instrumentos (leyes, reglamentos, planes, presupuestos, proyectos y programas) y suelen diseñarse atendiendo a principios, normativas o mandatos que proponen una determinada situación que se aspira a alcanzar en razón de que supone mayor satisfacción para la sociedad. (Aparicio, Leyra y Ortega, 2009).

Un elemento central de las políticas públicas es que éstas se constituyen en instrumentos de mediación entre el Estado y la sociedad civil y poseen potencial para generar efectos transformadores de la realidad social. Además las políticas públicas no están separadas de la “política y del poder”, es más son interdependientes. Señala Lahera (2004) que tanto la política como las políticas públicas tienen que ver con el poder social. Pero mientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las políticas públicas corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos.

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Para recordar En el sentido de instrumentos de mediación entre Estado y sociedad civil, las políticas públicas son el vehículo de redistribución del producto social y tienen una esencia normativa o reguladora de la redistribución del producto social. El carácter redistributivo de las políticas públicas es la base fundamental en la que el Estado se sustenta para garantizar o no las posibilidades y las condiciones en el acceso a oportunidades y beneficios para el ejercicio de los derechos humanos. Las políticas públicas, debido a su carácter redistributivo, definen qué sujetos y sectores sociales ejercen sus derechos y quienes ven abiertas o limitadas las condiciones reales para el ejercicio de sus derechos.

Este complejo entramado de decisiones, acciones u omisiones de orden político que afecta la vida cotidiana de las personas, presenta también una tipología compleja en su clasificación:  Las políticas pueden ser de 4 tipos: regulatorias, distributivas, redistributivas y constitutivas  Por su temporalidad pueden ser: políticas de gobierno y políticas de Estado  Por su perfil pueden ser: estructurales, universales, sectoriales, territoriales, focalizadas y diferenciales  Por su naturaleza pueden ser: de seguridad y defensa nacional, económicas y sociales  Por su finalidad pueden ser: de inercia (indiferencia), promoción, compensación y de contingencia.

2. Políticas de igualdad de género

La evolución del pensamiento en torno a la igualdad y los derechos de las mujeres y

conceptualización del papel de las mujeres en las corrientes hegemónicas del desarrollo han dado lugar al surgimiento dos enfoques básicos que han marcado la historia de la igualdad de género y su articulación con el desarrollo. Estos enfoques incluyen diversas estrategias de y por la igualdad de género.

El primero de ellos conocido como MED (Mujeres en el Desarrollo), surge en los años 70 hasta 1985, es la primera década de las mujeres en NN.UU. y sirve de marco al primer feminismo liberal. La premisa básica de MED es que, “el desarrollo ha marginado a las mujeres y es necesario Página 12 de 50

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integrarlas a él”, por lo que se orienta a introducir las necesidades de las mujeres en la estrategia de necesidades básicas que está presente en esos años en el mundo del desarrollo, pone énfasis en el papel productivo de las mujeres entendiendo su subordinación por su exclusión en el mercado, más adelante en la década de los 80, este enfoque pone el acento en los aspectos de eficiencia de la participación económica de las mujeres, fruto del giro hacia la visión económica neoliberal que marca todo la década. El MED también plantea la necesidad de una legislación favorable a la igualdad entre hombres y mujeres, y un trasvase de recursos hacia las mujeres que compense la marginación anterior.

Las críticas a este enfoque señalan que la premisa básica del MED es falsa, pues las mujeres están integradas en los procesos de desarrollo, pero es la forma de integración la que ha de ser cuestionada e investigada (Elson y Pearson, 1984), al mismo tiempo que critican la categoría “mujeres” como unificadora de la situación femenina. Para autoras como Molyneux (1987), Benería y Sen (1982-b), la subordinación femenina no es la única opresión que soportan las mujeres, y esta se combina con otras variables como la posición de clase, la nacionalidad, la etnia o la edad6.

A mediados de los años 80 surge el segundo enfoque más difundido, es el Género en el Desarrollo (GED). El GED que también es conocido como enfoque de empoderamiento, surge desde visión crítica de las mujeres del sur, de los llamados “países en desarrollo” a los Programas de Ajuste Estructural. Parte del reconocimiento de que existe una histórica subordinación de las mujeres, jerarquías y diferencias de poder entre hombres y mujeres que se cruzan además con otras jerarquías y subordinaciones como la etnia, la clase, la edad, etc. Plantea la necesidad que las mujeres adquieran más poder de modo de construir y participar de relaciones sociales más equitativas, que tengan influencia en los procesos de cambio de la sociedad, especialmente en lo familiar y comunitario, a través del incremento de sus habilidades y capacidades, es decir de su “empoderamiento”, especialmente en relación al acceso y control sobre los recursos. Esto llevó a plantear una diferencia entre necesidades prácticas -aquellas que tienen las mujeres derivadas de cumplir con las tareas y responsabilidades que le son asignadas socialmente, es decir de su condición de género- y los intereses estratégicos –que tienen que ver con la superación de 6

Tomado de, Coello Raquel, Módulo 2 Paradigmas del desarrollo: críticas al desarrollo desde el feminismo, S/Ed, CIDES Bolivia 2012.

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aquellos aspectos que se constituyen en barreras estructurales para el ejercicio efectivo de los derechos humanos de las mujeres. La satisfacción de las primeras no necesariamente implica cuestionar la división sexual del trabajo o el papel subordinado de las mujeres en la sociedad y mientras que los segundos sí. El GED también plantea una complejización y ampliación de las categorías y roles de género, pues a los ámbitos ya definidos por la teoría feminista (Reproductivo‐ doméstico y Productivo-de mercado), agrega un tercer ámbito de acción: el Comunitario. Este es propuesto como una extensión de rol reproductivo que, en el marco de distintos contextos e intervenciones, supone y cuenta con el trabajo voluntario de las mujeres en tiempo libre.

A mediados de la década de los 90, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) origina una serie de documentos, que se concretan en el enfoque Género y Desarrollo Humano (GDH). El PNUD considera que la inversión en la promoción de la equidad de género y el empoderamiento de las mujeres son vitales no sólo para mejorar las condiciones económicas, sociales y políticas de la sociedad en su conjunto, sino para lograr una ciudadanía plena. Es por lo tanto, un asunto de derechos humanos y justicia social.

En este proceso ha habido etapas claves que han contribuido al desarrollo metodológico de estos enfoques y que han estado marcadas por la adopción de instrumentos internacionales (CEDAW) o por la celebración de las diversas Conferencias internacionales sobre las mujeres. Bajo el impulso de las propuestas de la Plataforma para la Acción de Beijing (1995), surgen numerosas iniciativas en las que se combinan y coexisten algunos elementos de los enfoques anteriores, contribuyendo a la evolución de las herramientas de igualdad de género. En general, en la etapa post Beijing las construcciones metodológicas se traducen en: políticas de equidad, políticas de igualdad de oportunidades, políticas de igualdad, políticas de acción positiva, políticas de género y políticas de igualdad de género.

Aunque su alcance sea limitado y sus diferencias importantes, a la mayoría se las identifica como “políticas de igualdad”, ya que el propósito de su diseño y medidas es incidir positivamente en el logro de la igualdad7. La etapa Post Beijing, entonces, está caracterizada por la emergencia de

PNUD “Políticas de igualdad, equidad y Gender Mainstreaming, ¿de qué estamos hablando?: Marco Conceptual”, 2008 (en línea). http://webs.uvigo.es/pmayobre/descargar_libros/evangelina_garcia_price/politicas.pdf

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importantes categorías de análisis y aplicación de las políticas públicas que, según García Prince (2003), se conciben desde el enfoque de género como “mainstreaming de género”, “transversalidad de género” y, más recientemente, como “Igualdad de géneros en el mainstreaming”. Representa una propuesta conceptual, metodológica y técnica, que consolida los mejores avances y logros alcanzados en la materia.

Idea principal

De las dimensiones teóricas más importantes que actualmente exigen las políticas de igualdad, el enfoque de género es la más pertinente, tanto que ha dado bases para la síntesis de la estrategia política y teórico-metodológica por excelencia que mejores resultados puede arrojar en el plano de la igualdad. Esa estrategia política es el gender mainstreaming / género en el mainstreaming / mainstreaming de género, cuyo propósito general es hacer de las políticas públicas en general, políticas de igualdad con efecto efectivamente transformador en las relaciones de género (PNUD, 2008). Las políticas de mainstreaming de género apuntan hacia la eliminación de sesgos de género en las políticas estatales de todo tipo y hacia su reorientación para que incidan en la eliminación de la desigualdad de género, así como el análisis de las persistencias coloniales en los modos de hacer y de pensar de las instituciones públicas. La aplicación de la perspectiva de género en las políticas públicas que persiguen el logro de la igualdad exige una postura crítica de las realidades que tocan o expresan la situación y posición de las mujeres y los hombres, en el propósito de descubrir si tales condiciones están determinadas por pertenecer a uno u otro sexo. En una palabra se trata de develar la existencia abierta, invisibilizada o naturalizada de la jerarquía y las relaciones de poder entre los géneros. Desde esta óptica género sensitiva o sensible al género, las políticas de igualdad han llegado a convertirse en los instrumentos destinados a romper la jerarquía de poder que domina en todos los órdenes las relaciones entre mujeres y hombres, en busca de “transformar el orden de género signado por la supremacía masculina, polivalente y multidimensional, para lograr la simetría fundamentada en la equivalencia humana de ambos géneros que sustenta la igualdad de los derechos que comporta tal equivalencia (PNUD, 2008).

Un primer enfoque en este tipo de iniciativas se centró en promover la ampliación de beneficios sociales y económicos a las mujeres en situación de “pobreza”, fundamentalmente de pobreza Página 15 de 50

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extrema. Posteriormente surgieron las políticas de igualdad de oportunidades -que aún están vigentes-, hasta llegar a las políticas de igualdad género o género inclusivas y el gender mainstreaming o mainstreaming de género. (PNUD, 2008)

1.1. Políticas de Igualdad de Oportunidades

Las políticas de igualdad de oportunidades tienen como objetivo general el acceso de las mujeres al mundo público, pero se ha podido constatar que aunque se dé este acceso, la desigualdad no desaparece. Se puede afirmar, por tanto, que el principal problema ha sido no tomar en cuenta la organización social que sustenta la discriminación de las mujeres, en especial, su rol en la familia. (Ochoa y Pavez, 2006).

1.2. La acción positiva

Frente a esta limitación de las políticas de igualdad de oportunidades aparece una primera respuesta, la acción positiva, como mecanismo que pretende corregir la desventaja de las mujeres en el mundo público y equilibrar su presencia en aquellas actividades en las que la discriminación se mantiene (Ochoa y Pavez, 2006). En el texto de la declaración de la CEDAW se define a la acción positiva como medidas compensatorias de carácter temporal, dirigidas a las mujeres y tendientes a corregir las desigualdades poniendo en pie de igualdad a las mujeres con los hombres. Estas medidas podrán ser levantadas cuando se alcance la igualdad entre los sexos. Lo que no pueden resolver este tipo de políticas es que el obstáculo principal radica en que lo que se debe modificar no son sólo roles individuales (los de las mujeres y los hombres) sino que también es necesario cambiar la organización social que los sustenta.

1.3. Las políticas de igualdad de género o sensibles al género / género inclusivas:

Estas políticas fueron calificadas a partir de la condición de sensitividad / sensibilidad de género, entendida como la habilidad para percibir las diferencias de género y los “asuntos” de género que expresan desigualdades, con el propósito de incorporarlos en estrategias y acciones (PNUD, 2008). A partir de esta comprensión las políticas sensibles al género o género inclusivas se definen como políticas cuyo propósito es promover y alcanzar la igualdad de género, basando su Página 16 de 50

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diseño y ejecución en la consideración de las características y experiencias diversas y diferenciales de ambos géneros, con especial atención a las desigualdades. En este aspecto las raíces de “las políticas género sensitivas y género inclusivas están, sin duda, en los primeros acercamientos que planteó Carolina Moser cuando asomó las diferencias entre políticas Mujeres en el Desarrollo (MED) y políticas de Género en el desarrollo (GED), que quizás convenga recordar y que estuvieron basadas en la atención a las necesidades prácticas y estratégicas de género que había planteado originalmente en su momento Maxine Moulinex” (PNUD, 2008). Política de igualdad de género

Las políticas de igualdad de género se definen como el conjunto de principios, normas y objetivos formulados explícitamente (a través de fórmulas legales y técnico administrativas) y sancionados por el Estado (autoridades públicas), dirigidas a la consecución de la igualdad de hecho y de derecho de mujeres y hombres. En las políticas de igualdad el eje de los derechos, es hoy la guía fundamental del diseño e implementación de las mismas, estos criterios se refieren a: • El principio de igualdad tiene su más alta expresión en la consideración de que los seres humanos, todas y todos, tenemos el mismo valor humano. • El principio de igualdad tiene como principio complementario política y jurídicamente, al principio de no discriminación. Esto desde el entendido de que no basta la prohibición de la discriminación para dar por supuesto que se consagra la igualdad. • La realización efectiva de la igualdad supone la admisión de las diferencias que generan desigualdades. • No basta la igualdad de derechos o igualdad nominal o de Jure; la verdadera igualdad es la que se produce en los hechos, como efectuación real de la igualdad. • En materia de políticas públicas de igualdad, la consideración de acciones dirigidas al empoderamiento y autonomía de las mujeres es un aspecto fundamental. • La igualdad de hecho o igualdad sustantiva puede exigir como parte de las políticas, la aplicación de políticas de equidad mediante acciones afirmativas o medidas de acción positiva o medidas de discriminación inversa. • La igualdad, para ser efectiva, debe ser claramente definida en sus alcances. Si la igualdad en las políticas sólo se concibe como igualdad de oportunidades, es decir, sólo como igualdad en el acceso, no garantiza la verdadera igualdad. Para que la igualdad sea efectiva debe incluir las previsiones que garantizan simultáneamente igualdad de acceso, igualdad de trato e igualdad de resultados (PNUD 2008)

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Ahora bien, la existencia de un marco normativo específico referido a los derechos de las mujeres (por ejemplo, legislación sobre la violencia contra las mujeres) y la existencia de leyes sectoriales que incluyen la igualdad de género contribuye a que las políticas de igualdad de género incrementen su efectividad o favorezcan el diseño y desarrollo de las mismas (PNUD, 2008). En la medida en que el principal eje de la subordinación y desigualdad de género es la división sexual del trabajo, se puede afirmar que las políticas de género –más allá de las características particulares de cada una- pueden ser definidas como tales en tanto apunten a la superación de los patrones de segregación por sexo en el trabajo productivo y en el trabajo reproductivo (PNUD, 2008). A la reflexión anterior, podemos sumar, además, una precisión: en tanto estas políticas apunten al reconocimiento y valoración del trabajo de reproducción y cuidado como trabajo socialmente necesario en la reproducción de la vida, pueden ser entendidas como políticas de igualdad de género.

El objetivo de más largo alcance que se ha asignado a las políticas de igualdad de género consiste en la redefinición de los patrones estructurales que determinan la distribución por sexo del trabajo productivo y el reproductivo.

1.4. Políticas de conciliación

Las políticas conciliatorias o de conciliación parten del reconocimiento de que el trabajo productivo y reproductivo se organizó sobre la base del modelo tradicional de familia (hombre proveedor y mujer reproductora en familias biparentales) (OIT-PNUD, 2013). Este tipo de políticas plantea superar la tensión entre trabajo productivo y reproductivo con el fomento y la articulación de la participación del Estado y los demás actores involucrados (empresas, organizaciones sindicales y de la sociedad civil y familias) en la provisión de servicios de cuidado y la regulación de los ofrecidos en el mercado. Como sabemos, la tensión entre el trabajo productivo y el trabajo reproductivo proviene de la división sexual del trabajo, división que es la base material del patriarcado. Las formas de organización del trabajo y el no reconocimiento del trabajo del hogar / trabajo reproductivo como trabajo que genera valor, configuran para las mujeres los escenarios de discriminación y desigualdad en nuestras sociedades. El proponer solo un mayor involucramiento del Estado en la

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provisión de servicios de cuidado de la familia, pareciera tener límites respecto al logro de la igualdad de género. En el estudio realizado por la OIT y el PNUD8 se advierte que las políticas de conciliación pueden adoptar la forma del modelo tradicional en el que el bienestar familiar está a cargo de las mujeres. La ausencia de una política pública integral de cuidado perpetúa la percepción del rol único de las familias y, en especial de las mujeres, en el cuidado. En América Latina estas políticas se “focalizan en aquellos hogares que viven en situación de vulnerabilidad y pobreza” (OIT-PNUD, 2013) y se destacan, al menos, las siguientes acciones:  Subsidios que se dirigen a madres solas o con hijos e hijas menores de edad.  Sistemas de pensiones no contributivas para mayores de 70 años en condición de pobreza o para madres con mayor cantidad de niños y niñas, entre otras.  Programas de transferencias condicionadas de ingresos y programas de provisión de cuidado infantil para sectores sociales en situación de vulnerabilidad. Otra de las políticas que, sin constituir una medida conciliatoria, tiene efectos en las posibilidades de compatibilizar trabajo y familia para las mujeres y los hombres es la educación pre-básica y básica obligatoria. El citado estudio concluye que en la región las medidas de conciliación propiamente dichas están restringidas casi exclusivamente a las regulaciones laborales (OIT-PNUD, 2013). PNUD, Políticas de igualdad, equidad y Gender Mainstreaming, ¿de qué estamos hablando?: Marco Conceptual, PNUD, 2008 (en línea). http://webs.uvigo.es/pmayobre/descargar_libros/evangelina_garcia_price/politicas.pdf

Para saber más

OIT-PNUD “Trabajo decente y cuidado compartido: hacia una propuesta de parentalidad”, 2013.

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2. Metodologías y herramientas para la integración de la igualdad de género en las políticas públicas

Desde

hace más de cuatro décadas la preocupación por debelar las implicaciones

diferenciadas que tienen las políticas públicas para las mujeres y para los hombres y el plantear alternativas a la eliminación de las desigualdades de género, ha llevado a las distintas corrientes feministas a elaborar metodologías y herramientas para incluir la igualdad de género en los contenidos, orientaciones y finalidades de las políticas públicas. Los contenidos de las políticas públicas, aparte de las materias o temas específicos que constituyen su foco central, tienen que ver con definiciones y decisiones políticas, técnicas y administrativas, éticas, ideológicas o doctrinarias, conceptuales y normativas. Esas definiciones éticas, ideológicas, doctrinarias, etc. responden a marcos más grandes, a paradigmas de pensamiento, a maneras de concebir las relaciones entre los seres humanos y de éstos con la naturaleza, al entendimiento de las relaciones de género, a la comprensión de la economía y a la manera de representarnos en el pensamiento a la sociedad.

Las contribuciones de las corrientes feminista han permitido demostrar la imposible neutralidad de género de las teorías de desarrollo y de las políticas públicas que de estas provienen. Precisamente, por las distintas condiciones y posiciones que ocupan los hombres y las mujeres en sus comunidades y en sus familias, tanto hombres como mujeres tienen distintos intereses, necesidades y demandas. Cuando las políticas y los presupuestos -en su formulación, ejecución y seguimiento- no consideran estas necesidades, intereses y demandas diferenciadas, tienden, más bien, a reforzar las desigualdades de género.

La planificación, los planes de desarrollo, los programas y, con ellos, los presupuestos públicos, son instrumentos de política pública que afectan a la vida cotidiana de las personas e influyen directamente en el ejercicio de los derechos humanos de mujeres y hombres. Al determinar la forma en que los gobiernos movilizan y asignan los recursos públicos, la implementación de las distintas políticas públicas muestran las prioridades de los gobiernos, a qué agente de la sociedad se valora, qué tipo de trabajo se reconoce y se retribuye. Estos instrumentos tienen un contenido político e ideológico y un contenido de género.

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La crítica feminista a la supuesta neutralidad de género de las políticas públicas, pone también en evidencia que los conceptos y las herramientas que se han construido, por ejemplo, para entender los efectos de las políticas públicas, muestran un consenso social sobre qué parte de la realidad queremos mirar y, principalmente, desde dónde y cómo miramos la realidad (Ajenjo 2013). Los conceptos, las herramientas teóricas y metodológicas se construyen para entender las experiencias de los hombres. Así, tenemos los indicadores económicos que miden el crecimiento y el valor de la producción, los flujos monetarios, los intercambios, la concentración de la riqueza o su distribución. Pero el trabajo doméstico y la experiencia de las mujeres no son medidos ni tomados en cuenta en las clásicas mediciones del desempeño de las políticas públicas. Parte de esos consensos sociales construidos es la comprensión de las distintas políticas públicas como compartimentos diferentes y separados unos de otros; por ejemplo, miramos o entendemos las políticas sociales como separadas de las políticas económicas. Si bien las políticas sociales presentan especificidades y particularidades frente a las políticas económicas, generalmente las políticas sociales son las mejores políticas económicas por cuanto son las variables de ajuste entre el capital (financiero e industrial) y la redistribución del producto social. Los procesos inflacionarios y las crisis financieras han trasladado los costos de políticas sociales a las familias –a las mujeresreduciendo su financiamiento y, por otro lado, los programas de transferencias condicionadas integrantes de las políticas de compensación o reducción de la pobreza, han mostrado su efectividad en la dinamización de la demanda agregada más que en la reducción de la pobreza. El desmontaje de estos consensos sociales construidos en torno a la neutralidad de género de las políticas públicas está en la base de las propuestas de igualdad de género y de integración de la igualdad de género en las políticas públicas, principalmente en las corrientes Post Beijing y en las corrientes de la economía feminista.

2.1. El análisis de género

El análisis de género que demanda la estrategia para el logro de la igualdad de género parte de la constatación de que las políticas públicas no son neutrales y, por lo tanto, tienen impactos diferenciados sobre mujeres y varones. Ello obliga a diagnosticar las consecuencias que tienen las relaciones y desigualdades de género en los análisis socio-económicos y políticos con el fin de evitar los sesgos discriminatorios de las políticas públicas

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Gita Sen (2001)9 plantea que realizar el análisis de género en las políticas públicas, implica cuestionarlas desde tres ángulos: a) el impacto diferenciado de las políticas, b) la desigual distribución del poder y c) el trabajo doméstico y del cuidado no remunerado: a)

El primer ángulo implica responder a la pregunta: ¿la política existente genera impactos diferenciados en los diversos grupos de población? Significa cuestionar la neutralidad de género para saber cómo la política que estamos estudiando afecta a cada grupo de población y en qué magnitud y cómo dicha afectación se diferencia entre los grupos poblacionales.

El segundo ángulo desde donde reflexiona el análisis feminista es el ámbito de las relaciones de poder desiguales entre mujeres y hombres que existen en la sociedad, donde la desigualdad se manifiesta en menor poder para las mujeres y en las desigualdades y discriminación en el ejercicio de los derechos humanos entre hombres y mujeres. Lo anterior implica cuestionar si la política estudiada está reproduciendo las relaciones desiguales de poder entre mujeres y hombres o si está promoviendo que cambie dicha situación.

El tercer ángulo desde el cual se requiere cuestionar la política pública estudiada es el de la contribución de las mujeres a la economía con trabajo doméstico y de cuidado no remunerado: es fundamental indagar si las políticas están promoviendo la reproducción de los roles femenino y masculino establecidos o si están ayudando a terminar con ellos. Por ejemplo: las asignaciones monetarias por hija/hijo para disminuir la pobreza infantil (transferencias condicionadas), que en muchos países se entregan a las mujeres madres y que se condicionan a que ellas sean quienes lleven a sus hijas/hijos a la escuela, a la revisión médica, o a que den complementos alimenticios a sus dependientes, ejercen presión sobre las mujeres para que cumplan con el “rol femenino tradicional”.

2.2. El “mainstreaming de género”

En la Conferencia Mundial de la Mujer de Beijing de 1995, se ha acuñado el término de “mainstreaming de género”, que hace referencia a que los poderes públicos se impliquen de forma integral para incorporar la dimensión de género en todas sus actuaciones. De lo que se trata es de hacer política pública integrando el objetivo de alcanzar la igualdad efectiva de mujeres y hombres en los procesos de planificación, ejecución y evaluación, reconociendo que las desigualdades de género existen y asumiendo el problema de la desigualdad de género como un

Citado en Pérez Fragoso (2011: 127).

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problema público - político, reconocido por las autoridades como problema que atañe a todas las administraciones públicas.

Idea principal

La traducción al español de gender mainstreaming como transversalidad de género presenta ciertas dificultades respecto a su significado en el idioma original. Mainstreaming responde, de manera literal, a la expresión española “corriente principal”, esta expresión hace alusión al conjunto de ideas, actitudes o actividades que son propias a alguna cosa. Si el mainstreaming se traduce como corriente principal, podríamos deducir que es la tendencia predominante en la opinión de todos y todas con respecto a algo y la tendencia predominante en el modelo de gestión de una organización. La idea que habría detrás de gender mainstreaming aplicado a las políticas públicas, es que el género, o la dimensión de género, sea parte integrada en sus procesos de decisión y gestión. Lo que implica, en otras palabras, que las políticas públicas han de integrar la igualdad en su concepción como su objetivo y esto ha de promoverse tanto desde la toma de decisiones como desde la gestión.

El mainstreaming de género se concreta en un modo de hacer política pública, igual de eficaz tanto para hombres como para mujeres, analizando el efecto que tienen las políticas públicas en hombres y en mujeres e introducir, si fueran necesarias, medidas compensatorias y/o de acción positiva que garanticen el objetivo de alcanzar la igualdad efectiva. De ahí la importancia del análisis de género en las políticas públicas. Permite superar la concepción de que la igualdad de género es una cuestión vinculada exclusivamente a las mujeres y considera al conjunto de actores, instituciones y poderes públicos copartícipes en la construcción de sociedades más igualitarias y justas en tanto que las medidas, actuaciones o actividades que desarrollan las instituciones públicas tienen resultados y efectos equitativos en hombres y mujeres (ECOSOC, 1997, A/52/3, capítulo IV, sección A).

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Para recordar

Hacer política pública integrando el objetivo de alcanzar la igualdad efectiva de mujeres y hombres en los procesos de planificación, ejecución y evaluación, reconociendo que las desigualdades de género existen. Revertir la tendencia y equilibrar en la balanza de oportunidades y beneficios que hombres y mujeres obtienen de la acción pública, implica necesariamente la integración del objetivo de igualdad efectiva entre mujeres y hombres en las políticas públicas y la realización de cambios en las estructuras y en los procedimientos. Exige la incorporación del enfoque de género como marco explicativo y del concepto de género como categoría de análisis, a lo largo de todos los procesos de las políticas públicas.

Si bien, para algunas autoras, mainstreaming de género y transversalización de género no son precisamente sinónimos o mejor, que la traducción del término mainstreaming no se agota en el término transversalización, ya que este estaría haciendo referencia a una acción unidireccional que no alude al sentido de corriente principal. En el presente documento asumiremos, a manera de convención, que tanto el mainstreaming como la transversalización aluden al género como corriente principal o a la integración de la igualdad de género como “corriente principal”. Esta convención la tomamos en atención a que en el país y en América latina, fundamentalmente, desde las organizaciones feministas en los ámbitos del enfoque de empoderamiento, muchas experiencias utilizan la transversalización del enfoque de género bajo el marco teórico y político que considera al género como categoría analítica causal, género como corriente principal, como enfoque, la Igualdad como filosofía y, como norte, la emancipación10.

El acotamiento del sentido de la transversalidad de género en acción unidireccional y vertical, proviene más por el uso del término y la estrategia de transversalización, realizada por los organismos internacionales (como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo e

Ejemplos de este tipo de abordaje, en Bolivia, se encuentra en los trabajos del Colectivo Cabildeo, el Colectivo Rebeldía, el Instituto Femenino Integral, el Centro Juana Azurduy, el ECAM, el CPMGA entre otras organizaciones feministas.

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inclusive, en las agencias de la ONU y otras agencias de cooperación internacional), que han presentado, en muchos casos, a la transversal género como elemento despolitizado y desprovisto de su sentido de transformación de las relaciones de poder, siendo entendida como una estrategia vertical, trabajada más desde un planteamiento de mujer como “grupo minoritario” que considerando el género como una concepto analítico causal de interpretación de la realidad que pone de manifiesto la secular desventaja de las mujeres respecto de los hombres en los contextos y estructuras sociales. La transversalización de la igualdad de género, hace referencia, en primer lugar, a una conceptualización que nos lleva a analizar las situaciones desde el género; en segundo lugar a una estrategia con herramientas para actuar sobre la realidad y transformarla; y en tercer lugar, a un proceso de ejecución de acciones concretas para cambiar las situaciones de desigualdad. Transversalizar la igualdad de género es la acción consciente de generar oportunidades iguales para hombres y mujeres, es tener en cuenta que existe un punto de partida diferente y desigual entre hombres y mujeres y que las mujeres requieren de acciones específicas o adicionales que les permitan ponerse en pie de igualdad con los hombres en el acceso y aprovechamiento de las oportunidades y, sobre todo, en la redistribución de los productos y los bienes sociales. Para recordar

Se emplea la palabra “transversalización” para integrar las perspectivas y experiencias de las mujeres y de los hombres en el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas,

programas y presupuestos en todas las

esferas de la vida pública, para que tanto hombres como mujeres se beneficien igualmente y para que la desigualdad no se perpetúe.

Al ser la desigualdad de género un fenómeno que afecta a toda la sociedad, su tratamiento no puede ser segmentado o reducido a un sector, debe ser abordado de forma integral y holística, de tal manera que se eliminen las causas que provocan la desigualdad, la discriminación y la opresión de las mujeres. Por tanto, la transversalización de género no es únicamente un concepto, tampoco una definición o la interpretación de una acción o hecho específico y único. Es un principio de la gestión y una metodología que señala un proceso multidimensional orientado al cambio en la distribución del poder y al ejercicio de los derechos humanos entre hombres y mujeres en Página 25 de 50

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condiciones de igualdad. Es, a la vez, una estrategia política para cambiar la situación y condición de las mujeres y otros sectores excluidos en tanto articula las distintas dimensiones del quehacer social incorporando criterios de igualdad de género en el pensar y el hacer de las instituciones estatales en las dimensiones de lo material, lo ideológico y lo subjetivo.

No es un proceso lineal e igual para cualquier grupo. Toma sus formas y dinámicas con relación a cada grupo social según su vida, contexto e historias específicas y según sea el espacio de localización y las características específicas de la subordinación de género (en países como el nuestro, la condición colonial y el racismo han configurado características específicas de la desigualdad de género). Sin embargo, existen lineamientos generales que pueden ser aplicados en las políticas públicas y los planes de desarrollo.

Para el caso particular de Bolivia, el contexto está marcado por el proceso de transformación del Estado y la emergencia del sujeto indígena como sujeto político conductor del proceso de transformación, proceso en el que el empoderamiento político de las mujeres ha alcanzado niveles importantes expresados en la paridad en la representación política, pero que todavía no se traduce en avances significativos en la igualdad plena entre mujeres y hombres.

3.3. Integración de la igualdad de género en el ciclo de planificación de políticas públicas

De manera general y en su formulación clásica, el proceso de formulación de toda política pública está integrado por las siguientes fases: a) Identificación y definición del problema, b) Formulación de las alternativas de solución, c) Adopción de una alternativa, d) Implementación de la o las alternativas seleccionadas y e) Evaluación de los resultados obtenidos. El proceso de las políticas públicas tiene un carácter cíclico. Es una construcción conceptual que no tiene por qué ocurrir siempre en la realidad y, por lo tanto, no todas las políticas públicas siguen este proceso en todas sus fases.

Toda política contiene un curso de acción, una vía, un trazado que debe ser expresado en el texto mismo de la política y concretado en la ejecución de la misma. Los contenidos de una política pueden comprender: i) Principios, elementos conceptuales y de enfoques explicativos que los Página 26 de 50

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formuladores de políticas asumen en un momento determinado para dar determinado sentido a la política o a sus contenidos específicos. ii) Normas o normativas que suponen mandatos que deben ser considerados y cumplidos en el proceso de implementación y ejecución de la política. Estos mandatos pueden provenir también de la demanda social. iii) Objetivos y propósitos formulados en forma explícita y concreta de lo que se quiere lograr –en este caso- en materia de igualdad de género, en el marco o idea general que supone el o los principios que animan o soportan la política. Los objetivos y acciones tienen como propósito orientar el comportamiento de un determinado sector del desarrollo y de la vida ciudadana.

Punto de partida

El punto de partida en la formulación de políticas de igualdad de género es el eje de los Derechos Humanos, que servirá de base para la formulación del conjunto de acciones, principios, normas y objetivos formulados explícitamente para la consecución de la igualdad de hecho y de derecho de mujeres y hombres en ámbitos o sectores en los que se pretende intervenir para la eliminación de las desigualdades de género.

Los instrumentos centrales en el diseño de una política pública de igualdad de género son: a) las metodologías y herramientas de análisis de género, b) la legislación en materia de igualdad de género, c) los planes de igualdad de género y d) las estadísticas e indicadores de género. La existencia de institucionalidad pública para la igualdad de género (los mecanismos para el adelanto de las mujeres) es, sin duda, el elemento impulsor o articulador de las políticas de igualdad.

Ciclo de formulación de políticas de igualdad de género

En la formulación de políticas de igualdad de género partimos del reconocimiento de la existencia de la desigualdad de género y de su carácter multidimensional y multisectorial por lo que su tratamiento no puede ser segmentado o reducido a un sector, debe ser abordado de forma integral y holística, de tal manera que se eliminen las causas que provocan la desigualdad entre hombres y mujeres.

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El ciclo de formulación de políticas de igualdad de género es el proceso en el cual se identifica una situación problema, se define la situación ideal que se quiere alcanzar para finalmente generar una estrategia que permita alcanzar la situación ideal.

Programación del proceso de construcción de la política de igualdad

Consiste

en la elaboración de un documento de trabajo, bajo la responsabilidad del

equipo conductor, que definirá las pautas y estrategias a ser desarrolladas en el proceso de construcción, estableciendo cronogramas y responsabilidades específicas de los involucrados en la acción. Para habilitar la construcción de las decisiones y acciones encaminadas a resolver las desigualdades de género como una política pública, será importante el involucramiento y la toma de posición de las autoridades públicas que, en el marco de sus atribuciones y competencias, brinden la sanción de formalidad que legitima la acción de formulación de políticas.

En cada paso del diseño de una política pública de igualdad se involucrará a todos los actores (políticos, técnicos, sociales) y se desarrollarán las herramientas y técnicas necesarias.

Momento 1: análisis de situación

Es un examen de la situación (actual) de ejercicio de derechos de mujeres y hombres en el ámbito de los derechos que se quiere abordar (ejemplo: igualdad en el empleo y los ingresos, igualdad en el acceso y logro educativo, igualdad en el ejercicio del derecho a la participación y representación política, el derecho a una vida libre de violencia, etc.). En la identificación de la situación actual reconocemos que género es una categoría analítica causal y relacional, por lo que cualquier análisis de situación/problema debe presentar las diferencias entre hombres y mujeres en el ejercicio de los derechos humanos y explicar los elementos de causalidad que están provocando las brechas de género identificadas. Esto es la identificación de los aspectos de género que afectan a los grupos actores y/o beneficiarios y a la propia organización que impulsa la acción.

Para ello, se dispone del análisis de género como una herramienta que permite identificar las diferencias y desigualdades entre hombres y mujeres, así como también entre grupos de mujeres y que afectan su bienestar y su posición en la sociedad. El desarrollo del análisis de género en el análisis de problemas partirá de la identificación de las brechas de género y las consideraciones de género en cada uno de los problemas detectados. Los instrumentos o herramientas que Página 28 de 50

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contribuyen a este análisis son los indicadores de género, las estadísticas de género y las estadísticas desagregadas por sexo.

Idea principal

El análisis de género consiste en el examen sistemático de las funciones desempeñadas por mujeres y hombres, teniendo en cuenta los desequilibrios existentes en su acceso al trabajo, los recursos, el ocio, la riqueza, la cultura y el poder.

El análisis de situación se referirá también a un recuento y análisis del marco normativo y de política pública vinculada o ámbito de derechos que se pretende abordar. La identificación del marco normativo referido al ámbito que se aborda (por ejemplo: derechos políticos, derechos económicos, violencia contras las mujeres, etc.) permitirá contar con información del avance normativo en igualdad de género que servirá de soporte para la acción futura o la identificación de ausencias normativas que su superación podría conllevar luego de ser incluida como parte de las estrategias a ser desarrolladas. Momento 2: proceso de construcción de la política de igualdad de género: El marco conceptual y enfoque de la acción

Otro elemento central es la enunciación del marco conceptual que permitirá explicar y comprender el fenómeno o problema que se pretende abordar en su contexto específico. Un ejemplo es la conceptualización de la violencia contra las mujeres, de los distintos tipos y formas que ésta adquiere o de los sesgos de género en el mercado de trabajo. Este proceso inaugural del diseño debe ser esbozado con base en un análisis situacional y contener las razones, en función a principios, visiones compartidas, mandatos de la institución que constituyen enfoques y prácticas de género y beneficios en relación a la igualdad entre mujeres y hombres. El establecimiento del enfoque teórico y programático orienta el rumbo de las acciones, señalando los aspectos programáticos e, incluso, de principios en base a los cuales se formularán las acciones. Página 29 de 50

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En el caso Boliviano, el enfoque de derechos aplicado en la Constitución Política del Estado y los de despatriarcalización y descolonización, son herramientas conceptuales, de principios y valores que, en su combinación, potencian la formulación de acciones para la igualdad de género. En la formulación de políticas públicas de igualdad, la inclusión del mandato legal de la entidad, las competencias y atribuciones de la misma referidas al ámbito específico que se aborda, completa los elementos de marco conceptual y enfoque en el diseño de la propuesta. El marco de referencia de la acción

el ciclo de construcción de las políticas de igualdad, el marco de referencia es un

proceso que recupera las demandas de la población afectada por el problema para traducirlas en los mandatos sociales de la política de igualdad. Estos mandatos serán vinculados con los resultados del estado de situación completándose así las expresiones del contexto en el que se desarrollará la acción. El elemento central en esta etapa es la participación de los sectores poblacionales afectados por el problema, principalmente las mujeres, con quienes se trabajarán los procesos de construcción de demandas y/o el reconocimiento y recuperación de las demandas de igualdad de género presentes en el contexto de formulación de las políticas El análisis de involucrados

detección estratégica y el adecuado enfrentamiento de las resistencias es posible

realizarlos a partir del análisis de involucrados. En las organizaciones e instituciones existe una agenda oculta de resistencias, casi siempre burocráticas, que se oponen a la igualdad -muchas veces por razones no conscientes entre las y los actores de las organizaciones y fundamentalmente en los tomadores de decisión-. Estas resistencias han sido tipificadas en algunos casos y pueden actuar como obstáculos al avance de las iniciativas para la igualdad. La reducción de los efectos negativos de las resistencias identificadas a la igualdad de género, puede ser afrontada a partir de la referencia a la normativa legal favorable a la igualdad de género, a las competencias y mandatos institucionales y al desarrollo de procesos de información y sensibilización.

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Análisis de políticas y marco normativo vigente.

Comprende

la realización de actividades de identificación y análisis de las políticas

públicas generales y de las políticas públicas de igualdad vigentes relativas a los problemas o áreas que se pretende abordar. Por ejemplo, se revisarán y analizarán las implicaciones de género de las políticas de salud y de desarrollo económico productivo si el problema que pretende abordar la nueva política de igualdad se refiere, por ejemplo, al derecho a la alimentación y la soberanía alimentaria. La caracterización de sesgos de género en las políticas públicas generales (sean éstos positivos o negativos), permitirá identificar los desafíos que debe enfrentar el nuevo ciclo de políticas de igualdad. Un análisis del marco normativo vigente (tanto de leyes nacionales específicas como las de ratificación de tratados internacionales), permite identificar cuáles son los soportes legales en los que se sostiene la nueva acción, al mismo tiempo que puede reportar ausencias y debilidades en el tratamiento legislativo de la igualdad de género y los derechos de las mujeres. Estas ausencias y debilidades pueden incrementar los desafíos de la nueva política.

Identificación de desafíos de la nueva política

Con

base en el análisis anterior (de políticas y marco normativo) y, de cara al eje de

derechos humanos (igualdad en el ejercicio de los derechos humanos), se definen los principales desafíos que encarará la nueva política. La formulación del marco político y estratégico de la nueva política

La alineación consiste en la distribución ordenada de los distintos elementos en función a su preeminencia de mandato, pertinencia, correspondencia y articulación programática. En suma, se trata de enmarcarse en los mandatos mayores de tal forma que se pueda ubicar la nueva política en el espacio correspondiente de articulación a un lineamiento político estratégico.

Los principios y valores

En la formulación del marco conceptual

de referencia se esbozan los principios y valores

que guiarán las acciones; en este acápite se trata de formularlos explícitamente de tal manera que se constituyan en orientaciones de la acción. Los principios y valores asumidos, pueden ser tomados de la normativa relativa a la igualdad de género y, fundamentalmente, de los principios Página 31 de 50

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del Vivir Bien, la descolonización, la despatriarcalización y del eje de derechos humanos, en el caso boliviano. Formulación de objetivos, líneas estratégicas

En la formulación de objetivos, es importante tomar en cuenta el propósito común que anima la acción y la visión compartida de futuro. Como ya se mencionó anteriormente, la formulación de objetivos debe explicitar el logro al que se aspira en materia de igualdad de género. El curso de la acción está definido por las líneas estratégicas: una línea estratégica expresa los elementos trascendentales y necesarios relativos al objetivo y al logro de la situación deseada. Las líneas estratégicas o lineamientos estratégicos se diseñan considerando dos elementos: a) generación de valor público o producto específico para el cambio de situación y b) generación de condiciones necesarias para el desarrollo del producto específico o valor público. Estrategia de ejecución y/o plan de acción

Consiste

en la descripción detallada de cómo se ejecutará la política a lo largo de un

período determinado, incluyendo los programas, resultados esperados, actividades, plazos, presupuestos, responsabilidades e indicadores para seguimiento y evaluación. Es recomendable formular los programas y/o acciones en términos de acciones concurrentes entre las entidades potencialmente involucradas en

la nueva política, en el marco de sus

mandatos y políticas institucionales, de tal manera que la implementación de la nueva política contenga, desde su diseño, los compromisos de las entidades involucradas en el logro de los objetivos Presupuesto de implementación

Tan importante como la claridad en los objetivos y la estrategia de implementación es la determinación del costo de implementación de la nueva política11. El presupuesto de gasto definido para cada uno de los programas y acciones, en el caso de una política pública de igualdad de género, deberá contemplar tanto las fuentes de financiamiento como las categorías 11

Una herramienta que contribuye a la estimación de recursos económicos necesarios para la implementación de planes y políticas de igualdad es el costeo de género, herramienta desarrollada por el Proyecto del Milenio de NNUU denominada “Evaluación de Necesidades de ODM”; esta herramienta mapea la escala de intervenciones prácticas requeridas para alcanzar los ODM.

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programáticas del presupuesto público en las cuales se inscribirán las acciones de la nueva política pública, por lo que la alineación y la congruencia de la estrategia de implementación con los planes y políticas nacionales debe responder también a la estructura programática de gasto público. Momento 3: Seguimiento y Evaluación

Este proceso se inicia en el diseño mismo de la política con la formulación de indicadores de proceso, de logro resultado y de impacto. Se evalúan los resultados obtenidos, la corrección de la estrategia y la pertinencia de los medios utilizados. El sistema de evaluación definido establecerá tanto los indicadores como los insumos, los responsables y el tiempo, así como el presupuesto de evaluación. El seguimiento y evaluación se realiza durante todo el proceso considerando los criterios establecidos en la etapa de diseño; se realiza un monitoreo permanente de los avances y los desafíos que se vayan poniendo en evidencia durante la ejecución de la política. Se hace hincapié en la evaluación de los resultados de la política tomando en cuenta las condiciones iniciales, esto es, la situación-problema que se intenta solucionar. En esta fase, la participación de las y los destinatarios de las acciones es un factor de éxito para identificar el cumplimiento de los programas y metas establecidas. Criterios de éxito de las políticas de igualdad



El apoyo de la autoridad al nivel más alto de decisión.



Capacitación del personal del sector público a todos los niveles.



Creación de un espacio e inversión de tiempo para generar consensos y negociar prioridades y recursos.



Evaluación transversal de las consecuencias de la política en las distintas esferas administrativas.



Evaluación permanente de su impacto en la vida de las mujeres.



El éxito de las políticas públicas supone también el establecimiento de consensos entre las autoridades políticas y los grupos de interés, en este caso las mujeres (De la Cruz, 2009). Página 33 de 50

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II. Articulación Agenda 2025 – Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades.

articulación de la Agenda Patriótica 2025 (AP) y Plan el Nacional de Igualdad de

Oportunidades (PNIO), es una condición del proceso de planificación y gestión de las políticas públicas. La alineación de sus objetivos y estrategias contribuirá al desarrollo de políticas y programas específicos que, inscritos en las categorías programáticas del presupuesto público, permitirán su implementación de acuerdo a los niveles y competencias de las entidades involucradas.

La “Agenda Patriótica 2025, Bolivia Digna y Soberana”, es la máxima directriz para el diseño y la aplicación de las políticas públicas, en la que están contenidos o se expresan los objetivos, metas y lineamientos que se requieren implementar para alcanzar la visión de desarrollo del país, enmarcados en el Vivir Bien, expresados en la Constitución Política del Estado y, por tanto, de cumplimiento obligatorio (Ministerio de Planificación del Desarrollo, 2014).

En tanto que el “Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades: Mujeres construyendo la nueva Bolivia para Vivir Bien”, es la estrategia y matriz de acción que ha sido construida, con la participación de diversos sectores de mujeres, y que ha puesto especial acento en la necesidad de construir una sociedad donde la diversidad cultural se constituya en su principal riqueza inspirada en los principios del Vivir Bien, a partir de un reconocimiento cabal de la situación actual que viven las mujeres. A su vez, la matriz estratégica del PNIO, articula un marco conceptual renovado –respecto de los marcos conceptuales previos–, descolonizador y reivindicativo de la lucha de las mujeres bolivianas contra el patriarcado en el pleno reconocimiento de sus diferencias. En la articulación y alineación del PNIO con la AP es importante tomar en cuenta que, tanto la Agenda Patriótica (AP) como el Plan de igualdad (PNIO), expresan los mandatos sociales construidos en las diversas “cumbres sociales” que han dado origen a la AP y en las “cumbres de mujeres” en las que se construye el PNIO.

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La construcción de ambos instrumentos emerge del propio proceso de transformación del Estado que, como todo proceso de transformación del Estado, crean un efecto y un “campo de potencial igualación”; ese potencial de igualación -para el caso boliviano- se orienta hacia la construcción del Vivir Bien. Como principio ético y categoría filosófica, el Vivir Bien es asumido por el Estado Plurinacional de Bolivia:

El Estado asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), tekokavi (vida buena), ivimaraei (tierra sin mal) y qhapajñan (camino o vida noble)….El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para Vivir Bien (CPE, Artículo 8, Párrafo I y II).

Es imperativo del proceso de transformación del Estado avanzar en el desmontaje de las estructuras patriarcales que restringen las posibilidades de construcción del Vivir Bien. En ese marco, la transversal igualdad de género puede constituirse en una herramienta metodológica central para integrar y asegurar la presencia de los intereses de las mujeres y de los actores sociales tradicionalmente subordinados en la visión y enfoque de las políticas y los presupuestos públicos que contribuyan al logro del mandato constitucional.

Desde el reconocimiento de los efectos diferenciados que han tenido las políticas neoliberales en las mujeres, pasando por develar las actuales prácticas patriarcales de la figura cultural “chacha – warmi, kari –warmi” (hombre mujer), el reconocimiento del trabajo doméstico como trabajo de reproducción y cuidado de la vida, hasta llegar a reconstruir una relación entre producción y reproducción que tenga sentido para las personas se debe de poner en el eje de las preocupaciones de los actores políticos y las políticas públicas la reproducción de la vida, de la vida en armonía con la Madre Tierra. Son los temas que la formulación de políticas de igualdad de género y las estrategias de transversalización de la igualdad de género en las políticas públicas, tomarán en cuenta a la hora de contribuir a la construcción de políticas públicas orientadas al Vivir Bien. Adicionalmente, las estrategias de transversalización de la igualdad de género en las políticas públicas

orientadas

Vivir

Bien,

considerarán Página 35 de 50

los

elementos

imperativos

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complementariedad de opuestos, la reciprocidad y la relacionalidad, presentes en la lógica andinoamazónica. El PNIO plantea recuperar el concepto de género, descolonizándolo: “descolonizar el concepto de género significa aplicarlo como categoría de análisis a las relaciones que se dan aquí y ahora entre mujeres y hombres. Por una parte, significa ubicarlo geográfica y culturalmente en las relaciones de poder internacionales, entre un norte rico y neocolonial y un sur empobrecido y neocolonizado, para denunciar que la situación que viven las mujeres en este hemisferio se deriva de las relaciones desiguales entre norte y sur. Por otra parte, significa reconocer que las relaciones injustas entre hombres y mujeres que verificamos aquí y ahora, no son sólo herencia colonial, también se dieron antes, en las culturas originarias; en este sentido, descolonizar el género significa recuperar la memoria larga de las luchas de las mujeres contra un patriarcado que se instauró aún antes de la invasión colonial; en consecuencia, igualmente se debe denunciar la existencia de un patriarcado y un machismo boliviano, indígena y popular, con rasgos propios y particulares” (PNIO, 11:2008). Planteadas las consideraciones anteriores, para la articulación de la AP y el PNIO, se propone como herramienta de trabajo, el desarrollo de la Matriz de Articulación y Alineación AP-PNIO. La matriz que presentamos a continuación toma como base la Matriz de Congruencia y Priorización de Medidas de Igualdad para el Costeo de Medidas de Igualdad de Género12. La Matriz de Articulación y Alineación del AP- PNIO, diseñada en base Excel, contiene un total de 11 celdas y 6 hojas de cálculo que conducen el proceso desde la identificación de las estrategias de la AG, la alineación con los ejes del PNIO y las acciones concurrentes de éste articulándolas, además, a las competencias institucionales. Incluye, además, espacios para la definición de indicadores de línea base así como para la determinación de metas e indicadores de impacto. El propósito de la matriz es facilitar la articulación y el alineamiento, conduciendo el proceso de reflexión, en la lógica planteada por las herramientas de planificación, del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE).

La Matriz de congruencia y priorización de medidas de igualdad forma parte del documento “Costeo de medidas de igualdad de género: criterios y estándares”, Silvia Fernández (2013), elaborado para el Servicio Estatal de Autonomías de Bolivia.

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MATRIZ DE ARTICULACIÓN Y ALINEACIÓN AP-PNIO ARTICULACIÓN Y ALINEACIÓN SECTOR/ PILAR DE AGENDA PATRIÓTIC A

PROBLEMÀTIC A DE DESIGUALDAD EN EL SECTOR

INDICADORE S DE GÉNERO / DE LINEA BASE

Normativ a favorable a la EG

Política nacion al del sector

EJE DE POLITIC A DEL PNIO

COMPETENCI AS DE LA ENTIDAD NACIONAL

COMPETENCIAS DEPARTAMENTAL ES COMPETENCIAS REGIONALES COMPETENCIAS IOC

COMPETENCI AS MUNICIPALES

ACCIONES CONCURRENTES DEL PNIO / PROGRAMAS

METAS DE IMPACTO E INDICADORE S DE IMPACTO

Fuente: Elaboración propia

La matriz en hoja de cálculo, será accesible para los y las participantes en los recursos del aula virtual.

III.

Elementos para el diseño de indicadores de género para políticas, programas y proyectos

Un indicador es un señalador, una unidad de medida. Puede ser un número, un hecho, una percepción de una situación o una condición específica. Los indicadores son siempre una representación de un determinado fenómeno permitiendo mostrar total o parcialmente una realidad, midiendo los cambios en la situación o condición a través del tiempo. Es una medida que permite el seguimiento y evaluación periódica de las variables, mediante su comparación en el tiempo con los correspondientes referentes externos o internos. El planteamiento del indicador proporcionará la información para la cual está diseñado y no otra información; por tanto, los indicadores contienen una intencionalidad que parte de la realidad que se quiere medir y mostrar. Para completar la definición, es importante aclarar que los indicadores son medidas de comparación de los cambios sufridos por el objeto de análisis. Medida de comparación que se elabora en relación con una norma, adoptada convencionalmente y cuyo uso se generaliza a través del convencimiento de los y las usuarias –tanto del ámbito social, como económico y político– de que los indicadores son útiles para evaluar los cambios sufridos por el objeto de análisis.

Un indicador no solo debe sostenerse en la rigurosidad de su cálculo sino en la credibilidad y confianza que tienen para dichos usuarios o usuarias –incluida la opinión pública– acerca de la capacidad de ese indicador para medir lo que se pretende. Página 37 de 50

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Idea principal

Indicadores bien construidos son los que consiguen combinar los siguientes tres criterios:  Deben ser mensurables, es decir, tener capacidad de medir o sistematizar lo que se pretende conocer.  Deben ser analíticos, o con capacidad de captar aspectos cualitativos y cuantitativos de las realidades que pretende medir o sistematizar y explicarlas.  Deben ser relevantes, es decir, tener capacidad de expresar lo que se quiere medir y que atiendan a las situaciones que realmente importan, ejes centrales.  Un buen indicador debe partir de una pregunta clara y precisa y debe situarse en un determinado contexto. 1. Tipos de indicadores

Existe una variedad de clasificaciones de indicadores ya que éstas dependen del contexto de estudio en el que se desarrollan los indicadores. Podemos distinguir clasificaciones de carácter económico, en el ámbito de la salud (por ejemplo: epidemiológicos, operacionales, etc.) o indicadores “técnicos” (por ejemplo: de tendencia, de volatilidad, etc.), indicadores ambientales, etc. En las clasificaciones de indicadores en el ámbito de las políticas públicas (de realización, de impacto, de efecto) están también los indicadores de desempeño (insumo, proceso, producto y resultado) y, por supuesto, los indicadores de género. Las distintas clasificaciones no son cerradas ni excluyentes sino que se basan en distintos criterios de manera que puedan ser adaptados a los diversos tipos de análisis. Según varíen los motivos para el uso de los indicadores varía también el tipo de indicador seleccionado. Los criterios más utilizados en las clasificaciones de indicadores, establecen dos grandes grupos o tipos de indicadores (Dávila M., 2003):

a) Indicadores de carácter económico Indicadores de eficacia. La eficacia es una relación entre los objetivos planteados en un plan, programa o proyecto y los resultados obtenidos. Un programa o proyecto será más eficaz que otro si los resultados se aproximan más a lo inicialmente previsto. Para obtener buenos resultados de Página 38 de 50

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eficacia los objetivos deben ser formulados de manera clara, precisa y de forma operativa. La eficacia pretende medir el efecto que se ha producido por haber llevado a cabo una acción. Indicadores de eficiencia. Relacionan el resultado del proyecto con los costos de implementación del proyecto; un proyecto es más eficiente que otro si, con el mismo presupuesto o el mismo costo, produce un número mayor de productos. Dicho de otra forma, un proyecto es más eficiente que otro si obtiene la misma cantidad de resultados utilizando menos recursos. En este tipo de indicadores el término eficiencia incorpora al concepto de eficacia en el aspecto económico. Indicadores de efectividad o impacto. La efectividad intenta valorar el impacto directo sobre las personas beneficiarias y el impacto indirecto en el resto de la población. Mide y valora el nuevo bienestar adquirido como producto del proyecto por la población directa e indirectamente beneficiaria; en realidad, estima los beneficios alcanzados En este tipo de indicadores interesa más cuantificar en qué medida se logran los resultados planteados, que la medición de los propios resultados. Este tipo de indicadores no proporciona información sobre la idoneidad del objetivo. Sustraer a este indicador de su restricción proporcionada por el uso de la racionalidad económica, sería orientar este indicador hacia observar o medir la capacidad de los objetivos planteados de responder a demandas del entorno que no solo midan la relación entre resultados logrados y objetivos propuestos. Otra dificultad a tomar encuentra en el uso de indicadores de corte económico es que estos pueden tener sesgos de cálculo de rentabilidad de la inversión. Por ejemplo, la implementación de programas sociales suele tener dificultades para calcular los beneficios derivados de la inversión pública; en cambio, puede calcular fácilmente los costos. Por tanto, al no ser visibles cuantitativamente los beneficios sociales y ser amplia y fácilmente visibles los costos, esto hace que muchas veces se interprete que un programa social tiene alto costo y, para que este sea eficiente, se busca el recorte presupuestario del mismo. Los criterios de eficiencia y eficacia han servido muchas veces para justificar la eliminación de la gratuidad de los servicios sociales públicos y reducir la cobertura de los mismos. b) Indicadores según naturaleza del objeto de medición (Dávila M., 2003): Indicadores de resultados. Son indicadores que muestran el beneficio inmediato de la implementación de un programa y comparan cuantitativa o cualitativamente (o una combinación de ambos) los objetivos planificados y los resultados logrados. También proporcionan información Página 39 de 50

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sobre los problemas que pueden estar surgiendo en la implementación y que podrían ocasionar desempeños deficitarios. Indicadores de impacto. Se trata de los indicadores de efectividad de un programa que permiten evaluar su idoneidad, miden los éxitos alcanzados y evidencian las ausencias o debilidades. Este tipo de indicadores son útiles también para evaluar programas o políticas. Miden los efectos directos e indirectos que las acciones o políticas tienen sobre el conjunto de la población Indicadores de desempeño. Incluye 4 tipos de indicadores: los de insumo, que se refieren a la medición de los inputs (recursos con los que se cuenta al inicio de la acción);los de proceso evalúan la marcha de un programa o proyecto midiendo eficiencia, calidad y economía. Los indicadores de producto responden a la pregunta de qué se ha hecho, midiendo también la eficiencia y la calidad. Y, por último, los de resultado (que pueden ser de resultado intermedio o final) que miden los cambios en los comportamientos y en las condiciones actuales respecto a las iniciales. Los criterios en estos indicadores también son eficiencia, eficacia y calidad. También en el ámbito de las políticas públicas se pueden encontrar indicadores de: Indicadores de situación. Señalan como se encuentra la ciudadanía en el momento previo a la aplicación de las políticas. Su utilidad es central en el conocimiento y análisis del contexto y pueden ofrecer datos de carácter cuantitativo y cualitativo. c) Por su carácter, los indicadores pueden ser cuantitativos o cualitativos y se pueden entender como complementarios y no como sustitutivos. Los indicadores cuantitativos proporcionan información concreta, expresada en cifras, tasas porcentajes, etc.; en tanto que los cualitativos facilitan la comprensión de los cambios en los procesos, comportamientos, actitudes, creencias, etc. Normalmente los indicadores cualitativos también se expresan en forma numérica para ilustrar los cambios.

2. Indicadores de género

La manera más efectiva para medir el avance en la construcción de la igualdad de género y el ejercicio de derechos de las mujeres (la situación de las mujeres), es mediante la utilización de estadísticas e indicadores. Además de orientar la toma de decisiones para la política de género, los indicadores y estadísticas de género son muy útiles para los movimientos de mujeres para Página 40 de 50

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promover el cumplimiento de los compromisos gubernamentales frente a la agenda nacional de igualdad de género o con respecto a los compromisos internacionales. Las estadísticas de género son útiles para: a) sensibilizar a las autoridades, b) formular planes y políticas nacionales, c) monitorear y evaluar adecuadamente las políticas públicas y d) rendir cuentas y transparentar las acciones de los organismos públicos. Una primera aproximación a los indicadores de género hace referencia a que estos son una herramienta importante para medir la promoción de la igualdad entre los géneros, conocer el avance en la eliminación de los estereotipos sociales que generan la desigualdad y para orientar el monitoreo del progreso de políticas y presupuestos, así como de la formulación de políticas públicas (Zabalaga, 2004). Desde esa perspectiva, los indicadores de género son medidas de los cambios relacionados con las relaciones de género que experimenta una sociedad a lo largo del tiempo. Indican en qué medida y de qué manera las políticas y los presupuestos han logrado objetivos y resultados en materia de igualdad de género. Otras definiciones más operacionales de los indicadores de género, señalan que estos son medidas de las implicaciones que las políticas y los presupuestos conllevan para las mujeres y las niñas en contraste con las que tienen para hombres y niños (Elson D., 2002). Idea principal

Los indicadores de género son herramientas que sirven para medir los cambios producidos en las relaciones de género. Como toda medida de comparación, los indicadores pueden servir para equiparar objetos o situaciones similares en un mismo momento o el mismo objeto a lo largo del tiempo.

El cálculo de indicadores de género debe hacerse, siempre que sea posible y pertinente, para mujeres y hombres. La situación de las mujeres en cada país puede tener como referencia a los hombres del mismo país o a otras mujeres de grupos sociales, etarios y étnicos distintos, procurando explicitar el valor que alcanzaría el indicador en una situación de igualdad socialmente considerada, de manera que, al obtenerlo, se pueda apreciar cuán lejos o cerca se encuentra de la norma. Página 41 de 50

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Los indicadores de género en el marco de los derechos humanos

construcción de indicadores de género se fundamenta en el reconocimiento de la

diversidad y el derecho a la igualdad. Parte del principio de que los derechos humanos son producto de un proceso histórico que incide en la vida cotidiana de todas y cada una de las personas, mujeres y hombres; por consiguiente, estos derechos no son estáticos ya que se derivan de las circunstancias en que transcurren las diferentes etapas de la vida de las personas: sus necesidades, sus posibilidades, sus habilidades, sus aspiraciones, etc. Construir indicadores de género en un marco de derechos, implica la posibilidad de utilizarlos para la construcción de herramientas conceptuales de manera que dichos derechos se reconozcan y se puedan defender.

En el marco de los derechos humanos y de los convenios suscritos por los Estados, el Estado debe diseñar políticas de desarrollo relevantes a la igualdad de género y dentro del marco de los derechos humanos, enfocándose a la reducción de las desigualdades y valiéndose de información que le permita detectarlas. Así, para producir información cuantitativa para la formulación de planes nacionales que integren la igualdad de género se diseñan las estadísticas de género.

La incorporación de la perspectiva de género en las estadísticas (además de ser una disciplina reciente) contempla que la producción de estadísticas tome en cuenta las diferentes realidades socioeconómicas y culturales que hombres y mujeres enfrentan en la sociedad. Significa incorporar la perspectiva de género en todas las etapas de su elaboración, incluyendo el diseño de los marcos conceptuales que guían una investigación, el diseño de los instrumentos de recolección, las categorías utilizadas en las variables a ser investigadas, la capacitación del personal involucrado en la recolección y tratamiento de la información, el procesamiento y análisis de la información, hasta la presentación y difusión de los resultados. Esto supone que toda la información recopilada debe considerar que los factores basados en el análisis de género afectan e influyen de forma diferenciada a hombres y mujeres (CEPAL, 2006).

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Información que deben ofrecer los indicadores de género en su diseño Definición y forma de cálculo del indicador

Unidad de medida

Periodo de referencia

Cobertura geográfica

Fuente de información

Nota Técnica

La definición del indicador incluye la población específica que es objeto de estudio, además las variables que intervienen en su construcción y la forma (o fórmula) en que éstas se relacionan a través de una función algebraica, tales como diferencia o razón, o algunas otras funciones que incluyen varias operaciones simultáneas. Ej: tasa de participación por sexo: es el cociente entre la Fuerza de Trabajo y la Población de un mismo sexo, ambas para el grupo de edad de 15 y más años, expresado en porcentaje. Frecuentemente los indicadores de género se expresan en razones, porcentajes, brechas o tasas. La utilización de la unidad de medida queda generalmente determinada tanto por la unidad de medida de las variables que intervienen en su construcción, como en la posibilidad de ofrecer a las y los usuarios una medida que sea fácilmente comprensible para su interpretación. Ej: 1) Tasa de fecundidad total (hijos e hijas por mujer); 2) Esperanza de vida al nacer (en años). El periodo de referencia generalmente está determinado por la fecha de recolección de la fuente de información; sin embargo, existen ocasiones en que se realizan estimaciones o proyecciones del indicador para tiempos diferentes al de recolección de los datos; es así como pueden obtenerse diferentes intervalos de tiempo, tales como trimestres o quinquenios. Ej: tasas de crecimiento de la población por quinquenios en el periodo de 1980- 2025. Las fuentes de información que se utilizan para el cálculo de indicadores generalmente ofrecen representatividad estadística para diferentes áreas geográficas y cada indicador deberá especificar claramente el área o unidad geográfica a la cual hace referencia. Ej: tasa de participación en el área urbana. Se deberá especificar el origen de la información de la cual proviene el indicador en cuestión, ésta puede ser de origen primario (directamente) o a través de una fuente secundaria que ya ha obtenido y sistematizado datos a través de una fuente primaria. Incluye los aspectos técnicos específicos de la construcción del indicador, las fuentes de información y otros aspectos relativos a la metodología, clasificaciones y supuestos (si procede), así como comentarios que deberán ser incluidos como referencia para mejorar la comprensión e interpretación de los indicadores.

Fuente: CEPAL, Guía de asistencia técnica para la producción y el uso de indicadores de género, 2006.

3. Categorías e Indicadores de inversión pública en igualdad de género

En Bolivia y, como parte del desarrollo metodológico de las iniciativas de presupuestos sensibles al género desarrolladas en la región, el Colectivo Cabildeo con el apoyo de ONU Mujeres, ha elaborado una herramienta de medición de las orientaciones del gasto público respecto a la igualdad de género: las categorías e indicadores de análisis y orientación de la inversión pública en igualdad de género.

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Precisamente, para un análisis de género en el nivel agregado de los gastos públicos, se han desarrollado los Indicadores de Inversión en Igualdad / Equidad de Género13 (IEG) que miden el volumen de la inversión en igualdad de género y su participación en el gasto total de la entidad, definiendo para el efecto variables denominadas Categorías de Inversión en Igualdad / Equidad de género que, agrupan los gastos en tres categorías.

Categorías para el análisis y orientación del gasto público en igualdad de género

Las

categorías14 son instrumentos que representan una articulación necesaria entre un

nivel conceptual y un nivel operativo En su formulación, consideran elementos teóricos y políticos de la opresión de género, clasificados en tres ejes de opresión de género15 que dan cuenta de las causas y los efectos de la discriminación, la subordinación, la desigualdad y la opresión de las mujeres: el cuerpo de las mujeres y la naturalidad de la desigualdad, la división sexual y jerarquizada del trabajo y los patrones culturales discriminatorios, analizados en un contexto específico. Se toma en cuenta, además, el eje de pobreza o condición de desventaja social y económica, analizados en un contexto específico16. El análisis y comprensión de los ejes de la opresión de género permite establecer la manera para transformar la condición de opresión, de discriminación y exclusión de las mujeres, orientando las respuestas de política pública hacia la transformación de la desigualdad en igualdad de género. Categoría inversión focalizada en mujeres (FM). Esta categoría nombra y establece la inversión en programas, proyectos, servicios dirigidos exclusivamente a mujeres, en todas las etapas de la vida, orientados a cerrar las brechas de desigualdad entre mujeres y hombres, promover la autonomía y el ejercicio de los derechos de las mujeres y asegurar la redistribución equitativa de los recursos públicos y sociales. Esta inversión está constituida por medidas correctivas, compensatorias, de promoción y especiales de carácter temporal orientadas a acortar las distancias entre hombres y mujeres en el ejercicio de los derechos humanos. 13

Fernández S. Lanza M. “Indicadores de inversión en equidad de Género en la gestión operativa y financiera de las entidades públicas”, Colectivo Cabildeo - UNIFEM RA, 2007. 14 La base teórica conceptual y política de las categorías que presentamos a continuación es la economía feminista – la reproducción de la vida y la despatriaralización- en su dialogo con el paradigma del Vivir Bien. 15 Una exposición más amplia de los ejes de la opresión de género y de las categorías de inversión en equidad de género que se construyen a partir de estos conceptos se encuentra en los módulos de formación y capacitación en economía feminista y presupuestos sensibles al género, elaborados y publicados por el Colectivo Cabildeo, desde el 2009 y sistematizados por Carmen Zabalaga en “Inversión Pública para la equidad de Género en Bolivia: Categorías para el análisis y la orientación de la inversión pública en igualdad de género en Bolivia”, ONU MUJERES, 2013. 16 Silvia Fernández. Presupuestos sensibles al género en Bolivia. Categorías e Indicadores para un presupuesto sensible al género, en Indicadores de Género para la diversidad de las familias, CEPAL, 2010.

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Categoría - inversión en la corresponsabilidad social y pública en el cuidado de la familia y la reproducción de la fuerza de trabajo (CSRCF). Esta categoría nombra, agrupa y establece la inversión pública que promueve las condiciones para la reproducción de la vida, la redistribución del trabajo doméstico y de cuidado de la familia, generando las condiciones materiales y culturales para ello. Promueve la responsabilidad compartida entre hombres, mujeres y el Estado en la reproducción de la vida tomando en cuenta las dimensiones corporal, material, emocional, afectiva y de uso del tiempo en cuestiones que acompañan el crecimiento, la recreación, la protección y el cuidado de la niñez, adolescencia, tercera edad y personas con capacidades diferentes u otros referidos a contribuir o distribuir las tareas domésticas y de cuidado, para ampliar las oportunidades de mujeres de todos los estratos sociales y de todos los y las integrantes de las familias en el ejercicio de sus derechos humanos y el Vivir Bien. Categoría - inversión en cultura de igualdad (CI). Nombra la inversión pública que promueve cambios estructurales en el sistema patriarcal, en la gestión pública y en las relaciones de poder entre hombres y mujeres. Comprende acciones orientadas a generar cambios en la institucionalidad y gestión pública (normativa, políticas, planificación y estructura) y en la forma de pensar y actuar de la sociedad y sus instituciones, para alcanzar la igualdad social, étnica y de género, la modificación de los imaginarios sociales y culturales y de las relaciones de poder tanto entre mujeres y hombres, como intragenérica e intergeneracional.

Indicadores para el análisis y orientación de la inversión pública en igualdad de género

Los indicadores que presentamos a continuación se construyen recuperando los aportes de Rhonda Sharp, Diane Elson, Debbie Budlender. A partir de los mismos se construyen las categorías de inversión en igualdad de género que dan origen a los indicadores de inversión en igualdad / equidad de género en la gestión operativa y financiera de las entidades públicas.

La inversión en igualdad de género es aquella “asignación presupuestaria destinada a proveer condiciones necesarias y suficientes para cerrar brechas de desigualdad entre mujeres y hombres y construir la igualdad de género”. (Proyecto de Ley de Inversión en equidad social y de Género MNTPSG 2009). La presencia de este tipo de asignación presupuestaria dará cuenta del grado de sensibilidad del presupuesto a la equidad de género y hablará de los sesgo de género en el presupuesto público.

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Indicadores de igualdad de género en la gestión operativa y financiera de las entidades púbicas 1. Nombre del Indicador

1. Inversión en igualdad de género – IEG Indicador de desempeño de la gestión operativa financiera, relativo a la equidad de género, mide el peso de la inversión de la entidad en programas, proyectos y/o actividades orientadas a la equidad / igualdad de género respecto al total de la inversión de la entidad, expresado en porcentaje (%). El objetivo de estos indicadores de inversión en equidad de género es evaluar la importancia que prestan las entidades a la reducción de las brechas de género y la construcción de la equidad de género. Estos indicadores responden a la pregunta de ¿qué es lo que la entidad va hacer o ha hecho en la gestión respecto a la equidad de género, con los recursos que cuenta?

2. Definición

El indicador de Inversión en Equidad de género estructura los gastos utilizando tres categorías de inversión (categoría de inversión focalizada en mujeres –FM-, categoría de corresponsabilidad social en la reproducción de la fuerza de trabajo y el cuidado de la familia –CSCF-y categoría de inversión en cultura de igualdad –CI-) que nombran y agrupan los gastos en relación a la provisión de condiciones necesarias y suficientes para la reducción progresiva de las brechas de desigualdad de género y la construcción de la igualdad de género, midiendo su magnitud e incidencia en los presupuestos públicos. Se obtiene de la suma del gasto de inversión de la entidad en programas, proyectos y actividades de equidad de género ejecutado (agrupados en tres variables IFM, ICSCF, ICI-) sobre el gasto total de inversión ejecutado, de la entidad. El denominador de este indicador no incluye partidas no asignables a programas (deudas).

3. Unidad de medida 4. Formula del indicador

5. Descripción de las variables

Al dar cuenta de la magnitud de la inversión en equidad de género permite también identificar la voluntad política expresa de la instancia pública, para ejecutar medidas orientadas a la eliminación de la desigualdad de género y la construcción de la equidad de género. Pesos Bolivianos IEG = Total ejecutado en Género (FM+CSCF+CI) x100 Total de Inversión de la entidad, ejecutada (no incluye deudas) IFM = Categoría Inversión Focalizada en Mujeres: Se refiere a la Inversión en programas, proyectos y/o servicios dirigidos exclusivamente a mujeres y niñas, que ayuden a reducir las brechas de inequidad de género, pueden ser:  Capacitación y formación de liderazgo para mujeres.  Apoyo a organizaciones de mujeres.  Promoción de la participación de las mujeres.  Centros de capacitación, sedes sindicales u otra infraestructura para organizaciones de mujeres.  Infraestructura productiva y/o de comercialización para mujeres.  Promoción, apoyo y/o asistencia técnico productiva a emprendimientos de mujeres.  Capacitación laboral de las mujeres y/o promoción del empleo de mujeres. ICSCF = Categoría de Inversión en corresponsabilidad Social del Cuidado de la familia: Se refiere a la inversión en programas, proyectos y/o servicios que promueven la responsabilidad social en la reproducción de la fuerza de trabajo y el cuidado de la familia permitiendo compartir obligaciones tradicionalmente asignadas solo a las mujeres, y que contribuya a disminuir su carga de trabajo en el hogar y liberar su tiempo para ampliar sus oportunidades de ejercicio de los derechos humanos, pueden ser:  Construcción, equipamiento y funcionamiento de guarderías infantiles  Programas de alimentación/nutrición para niños/as menores de 6 años relacionados con las guarderías.  Programas para el uso del tiempo libre durante período escolar y vacacional, para niños/as y

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adolescentes. Programas de terapia ocupacional y recreación para personas de la tercera edad y para personas con capacidades diferentes.  Programas de seguridad alimentaría ICI = Categoría Inversión en cultura de igualdad: Se refiere a la inversión pública en programas, proyectos y/o actividades que promuevan cambios estructurales en las relaciones sociales entre hombres y mujeres. Comprende acciones orientadas a generar cambios en la forma de pensar y actuar de la sociedad y sus instituciones, para alcanzar la igualdad de género y la modificación de las relaciones de poder entre mujeres y hombres, y entre mujeres de diferentes clases sociales y grupos étnicos, pueden ser:  Funcionamiento de una instancia institucionalizada (Dirección, Jefatura) responsable de las políticas de género.  Funcionamiento del Servicio Legal Integral, SLIM.  Proyectos de difusión, sensibilización y/o servicios sobre derechos sexuales y reproductivos.  Proyectos de prevención y atención de la violencia intrafamiliar y doméstica.  Construcción, equipamiento y funcionamiento de albergues o casas refugio para víctimas de violencia de género.  Campañas, ferias, programas de difusión y sensibilización sobre igualdad de derechos entre mujeres y hombres en la familia, la comunidad y el municipio, sobre responsabilidades compartidas entre mujeres y hombres en el trabajo doméstico y cuidado de la familia, sobre valores de equidad social, étnica y de género.  Investigaciones, estudios y otros, para apoyar el diseño participativo de políticas y estrategias municipales de igualdad entre mujeres y hombres.  Capacitación a funcionarios/as públicos en políticas, programas y presupuestos de equidad de género. Numerador: la suma de los gastos ejecutados en la tres categorías de inversión en género por la entidad IFM = Inversión Focalizada en Mujeres ICSCF = Inversión en corresponsabilidad Social del Cuidado de la familia. ICI = Inversión en cultura de igualdad Denominador: la suma del total gasto de inversión ejecutado de la entidad, menos deudas (partidas no asignables a programas) Presupuesto público Nacional, Municipal y de Gobernaciones Registros de ejecución presupuestaria anual de la entidad a ser analizada por estructura programática Viceministerio de Presupuestos y Contaduría Pública Datos accesibles al público Anual 

5.1. Definición de la formula

6. Cobertura 7. Fuente y disponibilidad de los datos 8. Periodicidad de datos

Los reportes de PSG elaborados en Bolivia por instituciones como el Colectivo Cabildeo, el Instituto de Formación Femenina Integral (IFFI), Viceministerio de Igualdad de Oportunidades, el Capítulo Boliviano de Derechos Humanos y la Mesa Nacional de Trabajo en Presupuestos Sensibles al Género con el uso de estos indicadores desde el año 2008, dan cuenta de que la inversión municipal en igualdad de género, en promedio, no supera el 1% del total de presupuesto de inversión de las municipalidades observadas.

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